AlekseyTim_thumbnail.jpg

O F F E N T L I G H E D I D E T O F F E N T L I G E

M AG T U D R E D N I N G E N

Folketinget besluttede i marts 1997 at ivrkstte en dansk magtudredning eller, som det officielle navn er, En analyse af demokrati og magt i Danmark. Projektet ledes af en uafhngig forskningsledelse.Magtudredningens forskningsresultater publiceres i en rkke bger, som udgives p Aarhus Universitetsforlag,og i en skriftserie, som udgives af Magtudredningen.

Lise Togeby (formand)

Jrgen Goul Andersen Peter Munk Christiansen

Torben Beck Jrgensen Signild Vallgrda

Red ige re t a f

T im Knudsen

O F F E N T L I G H E D I D E T O F F E N T L I G E

O M H I S TO R I E N S M AG T

A A R H U S U N I V E R S I T E T S F O R L A G

Of f e n t l i g h e d i d e t o f f e n t l i g e Om h i s t o r i e n s m a g t

er sat med Bembo

og trykt hos Narayana Press,Gylling

Tilrettelgning:Kitte Fennestad

Omslag:Kitte Fennestad med tegning af Bo Bojesen

Aarhus Universitetsforlag

Langelandsgade

rhus N

Fax

www.unipress.dk

ISBN 87-7934-808-4

Magtudredningen, forfatteren og Aarhus Universitetsforlag 2004

http://www.unipress.dk

F O RO R D

Vil vi have et strkt reprsentativt demokrati, hvor alene valghandlingen er demokratiets store stund? Eller vil vi ogs til daglig have et deltagerdemokrati, hvor borgerne lever med i hverdagens processer i politik og forvaltning? Hvis vi ogs vil det sidste,m mange flere end de valgte politikere have mulighed for at se det offentlige over skulderen hver eneste dag.

Sprgsmlet om det offentliges benhed og overskuelighed er derfor et centralt sprgsml for, hvordan den politiske magt skal fordeles. Jo flere, der skal inddrages, jo mere m der gres for, at det bliver muligt for andre end politikere og embedsmnd at flge med i de politiske og administrative beslutningsprocesser.get offentlighed i det offentlige giver mulighed for en bredere inddragelse i offentlige beslutninger.Derfor er det naturligt,at en bog om offentlighed i det offentlige er en del af den danske udredning om magt og demokrati.

Personligt mener jeg, at de demokratiske gevinster ved get offentlighed vil vre s store, at de ganske opvejer de problemer, som en omstilling til get offentlighed vil indebre.Hovedsigtet med bogen er ikke at agitere for denne opfattelse,men at argumentere for at der i Danmark ofte er en stor officiel bekendelse til idealer om benhed og offentlighed i forvaltningen, samtidig med at der i praksis ofte har vist sig store hindringer og problemer, nr man ville ge offentligheden i dansk forvaltning. Danmarks offentlighedslovgivning er i en rrkke stagneret. Det er dette skisma mellem de mange tilsyneladende uforbeholdne men uforpligtende bekendelser til benhed og s en virkelighed, der ofte modsiger de smukke erklringer, som er mit egentlige emne. Bogen bygger p en antagelse om, at dette skisma eller paradoks kan fortolkes historisk. Hovedmlet med bogen er at undersge og fortolke p,om historien har magt.Forholdet er nemlig det,at dansk forvaltning under enevlden blev bygget op p et hemmelighedsprincip.Det har betydet, at en meget vidtstrakt offentlighed i dansk forvaltning har skullet trodse vor historiske institutionelle arv. Netop kampen

mellem historiens tunge institutionelle arv og de aktrer, der har villet bryde med fortiden, kan vise, hvor vigtigt det er at vre opmrksom p fortidens styrke i nutiden.At n frem til en get forstelse af de forhold i vor statskulturelle arv, som p offentlighedsomrdet hmmer ndringer, er bogens hovedsigte.Men bag ved det ligger en mere generel interesse i at forst,hvad der fastholder institutionelle traditioner ogs p andre omrder.

Bogen giver rids af offentlighedslovgivningens historie i Danmark og Sverige.Disse rids indgr i arbejdet p at indfri bogens hovedforml,men de har forhbentligt en vrdi i egen ret for offentlighedshistorisk interesserede.

Det er ikke mit hovedforml at bekmpe danske politikeres selvgodhed eller selvfedhed, som det vist hedder p nudansk. Det er heller ikke mit hovedforml at modsige den gruppe af kritiske journalister, som til gengld har svrt ved at se, at der faktisk er en vis udvikling hen mod det bedre blandt isr visse statslige myndigheder, og som heller ikke rigtig ved, at svenske embedsmnd smnd ogs i praksis kan vre modvillige, nr det glder offentlighed i forvaltningen.Men skulle bogen have begge effekter, vil jeg heller ikke vre ked af det.

Magtudredningens ledelse takkes for sttte til arbejdet.Torben Beck Jrgensen og Signild Vallgrda takkes for kommentarer til et udkast til bogen. Jeg retter ogs en tak til stud.scient. pol. Stine Berner, der inden for beskedne konomiske rammer har udfrt en del research i forbindelse med udarbejdelsen af bogen.Endvidere retter jeg en tak til mine tidligere studerende Sille Hansen og Pernille Pedersen,der begge, i forbindelse med specialearbejde med mig som vejleder, har bidraget til min viden om offentlighedssprgsmlet. Ogs Jon Andersen, Hans Gammeltoft-Hansen, ge Huulgaard,Oluf Jrgensen,Kurt Loftkjr, Jonas Nordin,Kaj Rasmussen, Henriette Schjth, Jesper Skov, Eva Srensen, kanslichef Kjell Swanstrm, den svenske justitieombudsmand samt Susanne Tttenberg skylder jeg tak for hjlpsomhed og interesse for arbejdet. Ingen af de pgldende er dog ansvarlige for bogens indhold,det ansvar er alene mit.

Tim Knudsen

I N D H O L D

kap i te l 1. Er vi p vej mod en europisk offentlighedsdoktrin? 9 of f e ntl ighe d i det of f e ntl ig e ? 9 et inte rnat ionalt g e nnembrud for of f e ntl ighe dspr inc i p pet ? 16 of f e ntl ighe d og eu 22 op summe ring 24 samme nhnge n me d sprg smlet om ytr ing sf r ihe d 25 boge ns gang 2 6

kap i te l 2 . Sammenligning af dansk og svensk offentlighed i forvaltning 29 sve r ig e har sat standarde n 29 alm inde l ig lovg ivn ing e l le r for fatn ing sb e stemme l se ? 2 9 e r de r et of f e ntl ighe dspr in c i p i danmark ? 30 undtage l se r f ra sve n sk of f e ntl ighe d 31 de v i gt ig ste undtage l se r i de n danske of f e ntl ighe dslov 32 undtage l se r i ande n lovg ivn ing 33 po st l i ste r og journal i se r ing ? 35 t id sf r i ste n for of f e ntl ighe d 38 anke 39 me dde le r fr ihe d 39 samme nfatn ing 41 kort udbl ik t i l de vrig e nord i ske lande 43 konklus ion 4 4

kap i te l 3. Overholdes lovgivningen? 45 har mynd ighe de rne bde evne og v i l j e t i l at ove rholde lovg ivn inge n ? 45 p rakt i ske p robleme r ve d love ns forvalt n ing 45 ret sv i ldfare l se r 46 b e nhe dste st s 4 8 kr i t i ske journal i ste r s indtryk 4 9 mange mynd ighe de r etable re r f r iv i l l i gt po st l i ste r 50 ombudsmande ns indtryk 51 s ve n ske b e nhe dste st s 55 ombudsmande ns e r far inge r 56

kap i te l 4. Offentlighedsprincippets historie i Sverige 59 tryckfr ihet sfrordn inge n 59 de n sve n ske exce pt ional i sme 59 de n sve n ske stormagt st id 6 0 f r ih e d st ide n 61 reakt io ne n p f r ihe d st ide n 65 of f e ntl ighe de n i det mode rne sve r ig e 65 de n sve n ske trad i t ion 67

kap i te l 5. Det danske offentlighedsprincips historie 69 dansk dokume ntof f e ntl ighe d tog udgangspunkt i part sof f e ntl ighe d 69 poul ande r se n og of f e ntl ighe dspr inc i p pet 72 forvaltn ing skommi s s ione ns syn spunkte r 76 of f e ntl ig he dskommi s s ione n a f 1956 77 part sof f e ntl ighe dslove n 78 g e nnembruddet for of f e ntl ighe dslove n 79 konse n su s ! 8 0 n sket om at g v ide re t i l fuld of f e ntl ighe d 83 t re dj e tr in i of f e ntl ighe dsre forme n udstte s , ud stte s , ud stte s 8 4 og re ne g ik 87 de for svundne po st l i ste r 91 2 . b e handl ing a f lovfor slaget U D E N po st l i ste r 93

ndringe r i of f e ntl ighe dsomrdet s dkn ing 94

udv ik l inge n s ide n 1987 9 6 mod e n ny of f e ntl ighe dslov 10 0

kap i te l 6. Argumenterne for og imod offentlighed: det danske og det svenske spor 102 argume nte rne for of f e ntl ighe d 102 ove r s i gt ove r de danske b etnke l ighe de r ve d udv idet of f e ntl ighe d 105 komme ntare r t i l b etnke l ighe de rne ve d of f e ntl ighe d 106 e n samme nl ign ing me d sve r ig e 108

kap i te l 7. Har vi forskellig demokratiopfattelse i Norden? 112 e r de r for ske l l i g e demokrat idoktrine r i danmark og

sve r ig e ? 112 e l i te demokrat i e l le r de ltage rdemokrat i ? 112

samfundsori e nte ret e l le r ind iv idori e nte ret demokrat i ?

115 fore lb ig konklus ion 117 de n h i stori ske indfalds

v inke l 118

kapitel 8. Historiens inerti 119

st ia fhng ighe d 119 mul ighe de n for forandring 128

Litteratur 130

kap i te l 1

E R V I P V E J M O D E N E U RO P I S K

O F F E N T L I G H E D S D O K T R I N ?

O F F E N T L I G H E D I D E T O F F E N T L I G E ?

Til tider kan danske politikeres holdning til offentlighed i det offentlige fremst uafklaret. Davrende justitsminister Frank Jensen har leveret en storslet illustration af, at dansk tvesind ikke forsvandt med Uffe hin Spage, Hamlet eller Christian II. I forbindelse med diskussionen om offentliggrelse af domme i et land, der angiveligt indfrte offentlighed i retsplejen i 1849, sagde han:

En fri og let adgang til retsafgrelsen er et helt ndvendigt led i et retssamfund, fordi det giver indblik i, hvad der er gldende ret, og hvorledes retsvsenet fungerer (Frank Jensen (S) i Folketinget d. 24. april 2001).

Ja, det manglede da bare, ikke sandt.Men to mneder senere udgik der en skrivelse fra samme justitsminister,der sagde:

Efter Justitsminister iets opfattelse br forbudet mod at offentliggre domsudskrifter mv. glde, uanset hvornr de udleveres (skrivelse af 29. juni 2001. Begge citater her efter Information d. 10. juli 2001).

Justitsministeriet ville i juni 2001 gre det ulovligt at offentliggre domme i deres helhed.Baggrunden for sidstanfrte citat er den, at justitsministeren eller er det bare ministeriet? vil tage hensyn til de dmte.Over for dette anfrer andre, at det ogs kan vre i de dmtes interesse, at offentligheden kan se domstolene i kortene.

Det kan vre svrt at finde hoved og hale p dansk holdning til offentlighedssprgsml. I dette tilflde lser det ikke problemet,at Frank Jensen i det sidste citat forsger at dkke sig ind under Justitsministeriets opfattelse. Frank Jensen var ansvarlig justitsminister,og hans ministerium br ikke have anden opfattelse end den,ministeren har.Det var vel detteVenstres retspoli-

9

tiske ordfrer Birthe Rnn Hornbech tnkte p, da hun lod sig citere for flgende harmfulde kommentar til Frank Jensens skrivelse:

Det viser, at Frank Jensen overhovedet ikke kan tnke selvstndigt. Han bliver styret af sine embedsmnd og af landets mest reaktionre dommere.

(Information 10. juli 2001)

Birthe Rnn Hornbech mener, at Frank Jensens skrivelse lugter langt vk af enevlde.Men andre end Frank Jensen kan have svrt ved at finde deres ben i offentlighedssprgsml.Birthe Rnn Hornbech er nok helhjertet forkmper for offentlighed i retsplejen. Men hun har haft vanskeligere ved at vre principfast forkmper for offentlighed i forvaltningen. Hun har ganske vist forsikret, at hun gr ind for offentlighed i forvaltningen (jf. tvudsendelse p DR1 d. 7. februar 1996).Men hun gik i 1990erne imod indfrelse af tvungne postlister bl.a. under henvisning til privatlivets fred, men ogs under henvisning til praktiske vanskeligheder.

Tvungne postlister har siden 1960erne vret det strste stridspunkt i kampen for offentlighed i forvaltningen.Hvis myndigheder blev tvunget til at fre offentligt tilgngelige lister over deres post, ville man gre det langt lettere for medierne og borgerne at flge med i, hvad det offentlige foretager sig. Sprgsmlet om tvungne postlister har stor betydning for mulighederne for demokratisk medleven og for kontrollen med myndighederne.

Men selv om man kan savne konsekvens i sprgsmlet, om det offentlige er offentligt, s str vi ikke helt uden principper. Hverken i Danmark eller den vrige vestlige verden.Vi har principperne om mdeoffentlighed i parlamenter og retspleje. Disse principper er slet igennem i lbet af de sidste par hundrede r.Det engelske underhus modsatte sig helt frem til 1790erne offentliggrelse af dets debatter. Nu betragtes offentlighed i moderne vestdemokratiske parlamenter som en selvflge. I Danmark er offentligheden i forbindelse med Folketingets mder fastslet i grundloven.Alle borgere har ret til at overvre Folketingets mder og til at referere Folketingets forhandlinger og afgrelser. Folketingsudvalgsmder er derimod i udgangspunktet lukkede.

Folketingets mdeoffentlighed suppleres af regler, der giver offentligheden adgang til en lang rkke dokumenter, herunder lovforslag og deres bemrkninger, skriftlige sprgsml til ministrene, trykte gengivelser af Folketingets forhandlinger mv.Frdige love offentliggres.

Dokumentoffentligheden i forbindelse med Folketinget hviler ikke p et

10

strkt grundlag og kan heller ikke siges at vre konsekvent gennemfrt. Der eksisterer ikke lovregler. Der glder dog en ret effektiv forretningsorden,men alts med et hjemmelsgrundlag, der lettere kan ndres, end hvis der var tale om en egentlig lov eller mske ligefrem en forfatningsbestemmelse (jf.Andersen,Olsen &Talevski, 2002:75f).

Folketingets mdeoffentlighed har ogs smittet af p kommunalbestyrelser og flere andre offentlige fora, hvortil der er valg, herunder kollegiale organer p universiteter og hjere lreanstalter samt menighedsrd. Offentlighed i forbindelse med menighedsrdsmder blev dog frst indfrt s sent som 1. januar 1995. Denne indfrelse kan formentlig ses i sammenhng med, at de danske regeringer efter den traumatiske nej-afstemning 2. juni 1992 til Maastricht-traktaten havde gjort sig til bannerfrere for benhed i EF/EU. Man ville have mdeoffentlighed i EU. S kunne det jo se mrkeligt ud, hvis der var folkevalgte organer hos os selv, hvor vi havde lukkethed.

Kommunalbestyrelser, kollegiale organer p universiteterne og menighedsrd kan opfattes som en del af forvaltningen. Mdeoffentligheden er ikke fastslet i grundloven for disse organers vedkommende.

Der er normalt i vestdemokratiske samfund forskellige muligheder for at gre undtagelser fra princippet om mdeoffentlighed, for parlamenters vedkommende typisk i situationer, hvor rigets sikkerhed er p spil.1 Af mindre dramatiske grunde er der ogs muligheder for at gre undtagelser i andre fora.

Undtagelsesmuligheder kan skamrides. Sledes skal Farum Kommune under borgmester Peter Brixtoftes ledelse i perioder have gjort meget vidtstrakt brug af mulighederne for at lukke kommunalbestyrelsernes mder (jf. Mylenberg, 2002:845).Begrundelserne for lukninger skal vre saglige det kan f.eks.vre,at der skal behandles tavshedsbelagte oplysninger (Andersen, Olsen & Talevski, 2002: 78). Men det er i hj grad blevet bestridt, at Peter Brixtofte altid havde saglige begrundelser.At samme borgmester ogs i nogle tilflde helt undlod at forelgge vigtige beslutninger for kommunalbestyrelsen og i en lngere rkke tilflde undlod at optrde korrekt ved anmodninger om aktindsigt, skal kun nvnes for fuldstndighedens skyld. Peter Brixtofte er en strlende illustration af,at lukkethed i de forkerte hnder kan skjule meget, som ikke burde vre skjult (jf.Pihl & Priess-Srensen, 2002).

Ogs i retsplejen er der fastsat et hovedprincip om mdeoffentlighed.Det har ogs her krvet en lang historisk kamp at n til mdeoffentlighed.Nu er

11

den en selvflge i moderne retsstater. Ogs denne form for offentlighed er fastslet i den danske grundlov.Mdeoffentlighed betyder ikke fuldstndig transparens i domstolenes virksomhed. Der er begrnsninger i dokumentoffentligheden i forbindelse med domstolene.Man har som allerede omtalt i Danmark med henrivende mangel p konsekvens visse begrnsninger i offentliggrelserne af domme. Begrnsningerne ligger isr i, at man skal have en retlig interesse i en given sag, fr man kan f indsigt. Dog har journalister siden 1999 haft en vis adgang.Allerede her er noget karakteristisk dansk: Sagen rager dem,der har en andel i den.Hvad den dog kunne komme andre ved, har det vret svrere at se. Og man har ofte forsvaret begrnsningerne med hensynet til individer, f.eks. den dmte. Denne danske synsvinkel hvor man er bange for offentlighed af hensyn til individet skal vi i denne bog finde varianter af ogs p andre omrder. 2 Danske dommere er ogs karrige med at begrunde domme i sammenligning med nabolandene,hvad der hmmer transparensen i forbindelse med domstolene. Drene kan desuden under visse forhold lukkes i forbindelse med retsmder. Men grundprincippet er ogs i danske retssale offentlighed. Det grundprincip regnes for et umisteligt gode i enhver stat, der vil kalde sig en retsstat.

Der er alts en grundlovssikret mdeoffentlighed i forbindelse med Folketinget og domstolene, svarende til forholdene i hele den vestlige verden. En tilsvarende grundlggende enighed om offentlighed er imidlertid fortsat ikke opnet om den sidste af de tre klassiske statsmagter:den udvende.Her er der ikke fastslet et princip om mdeoffentlighed. For den udvende magts vedkommende er sprgsmlet om mdeoffentlighed dog mindre relevant, fordi administrativ sagsbehandling og beslutningsforberedelse i vid udstrkning foregr skriftligt.Det er derfor vigtigere,at der er dokumentoffentlighed end mdeoffentlighed. Men nr det drejer sig om dokumentoffentlighed, er der ikke fremstet en flles doktrin i den vestlige verden. Danmark har da heller ikke en grundlovsfstet dokumentoffentlighed til fremme af informationsfriheden. Som vi dog snart skal se: Udviklingen siden 1989 peger frem mod en flles doktrin om dokumentoffentlighed i den vestdemokratiske verden. En lang rkke lande har i de senere r fet offentlighedsbestemmelser.Og ganske mange har indskrevet disse bestemmelser i deres forfatning.Retten til aktindsigt er desuden blevet indskrevet i artikel 42 i EUs charter om grundlggende rettigheder.

Nu afdde professor og forhenvrende ombudsmand, Lars Nordskov Nielsen, skrev om den danske grundlov og dens mange inkonsekvenser

12

bl.a.: Det er i hvert fald f.eks. inkonsekvent,nr kun domstolenes, ikke forvaltningens,offentlighedsprincip er grundlovshjemlet (Nielsen, 1999:10).

Danmark fik nemlig frst en offentlighedslov en del r efter den seneste grundlovsrevision i 1953 nemlig i 1970 selv om sprgsmlet blev diskuteret allerede fr 1953 (nrmere herom i kapitel 6). Inspirationen til denne lov var kommet fra Sverige, som havde haft offentlighed i forvaltningen i over 200 r.Og hvis man skal tro politikerne ved vedtagelsen af den danske offentlighedslov, l offentlighed i forvaltningen dem meget strkt p sinde. Der var tilsyneladende en helt overvejende positiv holdning til dokumentoffentlighed i den offentlige forvaltning.Med bredest mulig politisk tilslutning vedtog Folketinget 1970 en lov om offentlighed i forvaltningen. Offentlighedsreformen skulle gre det endeligt af med den hemmelighedsforvaltning, som Danmark havde haft lige fra den moderne centraladministration tog sin begyndelse under den tidlige enevlde. Offentlighedsloven af 1970 indledtes med denne flotte fanfare:

Enhver kan forlange at blive gjort bekendt med dokumenter i sager, der er eller har vret under behandling i den offentlige forvaltning ( 1, stk. 1).

Denne indledning udtrykte tilsyneladende en uforbeholden hengivelse til offentlighedsprincippet.Man kunne i det forudgende betnkningsarbejde og i politikernes udsagn finde en mngde strke argumenter til fordel for offentlighed i forvaltningen.Offentlighed ville skabe tillid til den offentlige sektor.Offentlighed i forvaltningen ville udbygge folkestyret.Tanken var, at det offentliges virksomhed er finansieret af borgerne. Denne virksomhed angr alle. Derfor burde borgere ogs have adgang til viden om de flles anliggender, s de kunne diskutere og tage stilling til den.Offentlighed i forvaltningen ville engagere befolkningen i offentlige anliggender. Offentlighed i forvaltningen burde, som den lnge havde vret det i Sverige,vre en bestanddel af trykkefriheden.Samfundsdebatten ville blive mere kvalificeret og konstruktiv af et bedre informationsgrundlag.Offentlighed i forvaltning ville styrke retssikkerheden (betnkning nr. 325/1963: 42, FT 1. samling, 1969, sp. 3457).

Bag ved disse argumenter l antagelsen om,at det offentlige var bedre end sit rygte.Antagelsen var ogs, at borgerne er fornuftsbetonede vsener, der kan bidrage positivt til rimelige beslutninger,hvis de vises tillid og ansvar.

1970-loven blev kun betragtet som andet trin i en tre-trins-raket mod fuld offentlighed i forvaltningen. Frste trin var en partsoffentlighedslov fra

13

1964, der i 1970 blev inkorporeret i offentlighedsloven. Offentlighedsloven havde imidlertid den begrnsning i sig, at man skulle kunne identificere en sag ved f.eks.et journalnummer for at f indsigt.Medborgere og journalister kunne ikke som i Sverige p m og f lede efter eventuelle sager, som de ville bringe ind i den offentlige debat.Der var derfor en bred politisk tilkendegivelse af,at fuld offentlighed,der kunne tle sammenligning med den svenske ordning, var endemlet for offentlighedsreformen. Alle ville g videre. Loven indeholdt derfor en bestemmelse om, at den skulle tages op til revision senest i folketingsret 1974/75.

Tredje trin i offentlighedsloven blev imidlertid aldrig taget. Loven blev frst revideret med ti rs forsinkelse i midten af 1980erne.Og under denne revision gled det afgrende tredje trin ud:At fjerne aktindsigtsandragerens identifikationsbyrde (mere herom i kapitel 2, 3 og 6).Aktindsigt er hermed endnu betinget af, at borgerne eller medierne, som begrer offentlighed, prcist kan angive, hvilken sag der er tale om. Det er dog fastslet i vejledningen vedrrende offentlighedslovens punkt 17, at der ikke glder et udtrykkeligt krav om kendskab til journalnummer.Men som forholdene er, er den,der begrer aktindsigt,meget afhngig af myndighedernes imdekommenhed og hjlpsomhed ogs i sager,hvor myndighedernes interesse i at vre imdekommende kan ligge p et lille sted.

De, der kan angive et journalnummer, vil oftest vre parter i en sag eller medier, som har kontakt med en part.Dem rager sagen.De,der ikke s nemt kan gre det,vil oftest vre dem,som ikke er direkte parter i en sag.Det kan vre journalister, borgergrupper, organisationer og foreninger af alle typer og enkeltpersoner,der engagerer sig i et samfundsanliggende.

Danskerne kan nppe siges helt at have tagetViggo Hrups gamle ord om, at demokratiet er den organiserede mistillid, til sig.Fuld dokumentoffentlighed er en uudnyttet kontrolmulighed med det offentlige.Ved ikke at udnytte denne kontrolmulighed lber vi risiko for ubegrundet, naiv tillid svel som ubegrundet mistillid til det offentlige.Med andre ord:Der gr mske et og andet i svang, som ikke tler dagens lys.Men det er mske mere sandsynligt, at vi har den uorganiserede mistillid i skikkelse af nagende mistanker, som hverken medier, partier, organisationer eller borgere har mulighed for at f be- eller afkrftet

Det er umiddelbart indlysende, at sprgsmlet om offentlighed i forvaltningen har store konsekvenser for magtfordelingen i forbindelse med vigtige politiske beslutninger.Det er en slidt klich at sige:Viden er magt.Eller udtrykt lidt mere nuanceret: Viden giver den,der kan monopolisere den,magt (jf.

14

Basse & Jrgensen, 1986: 15). Denne klich er vel netop i det skaldte videns- eller informationssamfund ikke til at komme uden om.

Eller er det for os danskere muligt at komme uden om denne klich? Love om offentlighed i forvaltningen hedder internationalt Freedom-of-Information Acts. Jeg har spurgt en del danskere:Hvad er det frste,du tnker p i forbindelse med offentlighed i forvaltningen? Ingen af dem tnkte p informationsfrihed eller ytringsfrihed. De tnkte p kontrol af forvaltningen.Det drejede sig for dem om at holde forvaltningen p sporet og undg magtmisbrug, ikke om at berige den demokratiske debat med information. Denne lille iagttagelse har vret en vigtig ledetrd for arbejdet med denne bog. Den ledende hypotese i denne bog er, at det er dansk tradition at se sprgsmlet om offentlighed i forvaltningen dels som et sprgsml om kontrol med myndighederne,dels i relation til individer, der er part i en sag.3

Og heraf udspringer en ambivalens:For p den ene side taler det for offentlighed i forvaltningen, at det glder om at holde en vis kontrol med forvaltningen. P den anden side kan offentlighed efter visse opfattelser ogs fre til snagen i individers personlige sager.Og det lyder som regel flt i danske ren.

Centralt placerede beslutningstagere som ministre,borgmestre og topembedsmnd har en privilegeret adgang til beslutningsprmisser og -konsekvenser.Dermed ikke sagt,at deres viden ikke kunne beriges yderligere.Der kan let tnkes situationer og forhold, hvor eksterne eksperter, organisationer, firmaer, borgergrupper og enkeltpersoner kan berige en beslutningsproces med mere kvalificeret viden.Men det betyder samtidig, at toppolitikere og embedsmnd m slippe deres vidensmonopoler. Det giver dem ambivalens over for en ustyret benhed. Det kan gre det vanskeligere for disse beslutningstagere at n deres ml uden modsigelse.

Derimod har offentlighed i forvaltningen stor interesse for opposition, medier og almindelige borgere. Offentlighed i forvaltningen ger deres muligheder for p et kvalificeret grundlag at pvirke de politiske beslutningsprocesser.

P grund af det udeblevne tredje trin i offentlighedsraketten tler den danske offentlighedslovgivning og offentlighedspraksis siden 1970 ikke sammenligning med sit svenske forbillede.Dertil kommer yderligere, at den danske lovgivning p omrdet i mange henseender ikke str ml med det svenske forbillede,som vi skal se det nrmere i kapitel 2.Vigtigst er det i frste omgang at pege p, at en rkke undtagelsesbestemmelser er spredt over et uoverskueligt og stadig skiftende antal love i Danmark,mens de i Sverige

15

kan overskues i en srlig lov, sekretess-loven.Selve lovstrukturen er p dette omrde dermed mere transparent i Sverige end i Danmark.

Det er p dette sted hensigtsmssigt kort at sige noget om begreberne offentlighed, benhed og transparens. Der findes ikke, s vidt forfatteren til denne bog kan se det, et almindeligt accepteret begrebsapparat om benhed og transparens. I nrvrende arbejde er offentlighed det smalleste begreb. Offentlighed kan tage form af mdeoffentlighed og andre former for umiddelbar iagttagelse af det offentliges beslutnings- eller arbejdsprocesser eller dokumentoffentlighed.Offentlighed er karakteriseret ved, at borgerne selv vlger,hvad og hvordan de vil have adgang til viden om det offentlige.Den viden, de erhverver, er ikke specielt tillavet med henblik p borgerne. Offentlighed giver en helt umiddelbar adgang til det offentliges arbejdsprocesser og de dokumenter, der skabes af dem. Det noget bredere begreb benhed inkluderer ud over offentlighed ogs information, dvs. envejskommunikation fra myndigheder til borgere om myndighedernes virksomhed. Information er udvalgt og bearbejdet af myndighederne med henblik p borgerne. Information er derfor benhed p myndighedernes betingelser. benheden omfatter ogs kommunikation. Kommunikation er en tovejsproces.Myndighedernes benhed i forbindelse med kommunikation m mles p evnen og viljen til at imdekomme nsker om dialog mellem borgere og myndigheder.Endelig gr transparens p sprgsmlet, om de informationer, som borgerne kan tilegne sig om det offentlige, hvad enten det er gennem offentlighed, information eller kommunikation, er overskuelige og forstelige.Man kan sledes teoretisk meget let tnke sig,at en given forvaltning er meget ben og samtidig ikke ret transparent fordi oplysningerne om det offentlige er svre at overskue og forst.

Et hovedsprgsml i denne bog er:Hvordan kan vi fortolke det forhold,at tredje trin af offentlighedsraketten aldrig kom trods den meget brede principielle tilslutning?

E T I N T E R N A T I O N A L T G E N N E M B R U D F O R

O F F E N T L I G H E D S P R I N C I P P E T ?

Historisk set kommer vi fra enevlde, lukkethed og hemmelighed. Nu mener mange ikke mindst blandt vore politikere at vi har en srlig stor benhed og en meget vidtgende offentlighed,hvis vi sammenligner os med andre lande.Davrende justitsminister Frank Jensen sagde sledes r 2000: Jeg synes faktisk, at nr man ser p vores lovgivning om offentlighed i for-

16

valtningen, har vi meget at vise frem, ogs internationalt (FT 2000, sp. 6212).

Ogs mange embedsmnd oplyser, at de prioriterer offentligt indseende hjt blandt de vrdier,de anser for vigtige i forbindelse med den offentlige forvaltning. Det prioriteres over selv retssikkerhed og produktivitet (Vrangbk, 2003: 109).Det skaber virkelig forventninger om, at disse holdninger ogs har praktiske udtryk.Danske politikere hvder tillige af og til, at vi nu har sluttet os til en srlig nordisk benhedstradition, som lejlighedsvist sttes i modstning til EU,som mange isr EU-modstandere eller skeptikere og i vrigt ikke helt uden grund har hvdet er prget af lukkethed. Sledes besluttede Junibevgelsen p landsmdet d.6. marts 2002 at anbefale offentlighed i forvaltningen efter nordisk mnster.Denne anbefaling forudstter, 1) at der er et srligt nordisk mnster og 2) at dette mnster kan bruges som et efterstrbelsesvrdigt ideal for andre. Men holder disse forudstninger?

P et omrde er der mske en srlig nordisk benhed. Det er, nr vi taler om mundtlig kommunikation mellem p den ene side borgere og p den anden side politikere eller embedsmnd. Jeg har flere gange af mennesker, som ikke kommer fra Norden, fet at vide,at de er overraskede over,hvor let det er at komme til at tale med fremtrdende folk i politik eller forvaltning. Ministre er ikke pakket ind i bodyguards,og de deltager uden videre i folkelige mder landet over.Det er formentligt ogs langt hyppigere i Norden, at politikere fra flere partier mdes.Det er i al fald synligt ved valgkampe,hvor man i mange lande ser, at partier og kandidater holder hver deres mder, ikke som i Danmark mdes ved flerparti-mder.Tilsvarende glder det muligvis, at det i almindelighed er lettere og mere uformelt at mde embedsmnd.

Men det er ikke kun mulighederne for mundtlig og uformel kommunikation med politikere og embedsmnd, der tnkes p, nr man taler om den nordiske benhed.Der tnkes utvivlsomt ogs p dokumentoffentlighed.

Findes der overhovedet et srligt nordisk mnster for dokumentoffent-lighed4 i forvaltningen?

Hvis vi sammenligner med EU-landene i almindelighed,kan vi konstatere, at sprgsmlet om offentlighed i forvaltningen i nogle lande er behandlet i forfatningen eller andre love,der er trin hjere end almindelig lovgivning. Det glder bl.a. Sverige, Finland, Holland, Belgien, Spanien og Portugal. Danmark hrer sammen med Grkenland til de EU-lande, som har offentlighedsbestemmelser i almindelig lovgivning.Her er der alts ikke en srlig

17

nordisk gruppe, for Danmark har ikke givet offentlighedsprincippet samme hje placering som f.eks. Sverige, Finland, Holland, Belgien, Spanien og Portugal.

Holland hrer til de EU-lande,der har offentlighedsbestemmelser (1991), som i ambitionsniveau er sammenlignelige med de danske.Den hollandske lov er dog vsentlig mere eksplicit med sit demokratiske sigte.Den hollandske lovs forml er i engelsk oversttelse at tilgodese interests of effective, democratic governance. Den betoner myndighedernes forpligtelse til at informere om beslutningsforberedelse og implementering af policies ( 8, stk. 1).

Frankrig, Storbritannien, Irland og Belgien er historisk udget fra hemmelighedstraditioner. Men ogs disse lande har i lbet af de senere r pbegyndt en bevgelse vk fra denne tradition. I nogle tilflde synes den begyndende afvigelse fra hemmelighedstraditionen dog at foreg med tven og besvr.

Storbritannien har sledes vret prget af en hemmelighedstradition. Embedsmndene i Storbritannien mtte gennem mange r aflgge ed p at forhindre ubehrig offentliggrelse. Da dette begreb var ret ubestemt, frte det til, at embedsmnd udviste en meget stor forsigtighed for ikke at miste deres embeder. I 1989 blev ubehrig offentliggrelse imidlertid strafferetsligt afgrnset til en rkke positivt definerede omrder som forsvar, sikkerhed,udenrigsforbindelser, information af interesse for kriminelle, etc. Britiske embedsmnd risikerer dog fortsat disciplinre tiltag i forbindelse med eventuelle offentliggrelser uden for disse omrder.

I 1992 blev myndighedernes aktive informationsansvar prciseret i The Citizens Charter.Og efterflgende fremlagde regeringen en skaldt Open Government Code vedrrende informationsfrihed, der skulle styrke borgernes tillid til myndighederne. Kodekset betd ikke dokumentoffentlighed, men det fastslog, at myndighederne grundlggende havde informationspligt.

Labour havde inden magtskiftet i 1997 lovet benhed og reformer. Labours leder Tony Blair lovede a new relationship between government and people;a relationship which sees the public as legitimate stakeholders in the running of the country (Frankel, 1999b: 3). Den 2. juni 1997 lovede Tony Blair at fremstte et forslag til en lov om offentlighed i forvaltningen. Man vedtog da ogs en lov om offentlighed, men efter terrorangrebet i NewYork d. 11. september 2001 har man forelbigt udskudt ikrafttrdelsen til 2005.For den britiske centraladministrations vedkommende var det ellers

18

meningen, at loven skulle trde i kraft i november 2002.Det er helt enestende, at en vedtaget lovs ikrafttrdelse bliver skudt s langt ud i fremtiden. 173 medlemmer af Underhuset underskrev da ogs en indsigelse mod denne udskydelse.

Iflge kritikere er loven, som allerede den 30. november 2000 fik royal assent, ikke kun et fremskridt i forhold til kodekset om Open Government.P nogle omrder blev loven et tilbageskridt, fordi den iflge kritikerne indeholder brede undtagelsesbestemmelser.Det glder ogs data og andre faktuelle forhold (Frankel, 1999: 1).Og endelig kan ud af en lngere rkke kritikpunkter nvnes, at myndighedernes svarfrist p begringer om offentlighed skulle sttes til 40 dage.Denne frist ville gre de britiske myndigheder til de langsommeste p dette omrde blandt alle landes myndigheder med en lov om freedom-of-information (Frankel,1999b: 3). Den endnu ikke ikrafttrdte britiske lov fra r 2000 er ogs bemrkelsesvrdig ved at give ministrene en stor diskretionr magt med hensyn til at hemmeligstemple information (Frankel, 2001: 10).

Wales har visse mere vidtgende offentlighedsbestemmelser end England. Sledes offentliggres referater af de walisiske kabinetsmder seks uger senere p Internettet. I England m man vente 30 r, fr de tilsvarende engelske referater bliver tilgngelige (Frankel, 2002:2).

Skotland overvejer et initiativ,der gr betydeligt lngere i retning af benhed end det flles britiske initiativ. Det glder bl.a. faktuel information (Frankel, 1999:2).

Irland afviger nu fra hemmelighedstraditionen. Irlands offentlighedslov fra 1997 gr betydeligt lngere end det engelske forslag anno 2000 og m mindst siges at vre p niveau med den danske.Som i den danske lov er faktuelle informationer benhedsbelagte (Frankel, 2001: 10). Irland synes at have en strre benhed, hvad angr myndighedernes interne overvejelser (Frankel, 1999b: 5).

Frankrig har en lang tradition for lukkethed,men i praksis har man i lange tider fraveget herfra.Det har imidlertid i hj grad vret overladt til myndighedernes skn,hvad de ville offentliggre.Det er derfor vanskeligt i praksis at beskrive traditionen her ligner forholdene ikke overraskende EUs institutioner,som ikke mindst er prget af franske traditioner.Som Boulard skriver om de gallisk charmante tilstande:What was secret yesterday may be today only confidential and a newspaper headline tomorrow (Boulard,1979:155).

Den franske tradition kan bedst i kort form beskrives som en tradition for at handle med interessenter og medier ved at give dem privilegeret ind-

19

sigt her og der,men ofte p den mde at myndighederne forventer en modydelse, som f.eks. imdekommenhed i forhandlinger eller god omtale i medierne.

Frankrig vedtog dog i 1978 en lov om ret til adgang til offentlige dokumenter. Der er fra dette hovedprincip en rkke undtagelser, ogs her bl.a. ud fra hensyn til sikkerhedsinteresser. Myndighederne har en mned til at besvare en foresprgsel om adgang til dokumenter. Denne lange ventetid selekterer isr journalister fra, sledes at anmodninger om aktindsigt overvejende kommer fra privatpersoner. Sprgsmlet om ventetid er helt afgrende for omfanget af mediernes interesse i dokumentoffentlighed. Den interne konkurrence i medierne om at komme frst, mens en sag er medieaktuel, er hrd. En del sager er kun aktuelle i ganske f dage. I sdanne sager kan en ventetid p f.eks. en mned f en del journalister til p forhnd at sige, at s kan det ogs vre lige meget med den dokumentoffentlighed.

Den franske lov synes p et punkt mere vidtgende end den danske i vrigt i lighed med den portugisiske lov. Den giver benhed om frdige beslutningsforberedende dokumenter.Men herfra er beslutningsforberedelser p hjeste regeringsniveau undtaget (Frankel, 2001:8).

Ogs Spanien,Belgien,Grkenland og Portugal har love om offentlighed i forvaltningen.strig, Italien, Luxembourg og Tyskland har kun bestemmelser om partsoffentlighed.Tyskland har i lighed med Schweiz taget initiativ til en egentlig offentlighedslov (Banisar, 2002).

Under et har mere end 30 lande efterhnden vedtaget love om informationsfrihed (Privacy International,www.privacyinternational.org).Nsten alle steuropiske lande har i de senere r indfrt en offentlighedslovgivning. Det glder Polen (2002), Bosnien (2002), Moldavien (2000), Estland (2000), Letland (1998), Litauen (2000), Slovakiet (2000),Tjekkiet (1999), Ukraine (1992) og Ungarn (1992). I en rkke steuropiske lande er bestemmelser herom ogs en del af forfatningen.Derfor kan f.eks.Albanien (1998), Bulgarien (1991), Estland, Litauen, Moldavien, Polen, Rumnien (2002) og Ungarn i modstning til Danmark sige, at informationsfriheden som andet og mere end frihed fra censur fastsls i grundloven.Der ved man af bitter erfaring, at Lenin sandelig havde ret, da han sagde, at tillid er godt, men kontrol er bedre.Derfor vil man hellere kontrollere myndigheder end bare hengive sig betingelseslst til deres magt.

Selvsagt er der i disse lande ofte vanskeligheder med at f myndighederne til at efterleve de nye demokratiske principper.Og borgerne er heller ikke

20

http://www.privacyinternational.org

alle vnnet til at skulle mene noget om offentlige anliggender.Men landene har institutionelt og forvaltningsteknologisk kunnet begynde p en frisk og strber efter at komme videre (jf.Degn, 2002).

Hvis vi ser p Nordamerika, glder det, at USA allerede i 1966 vedtog en ganske vidtgende lov om offentlighed i forvaltningen p forbundsniveau (Holm, 1968: 19). Californien havde vist vejen med delstatslovgivning i 1952, og de fleste delstater fulgte efterhnden med.Allerede en af de amerikanske founding fathers, James Madison, skrev:A popular Government, without popular information,or the means of acquiring it, is but af Prologue to a Farce or a Tragedy; or perhaps both (her citeret fra Singer, 1979: 309).Et af de punkter, hvor den amerikanske lovgivning stiller offentligheden bedre end den danske, er information herunder elektronisk om, hvad myndighederne ligger inde med af dokumenter (jf. Frankel, 2001: 5). Ogs Canada har en lngere tradition for en vis offentlighed (jf. Rowat, 1979).Den nugldende lov er fra 1983,men iflge kritikere har regeringen gennem de senere r udhulet loven med stadig flere undtagelser.

De sidste ti r har bragt store fremskridt for freedom of information verden over. Internationale organisationer som Europardet og Organisationen af Amerikanske Stater har lavet udkast til retningslinjer eller modeller for offentlighedslove (Banisar, 2002).

Der har dog ogs vret visse tilbageskridt siden d. 11. september 2001. I USA og Canada har der vret stillet forslag om at indskrnke informationsfriheden, og Storbritannien har som nvnt udsat en offentlighedslovgivning til ikrafttrdelse i 2005 (Banisar, 2002). For USAs og Canadas vedkommende glder det, at der er givet regeringerne visse diskretionre muligheder for at lukke for offentlighed, uden at beslutningerne kan efterprves.

Endelig er der i mange lande strre eller mindre vanskeligheder med at f myndighederne til at forvalte love efter deres nd og bogstav. Men ogs nr det glder myndighedernes evne og vilje til at overholde gldende lovgivning skal man passe p ikke automatisk at tro, at vi danskere er bedre end de andre.Erfaringerne har vist, at mange danske myndigheder ikke lever op til loven. Enten fordi de ikke kan fordi lovgivningen er uheldigt udformet. Eller ogs fordi viljen mangler fordi forvaltningen har tiltaget sig en magt, den ikke burde have (nrmere herom i kapitel 3).

21

O F F E N T L I G H E D O G E U

EU har ikke stet stille p offentlighedsomrdet i de senere r.Der er sket en vis bning siden begyndelsen af 1990erne. EF/EU manglede tidligere en offentlighedspolitik. Udgangspunktet var den europiske hovedtradition for hemmelighed og fortrolighed.Alt var principielt fortroligt, indtil andet var besluttet.Det gjaldt dog ikke det ikke srligt magtfulde Europa-Parlaments drftelser.

Der er efterhnden indfrt forskellige typer mdeoffentlighed. Der er bne debatter i behandlinger af vigtige nye lovforslag samt bne dre for sidste substansdrftelse. Der er ogs visse bne debatter besluttet af formandskabet, f.eks. en debat mellem EUs udenrigsministre d. 30. september 2002 om handel og udvikling.

De enkelte EF-institutioner havde tidligere varierende interne regler vedrrende dokumentoffentlighed. Borgere, virksomheder og journalister uden gang i Bruxelles mdte stor lukkethed. Der var dog gode muligheder for journalister og lobbyister for at f indsigt men p embedsmndenes betingelser (Andersen & Ryborg, 1993). Fr Maastricht-traktaten blev sprgsmlet om benhed overhovedet ikke betragtet som presserende i EF/EU.Der blev dog vedtaget benhedsresolutioner i Europa-Parlamentet i 1984 og 1988.Men uden strre virkning.Under Maastricht-forhandlingerne rejste Holland og Danmark sprgsmlet om benhed.Det frte kun til en vag hensigtserklring i sluterklringen:

Konferencen anbefaler at Kommissionen senest i 1993 forelgger Rdet en rapport om foranstaltninger, der kan ge offentlighedens adgang til de oplysninger, som institutionerne rder over.

Samtidig vedtoges det at etablere en ombudsmandsordning.Efter Danmarks nej i juni 1992 og Frankrigs petite oui i september samme r, blev det klart, at Unionen led af en alvorlig mangel p sttte i befolkningen. get gennemsigtighed (transparens) blev lanceret som et slagord for at genvinde tillid.P de efterflgende topmder blev sprgsmlet om gennemsigtighed drftet langt mere konkret.

Efter Sveriges og Finlands indtrden i EU gedes presset mod EU, og bl.a. en svensk avis anlagde sag mod Rdet. Ogs andre mindre lande som Danmark,Holland og Irland har gjort forsg p at styrke benheden. I samme retning har Europa-Parlamentet trukket.

Med Amsterdam-traktaten blev yderligere et skridt i retning af offentlig-

22

hed taget. En artikel i Amsterdam-traktaten (255) fastslog nemlig som hovedprincip, at hver unionsborger og hver fysisk eller juridisk person, som er bosat eller placeret i en medlemsstat, har ret til at tage del i Europa-Parlamentets, Rdets og Kommissionens virksomhed. Der var dog uklarhed og strid ved EF-domstolen om rkkevidden af denne bestemmelse.Det l dog fast, at der i lighed med hvad der er tilfldet i Danmark glder et identifikationskrav. I tilflde af afslag kan sagen indbringes for EF-domstolen eller Europa-Parlamentets ombudsmand (Bohlin, 2000: 241-246).

I vrigt var offentlighed i EU-forvaltningen i hj grad fortsat en elastisk strrelse, hvor en embedsmand kunne belnne eller straffe forskellige former for adfrd. Den rutinemssige hemmelighedsstempling kunne embedsmnd se vk fra efter et konkret skn over bl.a.hvem,der begrede aktindsigt.Og embedsmanden var bemyndiget til at forhandle med f.eks. en journalist, der havde begret aktindsigt,om,hvad der er rimeligt.Hverken i Danmark eller EU er der et krav om,at man skal begrunde en begring om aktindsigt.Men det er klogt at gre det i EU.

Den 3. december 2001 trdte en ny EU forordning om aktindsigt i kraft. Den var vedtaget under det svenske formandskab i forret 2001. Formelt skal der iflge EU-tekstens artikel 7.1. gives begrundet afslag p anmodninger om aktindsigt.Hidtil har man ikke kunnet vre sikker p, at institutionerne overhovedet svarede p en begring. Iflge den ny forordning er der ikke megen sknskompetence tilbage hos embedsmndene, men det kan nok forudses, at denne nye regulering vil medfre en del sager ved EFdomstolen, fr praksis bliver helt afklaret.

Siden 1993 er der gennem EF-domstolens virke sket en bning af EUforvaltningen, sledes at det er vanskeligt at sige, at EU blot og bart er mere lukket end dansk forvaltning. Forordningen af 2001 viderefrer p et par punkter klart den fremgang,der i de senere r har vret for offentligheden i EU.Det er med hensyn til offentlige registre og direkte elektronisk adgang til dokumenter. Disse registre giver ikke i sig selv adgang, men de giver bedre muligheder for at udnytte adgangen p en praktisk og overkommelig mde. Man er i gang med at oprette registre over dokumenter, sledes at man kan give, hvad der kaldes journalindsigt noget som fortsat ikke eksisterer i Danmark.Og man er godt i gang med at indfre elektronisk aktindsigt, for i maj 2001 vedtog Europa-Parlamentet og Rdet nye regler om aktindsigt i Parlamentets, Rdets og Kommissionens dokumenter. Disse institutioner skal nu fre et offentligt register over dokumenter, som er tilgngeligt i elektronisk form,og som skal opdateres lbende (Den Europ-

23

iske Ombudsmand, 2002: 7). P dette omrde vurderes EU som vrende foran Danmark (Schjth, Mulvad, Jrgensen & Andersen, 2002). Enkelte eksempler viser, at EU ogs kan fremme offentlighed i Danmark. Loven fra 1994 om aktindsigt i miljoplysninger skyldes afsmitning fra EU.

Forordningen af 2001 indfrte som udgangspunkt benhed vedrrende de dokumenter, som en EU-institution modtager udefra. Der er dog vsentlige undtagelser medlemsstater kan under alle omstndigheder krve fortrolighed. Og EU-institutionerne skal ogs rdfre sig med de pgldende organisationer,hvis der kan vre mulighed for, at aktindsigt vil skade offentlige eller private interesser.

Der er desuden bredt formulerede undtagelser vedrrende beskyttelse af beslutningsprocesser (Jrgensen, 2002).Men nok vigtigst af alt:En ting er, at der er truffet beslutninger til gavn for transparens og dokumentoffentlighed. Noget andet er, at disse beslutninger skal implementeres af embedsmnd, som for en stor del er socialiseret ind i en hemmelighedskultur. Da Den Europiske Ombudsmand i efterret 1995 endelig kom i gang med sit arbejde, viste det sig, at en stor del af hans sager netop vedrrte offentlighedssprgsmlet.Den Europiske Ombudsmand kan berette om store problemer med at f embedsmndene til at tro p ideen om offentlighed og om fiffige krumspring for at undg offentlighed. Blandt de mere groteske eksempler er, at ombudsmanden har mttet ptale, at Kommissionens retstjeneste ngtede at give en studerende indsigt i Kommissionens,Rdets og Parlamentets regler for aktindsigt.Det ndrer dog ikke ved,at EU p det formelle plan har taget stormskridt fremad mod benhed.5

O P S U M M E R I N G

Det er ud fra det foregende meget hurtige udblik til verden uden for Dan-mark ikke muligt at n frem til en knivskarp konklusion p sprgsmlet om, hvorvidt Norden udgr en srlig og samlet af dokumentoffentlighed i en verden, som i vrigt prges af lukkethed.Men der er dog fremlagt indicier p, at forestillingen om denne srlige nordiske benhed er lidt af en dansk/nordisk myte. Det er de seneste ti r blevet stadig vanskeligere at opretholde forestillingen om, at hemmelighedsprincippet er nsten enerdende uden for Norden.Dokumentoffentligheden har gjort fremskridt i en lang rkke lande og i EU.

Myter er ikke helt uskyldige. Danmark kunne risikere at blive ramt af et misforhold mellem myten om et hjt niveau af dokumentoffentlighed og de

24

faktiske forhold. Danmark har dog givet sig selv en chance for at undg at komme ud i et stadig svrere misforhold mellem selvglade forestillinger og virkeligheden. I maj 2002 blev det nemlig besluttet at nedstte en kommission til forberedelse af en ny offentlighedslov (mere herom senere).

S A M M E N H N G E N M E D S P R G S M L E T O M

Y T R I N G S F R I H E D

Den manglende danske klarhed p informationsfrihedsomrdet kan ses i sammenhng med en anden dansk uklarhed. Danmark har en grundlov, som for to-tredjedeles vedkommende er skrevet i 1849.Det glder ogs 77 om ytringsfrihed. Bestemmelsen er alene en bestemmelse mod forhndscensur.Det er en langt mere begrnset opfattelse af begrebet ytringsfrihed end den, som i stigende grad har vundet frem internationalt.Den europiske menneskerettighedskonvention har ogs en hovedregel om materiel ytringsfrihed,der dog kan underkastes indskrnkninger af hensyn til national sikkerhed, national integritet, offentlig tryghed eller for at forebygge uorden eller forbrydelse, for at beskytte sundheden eller sdelighed, for at beskytte andres godes navn og rygte eller rettigheder, for at forhindre udspredelse af fortrolige oplysninger, eller for at sikre domsmagtens autoritet eller upartiskhed.

Ytringsfrihed kan sledes altid begrnses af forskellige vigtige hensyn, men det gode ved den europiske menneskerettighedserklring er, at den opregner disse hensyn, sledes at man i modstning til den danske grundlov ikke kan indskrnke vilkrligt.

I dag m vi imidlertid sige, at denne forskel mere er et redaktionssprgsml, fordi den europiske menneskerettighedskonventions materielle ytringsfrihed efterhnden er indarbejdet i dansk lovgivning og i danske domme. Problemet er derfor mest, at grundloven ogs p dette omrde er misvisende i forhold til den aktuelle praksis.

En anden kritik mod 77 er af strre praktisk rkkevidde. I Sverige er ytringsfrihed ikke bare en negativ frihed, som gr det vanskeligt for myndighederne at undertrykke samfundsdebat.Det er ogs en positiv frihed,der giver borgerne ret til information om offentlige anliggender, sledes at de kan deltage i den demokratiske debat p et kvalificeret grundlag.

Ytringsfriheden er her ikke bare tnkt som en begrnsning i statens kompetence.Den er her knyttet til en mere generel informationsfrihed som en positiv menneskeret.Ytringsfrihed er ud fra denne tanke ikke bare en af

25

flere goder eller vrdier i det demokratiske samfund.Det er en fundamental vrdi, som udgr fra demokratiets grundvrdi om at tilstrbe politisk lighed. Den politiske debat skal ikke afgres p grundlag af ulige adgang til information.Den politiske debat skal afgres p grundlag af viden og argumenternes kvalitet.

Det ejendommelige er, at den danske grundlov slet ikke giver ytringsfriheden denne centrale placering. Grundloven afspejler det 19. rhundredes liberale og elitre tankegang.Den drejer sig desuden mere om trykkefrihed end andre ytringer.Verdenserklringen om menneskerettighederne fra 1948 formulerer langt bedre den ideale fordring, som den fremstod i al fald i meget af det 20. rhundrede.Den lyder:

Enhver har ret til menings- og ytringsfrihed og til at sge, modtage og meddele informationer og ideer gennem ethvert meddelelsesmiddel og uden hensyn til landegrnser.

I denne paragraf ser man i bund og grund en lighedside og ikke bare at samfundets elite ikke skal forhindres i at skrive i aviserne, hvad de nsker, som ellers var det brende motiv bag de elitre nationalliberales nske om ytringsfrihed i 1848-49.

Det er blevet foreslet, at adgangen til skriftlig information og til myndighedernes elektroniske sagsbehandling og arkiver burde udbygges og fastsls i grundloven. Men hverken dette eller andre forslag til en ny grundlov kan der skaffes tilslutning til for jeblikket.

B O G E N S G A N G

Lidt om bogens gang: Frst ser vi nrmere p omfanget af den danske dokumentoffentlighed, som den tegner sig i lovgivningen. Formlet er at f indkredset, hvor langt vi er i forhold til det mest vidtgende land p omrdet, Sverige. Jeg har bevidst valgt ordet indkredset for at angive, at jeg ikke underkaster det en finere juridisk analyse. Formlet er begrnset til at indfange nogle hovedforskelle. Det vil fremg, at der sammenlignet med svenske forhold er en lang rkke begrnsninger i den danske lov (kapitel 2). Men et er lov, noget andet hverdagens forvaltning af loven: Efterflgende diskuteres nogle indtryk af den praktiske danske forvaltning. Det drejer sig bl.a. om erfaringer, der er gjort af Folketingets ombudsmand (kapitel 3).

26

Derefter vil jeg pege p nogle mulige svar p det gode sprgsml:Hvorfor er der p den ene side dansk tilslutning til en formodet srlig nordisk benhed, mens vores praksis p den anden side ikke helt lever op til de vrige nordiske landes?

Det kunne vre, at forklaringen p forskellen mellem de to lande skal sges i det forhold, at de to lande har forskellige historiske baggrunde.Historien kan mske have frt os ind p institutionelle stier, som det er vanskeligt at bringe os vk fra.Sverige besluttede sig for offentlighed i forvaltningen i 1766, mens det danske monarki havde et enevldigt styre, som absolut ingen forestillinger havde om at skabe offentlighed i forvaltningen. Det er i moderne forskning i politik og forvaltning ofte blevet pvist,at institutioner kan flge bestemte historiske forandringsstier, som der skal meget srlige omstndigheder til for at bryde med.Historisk inerti fastholdt hemmelighedsprincippet i Danmark helt til 1970, men det er en mulighed, at enevlden p dette omrde endnu lgger sin skygge ned over dansk forvaltning.Enevldens skygge kan delvis best i, at lovgivningen er s tilpas fyldt med reservationer fra offentlighedsprincippet.Enevldens skygge kan des-uden lgge sig over praksis i forvaltningen.Indarbejdede rutiner og uudsagte antagelser om virkeligheden kan overfres fra generation til generation af forvaltningsmedarbejdere.Og heller ikke forvaltningens medarbejdere fr mske altid sat sig fuldt ind i den nye lovgivning,der kommer.

Temaet om inerti i enevldens skygge udfoldes nrmere i kapitel 4 og 5. Frst skitseres det svenske offentlighedsprincips historie, et offentlighedsprincip, der groede frem i en stat, hvor enevlden aldrig blev langvarig (kapitel 4). S gennemgs lidt mere udfrligt den danske offentligslovgivnings historie med vgt p, at dansk centralforvaltning grundlagdes under enevlden,hvorfor praksisser, rutiner og danskernes forestillingsverden om forvaltning og borger samt forholdet mellem stat og samfund blev etableret her (kapitel 5).

Til sidst samler vi argumenter for offentlighed i forvaltningen sammen og sammenligner mellem svenske og danske argumenter.Og endelig samler vi argumenter imod offentlighed i forvaltningen sammen (kapitel 6). Bde argumenterne for og imod offentlighed vil blive forsgt forstet og fortolket (kapitlerne 7 og 8). Skyldes forskellen, at der er forskellige demokratiidealer i Danmark og Sverige? Der kunne vre tale om,at man i Danmark har strre respekt for det reprsentative demokrati og i ringere grad nsker deltagerdemokrati.Der kunne ogs vre tale om en forskellig vgtning af fllesinteresser vis a vis hensynet til den enkelte borger.Dette sprgsml ser

27

vi nrmere p i kapitel 7.Vigtigst er det dog at komme til en dybere forstelse af argumenterne imod forandringer, fordi hovedformlet med bogen er at komme s tt som muligt p en forstelse af forandringstrghed. Derfor ser vi i kapitel 8 nrmere p argumenterne imod forandringer i lyset af institutionel teori om sporbundethed.

note r

1. Folketingets forretningsorden giver ogs formanden mulighed for at rydde tilhrerpladserne af hensyn til ro og orden.

2. Det skal dog tilfjes, at justitsminister Lene Espersen efter afslutningen af dette manuskript har meddelt, at hun ptnker at stille forslag om aktindsigt i domme og kendelser i bde civile sager og straffesager. Forslaget er baseret p en betnkning fra Retsplejerdet prsenteret 31. marts 2003.

3. Rdderne til denne hypotese kan flges tilbage over Pedersen (1999) til Knudsen og Rothstein (1994: 215), hvor vi bl.a. talte om danskernes greater respect for individual liberty i sammenligning med svenskerne og videre tilbage til Knudsen (1991).

4. Hvis intet andet fremgr af sammenhngen, s menes i det flgende dokumentoffentlighed, nr der tales om offentlighed.

5. Den Europiske Ombudsmand, www.euro-ombudsman.eu.int, herunder den europiske ombudsmands pressemeddelelse nr. 25/2002. Se ogs ombudsmandens rsrapport 2001 og den svenske test af EUs dokumentoffentlighed p www:sjf.se. Om hemmelighedskulturen kan ogs lses i Dyrberg, 2000.

28

http://www.euro-ombudsman.eu.int

kap i te l 2

S A M M E N L I G N I N G A F DA N S K O G

S V E N S K O F F E N T L I G H E D I

F O RVA LT N I N G

S V E R I G E H A R S A T S T A N D A R D E N

Forbilledet for den danske offentlighedslov var det svenske offentlighedsprincip. Sverige var verdens frste land med en lov om offentlighed i forvaltningen eller informationsfrihed, som man ofte siger internationalt.For tilhngere af informationsfrihed str Sverige som det store internationale forbillede.Sverige er den oplagte bench-markeri offentlighedssprgsmlet. I al fald s lnge vi taler om selve lovgivningen. En sammenligning af offentlighed i forvaltningen i Danmark og Sverige kan give indtryk af, hvor meget eller hvor lidt ambitionerne om offentlighed i forvaltning er realiserede i Danmark. Formlet er alene at fremhve de vsentligste forskelle mellem Sverige og Danmark p dette omrde.Der er inddraget en del retsdogmatisk litteratur til dette forml. En tttere retsdogmatisk analyse ligger dog uden for denne bogs ramme.Hvis lseren vil ind i et meget tt studium af de to landes lovgivning, m lseren g til den ganske betydelige juridiske litteratur om emnet.Vsentlige dele af denne litteratur er nvnt i denne bogs litteraturliste.

A L M I N D E L I G L O V G I V N I N G E L L E R

F O R F A T N I N G S B E S T E M M E L S E ?

Det svenske offentlighedsprincip betyder,at dokumenter,aktstykker mv.,der beror hos myndigheder,herunder ogs Rigsdagen,regeringen og domstolene, skal vre tilgngelige for alle,medmindre det ved lov er bestemt,at de skal vre fortrolige.Denne hovedregel er nedfldet i den svenske forfatning og kan ikke tilsidesttes af lovgivningsmagten.Til forskel herfra er den danske offentlighedslov en ganske almindelig lov,der til enhver tid kan ndres.

Princippet kaldes i Sverige princippet fr allmnna handlingars offentlighet.Allmnna handlingars offentlighet omfatter bde dokumenter, som myndigheder modtager,og dokumenter, som myndighederne udarbejder.

29

Ved en handling forsts genstande,der indeholder information.Det kan vre dokumenter,men kan ogs vre bndoptagelser,videoer eller lignende.

Nr man i Sverige skriver til det offentlige, s ved man, at det,man skriver, kan lses af enhver. Den pgldende myndighed afgr selv, om et dokument skal udleveres eller ej; dokumentets afsender kan ikke selv bestemme dette.Man kan formode, at svenskerne p grund af deres gamle tradition for offentlighed er langt mere forberedte p,at det, som de skriver til myndigheder,kan komme offentligt frem.

E R D E R E T O F F E N T L I G H E D S P R I N C I P

I D A N M A R K ?

Som det fremgr, er der ingen tvivl om, at hovedprincippet i svensk forvaltning er offentlighed. Medieretsjurister er derimod ikke helt enige om, at det ogs glder i Danmark. Umiddelbart kunne det se ud, som om offentlighed er et hovedprincip. Iflge lovens 1 glder loven for al virksomhed,der udves af den offentlige forvaltning. 1 Som udgangspunkt omfatter den dermed lovforberedelse, rdgivning, udfrdigelse af administrative retsforskrifter, udstedelse af forvaltningsakter, indgelse af kontrakter og udvelse af faktisk forvaltningsvirksomhed. Der er dog en del undtagelser herfra, jf. nedenfor. Det m dog ogs tilfjes, at i den nugldende danske forvaltningslov er lovfstet et meroffentlighedsprincip ( 4 stk. 2.). Det betyder, at loven nok stter nogle standarder for, hvad myndighederne skal give aktindsigt i. Men der er intet til hinder for, at de giver yderligere aktindsigt bortset fra regler om tavshedspligt. Lovfstelsen af meroffentlighedsadgangen m medfre, at myndighederne har pligt til p begring at overveje meroffentlighed (Gammeltoft-Hansen et al., 1994: 265). Sager hos ombudsmanden viser, at denne pligt ikke er get op for alle danske myndigheder (jf. ombudsman-dens beretning 1999: 548f se ogs det flgende kapitel).

Men den egentlige grund til, at man kan strides om, hvorvidt der er et dansk hovedprincip om offentlighed, er ikke de mange undtagelser og en vaklende forvaltning af meroffentlighedsprincippet. Den egentlige grund er,at andrageren om offentlighed helst skal kende sagens eksistens i forvejen. For iflge lovens 4, stk. 3 skal en begring om aktindsigt angive de dokumenter eller den sag, som den pgldende nsker at blive gjort bekendt med.Man skal alts helst vide,at der er en sag,og kunne prcisere,hvad man vil se.Medierne og borgerne kan ikke p m og f se alt, hvad det offentlige ligger inde med.Mediejuristen Knud Aage Frbert skrev derfor i 1994:

30

Bestemmelsen i 4 stk. 3, er udtryk for, at offentlighedsloven ikke indeholder et egentligt offentlighedsprincip, som ville give pressen adgang til at finde frem til de administrative sager, der er af interesse for offentligheden (Frbert, 1994: 191).

Man kan alts ikke sige,at alle er enige om,at Danmark har et offentlighedsprincip,der med et mindsteml af forhindringer tilgodeser de demokratiske beslutningsprocesser med offentlige indblik.Men man kan sige, at fremtrdende jurister af og til har stridt heftigt indbyrdes om,hvad der var gldende retstilstand (jf.Revsbech, 1998a; 1998b;Gammeltoft-Hansen, 1998).Disse kontroverser mellem eksperter kan frst og fremmest tages som udtryk for, at loven er vanskelig at arbejde med.

Ombudsmanden hrer dog til dem, der har taget det udgangspunkt, at Danmark har et offentlighedsprincip.Ombudsmanden fortolker heller ikke bestemmelsen i 4, stk. 3 om,at andrageren ved en begring om aktindsigt skal angive de dokumenter eller den sag, som den pgldende nsker at blive gjort bekendt med, som en materiel begrnsning i retten til aktindsigt det er snarere en praktisk foranstaltning.Og han mener, at andrageren br kunne forvente hjlp fra myndigheden, hvis man ikke helt prcist kan redegre for, hvad man sger (jf.Andersen,Olsen & Talevski, 2002: 14). P ombudsmandens kontor har man fet indtryk af,at myndighederne i stigende grad er blevet hjlpsomme og imdekommende over for de borgere,der mske ikke helt prcist kan identificere en sag i modstning til tidligere, hvor der var mange eksempler p myndigheder, der var meget lidt hjlpsomme.Der er dog kun tale om en positiv tendens, der er fortsat myndigheder, som ikke er ret imdekommende.

U N D T A G E L S E R F R A S V E N S K O F F E N T L I G H E D

Ikke alle dokumenter i Sverige er offentlige.P nogle omrder m der gres en undtagelse.Der findes i dag syv forhold, som gr allmnna handlingar hemmelige, jf. trykkefrihetsfrordningen kapitel 2:

1. Rigets sikkerhed eller dets forhold til andre stater eller mellemfolkelige organisationer.

2. Rigets centrale finanspolitik,pengepolitik eller valutapolitik. 3. Myndighedernes virksomhed inden for inspektion og kontrol. 4. Retshndhvelse.

31

5. Det almenes konomiske interesse. 6. Hensynet til den enkelte borgers personlige eller konomiske forhold. 7. Interessen i at bevare dyr og planter.

Tanken er dog, at det kun br vre et minimum af dokumenter, som skal holdes lukket for offentligheden.Undtagelsen skal gres i henhold til srlig lovgivning sekretesslagen. Det gr det let at orientere sig om retstilstanden,at man kan finde undtagelserne samlet i en enkelt lov.

D E V I G T I G S T E U N D T A G E L S E R I D E N D A N S K E

O F F E N T L I G H E D S L O V

Den danske offentlighedslov giver ogs muligheder for undtagelser af hensyn til rigets sikkerhed eller forsvar, rigets udenrigspolitiske eller udenrigskonomiske interesser, retshndhvelse,hensynet til det offentliges konomiske interesser og private interesser, der stort set svarer til nr. 1,2, 4,5 og 6 i de ovenanfrte svenske undtagelser. I de danske bestemmelser tales dog ogs om hensynet til offentlige interesser.Og s er det i en politisk og demokratisk sammenhng vrd at notere, at i Danmark glder undtagelser af hensyn til gennemfrelse af offentlig kontrol, regulerings- eller planlgningsvirksomhed og ptnkte foranstaltninger i henhold til skatte- og afgiftslovgivningen ( 13).

Statsrdsprotokoller, referater fra mder mellem ministre og dokumenter udarbejdet med henblik p sdanne mder er undtaget fra offentlighed ( 10 nr. 1).

Lovgivningsprocessen er iflge offentlighedslovens paragraf 2, stk. 1, 2. pkt. kun omfattet af loven, for s vidt lovforslag er fremsat i Folketinget. Hele den forvaltningsmssige lovforberedelse er alts undtaget. Efter fremsttelsen glder lovens almindelige regler,dog sledes at der i 10,nr. 2 gives en permanent beskyttelse af myndighedernes brevveksling om lovgivning.

Forberedende arbejde vedrrende omstningen af EU-direktiver til dansk lovgivning kan i denne henseende sidestilles med den rene nationale danske lovgivning. Mange direktiver krver dansk lovgivning for at blive opfyldt. Derimod er danske dokumenter og hringssvar, som udarbejdes i forbindelse med forberedelsen af forordninger, direktiver og beslutninger i EU, ikke lovsager i dansk forvaltning.De er derfor ikke undtaget fra offentlighed 2, stk. 1, 2. pkt. (men sandsynligvis efter andre bestemmelser som f. eks. 12 og 13 (Andersen,Olsen &Talevski, 2002: 43)).

32

Der er i bde Danmark og Sverige undtagelser fra offentlighed af hensyn til bl.a. enkelte borgeres personlige eller konomiske forhold, jf. nedenfor. I Danmark er der desuden undtagelser, for s vidt angr vsentlige produktions- og forretningshemmeligheder ( 12). I Danmark slr man iflge professor NielsThomsen drabelig vagt om privatlivet (Thomsen, 1990: 37).

I Danmark glder aktindsigt ikke ansttelse eller forfremmelse i offentlig tjeneste ( 2 stk.2).Her ser vi en undtagelse, som kan begrundes med hensynet til enkeltpersoner. Det samme glder de flgende undtagelser.Ved lov nr. 276 af 13.maj 1998 blev offentlighedsloven 2 og 16 ndret. I 2 stk. 2 blev der indsat bestemmelser, der undtog personalesager fra aktindsigt, dog gjaldt disse undtagelser nogle nrmere i 3 specificerede oplysninger, herunder navn, stilling,uddannelse, arbejdsmssige opgaver, lnmssige oplysninger og tjenesterejser. Samtidig blev det endeligt afklaret og fastslet, at personalebedmmelser og referater af medarbejdersamtaler m.m. ikke er undergivet aktindsigt (Vogter, 1998: 32).Det skete p baggrund af reaktioner fra en rkke personaleorganisationer med DJF (Dansk Jurist- og konomforbund) i spidsen. Organisationerne talte om misbrug af offentlighedsloven (Pedersen, 1999: 99). Sprgsmlet blev derefter behandlet i betnkning 1349 fra 1997, som dannede grundlag for lovndringen.

3 fastslr i vrigt, at ministrene efter forhandling med justitsministeren kan faststte regler om undtagelser fra loven.Omvendt kan ministrene ogs efter et vist reml faststte regler for aktindsigt i sager, der ellers ikke er undergivet offentlighed.

U N D T A G E L S E R I A N D E N L O V G I V N I N G

Ud over de undtagelser fra offentlighed, som kan lses ud af selve offentlighedsloven,er der i Danmark en lang rkke undtagelser fra offentlighed, som ikke umiddelbart fremgr af offentlighedsloven. De findes i anden lovgivning. Der er ikke som i Sverige tale om en samlet og overskuelig lov, der indeholder alle undtagelser. Ud over offentlighedsloven indeholder bl.a. ogs lovene om patienters retsstilling, persondataloven, lov om aktindsigt i miljoplysninger og lov om offentlige arkiver bestemmelser, der er relevante for offentlighedssprgsmlet.Og p arkivlovsomrdet hrer Danmark til de mindre liberale lande. Frem til 1992 var Danmark blandt de allermest hemmelighedsdyrkende lande p dette omrde (Knudsen, 1995). Siden har vi i 1992 og 2002 fet vedtaget nye arkivlove, der tegner en liberaliserende tendens i forhold til situationen fr 1992.Hvor liberaliserende tendensen er,

33

kan i lighed med offentlighedsloven vre omdiskuteret, fordi der er muligheder for at sge dispensationer fra visse grnser for arkivadgang (se Larsen, 2003;Noack 2003 for et par yderpunkter i opfattelserne).

I lighed med,hvad vi s i forbindelse med domstolene,er man i dansk arkivtradition srlig forsigtig med informationer,der er personflsomme.Og for personflsomme oplysninger er grnsen fortsat 80 r.I f.eks.USA har man en grnse p 20 r,og i dokumenter med personflsomme oplysninger streger man disse.Men i Danmark vil man af ressourcemssige grunde ikke indfre en sdan maskering af personflsomme oplysninger,sledes at en lang rkke dokumenter i deres helhed er lukkede i 80 r.

Det er yderligere det problem i forbindelse med arkivloven, at danske myndigheders forpligtelse til at registrere, gemme og aflevere dokumenter til Rigsarkivet er meget bldt formuleret.Myndighederne skal kun tilstrbe at aflevere deres arkivalier inden for 30 r.

Men tilbage til sprgsmlet om offentlighed i aktuelle anliggender. Ud over de allerede omtalte begrnsninger i den danske offentlighed i forvaltningen, s findes der et uoverskueligt antal love og bekendtgrelser,hvor der ogs er undtagelser (jf. Jrgensen, 1999).Ved begyndelsen af 2002 var der i Danmark undtagelser fra offentlighed spredt over mindst 34 forskellige love. 2 Der findes alts ud over hvad der kan udledes af offentlighedsloven og forvaltningsloven ogs bestemmelser om aktindsigt spredt omkring i en lang rkke andre love og bekendtgrelser, hvori der til stadighed er sket ndringer.Det gr det vanskeligt for borgerne og journalisterne at orientere sig og huske de skiftende og noget inkonsekvente regler. Men Justitsministeriet har accepteret eller i det mindste affundet sig med, at sdan er det (Vogter, 1998:35).Det kan man undre sig over ingen kan vel lukke jnene for, at denne uoverskuelighed i sig selv nedstter vrdien af offentlighed i forvaltningen.Ulempen ved denne spredning er desuden, at forslag om nye undtagelser ikke vurderes i sammenhng med de almindelige principper i lov om offentlighed i forvaltningen.

Lektor i forvaltningsret, Jon Andersen, der ogs er medarbejder hos ombudsmanden,vurderede i 1996, at de mange ad hoc beslutninger vedrrende offentlighed i de enkelte love ikke alene er foreget uden principielle overvejelser.Han vurderede ogs, at der ved fremsttelse af lovforslag typisk heller ikke blev skiltet med, at forslagene indeholdt fravigelser fra offentlighedsloven (Andersen, 1996: 18). Hermed gres det svrere for Folketinget at overskue konsekvenserne af vedtagelserne af forslagene. I vrste fald overser Folketinget sdanne principielle sprgsml.Eksempelvis overs Fol-

34

ketinget i 1990erne i frste omgang problemstillingen om offentlighed i forbindelse med etableringen af en rkke statslige aktieselskaber (nrmere herom ogs i kapitel 6). Endnu svrere er det selvsagt for Folketinget, nr det glder bekendtgrelser.

Det er ikke alene i forbindelse med lovvedtagelser, der er et overskuelighedsproblem. Fordi bestemmelserne vedrrende offentlighed i Danmark spredes ud over forskellige love,nedsttes konsekvens og overskuelighed for de, som skal bruge dem i den efterflgende hverdag.Pressefolk oplever formentlig loven som vanskeligt tilgngelig(jf.Andersen, 1996: 17).Det giver myndighederne mulighed for at undtage lige netop deres eget omrde selv om de ofte vil udtrykke en generel sympati for offentlighedsprincippet. Srligt har forretningsmssige hensyn fet lov til at sl igennem.

I en kommentar peger JohnVogter p et andet forhold, der fr ham til at frarde for hyppige ndringer i reglerne om offentlighed:

Det tager ganske mange r at indarbejde en administrativ praksis, som kan virkeliggre lovgivningens intentioner om en udbredt offentlighed. Hyppige regelndringer kan fre til usikkerhed om omfanget af borgernes adgang til aktindsigt og dermed til en strre tilbageholdenhed fra forvaltningens side med hensyn til at give offentlighed. Denne tven over for nye regler og den bureaukratisering, som nye regler ofte giver anledning til, vil i sig selv kunne modvirke offentlighedsprincippet (Vogter, 1998: VI).

Uden klare, stabile principper og transparens forringes vrdien af en offentlighedslov.

P O S T L I S T E R O G J O U R N A L I S E R I N G ?

Til det svenske offentlighedsprincip er knyttet en lang rkke regler, der skal fremme den benhed og aktindsigt, som tilstrbes med offentlighedsprincippet. Frst og fremmest drejer det sig om pligten til at informere om, hvilke breve og dokumenter myndigheder overhovedet ligger inde med.

De svenske myndigheder skal fre postlister, der er offentlig tilgngelige, sledes at medier og borgere straks kan gre sig bekendt med breve, allerede nr myndighederne modtager dem.Faktisk glder offentligheden, allerede inden embedsmndene har lst den indgende post.

Et tilsvarende krav glder ikke i dansk forvaltning, jf. offentlighedsloven 5, stk.2. I Danmark er borgeren/medierne derfor i de fleste tilflde henvist

35

til selv at identificere f.eks. en sag med et journalnummer.Borgeren vil ikke kunne f aktindsigt p en lsere formodning om,at der er en sag.Der er dog en vejledningspligt for offentlige myndigheder,nr man modtager henvendelser fra mennesker, der er interesseret i sprgsml eller en sag, men som ikke selv er i stand til prcist at definere den pgldende sag.

Myndigheden skal i Sverige i den enkelte sag fre en dokumentjournal, som er offentlig tilgngelig, ogs selv om de registrerede dokumenter er fortrolige i medfr af undtagelsesreglerne fra offentlighedsprincippet. Den almindelige borger eller journalist kan i Sverige danne sig et fuldt overblik over,hvad sagen indeholder.Og man kan f prcist at vide,hvor meget man forholdes,hvis man skulle ramme ind i nogle undtagelsesregler.

Et tilsvarende krav om en dokumentjournal er ikke generelt opfyldt i dansk forvaltning, selv om det iflge den danske ombudsmand hrer til god forvaltningsskik at fre sdanne dokumentjournaler.Ombudsmanden forsger at hvde en ulovbestemt pligt til at fre journaler, men p hans kontor erkendes det, at det isr i kommunerne er svrt at f denne pligt efterlevet.Det betyder,at borgeren i Danmark ikke har sikkerhed for at ken-de til alle sagens dokumenter. Nogle gange betyder det ogs, at myndigheden heller ikke selv har overblik over sagen.

Nr dette krav ikke er opfyldt generelt af forvaltningen, er det ikke, fordi det ikke er omtalt i loven. Det er forudsat i offentlighedsloven 4, stk. 3, og samme lovs 5, stk. 1,nr. 2 taler om indfrelser i journaler, registre og andre fortegnelser vedrrende den pgldende sags dokumenter.Ordret samme formulering findes i forvaltningslovens 10, stk. 1, nr. 2. Men generelle regler for, hvordan myndighederne skal journalisere, er ikke fastsat.Rigsarkivaren har ellers hjemmel til at faststte sdanne regler. Men han har ikke brugt denne hjemmel.

Der er tilsyneladende efter dansk tradition mange papirer, som er vanskelige at efterspore. Ogs for myndighederne selv. Forhenvrende departementschef Erik Ib Schmidt skrev i 1991 et bent brev til statsministeren:

efter min erindring sejler der en masse af notater mv. rundt p Slotsholmen og bestemt ikke de mindst betydningsfulde som ikke har nogen officiel status, som ikke journaliseres og arkiveres p sager, og som derfor heller ikke eksisterer i forhold til loven om offentlighed i forvaltningen

og Erik Ib Schmidt fortsatte:

36

det forekommer betnkeligt, at offentlige ledere f.eks.uden videre kan fjerne eller endog destruere vigtige papirer fra deres institution,eller at de kan tage dem med hjem og hvde benbart fuldt lovligt at de ikke findes eller i hvert fald ikke findes p sagen.En embedsmand kan skrive notater om vigtige samtaler med sin minister og betragte dem som privat ejendom og kan,s vidt jeg forstr,ngte at fremlgge dem (Schmidt,1991).

Erik Ib Schmidt var ikke en hr. hvem som helst.Han blev engang betragtet som landets mgtigste embedsmand.Men Erik Ib Schmidts bne brev blev aldrig besvaret.Brevet giver indtryk af et behov for en systematisk undersgelse af regler og rutiner vedrrende journalisering, notatpligt, fortrolighedsstempling, registre og arkiver. Den informationsteknologiske udvikling gr nppe behovet mindre.

Det hrer i vrigt med til historien,at Erik Ib Schmidt fra sin tid i Finansministeriet selv hjemfrte mange dokumenter. Frst da han afgik ved dden, blev de frt til Rigsarkivet. Men hvor mange andre embedsmnd har blot beholdt deres embedsdokumenter? Eller tilintetgjort dem? Nogen vil mske erindre,at en makulator indgik iTamil-sagens rekvisitter.

Kritikken af det offentliges drlige vaner er ikke ny. Skattedepartementet blev kritiseret for sin journaliseringspraksis af Administrationskommissionen i 1923, af Forvaltningskommissionen af 1946 og af Administrationskommissionen af 1960. Uden den store effekt.Traditionen for ujournaliserede sager levede videre. Bde i staten og mske i endnu hjere grad i en rkke kommuner er der problemer (jf.DJF, 1993:226).

Med journalisering str det til tider drligere til end under enevlden.For enevlden havde regler. Folkestyret har taget til takke med de blege sdvaner, som har overlevet p basis af disse regler, hvoraf de ldste er fra 1740. 250 r senere skulle der etableres et EDB-journalsystem i en statsinstitution. Det nye system rummede et felt til registrering af et nummer. Desvrre vidste ingen lngere, hvilket tal der skulle st i feltet. Men nu havde man haft sdant et felt i 250 r, s det var jo sin sag at fjerne det! (Hjorth, 1995).

En illustration af journaliseringsproblemet kan man se i en beretning afgivet i 1992 af en kommissionsdomstol:

Selv om det ligger uden for kommissionsdomstolens opgave at vurdere Skatteministeriets journaliseringsprincipper, finder kommissionsdomstolen dog anledning til at bemrke, at det har vret ganske overraskende at konstatere, at noget s simpelt og selvflgeligt som registrering af ind- og udgende post, henvendelser mv. i den grad har vret forsmt ikke kun i Skatte- og Afgiftsstyrelsen i den korte og hektiske periode, den bestod,

37

men ogs i de mere etablerede institutioner, Statsskattedirektoratet og departement (her efter Hjorth, 1995:97).

Det er jo som nvnt forvaltningsmyndigheden selv, der i frste omgang afgr, om aktindsigt skal gives.Det er dermed ogs forvaltningsmyndigheden selv,der vurderer,om sagen er prciseret tilstrkkelig til at kunne identificeres.Og her spiller det en rolle, at dansk forvaltnings traditioner med at journalisere og holde orden p dokumenterne ikke er de bedste.Man har desuden set eksempler p myndigheder, der bengtede, at de frte journaler,hvad der selvsagt ikke er tilladeligt.Endnu vanskeligere bliver det naturligvis for udenforstende at f overblik over, hvad forvaltningen ligger inde med. I Danmark kan man ikke som i Sverige fiske mere eller mindre tilfldigt i de offentlige dokumenter.

T I D S F R I S T E N F O R O F F E N T L I G H E D

Dokumentet udleveres i Sverige normalt straks eller senest inden for et dgn. Kap. 2, 12. I Danmark skal myndighederne tage stilling snarest. Hvis myndigheden ikke imdekommer anmodningen inden for ti dage, er myndigheden forpligtet til at underrette borgeren om grunden hertil og informere om,hvornr borgeren kan forvente en afgrelse.Det betyder at myndigheden har ti dage,hvor det ikke har konsekvenser,hvis der ikke sker noget.Der er ti dage til at tage stilling til en begring (jf.offentlighedslovens 16, stk. 2 og forvaltningslovens 16, stk.2).Der er en lang rkke eksempler p, at myndighederne ikke overholder disse bestemmelser, jf. kapitel 3.Det bemrkes dog, at eksempler p manglende overholdelse af tidsfrister ogs kendes fra Sverige (Hansen, 1998:38f).

De ovenfor anfrte besvrligheder med at administrere loven forklarer dog ikke alle tilflde af meget langsomme imdekommelser af begringer om offentlighed. Sprgsmlet om der ogs er problemer i den forstand, at embedsmnd mangler kendskab til loven eller mangler vilje til at efterleve den,vender vi derfor tilbage til i kapitel 3.

JohnVogter har peget p,at myndighederne har forskellige muligheder for at lse problemerne med at ordne og sortere materialet.Hvis myndigheden ved eller kan forudse,at der opstr stor offentlig interesse om en sag,kan den fra starten sortere materialet i tilgngeligt og ikke-tilgngeligt materiale (Vogter, 1998: 281). Man kan p forhnd fotokopiere. Og man kan benytte sig af meroffentlighedsmuligheden.

38

A N K E

Afslag p at udlevere et dokument skal i Sverige begrundes skriftligt, og afgrelsen kan ankes til en domstol (Bohlin, 2000: 140). I Danmark gr klage over afslag normalt til det klageorgan, som den pgldende myndighed hrer ind under.Eventuelt slutter den hos ombudsmanden.

Klagerne til ombudsmanden kan ganske vist medfre, at forvaltningen kritiseres af ombudsmanden.Men det kommer ofte lnge efter, at sagen har mistet aktualitet og dermed sin politiske mtlelighed.For den koldsindige embedsmand er der mulighed for at anstille en kalkule over, hvad der bedst kan betale sig.Risikoen er overskuelig.For ombudsmanden kan ikke ivrkstte sanktioner.Til gengld kan gevinsten vre, at offentligheden ikke lngere har interesse i sagen, nr ombudsmanden et eller to r senere retter kritik mod myndigheden.

Der er en interessant asymmetri her. Mens ingen dansk embedsmand straffes for at overtrde offentlighedsloven, s kan man som embedsmand risikere straf for at overtrde bestemmelser om tavshedspligt.Derimod risikerer kommunalbestyrelsesmedlemmer tvangsbder fra tilsynsrdene, hvis de giver afslag p aktindsigt uden et lovligt grundlag.

I Sverige risikerer embedsmnd,der vgrer sig ved at tage stilling til en begring om offentlighed, teoretisk set, at der rejses tiltale mod dem ved domstolene af ombudsmanden.Der er dog ikke rejst tiltale siden begyndelsen af 1990erne,da justitsombudsmanden rejste tiltale mod en embedsmand, som i 13 mneder havde vgret sig ved at tage stilling til en begring om aktindsigt. Hgsta-domstolen kendte ham d. 17.maj 1993 skyldig, men i det konkrete tilflde vurderede man, at forseelsen var for ringe til at medfre straf. Domstolen opfattede det skete som en fejl, ikke en bevidst undladelse.Siden har justitsombudsmanden undladt at rejse tiltale i sager af denne art (Den svenske justitieombudsmands beretning for 1993/94: 477ff samt brev af 4. juli 2002 fra kanslichefen hos den svenske justitieombudsmand).

M E D D E L E R F R I H E D

I det flgende vil jeg kort henlede opmrksomheden p en forskel mellem svensk og dansk forvaltningstradition, som ikke direkte har at gre med en sammenligning med den danske offentlighedslovgivning. Den har derimod at gre med det overordnede sprgsml om transparens. Det er en forskel mellem landene, der viser, at man opfatter sprgsmlet om,

39

hvem det offentlige angr, forskelligt. Forskellen indikerer en ganske vsentlig forskel mellem de to landes traditioner for, hvordan der skal balanceres mellem hensynet til forvaltningens arbejdsro og hensynet til offentlighedens interesser.

Svenske embedsmnd kan som hovedregel videregive oplysninger, som de er kommet under vejr med p deres arbejdspladser, uden at vre hjemfaldne til straf. Det kaldes princippet om meddelarfrihet. De har ret til straffrit at udlevere oplysninger til massemedierne. Som hovedregel ogs sekretess-belagte oplysninger dog netop kun med henblik p en eventuel offentliggrelse.Det er jo i almenvellets interesse, det m ske, derfor m de ikke bare videregive oplysninger til bekendtskabskredsen som almindelig sladder.Det er kun den eller de medier,der offentliggr oplysningerne, som eventuelt kan drages til ansvar.Ansvarshavende chefredaktrer risikerer alts en straf.Men det er forbudt at efterforske,hvorfra de lkkede oplysninger kommer,medmindre der foreligger mistanke om alvorlige forbrydelser.Det er ogs strafbart for journalister at oplyse om deres kilde.

Svenske embedsmnd kan ikke afskediges, forflyttes osv.,hvis de benytter sig af deres ret til at informere offentligheden om forhold,de har fet kendskab til i deres arbejde. I Danmark derimod nyder en embedsmand, der videregiver oplysninger, ikke samme beskyttelse mod efterforskning i,hvem der kan have videregivet oplysninger.

Man kunne frygte, at meddelerfriheden kunne misbruges til at videregive personrelaterede oplysninger, sledes at individers integritet blev krnket. Den svenske ombudsmands rsberetninger indikerer imidlertid ikke, at der skulle vre nvnevrdige problemer af den art i praksis (jf.Hansen, 1999: 244).

Denne beskyttelse af svenske embedsmnd indebrer, at den svenske presse med f undtagelser er fredet mod politimssig indgriben,og at journalister har tavshedspligt og kan retsforflges, hvis de afslrer deres kilder. Meddelerfriheden viser, at beskyttelsen af embedsmnd gr vidt. Ikke af hensyn til embedsmanden.Men af hensyn til samfundet.

Svenske embedsmnds ret til at udlevere oplysninger indebrer ogs en ret til at deltage i den almindelige debat og her anvende oplysninger, som de har adgang til i kraft af deres arbejde. I Danmark glder det ogs som hovedprincip, men der er en rkke ikke srligt prcise begrnsninger af denne ytringsfrihed.Hvis de ytrer sig om forhold inden for deres eget arbejdsomrde,har de pligt til:

40

at gre det klart, at udtalelser fremsttes som privatperson. at undlade at fremstte urigtige oplysninger. og at undlade at berre forhold, der samtidig vil indebre videregivelse

af tavshedsbelagte oplysninger. Tavshedspligten glder iflge forvaltningsloven og straffeloven for faktiske forhold, som det er ndvendigt at hemmeligholde for at varetage vsentlige hensyn til offentlige og private interesser.Videregivelse af tavshedsbelagte oplysninger er strafbar, medmindre den ansatte har vret forpligtet hertil, eller videregivelsen er sket i berettiget varetagelse af benbar almeninteresse eller af eget og andres tarv.

Samtidig vil ekspertstatus give strre muligheder for at ytre sig.Problemet kan f.eks.her vre,om en biolog i Miljministeriet har tilstrkkelig ekspertstatus til at udtale sig som en ekspert mere end som embedsmand.Der findes adskillige eksempler p uenighed om normerne i en sdan situation.

Det er usikkert,i hvilket omfang verserende sager er belagt med tavshed,men det m antages,at jo tttere embedsmanden er p den aktuelle beslutningsproces og ministeren,jo flere begrnsninger vil der vre i ytringsfriheden.

Davrende kontorchef hos ombudsmanden,Lars Busck, talte om en fort-sat bestende hemmelighedstradition (Busck, 1988: 16). Busck mente, at embedsmndenes tavshed overfor offentligheden gr langt videre,end hvad loyalitets- og tavshedspligten krver (Ibid.:21, se ogs DJF,1993:56 og 64). Det er dog ogs tvivlsomt, i hvor stort et omfang svenske embedsmnd udviser embedsmandscourage (jf.Lundquist, 2001).

S A M M E N F A T N I N G

Sammenfattende m man konstatere, at der til den danske offentlighedslovgivning knytter sig en rkke problemer og begrnsninger sammenlignet med svensk offentlighedstradition. Sammenligningen er sammenfattet i figur 2.1.

Danske offentlighedsforhold synes at ligge et betydeligt stykke fra svenske tilstande.Dansk offentlighed virker mindre principielt afklaret og accepteret i svel lovgivning som i praksis.Mest ijnefaldende er forskellene med hensyn til flgende sprgsml:

1. Grundlovsfstelse af offentlighedsprincippet. 2. Lovgivningstransparens,idet ikke mindst de danske undtagelser fra offent

41

lighed forekommer langt mere uoverskuelige end de svenske ved for en stor dels vedkommende at vre spredt ud over en rkke andre love.

3. Obligatoriske postlister og journallister.