Modeli Organizacije Lokalne Samouprave

  • View
    997

  • Download
    5

Embed Size (px)

Text of Modeli Organizacije Lokalne Samouprave

Modeli organizacije lokalne samoupraveSlovenija, Hrvatska, Bosna i Hercegovina, Makedonija i Srbija

Modeli organizacije lokalne samoupraveSlovenija, Hrvatska, Bosna i Hercegovina, Makedonija i Srbija

Izdava PALGO centar Za izdavaa Duan DamjanoviKneginje Ljubice 14, Beograd, Srbija Telefon +381 11 30 25 813 Faks +381 11 30 25 842 E-mail office@palgo.org

Urednici dr Zdravko Zlokapa Duan Damjanovi Lektura i korektura izvornog izdanja Ivan Jevovi Lektura i korektura srpskog izdanja Irena Popovi Dizajn Isidora Nikoli Prelom Isidora Nikoli Ivan Hraovec Tira 600 tampa Standard 2, Beograd

Zahvaljujemo se Razvojnoj agenciji EDA iz Banjaluke koja je pruila ogromnu podrku objavljivanju ove knjige u Srbiji, ustupajui izdavaka prava i imajui puno razumevanje za dodatne izmene i dopune u odnosu na njeno izvorno izdanje (2007.). Objavljivanje ove knjige ne bi bilo mogue bez podrke Fonda za otvoreno drutvo u Srbiji.

FOND ZA OTVORENO DRUTVO - SRBIJA FUND FOR AN OPEN SOCIETY - SERBIA

Copyright PALGO centar, Beograd, Srbija

Slovenija, Hrvatska, Bosna i Hercegovina, Makedonija i Srbija

Beogr ad, 2008.

Sadraj

07 10

Predgovor srpskom izdanju Male oPtine: Prednosti i nedostacilokalna samouprava u sloveniji

50

od JednostePene do ViestePene loKalne saMoUPraVelokalna samouprava u Hrvatskoj

92

loKalna saMoUPraVa U KoMPliKoVanoJ draVilokalna samouprava u Bosni i Hercegovini

130 trei talas reForMe loKalne saMoUPraVelokalna samouprava u Makedoniji

182 noVi ZaKonsKi oKVir Za loKalnU saMoUPraVUlokalna samouprava u srbiji

228 KoMParatiVni Pregled loKalne saMoUPraVeslovenija, Hrvatska, Bosna i Hercegovina, Makedonija i srbija

241 Prilog KaraKteristiKe ZeMalJa KoJe sU UKlJUene U analiZU 245 Ukratko o autorima 249 literatura

07

Predgovor srpskom izdanjuKnjiga koja je pred vama predstavlja dopunjeno izdanje na srpskom jeziku knjige Kocka do kocke: dobro je dobro graditi Modeli organizacije lokalne samouprave, koju je u Bosni i Hercegovini 2007. godine izdala Razvojna agencija EDA iz Banja Luke. U tom smislu, ovo je verovatno najaktuelnije izdanje u oblasti lokalne samouprave u regionu. Knjiga sadri priloge iz pet nekadanjih jugoslovenskih republika. Srpsko izdanje, pored tekstova objavljenih u izvornom, prologodinjem izdanju, sadri i prilog o sistemu lokalne samouprave u Srbiji i dopunjeni komparativni prikaz sistema u svih pet zemalja. Zato PALGO centar izdaje ovu knjigu o modelima lokalne samouprave? Namera Centra, kao organizacije koja se ve dugo struno bavi pitanjima lokalne samouprave u Srbiji, je da predstavi raznovrsnost modela lokalne samouprave i reenja koja su u poslednjih nekoliko godina usvajana, pre svega, u zemljama u regionu sa kojima je Srbija nekada delila identian sistem lokalne samouprave. Meutim, vrednost ovog izdanja nije toliko u uporednom pregledu sistema lokalne samouprave, koji se moe nai i u mnogim drugim publikacijama, koliko je u tome to prikazuje kako su reforme u pojedinim zemljama tekle i kako su njihovi akteri uili iz razliitih faza reformi. Zato ete ovde, za razliku od drugih uporednih prikaza sa kojima ste se do sada susretali, nai i loe primere i otre kritike pristupa reformama i pojedinih reenja. Upravo u tome je dodatna vrednost ove knjige i motivacija za njeno objavljivanje u Srbiji. Takoe, elimo da skrenemo panju italaca i na injenicu da autori/ke tekstova u ovoj knjizi spadaju u red najrelevatnijih strunjaka u oblasti lokalne samouprave u svojim zemljama. To su donosioci odluka, kreatori/ke politika i nacionalnih strategija decentralizacije, renomirani istraivai/ce. Svi tekstovi slede veoma slinu strukturu, u cilju jednostavnijeg poreenja i lakeg snalaenja italaca. Ova knjiga prua argumentaciju i informacije o sledeim interesantnim temama: prednosti i mane razliitih reenja u pogledu teritorijalnog ureenja male ili velike optine i prednosti i mane jednog ili drugog reenja; definisanje osnova za odreenje teritorijalne organizacije; koje su nadlenosti optina i zbog ega je bitno da te nadlenosti budu lokalne; ta je politipnost ili viestepenost donela nekim od zemalja iji se sistemi analiziraju u knjizi; kako su ove zemlje regionalno podeljene; naini na koje se lokalna samouprava finansira u ovim zemljama;

08

JELENA JER INI

na koji nain se optine udruuju i formiraju zajednike slube i zbog ega drava podrava takve oblike saradnje izmeu optina; na koji nain i koliko graani/ke uestvuju u donoenju odluka na lokalnom nivou; koliko su graani/ke u ovim zemljama zadovoljni uslugama koje im optine pruaju. Naravno, itaoci bi trebalo da imaju u vidu da, i pored mnogih slinosti u predstavljenim sistemima lokalne samouprave, terminologija koju koriste zakonski tekstovi i struna javnost se esto razlikuje. Tako e, na primer, optinsko vee ili savet u nekim od zemalja predstavljati lokalno predstavniko telo (ili lokalnu skuptinu, kako se drugde zove), dok e u drugima biti izvrni organ. Slino, dok je naelnik u Bosni i Hercegovini ono to je u nekim drugim dravama predsednik optine ili gradonaelnik, dotle se u Srbiji i nekim drugim sistemima isti naziv koristi za rukovodioca optinske uprave, odnosno administracije. Ono to su u Srbiji transferi, u Bosni i Hercegovini ili Makedoniji su dotacije. Ipak, autori su se potrudili da nijedan kljuni institut ne ostane neobjanjen, te e svaki iole paljiv italac biti u stanju da prepozna ta se krije iza razlik u terminologiji. Lokalna samouprava kakvu autori/ke ove knjige imaju u vidu, kada komentariu aktuelne modele u svojim zemljama, je ivotan i dinamian sistem, koji postoji zarad graana i graanki, te sistem u ijem je fokusu pruanje usluga graanima i graankama. Zbog toga se na nekoliko mesta, u nekoliko razliitih tekstova, insistira na funkcionalnom pristupu. Potrebno je prvo odrediti ta bi lokalna samouprava trebalo da radi, pa onda razgovarati o veliini optina, broju nivoa lokalne samouprave, sistemu finansiranja i sl. Razlog za neprenoenje novih nadlenosti na lokalni nivo ne moe biti nizak kapacitet optina trebalo bi kreirati takav sistem lokalne samouprave koji ine optine, ija veliina, prihodi i administracija omoguavaju kapacitet neophodan da se one nose sa predvienim nadlenostima. Ovo srpsko izdanje je pripremano neposredno nakon usvajanja etiri nova zakona koja reguliu sistem lokalne samouprave u Srbiji, a neposredno pre njihovog stupanja na snagu. To je drugi talas reformi lokalne samouprave nakon 2000. godine. Zakonska reenja pred ijom se primenom nalazimo su bila, ini se, vie inspirisana ustavnim promenama iz 2006. godine, nego iznutra iniciranom i izraenom potrebom za promenama. Naravno, ne moe se rei da te potrebe nisu bile jasno izraene, naroito sa lokalnog nivoa, ali one nisu nale svoje mesto u novim zakonima. Po svemu sudei, ti zakoni nam ne donose krupnije izmene sistema lokalne samouprave. Zato e biti interesantno istraiti neke od dilema koje se iznose u tekstovima koji opisuju sisteme lokalne samouprave drugih zemalja. U njima se iznose i potkrepljuju primerima mnoge teme koje u Srbiji jo uvek nisu dole na dnevni red: poveanje broja optina, odnosno njihovo

PR EDGOVOR SR PSkOm IzDANJu

09

usitnjavanje, politipnost jedinica lokalne samouprave, viestepenost, regionalizacija... Videemo da je za svako od ovih pitanja mogue birati izmeu mnogo vie modaliteta nego to se kod nas usko shvata. U Srbiji se jo uvek na stvari gleda na najjednostavniji nain centralistiki. Nadamo se da e ovde dati prilozi biti shvaeni i kao dodatna argumentacija da je mnoge poslove ne samo mogue decentralizovati, ve da e se oni kvalitetnije obavljati kada se to desi. Zato ova knjiga nije namenjena samo istraivaima i teoretiarima, koji su najei itaoci ovakvih pregleda, ve i donosiocima odluka kako onih na lokalnom nivou, od kojih se oekuje da efikasno obavljaju prenete poslove, tako i onih na centralnom nivou koji zakonima daju osnov za dalje reforme. Nadamo se da e neke od analiza datih u knjizi posluiti kao osnova za budue rasprave o nainima na koje e sistem lokalne samouprave u Srbiji biti unapreivan. Jelena Jerini, mart 2008.

Mr Zlata Plotajner

MALE OPTINE: PREDNOSTI I NEDOSTACILokalna samouprava u Sloveniji

11

1. UvodU Sloveniji reforma sastava lokalne samouprave jo nije dovrena. Reforma lokalne samouprave je od samog poetka bila shvaena kao proces koji je, prihvatanjem Zakona o lokalnoj samoupravi (1993), tek poeo i koji treba da se nastavi u pravcu jaanja lokalne samouprave i stvarne decentralizacije drave. Ali proces se odvija sporo, tako da je jo uvijek, manje-vie, na samom poetku. Dravno preuzimanje veeg dijela nadlenosti bivih optina (komuna) znailo je centralizaciju drave. Prije reforme lokalne samouprave Slovenija je imala 62, u prosjeku dosta velike optine (321 km2 i 31.740 stanovnika), koje su bile podijeljene na preko 1.200 mjesnih zajednica. Optina je velikom dijelom radila na izvravanju dravnih nadlenosti (85%) i manjim dijelom se bavila izvornim nadlenostima lokalne samouprave. Time su se vie bavile mjesne zajednice, koje su bile fokusirane na rjeavanje lokalnih pitanja i problema, a svoje aktivnosti na razliitim podrujima (vodosnabdijevanje, putevi, vrtii, itd.) finansirale su, prije svega, samodoprinosom graana. Reforma je bila pokuaj odvajanje lokalne samouprave od drave, to je bilo pozitivno, ali je zapala u drugu krajnost. Dolo je do razdvajanja dravnih upravnih nadlenosti od lokalnih nadlenosti i drava je na sebe preuzela brojne nadlenosti koje su ranije izvravale optine. To je dovelo do poveane centralizacije drave koja je trebalo da bude privremena, jer bi dalji proces reforme lokalne samouprave slijedio principe decentralizacije i vratio neke nadlenosti u djelokrug lokalne samouprave. Ali se proces reforme u sutinskom, funkcionalnom smislu, tu i zaustavio, a nastavilo se drobljenje optina na sve manje jedinice, to je postalo i pr