Nystartzoner – möjligheter, hot eller

retoriskt slag i luften?

Anders Nilsson

2

3

Nystartzoner – möjligheter, hot

eller retoriskt slag i luften?

Anders Nilsson

Tankeverksamheten inom Arbetarrörelsen i Göteborg

4

Författarna svarar själva för framlagda uppfattningar och slutsatser i Tankeverksamhetens skrifter. Ansvarig utgivare: Ann-Sofie Hermansson www.tankeverksamheten.se redaktion@tankeverksamheten.se ISBN 978-91-87077-18-0 Göteborg 2012

5

Nystartzoner – möjligheter, hot

eller retoriskt slag i luften?

Finansdepartementets betänkande Nystartzoner (SOU 2012:50) är ute på remiss. I stadsdelar med ”utbrett utanförskap” vill regeringen införa vad som med ett mindre innovativt språkbruk brukar benämnas Ekonomiska frizoner eller mer egentligt Speciella ekonomiska zoner (eng. Special Economic Zones, SEZ), vilket är ett i litteraturen etablerat samlingsbegrepp för olika typer av mindre reglerade och lägre beskattade geografiskt definierade områden. Tankeverksamheten inom Arbetarrörelsen i Göteborg är inte remissinstans, och att nagelfara detaljerna i utredningens förslag ter sig mindre menings-fullt. Vi tar i stället tillfället i akt att granska den mer fundamentala frågan om det finns någon samhällsekonomisk nytta med Speciella ekonomiska zoner i utvecklade ekonomier och om det är verkningsfulla inrättningar för att bana väg till anställning för människor som har svårt att göra sig gällande på den reguljära arbetsmarknaden. Speciella ekonomiska zoner är annars mest vanliga i utvecklings- och tillväxtländer med syfte att attrahera utländska direktinvesteringar. Ofta kontrasterar dessa mot en i övrigt byråkratiskt reglerad och kringgärdad inhemsk marknad. Det finns välbelagd kritik att SEZ i utvecklingsländer i många fall leder till rovdrift av arbetskraft och felinvesteringar i förhållande till landets egna utvecklingsbehov. Men det finns även exempel på speciella ekonomiska zoner som har initierat positiva utvecklingsspiraler med sprid-ningseffekter i omlandet genom exportdriven sysselsättningsökning, teknik-överföring och så småningom avancemang på förädlingsvärdetrappan, med över tid stigande levnadsstandard och förbättrade arbetsvillkor, i synnerhet i Kina och Sydostasien men även på andra håll (World Bank 2008). Normstyrka och institutionella förhållanden i landet som står för värdskapet för dessa zoner för utländska direktinvesteringar torde vara utslagsgivande för dess utfall, t.ex. med avseende på vad en del utvecklingsekonomer kallar "nationell koherens" och Gunnar Myrdals distinktion mellan soft och hard states (Esser et al 1996; Myrdal 1968). Faktorer av betydelse i samman-hanget är t.ex. graden av korruption och rättssäkerhet.

6

Teorier om Urbana företagszoner

I utvecklade ekonomier har försök med speciella ekonomiska zoner gjorts i resurssvaga och socialt eftersatta urbana områden för att stimulera ny-företagande och sysselsättning, så kallade Urban Enterprise Zones (UEZ), ibland även i avfolkningsbygder för att motverka stagnationen. I dessa fall är syftet inte att attrahera utländska direktinvesteringar och få till stånd export-driven tillväxt och sysselsättning, utan sådana zoner har ursprungligen motiverats av s.k. utbudsteorier (Supply Side Economics) som lanserades av amerikanska ekonomer som Robert Mundell och Arthur Laffer under 1970-och 80-talen ("Reaganomics"), med antagandet att det mest effektiva sättet att åstadkomma tillväxt och sysselsättning är att sänka barriärer för produk-tion genom avregleringar och skattesänkningar (Ettlinger & Linden 2012). Enligt dessa teorier leder sänkta skattesatser inte nödvändigtvis till mins-kade skatteintäkter, då stimulansen av produktionen antas expandera skattebasen så att skatteintäkterna rentav ökar. Det illustreras av den s.k. Lafferkurvan, vilken enligt anekdoten för första gången ritades på fri hand år 1974 på ett ölglasunderlägg på en bar i Washington av dess upphovsman (figur 1). Men vid de tillfällen då utbudsteoretikernas antaganden om ”dyna-miska effekter” har provats i fullskaleexperiment - i Förenta staterna med Reaganadministrationens skattesänkningar på 1980-talet och Bushadmini-strationens i början av 2000-talet, i Sverige med skattereformen i början av 1990-talet - har förhoppningarna inte infriats.

Figur 1. Lafferkurva

7

Utbudsteorier och Lafferkurva har få uttalade anhängare i dag, vare sig i forskarvärlden eller i politiken. Skattesänkningar för speciella ekonomiska zoner vars syfte inte är att attrahera utländska direktinvesteringar och öka exporten kan knappast hållas som ett vinna-vinnakoncept. I själva verket torde en skattesubventionerad sysselsättningsökning på ett ställe i samhälls-ekonomin alltid leda till bortfall på andra håll. Det kan legitimeras med ett omfördelningsargument, att det handlar om att flytta arbetstillfällen och inkomster från bättre ställda stadsdelar till sämre. Men för att det ska vara giltigt fordras att utjämnande effekter verkligen är påvisbara. Till det ska vi återkomma. Tre mekanismer är i verkan här. För det första - om skattesänkningarna inte ska vara ofinansierade, vilket inte är hållbart på sikt, måste de antingen kompenseras av motsvarande skattehöjningar på annan ekonomisk aktivitet, eller av minskade offentliga utgifter. I båda fallen har det åtstramande effekter för sysselsättningen där det har sin verkan. För det andra handlar det om att med manipulation av prisbildningen förskjuta efterfrågan från varor och tjänster som konsumenterna är beredda att köpa utan skatte-subventioner till sådana som fordrar sänkt beskattning för att vara konkur-renskraftiga. Det behöver inte betyda att det är ett nollsummespel, då det kan handla om att överföra efterfrågan från arbetskraftsextensiv sysselsättning till arbetskraftsintensiv, men det finns alltid en nedsida. För det tredje, vilket den avslutande genomgången av några praktiska försök med speciella ekonomiska zoner visar, tenderar etableringen av arbetstillfällen i dessa främst handla om redan existerande jobb som flyttas in i zonen för att komma i åtnjutande av de mer fördelaktiga villkoren. Som påpekades lyser i dag uttalade anhängare av utbudsteorierna med sin frånvaro. Däremot har två närbesläktade argumentationslinjer förts fram i debatten om speciella ekonomiska zoner i utvecklade länder. Den ena tar sin utgångspunkt i teorin om överskottsbördor eller dödviktseffekter. Enligt denna leder beskattning i sig alltid till nettoförluster för samhället. Den ekonomiska aktivitet som följer av offentliga utgifter ersätter inte fullt ut det bortfall som uppstår där skatter tas ut. Resonemanget är att beskattning har negativa sidoeffekter i form av s.k. "skattekilar". Människor väljer fritid i stället för arbete när avkastningen av det senare avtar, samtidigt som skatte-bördan driver ut ekonomiska aktiviteter i en informell sektor där kraven på produktivitet är lägre. Ursprunget till teorin om överskottsbördor och dödviktseffekter finns i modellresonemang hos äldre, i dag kanoniserade och aktade national-ekonomer som Alfred Marshall (1842-1924) och John Hicks (1904-1989), och försvarar alltjämt en plats i grundkursernas läroböcker. Men egentligen är 1980-talets utbudsteorier - numera i vanrykte som ”voodoo-ekonomi” - ingenting annat än en spegelbild av dessa äldre tankar. I det ena fallet hand-lar det om negativa nettoeffekter för samhällsekonomin av beskattning

8

överhuvudtaget, i det andra om dynamiska krafter som frigörs om skatte-uppbörden reduceras. Det har upprättats tabeller som med imponerande precision visar dödvikts-effekter på decimalnivå för olika typer av skatter och offentliga utgifter (t.ex. Hansson 1984). Men det empiriska underlaget är bräckligt. Resultaten är i hög grad beroende av vilka förutsättningar som valts för den teoretiska modell enligt vilken beräkningarna görs. Det råder inget tvivel om att tröskel-effekter av olika slag kan vara av betydelse för utbudet av arbetskraft och vilken sysselsättning som kommer till stånd, men det torde snarare handla om skattesystemets utformning än själva förekomsten av skatt och dess höjd. Försök att i jämförande ekonometriska studier mellan länder beskriva sam-band mellan skattekvot, sysselsättning och tillväxt visar på starkt skiljaktiga resultat beroende på valet av metod och beräkningsmodell, urval av länder och tidsperioder. Olika forskare drar starkt skiljaktiga slutsatser (Nilsson & Nyström 2005). Det finns således inget robust empiriskt stöd för teorin om generellt verk-ande överskottsbördor eller dödviktseffekter. Om vi lämnar teorins höga abstraktionsnivå och närmar oss markhöjd säger oss redan intuitionen att antagandet att människor väljer fritid istället för arbete på grund av att det senare är föremål för beskattning är en absurd förklaring till låga sysselsätt-ningsnivåer i resurssvaga och socialt eftersatta förortsområden. Dödvikts-teoretikerna har inget svar på frågan varför människor i den ekonomiska geografins mera gynnade territorier som beskattas mer än låginkomsttagare tycks befinna sig i en annan ”incitamentsstruktur” som i deras fall resulterar i en hög sysselsättningsgrad. Dock kan man i sammanhanget notera att materiella incitament för arbete för människor som lever på försörjningsstöd ofta är svaga eller rent av obefintliga, då varje tillkommande inkomst leder till motsvarande reducering av stödet. Det är emellertid ett argument för översyn av regelverket kring försörjningsstöd snarare än för införande av speciella ekonomiska zoner i områden med många mottagare av dessa. Samtidigt bör det understrykas att motiven för arbete är komplexa och inte låter sig beskrivas inom ramen för en endimensionell marknadsmodell av Homo economicus’ materiella nyttomaximering (Herzberg et al 1993). Det finns anledning att fundera över konsekvenserna av en politik som inriktas på att från ovan manipulera människors beteende med ekonomiska bestraffningar och belöningar - och vad för slags samhälle det leder till. Tanken går till Skinner-boxen och Pavlovs hundar. Vi hamnar långt ifrån socialdemokratins ideal om en demokratisk, social och produktiv samhällsgemenskap som ger människor goda skäl att känna mening och

9

sammanhang i tillvaron. 1 Samtidigt får man konstatera att den nyliberala ekonomismens motsägelsefulla kombination av diaboliskt utformade materi-ella incitament för arbete på mikronivå - och på makronivå en ekonomisk politik för att upprätthålla en icke-inflationsdrivande arbetslöshet (NAIRU) - inte har visat sig vara en framgångsrik väg att åstadkomma en hög syssel-sättningsgrad. Man kan här tänka sig ett motiv för en skicklig politisk teck-nare: en människa som obönhörligt kläms allt hårdare mellan en skruv som vrids åt underifrån (materiella incitament) och ett orubbligt tak (NAIRU). Det finns naturligtvis en sanning i konstaterandet att där det finns beskatt-ning finns det också en informell sektor med lägre krav på produktivitet. Men om vi höjer blicken ser vi att i internationell jämförelse är den informella sektorn mer utbredd i fattiga länder med bräckliga skattesystem och små skatteintäkter än i högskatteländer (LO TCO Biståndsnämnd 2009). Även om vi skulle anta att dödviktsteoretikerna har rätt så levererar de egentligen inte argument för speciella ekonomiska zoner, utan för en generell sänkning av beskattningsgraden i hela samhället. Det är inte orimligt att anta att speciella ekonomiska zoner med denna logik i själva verket är att betrakta som etappmål. Lägre beskattning i speciella zoner, geografiskt eller bransch-mässigt definierade, torde leda till krav på motsvarande skattesänkningar på angränsande marknader som hamnar under asymmetriskt konkurrenstryck, med successiva spridningseffekter i allt vidare cirklar i samhället. ”Ekonomisk frihet” och sysselsättning

Den andra argumentationslinje som har förts fram i debatten lägger tonvikt mera på omfattningen av arbetsmarknadens reglering än skatternas höjd. Det finns olika index som gör anspråk på att visa graden av ”ekonomisk fri-het” i olika länder. Ett sådant är det s.k. IMD-indexet, som årligen tas fram av en renommerad schweizisk handelshögskola. En jämförelse mellan länders rankning i IMD-indexet och sysselsättningsgraden hos immigranter tycks vid första anblicken ge fog för slutsatsen att det finns ett samband - och att det framför allt är grupper med svag ställning på arbetsmarknaden som drabbas av regleringar (Munkhammar & Nilsson 2010).

1 En skinner-box är en anordning för experimentella studier av djurs beteende, särskilt inlär-ning och betingning. Boxen är uppkallad efter dess uppfinnare, den behavioristiska psykolo-gen B.F. Skinner. Boxen består av ett utrymme för ett djur och en mekanism som djuret kan använda för att framkalla händelser. Till exempel kan mekanismen vara utformad så att djuret serveras mat varje gång den rör vid en knapp. Pavlovs hundar avser experiment av den ryske behavioristen Ivan Pavlov som rörde salivbildningen i hundars munnar när de serveras mat. Om Pavlov ringde en klocka innan de fick mat, kom hundarna så småningom att utsöndra saliv redan vid ljudet av klockan.

10

Om det skulle vara sant är det ett alarmerande budskap, då en stor del av arbetsmarknadens reglering har tillkommit just i syfte att skydda dem som har en svagare ställning. Har reformerna varit missriktade? Är det i själva verket otyglade marknadskrafter som bäst tjänar dem som har svårast att göra sig gällande? I så fall finns ett starkt argument för riktade avregleringar av arbetsmarknaden, t.ex. för ungdomar eller i resurssvaga förortsområden. Om vi emellertid synar sambandet mellan IMD-indexet och immigranters sysselsättningsgrad närmare finner vi en omständighet som komprometterar resonemanget. Det finns ytterligare en variabel i sammanhanget, nämligen om immigranter är flyktingar eller arbetskraftsinvandrare. Länder som Förenta staterna och Canada, vilka ligger högt både i IMD-indexet och när det gäller immigranters sysselsättning, har liten flyktinginvandring. Båda har kritiserats av Unicef för att föra en immigrationspolitik som är starkt inriktad på den egna ekonomiska nyttan. Medan Danmark, som också ligger högt i IMD-indexet men främst haft flyktinginvandring, har jämförelsevis låg syssel-sättningsgrad bland immigranter. Andra undantag är Spanien, Italien och Grekland, som förenar de mest reglerade arbetsmarknaderna enligt IMD-indexet med (åtminstone var det så före eurokrisen) de högsta sysselsätt-ningsgraderna för immigranter i OECD-området. Insiders och outsiders

Jämförelsen mellan index för ekonomisk frihet och immigranters sysselsätt-ning levererar således inte något avgörande argument för nyttan av speciella ekonomiska zoner. Samtidigt är det onekligen så att en del av arbetsmarkna-dens regleringar har tillkommit inte för att skydda de mest utsatta utan för att värna intressena hos dem som befinner sig på insidan. Den lägre registre-rade arbetslösheten för ungdomar i Danmark i jämförelse med Sverige är visserligen till en del en statistisk synvilla, men till en del en realitet till följd av att det svenska anställningsskyddet är till fördel för äldre arbetstagare.2 Sverige hör också till de EU-länder som har den högsta sysselsättningsgraden för åldergrupper över 50 år, medan Danmark i den tabellen ligger i botten (Eurostat). Den svenska lagen om anställningsskydd är således effektiv för att uppnå ett av dess uttryckliga syften, nämligen att värna äldre arbetsta-gares ställning. Men det har ett pris i den andra ändan av åldersskalan - vilket

2 Yrkesutbildningar i Danmark är utformade som lärlingsanställningar. Det innebär att samma andel arbetslösa ungdomar i förhållande till befolkningen i åldergruppen ger ett lägre arbetslöshetstal i Danmark än i Sverige, då arbetslösheten anges i förhållande till arbetskraften i åldersgruppen. I Danmark blir denna större då samtliga ungdomar i yrkesutbildning räknas dit, medan svenska ungdomar i gymnasieskolans yrkesinriktade program, i yrkeshögskolan och andra yrkesutbildningar räknas som studerande. Sett över tid och konjunktur är nära halva skillnaden i talen för ungdomsarbetslöshet i Danmark och Sverige en följd av denna definitionsmässiga olikhet, som många svenska debattörer med bestämda uppfattningar i frågan tycks obekanta med.

11

också ett motsatt gynnande av ungdomar skulle ha med den kanske allvarlig-are följden att äldre har svårare än yngre att vid arbetslöshet finna en ny anställning. Här handlar det om avvägningar mellan intressena hos insiders och outsiders. Det kan finnas skäl att pröva om rättigheter för dem på insidan verkar ute-stängande för dem på utsidan med följder som är svåra att försvara utifrån en rationell allmännytta eller ett rättviseperspektiv. Vi hamnar här i kontro-versiella frågor där särintressen ställs mot varandra, såväl för dem vilka försvarar uppnådda rättigheter som för dem som har något att vinna på att rulla tillbaka dem. Ett påtagligt drag i den svenska debatten är att förslag om förändringar i arbetsrätt och skatteuttag som uppenbart skulle gynna arbets-givarintresset (åtminstone på kort sikt) på bekostnad av arbetstagarintresset ofta kläds i en altruistisk skrud av omsorg om de minst lyckligt lottade, vilka i retoriken framstår som dem för vars skull förändringarna bör genomföras. Man kan i sammanhanget notera ett stegrat politiskt intresse för statliga ingrepp i intresseavvägningar som i Sverige traditionellt överlämnats åt arbetsmarknadens parter att avgöra genom förhandlingar, kollektivavtal och mekanismer för tvistelösning. Men om det är så att rättigheter för insiders verkar diskriminerande för outsiders ter det sig faktiskt som den sämsta tänkbara lösningen ur både rationell synvinkel och i ett rättviseperspektiv, att via lagstiftning upphäva eller försämra dessa rättigheter i outsider-täta områden och lämna dem intakta för insiders. Skatter och sysselsättning

Man kan ifrågasätta om det svenska skattesystemet under senare decennier varit optimalt för att främja sysselsättningen. Likformig beskattning leder inte nödvändigtvis till lika beskattning. Ett företag med tjugo anställda, en omsättning om 15 miljoner kronor och en vinst om 1,5 miljoner per år får betala avsevärt mycket mer till skatteverket än ett annat företag med samma omsättning och vinst med tio anställda. Kombinationen av arbetsgivare-avgifter och löneskatter gynnar verksamheter med höga förädlingsvärden per anställd och missgynnar arbetskraftsintensiv produktion. I detta finns en drivkraft till arbetsbesparande teknisk förnyelse och modernisering. Model-len har sitt ursprung i efterkrigstidens brist på arbetskraft och stora rationa-liseringspotentialer. Under tjugo år har emellertid den svenska arbetsmark-naden präglats av överskott på arbetskraft i förhållande till antalet arbets-tillfällen. Men den samhällsekonomiska nyttan av ett omvandlingstryck som driver på strukturomvandling, modernisering och produktivitetstillväxt torde dock bestå - även om det har ett pris. 1980-talets försök att skydda landet från den internationella konkurrensens verkningar med devalveringar för att främja lönsamhet och sysselsättning, något som ytterligare försvagade en redan svag produktivitetstillväxt, manar

12

inte till efterföljd. Politiken medverkade till att bygga upp starka spänningar i samhällsekonomin, vilka briserade i 1990-talskrisen. Strukturomvandlingens skapande förstörelse kan för en tid skjutas upp med olika typer av skydds-åtgärder, men blir desto kraftigare när den väl spränger igenom vallarna. Tanken på ett tudelat skattesystem som säkerställer både incitament till förnyelse och modernisering i den internationellt konkurrensutsatta sektorn och ger utrymme för arbetskraftsintensiva inhemska sektorer må mot denna bakgrund te sig lockande, men svårigheterna att i praktiken konstruera ett sådant med rättssäker kontroll över gråzoner och oönskade tröskeleffekter ter sig i det närmaste oövervinneliga. En väg är punktvisa, selektiva insatser med lägre skatt för vissa branscher (hushållsnära tjänster, restaurangnäring-en), grupper (ungdomar) eller speciella ekonomiska zoner i resurssvaga stadsdelar. Men invändningarna mot detta gäller inte bara gränsdragnings-problem och snedvridna konkurrensförhållanden som ofrånkomligen följer, utan också mycket starka argument för ett likformigt skattesystem som manipulerar den fria prisbildningen så lite som möjligt. Det handlar om vitala funktioner för marknadsekonomins dynamik, det vill säga vad Joseph Schum-peter kallade kreativ förstörelse och entreprenörsanda. Skattebestämda skyddszoner för kommersiella företag som inte är livsdugliga i öppen kon-kurrens måste i princip betraktas som lika skadliga för den samhällsekono-miska utvecklingen på sikt som skyddstullar och statssubventioner i samma syfte.3 Därtill kommer att diskussionen om detta inte bara kan föras utifrån vad som syns i backspegeln. En anledning till det ihållande överskottet på arbetskraft under de senaste tjugo åren är att befolkningen i yrkesaktiva åldrar har vuxit snabbare än den i perioder starka jobbtillväxten, både genom stora tillträd-ande ålderskullar och genom inflyttning från utlandet. Mellan åren 1990 och 2009 ökade befolkningen mellan 18 och 64 år med 550 000 personer (SCB). Nu är vi emellertid på väg mot ett skifte i befolkningsutvecklingen. År 2015 börjar antalet personer i yrkesaktiva åldrar att stagnera i absoluta tal, sam-tidigt som ökningen av andelen äldre tilltar. Demografin talar övertygande om för oss att vi är på väg in i en längre period av tilltagande brist på arbets-kraft, inte bara i Sverige utan i stora delar av OECD-området. Uppgiften för arbetsmarknadspolitiken måste då ställas att hushålla väl med tillgängliga arbetskraftsreserver. Att när denna situation nalkas öppna speciella skydds-zoner för arbetskraftsintensiva verksamheter med låga förädlingsvärden skulle vara irrationellt och till skada såväl för näringslivet som för den samhällsekonomiska utvecklingen.

3 I boken Jämlikhetsnormen (2012a) lägger Örjan Nyström och jag fram ett förslag om progressiva arbetsgivareavgifter som en generell och enhetlig lösning för att främja sysselsättning med lägre förädlingsvärden utan att dämpa omvandlingstrycket i sektorer som konkurrerar med innovationer och produktivitetstillväxt. En sådan uppläggning skulle samtidigt ge incitament för en sammanhållen lönebildning och motverka tendensen till ökade inkomstskillnader, på samma gång som den borgerligt selektiva politikens problem med gråzoner och snedvridna konkurrensvillkor undviks.

13

Erfarenheter av Speciella ekonomiska zoner i utvecklade länder

Praktiska erfarenheter av speciella ekonomiska zoner i utvecklade länder är blandade. Mest omfattande försök har gjorts i storstäder i Förenta staterna med sinsemellan mycket skiftande program, både med geografiskt bestämd avgränsning och med inriktning på särskilda etniska minoriteter. Det finns utvärderingar som visar på en hyfsad jobbtillväxt för en del försök, men det handlar om en låglönesektor som inte är lika förekommande och tillgänglig i Europa - och knappast heller socialt önskvärd. En genomgång visar dock att flertalet dokumenterade försök inte tycks ha infriat förväntningarna. Ett vanligt tema i litteraturen är varför dessa program i praktiken inte levererar de jobb som konventionell marknadsteori ställer i utsikt (Bates 1995; Blakely et al 2010; Elwood 2002; Elvery 2009; Greenbaum 2004; Jenkins & Bennett 1999; Ladd 1994; Nowak 1997; Reese 2004; Stoecker 1997). Dock ska man vara försiktig med att överföra erfarenheter från Förenta staterna till Europa, då arbetsmarknadernas funktionssätt på de olika sidorna av Atlanten skiljer sig åt i väsentliga avseenden. Intressantare för svenskt vidkommande är försök i ”de gamla” EU-länderna. I Storbritannien introducerade Thatcher-regeringen Enterprise Zones år 1979. I en första etapp inrättades elva zoner i socialt utsatta stadsdelar, såväl för-slummade innerstadsdelar i storstäder som förorter till mindre och medel-stora industriorter som drabbats av nedläggningar. År 1982 utvidgades försöket med ytterligare 13 zoner. Dessa områden undantogs från den fysi-ska stadsplaneringen och nya investeringar gavs skattefrihet i tio år. Försö-ket utvärderades av en statlig utredning år 1987 som konstaterade att kostnaden mellan åren 1981 och 1986 uppgick till nära 300 miljoner pund. Brutto redovisades 63 000 nya jobb, men merparten av dessa var redan existerande arbetstillfällen som hade flyttats in till zonerna från andra stadsdelar eller delar av landet. Nettot verkligt nytillkommande arbetstill-fällen beräknades till 13 000. Resultatet betraktades som en missräkning och ledde till att politiken lades om från Enterprise Zones till inrättande av Urban Development Corporations, lokala partnerskap för stadsdelsutveckling (Hall 2002).4 Mest omfattande under senare år är det franska försöket med 41 Zones Franches Urbaines (ZFU) som inleddes år 2004. Företag som lokaliseras i ZFU:s får en femårig befrielse från arbetsgivareavgifter, statlig och kommu-nal företagsskatt samt fastighetsskatt. Den hittills största, oberoende utvär-deringen gjordes år 2009 av en grupp forskare som jämförde ZFU-områdena med en kontrollgrupp urbana områden med i utgångsläget likvärdig socio-

4 Som ett framgångsrikt exempel på en speciell ekonomisk zon i Storbritannien brukar Docklands i London framhållas. Detta tidigare ödelagda, centralt belägna hamnområde helt utan bostadsbebyggelse har förvisso förvandlats till ett tillväxtområde, men är inte relevant i diskussionen om speciella ekonomiska zoner i utsatta förortsområden. Det klena resultatet för Thatchers Enterprise zones till trots annonserade Toryregeringen i fjol att den planerar ett nytt program för sådana.

14

ekonomisk status och sysselsättning. Utvärderingen konstaterade att syssel-sättningen hade utvecklats mer gynnsamt i ZFU-områdena, men att två tredjedelar av sysselsättningsökningen bestod av redan existerande jobb som hade flyttats in till zonerna. Den höga arbetslösheten i ZFU-områdena var i stort sett opåverkad. Kostnaden per nytillkommande jobb var anmärk-ningsvärt hög, cirka 80 000 Euro per år, men forskarna avstod att lägga någon värdering på detta i avsaknad av en jämförelsemodell med andra program med liknande målsättningar (Rathelot & Sillard 2009). Medlen hade räckt till att anställa åtminstone dubbelt så många personer i offentlig sektor. Med anledning av rapporten riktade de franska statsrevisorerna kritik mot ZFU som en misshushållning med allmänna medel. Från Sverige finns inga erfarenheter av urbana speciella ekonomiska zoner, men år 1997 införde den dåvarande socialdemokratiska regeringen ett försök med nedsatta arbetsgivareavgifter i delar av Norrlands inland. Efter en utvärdering som endast kunde påvisa obetydliga sysselsättningseffekter i jämförelse med motsvarande områden med oförändrade arbetsgivareavgif-ter lades programmet ner år 2007. Riksrevisionen granskade i efterhand försöket och konstaterade att ”kostnaden per skapat arbetstillfälle blev extremt hög” och att beslutet att avsluta det var sakligt välmotiverat (Riks-revisionen 2008). Avslutande kommentar

Såväl en kritisk teoretisk granskning som ett studium av praktiska erfaren-heter från försök med speciella ekonomiska zoner i Nordamerika och Europa leder till slutsatsen att dessa endast har marginell inverkan på sysselsätt-ningen. De effekter som trots allt kan skönjas vittnar om exceptionellt höga kostnader för det allmänna per nytillkommande arbetstillfälle. Den samhälls-ekonomiska nyttan måste därmed betraktas som obetydlig eller rent av negativ. Träffsäkerheten i åtgärderna i förhållande till målgruppen synes därtill vara låg, då flertalet tillkommande arbeten i de undersökta speciella ekonomiska zonerna hade omlokaliserats från andra områden för att komma i åtnjutande av de mer förmånliga villkoren. Den höga arbetslösheten i stadsdelarna i fråga tycks inte ha påverkats i någon nämnvärd grad. Ändå kan tillkommande näringsverksamhet spela en positiv roll i resurssvaga områden genom att öka det lokala utbudet av varor och tjänster och bidra till grannskapsutveck-ling i stadsdelen. Men det i och för sig välmotiverade förslaget i Finansdepar-tementets betänkande, att minst en fjärdedel av arbetad tid inom ett företag ska utföras av boende i området för att det ska få del av skattereduktionen, kan bli ett svårforcerat hinder för omlokalisering av redan existerande verksamheter, samtidigt som den jobbskapande effekten är liten. Frågan är

15

om inte ”nystartzonerna” mest blir ett retoriskt slag i luften med få avtryck i människors liv i de stadsdelar de förläggs till. En jämförelse med vad motsvarande medel skulle kunna åstadkomma med individanpassade insatser för att stärka människors anställningsbarhet med utbildning, och om så erfordras kompletterat med behovsorienterat riktat anställningsstöd, utfaller utan tvekan till betydande nackdel för en osyftad och allmän subvention av anställningar i speciella ekonomiska zoner. Samtidigt har studien givit vid handen att man kan ifrågasätta om skatte-systemets utformning under senare decennier varit optimal för att främja sysselsättningen. Det är dags att öppna dörren för en bred, förutsättningslös översyn av hela skattesystemet, både med avseende på sysselsättningen och på välfärdens finansiering. Som Örjan Nyström och jag argumenterar för i boken Jämlikhetsnormen kräver framgångsrika insatser för att bryta de starka tendenserna till polari-sering på dagens arbetsmarknad ett skifte från traditionell omfördelnings-politik och rigida, regelstyrda åtgärder till strategier för långsiktiga sociala investeringar i humankapitalet i kombination med flexibla, behovsorien-terade insatser på individnivå här och nu. Det är naturligtvis inte en fråga om enbart skattepolitik utan också om arbetsmarknads-, utbildnings-, familje-, barnomsorgs- och socialpolitik. Vi behöver knyta samman dessa olika områ-den till en sammanhållen politik för att så långt det är möjligt mobilisera och utveckla samhällets mänskliga resurser i den demokratiska, sociala och produktiva samhällsgemenskapen. Den här rapporten har inriktats på att kritiskt granska speciella ekonomiska zoner som ett medel att främja högre sysselsättning och ett mer inkluder-ande arbetsliv. Det är svårt att värja sig från slutsatsen att dessa snarare, i den mån de åstadkommer några förändringar överhuvudtaget, blir ett steg i den andra riktningen: mot en arbetsmarknad som skiktas och segregeras i lager med inlåsningseffekter för dem som fastnar i zonen, vilken genom sin karaktär av sekunda arbetsmarknad inte blir meriterande för anställning i andra delar av arbetslivet. De socialt eftersatta stadsdelar det handlar om är knappast betjänta av att ytterligare skiljas ut med stigmatiserande särdrag, utan bör tvärtom få tillfälle att mobilisera och ta tillvara sina mänskliga resurser i en riktning som normaliserar dem i förhållande till andra delar av staden; således varken skattesänkningar eller särskilda EU/storstadsbidrag utan hellre ta tillvara och utveckla vad som redan finns. Hic Rodhos, hic salta!5 Den som är intresserad av mer konstruktiva förslag för att främja detta rekommenderas Örjan Nyströms och min bok Jämlikhetsnormen (2012a) och vår rapport Dags att skrota ”Full sysselsättning”? (2012b).

5 Folkbildande uppgift: sök på Google!

16

Referenser Bates, T. (1995) “Why Do Minority Business Development Programs Generate So Little

Minority Business Development?”, Economic Development Quarterly 9, 1 Blakely, E. J. & Leigh, N. G. (2010) Planning Local Economic Development: Theory and

Practice. Los Angeles-London-New Delhi-Singapore-Washington DC: Sage Publications. Elwood, S. (2002) “Neighbourhood Revitalization through ‘Collaboration’: Assessing the

Implications of Neoliberal Urban Policy at the Grassroot”, GeoJournal 58 Elvery, J. A. (2009) “The Impact of Enterprise Zones on Resident Employment: An Evaluation

of the Enterprise Zone Programs of California and Florida.” Economic Development Quarterly 23, 1

Esser, K., Hillebrand, W., Messner, D. & Meyer-Stamer, J. (1996) Systemic Competitiveness. New Governance Patterns for Industrial Development, London: Frank Cass

Ettlinger, M. & Linden, M. (2012) The Failure of Supply Side Economics, Washington: Center of American Progress

Greenbaum, R. T. (2004) “Sitting it Right: Do States Target Economic Distress When Designating Enterprise Zones?”, Economic Development Quarterly 18, 1

Hall, P. (2002) Urban and Regional Planning, London: Routeledge Hansson, I. (1984) ”Marginal Costs of Public Funds for Different Tax Instruments and

Government Expenditures”, Scandinavian Journal of Economics. No. 86 Herzberg, F., Mausner, B. & Snyderman, B.B. (1993) The Motivation to Work, New Brunswick:

Transaction Jenkins, N. T. & Bennett, M. I. J. (1999) “Toward an Empowerment Zone Evaluation”,

Economic Development Quarterly 13, 1 Ladd, H. (1994). “Spatially-Targeted Economic Development Strategies: Do They Work?”

Cityscape 3 LO TCO Biståndsnämnd (2009) Informell ekonomi, Stockholm Munkhammar, J. & Nilsson, H. (2010) ”Ekonomiska frizoner bryter utanförskap”, GP 21/2 Myrdal, G. (1968) Asian Drama. An Inquiry into the Poverty of Nations, New York: Pantheon Nilsson, A. & Nyström, Ö. (2012a) Jämlikhetsnormen, Göteborg: Tankeverksamheten Nilsson, A. & Nyström, Ö (2012b) Dags att skrota ”full sysselsättning”?, Göteborg:

Tankeverksamheten Nilsson, A. & Nyström, Ö. (2005) Den sociala demokratins andra århundrade?, Stockholm:

Atlas förlag Nowak, J. (1997) “Neighbourhood Initiative and the Regional Economy”, Economic

Development Quarterly 11, 1 Rathelot, R. & Sillard, P. (2009) “Zones Franches Urbaines: quels effets sur l’emploi salarié et

les créations d’établissements?”, Économie et Statistique No. 415-416 (Summary in English)

Riksrevisionen (2008) Sänkta socialavgifter – för vem och till vilket pris?, RiR 2008:16 World Bank (2008) Special Economic Zones. Perfomance, Lessons Learned, and Implications

for Zone Development, Washington

17

18

Anders Nilsson är en av Tankeverksamhetens redaktörer och har skrivit en rad böcker tillsammans med Örjan Nyström, senast Jämlikhetsnormen, som Tankeverksamheten gav ut i september 2012.

Ansvarig utgivare: Ann-Sofie Hermansson www.tankeverksamheten.se

redaktion@tankeverksamheten.se

ISBN 978-91-87077-18-0