+ PRVO POGLAVLJE

TEMELJNA POJMOVNA PITANJA JAVNE UPRAVE/RAZVOJ PROUČAVANJA UPRAVE

1. Uprava postaje sve važnija pojava suvremenog društva. Tijekom 20. stoljeća raste 10-20 puta brže od stanovništva u srednje razvijenim i visokorazvijenim zemljama. Razvoj upravnog sustava je preduvjet općeg ekonomsko društvenog rasta jer je uprava prijeko potreban instrument za regulaciju privrednih i drugih društveno ekonomskih procesa.

Moderna uprava ima pozitivne i negativne karakteristike.Pozitivne pridonose ekonomskom i kulturnom procvatu jer ostvaruje društvene zadatke koje prije nije mogla – pridonosi oslobođenju ljudi od zaostalosti i oskudice. Negativne – može postati oruđem vladanja nad ljudima putem opremljenih sredstava fizičke sile. Problem – kako stići potreban stupanj koordinacije društvenih poslova, a spriječiti da uprava postane podlogom nesavladive koncentracije vlasti.

2. Moderna uprava postaje posao specijaliziranih stručnjaka ne amatera – nagli razvoj znanstvenih disciplina koje se bave upravom, njezinom organizacijom, funkcioniranjem, regulacijom i političkom kontrolom, društvenom ulogom i ekonomskom težinom, socijalnim sustavom upravnog osoblja dinamikom reagiranja pojedinaca i skupina u upravnim odnosima.

Nauka o upravi – praktični cilj je da se upoznamo s upravom te da steknemo znanje kako rukovati složenim mehanizmima velikog suvremenog upravnog sustava.

I. PREDMET, GRAĐA I METODA NAUKE O UPRAVI

3. Uprava – središnji pojam nauke o upravi te definiranje predmeta te discipline počinje od značenja same riječi uprava. Imamo dva osnovna značenja.

Prvo: Skup upravnih organizacija npr. „savezna uprava SAD-a“ pod čim podrazumijevamo sve upravne organizacije od kojih je sastavljen upravni aparat federacije u SAD-u. Drugo: Uprava u značenju određene djelatnosti – npr. „Uprava vanjskih poslova“ to je naziv za djelatnost svih poslova što ih jedna zemlja obavlja da bi održavala odnose s drugim zemljama i s međunarodnom zajednicom.

4. Upravna organizacija – je takva organizacija u kojoj ljudi kao svoje stalno zanimanje obavljaju javne poslove na temelju trajne podjele dužnosti i ovlasti.

- skupina ljudi koji kooperiraju da bi ostvarili neki zajednički cilj. Zajednički zadatak podijeljen je među članovima organizacije na način da svaki od njih obavlja svoj dio posla. Tijekom rada svi su povezani kako bi se doprinos svakog uklopio u cjelinu i usmjerio na rezultat zajedničkog pothvata.

Specifična obilježja upravne organizacije su:- društveni karakter poslova- trajna podjela dužnosti i ovlasti- profesionalizam radnika

5. Društveni – javni poslovi

1

To su poslovi što određena zajednica, odnosno odlučujuća skupina u toj zajednici u određeno doba smatra da treba obavljati, a ne obavljaju ih pojedinci sami za sebe. Društveni karakter poslova se mijenja po svom sadržaju tijekom društvenog razvoja jednako kao što se mijenjaju poreci – kako se na vlasti mijenjaju vlastodršci mijenjaju se i shvaćanja i interesi.Društveni karakter poslova ovisi o vremenu jer će svako vrijeme druge poslove smatrati društvenima tj. javnima te prema tome drugim organizacijama davati osobinu upravnih. Određeni posao postaje društven kad ga pojedinac svaki za sebe ne može uopće ili ne može tako dobro obavljati.

6. Trajna podjela dužnosti i ovlastiOznačava takve odnose među ljudima u organizaciji u kojima su radni zadaci svakog pojedinca ujedno njegove dužnosti i sadrže u sebi određene ovlasti. Neke radne operacije proizlaze iz cjeline svakog zadatka logikom povezanosti između sredstava i cilja npr. gradnja ceste obuhvaća prethodno obilježavanje trase. Osoblje upravne organizacije je motivirano specifičnim mehanizmom da trajno izvršava poslove koji su mu pali u dio.Postoje normativni sustavi – pravni, moralni, konvencionalni koji zahtijevaju obavljanje svih poslova od strane svakog člana upravne organizacije koji na određeni način budu dodijeljeni, za koje je član zadužen. Na taj način radne operacije koje proizlaze iz određenog zadatka , a služe njegovu ostvarenju pretvaraju se u dužnosti – motivacijsko djelotvorne predodžbe člana upravne organizacije.Pojedinac se obraća na druge članove upravne organizacije ili na treće osobe i zahtijeva od njih određeno ponašanje a oni se ponašaju na taj zahtijevani način jer su obuhvaćeni istim normativnim sustavom kojim je taj zahtjev utemeljen i opravdan. U odnosu spram onih kojima je taj zahtjev upućen, zahtjev predstavlja ovlast – znači predstavlja drugu stranu dužnosti – i to kako radne dužnosti onoga koji zahtjeva tako i dužnosti i discipline onoga koji prema zahtjevu postupa.Norme iz kojih proizlaze te dužnosti i ovlasti su povezane u sustave, a normativni sustavi se temelje na razmjerno trajnom karakteru osnovne društvene strukture, na prirodi proizvodnih odnosa u društvu.

7. Profesionalizam radnikaPojedinci koji rade u upravnim organizacijama većinom su profesionalci – rade za plaću koja je temelj njihove materijalne egzistencije, poslu u pravi posvećuju pretežni dio svog radnog vremena i za taj posao posebno se obrazuju. Profesionalizam radnika razlikuje i odvaja upravne organizacije od udruženja građana koji su većinom neprofesionalci tj. Sudjelovanje u udruženju im nije glavno zanimanje. Značajke profesionalizma se pojavila tijekom razvoja uprave, taj proces nije ni do danas dovršen. U budućnosti bi neki dijelovi upravnog sustava mogli biti deprofesionalizirani ako kolektivna tijela sastavljena od građana neprofesionalaca preuzmu određene funkcije koje danas obavljaju upravna organizacija tj. profesionalci.

8. Upravljanje

2

Kontinuirana djelatnost povezivanja više ljudi u akciji na obavljanju nekih javnih poslova.Djelatnost upravljanja teče u sklopu sustava pravila kojima su: a)utvrđeni njezini postupci i definirane metodeb) određeni interesi kojim treba služitiOsnovne značajke djelatnosti upravljanja su:1. transmisijski karakter2. dinamičnost3. dvojaki karakter pravila koji je reguliraju4. kontinuitet

9. Transmisijski karakter upravljanjaUpravljanje se pojavljuje kao posrednik – transmisija između postavljenih ciljeva i njihova ostvarenja. Cilj se postavlja političkom odlukom, a ostvaruje akcijom ljudi. U toj akciji ljudi razlikujemo dvije vrste polova.1.) obavljanje stručnih i izvršnih poslova – centrifugalni element- njima se postiže određena svrha . Stručnjaci određene struke imaju cilj riješiti problem

što bolje u skladu s pravilima struke, dok im svako ograničenje u primjeni tih pravila mora biti strano.. Struke se po logici svoje težnje prema funkcionalnoj autonomiji opiru izjednačavanju, vezivanju uz jedinstvena pravila. One predstavljaju centrifugalni element u upravnoj organizaciji.

2.) upravljanje - centripetalni element- ne znači neposredno obavljanje neke službe, već mu je svrha povezivanje,

koordinacija podijeljenih radnih operacija, njihovo upućivanje u jednom smjeru prema zajedničkom cilju. Ono je u neku ruku nadogradnja nad službama koje se obavljaju u upravnim organizacijama.

- povezivanje svih stručnih i izvršnih poslova u jednu cjelinu planiranjem, usmjeravanjem, arbitriranjem, kontrolom i ocjenjivanjem. Predmet upravljanja je akcija kojim ljudi neposredno ostvaruju vanjske društvene ciljeve pojedine organizacije.

10. Dinamičnost upravljanja- proizlazi odatle što je predmet upravljanja zajednički rad – upravljanje povezuje taj

rad i njegove nositelje, ljude koji ga obavljaju, povezuje ih dok rade – dok su u akciji.Akcija se ni jednog časa ne zaustavlja, posao se ne prekida da bi se lakše koordiniralo, već upravljanje prilagođava svoje metode i instrumente dinamici djelatnosti koju koordinira. Upravljanje je dvostruko dinamično – ono je akcija kojoj je predmet i opet akcija.

11. Dvojaki karakter pravila

3

Djelatnost upravljanja je regulirana:a) tehničkim pravilimab) interesnim normama

a) tehnička pravila – određuju kakvi se ciljevi mogu postići i kojim sredstvima, proizlaze iz sam djelatnosti, iz njezina stručnog karaktera. Osnovne pravilnosti i otkrivene zakonitosti na određenom sektoru prirode i društva pretvaraju se u tehnička pravila. U primijenjene zasade pojedine struke o tome kako treba praktično raditi kako bi se postigao određeni učinak (kakvi se ciljevi mogu postići i kojim sredstvima). To su lex artis – zakoni umijeća koji vrijede zbog objektivne valjanosti bez obzira na to jesu li formalno propisani, bez obzira jesu li čak i napisani.

b) Interesne norme – vrijede zbog toga jer su ih izrijekom donijeli oni koji su u određenom društvenom uređenju ovlašteni da rješavaju interesna pitanja tj. Da odrede u čiju će korist ići neka djelatnost, koji interesi imaju prednost. Rješavanje interesnih pitanja u društvu jest sadržaj politike. Forume i organe koji donose interesne norme zovemo političkim organima i forumima, a same interesne norme su politički okvir upravljanja.

Tehniziranje uprave - tijekom razvoja uprava se sve više tehnizira na načina da se:a) povećavanje broja i određenosti tehničkih pravila prema kojima se obavljaju upravni

poslovi.b) Povećavanje dijela ukupne djelatnosti uprave koji je reguliran tehničkim pravilima.

Mijenjanje interesnih normi – interesne norme i način njihova donošenja mijenjaju se tijekom razvoja u dva pravca: a) sve većem broju interesenata je omogućeno da utječe na sadržaj interesnih normi te

time one odražavaju sve više općenite interese, one u kojima participira mnoštvo ljudi.b) Zbog sve veće razgrananosti i složenosti upravljanja u velikim sustavima, interesne

norme se isprepliću s tehničkim pri čemu tehnička pravila u velikoj upravi imaju sve brojnije interesne implikacije, rješavanje interesnih pitanja sve više pretpostavlja poznavanje tehničkih pravila i mogućnosti kako da se ti interesi ostvare.

12. Kontinuitet upravljanja

- proizlazi iz dvaju čimbenika:a) iz trajnosti potreba koje se zadovoljavaju osnovnom djelatnošću upravnih

organizacija, pri čemu trajnost potreba uvjetuje i neprekidnost djelatnosti kojom se te potrebe zadovoljavaju, pa time i trajnost upravljanja.

b) Iz trajnog karaktera sustava normi – tehničkih i interesnih , koji je okvir uprave kao djelatnosti. Svaki sustav normi već samim tim što je sustav djeluje stabilizirajući, homeostatski na djelatnost koju regulira time i tako osigurava njezin kontinuitet.

13. Predmet nauke o upravi

4

- je ispitivanje zakonitosti društvenih pojava u vezi s upravnim organizacijama i djelatnošću upravljanja.

Građa nauke o upravi – su prvenstveno upravne organizacije, a zatim i druge društvene institucije u svezi s njezinim predmetom (tijela za donošenje političkih i drugih društvenih odluka) koje su okvir za djelovanje upravnih organizacija.

14. Metoda nauke o upravi

- sastoji se u opisu i klasifikaciji građe na kojoj se stalno provjeravaju pretpostavke o pravilnostima u pojavama. Znanstveno istraživanje se sastoji u ispitivanju prvotnih pretpostavki na temelju prikupljenih činjenica nakon čega se one napuštaju kao neosnovane te ih se zamjenjuje drugima tj. Da ih ispravljamo upotpunjujemo i usavršavamo. Prije tumačenja pojava, mnoštvo oblika i djelatnosti upravnih organizacija treba uočiti, opisati i raspodijeliti u skupine prema određenim pretpostavkama, bez toga ni jedan znanost ne može pristupiti tumačenju pojava (svom glavnom zadatku). Da bi nauka o upravi protumačila društvenu pojavu upravnih organizacija mora ispitivati i utvrđivati pravilnosti u strukturi i djelovanju tih organizacija u pojedinoj društvenoj zajednici i ponašanju ljudi naspram upravnih organizacija.

15. Izvor materijala za nauku o upravi

- sve što omogućuje uvid u strukturu i funkcioniranje upravnih organizacija, u njihovu ulogu u društvu, u ponašanju ljudi u njima i prema njima

Tu spadaju kronološki.a) povijesni dokumenti – upravne organizacije se mogu shvatiti samo u razvoju, u

stalnom međusobnom djelovanju ljudi u upravi i društvene okoline u kojoj se uprava nalazi.

b) Statistički podaci – daju osnovne činjenice o strukturi, radu i djelovanju upravec) Pravni propisi – važan je opći izvor znanja o upravi.d) Arhivski materijal sadrži ukupno formalno pisano poslovanje organizacijee) Izvještaji – o organizaciji i njenu radu ( godišnji, , izvještaji o pregledima i sl.)f) Organizacijske sheme – grafički lako pregledan materijal 8grafikoni postupaka, tabele

rasporeda rada)g) Ankete – intervju, upitnik na koje odgovaraju službenici i građani koji dolaze u dodir

sa službenicima odnosno upravomh) Protokoli promatranja – precizni podaci zahtijevaju promatranje pojedinih upravnih

procesa. Ulaze u građu nauke o upravi.i) Upravni slučajevi – pripada im posebno značenje. H. Stein definira ih kao prikaz

događaja koji predstavljaju odluku ili su doveli do odluke , odnosno skupine povezanih odluka upravnog službenika ili skupine upravnih službenika.

16. Iskustvo

5

Svako znanje započinje iskustvom – ljudi prikupljaju iskustvo promatranjem i djelovanjem na svijet oko sebe pri čemu imaju cilj koristiti stečeno iskustvo u budućem ponašanju i djelovanju u smislu ostvarenja vlastitih interesa, te ih s druge strane privlači interes za pojave kao takve. Da bi se iskustvo moglo koristiti u praktičnom ponašanju i djelovanju ono mora biti sistematizirano što znači da treba zabilježiti pojedina opažanja, međusobno ih uspoređivati, klasificirati u pojedine kategorije , stvarati analogne situacije u kojim bi se iz iskustva moglo učiti (eksperiment), nastojati iz sličnih opažanja izvesti opće pravilo. Sistematiziranje iskustva radi njegova praktičnog korištenja dovodi do zanimanja za pojave koje su predmet iskustva i kao takve i time do teorijskog razmišljanja – polazi od početnog zanimanja za pojave bez obzira na praktičnu primjenu - ono teži pronalaženju općih zakonitosti koje bi morale vrijediti bez obzira na posebne okolnosti mjesta i vremena. Nauka o upravi je empirijska društvena znanost i kao takva disciplina sistematiziranog iskustva u vezi s činjenicom postojanja upravnih organizacija u društvu i s društvenom djelatnošću upravljanja.

II RAZVOJ PROUČAVANJA UPRAVE

17. Razvoj proučavanja upraveU sklopu opće evolucije znanosti kao sistematiziranog iskustva i teorijskog razmišljanja kretao se i posebni razvitak nauke odnosno znanosti o upravi. Najprije kao Nauka o upravi usmjerena na sistematizaciju iskustva i na njegovu praktičnu upotrebu a poslije nastoji sve više i teorijski razmišljati o svom predmetu poprimajući svojstvena obilježja upravne znanosti.Nauka o upravi se s vremenom diferencira na specijalne poddiscipline – nauku o organizaciji, nauku o osoblju, nauku o odlučivanju i dr. Takve se uže poddiscipline povremeno opet integriraju u jedinstvenu sliku uprave, omogućujući time prelazak na upravnu znanost.

18. nauka o upravi kao posebna znanstvena disciplinapočinje u Europi sredinom 18. stoljeća u dva smjera.

1. opisni – opisuje upravne organizacije i upravnu djelatnost, s namjerom da takvo sistematizirano iskustvo posluži onima koji trebaju sami sudjelovati u radu uprave.

2. proučavanje uprave polazi od uprave kao cjeline, od mjesta (položaja) koji ona ima u sustavu vlasti i općenito u društvu, a rješenja tih političkih problema upravljanja traže na filozofsko-spekulativnom planu.

Opisni smjer – prva faza razvoja - vremenski se poklapa s političkim oblikom države poznatim pod nazivom prosvijećeni apsolutizam – opisni smjer služi školovanju i pripremanju monarhova upravnog aparata koji je glavni uvjet za uspostavu njegove apsolutne vlasti..Filozofsko - spekulativni smjer – imao praktično politički zadatak – legitimirati vladarevu vlast.Integraciju oba smjera (opisnog i filozofsko-spekulativnog) nauke o upravi u jedan veliki sustav povezano je s djelom: Lorenza Von Steina – gdje on sistematizira i daje zajednički smisao povijesnom razvoju upravljanja, obuhvaćajući upravne organizacije i upravnu djelatnost prema pojedinim područjima.

19. Diferencijacija nauke o upravi

6

Nakon prvotne integracije i njezinih značajnih rezultata (ona je ipak izraz relativne nerazvijenosti društvenih znanosti, posebno nauke o upravi) dolazi do diferencijacije na upravno pravni i upravno tehnički smjer.Najprije je počela posebna obrada aspekata uprave koji su u danoj društveno političkoj situaciji bili aktualni. Tako je na europskom kontinentu zbog političkih shvaćanja o diobi vlasti i zbog razvoja načela legaliteta uprave( shvaća se kao zaštita građana od samovoljnog presizanja agenata državnog monopola prinude) počelo prevladavati zanimanje za vezanje i regulaciju uprave pravnim propisima, a time i nauke upravnog prava.

Upravno tehnički smjer – prije svega se zanima za pitanja kako izgraditi upravne organizacije i kako usmjeriti njihovo djelovanje da bi se postigao najveći učinak po uloženoj jedinici sredstava – razvio se na američkom kontinentu.Oba smjera su se s vremenom proširila van područja svog prvobitnog nastanka. Dva najaktualnija aspekta uprave u to vrijeme ( kraj19 – prva polovica 20 st.) - pravna regulacija i ekonomičnost upravnog djelovanja uvjetovala su nicanje posebnih naučnih disciplina u različitim zemljama.

Proces diferencijacije nauke o upravi nije stao na spomenuta dva oblika nego se nastavlja u dva glavna oblika.

1.) Daljnja specijalizacija upravnog prava i upravne tehnike2.) Pojava posebnih disciplina

1.) Daljnja specijalizacija upravnog prava i upravne tehnike – koji se počinju dijeliti na pojedine pravne (npr. Radno, financijsko, zadružno, građevinsko...) ili tehničke discipline (npr. Nuka o organizaciji, nauka o organizaciji i poslovanju poduzeća, tehnika financiranja uprave, personalna služba, tehnika usavršavanja uprave, tehnika rada u pojedinim upravnim granama...)

2.) Pojava posebnih disciplina koje ne polaze od klasične nauke o upravi odnosno njezinih specijalizacija upravnog prava i upravne tehnike već od drugih nauka i proučavajući pojedine aspekte uprave primjenjuju metode i rezultate disciplina od kojih su pošle (npr. Sociologija i socijalna psihologija uprave, ekonomika uprave, etika uprave). Ta dva puta diferencijacije se isprepliću u nekim novim disciplinama, npr. Komunalne znanosti koje primjenjuju rezultate različitih nauka, pa i nauke o upravi, na probleme upravljanja u lokalnim zajednicama ili nauke o financijama koja povezuje jedan aspekt ekonomskih nauka s jednim aspektom nauke o upravi.

20. Tendencija prema jedinstvu nauke o upravi

7

Protiv dezintegracije (raspadanja cjeline) nauke o upravi djeluju dva čimbenika:1.) cjelovitost društvene pojave uprave koja je u svim svojim pojavnim oblicima

jedinstven predmet znanstvenog proučavanja.2.) Potrebe prakse koja za praktično djelovanje u upravnim organizacijama traži ljude

temeljitim poznavanjem i teoretskim razumijevanjem strukture i načina funkcioniranja uprave uopće.

Proučavanje uprave u tijeku razvoje diferenciralo se iz jedinstvene nauke u mnoge pojedinačne discipline. Danas ponovno imamo tendenciju prema jedinstvu toga proučavanja. Ali nova se integracija ne može izvesti kao prethodna na način da se jednostavno obuhvati sve znanje o upravi u jednom sustavnom djelu zbog količine sakupljenog činjeničnog materijala u različitim disciplinama i zbog prednosti što ih za proučavanje upravnih organizacija i upravnih djelatnosti predstavlja sužavanje fronte promatranja, koncentracija pažnje i raznovrsnost u metodama različitih posebnih nauka koje se bave aspektima uprave. Tendencije prema jedinstvu očituju se stoga na nov način i to u ovim oblicima:

1.) putem proširenja pojedinih posebnih disciplina, upravnog prava i upravne tehnike uklapanjem materije koju prvobitno nisu obuhvaćale.

2.) Putem planova i program upravnih škola i instituta u kojima se nastoji postići ravnoteža između raznih naučnih disciplina u odnosu na upravu.

3.) Putem poredbenih znanstvenih istraživanja nekih upravnih problema i njihovih rješenja u različitim upravnim sustavima

4.) Postavljenjem i provjeravanjem općih postavki o zakonitostima na području upravne organizacije i djelatnosti, stvaranjem temelja opće teorije upravljanja.

21. Proučavanje uprave u Hrvatskoj u razdoblju nakon 2. svjetskog rata Najprije u okviru bivše Jugoslavije, promatramo sa tri polazišta:

1. od analize političke uloge uprave u procesu upravljanja2. od konkretnih potreba organiziranja i djelovanja novog upravnog aparata i proširenih

upravnih službi.3. od tradicionalnog pravnog smjera u proučavanju uprave.

III SUSTAV PROUČAVANJA UPRAVE

22. DVIJE TENDENCIJE U RAZVOJU PROUČAVANJA UPRAVE

Diferencijacija i integracija-da bismo odredili položaj nauke o upravi u sustavu znanosti moramo.a) izvršiti presjek, trenutačnu snimku stupnja razvoja u određenom ograničenom odsječku vremena.b) drugu granicu predstavlja umjetni karakter cjelokupnog klasifikacijskog sustava – kao što se mijenjaju pojedine znanstvene discipline mijenja se i njihov odnos.

23. Klasifikacija Nauke o upravi

8

- nadovezuje se na podjelu znanosti na prirodne i društvene, te empirijske i normativne

Prirodne –bave se prirodnim pojavamaDruštvene – bave se društvenim pojavamaRazlika među njim zasniva se na podjeli područja.

Empirijske – ispituju objektivne pojave u prirodi ili u društvu, prikupljaju materijal o tim pojavama na osnovu iskustvaNormativne – bave se unutarnjom čvrstoćom sustava, pravila, normi, njihovom međusobnom vezomRazlika među njima zasniva se na razlici u cilju i metodi

Nauka o upravi je društvena empirijska znanstvena disciplina. Predmet pravne nauke su pravni odnosi, a upravno pravne su upravno-pravni odnosi.Predmet upravne nauke – uloga upravnih organizacija u društvu i ponašanje ljudi u tim organizacijama prema njima. Nauka o upravi nije poput pravnih nauka normativna, već empirijska disciplina, nauka o određenoj vrsti društvenih pojava kojoj je cilj utvrđivanje objektivnih pravilnosti radi njihove primjene u praktičnom djelovanju.Razlika između nauke o upravi i upravnog prava. ( ne pristupaju pravnim normama na isti načina) S obzirom da je izvor materijala nauke o upravi su među ostalim i pravni propisi i u tome je njezina dodirna točka s naukom upravnog prava. Nauka o upravi na pravni propis gleda kao na opis mogućeg ponašanja ljudi u upravi dok pravnika zanima interpretacija pojedinog pravnog propisa. Nauku o upravi najviše zanimaju organizacijski propisi.

24. Program nauke o upravi

-kao nastavnog i znanstvenog predmeta ovisi o a) predmetu nauke o upravib) razgraničenju sa susjednim disciplinamac) praktičnom razgraničenju s drugim nastavnim predmetima na određenoj nastavnoj ili znanstvenoj ustanovi

Tri su razine proučavanja uprave:1. najopćenitija razina koja obuhvaća zajedničke probleme svih upravnih organizacija2. razina srednje općenitosti, obrađuje probleme zajedničke pojedinim sustavima

upravljanja 8teritorijalnom, funkcionalnom i sustav na temelju društvenog povezivanja.

3. razina najmanje općenitosti, upravni problemi uvjetovani posebnim sadržajem pojedine službe.

NASTAVNI MATERIJALI – CJELINA I.

9

Upravni sustav – takav sustav ljudske suradnje kojega su elementi upravne organizacije.Osim obilježja koja su zajednička svim sustavima suradnje ima i neka specifična obilježja koja proizlaze iz prirode njegovih elemenata -upravnih organizacija i iz posebnosti njegove neposredne okoline. Elementi upravnih sustava su upravne organizacije – to su organizacije tj. Skupine ljudi međusobno povezanih tako da među njima podijeljene radne operacije budu usmjerene prema jedinstvenom cilju, odnosno zajedničkim ciljevima.. znači upravne su organizacije i sustavi ljudske suradnje. Upravne sustave dijelimo na:

1. teritorijalne upravne sustave2. funkcionalne upravne sustave3. asocijativne upravne sustave

Razvojne faze ASOCIJATIVNA FAZA U UPRAVLJANJU DRUŠTVENIM POSLOVIMA

U toj fazi osnovno sredstvo za proizvodnju je bio čovjek. Da bi se uspio boriti protiv prirode i opstati mora se udruživati s drugim ljudima u asocijacije tj. Grupe. Pripadnost pojedinca grupi ovisi o njegovim značajkama, tj. Objektivnim i subjektivnim svojstvima koja predstavljaju kriterij za članstvo. To može biti srodstvo kako kriterij pripadnosti rodovskoj zajednici, također kriterij pripadnosti može biti vlasništvo ili ropstvo. U upravljanju društvenim poslovima, tj. ostvarivanju zajedničkih interesa i rješavanju sukoba koji u povodu toga nastaju između pojedinaca i skupina polazi se od osobnih veza pojedinaca s određenom asocijacijom. Nije važno što netko radi, već što on jest tj. kava mu je uloga u asocijaciji pripisana. Pripada li plemenu a i li plemenu b i kojem bratstvu među njima.

TERITORIJALIZACIJA UPRAVLJANJA DRUŠTVENIM POSLOVIMA

Karakterizira ju afirmacija zemlje kao glavnog sredstva proizvodnje te stabilizacija naselja i razvoj poljoprivrede. Teritorijalizaciju društva prati teritorijalizacija upravljanja Zajedničke aktivnosti u ostvarivanju interesa i rješavanju sukoba dobivaju teritorijalna obilježja. Unutar određenog teritorija pojavljuje se politička vlast koja osigurava koordinirano djelovanje da bi se ostvario zajednički interes. Politička vlast i teritorijalizacija su međusobno ovisne.

FUNKCIONALIZACIJA UPRAVLJANJA DRUŠTVENIM POSLOVIMA

Vezuje se za industrijsku revoluciju te pojavu industrijskog poduzeća kao osnovnog oblika suvremene proizvodnje koje kao i drugi subjekti društvene djelatnosti načelno su neovisni o teritoriju, organiziraju se kao institucije kao razmjerno zatvoreni i autonomni sustavi upravljanja koji osiguravaju unutarnji sklad i međusobno se povezuju obzirom na funkciju koju obavljaju.Institucije, poduzeća i ustanove preuzimaju sve važniju ulogu u upravljanju društvenim poslovima te imaju veću težinu u odnosu na sustav teritorijalnog upravljanja.Javnu upravu u modernom društvu čine mreže društvenih službi (obrazovne, zdravstvene, komunalne kulturne i sl.) koje su organizirane na funkcionalnom načelu, oko određene djelatnosti ili funkcije.Gospodarstvo kao sustav poduzeća svojim mjerama također nastoji poticati gospodarski razvoj. Neke su gospodarske organizacije javna poduzeća, usmjerene ponajprije na djelatnost u javnom interesu.

10

Urbanizacija znači pretvaranje teritorija u funkcionalni kriterij. Grad tj. Gustoća naselja u gradu i stupanj društvene diobe rada stvaraju specifične probleme koji zahtijevaju specifične djelatnosti (lokalni promet, opskrba vodom i energijom, čistoća, stambena izgradnja, , parkovi, rekreacija i druge djelatnosti, komunalne u širem smislu. Obavljanje tih poslova osnovni je razlog postojanja gradskih uprava, a ne održavanje teritorijalnog suvereniteta. Grad je funkcionalna cjelina, ali ne nužno i cjelovito područje vlasti.

KARAKTERISTIČNI PROBLEMI UPRAVNIH SUSTAVAZajednička je pretpostavka svih triju tipova da unutar njih nastaju strukture koje imaju, najopćenitije obilježja upravnih organizacija. Kao sustavi svi su suočeni s pitanjem diferencijacije i integracije svojih elemenata i s pitanjem odnosa sustava s okolinom u kojoj postoji i djeluje, na koju utječe i koja utječe na njega. Ta se dva pitanja postavljaju na specifičan način za svaki tip sustava.

TERITORIJALNI UPRAVNI SUSTAV – na njima je danas u većini težište upravljanja društvenim poslovima Čine ga upravne organizacije koje u sustav povezuje politička vlast pa razlikujemo: središnji, regionalni i lokalni upravni sustav (državna uprava u užem smislu), dakle podloga su i izraz političke vlasti pa su neposredno vezani uz one grupe koje tu vlast kontroliraju. Obzirom da ga prema kriteriju teritorija čine upravne organizacije različitog sadržaja dolazi do problema koordinacije tih djelatnosti, integriranja u sustav obzirom da funkcionalno tendiraju u različitim pravcima.Dva su smjera u kojima idu problemi:

1. odnos upravnih organizacija u sustavu prema nosiocima političke vlasti2. odnos prema građanima koji političku vlast (koja regulira i arbitrira u

interesnim konfliktima) doživljavaju putem djelatnosti uprave

FUNKCIONALNI UPRAVNI SUSTAVTo je mreža javnih poduzeća i ustanova koje povezuje funkcija koju obavljaju 8opseg u kojem se njihova djelatnost smatra društvenim poslom). Znači ujedinjuje u cjelinu organizacije koje obavljaju istu funkciju – sustav je funkcionalno homogen. Problem predstavlja interesna i funkcionalna autonomija pojedine ustanove u odnosu na zahtjev funkcioniranja sustava kao cjeline, te odnosi s građanima odnosno korisnicima u smislu osiguranja utjecaja korisnika na upravljanje u funkcionalnom sustavu, te odnosa između raznih grupa korisnika. Funkcionalne institucije ne primjenjuju vlast u svom djelovanju, barem im to nije glavna svrha.

ASOCIJATIVNI UPRAVNI SISTEMObuhvaćaju udruge građana u kojima se ljudi povezuju svojom inicijativom da bi ostvarili svoje interese koji se u danom trenutku u određenoj državi smatraju društvenima. Najodređeniji su oblik upravljanja s najvećim brojem mogućih rješenja obzirom na funkciju kao i na strukturu. Problem proizlazi iz asocijacija koje su im temelj, kakav je položaj pojedinca unutar asocijacije, koju svrhu mogu postaviti svom udruživanju, gdje su granice u izboru sredstava za ostvarivanje ciljeva, kakav je odnos članova prema profesionalcima unutar asocijacije, u kakvom je odnosu asocijacija s teritorijalnim upravnim sustavom kao instrumentom političke vlasti, u kakvom je odnosu s funkcionalnim s kojim se često susreće u jedinstvu cilja i u konkurenciji za društvena sredstva i osoblje.

DRUGO POGLAVLJEULOGA UPRAVE U DRUŠTVU

11

25. Uprava je izvorno u svom razvoju državna uprava i mijenja se u sklopu evolucije države, odnosno političkog sustava, kao i pod utjecajem transformacije društva kao cjeline.

Uprava u suvremenom smislu počinje u Europi u 17. i 18. st. Ponajprije uspostavljanjem političkog sustava centraliziranih monarhija, tzv. Prosvijećenog apsolutizma. Od tada do danas društveni razvoj u tim zemljama je obilježen određenim karakterističnim tendencijama. a) raste društvena gustoća – broj stanovnika po četvornom metru, raste broj naselja

gradskog karaktera, sve je gušća mreža prometa komunikacija zahvaljujući savršenijim tehničkim sredstvima koja koristi sve veći broj ljudi.

b) Dioba rada postaje sve podrobnija – odnosi se na društvenu diobu rada – dolazi do sužavanja područja rada koji obavlja pojedinac ili skupina istovrsnih specijalista – odnosi se i na diobu pojedinog radnog procesa na sve uže i jednostavnije radne operacije.

c) Raste količina informacija – znanja i podataka kojima društva raspolažu, a koja su potrebna za normalno kontinuirano odvijanje standardnih djelatnosti u društvu.

d) Povećava se proizvodnja dobara – roba i usluga uslijed povećane proizvodnosti ljudskog rada pomoću strojeva i neorganskih izvora energije koja nije fizička snaga ljudi i životinja.

e) Širi se krug legitimnih odnosa – tj. Društveno prihvaćenih interesa što ih interesenti izražavaju i nastoje ostvariti (politički interesi ljudi kao građana, njihovi ekonomski interesi kao proizvođača, interesi na socijalnoj sigurnosti, kulturi. Individualnosti, ekološkoj zaštiti i dr.)

Te promjene ljudi doživljavaju kao povećanje bogatstva sigurnosti i dostojanstva ljudskog života, ali i opasnosti od iscrpljivanja prirodnih izvora, opasnosti od upotrebe znanja u destruktivne i nehumane svrhe, od otuđenja i sukoba.Tendencije u društvenom razvoju su međusobno povezane:- Rast gustoće u društvu nameće probleme koji se na temelju većeg znanja i

diferenciranijeg radnog angažmana pokušavaju riješiti sve većom proizvodnjom.- Bogatije društvo može izdvojiti više sredstava za daljnju ekspanziju proizvodnje i

prikupljanje znanja i informacija- Više dobara smanjuje pritisak oskudice i povećava spremnost za širenje kruga

društveno prihvaćenih interesaTendencije su rezultat djelovanja ljudi, nisu ireverzibilne, niti se nužno produljuju u budućnost. Ljudi ih mogu mijenjati odnosno ograničavati kako bi izbjegli njihove opasne nus-učinke.

Tendencija – slijed pojavnih oblika u razvoju neke pojave kod kojih su vremenski bliži oblici sličniji sadašnjem izgledu pojave od vremenski udaljenijih oblika.- kao sistematizirano iskustvo omogućuju predviđanje s određenim stupnjem

vjerojatnosti, a vjerojatnost je veće što je veći broj čimbenika kod kojih smo uspjeli ustanoviti pravilnost u kretanju.

POPRATNE OKOLNOSTI –niz čimbenika kod kojih nismo mogli ustanoviti neke pravilnosti u kretanju, također su važne u predviđanju društvenog razvoja – ratovi, elementarne katastrofe.

I. RAZVOJ UPRAVE

26. TENDENCIJE RAZVOJA UPRAVE

12

1. tendencija porasta upravnih organizacija2. tendencija prema diferencijaciji upravnih poslova i upravnih organizacija3. tendencija prema profesionalizaciji uprave4. tendencija prema informatizaciji uprave5. tendencija prema ograničavanju prinude u upravi

Tendencije u razvoju društva odražavaju se u tendencijama razvoja upravea) rast društvene gustoće – težnja prema rastu uprave.b) Podrobnija dioba rada u društvu – tendencija prema diferencijaciji upravnih poslova i

upravnih organizacijac) Više informacija i znanja – profesionalizacija upraved) Širenje kruga društveno legitimiranih interesa – humanizacija odnosa među ljudima,

tj. ograničavanje primjene sile u upravie) Razvitak informatičke tehnologije – omogućuje brže i obuhvatnije komuniciranje u

upravif) Veća proizvodnja i proizvodnost -omogućuje i olakšava razvoj uprave

S druge strane je proces i obrnut: sve veća diferenciranja, profesionalnija uprava koju građani ne doživljavaju samo kao vlast nad sobom već i kao regulator složenih društvenih procesa u njihovom međusobnom djelovanju pridonose rastu stanovništva, razvoju građana, korištenju informacija, bogatijoj proizvodnji i širem krugu legitimnih interesa.Tendencije u upravi mogu se pratiti kroz dulja povijesna razdoblja – tada govorimo o razvojnim tendencijama u društvu i njihovu odnosu na upravu.Tendencije u upravi osim odražavanja tendencija u društvu imaju i druge izvore:

a) interesi u samoj upravi – snažno pokreću rast i diferencijaciju uprave, bez obzira na čimbenike koji izvana djeluju u tom smjeru

b) ekspanzija država u teritorijalnom pogledu – i sve širi krug poslova koji se legitimno smatraju društvenim, uzrokom su sve većeg opsega razvedenosti i profesionalnosti uprave

c) vladajuće skupine ( kako stare tako i nove) – u društvenim previranjima često posežu za državom i državnom upravom kao najpogodnijim instrumentom za ostvarenje svojih ciljeva.

27. TENDENCIJA PORASTA UPRAVNIH ORGANIZACIJA

S vremenom sve više poslova dobiva obilježje društvenih poslova što ih obavljaju upravne organizacije te se na taj način širenjem kruga zadataka povećava broj i opseg upravnih organizacija.Razvoj uprave je: a) apsolutan – upravni sustavi pojedine zemlje razvijajući se obuhvaćaju sve veći broj ljudi i sve više organizacija.c) relativan - upravni sustavi pojedine zemlje razvijajući se obuhvaćaju sve veći

postotak radne snage i materijalnih sredstava te zemljeProces porasta upravnih organizacija s vremenom se kumulira i ubrzava, što znači da upravne organizacije stalno rast, ali to ne znači da je u svako doba neograničen, niti da broj i opseg u pojedinim razdobljima opadaju.

28. UZROCI PORASTA UPRAVE – tendencija porasta upravnih organizacija

13

1. Razvoj društvenih proizvodnih potencijala (snaga)2. Urbanizacija – razvoj gradova3. veličina zadataka što ih određena zajednica treba savladati4. sve veća međusobna povezanost ljudi u svijetu5. nagli razvoj tzv. Unutrašnjih upravnih funkcija

1. Razvoj društvenih proizvodnih potencijala – a) u tehničkom smislu - znači poboljšanje i proširenje tehnološke osnove ne samo u užem smislu proizvodnog rada već svih drugih ljudskih djelatnosti

b)u ekonomskom smislu – razvoj proizvodnih potencijala oslobađa ljudsku radnu snagu za društveno korisne djelatnosti koje ne znače neposrednu proizvodnju, a to su među ostalim javni upravni poslovi.

2. Urbanizacija – razvoj gradova – u gradu se mnoge djelatnosti pojavljuju kao društvene i prema tome upravne koje se u seoskom društvu nisu uopće obavljale ili su ih obavljali pojedinci ili obitelji svaka za sebe. Npr. Organizacija same proizvodnje, prenošenja znanja na nove naraštaje 8obrazovanje), briga za zdravlje, socijalna sigurnost i zaštita, uređenje naselja, vode, energetika, čistoća… Gradsko društvo ovisno je o funkcioniranju upravnih službi u opsegu koji je bio nezamisliv za agrarne zajednice.

3. veličina zadataka što ih određena zajednica treba savladati – razvoj proizvodnih snaga općenito omogućuje savladavanje većih zadaća, a budući da si čovječanstvo zadaje zadaća koliko i može savladati tako se i veličina zadataka pred upravnim organizacijama svodi donekle na djelovanje razvoja proizvodnih potencijala. Veličina zadaće ostaje neovisni čimbenik jer prirodne situacije u pojedinim zajednicama nameću probleme te time utječu na brži razvoj povećanje upravnih organizacija.

Veličina zadaće može biti u a) prostranosti područja u kojem određena zajednica živib) broju ljudi koji obuhvaćac) u posebnim prirodnim okolnostima koje traže organiziranu djelatnost (regulacija

rijeka, navodnjavanje i sl.) koji iziskuju određenu usredotočenost društvenih potencijala i sredstava

4. međusobna povezanost ljudi u svijetu – napredak prometa i sredstava, veze, ekonomski razvoj svjetskog tržišta i odgovarajući politički razvoj međunarodne zajednice kao osnovni izvori povezanosti upućuje na razvoj društvenih proizvodnih potencijala. Smanjuje se stvarna udaljenost između pojedinca i zajednica, te dolazi do potrebe za novim upravnim službama i pojačanjima dosadašnjih. Međunarodna poštanska unija prva međunarodna organizacija upravnog karaktera, telekomunikacije, međunarodni promet, međunarodni zdravstveni nadzor, suradnja po pitanju suzbijanja međunarodnog kriminaliteta, globalni karakter meteorološke službe - daljnji su primjeri upravnih službi do kojih veća povezanost dovodi unutar svake zemlje.

5. nagli razvoj tzv. Unutrašnjih upravnih funkcija – personalne službe, financiranje, uredske evidencije, organizacijske službe, metodske jedinice – do razvoja tih unutarnjih upravnih funkcija dolazi kad upravni sustav kao cjelina i pojedine upravne organizacije prijeđu određenu granicu razvedenosti i veličine

29. TENDENCIJA PREMA DIFERENCIJCIJI UPRAVNIH ORGANIZACIJA

14

Upravne organizacije se s vremenom sve više diferenciraju tj. Iz zadataka koji su u početku jedinstveni i obavlja ih jedinstvena upravna organizacija izdvajaju se pojedini dijelovi u samostalne zadatke koje vrše posebne organizacije.

HORIZONTALNA DIFERENCIJACIJA – kad se diferencijacijom stvaraju novi naporedni dijelovi upravnog sustava na istom teritorijalnom stupnju a koji se razlikuju po vrsti poslova (npr. Nove grane središnje državne uprave)

VERTIKALNA DIFERENCIJACIJA –nastajanje novih teritorijalnih stupnjeva upravnog sustava koji se razlikuje po širini teritorija na kojem djeluju ( novi stupanj regionalne i lokalne uprave)

PROCES HORIZONTALNE DIFERENCIJACIJE – najjasnije ga pratimo na razvoju državne upraveOsnovni je cilj države održavanje određenog društvenog uređenja pomoću monopolizacije fizičke prinude što zahtijeva osnovnu vrstu upravne organizacije koju čini skupina naoružanih i relativno discipliniranih ljudi koji predstavljaju najjaču silu unutar zajednice te im je zadatak ostvariti unutarnju i vanjsku sigurnost – vojska. Ponegdje je država vrlo rano provodila prinudnu mobilizaciju stanovništva za obavljanje javnih radova- građenje utvrda, vodogradnje i sl. Provodila je prinudno prikupljanje sredstava za financiranje državnih potreba. Kad rat prestaje biti trajni i normalni odnos među državama zadatak vanjske sigurnosti se odvaja na: Vanjska sigurnost se dijeli na:vanjske poslove – međudržavne odnose u vrijeme miraobranu – vođenje rata – pa se za te poslove stvaraju i odvojene upravne organizacije

U sklopu unutarnje sigurnosti odvajaju se poslovi:Policije – prinudno održavanje unutarnjeg društvenog uređenja i njegove obrane od napadaja kao borba protiv svih oblika nasilnog i protudruštvenog ponašanjaPravosuđe – rješavanje sekundarnog sukoba interesa i sporova između pojedinaca i njihovih skupinaIz poslova financija izdvajaju sePrivredni poslovi – naziv za sve oblike direktne djelatnosti ili indirektne intervencije državnih organa u privrednom životu zajednice – ovi poslovi s vremenom doživljavaju intenzivnu diferencijaciju po granamaEkonomski razvoj – dovodi do daljnjeg niza upravnih organizacija i upravnih funkcija na:Društvene službe – obuhvaćaju poslove prosvjete , javnog zdravstva, socijalne zaštite, socijalnog osiguranja, različite kulturne ustanove (kazališta, muzeji, knjižnice)Tehnički napredak glavna je podloga za razvoj tehničkih službi – željeznički, motorni, brodski, zračni promet, pošta, brzojav, telefon, opskrba energijomKomunalne službe – odnose se na specifične potrebe lokalnih zajednica, vodovod, kanalizacija, čistoća, javni nasadiInformacijske službe – izdvajaju se iz ranijih pomoćnih funkcija unutar postojećih upravnih organizacija - značajka im je prikupljanje i raspodjela podataka i informacija od općeg interesa – statistička služba, meteorološka služba, katastar, služba za opće informacije i sl.Unutarnje službe - odnose se isključivo na olakšanje funkcioniranja sustava upravne organizacije kao cjeline – npr. Nadleštvo za personalnu službu, za organizaciju i metode, za arhiviranje, za izdavanje publikacija, briga o upravnim zgradama.Za budući razvoj uprave najvažniji rezultat tendencije prema diferencijaciji je nastajanje dviju glavnih skupina upravnih grana (resora)

15

a) KLASIČNA DRŽAVNA UPRAVA – upravne grane obrane, vanjskih poslova, unutrašnjih poslova, pravosuđa i financija – u njima država djeluje kao vlast, politička sila, kao monopolizator sredstava fizičke prisile u zajednici

b) RESORI NASTALI DALJNOM DIFERENCIJACIJOM – privreda, društvene službe, tehničke službe, komunalne službe, informacijske službe – društvena uprava je nosilac društveno korisnih poslova koji ne ovise nužno i isključivo o postojanju monopola prinude

30. PROCES VERTIKALNE DIFERENCIJCIJE

u procesu vertikalne diferencijacije povećava se broj stupnjeva unutar jednog jedinstvenog upravnog sustava na način da jedinice na istom stupnju obavljaju načelno iste poslove, ali svaka za drugi teritorij, odnosno za drugi krug korisnika.Primjer vertikalne diferencijacije jest stvaranje novih vrsta teritorijalnih jedinica unutar jedinstvenog sustava državne uprave uvođenjem, provincijalne, regionalne, okružne katastarske i drugih uprava kao teritorijalnih međustupnjeva između centralne i lokalne samouprave.UZROCI VERTIKALNE DIFERENCIJACIJE- povećanje područja na kojem se obavlja upravna djelatnost- snaženje upravne djelatnosti – što je više strana društvenog života i djelatnosti

obuhvaćeno upravnom organizacijom to je više potreban vertikala raščlamba.Taj proces nije konstantan i linearan kao kod horizontalne diferencijacije jer:- poboljšanje tehnike prometa i veza smanjuje udaljenosti i na taj način neutralizira

djelovanje povećanja područja tj. potrebu za vertikalnim međustupnjevima.- Uloga arhaičnih lokalnih zajednica i njihovih zadatak u doba centralistički

organiziranih država te ponovno pojavljivanje lokalnih zajednica kao nosioca političke decentralizacije i protuteža državnom centralizmu.

U takvim slučajevima može doći do opreke između upravne i političke uloge lokalnih zajednica. Upravno – lokalne zajednice su sastavni dio jedinstvenog sustava državne uprave, ako obavljaju upravne poslove za taj sustav i izvršavaju opće propisePolitički – one su instrument lokalnih političkih snaga i njihova predstavništva u ostvarivanju političke autonomije i samostalnosti lokalnog stanovništva.

31. TENDENCIJA PREMA PROFESIONALIZACIJI UPRAVEObavljanje poslova u upravnim organizacijama poprima s vremenom sve više obilježje stalne skupine zadaća i trajnog zanimanja.Osnovne komponente tendencije prema profesionalizaciji:a) postupno ustaljivanje položaja u upravnim organizacijama, kako skupine zadataka

povezane s tim položajem tako i stabilnosti osobna položaja njihovih nosilacab) prijelaz od laika na stručne službenike u upravi povezana je s tendencijom prema

stalnoj skupini zadaća stabilnosti na radnim mjestima.

32. RAZVOJ NAČINA UZDRŽAVNJA ODNOSNO PLAĆANJA UPRAVNIH SLUŽBENIKA – 4 SUSTAVA

Tendencija prema profesionalizaciji rad očituje se također u razvoju načina plaćanja upravnih službenikaa) uzdržavanje službenika na dvoru vladarab) plaćanje u naravi

16

c) dodjeljivanje izvora prihoda s dvije glavne podvrstedodjeljivanje zemlje i

dodjeljivanje prihoda od stanovništvad) plaćanje u novcu

Ekonomski aspekt nagrađivanja službenika – da bi rad u upravi mogao postati profesijom mora predstavljati izvor prihoda dovoljan za pokriće egzistencije upravnih službenika i njihovih obitelji.Upravni aspekt plaćanja upravnih službenika – sa stajališta optimuma rada upravnih organizacija taj izvor prihoda mora zadovoljiti dva naoko proturječna zahtjeva:

1. zahtjev za «operativnom neovisnošću» o bilo kakvom centru ili centrima opskrbe2. zahtjev za ekonomskim vezivanjem službenika uz svoju službu zbog jedinstva

funkcioniranja upravnog aparata i njegove podređenosti političkim centrima vlasti

33. TENDENCIJA PREMA OGRANIČAVANJU PRINUDE U UPRAVI

PRINUDA – svjesno djelovanje radi nametanja određenog ponašanje drugome koje on ne bi izabrao bez tog djelovanjaNametanje – lomljenje otporaPrinuda se razgraničava na:

1. utjecaj na ponašanje drugih ljudi koji se temelji na sili kao uvjeravanje, obrazloženje, na autoritetu znanja, moralnog ugleda i sl.

2. grubi oblici primjene fizičke sile, te psihičke prinude – kao prijetnja magičnim i religioznim sankcijama

Dvostruka uloga prinude u upravi:1. primjenjuju je upravne organizacije u obavljanju svojih zadataka prema članovima

zajednice2. primjenjuje se unutar upravnih organizacija radi održavanja njihove kohezije i

organizacijske povezanostiOgraničavanje prinude u upravi je rezultat razvoja države ka većem poštivanju i zaštiti osnovnih ljudskih prava. Tendencija prema ograničavanju prinude u upravi je najproblematičnija a njezina je pouzdanost relativna zbog:

a) prinuda nije više jednako difuzno prisutna u svim djelatnostima uprave kao nekad, u upravnim resorima koji su specijalizirani za primjenu prinude (vojska, policija) ona je postala djelotvornija, potpunija, istančanija

b) reverzibilnost razvoja prema ograničavanju prinude je izraženija nego u drugim tendencijama – svaka kriza države ili izrazitiji ideološki angažman vlastodršca vode u obratnom smjeru tj. prema snaženju prinude

c) buduća uloga prinude u državnoj regulaciji je neizvjesna, moguće je da će države natjerane ekološkim ili drugim nužnostima osjetiti potrebu za tzv. Kontrafaktičkom regulacijom – ona ide protiv prirodnog tijeka neposrednih interes ljudi što bi vjerojatno dovelo do pojačane primjene prinude u upravi koja bi takvu kontrafaktičku regulaciju morala provesti.

34. ČIMBENICI NAGLAŠENE ULOGE PRINUDE U POČECIMA UPRAVNOG RAZVOJA

a) svaka uprava u početku je bila gotovo isključivo vojna i policijska- ubiranje prihoda počinje kao vojna operacija , javno zdravstvo kao sanitetska policija, a prvi upravni funkcionari u poljoprivredi i šumarstvu naoružani poljari i lugari

b) relativno niska razina razvoja tehničke i društvene diobe rada uvjetuje da upravne organizacije češće primjenjuju prinudu kao ekonomsko i tehnički jednostavniju

17

metodu - jednostavnije je bilo pod prijetnjom zadužiti ljude da grade i održavaju ceste nego stvoriti mrežu organizacija za to, kao i skupljati harač od strane vojske je bilo jednostavnije od organiziranja moderne porezne administracije

c) prinuda se u početku ponekad primjenjuje i radi savladavanja otpora što ga članovi zajednice pružaju i opće korisnim društvenim akcijama i službama, cijepljenje, školovanje, zaštita okoliša je iziskivalo kaznene sankcije da bi se moglo provesti iako su to akcije u interesu onih na koje se odnose.

35. GLAVNI RAZLOZI OPADANJA PRINUDE U UPRAVI**********1. postupno ograničenje agresivnosti državne sile i izdvajanje sve većeg broja

upravnih organizacija iz jedinstvene piramide državne vlasti – značajan doprinos tom razvoju dale su političke borbe za demokratizaciju društva, dostojanstvo i vrijednost svakog pojedinca i za nenasilno rješavanje sukoba.

2. rast tehničke razine upravnih službi - uvođenje sve većeg broj stručnih postupaka u radu kod kojih je mjerodavna LEX ARTIS a ne zakon sile – stvaranje službi koje ne pretpostavljaju prinudu kao uvjet funkcioniranja - javna rasvjeta, čistoća, vodovod, kanalizacija, razvoj pošte, telefona, telegrafa, televizije

u djelatnostima koje prati prinuda pojavljuju se stručne metode kod kojih ona manje naglašava npr. Psihološki i antropološki pristup u kriminologiji ili ekonomske analize u poreznoj politici3. razvoj civiliziranosti i opće kulturne razine članova zajednice- ne treba više sila za cijepljenje, obvezatno školovanje već se dešava obratno – građani sami osnivaju udruge koje se bore za poboljšanje tih akcija. Ljudi se više ne boje željeznice, školovanja i sl. već se boje da će ostati bez toga.4. smanjuje se čimbenik prinude i u odnosima unutar uprave – umjesto hijerarhijskog naređivanja, podređenosti i nadređenosti sve više se probija kooperacija specijaliziranih i samostalnih funkcija kao glavno načelo ustroja i djelovanja upravnih organizacija.

36. TENDENCIJA PREMA INFORMATIZACIJI UPRAVEDo skoka u razvitku informatičke tehnologije dolazi u posljednja dva desetljeća 20. stoljeća- elektronička računala sve većeg kapaciteta, automatizacija, robotizacija, telekomunikacija. Primjena informatičke tehnologije prodire sve više i u javnu upravu te možemo očekivati da će se odraziti i na strukturi i na metodama rada javne uprave.U organizacijskom smislu potiče stvaranje vodoravno koordiniranih mrežnih radnih skupina (timova) uz tradicionalnu okomitu koordinaciju hijerarhijom a s vremenom i umjesto nje. Omogućava tj. Olakšava i šire međusobno povezivanje organizacija i djelatnosti javne uprave pa i preko granica.U smislu metoda rada – upravljanje je velikim dijelom značilo obradu podataka, primjenu znanja, razmjenu informacija – informatizacijom se mijenja način na koji uprava rukuje podacima - pribavljanje, registracija, obrada, čuvanje, odašiljanje – bitno se skraćuje vrijeme potrebno za kolanje informacija i bitno se povećava gustoća komuniciranja u javnoj upravi, s vremenom će računalo zamijeniti papir, RH – informatizacija u počecima, čeka nas teška zadaćaNASTAVNI MATERIJALI – CIJELINA II

RAZVOJ ULOGE GRAĐANA PREMA JAVNOJ UPRAVI

1. PODANICI – početna uprava koja nastaje s razvojem apsolutističkih monarhija , bila je svedena na klasične upravne resore – vojska, policija, diplomacija, pravosuđe i financije. U tim resorima uprava nastupa kao instrument vlasti, autoritativnim odlučivanjem pa i silom zanemarujući interese

18

široke mase obespravljenih stanovnika. Ljudi su bili u podređenoj, podaničkoj, podčinjenoj ulozi, a državna uprava je bila za njih velika i snažna te je svaki otpor dugo završavao u krvi.

2. GRAĐANI – tijekom građansko demokratskih revolucija dolazi do osnaženja uloge stanovnika, vlast ne dolazi više od Boga, niti pripada više jednom čovjeku, već izvire od stanovnika, a dobiva se temeljem rezultata glasovanja svih stanovnika s političkim pravima.. Čovjek s pravom glasa i pravom biti biran na političke dužnosti jest građanin – suodređuje tko će vršiti vlast a uprav postaje instrumentom u rukama te vlasti. Naime, uloga podanika nije nestala, ali sad ono što se prije nametalo silom postaje regulirano pravom čiji sadržaj određuje zakonodavno tijelo. Postoje pravom regulirane građanske dužnosti (služiti vojsku) a državna sila je ograničen a zakonima.

3. KORISNICI – potkraj 19. stoljeća novi korak u razvoju uprave te time i odnosa između građana i uprave. Država preuzima obavljanje širokog spektra djelatnosti usmjerenih na dobrobit stanovništva (prosvjeta, socijalna skrb, zdravstvo, promet, komunalne službe, katastarske, statističke, informacijske službe). Time se klasična državna uprava proširila čitavim nizom novih upravnih resora. U odnosu na javne službe građani se pojavljuju kao korisnici, te su u cijelosti ili djelomično oslobođeni plaćanja . započinje izgradnja institucija socijalne države.

4. SURADNICI ODNOSNO PARTNERI – stjecanjem uloge građana , legitimitet stječe i participacija građana u javnim poslovima. Razvile su se institucije koje osiguravaju participaciju građana. Oblici = sudjelovanje u utjecaju na odlučujuća tijela, stvarajući javno mnijenje, nadziranje vlasti, pružanje stručne pomoći u oblikovanju javnih politika i rješavanju javnih problema, sudjelovanje u tijelima javnih ustanova, odborima, predstavničkim tijelima na svim razinama teritorijalnog sustava. Sudjelujući u javnim poslovima građani postaju suradnici odnosno partneri vlasti i uprave, suodgovorni su za ishode javnih politika u praksi. Lokalna samouprava je nastala kao institucija za osiguranje široke participacije građana u javnim stvarima, osnažena određenom mjerom autonomije u odnosu prema središnjoj državnoj vlasti. Sama institucija lokalne samouprave se razvijala od početnih formi koje su nastale radi usmjeravanja i kontrole središnje državne vlasti do suvremenih oblika utemeljenih na načelu supsidijarnosti što znači da u javnim poslovima prvenstvo imati ona tijela koja su građanima najbliža.

5. POTROŠAČI, KONZUMENTI – mnogobrojne javne institucije i njihovi sve složeniji sustavi imaju svoju cijenu, mogućnost uzdržavanja državnog institucionalnog mehanizma ima svoju cijenu i pitanje o tome koliko to košta počelo se postavljati oko 1970. g. Tada se počinje govoriti o preskupoj i neefikasnoj državi te potrebi smanjivanja državne uprave i javnih troškova. U takvim se okolnostima razvija doktrina novog javnog menadžmenta čije su mjere bile usmjerene na realizaciju ekonomskih vrijednosti, efikasnosti i ekonomičnosti.. Sve ostale vrijednosti javne uprave (demokratske, političke, pravne, socijalne) stavljene su u drugi plan. Javnu se upravu želi podvrgnuti pravilima koja vrijede u privatnom sektoru, a to znači naplaćivati realnu cijenu javnih usluga pri čemu se položaj građana svodi na ulogu potrošača koji i javne usluge kupuju sukladno svojoj platežnoj snazi.. Grube menadžerske mjere s konzumerizmom i naglašavanjem ekonomskih razlika i osiromašenjem širokih slojeva stanovništva brzo su izazvale otpor rapidni pad političkog legitimiteta vlasti. Došlo se do zaključka da novi javni menadžment treba

19

primjenjivati u manjim dozama, sve se više naglašava potreba za dobrom vladavinom a ne jeftinom upravom. Ponovno se naglašavaju pravne vrijednosti i mogućnosti pristupa građana upravi i njezinim dovoljno kvalitetnim uslugama, te reafirmacija participacije građana i drugih demokratskih vrijednosti. Javna uprava mora osigurati one vrijednosti koje su prihvatljive s gledišta prevladavajućih stavova građana a istodobno i produktivna s gledišta osiguranja ekonomskog i društvenog razvoja zemlje. Iz upravnog razvoja je vidljivo da ranije uloge građana ne nestaju nakon pojave novih. Istodobno smo i podanici i građani i korisnici i suradnici i potrošači.

OD KLASIČNE JAVNE UPRAVE DO SLOŽENOG JAVNOG SEKTORA

Paralelno s razvojem uloge građana u odnosu na upravu razvija se i uprava, raste njezina složenost. Prvo imamo vojnu i policijsku upravu koja se temelji na prinudi. Njezinim postupnim širenjem dolazi do razvitka klasičnih resora državne uprave s nenasilnim metodama (vojska, policija, diplomacija, pravosuđe i financije) Tijekom druge polovice i potkraj 19 st. razvija se javna služba, institucija socijalne države razvija se nakon 2. svjetskog rata . Zameci lokalne samouprave koji sa državnom upravom i javnim službama čine sustav javne uprave (lokalna samouprava, državna uprava, javne službe) pratimo od srednjeg vijeka. O javnom sektoru počinjemo govoriti razvojem institucija socijalne države a pod utjecajem novog javnog menadžmenta jer se uprava diferencira, razgranava i povezuje s nedržavnim civilnim i privatnim sektorom. Javni je sektor zamršen, netransparentan, kompliciran, promjenjiv, nestalan i teško predvidljiv. Teško se u njemu snaći. Teško je osigurati partnerstvo građana i uprave. Pravna zaštita građana u odnosu na upravu, osiguravanje otvorenosti, javnost rada uprave neke su od pretpostavki za osiguravanje participacije građana u upravi.

ODNOS GRAĐANA I UPRAVEOdnos uprave i građana razvija se od kraja feudalizma kad su apsolutne monarhije u razdoblju prosvijećenog apsolutizma prvi put organizirale modernu upravu i preko nje počele obnašati vlast.Prva Uprava: PATERNALIZAM – odnos u kojem uprava ili vlast sebi prisvaja očinski odnos prema građanima - (građani ne znaju što je dobro ili loše, tretiraju se kao djeca) vladar svojom upravom treba paziti na njih jer zna što je dobro za građane stoga vodi javne službe, cijelu državu a građani se moraju pokoravat. Uprava je pametnija i starija od građana i danas u zaostalim sredinama i danas još nalazimo upravne službenike koji se smatraju pametnijima od građana.

Druga etapa: DEMOKRATSKA DRŽAVA I UPRAVA – nastupa s demokratskim reformama i revolucijama od 17. do 19. st. antiteza je paternalizmu apsolutnih monarhija. Smatra se da djelatnost države u odnosu prema društvu i građanima treba svesti na minimum. Ograničavanje državne uprave na način da se od nje ogradi privatna sfera građana gdje država nema pristup, a što se postizalo. Sredstvima političke kontrole, mehanizmom diobe vlasti, supremacijom zakonodavne vlasti nad upravnom i poglavito pravnom kontrolom uprave. Uprava može činiti samo ono što joj je zakonom dopušteno – liberalni laissez- faire sustav. Širenjem broja upravnih službi bilo je sve teže zadržati takav odnos između uprave i građana. Na upravu koja daje i pruža usluge (zdravstvena služba i soc. Osiguranje) više se ne gleda kao na staru monarhijsku, apsolutističku policijsku upravu kojoj je bilo glavno osigurati građane od zlouporabe vlasti, već postaje nosilac službi, vlast manje dolazi do izražaja, a građani su kao cilj regulacije počeli gledati osiguranje svoga djelovanja kao korisnika u tim upravnim

20

uslugama. Postalo im je važno da ne budu prikraćeni. Sada pravni sustav umjesto da štiti nepovredivost privatne sfere građana mora garantirati sigurnost i jednakost građana kao korisnika javnih službi, smanjiti mogućnost zlouporabe nove ovisnosti građana od operativne uprave. Razlikujemo dvije varijante:

1. JAVNI ODNOSI – uprava se promatra kao uslužna organizacija za koju je važan stav korisnika, važno je da građani imaju dobro mišljenje, pa sukladno tome ona treba njegovati te odnose i osnivati posebne organizacijske jedinice koje će publikacijama, putem sredstava javne komunikacije, kontrolom osobnih kontakata upravnih službenika i građana…. Činiti sve da građani o njoj imaju dobro mišljenje.

2. SUODGOVORNOST – odnos između građana i uprave u kojem bi oni bili suodgovorni za upravne službe, građani bi izravno sudjelovali u radu pojedinih upravnih organizacija i bili suodgovorni. Uprava i u najnovijim sustavima ostaje odgovorna nosiocima političke vlasti, a građani mogu dijeliti odgovornost s tom skupinom. Za pojedine upravne organizacije osobito one koje obavljaju opće korisne službe, nastoji se pronaći način kako bi građani sudjelovali u upravljanju tim službama.

TREĆE POGLAVLJEUPRAVA U POLITIČKOM SUSTAVU

37. Uprava je dio političkog sustava, dio države, država nastaje kroz pojavljivanje profesionalne državne uprave. Položaj uprave u političkom sustavu ovisi o mijenjanju položaja države. Politički sustav i država određene su društvene strukture izgrađene na razlici između krutosti (koja ih čini strukturama) i potrebe prilagodbe okolini koja se stalno mijenja. Za razliku od linearnih tendencija u razvoju društva, politički sustavi u

21

najvećim europskim zemljama kreću izmjeničnim jačanjem i slabljenjem koncentracije društvene moći utjecaja u instituciji države.

Faze političkih sustava********1. apsolutistička koncentracija (u apsolutist. Monarhijama 17. i 18. st.)2. demokratska dekoncentracija (u demokra. Reformama 19. st.)3. industrijska koncentracija ( u državama industrijskih i urbaniziranih zemalja 20.st.)4. nova dekoncentracija (kraj 20. st.)

Osnovni zadaci državne uprave tijekom razvoja- osiguranje stabilne državne vlasti- reguliranje osnovnih društvenih procesa- proizvodnja usluga i dobara koje služe zadovoljavanju interesa državljana- sprečavanje oštećenja prirodnog okoliša nus efektima života i djelovanja- ispravljanje oštećenja gdje su nastala- mjere koje će zahtijevati naše suočavanje s postupnim iscrpljivanjem prirodnih izvora

38. APSOLUTISTIČKA KONCENTRACIJA - 17. i 18.st*******U Europi nastaju suvremene države u kojima je politička vlast koncentrirana u rukama monarha, te se time na dvorima koncentrira i društvena moć i utjecaj u tim zemljama. Raniji nosioci političke vlasti, feudalni staleži djeluju kao monarhovi suradnici ovisni o njemu ili pak bivaju politički marginalizirani. Glavni instrument koncentracije političke moći u rukama monarha je profesionalna državna uprava koja nastaje postupnim širenjem vladareva dvora i kućanstva ponajprije formiranjem vojske neposredno podređene vladaru. Stvarni monopol legitimne fizičke sile u rukama apsolutističkih vladara= podrazumijevamo takvu koncentraciju sredstava prinude protiv koje nasilni otpor pod normalnim okolnostima ne može uspjeti.Osnovni zadaci uprave: -osiguranje vlasti od napada izvana i iznutra – državna uprava se konstituira oko aspekata tog zadatka- ratovanje i održavanje veza s drugim državama u doba mira kao obrana vanjske sigurnosti- policija i pravosuđe kao sustavna briga o unutarnjoj sigurnosti- financiranje sve većeg državnog pogonaNagovještajni zadaci:- donošenje normi koje općenito reguliraju ljudsko ponašanje- promicanje gospodarskog prosperiteta državnom ekonomskom politikom- vladari sebe doživljavaju kao prosvijećene monarhe u svojstvu «oca svog naroda» -

brinu o društvenoj dobrobiti svoga naroda bez obzira koliko je tadašnja državna upravna djelatnost bila beznačajna

39. DEMOKRATSKA DEKONCENTRACIJA (19. st)********Koncentracija vlasti u rukama monarha te time i prevlast političkih interesa monarhije nad svim drugim u društvu i ovisnost podanika o vlasti poticala je njihovu težnju ka neovisnosti i stvaranje opozicije i pokret protiv koncentracije državne vlasti. Nositelji tog pokret postale su društvene skupine koje su si uspjele osigurati izvore moći i utjecaja izvan monopoliziranog političkog sustava – trgovci, bankari, obrtnici i drugi samostalni proizvođači. Ta opozicija očitovala se u afirmaciji vrijednosti slobode i jednakosti, autonomije pojedinca nasuprot vlasti, ograničavanja države i njezina djelokruga sve do

22

njezina potpunog nijekanja. Opozicija je proklamirala osnovna prava čovjeka i građanina kao temelj svakog političkog sustava.

Reforme nastale djelovanjem opozicije:- vrhovna vlast monarha zamjenjuje se vlašću izabranog predstavništva građana- uvodi se vezanost svih državnih organa pravnim propisima što ih donosi predstavničko

tijelo- državna vlast se dijeli funkcionalno i strukturno na sudstvo, zakonodavstvo i upravu- uspostavlja se cjelokupni sustav nadzora državnog aparata pomoću državnog aparata.Osnovni zadaci novih država:- zaštita građana od moći države te utvrđivanje i provođenje općih, za sve obvezatnih

pravila prema kojima se odvijaju autonomni procesi u društvu, ponajprije u tržišnoj privredi.

- U sklopu takvog demokratskog političkog sustava državna uprava je podsustav države, politički odgovoran predstavničkom tijelu putem vlade kao skupa politički imenovanih i smjenjivih šefova pojedinih upravnih resora.

40. INDUSTRIJASKA KONCENTRACIJA (20. st.)******U drugoj polovici 19. st. Dolazi do industrijalizacije i urbanizacije zemalja Zapadne Europe i Sjeverne Amerike. Otvaraju se novi problemi – uslijed diobe rada neki društveni prijeko potrebni poslovi su ostali bez nositelja te ih preuzima država. Država preuzima u vlasništvo proizvodna sredstva zbog sukoba tadašnjih vlasnika i najamnih radnika 8 problem je to ekonomskih kriza i onda država arbitrira na taj način). U gradovima dolazi do novih potreba koje proizlaze iz urbane situacije i rješavanje društvenih potreba preuzima država jer se gube nositelju jer su na selu te potrebe rješavali pojedinci ili obitelji (na selu). Država industrijskog i urbanog razdoblja je nacionalna država i državljani postaju svjesni svoje nacionalne pripadnosti i ciljeva te mogućnosti da državni aparat služi tim ciljevima.Širi se državna uprava i po broju organizacija i službenika, te se pored klasičnih resora (onih 5) razvijaju: - resori uprave kao službe u privredi- društvene službe u obrazovanju, zdravstvu. soc zaštiti.- tehničke službe u transportu, komunikacijama, energetici- komunalne službe- informacijske – u meteorologiji, statistici i dr.Zadaci države:Načelna odgovornost za materijalnu i socijalnu dobrobit stanovništva – uvođenje sustava socijalnog osiguranja za zaposlene, a negdje se ide i dalje i izgradnju «države opće dobrobiti» ili državne brige za punu zaposlenost i jamstvo ekonomskog minimuma za sve.

Razlike između klasičnih resora i sadašnjih:Ove upravne organizacije u funkcioniranju ne trebaju u tolikoj mjeri državni monopol sile kao što je to slučaj s resorima vlasti. Glavna sankcija za nepoštivanje propisa od strane građana nije primjena sile već uskraćivanje službe što je obavljaju.

Razlozi postupnog prijelaza djelatnosti za kojima se ukazala potreba u industrijskom i urbanom društvu u javni sektor******Možemo ih podijeliti u tri skupine: ekonomski, psihološki i moralni

23

1. Neki od poslova iziskuju krupni početni kapital koji pojedinačni poduzetnici nisu kadri koncentrirati – željeznice, komunikacijske mreže, energetika

2. kod nekih su neposredni korisnici nepouzdani kad je riječ o samostalnom ostvarivanju njihovih interesa. To se odnosi na službe od kojih se kad se jednom uključe potencijalni korisnici ne mogu isključiti ( javna rasvjeta, služba informacija). Logika kolektivne akcije (Olson 1965) – svatko nastoji svesti na minimum svoj doprinos od koristi iz koje ne može biti isključen

3. Niz djelatnosti bi imalo monopolni položaj te se smatra nemoralnim da se taj položaj koristi, a to se odnosi na službe kod kojih su korisnici u stanju nužde – zdravstvo, soc. zaštita.

4. Neke djelatnosti su takve prirode da ne donose profit – muzeji

41. NOVA DEKONCENTARCIJA ( kraj 20 st) ******Koncentracija moći i utjecaja države tijekom 20. st i odgovarajuća ekspanzija državne uprave s vremenom imaju sve negativnije posljedice i kose se sa sve većim razvojem interesa u društvu. 1. državno tutorstvo nad privredom ne osigurava optimalno funkcioniranje gospodarstva

te vodi u stagnaciju2. povećan utjecaj države u društvu otežava nakon određenog praga politički nadzor nad

državnim aparatom3. u pitanje se dovode ljudska i politička prava građana

Objektivni uvjeti koji sve manje pogoduju koncentraciji moći:1. sve veća horizontalna društvena diferencijacija, sve veći broj zanimanja i društvenih

sektora stvara usporedna polja djelovanja i afirmacije ljudi2. sve gušća društva i njihove diferencirane institucije sve su sposobnije da se

samoreguliraju te se opiru heteronomnom reguliranju iz jednog državnog centra. Traže autonomiju.

Ponovno okretanje u razvoju političkih sustava prema dekoncentraciji ogleda se u:1. reafirmiranju tržišta kao najpogodnijeg okvira za uspješno funkcioniranje

gospodarstva2. predlaže se deregulacija, smanjivanje broja i opsega državnih propisa i mjera kojim se

utječe na rad privrednih subjekata i građana3. razmatraju se mogućnosti demokratizacije odnosa ne samo u državi već u

organizacijama svih vrsta od sudjelovanja, suodlučivanja do samoupravljanja njihovih članova.

Tim tendencijama prema dekoncentraciji državna uprava gubi svoje oštre obrise kao sastavni dio političkog sustava države i širi se u mreže organizacija integrirane na različite načine kroz pluralitet raznovrsnih centara od kojih je tradicionalna država samo jedan. Više se ne govori o državnoj upravi već o javnom sektoru.

42. SUVREMENI POLITIČKI SUSTAVIRazvijaju se u suprotnosti između koncentracije i dekoncentracije ali se njihov razvoje ne kreće u krugu. Pozitivna iskustva – stabilizacija državne vlasti, politički nadzor te vlasti, javne službe, institucije soc. sigurnosti – koriste se u svakoj sljedećoj fazi razvoja uslijed čega političko upravni kompleks biva sve kompleksniji. To ne vrijedi za one političke sustave u kojim je redoslijed faza u razvoju poremećen. Isto tako i u najrazvijenijim zemljama cjelokupna društvena i politička evolucija je reverzibilna – povećanje

24

materijalne oskudice i zaoštravanje neizvjesnosti u svijesti ljudi dovodi do razgrađivanje složenih institucionalnih mreža i vraćanja na jednostavnije otprije poznate obrasce.Zemlje Istočne Europe:Poremećaj u redoslijedu faza u razvoju države. Primjenom koncepcije revolucionarne diktature proletarijata došlo je do nazadovanja u razvoju političkog sustava. Zanijekana je tekovina 2. faze u razvoju tj. demokratske dekoncentracije. Zemlje Ist. Europe susreću se sa sljedećim problemima:1. demokratske reforme se provode u vrijem kad je uprava industrijskog i urbanog tipa

diferencirana i razgranata, te je stoga takvu upravu teže nadzirati i zahtjeva drukčiji tip političkog nadzora od klasičnog provjeravanja na temelju prije postavljenih kriterija

2. s obzirom daje preskočena demokratska dekoncentracija nisu postojale snage koje bi vodile privrednu izgradnju neovisno o državi

3. moraju stjecati iskustvo u hodu jer ne postoji mogućnost usporedbe s drugim zemljama u doba demokratske dekoncentracije, rješavaju se problemi druge faze, a političko-upravni sustavi su 3. fazi industrijsko-urbane koncentracije

4. nedostaju školovani stručnjaci jer su pravnici na istoku za razliku od zapadnih kolega koji su se obrazovali na temelju vrijednosti apsolutnog važenja norme funkcionalne autonomije pravnog sustava od svih drugi društvenih podsustava odgojeni u poimanju prava kao oruđa revolucionarnog društvenog preobražaja te je važenje propisa ovisno o ispunjavanju revolucionarne svrhe i u prihvaćanju potpune ovisnosti pravnog sustava od vladajućeg sustava politike.

43. GLOBALIZACIJA

U posljednjoj četvrtini 20. st. raste gustoća komunikacija širom svijeta razvojem informacijsko-komunikacijske tehnologije. Znanje postaje važan čimbenik u usporedbi s doprinosom čovjekove fizičke snage. Gospodarske aktivnosti odvijaju se u svjetskim razmjerima. Globalna ekonomija uključuje ona nacionalna gospodarstva koja mogu dati relevantan doprinos svjetskoj razmjeni dobara i usluga, ostali ostaju po strani. Posljedica toga će biti povećanje raskoraka između razvijenih i nerazvijenih. Razvitak će se odraziti na položaj i ulogu političkih sustava današnjih država.

1. porast transnacionalne organiziranosti obuhvaća smanjenje suverenosti svake države i to u smislu stvarne neovisnosti o procesima i zbivanjima van granica te u smislu isključive ovlasti utjecaja na zbivanja i procese unutar granica

2. povećanje važnosti transnacionalnih zbivanja i procesa zahtijeva odgovarajuću transnacionalnu regulaciju – udruživanjem u šire političke sklopove (EU) ili stvaranjem u međusobnoj suradnji posebnih transnacionalnih regulativnih organizacija i institucija

3. tranzicijske zemlje će morati uložiti napor da se zaostajanje pojedine zemlje prevlada kako ne bi bile isključene iz globalne ekonomije.

To se odnosi ponajprije na zemlje koje su devedesetih godina 20. st. Prelazile iz etatizma ( državna sredstva za proizvodnju i jednostranački politički sustav) na tržišno gospodarstvo i višestranački politički sustav. – istok. U odnosu na državu to znači prelazak na diobu vlasti, pravnu vezanost, ustavnu zaštitu ljudskih prava, službeničke sustave utemeljene na sposobnosti umjesto na podobnosti.

44. PROBLEM BIROKRACIJE*****Institucije političkog sustav dijele se na:

25

1. one u kojima se legitimno stvara politička volja zajednice – u kojim se donose političke odluke

2. one u kojim se ta volja ostvaruje tj. Odluke izvršavaju

Uprava pod normalnim okolnostima predstavlja izvršnu organizaciju političkog sustava, znači da upravni službenici nisu članovi skupine koja donosi političke odluke, a upravne organizacije predstavljaju instrument vlast.Tvrdnja o upravi kao izvršnoj ili provedbenoj organizaciji nameće 2 problema:

1. konkretno razgraničenje između uprave kao provedbene organizacije i politički odlučujućih tijela

2. problem stanovitog reflektivnog utjecaja uprave na odlučujuća tijela i načina na koji ta tijela obnašaju vlast

Problem razgraničenja za konkretni politički i upravni sustav između odlučujuće i izvršne skupine – posljedice.

1. pojedinci gornjeg sloja upravnog sustava će težiti sudjelovanju u političkom odlučivanju

2. politički odlučujuća skupina će nastojati uvodeći sloj upravnog sustava uključiti svoje članove radi osiguranja transmisije svojih odluka na upravni organ

3. između politički odlučujućih tijela i upravnog sustava će postojati prijelazno mješovito područje u kojem se i donose odluke političkog značaja i izvršavaju odluke širih političkih foruma

Odlučujuća skupina mora nužno popuniti upravu svojim članovima ako želi osigurati potrebni «radni kontakt». Zbog toga je vrlo teško razgraničiti upravnu organizaciju kao provedbeni element od politički odlučujućih skupina. Kod slabo razvijenih političkih institucija predstavničkog tipa odlučujuća skupina se može orijentirati na vodeće položaje u upravi. Kod razvijenih političkih institucija predstavničkog tipa politički odgovorni vrhovi uprave proizlaze iz parlamenta, iz vladajuće stranke. Za vrijeme kriza i slabljenja odlučujuća skupina nastoji zadržati vlasti upravni instrument naročito infiltracijom svojih članova u policiju i vojsku – znak narušavanja normalnih odnos između politički odlučujuće i provedbene organizacije. Refleksni utjecaj upravnog sustava na politički odlučujuća tijela čije odluke taj sustav izvršava proizlazi iz:

1. činjenice da odlučujuća tijela nemaju drugog instrumenta za izvršavanje odluke2. uloge uprave u pripremanju složenih političkih odluka3. uloge uprave u provedbi političkih odluka jer sadržaj tih odluka uvijek ovisi o načinu i

okolnostima njihova provođenja – stalnog radnog kontakta

45. BIROKRATSKA VLAST ******Različite patološke promjene normalnih odnosa između odlučujuće skupine i provedbene upravne organizacije u kojoj su upravni organi glavni ili isključivi oslonac vlasti u društvu i nad društvom. Osnovna značajka je da odlučujuća skupina nikad nije imala ili je izgubila odnosno svjesno raskinula vezu sa svojom političkom podlogom (biračima, proizvođačima..) i održavala se na vlasti putem upravnih organizacija.Birokratizam je način provođenja vlasti na temelju uprave. Posljedice birokratske vlasti u društvenom aparatu i društvu u cijelosti*******

26

1. Brojnost i društveni utjecaj upravnih organizacija se povećava usporedo s izolacijom uprave unutar društva i zatvaranjem u sebe njezina rukovodećeg sloja koji se sve rjeđe mijenja po svom osobnom sastavu i sve manje obnavlja u izmjeni s drugim područjima društvenog života

2. prisila pasivizacija stanovništva u političkom životu dovodi do «otuđenja čovjeka od političke vlasti»

Mogućnost pojave birokratske vlasti povećava se s razvojem upravnih organizacija i njihove uloge u društvu, te trajne oblike vlasti bez političkog legitimiteta omogućuje razvijeni državni aparat – primjeri birokratskih pojava potkraj prosvijećenog apsolutizma i u totalitarnim država 20. st. Osnovna opasnost birokratizacije jest da smo postojanje suvremenih velikih upravnih organizacija omogućuje odlučujućoj skupini provođenje vlasti i dulje razdoblje bez oslonca na bilo kakvu političku podlogu. Opasnost ne prestaje pojavom globalne uprave te bi se trebalo uvesti odgovarajuće mjere antibirokratske zaštite s obzirom da bi se ta opasnost mogla povećati zbog udaljenosti nadnacionalnih upravnih mreža od ljudi na koje se njihova djelatnost odnosi.

46. SREDSTVA POLITIČKOG NADZORA UPRAVE*******Sredstva kojim je cilj da utječu na upravne organizacije u vezi s njihovom ulogom u političkom sustavuDva značenja nadzora:1. uspoređivanje ustanovljenog stanja (provjera) s očekivanim tj. Spoznajno

pretpostavljenim, odnosno perskriptivno normativno zahtjevnim stanjem – provjeravanje djeluje li uprava u skladu sa tehničkim, pravnim ili političkim kriterijima postavljenim za njezino djelovanje.

2. presudni utjecaj na neki proces ili pojavu, mogućnost njihova djelotvornog usmjeravanja – legitimni nositelji nadzornih ovlasti mogu presudno utjecati na upravu i usmjeravati je prema djelotvornom ostvarivanju ciljeva na optimalan način

tri vrste nadzora uprave:1. tehnički – provjeravanje uprave u tehničkom pogledu2. pravni - djelovanje uprave s važećim pravnim standardima3. politički – obavljaju ga prema političkim kriterijima legitimni politički nositelji

nadzornih ovlasti radi ostvarivanja političkih ciljeva, a obuhvaća provjeravanje koliko je djelovanje uprave u skladu sa postavljenim političkim kriterijima i usmjeravanje uprave kao integrirane cjeline na ostvarivanje političkih svrha i programa – tijekom cjelokupnog razvoja suvremenih političkih sustava

Značaj nadzora se mijenja neposredno s fazama u razvoju tako da a) u fazama koncentracije naglašenije je nastojanje nositelja političkog nadzora da

osiguraju presudni utjecaj na upravu kako bi kroz nju ostvarili političke ciljeve. b) U fazama dekoncentracije – značaj se pridaje provjeravanju ne prelazi li uprava

političke granice svoga djelovanja, a osobito ne ugrožava li ljudska i politička prav građana.

47. NOSITELJI POLITIČKOG NADZORA UPRAVE******Politička tijela i politički funkcionari legitimno ovlašteni na primjenu pojedinih sredstava političkog nadzora.Sredstva političkog nadzora uprave:

27

- institucije ili postupci izričito propisani ili uobičajeni u nekom političkom sustavu koji služe provjeravanju upravnih organizacija i upravnog djelovanja odnosno utjecaja na njih.

Dvije osnovne skupine sredstava političkog nadzora uprave1. Organizacijska– sastoje se u različitim oblicima organizacijske dekoncentracije

uprave kao instrumenta vlasti – u strukturi političkog sustava stvaraju odnose koji olakšavaju politički nadzor

2. Funkcionalna- sastoje se u različitim formama vanjskog utjecaja na funkcioniranje uprave – ostvaruju nadzor neposredno

Obuhvaćaju – odlučivanje građana- predstavništvo građana- sudjelovanje građana- ograničavanje uprave pravilima

48. ORGANIZACIJSKA SREDSTVA NADZORA UPRAVE********– DECENTRALIZACIJA – svako slabljenje utjecaja određenog centra nekog organizacijskog sustava na dijelove tog sustavaKao sredstvo nadzora uprave može se primjenjivati radi smanjenja utjecaja određenih centara političkih vlasti na određene dijelove upravnog instrumenta, ali i labavljenje veza unutar samog upravnog aparata. (vanjska decentral.) Glavni praktički oblici u tom smislu jesu: a) podijeljena suverenost –federacije, konfederacije i drugi oblici složenih državab) teritorijalna decentralizacija – lokalna samoupravac) stvarna decentralizacija – prenošenje upravnih poslova s jednog centralnog organa

sustava obično decentralizacija uprave na pojedine organe koji se nalaze izvan tog sustava ili su pod slabijim centralnim utjecajem

Decentralizacija ne stvara posebna nadzorna tijela nego olakšava nadzor stvaranjem pluraliteta centara od kojih je svaki pojedini lakše nadzirati pa tako:

a) složene države - stvaraju se dva stupnja centralnih državnih organa – jedan uz centar države kao cjeline, a drugi stupanj čini veći broj centara – svaki za svaku državu članicu – podijeljeni suverenitet

b) teritorijalna decentralizacija – teritorijalna jedinica na koju se prenose poslovi donekle podliježe posebno političkom utjecaju različitom od centralne uprave, (npr. Općina skupštini, teritorijalna decentralizacija stvara lokalne i regionalne samouprave). Organizacije ograničenog opsega , u određenoj mjeri neovisno o centrima mogu se podvrgnuti različitim nadzornim utjecajima osobito u krugu tzv. lokalnih polova – zborovi građana..Kulminira u lokalnoj samoupravi gdje organizacija lokalne i regionalne uprave postoje političke institucije putem kojih lokalni stanovnici utječu na te organizacije

c) stvarna decentralizacija –obuhvaća najveći broj različitih organizacijski oblika, stvaranje organizacijski centara se vrši prema kriteriju različitih skupina upravnih poslova – npr. uprava carina se izdvaja iz ministarstva financija. Učinak decentralizacije je jači što je veća samostalnost u odlučivanju organizacija na koje su preneseni poslovi.

Prenošenje poslova s centralnog organa sustava, obično decentralizacija uprave na pojedine organe koji se nalaze izvan tog sustava ili su pod slabijim utjecajem (?)

28

49. ODVAJANJE FUNKCIJAPoseban slučaj stvarne decentralizacije u samom vrhu državne vlasti i to onih najznačajnijih za provođenje političkog nadzora uprave. - zakonodavstvo – utvrđivanje osnovnog programa rada uprave- sudski nadzor – uspoređivanje stvarnih postupaka uprave službenika s kriterijima i

ograničenjima postavljenim u programu radaSvi sustavi diobe vlasti predviđaju način i postupak rješavanja sporova između nositelja različitih funkcija- vlada odstupa, ili se skupština raspušta i raspisuju se izbori- šef države ulaže veto, skupština naglašava njegov veto ili u tome uspijeva- sud proglašava zakon neustavnim, skupština donosi drugi zakon ili mijenja ustav

50. KOLEKTIVNOSTZnači povjeravanje određenih odluka ili odlučivanje uopće u upravnoj organizaciji istodobno dvojci ili većem broju funkcionara. Različite oblike takve kolektivnosti dijelimo u dvije skupine:a) višestrukost – težište je na svakom pojedinom funkcionaru, bilo da postoje dva ili

više nositelja iste funkcije koji se izmjenjuju ili dijele obnašanje jedinstvene funkcije – PARALELIZAM – računopolagač i naredbodavac i izvršenju proračuna – bilo da jedan djeluje isključivo kao nadzorna i žalbena instanca prema drugome – (STUPNJEVANJE npr. Ministar prema općinskom tajniku)

b) kolegijalnost – težište je na kolektivu kao takvom da su uloge svih članova u kolektivu i formalno izjednačene – HOMOGENI KOLEGIJ npr. upravna komisija, bilo da su uloge formalno nejednake – STUPNJEVANI KOLEGIJ npr. Predsjednik i članovi vlade.

51. FUNKCIONALNA SREDSTVA NADZORA UPRAVE

1. ODLUČIVANJE GRAĐANA – u donošenju odluka koje se odnose na upravu sudjeluju svi građani s političkim pravima.

Dvije su osnovne skupine:a) konzultiranje građanab) zborovi građana

A) konzultiranje građana – ne postoje trajni organizacijski oblici, a odluka građana se odnosi na pitanje ustavnih ili zakonskih propisa ( referendum) ili na druga pitanja prije svega na eventualne teritorijalne promjene (plebiscit)

B) zborovi građana – koji su trajna organizacijskog oblika dijele se na izborne zborove - jedini im je zadatak da sudjeluju u postupku izbora i izborno-upravne zborove – osim izbornih donose i druge odluke.

52. PREDSTAVNIŠTVO GRAĐANAu donošenju odluka koje se odnose na upravne organizacije sudjeluju tijela stavljena od izabranih predstavnika građana. Glavne metode utjecanja predstavničkih tijela građana na upravne organizacije su:- osnivanje i ukidanje upravnih organizacija- utvrđivanje programa rada i granica ovlasti upravnih organizacija (donošenje propisa)- postavljanje i smjenjivanje upravnih funkcionara- odobravanje ili uskraćivanje materijalnih sredstva za rad upravnih organizacija

29

- sudjelovanje u pojedinim upravnim odlukama ( ratifikaciji međunarodnih ugovora ili suglasnosti na postavljanja- nadzor nad radom upravnih organizacija ( povodom interpelacija ili povodom anketa)Nositelj takovog političkog nadzora uprave je predstavničko tijelo, njegovi odbori, komisije, specijalni funkcionari i političko-izvršni organi. Faktički u nadzoru sudjeluju političke stranke, organizirane interesne skupine pa i javnost u različitim djelatnim oblicima.Predmet nadzora – uprava u svezi onoga što čini i što je propustila učinitiInstrumenti skupštinskog nadzora – interpelacija zastupnika o radu vlade– parlamentarna istraga – poseban odbor ili organiziranje političke ankete- slijedi javna

rasprava + prikupljanje informacija– individualni nadzor i intervencija – u djelovanje upravnih organa povodom predstavki

građana– posebni skupštinski funkcionari kao što je pučki pravobranitelj - imaju ovlast da na

temelju traženja građana sami ispituju djelovanje uprave i o tome podnose izvještaj skupštini

– sankcije – političke – izricanje nepovjerenja što povlači (zbog političke odgovornosti) gubitak funkcije bez obzira na osobnu krivnju odgovornog člana vlade, vlade kao cjeline ili drugog funkcionara – krivične, prekršajne, disciplinske (sankcije mogu biti)

53. SUDJELOVANJE GRAĐANAGrađani sudjeluju neposredno u radu uprave ili utječu neposredno na taj rad. Oblici sudjelovanja dijele se na:a) unutarnje – sudjelovanje-građani izabrani u organe upravljanja ustanova javnih

službi, škola, bolnica i sl. bilo izabrani kao pojedinci ili delegirano od svojih organizacija

b) vanjske – utjecaj- interesne zajednice korisnika neke upravne službe – npr. komunalnih službi

54. OGRANIČENJE PRAVILIMAZnači da postoje pravila koja u bilo kojem smislu restriktivno djelovanje upravnih organa, a ljudi ih u timu organizacije shvaćaju kao obvezna, odnosno koja im se mogu nametnuti pomoću posebnog mehanizma sankcija Podjela pravila:

a) s obzirom na način djelovanja:1. vanjska – službenici ih ne doživljavaju kao vlastita načela djelovanja već propise

donesene od drugih, zaštićene institucionaliziranim sankcijama2. internalizirana - u svijesti službenika se pojavljuju kao vlastita tj. kao diktat

moralnog shvaćanja ili stručnih standarda rada

b) s obzirom na stupanj općenitosti:

1. opća – načela djelovanja za sve situacije i za sve djelatnosti (načelo zakonitosti, načelo odgovornosti)

2. posebna – djeluju na specifično određenom području upravne djelatnosti (teritorij, funkcija, uprava grada i sl.)

c) s obzirom na normativni sustav kojem pripadaju 1. pravna – iza kojih stoji prijetnja državnim monopolom prinude

30

2. moralna – izraz osnovnih i u načelu prihvaćenih pravila od njih samih (službenika)3. konvencionalna – pojedinci nameću pritisak društvene okoline bez obzira na

vrijednosnu ocjenu samog adresata, a da iza njih ne stoji institucionalizirani sustav sankcija

4. stručna – proizlaze iz spoznaje objektivnih zakonitosti u pojavama, a izraz su općeg zahtjeva uspješnosti nekog stručnog posla

55. PRIMJENA FUNKCIONALNIH SREDSTAVAPretpostavlja pravodobnu i pouzdanu informiranost nositelj nadzora o stanju stvari i podrazumijeva odgovornost uprave u skladu s postavljenim kriterijima, uključujući primjenu sankcija. Kvaliteta političkog nadzora se može poboljšati:1. povećanjem ovlasti i sredstava2. postavljanjem javnih kriterija3. usavršavanjem nadzornih postupaka 4. jačanjem svijesti kod nositelja (prije svega) nadzora i upravnih službenika o nužnosti

političkog nadzora uprave

Korisnost političkog nadzora uprave – otežan i ograničen sve većom složenošću uprave, ali ipak je nezamjenjiv jer jedini raspolaže snagom da nadjača otpore unutar samog upravnog sustava i na vrijeme upozori političku javnost na opasnosti birokratske deformacije sustava.

NASTAVNI MATERIJALI – CIJELINA III

ODNOS UPRAVE I VALSTI – STRUKTURNA RJEŠENJAOdvajanje struktura uprave od struktura vlasti (18. i 19. st) postaje osnovom njihovog odnosa. Predstavlja prvu dekoncentraciju državne vlasti u demokratskim reformama . pojavom dvojstva politike i uprave nastaje odnos između relativne samostalnosti obaju dijelova i istodobnog njihovog relativnog jedinstvaPRIJELAZNI LANAC U sustavu vlasti i uprave postoji prijelazni lanac između političkih i upravnog pola.

31

Sastoji se od institucija i funkcija a čine ga sljedeći elementi: politički organi, skupštine, šef države, vlada i uprava. Ovisno o koncentraciji političkog utjecaja postoje različiti politički sustavi: od lijevog prema desnom kraju lanca:1. sustav partije i države, 2. skupštinski sustav, 3. parlamentarni sustav, 4. predsjednički sustav, 5. sustav političke upraveStalno se skraćuje i produžuje. Postoji tendencija prema koncentraciji što je posljedica upravne aktivnosti. Od političke odluke do njena ostvarenja put ide preko uprave.

1. SUSTAV PARTIJE I DRŽAVEKarakterizira ga koncentracija političkog utjecaja u političkim organima karizmatskog tipa kod kojih postoji stranačka disciplina, s jakom ideološkom orijentacijom i emocionalnom vezanošću članova.Političke odluke donosi se unutar političke organizacije te se različitim transmisijama prenose na organe države i sustav državne uprave. Lanac je predug a skraćuje se povezivanjem političke organizacije s upravom u kojoj su na svim ključnim mjestima od vrha do dna članovi političke organizacije. Takav sustav je nedemokratski, karakterizira ga oligarhizacija i birokratska deformacija. (SSSR i ostale komunističke države).

2. SKUPŠTINSKI SUSTAVKoncentracija političkog utjecaja se nalazi u predstavničkom tijelu, njegovim odborima i tijelima koje kontrolira upravu putem izvršnog tijela koje je podčinjeno parlamentu. Glavni problem skupštinskog režima difuznost (raširenost) velikog skupa i nepovezanost politike koja takvo tijelo može voditi. Stoga postoji tendencija da se skupštinski režim pretvori u drugi oblik odnosa vlasti i uprave, da se koncentracija provede na nekom podesnijem mjestu za koncentraciju. Primjer: Ekstremni oblik je francuski Montanjarski ustav iz 1793. (skupština, odnosno konvent bira izvršni odbor iz svih krajeva Francuske. Izvršni odbor dio je skupštine i s njom je toliko povezan da se od nje ni fizički ne izdvaja, već zasjeda u skupštinskoj dvorani ali već dvije godine kasnije ustav uvodi direktorij od 5 članova koji je mnogo neovisniji od skupštine nego momtanjarski izvršni odbor – to služi kao argument u prilog tvrdnji kako čisti skupštinski režim nije podesan za današnje vrijeme velike i diferencirane uprave.).Glavni suvremeni primjer skupštinskog režima je Švicarska i švicarski ustav iz 1874. u kojoj je ipak savezno vijeće steklo održivu političku samostalnost. Vrhovna izvršna vlast u rukama je Saveznog vijeća, tijela od sedam članova koji se birani na četiri godine od strane švicarske savezne skupštine na zajedničkoj sjednici oba doma. Izvršnu vlast dakle ima poseban kolegijalni organ koji je politički ovisan o skupštini što je izvorno dio koncepcije skupštinskog režima ali je u praksi to vijeće steklo daleko veću političku samostalnost i ulogu koju mu je namijenio ustavotvorac.

3. PARLAMENTARNI SUSTAV

Nastoji se izbjeći koncentracija političkog utjecaja na jednom mjestu te postoji ravnoteža parlamenta i vlade kao politički odgovornog vrha piramide. Kad se ravnoteža više ne može održati raspušta se parlament, te biračko tijelo donosi konačnu odluku. Zbog mogućnosti izglasavanja nepovjerenja vladi i raspuštanja parlamenta – ovaj je sustav nestabilan. Mehanizmi stabilizacije su političke stranke koje su i u vladi i parlamentu nosioci određene politike, a što opet može donijeti pojavu identiteta vodećih grupa. Stranka koja pobijedi na izborima ima većinu

32

u parlamentu i na čelu je vlade što može dovesti do opasnosti koncentracije vlasti. Glavni primjer parlamentarnog sustava i identiteta vodeće grupe kao režima odnosa između vlasti i uprave je engleski kabinetski sustav. Dobio je ime po kabinetu, užem sastavu ministara na čelu najvažnijih resora. Članovi kabineta istodobno predstavljaju vodstvo parlamentarne većine i političko vodstvo većinske stranke u zemlji.Glavni je problem parlamentarnog režima nestabilnost ugrađena u njegov mehanizam Koncentraciju vlasti može suzbiti samo izvanredno čvrsti institucionalni okviri sfere politike i sfere uprave ( što vidimo na primjeru Engleske) tako da svaka od njih može očuvati svoju samostalnost i nametnuti vlastitu unutarnju zakonitost identičnoj vodećoj grupi.. ne treba zaboraviti i dugom praksom ustaljen običaje političkog ponašanja i određenu stabilnost u adaptaciji cijele socijalne strukture.

4. PREDSJEDNIČKI SUSTAVKoncentracija političkog utjecaj je u rukama šefa države koji je ujedno i nositelj izvršne vlasti shvaćen kao posebna politička institucija različita i odvojena od uprave. Šefa izvršne vlasti ne bira parlament već ima izvorni mandat. Problemi proizlaze iz nezavisnog političkog mandata jer postoji opreka između zakonodavne i izvršne vlasti, a prijeti i izolacija uprave od predstavničke skupštine, te se nameće problem stvarnog identiteta izvršne vlasti su pravom. Da bi sustav funkcionirao potrebna je stalan suradnja izvršno-upravnog sustava i zakonodavnog tijela što je otežano zbog političke samostalnosti izvršne vlasti i mogućim interesno-političkim konfliktom između nje i zakonodavnog tijela.. povezanost uprave sa svojim izvršnim vrhom povećava mogućnost njenog samostalnog političkog djelovanja. Primjer SAD, afričke države ali i apsolutističke monarhije.

5. REŽIM POLITIČKE UPRAVE

Politički je utjecaj koncentriran u upravi . Razlikovanje vlade od ministarstava kao osnovnih grana državne uprave s mnogih je aspekata opravdano i važno. Razlikujemo 4 tipa režima političke uprave:

1. karizmatska politička uprava – kad upravni aparat kao takav postaje nosiocem političke ideologije odnosno društveno važnih političkih interesa. Primjer je Njemačka

33

1871 nakon ujedinjenja kad je uprava bila inicijator, nositelj i ostvaritelj ideje njemačkog nacionalnog jedinstva.

2. uprava u doba kriza –poput ratova dobiva presudan utjecaj zbog potrebe brzine odlučivanja i akcija kad se nema vremena za uobičajenu složenu proceduru

3. politički utjecaj uprave u slabije razvijenoj političkoj sredini – što je manje razvijena politička sredina uprava ima veći utjecaj, a najveći je ako uprava ima monopol organiziranosti u nekom društvu. Osnovni upravni resori koji kontroliraju materijalna sredstva države mogu postati nosioci određenog interesa, mogu politizirati i doći u političku arenu ne kao instrumenti nego kao subjekti interesa i politike

4. kolonijalna uprava – djeluje kao ispostava matice zelje u koloniji u kojoj većinom nema nikakvog drugog efektivnog utjecaja.

Režim političke uprave zahtijeva dakle efektivnu koncentraciju političke kontrole u vrhovima upravnog sustava i odsutnost drugih centara političkog utjecaja koji bi joj konkurirali. Takva situacija danas je zaista iznimna.

34

ČETVRTO POGLAVLJE

UPRAVNA ORGANIZACIJA

67. PROCES ORGANIZIRANJA – PRAKTIČNI PROBLEMI ORGANIZACIJEPraktične probleme izgradnje i mijenjanja organizacije treba rješavati na temelju teoretskih shvaćanja o organizacijskoj strukturi kao jedinstvu suprotnosti diobe i povezivanja.. U obzir treba uzeti i praktična iskustva u organiziranju koja iako nisu obuhvaćena u jedinstveni teoretski sustav upozoravaju na tipične situacije i pojave tijekom procesa organiziranja.Glavni čimbenici na koje se odnose ta generalizirana iskustva su:

1. okvir organizacijskog procesa2. osnovni dijelovi organizacije3. praktički problemi organizacijskog povezivanja4. promjene u organizaciji5. organizacije za organiziranje

68. ORGANIZACIJSKI PROCES (izgradnja konkretne organizacije)započinje izradom organizacijskog plana, pri čemu treba uzeti u obzir:

1. zadatak organizacije – specificiran i s naznakom budućih predvidljivih promjena2. potrebni ljudi – osobito ključni stručnjaci i organizatori, materijalan sredstva i

raspoloživi izvori ljudi i sredstava3. pravni propisi – koji sadrže potrebne ovlasti u svezi s osnivanjem i radom organizacije4. opseg organizacije u glavnim pokazateljima5. mjesto - lokacija organizacije i njenih dijelova6. potrebna mjera političkog nadzora nad organizacijom7. poželjna mjera sudjelovanja građana u radu organizacije

69. NAJMANJI DIJELOVI OD KOJIH JE ORGANIZACIJA SASTAVLJENA******1. s teleološkog aspekta promatranja (sredstvo za postizanje određenog cilja) – tj. kao sredstvo za ostvarenje određenog cilja, najmanji je dio POSAOposao je ukupnost radnih operacija koje služe obavljanju najmanjeg pojedinog još cjelovitog zadatka na koji je svrsishodno podijeliti, pod konkretnim okolnostima, ukupni zadatak organizacije2. s materijalnog aspekta promatranja (skup ljudi i materijalnih sredstava) - najmanji je dio RADNO MJESTO

radno mjesto – ukupnost radnih poslova koje treba obaviti jedan čovjek opremljen posebnim sredstvima3. u strukturnom smislu (kao sustav diobe i povezivanja) – najmanji dio je RADNA

JEDINICA

35

radna jedinica je najmanja formalna skupina u hijerarhiji organizacijskih jedinica unutar organizacije. (trajni plan rasporeda poslova i sustav međusobnih veza među ljudima koji obavljaju taj posao).

70. Osnivanje radnih jedinica kao formalnih skupina radnih mjesta, odnosno organizacijskih jedinica kao složenijih dijelova organizacije obavlja se grupiranjem:

a) po srodnosti zadatakab) po sličnosti radnih operacija c) po teritoriju odnosno po krugu ljudi za koje se obavljaju poslovi

Kriteriji za stvaranje formalnih organizacijskih skupina unutar organizacije, odnosno za dodjeljivanje zadataka takvim skupinama nazivaju se OSNOVAMA ORGANIZACIJESKE PODJELEStarija teorija uprave i upravnog prva poznaje:

a) realno načelo organizacije uprave – stvaraju se pojedine skupine upravnih organizacija koje se međusobno razlikuju po svome zadatku, po onome što rade (upravni resori za različite upravne grane – komunalni poslovi, društvene službe, privreda)

b) teritorijalno načelo organizacije uprave – upravne organizacije obuhvaćaju sve zadatke, sve poslove ali samo za ograničeni teritorij.

Klasična uprave razlikuje 4 osnove organizacijske podjele:1. svrha ili zadatak2. vrsta rada3. teritorij4. skupina korisnika

Prve dvije podjele su intraorganizacijske a druge dvije čine vanjske čimbenike podjele.

Pri grupiranju radnih mjesta i radnih jedinica treba nastojati postići tri idealna cilja1. jasnoću razgraničenja između djelokruga radnih jedinica odnosno između radnih

mjesta – kako se ne bi neki posao obavljao na više mjesta ili se ne bi obavljao uopće.2. jasnoću linija veze između općenitijih i specijalnih centara u organizaciji koja je

pretpostavka uspješnog funkcioniranja hijerarhijskog povezivanja3. razmjernost zadataka koji su pojedinom radnom mjestu odnosno jedinici stavljeni u

dužnosti i ovlasti , odnosno sredstava potrebnih za obavljanje postavljenih zadataka.

RASPON KONTAKTA ******* - granica opsega pojedine radne odnosno organizacijske jedinice je određena mogućnošću rukovodioca jedinice da održava radni kontakt sa svim mjestima koja su neposredno s njim povezana.Odnosi se na problem raspona nadzora s pitanjem koliko jedan šef nadzirati podređenih – uzima se u obzir veza sa svakim i plus veza svakog sa svakim – previše podređenih smanjuje kvalitetu organizacije.RASPON VERTIKALNE VEZE – granica broja stupnjeva općenitijih i specijaliziranih centara u pojedinoj organizaciji određena je mogućnošću da se održava efektivna vertikalna veza kroz organizaciju, ne mimoilazeći u procesu povezivanja niti jedan međustupanj.MEĐUOVISNOST RASPONA KNTAKTA I VERIKALNE VEZE

36

Iz suprotnosti raspona kontakta i raspona vertikalne veze u hijerarhijskoj organizaciji proizlazi problem koordinacije. Jedan se može smanjivati samo tako da se drugi poveća. Budući da povećanje bilo jednog bilo drugog raspona iznad određene gornje granice ozbiljno umanjuje djelotvornost organizacije, opreka među njima ograničava opseg hijerarhijski organiziranog sustava.U upravi RH pri formiranju unutarnjih jedinica primjenjuje se sljedeći kriterij:1. vrsta poslova 2. srodnost poslova – odnose se na osnove organizacijske podjele3. opseg poslova 4. međusobna povezanost poslova – odnose sa na probleme koordinacije tj. potrebu ravnoteže raspona kontakata i raspona vertikalne veze

71 . RAZLOZI STALNIH PROMJENA PROCESA ORGANIZACIJE1. povećanje opsega djelatnosti organizacije2. razvoj tehnike rada3. promjena zadataka4. djelovanje suprotnosti u organizacijskoj strukturi5. personalne promjene

REORGANIZACIJA – mijenjanje formalne organizacijske strukture – jedan od načina na koje se organizacija prilagođava promjenamaNegativne posljedice reorganizacije – rastu s opsegom reorganizacije

1. gubitak radnog tempa2. gubitak osjećaja sigurnosti kod ljudi koji rade

Mjere za djelomičnu neutralizaciju negativnih posljedica reorganizacije ( olakšavanje procesa promjena):

1. organizacijske mjere za povećanje elastičnosti reorganizacije ( alternativni organizacijski plan, organizacijska izolacija, kombinacija oprečnih rješenja)

2. obavještavanje i odgoj kadrova

71. Kad organizacija premaši određeni opseg, postaje uobičajeno da se za rješavanje tehničkih problema u vezi s organizacijskom strukturom predvidi posebno specijalizirano radno mjesto, odnosno jedinica pa se stoga govori O RADNOM MJESTU ILI JEDINICI ZA ORGANIZACIJU I METODE

To radno mjesto ima i zadatak praćenja i usavršavanja tehnike rada u organizacijama.

Zadatak usavršavanja organizacije i metoda sadrži sljedeće poslove1. obavljanje povremenih ili periodičnih upravnih pregleda radi utvrđivanja stanja

organizacijske strukture i metoda rada s obzirom na postojeće okolnosti2. davanje preporuka za uvođenje prikladnih strukturnih oblika i ekonomičnijih metoda

rada3. izrada uputa i pomoćnih materijala koji će poslužiti svim ostalim organizacijskim

jedinicama za nadzor i usavršavanje vlastite organizacijske strukture i metoda rada.

37

NASTAVNI MATERIJALI – CIJELINA III

Upravna organizacija Razina shvaćanja o organizaciji

Prikaz teorije organizacije danas je moguć samo kroz pregled različitih istraživačkih pravaca

1. MEHANICISTIČKI PRAVACU početku se organizacija promatrala mehanicistički i instrumentalno kao neko sredstvo koje nalikuje stroju a služi za ostvarenje određenih svrha iz kojih onda proistječe njezin identitet i subjektivitet. Organizacija je bila instrument putem kojeg ljudi ostvaruju ciljeve.Začetnici su joj Taylor u Americi i Fayol u Europi.Mehanicistički pravac promatranja organizacije počinje kao sistematiziranje već stečenog iskustava u organizacijama. Istraživačko usmjerenje Taylora i Fayola slijede mnogi i tako se formira klasična škola odnosno klasični nauk o organizaciji. Klasična škola odnosi se prema čovjeku u organizaciji kao prema mehaničkom elementu stroja. Ona uviđa značenje ljudskog faktora ali ljude podređuje svrhama organizacije, smatrajući da je struktura organizacije samostalan veličina važnija od pojedinca, članova organizacije i njihove motivacije. S vremenom se pokazuje da to nije točno (Mayo eksperimentima), već da je odnos neformalnih grupa unutar organizacije, te važnost kvalitete međuljudskih odnosa i drugih nematerijalnih stimulansa za proizvodnost izrazito važan te tako dolazimo do škole ljudskih odnosa - Čovjek je biće čije zadovoljstvo u velikoj mjeri određuje mogućnost ostvarenja organizacije. Mehanicističko shvaćanje obilježava cijelu prvu polovicu 20. stoljeća pri čemu klasična teorija svoju nadopunu dobiva u školi ljudskih odnosa s kojem se na kraju integrira te predstavlja solidnu osnovu za daljnji razvoje teorije organizacije.

Zaključak:Mehanicistički pravac upozorio je na činjenicu da se organizacija može iskoristiti kao instrument putem kojeg ljudi u društvu ostvaruju neke ciljeve, odnosno da organizacija, rješavajući ne određeni način probleme zajedničkog ljudskog djelovanja, omogućuje svrsishodnu kooperaciju.

2. TEORIJA ORGANIZACIJSKOG KONFLIKATA I MOĆI

Nezadovoljavajući rezultati koje je pristup ljudskih odnosa imao u praksi otvaraju novi put koji s usmjerava ka proučavanju odnosa moći u organizaciji. Taj pravac raskida s modelom

38

harmonične suradnje . Istraživanja odnosa moći u organizaciji daju sociološku kritiku mehanicističkog pravca jer pokazuju što se u događa u stvarnosti postojanja organizacije. Najpoznatiji predstavnik Croizer. Ova teorija upućuje na moć i strukturu moći u organizaciji. Ljudi u organizaciji promatraju se kao izvršioci poslova ali i kao osjećajna bića koja reagiraju na odluke koje se na njih odnose ali su oni i donosioci vlastitih odluka i igrači vlastitih igri. Ljudi koji igraju vlastite igre zapravo se bore za moć Borbu za moć omogućuje što veći prostor slobodnog odlučivanja koji postoji u određenoj mjeri na svakoj razini organizacije. Prostor slobodnog odlučivanja omogućuje utjecaj na ponašanje drugih, što je manevarski prostor veći to je se razvija veća moć. Raspodjela moći i sustav odnosa moći imaju odlučujući utjecaj na vrstu prilagodbe unutar organizacije koju su ljudi sposobni izvršiti te u konačnici i na praktične rezultate i efikasnost organizacije. Zaključak:Teorija organizacijskog konflikta i moći skrenula je pažnju teorije organizacije na važnost fenomena moći za razumijevanje organizacije. S jedne strane odnosi moći formiraju se unutar organizacije, a s druge strane organizacija je uronjena u društvenu strukturu moći. Kako je u borbi za moć sukob normalna situacija, taj pravac raskida s ranijim harmoničnim modelom organizacije.

3. TEORIJA ODLUČIVNJA

Pažnju usmjerava na donošenje odluka u organizaciji- svojevrsna je kritika mehanicističkom pravcu i daje važan doprinos razumijevanju djelovanja organizacije i ponašanja ljudi. Odbacuje postavke klasičnog modela odlučivanja o pojedincu kao ekonomskom čovjeku koji donosi odluke u uvjetima potpune određenosti (informiran, racionalan, senzibilan) te o organizaciji kao jedinstvenom odlučitelju koji maksimira profit . Predmet proučavanja bili su pojedinci i organizacije, ali i umjetni sustavi. Razvoj shvaćanja o odlučivanju dovodi do poimanja organizacije kao političke koalicije ( koalicije interesenta).Predstavnici Simon, Lindblom. Simon u svakom pothvatu razlikuje odlučivanje i djelovanje (upravljanje). Smatra da postoje programirane i neprogramirane odluke. Programirane su one koje se često ponavljaju a neprogramirane su nove situacije u kojima se sustav oslanja na sposobnost članova da rješavaju probleme. Cilj je sustava na minimum svesti neprogramirane odluke. Uvodi načelo zadovoljavajućeg odlučivanja – problem se rješava traženjem zadovoljavajuće alternative za razliku od klasičnog načela optimalnog odlučivanja. Uvodi načelo ograničene racionalnosti u stvarnom donošenju odluka.Zaključak:Decionistički pravac, proučavajući realnost procesa odlučivanja u organizaciji, zamijenio je ranije prihvaćeno, nerealno, idealizirano, načelo optimalnog odlučivanja u uvjetima savršene racionalnosti načelom zadovoljavajućeg odlučivanja u uvjetima ograničene racionalnosti.

4. INTERESNO-POLITIČKI PRAVACOdbacuje pretpostavku o jednom cilju organizacije već smatra da u organizaciji postoji mnoštvo ciljeva i interesa članova i okoline što dovodi do promatranja organizacije kao političkog sustava – koalicije interesenta. Ciljevi pri odlučivanju u organizaciji ovaj pravac ne promatra kao dane unaprijed , već kao od članova koalicije prihvaćene pri čemu dolazi do sukoba interesa jer interesi nisu uvijek isti. Upravo zato ova teorija svu pažnju usmjerava na proučavanje mehanizama i procesa rješavanja sukoba, kao tipično političkih mehanizama i procesa. Tako teorija organizacije i politička znanost se približavaju i stječu mogućnost da se potpomažu u istraživanjima i rezultatima. Rezultata političkih procesa u organizaciji je utvrđivanje njezinih ciljeva koji nisu

39

statični a jednako tako je promjeni podvrgnuti sustav i unutrašnji odnosi u koaliciji. Koaliciju čine članovi organizacije i vanjski interesenti što je onda osnova za kritiku onih shvaćanja koja organizaciju promatraju kao političku koaliciju jer ona time briše čvrste granice organizacije odnosno razliku između njenih članova i grupa ljudi koji se s njom nalaze u kontinuiranom interesnom kontaktu.

Zaključak:Interesno-politički pravac teorije organizacije pokazao je da su ciljevi organizacije zapravo amalgamirani interesi i ciljevi njezinih članova i interesenata iz okoline organizacije.Proces utvrđivanja ciljeva organizacije obilježen je sukobom interesa, čiji ishod određuju odnosi moći među interesentima.

5. TEORIJA OTVORENOG SUSTAVAOrganizacija se može razumjeti uzimajući u obzir i njenu okolinu. Ako organizaciju promatramo kao cjelinu neovisno od okoline i podložnu vlastitim zakonitostima govorimo o zatvorenom sustavu. Promatramo li ju kao entitet u složenoj međuovisnosti s okolinom govorimo o otvorenom sustavu. U definicijama otvorenog sustava najčešće govorimo o jedinici koja s okolinom ulazi u odnose razmjene materije, energije i informacija. Okolina se sve više uvažava kao definicijsko obilježje sustava. Jedno od važnijih pitanja koja se nameću u ovoj teoriji je ono o granici između sustava i okoline. Početne ideje o jednostranoj ovisnosti i potrebi da se organizacija prilagođava okolini sve više ustupaju mjesto onima koje govore o njihovoj uzajamnoj ovisnosti pri čemu se uviđa da dominantne organizacije oblikuju i nadziru svoju okolini.

Zaključak:Teorija otvorenog sustava naglasila je da se organizacije ne može razumjeti iz nje same, već samo uzimajući u obzir složene međuodnose između organizacije i za nju relevantne okoline.Od početnog naglašavanja potrebe adaptacije organizacije okolini, prelazi taj pravac na promatranje njihove međuovisnosti, da bi na kraju jasno uočio i dominacijski potencijal organizacije u odnosu prema okolini.

5. KIBERNETSKI PRAVACKibernetika je relativno mlada disciplina, razvija se tijekom četvrtog desetljeća 20. st a neki od njenih autora smatraju da je kibernetika teorija upravljanja i komunikacije kod živih bića i strojeva, (Wiener), Ashby ju definira kao proučavanje sustava koji su otvoreni prema energiji ali zatvoreni prema informaciji i nadzoru. .Kibernetika je višestruko zaslužna za razvoje teorije i organizacije, ponajprije vodi utemeljenju kibernetskog pravca koji organizaciju vidi kao komunikacijski, smokontrolirajući i autoregulativni sustav. Odi nas i prema teoriji otvorenih sustava. Izaziva kritiku teorije organizacijskog konflikta i moći (utječe na njene rezultate), budući da problemi u organizaciji nisu samo komunikacijske naravi i ne mogu se riješiti komunikacijskim inženjerstvom, već su rezultat borbe za moć ili oskudne resurse. Kibernetski model je formalna, omogućena je široka upotreba u istraživanjima različitih sustav i organizacija. Može se primijeniti na unutrašnje odnose u sustavu koji promatramo kao zatvorenu cjelinu ili na odnose sustava i njegove okoline na što je ovaj pravac i usmjeren. Osnovni mehanizam kibernetskog modela je povratno djelovanje koje je omogućeno kružnim tijekom informacija (komuniciranjem) tj. stalnim dvosmjernim tijekom poruka koje nose informacije o izvršenom i o učincima u okolini te informacije o korekturama djelovanja koja su potrebna da bi se u okolini koja se stalno mijenja osiguralo relativno stabilno stanje sustava.

40

Kibernetski pravac upućuje na organizaciju kao samonadzirujući sustav koji internim komuniciranjem i komuniciranjem s okolinom osigurava negativnu povratnu vezu u odnosu prema podražajima iz okoline te vodi promatranju organizacije kao otvorenog komunikacijskog sustava.

Zaključak:Kibernetski pravac teorije organizacije upućuje na organizaciju kao samonadzirući sustav koji internim komuniciranjem i komuniciranjem s okolinom osigurava negativnu povratnu vezu u odnosu prema podražajima iz okoline te vodi prema promatranju organizacije kao otvorenog komunikacijskog sustava.

POJAM ORGANIZACIJSKE STRUKTURE

Organizacijska struktura sastavljena je od odnosa i veza kao i sve druge društvene strukture . Odnosi se uspostavljaju zajedničkim djelovanjem više ljudi radi ostvarenja određenih zadataka ili poslova ( javnih) : Poslovi i radni zadaci na specifičan su način podijeljeni među članovima organizacije. Podjela jest dioba radnih procesa na sve više jednostavnih radnih operacija . Takve skupine radnih operacija i poslova imaju vlastiti identitet neovisan o osobama, odnosi među funkcijama su isto neovisni. Kao su neke funkcije izvedene iz općenitijih odnosi su uspostavljaju i između općenitijih i iz njih izvedenih specijalnih funkcija. Općenitijima se dodjeljuju poslovi vođenja u odnosu na iz njih izvedene funkcije zato se odnosi koji čine organizacijsku strukturu pokazuju kao odnosi podređenosti i nadređenosti . Riječ je zapravo o hijerarhijskim odnosima i hijerarhijskoj strukturi. Struktura organizacije se određuje nekim formalnim aktima prije nego organizacija započinje s djelovanjem pa govorimo o formalnoj organizacijskoj strukturi. – FORMALNA ORIJENTACIJAFunkcije su trajne i stabilne u vremenu. Jednokratni poslovi ne uspostavljaju se kao funkcije. ,a niti se krug poslova koje obavlja neka funkcija ne mijenja iz dana u dan. Zato i odnosi u organizaciji imaju karakteristiku razmjerne trajnosti. Struktura je razmjerno statičan pojam jer se uvijek promatra u određenom vremenskom trenutku. U odnosu prema organizaciji ona je slika njezinih odnosa u danom momentu. Premda je kao pojam statična , struktura nije statična ni nepromjenjiva kao realna pojava. . Usporedba struktura neke organizacije danas i nekad pokazuje promjene koje su se dogodile u strukturnom smislu u organizaciji.Odnosi u formalnoj strukturi uspostavljaju se među funkcijama, u stvarnom djelovanju organizacije se uspostavljaju u među ljudima koji obavljaju funkcije pri čemu ne ulaze samo u formalne, već u neformalne odnose (prijateljstvo, emocionalna privlačnost, slični interesi). Neformalni odnosi mogu utjecati na organizaciju i pospješiti ili otežati njezino djelovanje, tada govorimo o NEFORMALNOJ ORGANIZACIJSKOJ STRUKTURI.

TIPOVI KOOPERATIVNIH SUSTAVAKooperativni sustav – skup oblika ponašanja kojima ljudi uspostavljaju međusobne odnose na radu usmjerenom na cilj.Tipovi: primarna grupa, vođena grupa, hijerarhijska organizacija, i timske mreže (kronološki poredak)

Primarna grupa – najjednostavnija forma ljudske suradnje – određenih ljudi s određenim ciljem i u okviru neposredne interakcije. Ne postoji struktura kao trajni obrazac ponašanja i odnosa već samo raspored elemenata koji se raspada nakon izvršenog cilja. Što se interesa tiče, zajednički

41

posao je u interesu pretežne većine članova. ( ova grupa vladajući je oblik suradnje u doba potpuno nediferenciranih zajednica).

Vođena grupa – pojavila se sa posloženjem po tehničkoj (širi prostor i stalnost) i interesnoj osnovi (snažniji nadzor konfliktnih interesa) dimenziji kooperacije. Karakterizira ju osobna međusobna povezanost vođe i vođenih pri čemu vođa orijentira djelovanje grupe i osigurava dominaciju svojih interesa nad ostalima vodeći brigu da ne ugrozi njihovu motivaciju na suradnju i da osigura kontinuitet zajedničkog djelovanja. Povećanjem vođene grupe i posložnjenjem njezine strukture dolazi do većeg broja i intenziteta konflikta interesa dok efikasnost djelovanja ostaje ista ili čak pada. ( afirmacija zemlje kao glavnog proizvodnog sredstva pretpostavka je za prijelaz s primarne na vođenu grupu jer znači početak diferencijacije u društvu kroz diobu rada i interesno raslojavanje.)Hijerarhijska ili procesna organizacija – nema podčinjenih ljudi, ne postoje odnosi osobne podčinjenosti, već imamo neosobno stupnjevanje funkcija shvaćenih kao dijelova cjelokupnog zadatka organizacije za obavljanje koji je predviđena po jedna radna uloga. Stupnjevanje prati diobu cjelokupnog zadatka zajedničkog djelovanja ljudi na sve uže podzadatke i rade operacije.Neovisna od konkretnih ljudi koji kad se promijene, organizacija ostaje nepromijenjena. U interesnom smislu za organizaciju je karakteristična dominacija koordinacijskog aparata nad neposrednim izvršiteljima radnih operacija. (Industrijska revolucija u tehničkom (potreba koordinacije) je smislu zahtijevala a u interesnom (opće trošenje omogućeno povećanom produktivnošću) omogućila pojavu hijerarhijske organizacije

Timske mreže – osnovna jedinica u takvoj mreži je radna grupa ili tim – sastavljena od malog broja specijalista, međusobno ovisnih tijekom ostvarivanja zadataka zbog komplementarnosti skupova informacija (znanja) kojima raspolažu. Nema hijerarhije zbog specijalističkog znanja svakoga od njih, Komunikacija između specijalista unutar tima je intenzivna do granice kontakata svakog sa svakim i upravo zbog toga veličina tima je ograničena ali male radne grupe nisu same u mogućnosti riješiti složene zadatke timovi se uključuju u mreže. Komunikacija između timova nije slobodna već je strog selektivna po kriteriju svrhe kontakta. Osnovan karakteristika dakle je nehijerarhičnost odnosa tj. jednakost članova među sobom i timova među sobom. Nehijerarhičnost je zasnovana na specijalističkim znanjima čime je svaki specijalist teško zamjenjiv zbog toga bitno se jača interesna pozicija specijalista i stvaraju se uvjeti za interesnu ravnopravnost unutar timova u mreži i između njih. (Razvoj timova potaknut je informacijskom revolucijom).

TIPOVI KOOPERATIVNIH ODNOSA1. hijerarhijski odnos

a) odnos između centara različitih stupnjeva općenitostib) nadređenost viših nižima, podređenost nižih višimac) vrh nadzire sve zadatke u organizaciji te prenosi ovlasti na niže razine od vrha

prema dnu ovlasti postaju uže i slabije.d) Ovlasti nadređenih su planiranje, naređivanje i nadzore) Na osnovi piramide na najnižoj točki su izvršitelji osnovne funkcije

organizacije, struktura iznad njih ima funkciju koordinacije sa svrhom povezivanja, usmjeravanja, pospješivanja i kontrole rada neposrednih izvršilaca

f) Hijerarhijski odnos utemeljen na načelu trajne diobe radag) 3 važna načela – prvo: načelo redovitog puta – svaki kontakt po vertikalnoj

liniji mora ići preko svih međustupnjeva

42

drugo: izvještavanje - nalaže nižim stupnjevima da obavještavaju više o uočenim pojavama značajnim za organizacijutreće: načelo ograničavanja raspona kontakata – kontrola broja neposredno podređenih jednom šefu pomnijeg nadzora nad svakim.h) ovlast nadziranja – znači da nosilac nadzora funkcije vlada informacijama relevantnim za sve funkcije koje nadzire2. timski odnos ( nehijerarhijski)a) ravnopravnost članova – i u timu i u timskoj mrežib) suradnja između članova se odvija radi određenih zajedničkih svrhac) nema ovlasti prema članovimad) koordinaciju obavljaju specijalisti za te poslove bez hijerarhijskog zapovijedanjae) timski odnos je utemeljen na načelu podjele rada prema specijalističkim područjimaf) slobodan komunikacija ( bez načela redovnog puta)KOOPERATIVNI ODNOSI U UPRAVNIM ORGANIZACIJAMABliže su hijerarhijskom odnosu, iako s obzirom na diferenciranje upravnog sustava ( javna uprava i izvan sfere javne uprave) posebice u javnom sektoru u kojem organizacije koje obavljaju privredne poslove približavaju upravne izvan upravnima. S druge strane organizacije iz izvan upravnog sektora sve su više s jedne strane izložene intervencijama države. Proces njihova rasta okrupnjivanjem prati proces oblikovanja strukturi po obrascu organizacije. Što se tiče odnosa s okolinom, upravne su organizacije posebice u sektoru javnih službi izložene pritisku iz okoline političko-upravnog sustava gdje se od njih zahtijeva i tzv. Društvena pravednost (jednakost u tretmanu građana, odgovornost za odluke, davanje prednosti građanima pred potrebama upravne organizacije, izvršavanje javnih poslova) pri čemu dolazi do promjena u strukturi prema nehijerarhijskom, dok opet s druge strane okrupnjavanje gospodarskih organizacija dovodi do manje potrebe prilagodbe okolini što vodi prema hijerarhijskom odnosu. Između hijerarhijskog i nehijerarhijskog tipa strukture pretpostavljeno je postojanje kontinuuma , čije se točke međusobno razlikuju po mjeri prisutnosti elemenata hijerarhije. Timovi – nehijerarhijske organizacijeTimske mreže mogu biti povezane na dva načina:

a) hijerarhijski – pojedina područja interno tijesno povezana a stupanj povezanosti među njima se odražava kroz malobrojne odabrane veze kad se timovi međusobno povezuju putem nekih članova koji vrše funkciju povezivanja takvi se oblici zovu još i mrežno povezivanje sustava ili grupni oblik organizacije

b) nehijerarhijski timovi – svaki tim ima uspostavljene kanale sa svakim ostali timom zbog čega je manevarski prostor svakog tima sužen gustoćom interakcije u mreži.

KOMUNKACIJSKA MREŽAMreža komunikacijskih kanala u nekoj društvenoj tvorevini. U istoj organizaciji razlikuju se

1. prema kriteriju funkcije:a) k.m. koja je uključena u izvršavanje formalnih ovlasti (authority)b) k.m. koja služi razmjeni informacija (information-excange)c) k.m. koja služi prijenosu specijalnih stručnih znanja o obavljanju poslova (technical

know-how) do izvedben razine organizacije (task_expertise)d) komunikacijska mreža između prijatelja (friendship)e) mreža koja prenosi poruke o statusu ( status)

43

Obzirom da se radi o klasifikaciji prema kriteriju funkcije lakše je govoriti o kompleksnoj mreži komunikacije koja može služiti različitim funkcijama, to prije što kroz istovrsne kanale mogu biti razmjenjivane poruke o različitim temama.Dilema pri definiranju komunikacijske mreže je da li će se definicijom obuhvatiti samo kanali uspostavljeni formalnom organizacijskom strukturom ili i svi kanali koji nastaju tijekom funkcioniranja organizacije. Komuniciranje u organizaciji je dvovrsno jednom je orijentirano ostvarivanjem djelatnosti odnosno zadataka a drugi put osobnim obilježjima, ponajprije interesima članova tako su i komunikacijski kanali u organizaciji dvovrsni. Da bi stekli potpuni uvid u organizacijsko komuniciranje moramo uzeti u obzir obje vrste kanala gore navedenih. Prema tome komunikacijska mreža organizacije može se definirati kao mreža svih komunikacijskih kanala uspostavljenih i korištenih tijekom sveukupnog komuniciranja u organizaciji.

ORGANIZACIJSKA OKOLINA

Po jednom konceptu razlikujemo tehničku institucionalnu okolinu. Polazi se od razlikovanja racionalnog, tehničkog i kompetitivnog modela organizacije s jedne strane i institucionalne teorije s druge strane. Racionalni model naglašava racionalni pritisak na organizaciju za djelotvornim funkcioniranjem koji rezultira iz tržišne utakmice. Suprotno tom institucionalne se okoline sastoje se od zahtjeva i regulacija kojim se organizacije moraju prilagoditi da bi dobile podršku i predstavile se kao legitimne. To spada u starije teorije .Drugi koncept sastoji se u identificiranju dimenzija okoline organizacije.Šest dimenzija: 1. stupanj jedinstvenosti homogenosti

2. stupanj stabilnosti3. disruptivnost okolišnih inputa 4. zahtjevi za neposrednom personalnom interakcijom5. direktnost kretanja inputa6. kompleksnost inputa

Treći je koncept okolišne neizvjesnosti- subjektivan po naravi jer je neizvjesnost vezana uz svijest ljudi koji čine organizaciju. Okolina je izvor neizvjesnosti za organizaciju Četvrti koncept: analize koje polaze od određenog sektora društvene okoline te ispituju njegov utjecaj na organizaciju . Organizacija je sustav u čijoj okolini postoje različita područja koja su s njom povezana različitim intenzitetom, ističe se ono koje čine druge organizacije. Odnosi s drugim organizacijama mogu poprimiti forme tržišta, hibrida ili hijerarhije.Peti koncept je dinamički – u prvi plan ističe variranje u tempu i načinu odnosno tipu promjena okoline. Okolina se konstantno mijenja ali u razdobljima relativne stabilnosti promjene su spore a u periodima okolišnih potresa duboke.Na kraju imamo i evolucijski koncept. Naglašava da se okolina kao i organizacija razvija tijekom vremena i postaje sve dinamičnija i strukturiranja.

OKOLINA UPRAVNE ORGANIZACIJETri područja okoline.

1. Upravni sustav 2. politički sustav 3. građani odnosno šira društvena okolina upravno političkog sustava

44

Uprava se u suvremenim zemljama sve više diferencira i decentralizira te poprima oblik javnog sektora pod kojim uvjetima nastaju interorganizacijske mreže za formuliranje politike, a fokus prelazi s pojedine organizacije na mreže za realizaciju programaPolitički sustav ne teži samo provođenju posebnih politika već se nastoji zadržati na vlasti. U novije vrijeme mu se predbacuje da sve teže odgovara na sve višu razinu očekivanja u smislu rješavanja problema u suvremenim razvijenim zemljama. Upravne organizacije pri tom u sve većoj mjeri sudjeluju u stvaranju i provođenju političkih odluka, a s druge strane računaju da će djelovanjem političkog podsustava biti rasterećene brige za legitimnost, političku podršku i spremnost pogođenih da kooperiraju.U odnosu s građanima odnosno društvenom okolinom kao najvažniji problem se ističe odazivnost (responsivnost) - mjere do koje uprava uvažava zahtjeve koji dolaze iz društvene okoline. Iako može uvesti i silu treba voditi računa da političko-upravni sustav ovisi o podršci građana . Građani su sve važniji segment okoline upravne organizacije – ne samo u smislu izbora zastupnika u parlament koji donosi zakone koje uprava provodi već u smislu utjecaja na rad uprave i sudjelovanja u njoj. Uprava se mora približiti građanima, biti otvorenija, pristupačnija, razumljivija, poticati da građani sudjeluju u upravi te da odgovara njihovim potrebama.

ORGANIZACIJSKA TEHNOLOGIJA

Obuhvaća – strojeve , uređaje alate, i druga materijalna i fizička sredstva- tehniku rada, načine i postupke djelovanja , znanje

Tehnološka kompleksnost – mjera do koje se proizvodni proces može nadgledati te do koje su njegovi rezultati predvidljivi – na toj osnovi imamo deset različitih kategorija grupiranih u tri skupine:

- organizacije s jediničnom proizvodnjom (obrtničkom)- organizacije s proizvodnjom velikih serija (masovna proizvodnja- organizacije s procesnom proizvodnjom

Tomphson govori o tri tipa tehnološke kompleksnosti: procesna - svojstvena joj je serijska međuovisnost (neka radnja se može obaviti tek nakon što je prethodna završena)posrednička - povezuje klijente i korisnike koji su međuovisni ili žele biti međuovisnii intenzivna – primjenjivanje raznolikih tehnika kako bi se postigla promjena na određenom objektu.On smatra da postoje tri tipa međuovisnost:Kartelna – svaki dio daje svoj doprinosSlijedna - ima serijski oblik što znači da rezultat jednog dijela organizacije predstavlja pretpostavku rada drugogUzajamna - rezultat svake jedinice postaje input za stalne dijelove organizacijeJednom se pod tehnologijom može misliti na društvenu tehnologiju koja je ukupnost instrumenata i informacija nužnih za obavljanje u društvu potrebnih djelatnosti, a možemo ju promatrati i kao organizacijsku varijablu odnosno tehnologiju koju koristi pojedina konkretna organizacija

ORGANIZACIJSKA TEHNOLOGIJA U JAVNOJ UPRAVIJavna uprava u svom razvoju kreće od stanja u kojoj su joj dovoljne pretežno rutinske tehnologije prema stanju u kojoj su joj nužne ne rutinske metode rada. Sve veću važnost imaju svrhoviti programi usmjereni na cilj i efekte od programa kondicionalnog tipa (ako- onda). Pitanje stupnja rutinizacije pokazuje sa kao važno pitanje upravne tehnologije ali nije

45

jedino , postoje još pitanja o međuovisnosti kao karakteristici upravne tehnologije, o značenju informacijske i komunikacijske tehnologije, o ulozi znanja u javnoj upravi itd. Organizacije su međuovisne i stvaraju mrežu, komunikacijska tehnologija jedno je od područja kojem se u upravnoj praksi i znanosti posvećuje velika pažnja , jedan je od važnijih poslova uprave rad s podacima. Primjena informacijske tehnologije u javnoj se upravi razlikuje od privatnog sektora zbog izraženijeg mijenjanja dužnosnika i svojevrsne birokratske atmosfere izraženaje potreba da se osoblje uvjeri u potrebu promjene procesa te su teškoće u provođenju promjena općenito malo veće. Manuelne komponente ljudskog rada zamjenjuju se informacijskima , naglašena je sve veća uloga znanja i informacija kao jedne od komponenata tehnologije. Realne mogućnosti za poboljšanje djelovanja rada javne uprave koje slijede iz primjene novih tehnologija ne dobivaju uvijek svoju potvrdu u javnom životu uprave. Značajan faktor unapređenja su kompjutorski programi. Ti programi predstavljaju znanje uključeno u sustave s mnogim prednostima ali i nedostacima u usporedbi sa stručnjacima. Analize se naročito tiču ekspertnih sustava – to su sustavi zasnovani na znanju, kompjutorski programi koji nadmašuju čovjekovo iskustvo znanje ili sposobnost. Rezultate koji proizađu iz upotrebe takvog programa prosuđuju stručnjaci te se nakon toga mogu koristiti i povećati produktivnost. Ipak nedostaje subjektivno pouzdanje u njihovo korištenje premda odluka o upotrebi takvih sustava poboljšava kvalitetu pa u upravi s niskom razinom povjerenja i averzijom prema riziku izaziva odbojnost pogotovo ako sam donositelj odluke da ih ne koristi ima malo informacija, znanja i iskustva u danom području.

ORGANIZACIJSKA KULTURA

Najopćenitije kultura bi bila osoban način postojanja nekog društva koji sadrži implicitnu kulturu koja obuhvaća spoznaje stavove, vrijednosti, vještine ,modele ponašanja , norme za razliku od materijalnih proizvoda , izravnog ponašanja, institucija što čini eksplicitnu kulturu. Organizacijska se teorija služi kulturom kao jednom od varijabli koje uzima u obzir nastojeći utvrditi zakonitosti organizacijskog fenomena. Jednom se kao relevantni faktor uzima društvena kultura a drugi put organizacijska kultura. . Društvena kultura je nacionalna kultura ili kulturni krug. Organizacijska kultura dvojako se definira, jednom kao socio-kulturni sustav a jednom kao sustav ideja.

ORGANIZACIJSKA KULTURA U JAVNOJ UPRAVIJAVNI MENADŽMENT I ORGANIZACIJASKA KULTURAJavni menadžment znači nastojanje da se većina vrijednosti i tehnika privatnog sektora uvede u javni sektor, odnosno reformiranje javnog sektora na način da postane konkurentniji i djelotvorniji u upotrebi resursa i obavljanju službi te izravnije odgovoran javnosti. Menedžerski pristup u javnoj upravi dio je šireg pokreta uvođenja tržišnih kriterija u djelovanje države. Menedžerski pristup definira se trima temeljnim vrijednostima ekonomskog karaktera:EfikasnostEkonomičnostEfektivnostI instrumentalnim vrijednostima: učenje, prilagodba , elastičnost, domišljatost i fleksibilnostBudući da su vrijednosti temeljni element svake kulture relativno često povezuje se organizacijska kultura i menadžment pa govorimo o menadžerskoj kulturi. Ponekad govorimo i o tržišnoj kulturi jer je važno da se javna uprava prilagodi tržišnom funkcioniranju.

VRIJEDNOSTI U JAVNOJ UPRAVI

46

POLITIČKE – to su sve one koje se oslanjaju na demokratske ideale demokratskog društva:Odgovornost preko izabranih predstavnika građanimaOdazivnostLegitimitetDruštvena pravednostPRAVNE – Zakonitost (legalitet) – zaštita prava građana i uopće svih ljudiDruštvena pravednostFair postupanjePravna odgovornost uprave (administrativna ili upravna kultura)Administrativna kultura naglašava poštovanje procedura dok menadžerska postizanje rezultata. Administrativna kultura je kultura podložnosti, kontinuiteta, pravilnosti bez obzira na troškove dok je menadžerska kultura – kultura odgovornosti, inovacije, svijesti o troškovima i progresivnog razvoja. Političke i pravne vrijednosti unose složenost u razlikovanje tipova organizacijske kulture. Uglavnom, vrijednosna dimenzija organizacijske kulture izražava pravne, političke ili ekonomske vrijednosti.Smjer utjecaja ide od politike prema upravi i obratno jer uprava ima utjecaj na politiku i provodi javnu politiku. U upravnom sustavu kultura se može promatrati na nekoliko razina. Možemo govoriti o vrijednostima i kulturi koje obilježavaju upravu neke skupine zemalja gdje upravu obilježavaju pravne i političke vrijednosti dok u nekim drugim zemljama upravu obilježavaju ekonomske vrijednosti, a unutar pojedine zemlje razlikujemo upravnu kulturi između različitih upravnih organizacija ovisno o prirodi posla razlikujemo organizacije više nalik na privredne od onih koje se bave rutinskim uredskim poslovima.

PRAKTIČNE ORIJENTACIJE SLUŽBENIKA

Osim o vrijednostima organizacijske kulture ovise i o drugim čimbenicima, o praktičnim orijentacijama službenika na organizaciju i profesionalne standarde posla jer ona djeluje na stvarnu realizaciju vrijednosti u djelovanju upravnih organizacija. Određeni spoj raširenih vrijednosti i praktičnih orijentacija službenika obilježava svaku pojedinu, konkretnu pravnu organizaciju, odnosno neki njezin dio tvoreći njezinu specifičnu kulturu (potkulturu).Jedna od dimenzija organizacijske kulture je ona koja izražava orijentaciju službenika na organizaciju odnosno profesionalne standarde posla – to znači proaktivni odnos prema profesionalnim standardima, zalaganje da se ostvare ciljevi prema pravilima struke na najbolji mogući način. OVA SE ZOVE PROFESIONALNO- PROAKTIVNAS druge strane imamo uredsko-reaktivnu orijentaciju – usmjerenu na održavanje postojećeg stanja, opreznom i tradicionalnom obavljanju poslova, reagira se samo na ono što se ne može izbjeći odnosno što mirnijem radu u uredu. OVA SE ZOVE UREDSKO-REAKTIVNA

Križanjem tih dviju temeljnih dimenzija organizacijske kulture – vrijednosne (pravne političke i ekonomske vrijednosti) i praktične (profesionalno-proaktivna i uredsko reaktivna orijentacija službenika) dobiva se 6 različitih tipova ORGANIZACIJSKE KULTURE

TIPOVI KULTURE vrijednostiorijentacija službenika

PRAVNE POLITIČKE EKONOMSKE

PROFESIONALNO-PROAKTIVNA

legalistička participativna poduzetnička

47

UREDSKO-REAKTIVNA

birokratska autoritarna upravljačka

Znači 6 tipova organizacijske kulture su:LegalističkaBirokratskaParticipativnaAutoritarnaPoduzetničkaUpravljačka

LEGALISTIČKA ORGANIZACIJAKA KULTURAKultura u kojoj su raširene pravne vrijednosti a orijentacija službenika je profesionalno proaktivna.Položaj uprave u takvom političkom sustavu obilježen je:

- odvojenošću od predstavničkog tijela – zakonodavca- demokratski je izabrano predstavničko tijelo- instrumentalnost i podređenost u odnosu na opće norme- načelo zakonitosti

U legalističkoj kulturi uloga upravnih službenika određena je načelom zakonitosti u svakom pogledu ( materijalnom, proceduralnom, organizacijskom te u pogledu kompetencije). Osobito se načelo zakonitosti poštuje u odnosima s građanima i drugim subjektima što uključuje korektno postupanje i zaštitu prava svakog čovjeka i građanina i političkog subjekta, pravnu odgovornost, ravnopravnost u odnosima prema građanima, jednako postupanje s jednakima ali i prihvaćanje pravila i odluka zakonodavnog tijela i drugih izabranih političkih funkcionara, u ovoj se kulturi to gore navedeno zakonito djelovanje (jednom riječju ono podrazumijeva sve ovo gore9 pretvara u osjećaj obveze i pouzdanosti predstavlja etičku normu upravnih službenika.

BIROKRATSKA ORGANIZACIJSKA KULTURA

U ovoj se kulturi namjesto interesa građana na prvo mjesto stavlja interes karijere.- borba za moć unutar organizacije stavlja se prije posla- etički standardi se zanemaruju ili krše- pravno utvrđene procedure se koriste kao zaklon za nevoljne, nespremne i nestručne namjesto kao racionalan odgovor na rutinske zadatke- vidokrug je ograničen na ured- efikasnost uprave se smanjujestav službenika što je vidljivo iz gore navedenog nije proaktivanOva kultura generira osjećaj otuđenosti, nemoći i besmisla ,razočarenja karijerom i profesionalnim razvojem i razočarenje zbog nemoći udovoljavanja profesionalnim standardima – naziva se još i kulturom nevjerovanja jer širi mišljenje da su tvarne promjene u upravi nevjerojatne ako ne i nemoguće.

PARTICIPATIVNA ORGANIZACIJSKA KULTURA

48

Službenici su jasno orijentirani na aktivno unaprjeđivanje, podupiranje i poštovanje demokratskih političkih vrijednosti kroz svakodnevno funkcioniranje uprave. Imaju agilan stav, proaktivan da bi se djelovanje javne uprave usmjerilo ka javnom interesu tj. zadovoljavanju potreba korisnika. Participativna kultura znači usmjerenost i odazivnost u prvom redu na građane u svim njihovim ulogama – podanike, političke kontrolore, korisnike i suradnike. To je kultura koju karakterizira nastojanje da se uprava učini shvatljivom korisnicima, da se uvaži njihov interes, da im se osigura pristup, da ih se potakne na aktivno sudjelovanje u upravnim procesima. Uprava može biti responsivna ne samo kad su u pitanju javne službe nego i u klasičnim resorima , tako da uljudno i promptno komunicira s poreznim obveznicima te smanjuje tenzije između građana i porezne uprave.

AUTORITARNA ORGANIZACIJSKA KULTURAKarakterizira ju manjak razumijevanja i osjetljivosti te bahatost i arogancija prema građanima. Ne poštuju se zakoni, već se reagira samo na zahtjeve i zapovijedi nadređenih funkcionara te se tako vlast zakona zamjenjuje vlašću ljudi. Korupcija postaje sredstvo osiguranja usluga. Stav službenika je uredsko-reaktivan. Uprava se ne ravna prema općim normama kojima bi bila vezan a građani zaštićeni već prema trenutnim, izvanjski utvrđenim političkim kriterijima Ova kultura naglašava značenje i ulogu onih na višim položajima. Najčvršće prepreke promjenama su stavovi vjerovanja i ponašanje višeg sloja.

PODUZETNIČKA ORGANIZACIJSKA KULTURAKultura obilježena ekonomskim vrijednostima i proaktivnim stavom službenika i smatra se zasebnim tipom organizacijske kulture. To je kultura koju karakterizira kombinacija ekonomskih vrijednosti i profesionalno-proaktivne orijentacije službenika. U nekim slučajevima službenici prihvaćaju ekonomske vrijednosti i proaktivno su orijentirani ali se prema njihovu ostvarenju ne odnose s naglašenim entuzijazmom - I zato ju smatramo zasebnim tipom kulture Poduzetništvo znači neizvjesnost, rizik, preuzimanje odgovornosti, potrebne inovacije kako bi se prilagođavali stalnim mijenjajući okolnostima, procesuiranje informacija i odlučivanje uz što manja regulativna ograničenja.. Dakle vrlo aktivan pristup djelovanju gospodarske ili upravne organizacije.

UPRAVLJAČKA (MENADŽERSKA) ORGANIZACIJSKA KULTURAEkonomske vrijednosti obilježavaju i taj tip kulture ali od poduzetničke se razlikuje po stavovima službenika s obzirom na realizaciju.Ako se službenike nagrađuje, motivira nagradama za dobar rad, a kažnjava za neuspjeh, razvija se kultura u kojoj je težište na upravljanju radom i djelovanjem drugih. Ovdje službenik umjesto da inovativno pristup poslu i preuzima odgovornost za učinjeno zadatke nastoji prebaciti na druge subjekte izvan organizacije čiji rad može nadzirati i njime upravljati, a u slučaju potrebe na njih prebacuje i odgovornost. Tako se smanjuje prostor za profesionalni rad u upravi a povećava prostor za političke kriterije prosudbe. Do toga dolazi ako se središnja vlast i uprava ograniče na formuliranje politike a vršenje javnih službi se povjeri vanjskim suradnicima- javnim ili privatnim privrednim ili neprofitnim organizacijama.

49

PETO POGLAVLJE

89. MATERIJALNA SREDSTVA UPRAVE

Razlikujemo ekonomska dobra kojima se služe upravne organizacije radi postizanja svojih ciljeva.Materijalna sredstva služe ostvarenju upravnih ciljeva

a) neposredno – u samoj osnovnoj djelatnosti radi koje je upravna organizacija stvorenab) posredno – održavanjem egzistencije upravne organizacije i trošenjem u njezinim

unutarnjim funkcijama.Ekonomski oblik materijalnih sredstava uprave ovisi o dosegnutom stupnju ekonomskog razvoja. Ekonomski metabolizam uprave sastoji se u procesu financiranja upravnih organizacija i njihove djelatnosti. Režim raspolaganja materijalnim sredstvima uprave ovisi o dosegnutom stupnju društvenog razvoja i o složenosti samih sredstava:

1. Pojedinačno raspolaganje upravnih sredstava- stadij u razvoju upravljanja u kojem ekonomski i politički oblici vlasti nisu još diferencirani, već čine cjelinu u rukama istih nosilaca – vladar je vlasnik zemlje kojom vlada te provodi i političku vlast nad stanovništvom

2. Državno vlasništvo upravnih sredstava – iduća faza razvoja prevladava kada se politička vlast odvaja od vlasništva proizvodnih sredstava. Proizvodna sredstava su u vlasništvu državljana kao privatno vlasništvo pojedinca, pod općim jamstvom političkog poretka. Upravna su sredstva pod isključivim nadzorom političke odlučujuće skupine – a to se zove državno vlasništvo.

3. najnovija faza – daljnja diferencijacija uprave na upravne organe koji su ponajprije oruđe vlasti i na organizacije javne službe – vlast nije prijeko potrebna pretpostavka funkcioniranja. Označava težnje prema autonomiji od sustav državne vlasti i uprave i u pogledu sredstava. Poslije dubljih promjena cjelokupne društveno-ekonomske strukture dolazi i do formalnog mijenjanja režima upravnih sredstava. Kreće prema dekoncentraciji. Svaka organizacija se služi potrebnim sredstvima za obavljanje svoje funkcije pod općim društvenim nadzorom.

90. ULOGA MATERIJALNIH SREDSTAVA UPRAVE U CJELOKUPNOM EKONOMSKOM ŽIVOTU LJUDSKIH ZAJEDNICA

Postaje sve veća jer upravne organizacije traže sve veći dio nacionalnog dohotka, te modaliteti trošenja sredstava upravnih organizacija utječu na narodno gospodarstvo u cjelini.

50

To se povećanje odvija neposredno s općom tendencijom rasta značaja upravnih organizacija. Sve značajniji postaje politički nadzor izvora materijalnih sredstava uprave. Koncentracija tog nadzora povlači i koncentraciju političke vlast. Dekoncentracija sustava financiranja upravnih organizacija pokazuje se kao sastavni dio borbe za upravnu i političku decentralizaciju i demokratizaciju.

91. MATERIJALNASREDSTVA UNUTAR UPRAVNE ORGANIZACIJETežište problema pribavljanja i trošenja materijalnih sredstava prelazi s vremenom na pitanje ekonomičnosti upravnih programa i akcija. Ranije faze – nastoje se javno razgraničiti upravna sredstva od osobne imovine pojedinca u upravnoj organizaciji. Instrumenti financiranja i financijsko imovinski nadzor prilagođeni su tom zadatku. Sustav oporezivanja, buđetiranja, javnog računovodstva treba omogućiti javan uvid u rukovanje materijalnim sredstvima uprave. Odgovornost za to rukovanje vezivati uz određene osobe. To ponekad šteti elastičnosti i ekonomskoj djelotvornosti u pribavljanju i raspolaganju sredstvima uprave. Klasični mehanizam proračuna omogućuje nadzor trošenja javnih sredstava a manje gleda na svrsishodnost i ekonomičnost. Povećanjem ukupne visine materijalnih sredstava uprave sve je važnije pitanje ekonomičnosti – kriteriji koji se razvijaju omogućuju uspoređivanje različitih upravnih programa, odnosno metoda u primjeni određenih programa sa stajališta koristi i troškova. Instrumenti financiranja – različiti oblici proračuna po programima i sl., te vođenje odgovarajućeg knjigovodstva po troškovima trebaju utvrditi stvarnu cjelokupnu cijenu pojedinog upravnog programa i omogućiti elastičniju prilagodbu gospodarenja materijalnim sredstvima uprave . To proizlazi iz težnje ka većoj operativnoj neovisnosti pojedinih upravnih organizacija i prema ravnopravnijem položaju ljudi koji u njima rade.

92. SKUPINE SPECIFIČNIH SREDSTAVA ZA RAD TJ. MATERIJALNIH SREDSTAVA KOJIMA SE SLUŽE UPRAVNE ORGANIZACIJE

1. Upravne zgrade2. namještaj i pribor3. strojevi za pisanje i umnožavanje4. uređaji za prijenos i vezu5. računski i knjigovodstveni strojevi6. uređaji za sortiranje i klasifikaciju7. uređaji za evidenciju i dokumentaciju8. knjižnice9. vizualna pomoćna sredstva

Upravna sredstva za rad prolaze proces racionalizacije – prilagođavanja svrsi koja se svakim sredstvom želi postići. Pojedini se poslovi sve više mehaniziraju, odnosno ljudsku radnu snagu zamjenjuju strojevi. Taj proces zahvaća najviše djelatnosti u upravnim organizacijama koje se sastoje u rukovanju s podacima u svih 5 glavnih faza radnog procesa:

1. prikupljanje podataka2. prenošenje p.3. klasifikacija p.4. analiza p.5. bilježenje p.

Proces mehanizacije polazi od ručne obrade i razvija se preko strojne obrade prema automatizaciji pojedinog radnog procesa ili skupa procesa. Računalo postaje sve važnije

51

sredstvo u procesu informatizacije uprave od pojedinog radnog mjesta do mreže informatičke i telekomunikacijske povezanosti unutar upravnog sustav pa i šire ( Internet).

93. PREDVIĐANJE U UPRAVI (PLANIRANJE)Planiranje – stalan proces svjesnog predviđanja odabiranja i razrada ciljeva i metoda rada, kao i prethodnog utvrđivanja kriterija nadzora i ocjenjivanja rezultata.Povezano je sa internim odlukama i normama koje reguliraju upravljanje, jedan od najdinamičnijeg sektora tehničkog odlučivanja u modernoj upravi.

94. PODJELA PREDVIĐANJA (PLANIRANJA) U UPRAVNIM ORGANIZACIJAMA

1. po stupnju – planiranje programa i planiranje tijeka rada prema tome je li težište na okvirnom utvrđivanju ciljeva i načina njihova ostvarenja ili podrobnom predviđanju pojedinih radnih postupaka

2. po području– ekonomsko planiranje– urbanističko planiranje– financijsko p.– Planiranje društvenih službi– Planiranje unutrašnjih funkcija….3. po vremenu – kratkoročno i dugoročno4. po organizacijskom obliku – centralno i decentralizirano planiranje

95. PLANIRANJE PROGRAMA DJELATNOSTI UPRAVNIH ORGANIZACIJA OBUHVAĆA

1. odabir općih ciljeva – odlučivanje za područja i pravce djelatnosti koji u određenom razdoblju predstavljaju maksimalni društveni interes

2. utvrđivanje postojeće situacije – mjerenje razlike između sadašnjeg stanja i onog koje je postavljeno kao cilj

3. razrada ciljeva na konkretne zadatke – fiksiranje poslova upravnih organizacija koji trebaju dovesti do ostvarenja postavljenih ciljeva

4. određivanje sredstava – uspoređivanje postavljenih ciljeva i poslova s raspoloživim izvorima, ljudima i materijalnim sredstvima potrebnim za ostvarenje

5. utvrđivanje općih uvjeta djelovanja – utvrđivanje prioriteta među različitim poslovima s obzirom na analizu sredstava, utvrđivanje sadržaja, i načina zaštite društvenih vrijednosti koje su okvir za svaku upravnu akciju i utvrđivanje metoda rada kao bi se ti ciljevi ostvarili što ekonomičnije

6. postavljanje mjerila za nadzor rezultata – tj. standarda pomoću kojih će se u svakoj fazi upravne akcije što objektivnije prosuditi kvantiteta, kvaliteta i ekonomičnost obavljenog posla.

96. UTVRĐIVANJE OPĆIH CILJEVA I ODOBRAVANJE SREDSTAVA ZA RAD UPRAVNIH ORGANIZACIJA

52

Načelno je to zadatak društvenih mehanizama kroz koje se u danom društvu izražavaju prevladavajući interesi:

Posredno (predstavnička tijela)Neposredno (skupovi građana, konzultacije građana)Zadatak ljudi koji se nalaze na čelu upravne organizacije je razrada općeg programa na konkretne programe, utvrđivanje uvjeta izvršenja i postavljanje mjerila za nadzor. Kod složenijih poslova i operacija - obavljaju ih specijalizirane organizacijske jedinice. Odabir općenitih ciljeva pojedinog sustava upravljanja stvar su političke odluke, pretvaranje tih ciljeva u zadatke koji omogućuju ostvarenje cilja i operacionalizaciju predmet je upravnog planiranja u užem smislu. Zbog razvoja diferencijacije i tehnizacije uprave ta se dva inače odvojen aspekta planiranje povezuju u cjelovit kompleks planiranja u širem smislu.

97. PLANIRANJE TIJEKA RADAZnači predviđanje odvijanja pojedinih radnih operacija i njihovog povezivanja radi postizanja najboljih rezultata u pogledu kvalitete, brzine i ekonomičnosti obavljanja cijelog posla.Razlika između planiranja tijeka rada i planiranja programa je u tome što je kod prvog težište na načinima i metodama, a kod drugog na cilju i sadržaju. Prvo odgovara na pitanje kako se treba raditi, a drugo što se treba raditi. Planiranje tijeka rada obuhvaća:

1. prikupljanje potrebnih podataka2. analiza radnih operacija3. raspored rada na radno mjesto4. utvrđivanje redoslijeda radnih operacija

Nužno je odabrati jednu alternativu čime se smanjuje funkcionalna elastičnost planirane upravne djelatnosti mogućnost prilagodbe nositelja neočekivanim događajima tijekom akcije. Onima koji rade treba uvijek ostaviti stanovitu slobodu da bi se ponašali prema reagiranju okoline.

98. VOĐENJE U UPRAVIJest pokretanje, usmjeravanje i povezivanje djelatnosti više pojedinaca ili organizacijskih jedinica. Težište je na zapovijedanju, hijerarhijski podređenima, i na odlučivanju o provedbi vanjske zadaće organizacije te održavanju unutarnjeg poretka.. Funkcija vođenja se obavlja na temelju pravno regulirane ovlasti pri čemu je vodeći službenik odgovoran osim za svoj rada i za rad i ponašanje drugih zaposlenika i za uspjeh organizacije kojoj je na čelu. Krajnja sankcija je gubljenje vodeće funkcije ili negativna ocjena sposobnosti za vodeće funkcije.Vlast zapovijedanja je omeđena funkcionalnim radnim odnosom unutar radne organizacije i ne može se širiti van tog kruga te je to područje utvrđeno pravilima zbog čega se hijerarhijska vlast pretvara u ovlast- konkretno dopuštenje delegirano i limitirano propisima, a koje čini cjelinu s usporednom obvezom koja iziskuje odgovornost.Funkcija vodstva s vremenom gubi karakteristike vlasti, te s vremenom porastom razine stručnosti službenika prelazi na povezivanje, koordinaciju pri čemu je sve važniji odnos prema suradnicima, olakšavanje suradnje, rješavanje sukoba, pomoć u osobnom razvoju – vodeći je službenik nositelj inicijative, koji je svojom odgovornošću jamac sigurnosti ostalih službenika pred rizicima koje za sobom nosi radni proces.Javni menadžment - u novije vrijeme prodire u javnu upravu – to je težnja za primjenom operativnih, brzih, elastičnih metoda vođenja i usmjeravanja zajedničkog rada koje su se

53

razvile u suvremenim privrednim organizacijama primjenom informatičke i telekomunikacijske tehnologije.

99. NOSITELJ FUNKCIJE VODSTVA ******

Aktivni je čimbenik veze među ljudima na organiziranom radu , ta uloga obuhvaća sljedeće skupine konkretnih dužnosti i poslova:

a) odnosi unutar organizacije1. s obzirom na posao – daje inicijativu za preuzimanje i razradu zadataka, pokretanje procesa zajedničkog

rada– donošenje odluka, bira između alternativa za koje je ovlašten a koje ne ože obaviti

redovnim putem odlučivanja u organizaciji– inovacija, unošenje novih sadržaja i metoda u rad organizacije i preuzimanje

odgovornosti za to– nadzor rada i rezultata rada tamo gdje je potrebno nadopuniti redoviti sustav nadzora2. s obzirom na osobe- donošenje formalnih personalnih odluka- poduzimanje mjera za optimalnu radnu atmosferu, , razvijanje osjećaja sigurnosti kod

ljudi, razvija osjećaj pripadnosti pojedinca radnoj skupini i širim integracijskim sklopovima

- pomaganje ljudima u organizaciji da prošire znanja, razviju radne sposobnosti i steknu pozitivna ljudska i radna svojstva

b) odnosi među organizacijama- upoznavanje općenitijih centara u organizacijskom sustavu i izvan njega s rezultatima

rada te prenošenje primljenih uputstva na organizaciju u kojoj obavlja funkciju vodstva

- uspostavljanje i održavanje trajnog kontakta i suradnje s drugim organizacijama unutar sustava

- održavanje kontakata s predstavničkim i drugim političkim tijelima kojima je odgovorna upravna organizacija i uopće olakšavanje političkog nadzora nad organizacijom

- ostvarivanje načela javnosti u radu upravne organizacije mjerama koje odgovaraju mjestu organizacije u cjelokupnom sustavu

100. FAZE OPERATIVNIH METODA KOJE DAJU NAJBOLJE REZULTATE U POPUNJAVNJU UPRAVNIH ORGANIZACIJA RUKOVODEĆIM OSOBLJEM

- analiza konkretnih potreba organizacije u pogledu vodećeg osoblja tijekom određenog vremenskog razdoblja i specifičnih svojstava što ih iziskuje vodeća funkcija

- sustavno promatranje, ocjenjivanje i klasificiranje službenika sa stajališta njihove prikladnosti ili razvojnih mogućnosti prema pojedinim vodećim funkcijama

- rad na usavršavanju eventualnih kandidata i to u dva smjera:o razvijanjem – poticanjem svojstava koji označavaju prednost sa stajališta

određene funkcijeo suzbijanjem – ispravljanjem nedostataka koji inače prikladnom kandidatu

smetaju u razvoju

54

- uspostavljanje i vođenje kadrovskog plana koji je na pregledan i dokumentiran način podloga za donošenje odluka o postavljanju vodećeg osoblja u najkraćem vremenskom roku.

101. KOMUNIKACIJE U UPRAVI******Ukupnost sredstava i metoda kojima se prenose informacije radi utjecaja na ponašanje ljudi u njihovim organizacijskim ulogama.Obavještavanje ili informacija – na određen način poredani niz signala koji se mogu prenositi preko veza tako da na temelju utvrđenog sustava kodifikacije svaki signal ili skup signala znači određeni sadržaj. Komunikacijski sustav – relativno trajne strukture povezanosti ljudi i sredstava u procesu razmjene informacija u upravnoj organizaciji i između organizacije i okoline.

Razlika između komunikacijske mreže i organizacijske strukture

ORGANIZACIJSKA STRUKTURA – relativno trajni sustav diobe rada i međusobnog povezivanja podijeljenih radnih operacija – relativno trajno određivanje međusobnih odnosa pojedinih radnih mjesta u organizaciji – pojedinih organizacijski ulogaKOMUNKACIJSKA MREŽA -mnogo neposrednije je povezana sa samom akcijom što je organizacija vodi. Slika komunikacijskih veza mijenja se od slučaja do slučaja, te je prilagođena akciji , a ako i ide istim putem kao i organizacijske veze nikad ne obuhvaća te veze u cjelini.Kod organizacijske strukture je težište na centrima , na organizacijskim ulogama, a veze između njih su u drugom planu, dok kod komunikacijske mreže težište je na vezama a centri inicijatori ili adresati informacija.

Elementi komunikacijskog sustava:1. davatelj – inicijator informacije, pojedinac ili kolegij u upravi, politički

funkcionar ili političko tijelo, svaki građanin u odnosu s upravom koji daje neku obavijest da bi se potaknula određena reakcija u upravnoj organizaciji

2. primatelj – adresat informacije, pojedinac ili skupina u upravnoj organizaciji na čije s e ponašanje želi utjecati

3. sadržaj informacije – značenje što ga davatelj želi priopćiti primatelju4. sredstva komunikacije – fizički medij pomoću kojeg se informacija prenosi5. tijek komunikacije – krug svih osoba preko kojih prelazi informacija tijekom

poslovanja organizacije

Upravna organizacija treba osiguravati neprestan, nesmetan, ekonomičan i primjeren tijek obavještavanja, informacija preko upravnih organizacija i njezinih glavnih vanjskih kontakata, političkih tijela i građana da bi se odluke mogle pripremiti i donositi, provoditi, provođenje provjeravati. Tendencija prema informatizaciji uprave odnosno mijenja kvalitativno način i značenje komuniciranja u upravi, to pridonosi i širenju i povezivanju upravnih djelatnosti preko granica pojedinog državnog upravnog sustava prema globalnoj umreženosti.

102. IDEALNI CILJEVI KOMUNIKACIJSKOG SUSTAVA****Idealni ciljevi komunikacijskog sustav u upravi jesu:

55

1. odabir relevantnih informacija među brojnim a koje su važne za obavljanje vanjskog zadatka upravne organizacije i održavanje bitnih unutarnjih funkcija. Komunikacijski sustav treba djelovati kao filter informacija propuštajući samo one bitne za upravnu organizaciju

2. sprječavanje da se informacija iskrivi ili izgubi na sadržaju, te ispravljanje mogućih iskrivljenja do čega dolazi zbog preopterećenosti informacijama i teškoća s davateljem i primateljem, manjkavosti u sredstvima ili zbog nedostatka u tijelu. Ispravlja se ponavljanjem obavijesti i provjeravanjem je li sadržaj ispravno prenesen

3. stvaranje zaliha informacija koje mogu poslužiti kritičkom preispitivanju svih elemenata strukture i funkcije organizacije i njihovu mijenjanju. Proces komunikacije mora biti planiran tako da na dulji rok pridonosi prilagodljivosti organizacije. Pri tome zalihe informacija služe adaptaciji na kratki rok a i dugoročnom planiranju i inovaciji.

Obzirom na ove ciljeve, na pojmovne značajke komunikacije (točka prije) i na ograničenost sredstava što čini opći uvjet svake upravne djelatnosti prosuđivat ćemo kvalitetu komunikacijskog sustava u upravi.

Kvaliteta komunikacijskog sustav prosuđuje se prema sljedećim čimbenicima:1. selektivnost – kom. sustav koji omogućuje maksimum informacija i koje su potrebne

i smanjenje preopterećenosti informacijama2. otpornost – prema iskrivljavanju i brzina u ispravljanju iskrivljenih sadržaja

informacije3. mjera utjecaja obavijesti na ponašanje primatelja4. ekonomičnost sredstava i tijeka komunikacija – što manji troškovi po jedinici

prenesenog sadržaja

103. SASTANAKZajednički misaoni rad više ljudi radi postizavanja nekog neposrednog ciljaS obzirom na prvotnu svrhu:a) informativni – glavna svrha je informacija sudionikab) odlučujući – glavna cilj je donošenje zajedničke odluke

S obzirom na organizaciju sastanka:a) monocentrični – s poglavitim utjecajem rukovoditelja sastankab) policentrični – s prevladavajućom ulogom sudionika kolektiva S obzirom na način rada:a) formalni – s propisanim formalnostima (kvorum)b) neformalni – bez propisanih formalnosti

Da bi se postigao cilj, sastanak, kao oblik kolektivnog rada mora riješiti:

a) psihološke probleme – javljaju se u ljudskim skupinama u neposrednom kontaktu

Psihološki problemi sastanka odnose se na:1. tipske i specijalne osobine sudionika (ekstrovertnost, introvertnost, kooperativnost,

agresivnost i sl)2. trenutno stanje sudionika koje utječe na njihov rad i način reagiranja (fiziološke

posljedice određenih situacija – buka, temperatura što rezultira umorom, dosadom)3. stajališta sudionika kao relativno trajnije dispozicije reagiranja

56

4. mehanizam motivacije sudionika u ponašanju na sastanku5. pogreške u mišljenju i diskutiranju na sastanku (zbog sugestije, imitacije,

bojažljivosti)6. napetosti i sukobe koji nastaju tijekom sastanka među sudionicima7. odnos sudionika prema zaključcima donesenim na sastanku i njihovu provođenju

b) tehnička pitanja u vezi s maksimalnim iskorištenjem radnog vremena sudionika sastanka koja obuhvaćaju:

1. pripremu sastanka koja se sastoji od pripremnih radnji voditelja sastanka u koje spada:- odrediti cilj sastanka- prikupiti potrebne podatke za sastanka- utvrditi glavna pitanja i potpitanja koja mora obraditi da bi se postigla svrha sastanka- razmisliti o načinu obrade svakog pojedinog pitanja i potpitanja te o potrebnim

pomoćnim sredstvima- pripremiti uvodnu izjavu- izraditi formalni prijedlog dnevnog redaPredviđeni voditelj sastanka treba obaviti i tehničke pripreme:- poziv na sastanak- prilog i materijal uz poziv- prostorije u kojoj će se sastanak održati- namještaj i pomagala- zapisnik

Vođenje sastanka dijeli se na: 1. Uvodni dio (otvaranje, uvodna izjava voditelja sastanka i provjeravanje eventualnih

formalnih uvjeta)2. iznošenje činjenica3. diskusiju4. donošenje zaključaka

nacrtaj si shemu:

104. AOP i EOP (iliti automatska odnosno elektronska obrada podataka)*****

- rukovanje informacijama pomoću sustava strojeva čije je središte elektronsko računalo

u širem smislu znači: - izrada programa akcije pribavljanja, obrade i korištenja informacija- prikupljanje podataka- unos podatak u strojni sustav- obrada podatak u strojnom sustavu- izlaz rezultata obrade

Strojni sustav sastoji se od.- ulaznih elemenata tj. čitača podataka

57

- centra za obradu (skladište podataka – radno, glavno, vanjsko, računala koje izvodi operacije, upravljača koji prema unesenom programu upravlja operacijama računala)- izlaznih elemenata – (ekrana na koji se projiciraju rezultati odnosno štampača)Ciljevi AOP (EOP):1. Povećanje efikasnosti i ekonomičnosti rukovanja informacijama u upravi.

Ostvaruju se automatizmom zato jer strojevi zamjenjuju ljude u nizu operacija i brzinom operacija uslijed brzine električnih kontakata u računalu

2. omogućiti savladavanje zadataka kojima se u ranijim razdobljima nije moglo pristupiti.

Područja primjene AOP-a i EOP-a:Poslovi koji se sastoje od brojnih rutinskih operacija, te složene analize kod kojih treba uzeti u obzir veliki broj informacijaOrganizacija AOP na području upraveProteže se na sve razine teritorijalnog upravljanja (centralnu, lokalne, regionalne). Sustav strojeva u pravilu je koncentriran u posebnim računskim centrima izdvojenim od strukture redovne uprave i djelomično su autonomni. Ti su centri povezani s upravnim organizacijama – korisnicima njihovih usluga tehnički – terminalima pomoću kojih korisnici unose podatke u strojni sustav i mogu primati rezultate obrade odnosno informacije koje se čuvaju u njima.Povezani su i upravno – tako da se unutar teritorijalnih jedinica državnog upravljanja osnuje niz tijela za koordinaciju poslova AOP (EOP) i za pravni i politički nadzor nad računskim centrima.

Posebni zadatak u vezi sa sustavom AOP (EOP)- osiguranje podataka od gubitka, oštećenja i zlouporabe- zaštita prava građana i njihovih udruženja i organizacija na koje se podaci odnose od

neopravdana zadiranja javnog informacijskog sustava u njihovu osobnu sferu. U većini slučajeva za to se imenuju funkcionari pri političkom vodstvu države odnosno druge teritorijalne jedinice.

Posljedice uvođenja AOP (EOP)-a u javnoj upravi:- veća djelotvornost iako ne i veća ekonomičnost upravnog poslovanja- veća količina informacija- određena tendencija prema koncentraciji vertikalno i horizontalno radi velikog

kapaciteta strojeva koje treba do kraja iskoristiti. Ta koncentracija nije u suprotnosti s mogućnošću decentralizacije samog odlučivanja na temelju koncentrirano obrađenih informacija

- određeni stupanj neelastičnosti uslijed cijene mijenjanja složenih programa strojne obrade

- potreba za novim specijalizacijama osoblja ali i tendencija prema diferencijaciji osoblja (viša kategorija izrađuje programe za strojeve a niža poslužuje strojeve sirovim podacima)

- ubrzanje usluga i drugih transakcija uprave i građana ali i manja mogućnost individualizacije u postupanju

58

105. POSTUPCI U UPRAVI******Postupak u upravi je način rada kod kojeg je propisano ili uobičajeno da se određene radne operacije ili elementi radnih operacija obavljaju na jednak način u svim istovrsnim slučajevima.SVRHA POSTUPAK U UPRAVI:

1. povećanje efikasnosti rada u upravnim organizacijama (standardizacijom najekonomičnije varijante, olakšanjem specijalizacije, smanjenjem vremena pripreme i obuke, olakšanjem nadzora)

2. pridonošenje zaštiti pojedinih društveno važnih interesa – jednako postupanje s jednakima, neutralizacijom subjektivnih motiva službenika, lakše utvrđivanje odgovornosti

PODJELA POSTUPAKA U UPRAVI******1. stručni i upravni ( prema tome proizlazi li standardizacija radnih operacija iz pravila

svojstvenih određenoj stručnoj djelatnosti koju obavlja pojedina upravna organizacija, njezinim vanjskim zadacima /zdravstvo, socijalni rad, građevinarstvo…/ ili iz pravila koja se odnose na njezine specifične upravne funkcije, unutarnje službe/organizacija, osoblje, materijalna sredstava, donošenje propisa planova…/. Znači i stručni i upravni postupci primjenjuju se u istim organizacijama ali na različite djelatnosti)

2. formalno i neformalno utvrđeni – prema tome da li je standard radne operacije formalno propisan pravnim propisom ili formalnim internim instrukcijama ili proizlazi iz nepisanog običaja, usmene instrukcije, internog dogovora)

3. javni i interni – obzirom na to jesu li objavljeni i imaju li se građani pravo pozivati na regulirane odredbe u kontaktu s upravnom organizacijom ili se osobe izvan uprave ne mogu na njih pozivati

106. OKVIR KRETANJA REGULACIJE UPRAVNOG POSTUPKAOkvir unutar kojeg se mora kretati formalna i neformalna regulacija upravnog postupanja obilježuje sljedeće:

- pravni propisi višeg ranga koji se odnose na cijeli upravni sustav ili na pojedinu upravnu organizaciju

- ciljevi, karakter i opseg upravnih organizacija u kojim će se postupak provoditi

Osnovni činitelji samog postupka jesu odgovori na niže navedena pitanja koje treba dati tijekom izrade pravila za postupanje.

Odgovori na niže navedena pitanja osnovni su činitelji samog postupka za vrijeme izrade pravila za postupanje

- koji je sadržaj djelatnosti kod koje se pojedine radne operacije standardiziraju- koji je cilj standardizacije- kojim redoslijedom treba izvoditi standardizirane operacije- koje su glavne uloge u postupku

Pokazatelji kvalitete svakog upravnog postupka mogu se svesti na tri skupine:1. u kojoj su mjeri propisi postupka (kao program za postupanje u budućim slučajevima)

podesni da postignu postavljeni tehnički ili zaštitni cilj (ovisi o tome da li su u obzir uzeti svi čimbenici i onda povezani u skladnu cjelinu)

2. u kojoj se mjeri propisi o postupanju zaista primjenjuju i koji su rezultati iz prakse.

59

3. u kojoj je mjeri postupak elastičan, tj. koje su mogućnosti i koji su troškovi njegova mijenjanja i prilagođavanja promjenama u vanjskoj situaciji

107. NADZOR U UPRAVI******

Znači uspoređivanje stvarne djelatnosti upravne organizacije, odnosno rezultata te djelatnosti s djelatnošću odnosno s rezultatima koje smo očekivali na temelju unaprijed utvrđenih kriterija.Vrste nadzora u upravi:

1. nadzor rezultata rada i nadzor načina rada -prema tome da li se s unaprijed utvrđenim kriterijima uspoređuju direktno postignuti rezultati ili se isti cilj postiže indirektno – uspoređivanjem primijenjenih metoda s metodama koje su bile propisane

2. nadzor sadržaja i nadzor ekonomičnosti – da li se pri uspoređivanju uzima u obzir omjer između vrijednosti upotrijebljenih sredstava i vrijednosti postignutog učinka ili se taj omjer ne uzima u obzir

3. opći nadzor i specijalni nadzor – prema tome da li su nadzornim procesom obuhvaćeni svi aspekti neke upravne djelatnosti ili samo neki odnosno neke faze

4. unutarnji i vanjski nadzor – prema tome da li su nositelji nadzora u sustavu upravne organizacije odnosno sustav upravnih organizacija ili su izvan sustava /politički, sudski/

5. prethodni i naknadni – da li se vrši prije donošenja formalne odluke (u fazama nacrta, prijedloga) ili nakon donošenja neke formalne odluke.

6. nadzor akata i nadzor rada – prema tome da li su predmet nadzora samo formalni akti, formalne odluke koje donosi upravna organizacija ili i neka njezina druga djelatnost

7. nadzor zakonitosti i nadzor svrsishodnosti – prema tome da li kriterij s kojim se uspoređuje djelatnost upravne organizacije jest ili nije pravni propis

Tijekom promjena odnosa u upravi mijenja se i sadržaj funkcije nadzora. Prvotno je bio nadzor nad ljudima, a onda s vremenom postaje stručna djelatnost određivanja kriterija uspješnosti, mjerenja odstupanja od tih kriterija i ispravljanja tih odstupanja. Znači sada manje-više imamo nadzor nad objektivni tijekovima i radnim procesima.

108. SUSTAV NADZORA U UPRAVIObuhvaća:

1. utvrđivanje mjerila za ocjenjivanje rezultata, odnosno djelatnosti u usporedbi s ciljem i popisima

2. utvrđivanje osobnih zaduženja i vlastite odgovornosti za rezultat, odnosno uza djelatnost

3. utvrđivanje način prikupljanja podataka potrebnih za nadzor i način njihove usporedbe s postavljenim mjerilima

4. ispravljanje utvrđenih nedostataka

POKAZATELJI KVALITETE SUSTAVA NADZORA *******

1. pravodobnost nadzora – da bude prije nego nastupe štetne posljedice2. ekonomičnost nadzora – troškovi nadzornog procesa moraju biti što niži kako ne bi

pojeli korisnost nadzora3. uravnoteženost nadzora – da nadzorni proces ne uzrokuje posredno zapuštanje

drugih djelatnosti

60

Nadzorne organizacije – posebne organizacijske jedinice koje vrše upravni nadzor kad opseg nadzora prijeđe određenu granicu. Opseg naravno ovisi o veličini organizacije odnosno sustava. Posredni cilj nadzora je neprestano usavršavanje rada upravnih organizacija u kojima se nadzor provodi.

109. UPRAVNI PREGLED

Okvir unutar kojeg se primjenjuju različita tehnička sredstva usavršavanja rada. Obuhvaća:Utvrđivanje problemaPrikupljanje podatakaAnalizu,Dijagnozu teškoćaPrijedlog rješenja,Konačni izvještajPo mogućnosti sudjelovanje u provođenju prihvaćenih zaključaka

Vrste pregleda:orijentacijski – cilj mu je samo prikupljanje općih podatka o upravnoj organizacijiopći – obuhvaća sve aspekte radaspecijalni – zadatak mu je ograničen na jedan ili nekoliko aspekata.

STADIJI UPRAVNOG PREGLEDA1. orijentacija – obavještavanje o općoj situaciji, u načelu koristi se samo pri opsežnim

pregledima velikih organizacija kako bi se realistično planirao glavni pregled2. planiranje pregleda – plan mora biti konkretan, predvidjeti vremenske rokove

izvršenja, potrebno osoblje i materijalna sredstva. Plan treba odobriti funkcionar ili tijelo nadležno za pregled i s njim se treba upoznati službenike organizacije koja će se pregledati

3. pregled pisanog materijala – čitanje propisa, pravilnika, organizacijski shema i spisa. Na taj način treba prikupiti što više informacija jer je to jeftino. Međutim pisani materijal ništa ne govori o neformalnim vezama, običajima koji se poštuju a o tome nigdje ništa ne piše, o osobnim odnosima i problemima u radu ustanove. Takve se informacije dobivaju samo u neposrednom kontaktu.

Sredstva neposrednog kontakta:Upitnici, kontrolne liste, intervju, promatranje operacija.

Jedan od glavnih problema u sklopu upravnog pregleda jesu metode mjerenja rada.Tehnički postupci u vezi s mjerenjem rada jesu:

- Tablica rasporeda rada – radni zadaci razlučeni su na pojedine radne operacije i pokazuju na kojem se radnom mjestu obavlja koja operacija. Tablica pokazuje

61

neravnomjerna opterećenja, nedovoljnu iskorištenost pojedinih službenika i eventualno dupliciranje poslova

- Grafikon postupaka – prikaz je odvijanja određenog postupka i to operacija po operacija. Pokazuje nam nepotrebna otezanja, uska grla, suvišne formalnosti, nespretno organizirani rad i upućuje na to kao da popravimo tu situaciju.

- Mjerenje radnog učinka – postupci pomoću kojih se rezultat rada dade kvantitativno izraziti (brojenje izdanih rješenja, ili potvrda)

Analiza prikupljenih podataka tijekom upravnog pregleda obavlja se posebno za svaku radnu operaciju i odgovara na ova pitanja.

- koji je sadržaj radne operacije i kako je povezan sa zadacima upravne organizacije kao cjeline

- je li radna operacija nužan preduvjet za obavljanje zadataka ili se može izostaviti i skratiti

- tko sudjeluje u izvođenju operacije- kakvo opterećenje za radnu organizaciju predstavlja radna operacija, koliko radnog

vremena i kakvu kvalitetu službenika zahtijeva- jesu li dijelovi radne operacije međusobno povezani na najlogičniji i najuspješniji

način

Završna faza upravnog pregleda je izvještaj. On najprije sadrži povezani prikaz činjeničnog stanja i na kraju prijedloge kako da se postavljeni problemi riješe. Tvrdnje treba potkrijepiti konkretnim podacima, a prijedloge gdje je god to moguće izraziti grafikonima i shemama.

NASTAVNI MATERIJALI, CIJELINA V

INSTRUMENTI U ODNOSU GRAĐANA I UPRAVEOPĆA NAČELA

Načelo zakonitosti – nekad je formulacija bila negativna / uprava ne smije/ a danas imamo pozitivno shvaćanje - uprava smije raditi samo ono što joj je zakonom izričito stavljeno u dužnostNačelo pogrešivosti uprave – od feudalnog gesla da kralj ne može učiniti krivo pa ni kraljevi službenici došli smo danas na suprotnu stranu pa je državna uprava ovozemaljska ljudska institucija i sukladno tome podvrgnuta je svim pogreškama i slabostima koje su čovjekova baština. Ovo načelo afirmira se kroz: pravo na žalbu, pravo na sudsku zaštitu protiv uprave, pravo građana na naknadu štete koju mu nanese uprava svojim radom.Načelo odgovornosti uprave – razvija se u tri glavna smjera:

1. politička odgovornost – Ona je izvan sfere prava, posljedica je samostalne egzistencije teritorijalne uprave kao političkog instrumenta a očituje se kroz institucije političke vezanosti upravnog sustava za politička tijela i volju građa, ali zbog primjene načela zakonitosti na u odnosu prema upravi i ta sfera postaje predmetom pravne regulacije

2. kazneno-disciplinska odgovornost - kako je problem odgovornosti uprave posljedica njezinog stvarnog samostalnog postojanja tako je uvjet njezine pravne odgovornosti pravno priznanje određenog stanja njezine samostalnosti prema političkim tijelima.

3. materijalna odgovornost – s vremenom postaje sve stroža i obuhvatnija, od osobne odgovornosti službenika, preko solidarne odgovornosti uprave s pravom regresa prema službeniku koji je štetu skrivio svojim nezakonitim

62

postupkom. U novije vrijeme, porastom uprave probija i ideja odgovornosti uprave za rizik koji proistječe iz njezine djelatnosti i bez krivnje službenika, odnosno uz zakoniti postupak.

JAVNOST – ZNAČENJE

Važna je jer prekida tradiciju tajne vlasti i traži načelnu ravnopravnost građana i uprave. Javnost uprave je svjesno nastojanje da se što većem broju građana pruži maksimalan uvid u organizaciju i rad upravnih organizacija i da se tim upravnim organizacijama osigura što veća obaviještenost o potrebama, mišljenima i stavovima građana u odnosu prema radu uprave. I to zato da bi oni mogli utjecati na rad uprave. Dakle, pojam javnosti sadrži najosnovije mogućnosti utjecaja građana na upravu. Javnost koja omogućava samo apstraktni uvid u rad uprave , a ne pruža građanima nikakvu mogućnost utjecaja na rada zapravo ne bi bila javnost. O javnosti treba govoriti u množini, jer javnost znači građane. Da će svi građani znati za sve upravne djelatnosti nije baš vjerojatno a ni potrebno, bio bi to preveliki gubitak vremena. Djelovanje uprave previše je raznovrsno da bi svi ljudi mogli poznavati sve aspekte njena djelovanja. Tako će različite grane upravnog djelovanja imati različitu javnost. Kad govorimo o efektivnom postizanju javnosti , moramo imati na umu da se ponajprije radi o javnosti u odnosu prema onoj skupini građana koja je specijalno zainteresirana za određeni oblik upravne djelatnosti u određenom momentu. Svaka upravna djelatnost ima svoju publiku.Javnost uprave je dvosmjeran proces .Građani trebaju biti obaviješteni o radu uprave, a uprava o stavu građana. Ona mora znati stav građana i o tome voditi brigu. Komunikacija građana s upravo odvija se na dvije razine: komuniciraju kao pojedinci i kao članovi organizacije. Zašto? Da im se omogući utjecaj na upravu. Javnost uprave ima političku važnost zato što tajnost uprave ima loše asocijacije, loše povijesne uspomene. Tajna uprava je i kad najbolje radi pod sumnjom, odnosi s građanima su uvijek loši. Bez javnosti uprave nema kritike uprave, a bez kritike nema napretka uprave.

Modaliteti ostvarivanja institucije javnosti uprave dijele se na tri skupine:1. javnost funkcioniranja2. sustavni kontakt uprave i građana3. sredstva javne komunikacije

JAVNOST FUNKCIONIRANJA – prva skupina koju čine elementi javnosti funkcioniranja u najširem smislu. Postavlja se pitanje koje se upravne funkcije mogu odvijati uz nazočnost građana?

1. javnost sjednica predstavničkih i izvršnih organa (Sabor , vlada, kod izvršnih tijela imamo uži oblik – otvorena za novinare

2. materijalno-financijsko poslovanje teritorijalnih jedinica (budžeti se smatraju javnim dokumentima i publiciraju se)

3. upravna izvješća (izvješća pojedinih upravnih organizacija , obično za godinu dana, katkad se tiskaju ali se još uvijek premalo tiskaju u teritorijalnim jedinicama)

4. publikacija propisa – (načelo UN priznaje građanima pravo da budu upoznati s propisima, osim službenih listova u obzir dolaze i poluslužbeni ili oficiozni listovi)

5. zbirke sudskih odluka- ( u sustavima u kojima sudovi stvaraju pravo, sude po presedanima)

6. opće upravne informacije (u nekim se upravnim sustavima izdaje opći informacijski bilten koji sadrži sve primljene podneske i nakon određenog vremena ljude informira o njihovom stadiju u postupku. Dostavljaju se čak i individualnim dopisnicima. To je

63

odlična kontrola upravnih službenika jer ako se službeniku objavi popis neriješenih slučajeva nije mu svejedno i požurit će s rješavanjem)

SUSTAVNI KONTAKTI UPRAVE I GRAĐANAOvo je druga skupina i ona obuhvaća sustavne kontakte uprave i građana koji se odnose na radne zadatke upravnih organizacija to su:

1. savjetovanja i sastanci – sudjeluju dužnosnici skupština, upravni djelatnici i građani koji sudjeluju kao stručnjaci u svoje ime ili kao predstavnici organizacija odnosno civilnog sektora

2. javne rasprave – o nacrtu ustava, zakonskom prijedlogu3. institucija traženja i davanja mišljenja- kod nas se sve više razvija – odnosi se samo

na organizacije i ustanove koji daju mišljenja na prijedloge mjera i propisa teritorijalnih upravnih organa)

4. Predstavke – sredstvo pomoću kojeg se od prikupljenih informacija donose određene konzekvence kako bi se utjecalo na pojavu o kojoj su prikupljene informacije

5. Ankete – provode ih u pravilu predstavnička tijela ali mogu i udruge građana o određenim problemima u kojim je angažirana uprava. Rezultati anketa se publiciraju i tako se utječe na rad upravnih organa

SREDSTAVA JAVNE KOMUNIKACIJETreća skupina - tisak , radio televizijaTisak - je najvažniji dokument – između uprave i tiska uvijek postoji napetost. Dužnost je uprave davati informacije tisku. Radi održavanja veza s tiskom u upravnim se organizacijama osnivaju uredi za odnose s javnošću, oni su dužni preko tiska i drugih sredstava javne komunikacije javnost upoznati s problemima svojih sektora i smjeram koje se poduzimaju za rješavanje tih problema

Dakle, odnos građana i uprave prilično je složen. Uprav katkad treba građane (popis stanovništva). Mišljenje građana utječe na zadovoljstvo ljudi koji rade u upravi a to je jedan od važnijih elemenata uspješnosti odnosno neuspješnosti upravne organizacije. Javnost uprave u svakom slučaju nužan je preduvjet pravilnog rad i funkcioniranja uprave.

REFORME JAVNE UPRAVE

Značajnije institucionalne inovacije u sustavu javne uprave neke zemlje do kojih dolazi periodično.

- s jedne strane imamo otpor prema reformama, a s druge strane povećana očekivanja društvene i političke okoline – neki u reformi vide prijetnju svojoj poziciji a neki je doživljavaju kao instrument poboljšanja svog položaja

Uzroci reforme

64

- na ekonomskom području – reforma je odgovor na temeljne promjene u društveno-ekonomskoj i tehnološkoj okolini

- na političkom planu – politička mobilizacija predstavlja pokretačku snagu modernizacije javnog sektora

Reformama su češće izloženi dijelovi uprave koji se bave javnim službama nego klasični upravni resori jer su u bližem kontaktu s korisnicima i tako su pod većim pritiskom okoline. Uspjeh reformi ima svoje preduvjete: politička podrška, odobrenje ljudskih i materijalnih resursa, stalna institucionalna podrška formiranje posebne upravne organizacije, dovoljno vremena, promišljena strategija reforme. Pokretačke poluge odnose se na donošenje novih propisa , uvođenje i stabilizaciju nove organizacije, zapošljavanje novog osoblja u postojeće institucije, promjene u formalnim organizacijskim strukturama.Općenito vlada mišljenje da su stvarna i značajna poboljšanja nerijetko tek pusti san i druge je mišljenje da ni jedna uprava nije tako dobra da ne bi mogla biti bolja i da se ne bi mogla unaprijediti reformom. Tri su tipa upravnih reformi:

1. svrhovitosne – pokreću se odlukom vladajućih snaga koje potrebu reformi vide u nekim političkim, ekonomskim i socijalnim svrhama koje žele ostvariti.

2. okolišno uvjetovanje – u uvjetima ovisnosti uprava se reformira da bi odgovorila na pritiske okoline

3. institucionalni model – ističe interne faktore, organizacijsku kulturu i ponašanje kao institucionalizirane vrijednosti koje determiniraju uspjeh ili neuspjeh reforme

Sve u svemu, reforma bi trebala pridonijeti povećanju institucionalnog kapaciteta određene zemlje i mogućnosti rješavanju javnih problema

EFEKTI SUVREMENIH MENEDŽERSKIH REFORMI JAVNE UPRAVEStvarni efekti reforme javne uprave do kojih dolazi pod utjecajem novog javnog menadžmenta mnogobrojni su i ne uvijek jednoznačni. Učinci menadžerskih reformi u velikoj su mjeri ovisni o specifičnim okolnostima različitih zemalja – političkih sustava, kultura, tradicija… (menadžerske reforme u javnoj upravi ekonomski su orijentirane te nerijetko započinju nastojanjima oko smanjivanja javnih izdataka. Efekti menadžerskih reformi se svrstavaju u nekoliko osnovnih grupa:

1. strukturalni efekti u čitavom upravnom sustavu2. učinci prema upravnom osoblju3. učinci na metode djelovanja u upravi4. ostali učinci

1. STRUKTURALNI EFEKTI U SUSTAVU JAVNE UPRAVE

Svode se na smanjenje uprave, stvaranje što šireg prijelaznog sloja u kojem bi značajnu ulogu imao neprofitni i privatni sektor te labavljenje veza s preostalim dijelovima sustava.Smanjenjem uprave žele se smanjiti javni troškovi, proširiti prostor za djelovanje tržišta i stimulirati privatno poduzetništvo, smanjiti značenje javne uprave, države i javne sfere u životu ljudi. . To se pokušava postići privatizacijom javnih poduzeća te povjeravanjem javnih službi i poslova privatnim poduzetnicima u obavljanje javnih poslova uključuje se i treći dobrovoljni, privatni neprofitni sektor, koji čine nevladine udruge i druge institucije civilnog društva. Treći sektor ne smanjuje utjecaj javne sfere, dapače povećava ga, uključuje veći broj zainteresiranih građana u neke forme suodlučivanja.

65

Razlabavljenje veza - odvajanjem odjela za formulira nje resorne politike od agencija za provedbu na središnjoj razini, teritorijalna decentralizacija (Upravna i ili politička), funkcionalna samouprava za ustanove javnih službi…. Razdvaja se odjel za politiku od provedbenih agencija. . Dolazi do pojave tzv. Fragmentiranja države – nastojanje da se kruta piramida upravnog sustava rastvori u više podsustava čime bi odvojene agencije bile samostalnije, fleksibilnije, neovisne o vertikalnoj povezanosti, više horizontalno povezane, te bi time bila stvorena poduzetnička klima i općenito se popravila ekonomičnost i efikasnost u obavljanu javnih poslova. NEŽELJENI EFEKTI TIH MJERA (fragmentiranja države):

1. problem odgovornosti – linije odgovornosti se zamućuju ili čak prekidaju2. problem kontakata s javnošću 3. otežan nadzor –veća mogućnost neetičnog ponašanja i korupcije.4. problem koordinacije – utvrđivanje strategije i prioriteta u upravnom sustavu, za

razliku od prijašnje učmale ali čvrste hijerarhijske piramide reformirani upravni sustav ostavlja mnogo prostora nepovezanosti, neracionalnosti i zlouporabama. Da bi se riješio taj problem predlaže se stvaranje tijela od strateški postavljenih dužnosnika koje odlikuje sposobnost da vide širu sliku i da različite ali korespondirajuće elemente povežu u cjelovit sustav.

5. problem smanjenja osoblja – primjer VB, broj osoblja formalno smanjen, ali putem ugovora je zaposleno još više službenika pa u konačnici nakon reforme radi još više ljudi

EFEKTI MENADŽERSKIH REFORMI U LOKALNOJ SAMOUPRAVI- u anglosaksonskim zemljama- insistira se na privatizaciji jer se smatra da je privatni

sektor za građane bolji izbor od javnog iz razloga što je teritorijalna decentralizacija skupa smanjuje efikasnost javnih službi

- u nordijskim zemljama – one imaju tradiciju jake lokalne samouprave, te se tamo strategija reformi manje oslanja na privatizaciju te vrijedi načelo supsidijarnosti za obavljanje javnih poslova, a što rezultira jačom lokalnom samoupravom

2. UČINCI NA UPRAVNO OSOBLJE

Dijelimo ih na :1. objektivne – u pogledu broja i strukture upravnog osoblja te službeničkog sastava2. subjektivne – promjena kvalitete osoblja, etike i organizacijske kulture

Posebna pažnja posvećuje se vodećem sloju službenika – javnim menedžerima. Smanjuje se postojeće osoblje i popunjava se s osobljem koje ima menadžerske vještine i znanja. . Uvjeti zaposlenja se prepuštaju diskrecijskoj odluci rukovoditelja, pa nastaju razlike jer neki službenici za isti posao puno manje zarađuju nego netko drugi. Takva je situacija kontraproduktivna zbog čega se preporučuje ujednačenje, te centralno praćenje i nadzor što također nije dobro jer dovodi u slabiji položaj niže i srednje službenika – smanjuje im se plaća. . Insistira sa na ocjenjivanju rada, a ocjene su često subjektivne, plaća ovisi o ostvarenim rezultatima. . Nerijetko se odustaje od održavanja pariteta plaća između privatnog i javnog sektora. Upravu napuštaju mnogi kvalitetni službenici zbog niskih plaća te ih je teško nadomjestiti ovima. Sve to. Politički i ideološki napadi i pritisci, smanjenje plaća, odlasci službenika u privatni sektor, ocjenjivanje rada sa velikom dozom subjektivnosti dovodi do smanjenja radnog morala i upravne se organizacije pretvaraju u neku vrst psihičke tamnice a to nužno dovodi do smanjenja efikasnosti i ekonomičnosti javne uprave, dakle do ishoda posve suprotnog ciljevima reforme.

66

Uz menedžerske reforme često se veže konzumerizam odnosno orijentacija na poboljšanje odnosa s potrošačima. To pridonosi pozitivnim promjenama nižeg osoblja koje je u neposrednom kontaktu s korisnicima. Da bi se lakše prilagodili željama svojih stranka ostavlja im se neko područje samostalnosti ali postavlja se pitanje da li se na to može računati kad ime se prijeti otkazima i smanjivanjem plaće. Zato umjesto mehaničkih mjera treba upotrijebiti one subjektivne - - obrazovanje i usavršavanje službenika. Problem je obrazovni sustav koji ne osigurava sva potrebna znanja i vještine, treba više menadžerskih tečajeva. U novije su vrijeme osnovane dvije organizacije koje trebaju ujednačiti različita pitanja obrazovanja i usavršavanja jer osim znanja uprava treba osoblje sa specifičnim vještinama. S druge strane dobro obrazovano osoblje odlazi u privatni sektor za boljom zaradom pa se investicija ulagana u obrazovanje ostvaruje gubitak zbog velike fluktuacije osoblja.Organizacijska kultura i njeno mijenjanje također izaziva mnogo pažnje. Iako spada u mekše mjere za postizanje promjena uz nju je vezano mnoštvo nesporazuma. Ako umjesto pravnih, političkih i socijalnih vrijednosti se više pažnje posvećuje ekonomskim vrijednostima postižemo loše rezultate i namjesto očekivane poduzetničke razvit će se upravljačka kultura. Treba umjesto uredsko-reaktivnog pristupa razvijati profesionalno-proaktivni pristup u obavljanju javnih poslova kako bismo došli do poduzetničke kulture, sve nas to dovodi do poboljšanja organizacijske kulture.

UČINCI NA METODE UPRAVNOG DJELOVANJA

Menadžerske upravne reforme usmjerene su na unošenje što više elementa tržišnog ponašanja i tržišnih kriterija u javnu upravu. To nas dovodi do marketizacije države, stvaranja javnog tržišta. Tu se misli na konkretne mjere kao što je naplata dijela cijene za javne službe, otvaranje natječaja za obavljanje službi privatnim subjektima, raspisivanje natječaj za obavljanje nekih službi i druge mjere za stvaranje internog tržišta tzv. kvazitržišta. Takovo tržište moguće je ako se unutar javne uprave pojavljuju prodavatelji i kupci službi kojim je dopušteno zaključivati interne, kvaziugovore na osnovi kojih prodavatelj naplaćuje službu od kupca. Cilj davanja veće autonomije pojedinim jedinicama i organizacijama prijašnje javne uprave je i u tome da ih se nakon izdvajanja i osamostaljenja dovede u tržišnu utakmicu s drugim sličnim javnim i privatnim organizacijama. No kao i mnoge druge mjere razvoj javnog tržišta je skup jer traži čitavu infrastrukturu za utvrđivanje i naplatu cijene itd.… U fazama izgradnje javnog tržišta u početku se pojavljuje samo jedan kupac i prodavatelj, ali tendencija je ka većoj kompeticiji, većem broju sudionika i na taj način testiramo tržište i saznajemo da li je ugovorno povjeravanje obavljanja javne službe privatnoj osobi za koju krajnju odgovornost snosi javni sektor doista najbolje rješenje. Problem je što je to tržište vrlo često centralno regulirano upravljano i nadzirano pa on i nije baš neupitne vrijednosti.Za novi javni menadžment karakteristična je težnja prema deregulaciji, smanjenju propisa koji reguliraju poslovanje privatnog sektora . U onim poduzećima i službama koja su bila javna nastoji se održati utjecaj i nadzor države te se tako državno upletanje u privatizirani sektor smanjuje u manjoj mjeri od očekivane, a neki novi faktori poput zaštite prava potrošača, globalizacije još i dodatno povećavaju opseg državne regulacijeKao temeljni koncept rukovođenja uvodi se menadžment s obzirom na rezultate. Pod utjecajem konzumerizma naglašava se potreba kvalitete i izvrsnosti prema potrošaču. Iako promjene znače korak naprijed u razvoju uprave postoji bojazan da ne dovedu do povećanja javnih troškova dok efikasnost i efektivnost javne uprave i nema baš uvijek efekte.

OSTALI UČINCI

67

FINANCIJSKI – smanjenjem poreznih i drugih izvora stimulira se gospodarska djelatnost, ali se sveukupni udio države u ukupnim društvenim sredstvima povećao. LEGITIMACIJSKI – neke vlade su uvele menadžerske reforme da bi napale legitimitet uprave, socijalne službe i socijalne države uopće, dakle iz ideoloških razloga. Prilično loše socijalno stanje ne govori mnogo o legitimitetu države. S druge stane zbog velikih poreza, nedjelotvorne uprave, skupih socijalnih programa nepovoljnih globalnih ekonomskih procesa tadašnja socijalna država i sam pad u krizu te joj treba osvježenje. U tom smislu je menadžerski pokret jedna od mogućnosti preživljavanja socijalne države i stjecanja ponovnog legitimiteta – karakteristično za zemlje u kojima su menadžerske reforme pokrenute iz pragmatičnih razloga (nordijske) UTJECAJ NA POLOŽAJ GRAĐANA – konzumerizam predstavlja atak na ulogu građana u odnosu prema upravi, za razliku od građana koji su u svojim političkim pravima jednaki, potrošač je talac svojih platežnih mogućnosti. Dolazi do socijalnih razlika.POLITIČKI UČINCI - osim potiskivanja uloge građana u korist uloge potrošača, slabi demokratski nadzor nad obavljanjem javnih poslova u raznim aranžmanima (privatnim i neprofitnim)SOCIJALNI UČINCI – reforme dovode do nezaposlenosti, siromaštva, kriminala, društvenih podjela i konflikata (Novi Zeland - ion je inače najdalje otišao u provođenju reformi)OPĆEDRUŠTVENI UČINCI – ogleda se kroz reafirmaciju strukture kapitalističkog društva, gdje bogatiji slojevi kroz menadžerske reforme pokušavaju legitimirati odbijanje da snose teret društvene solidarnosti.

POVELJE JAVNIH SLUŽBI: POKUŠAJ PODIZANJA KVALITETE JAVNE UPRAVE I JAČANJA ULOGE GRAĐANA

Važna uloga pridaje se podizanju kvalitete usluga javne uprave. Građani se počinju promatrati kao krajnji korisnici , potrošači, odnosno kupci usluga javne uprave te to nužno dovodi do potrebe povećanja kvalitete usluge javne uprave. Kao i kod privatnog sektora krajnji potrošač treba biti zadovoljna kvalitetom usluge i unaprijed upoznat s onim što može očekivati od subjekata koji obavljaju usluge. Takvo razmišljanje dovodi do uvođenja povelja javnih službi. Povelja javnih službi – javni dokumenti u kojim tijela javne uprave jasno određuju standarde obavljanja službe, način postupanja s građanima, postupke pritužbi i eventualne naknade kao i druga pitanja značajna za odnos s građanima s ciljem dodatnog jačanja položaja građana i povećanja sveukupne kvalitete javne službe. Svrha: na jednoj su strani jasni standardi koje postavlja uprava, a na drugoj činjenica da građani bivaju unaprijed informirani o tim standardima što bi im trebalo osigurati jači položaj prema tijelima javne uprave

KVALITETA U JAVNOJ UPRAVI

Kvaliteta je pojam koji se mijenja tokom vremena, ovisno o različitim javnim interesima, i standardima različitih subjekata. Radi se o pojmu čije je određenje subjektivno, ovisi o različitoj percepciji kvalitete onih koji konzumiraju pojedinu robu ili uslugu. S jedne je strane percepcija onih koji je pružaju a druge strane onih koji je primaju. Kvalitetu je mnogo lakše odrediti kod robe nego kod usluge a posebno u javnoj upravi jer se u privatnom sektoru kvaliteta nastoji odrediti unaprijed sukladno željama budućih potrošača. U javnoj je upravi povratna informacija o zadovoljstvu potrošača spora. U javnoj upravi ne postoji mogućnost provjere kvalitete jer se usluge najvećim dijelom konzumiraju odmah bez mogućnosti egzaktne procjene njihove kvalitete. Ne postoji u javnoj upravi mehanizam tržišta, ponuda

68

nasuprot potražnje koji bi nametnuo kvalitetu kao preduvjet opstanka u tržišnoj utakmici. To je jedan od osnovnih razloga zbog kojeg duh poduzetništva ne može pustiti duboke korijene u djelatnostima javnog sektora. . Mnoge službe obavljaju društveno korisne poslove koje je na sebe preuzela država bez obzira realnu isplativost posla koji obavljaju. Zbog toga pojedine službe imaju monopolistički položaj u javnom sektoru pa i ne postoji pretjerana težnja ka povećanju razine kvalitete njihovih usluga. Mjerenje kvalitete mora uzeti u obzir mnoge utjecaje i različite vrijednosti, očekivanja, što podrazumijeva kompleksni posao, zbog toga ne postoje jedinstvene metode mjerenja, već se nastoje uspostaviti različiti parametri koji će uz kvantitativne pokušati uključiti i kvalitativne pokazatelje.

JAVNE SLUŽBE

Poslovi kojima se zadovoljava određeni javni interes a javna vlast snosi odgovornost za njihovo obavljanje.Klasificiramo ih na:

a) komercijalne javne službe – mogu se orijentirati na mehanizme tržišta ali se njima istodobno zadovoljava javni interes. Dakle, nije riječ o isključivo tržišnom pružanju usluga onim koji ih mogu kupiti nego o uslugama za čije je funkcioniranje odgovorna država. Pravno to se najčešće razni oblici javnih trgovačkih društava pomoću kojih se omogućava uobičajeno obavljanje gospodarske aktivnosti ( javni promet, lokalni javni promet, poštanska služba, opskrba energentima). Potrebno je postaviti standarde obavljanja te osigurati adekvatnu kontrolu obavljanja usluga.

b) Nekomercijalne javne službe – obavljanje javnih poslova kojima s e osigurava zadovoljenje određenog javnog interesa bez izričite namjere stjecanja dobiti. Riječ je o društveno korisnim i potrebnim službama koje nisu primarno usmjerene na mehanizme tržišta. Takve se službe često ne bi mogle obavljati kad subjekti javne vlasti ne bi bili odgovorni za njihovo obavljanje. (zdravstveno i socijalno osiguranje, obrazovanje, tehničke, statističke i druge službe negospodarske prirode). Pravni oblik u kojem djeluju su javne ustanove koje se osnivaju za obavljanje poslova iz obrazovanja, kulture, sporta, skrbi o skupinama s posebnim potrebama. Odgovornost javne vlasti sastoji se u osiguranju zaštite potreba građana te osiguranju prihvatljive razine kvalitete tih službi.

69