Prirucnik Za Pracenje Rada Lokalne Samouprave

| |

PRIRUNIK ZA PRAENJE RADA LOKALNE SAMOUPRAVE

| |

PRIRUNIK ZA PRAENJE RADA LOKALNE SAMOUPRAVE

prvo izdanje

Izdava:

Misija OEBS u Srbijiwww.osce.org

Autori:

Marijana Simi, Koordinatorka projekta, Centar za slobodne izbore i demokratiju (CeSID) Milo Mojsilovi, Centar za slobodne izbore i demokratiju (CeSID),

coordinator istraivanja CeSIDa ore Vukovi, Centar za slobodne izbore i demokratiju (CeSID), direktor programa CeSIDa

Nemanja Nenadi, Transparentnost Srbija, Programski direktor Jelena Jerini, Pravni fakultet Univerziteta Union, asistentkinja

ore Vlaji, Izveta BBC-a, potpredsednik Nezavisnog udruenja novinara Srbije (NUNS) Rodoljub abi, Sluba Poverenika za informacije od javnog znaaja, poverenik

Sreko Mihajlovi, saradnik Centra za politike studije i istraivanje javnog mnjenja, Institut drutvenih nauka, Beograd

Ureivaki odbor:Daiana Falloni, Savetnica za javnu upravu, Misija OEBS u Srbiji

Maja Mii, Via saradnica za javnu upravu, Misija OEBS u Srbiji Marijana Simi, Koordinatorka Projekta pri CeSIDu

Lektura: Predrag Brebanovi, srpski jezik Helena Kolozetti, engleski jezik

Dizajn i prepress: COMMA | communications design

tampa: Original

Tira1000

Beograd, jul 2008

| |

SADRAJ

Predgovor, OEBS Misija u Srbiji .............................................................................5

I DEOUvod, Marijana Simi, CeSID .................................................................................7Svrha i znaaj praenja rada lokalne samouprave, Milo Mojsilovi .................9

II DEONormativni okvir, Jelena Jerini............................................................................17

III DEOEtiki kodeks slubenika lokalne samouprave, Nemanja Nenadi ..................33

IV DEOMetodi i tehnike monitoringa, Milo Mojsilovi ................................................49

V DEOPraenje rada skuptine optine, ore Vukovi ...............................................61

VI DEOLokalno javno mnjenje, Sreko Mihajlovi .........................................................75

VII DEOInformisanje javnosti, ore Vlaji......................................................................89

VIII DEO Pravo na slobodan pristup informacijama od javnog znaaja, Rodoljub abi ......................................................................................................101

Korisne internet adrese ........................................................................................111

| | prirunik za praenje rada lokalne samouprave

| |

PREDGOVOR

Srbija je u proteklih nekoliko godina prola kroz duboke politike, socijalne, kulturne i institucionalne promene. Zakonodavne promene u oblasti lokalne samouprave koje su u toku, predstavljaju osnov za demokratizaciju politikih struktura koje su u ulozi donosioca odluka. Pored toga, zapoet proces decen-tralizacije dravnih institucija i slubi javne uprave pomogao je da se povea njihova ekasnost, transparentnost i odgovornost.

Misija OEBS-a u Srbiji podrava razvoj i jaanje demokratskih institucija na lokalnom, pokrajinskom i dravnom nivou. U tom smislu, ona se zalae za promociju demokratske kulture zasnovane na potovanju ljudskih prava, vladavine zakona, miru i bezbednosti. Misija takoe podrava stav da je de-centralizacija dravnih institucija i drutva trajan proces koji zahteva stalni nadzor, ocenjivanje i usaglaavanje institucionalnog okvira i politike, zako-nodavne i administrativne prakse.

Demokratija se ne moe ograniiti samo na izborne procese; s jedne strane neophodno je postojanje demokratskih institucija koje ispunjavaju svoje oba-veze i mandat putem konsenzusa, kroz otvoren i transparentan proces; s dru-ge strane ona zahteva aktivno ukljuivanje graana, informisanu javnost, kao i ekasne mehanizme njenog uea u vlasti.

Ovaj Prirunik je zasnovan na rezultatima i preporukama analize rada lokal-ne samouprave koju je u deset optina sprovela Misija OEBS-a, u saradnji sa Centrom za slobodne izbore i demokratiju i Stalnom konferencijom gradova i optina. On ima za cilj informisanje i podizanje svesti organizacija civilnog drutva, sredstava javnog informisanja i samih graana o razliitim nainima i mehanizmima kontrole vlasti, kao i o pravima i obavezama civilnog sektora u participatornoj demokratiji. Prirunik takoe nudi zainteresovanim organi-zacijama i pojedincima pregled normativnog okvira koji regulie rad lokalne samouprave i zakonskih odredbi koje civilnom drutvu i medijima pruaju uslove da vre svoju ulogu kontrolora.


Misija OEBS-a u Srbiji se nada da e ovaj Prirunik, koji je napisan u saradnji sa CeSID-om i strunom javnosti, biti od pomoi lokalnoj samoupravi, orga-nizacijama civilnog drutva, sredstvima javnog informisanja, kao i graanima Srbije. Njegov osnovni cilj je da utie na poveanje odgovornosti i javnosti u radu dravnih institucija i na taj naino doprinese demokratskim reformama u Srbiji.

Misija OEBS u Srbiji

| |

I

UVOD

O priruniku i kako ga koristiti

Da bi se postigao vei nivo javnosti i odgovornosti u radu organa lokalne samouprave s jedne strane, te bolja ukljuenost graana u proces donoenja odluka s druge, Misija OEBSa u Srbiji i CeSID, zajedno sa grupom eksperata je saeo neophodne podatke iz sfere rada optinske uprave, kao prvi neophodan korak u ovom procesu.

Prvenstvena uloga ovog prirunika da predstavnicima civilnog sektora pru-i sredstvo koje e im omoguiti da na adekvatan nain prate rad organa lokalne samouprave, a naroito skuptina optina koje su glavni odluioci na lokalnom nivou.

Tako se na poetku prirunika mogu nai informacije o svrsi i znaaju mo-nitoringa rada lokalnih organa vlasti. Nakon toga slede predstavljanje zakon-skog okvira u kom deluju jedinice lokalne samouprave, kao i etiki kodeks o ponaanju funkcionera lokalne samouprave, koji imaju za cilj da upoznaju itaoca sa zakonskim normama koje bi trebalo da se potuju u organima lo-kalne samouprave.

Tekst koji se odnosi na izvore podataka i metode za praenje rada skupti-ne optine otvara novo poglavlje koje se odnosi na samu tehniku monito-ringa. U ovom poglavlju mogue je jo nai i tekst o tome koje oblasti tre-ba obuhvatiti monitoringom, kako doi do objektivnih pokazatelja o radu organa skuptine optine, ali i na koji nain sprovesti ispitivanje stavova


graana o radu organa lokalne samouprave. Poto mediji dosta panje po-klanjaju praenju rada skuptine optine, u okviru ovog poglavlja postoji i poseban deo namenjen novinarima sa praktinim savetima za izvetavanje sa sednica skuptine optine. Poslednji deo prirunika se odnosi na jedan od nejefikasnijih mehanizama za dobijanje informacija od organa lokalne samouprave korienje odredbi Zakona o slobodno pristupu informaci-jama od javnog znaaja. Na samom nalaze se korisni izvori podataka i web stranice na kojima svi oni koji ele jo vie da saznaju o temama obuhva-enim prirunikom mogu da nau dodatne informacije.

Autori su nastojali da itaocu na to praktiniji i jednostavniji nain predstave ta je sve potrebno imati u vidu prilikom praenja rada lokalne samouprave, kao i na koje aspekte njihovog rada treba posebno obratiti panju.

* * *

Nadamo se da e Vam ovaj prirunik biti od koristi u radu i doprineti stvara-nju odgovornije i ekasnije lokalne samouprave i aktivnijih graana i civilnog drutva.

Marijana Simi, CeSID

| |Svrha i znaaj praenja rada lokalnih organa vlasti

1.

Milo Mojsilovi

SVRHA I ZNAAJ PRAENJA RADA LOKALNIH ORGANA VLASTI

upravo u optini lei snaga slobodnih naroda. Optinske institucije su za slobodu ono to su osnovne kole za nauku; one slobodu ine pristupanom narodu; one mu omile njeno miroljubivo korienje i navikavaju ga da se njome slui. Aleksis de Tokvil

Odgovornost civilnog drutva, medija i graana

U istraivanju javnog mnjenja koje je CeSID sproveo u avgustu 2005. godine, na pitanje Da li obian ovek moe da utie na rad optinskih institucija?, ak 67% ispitanika odgovorilo je odreno. Procenat je bio jo vei kada je isto pitanje postavljeno za druge nivoe vlasti. Ovi podaci nas navode na razmilja-nje o razlozima zbog kojih graani sebe doivljavaju kao nedovoljno uticajne u odnosu na one koji bi trebalo da ih predstavljaju. A zaista je paradoks da se u predstavnikoj demokratiji graani oseaju nemono spram svojih pred-stavnika!

Kako objasniti taj paradoks? Uzrok, najpre, lei upravo u graanima, a onda i na drugoj strani, to jest u politikim institucijama i onima koji se u njima nalaze.


Tri su glavna razloga zbog kojih se sami graani mogu smatrati odgovornima za izostanak vlastitog uticaja:

t OF[BJOUFSFTPWBOPTU[BMPLBMOVQPMJUJLVt OFTIWBUBOKFWBOPTUJWSFOKBVUJDBKBOBMPLBMOVWMBTUt OFQP[OBWBOKFOBJOOBLPKFTFNPFVUJDBUJOBMPLBMOFPSHBOF

Nezainteresovanost i apatinost nije mogue u potpunosti iskoreniti. Meu-tim, kod nas oni poprimaju zabrinjavajue razmere, posebno kada je u pitanju politika kao javna delatnost. A nezainteresovanost za politiku ipak nije isto to i nezainteresovanost za lm, muziku ili ribolov! Politiku odlikuje jedna znaajna razlika ona je oblast koja bitno usmerava i odreuje veliki broj drugih drutvenih delatnosti.

politika nije kako se obino misli samo aktivnost u kojoj se razliita miljenja sukobljavaju, a akteri svaaju (pa i tuku). to nije sutina politike, ve samo njeno runo lice. sutina politike je mogunost da se kroz sukobe doe do kompromisa, koji e biti najbolje reenje za veinu onih kojih se politike odluke tiu.

Treba, dakle, znati da propisi koji se donose u politikim institucijama slue kao okvir za drutveno delovanje ljudi u svim oblastima. Uzalud veliko intere-sovanje za lm, ako optinske vlasti odlue da, na primer, uskrate nansijsku pomo jedinom bioskopu u gradu. Drugim reima, politika nije samo visoka politika, odnosno donoenje odluka koje su relevantne za dravu, a obinim graanima nedostupne; ona u irem znaenju podrazumeva i neto svakod-nevno, ivotno, pa i lino. Zbog toga je ma koliko veini graana politika bila daleka vano znati i da lou praksu sami moemo da promenimo.

Na kraju, ak i oni graani koji su zainteresovani za lokalnu politiku, jer su svesni njenog znaaja, esto budu obeshrabreni kada poele da se sa njom uhvate u kotac, poto ne znaju kako to initi, koja je njihova i uloga njihovih organizacija, ta mogu da urade i na koji nain.

Odatle proistie i drugi uzrok zbog kojeg graani sebe vide kao nedovoljno uticajne, a to je priroda same politike svake, pa i lokalne. Politiari neretko svesno zloupotrebljavaju nezainteresovanost i neznanje graana. Time oko


sebe stvaraju oreol tajne i privid prevelike vanosti vlastitog posla; a iza takvog stava obino se kriju manipulacija, prikrivanje nerada i neekasnost.

Cilj ovog prirunika je upravo smanjenje nezainteresovanosti i neznanja gra-ana, kao i ublaavanje opisanih predrasuda. Kada je re o politici, treba uvek imati u vidu da njene institucije postoje zbog graana, a ne obrnuto. Predstav-nici institucija i politiari su obini ljudi, koji zbog toga to se bave ovom vanom delatnou nemaju nikakve boanske kvalitete, premda ponekad sa-mi ele da se predstave na taj nain!

Praenje rada skuptine optine

Zato smo se usredsredili ba na skuptinu optine? Ona je predstavniki organ vlasti, u koji ulaze direktno izabrani predstavnici graana. Skuptina je ujedno i zakonodavni organ, jer usvaja razliite propise koji su vani za funkcionisanje lokalne zajednice. Iz ove dve karakteristike skuptine proistiu i dva glavna razloga zbog kojih je potrebno pratiti njen rad.

1. Vano je znati da li, u kojoj meri i na koji nain odbornici zastupaju interese graana. To je posebno znaajno zbog toga to na politiki i izborni sistem izabrane predstavnike obavezuje da vode rauna i o interesu vlastite stranke. Naime, politike partije su organizacije koje postoje radi preuzimanja vlasti. Dolaenjem na vlast one sprovode odreenu politiku, ali se staraju i o sopstvenom kartelu i zadovoljenju interesa onih koji se u njemu nalaze. Kao osnovni instrument za smenu onih za koje se proceni da ne rade u interesu graana, izbori se organizuju jednom u etiri godine, to je ipak dug period. Otuda praenje rada skuptine predstavlja nain da se u periodu izmeu izbora utie na izabrane predstavnike. Lupa javnosti je neophodna da predstavnici graana ne bi zaboravili ko im je i zato omoguio da od njihovog rada zavisi ivot lokalne zajednice.

2. Posao koji skuptina obavlja je veoma vaan. Bitne odluke, od kojih zavisi funkcionisanje lokalne zajednice, donose se u ovoj instituciji. Zato je neophodno imati u vidu koje su to odluke, ko ih predlae, ko glasa za njih (a ko protiv), kako bi se procenilo da li su one svrsishodne i da li su njihovo usvajanje i sprovoenje zaista u interesu graana.


Meutim, nisu samo politike institucije odgovorne graanima. Graani i njihove organizacije imaju odgovornost prema zajednici u kojoj ive i pre-ma samima sebi. Politike institucije, odnosno ljude u njima, uvek je iznova potrebno podseati na odgovornost koju su preuzeli nakon to su izabrani; ali ni graani ne smeju sedeti skrtenih ruku, jer svojim aktivizmom pokazuju odgovornost za same sebe i vlastitu zajednicu. Kada, na primer, jedna skup-tina donese bilo kakvu odluku koja nije najbolja za veinu njenih graana, odgovornost za to snose i oni sami. Uzalud je naknadno aliti zbog neega to se moglo spreiti. Graani i tada mogu da utiu na promenu pogrene odluke, posredstvom raznih kanala i instrumenata uticaja, koji za svoj preduslov ima-ju praenje rada skuptine, odnosno informisanost.

Svi graani imaju pravo i slobodu da utiu na one koji u njihovo ime donose odluke.*TN;BLPOPMPLBMOPKTBNPVQSBWJHPWPSJPQSBWVOBMPLBMOVTBNPV-pravu, koja se vri neposredno i preko slobodno izabranih predstavnika1 . Na taj nain, graani sebi stvaraju prostor slobode, koju najpre ostvaruju u svom neposrednom okruenju. O tome govori i moto ovog teksta, koji pokazuje da je francuski mislilac Tokvil na znaaj odnosa izmeu graana i optine (kao najnieg nivoa vlasti) ukazao pre vie od 170 godina!

Gde smo mi danas i ta moemo da uinimo u tom pogledu? Nadamo se da e ovaj prirunik dati neke odgovore na ta pitanja i ukazati na znaaj praenja rada jedne od vanijih politikih institucija.

Civilno drutvo i praenje rada skuptine optine

Mogunosti organizovanog uticaja na rad lokalnih organa vlasti znatno su vee nego mogunosti pojedinca. Institucije civilnog drutva, a pre svega ne-vladine organizacije i udruenja graana, okupljaju po pretpostavci aktiv-ne graane, one koji su svesni znaaja javnog posla. Nevladine organizacije se prevashodno bave javnim zastupanjem potreba i interesa odreenih grupa graana ili zajednice u celini. Ono se uglavnom vri pred politikim ustano-vama, koje propisima i njihovim sprovoenjem mogu da doprinesu zadovo-ljavanju pomenutih potreba i interesa.

1 Zakon o lokalnoj samoupravi, l. 1, Stav 1.


aktivizam naih graana u institucijama civilnog drutva nije na zavidnom nivou. u istraivanju javnog mnjenja iz jula . godine, tek , ispitanika je izjavilo da su umereno ili prilino aktivni u radu neke nevladine organizacije. to je izuzetno mali broj, koji govori o izrazitoj pasivnosti graana.

Delovanje unutar civilnog drutva esto podrazumeva angaman koji je za-snovan iskljuivo na entuzijazmu, a ne na nekoj konkretnoj dobiti. Tu i le-i jedan od uzroka za malu ukljuenost graana u rad ovih organizacija. U uslovima niskog ekonomskog standarda, pojedinci svaku priliku koriste za sticanje dodatnih prihoda, pa se opisane aktivnosti esto smatraju gubljenjem vremena. Pa ipak, aktivizam u organizacijama civilnog drutva moe poslu-iti i kao predvorje za neke druge vrste aktivizma recimo, politikog ili privrednog koji i te kako mogu uticati na poboljanje kvaliteta ivota. Iako u ovom priruniku nemamo nameru da govorimo o znaaju i prednostima angaamana u raznim udruenjima i organizacijama, taj angaman treba shvatiti kao nuan i vaan preduslov za bilo kakav pokuaj vrenja uticaja na politike institucije.

Organizovanje graana nije neophodno samo zbog praenja i kritike vlasti.2 Saradnja i uzajamna podrka lokalnog civilnog drutva i politikih institu-cija veoma su znaajni preduslovi demokratskog razvoja lokalne zajednice. Oni treba da se meusobno dopunjuju, jer su javni interes i opte dobro neto emu tee obe strane, samo drugaijim metodama i instrumentima. To se moe postii i time to e se lokalne nevladine organizacije upoznati sa po-litikom i funkcionisanjem najvanijeg organa lokalne samouprave, kako bi na taj nain iskazale vlastitu spremnost na saradnju, ali i ispitale kolika je ta spremnost unutar same lokalne samouprave.

2 Naravno, praenje i kritika svih nivoa vlasti praktino su nezamislivi bez medija, kojima je stoga posveeno zasebno poglavlje ovog prirunika.

| |

II

NORMATIVNI OKVIR

pre nego to se pone sa redovnim praenjem rada skuptine optine ili drugih organa lokalne samouprave, neophodno je upoznati se sa normativnim reenjima koja ureuju prava, obaveze i nadlenosti jedinica samouprave, kao i odnose izmeu lokalnih organa. stoga na sledeim stranicama moete nai pregled zakonskog okvira unutar kojeg se odvijaju aktivnosti lokalne samouprave.

| |Normativni okvir

2.

Jelena Jerini

Cilj ovog dela Prirunika je da na jednom mestu pobroji osnovne pojmove i institute bitne za razumevanje sistema lokalne samouprave, da uputi na propise kojima je taj sistem ureen u Srbiji i preporui izvore za dalje prouavanje.

Decentralizacija i lokalna samouprava

Decentralizacija je proces kojim se dravni poslovi prenose na orga-nizacije i/ili subjekte koji su izvan organizacije dravne (centralne) vlasti. Do decentralizacije dolazi kada se proceni da e neki drugi entitet bolje, bre ili ekasnije obavljati neki posao najee zato to se nalazi blie korisnicima usluge ili adresatima neke obaveze. Kada se koristi termin decentralizacija, najee se misli na teritorijalnu decentralizaciju, odnosno jedan njen oblik, lokalnu samoupravu, gde se jedan deo poslova prenosi na odreene teritori-jalne kolektivitete zapravo, na graane/ke koji na odreenoj teritoriji ive.

Zbog toga se i lokalna samouprava moe denisati kao nain na koji graani/ke u jednoj lokalnoj zajednici odluuju i upravljaju bilo neposredno, bilo preko neposredno ili posredno biranih predstavnika.

Osim teritorijalne, decentralizacija moe biti i realna (funkcionalna) ili perso-nalna, kada se poslovi sa dravnih organa prenose na odreene organizacije ili ustanove kole, univerzitete, zdravstvene ustanove odnosno grupe graa-na/ki ili kolektivitete etnike zajednice, udruenja graana i sl.


prilikom prenoenja odreenih nadlenosti, zlatno pravilo predstavlja tzv. princip supsidijariteta po kome bi sve poslove trebalo obavljati na nivou koji je najblii graanima/kama, osim ako e se oni efikasnije ili delotvornije obavljati na nekom viem nivou. imajui to u vidu, veoma je mali broj poslova koji se ne mogu decentralizovati npr. u sferi odbrane, spoljnih poslova i sl.

Postoje i drugi naini na koje se dravni poslovi mogu pribliiti graanima. Jedan od njih je dekoncentracija, odnosno uspostavljanje podrujih jedinica, ispostava, lijala dravnih organa izvan njihovog sedita. Takvi primeri su 179 lijala Poreske uprave, 27 podrunih policijskih uprava i sl. To su i dalje organi centralne vlasti, a nadlenosti nisu prenete na neki drugi nivo vlasti. Meutim, kako se ove slube esto nalaze veoma blizu, a ponekad i u istoj zgradi sa op-tinskim slubama, graanima/kama je teko da razlikuju o kojim organima i o ijoj nadlenosti se radi.

Iako organi lokalne samouprave, kao i ljudi koji te organe predstavljaju, esto lie na dravne organe (parlament, ministarstva, agencije i sl.), odnosno dono-sioce odluka na centralnom, dravnom nivou (odbornike, ministre, direktore agencija itd.) lokalna samouprava nije deo centralne, odnosno dravne vla-sti ili dravne uprave. Upravo suprotno, u poslovima koji su decentralizovani (tzv. izvorni poslovi lokalne samouprave) oni uivaju potpunu samostalnost.

Lokalna samouprava u Srbiji je jednostepena i monotipska

To znai da u Srbiji postoji samo jedan nivo lokalne samouprave i da sve jedi-nice lokalne samouprave (i gradovi i optine) imaju isti status isto ureenje i iste nadlenosti. 3

Poslednjih godina, sektorskim zakonima su gradovima prenoene neto ire nadlenosti u odnosu na optine npr. osnivaka prava na klinikim centri-ma, dok su za optine to samo domovi zdravlja i apoteke a novi Zakon o

3 Zbog toga se u ovom tekstu sve odrednice opisane za optine odnose i na gradove, osim tamo gde je to posebno napomenuto.

| |Normativni okvir

lokalnoj samoupravi je predvideo mogunost da se u budunosti u gradovima uspostavi komunalna policija. Ipak ove razlike nisu takve da bi gradove kon-stituisale kao poseban tip jedinice lokalne samouprave.

U Evropi je takvo ureenje prava retkost najee su dvostepene i trostepene lokalne samouprave, uz razlikovanje nekoliko tipova jedinica, u zavisnosti od teritorije, broja stanovnika i ekonomske moi. Razliitim tipovima jedinica daju se i razliite nadlenosti. U mnogim zemljama postoji podela na tzv. oba-vezne nadlenosti, koje optine moraju obavljati i tzv. fakultativne nadleno-sti, ije obavljanje mogu preuzeti ukoliko to ele i imaju dovoljno kapaciteta. Takoe, uobiajeno je da se poloaj gradova i glavnih gradova ureuje na po-seban nain, a da se njima osim nadlenosti lokalne samouprave poveravaju i nadlenosti okruga, regiona i sl.4

Srbija ima najveu osnovnu jedinicu lokalne samouprave u Evropi opti-ne i gradovi u Srbiji u proseku imaju preko 50.000 stanovnika.

t /QSEPTUJDBOKBTUBUVTBHSBEBKraljevo je po teritoriji bilo najvea optina u Srbiji sa 1529 km2. Najmanje su optine Sremski Karlovci (51 km2) i Lapovo (55 km2). Meu gradskim optinama, najvea je beogradska Palilula (sa 447 km2), a najmanje Stari Grad (sa 7 km2) i Vraar (sa 3 km2).

t /BKWJFTUBOPWOJLBJWJVPQUJOJNovi Beograd (218.439), odnosno, ako izuzmemo etiri najvea grada, u Leskovcu (154.113), koji je sada dobio status grada, a najmanje u Crnoj Travi (2159).

Podaci Republikog zavoda za statistiku, www.statserb.sr.gov.yu

4 Za primere strukture lokalne samouprave u razliitim zemljama Evrope, videti publikaciju PALGO Centra U susret novom statusu gradova u Srbiji realnost i potrebe, dostupnu na veb-sajtu Centra http://www.palgo.org.


Kako lokalna samouprava treba da izgleda?

Osnovni i najvaniji evropski dokument iz oblasti lokalne samouprave je Evropska povelja o lokalnoj samoupravi,5 usvojena pod okriljem Saveta Evrope 1985. godine. Od tada su je ratikovale 43 drave lanice, a Srbija je to uinila 2007. godine.

Demokratija poinje u gradovima i selima Evrope. Nema demokratije bez lokalne demokratije. ovani Di Stazi, bivi predsednik Kongresa lokalnih i regionalnih vlasti6

Evropska povelja je postavila zajednike evropske standarde za zatitu i razvoj prava i sloboda lokalnih vlasti. Osim ve pomenutog principa supsijariteta, Povelja obavezuje potpisnice da lokalnu samoupravu organizuju tako da:

- garantuju politiku, administrativnu i nansijsku nezavisnost lokalnim vlastima,

- pravo na lokalnu samoupravu bude zakonsko a gde god je mogue i ustavno pravo,

- predstavnici lokalnih vlasti budu birani na optim izborima,- lokalne vlasti ureuju i vode znatan obim javnih poslova.

Pored toga, Povelja sadri i principe o zatiti lokalnih granica, postojanju ade-kvatnih administrativnih struktura i resursa, ogranienju upravnog nadzora od strane centralnih vlasti i zakonskoj zatiti prava na lokalnu samoupravu.

Propisi kojima je u Srbiji regulisana lokalna samouprava:

- Ustav Republike Srbije posebno lanovi 12, 86, 87, 91, 92, 93, 137, 176-181, 188-196

5 Tekst Evropske povelje na srpskom jeziku dostupan je na veb-sajtu Kancelarije Saveta Evrope u Beogradu http://www.coe.org.yu.

6 Kongres lokalnih i regionalnih vlasti (CLRAE) je telo Saveta Evrope koga ine predstavnici lokalnih i regionalnih vlasti drava lanica. Kongres je zaduen za praenje primene Evropske povelje o lokalnoj samoupravi u zemljama lanicama. Za vie informacija - http://www.coe.int/t/congress

- Zakon o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije- Zakon o lokalnoj samoupravi Slubeni glasnik RS, broj 129/07- Zakon o lokalnim izborima - Zakon o glavnom gradu- Zakon o nansiranju lokalne samouprave Slubeni glasnik RS, broj

62/06- zakoni koji reguliu pojedine oblasti i kojima se optinama i gradovima

poveravaju poslovi iz nadlenosti Republike esto se nazivaju sektorskim zakonima

- zakoni koji ureuju nain postupanja organa lokalne samouprave (npr. Zakon o optem upravnom postupku, o javnim preduzeima, o javnim slubama, o budetskom sistemu itd.)

Teritorijalna organizacija

Prema vaeem zakonu (iz 2007. godine), teritorijalnu organizaciju Republi-ke Srbije ine dve autonomne pokrajine, kao oblici teritorijalne autonomije, i gradovi i optine, kao oblici lokalne samouprave. Ovim zakonom ureeni su uslovi za sticanje statusa grada ili optine.

t 0QUJOBNPFCJUJKFEJOJDBLPKBJNBOBKNBOKFTUBOPWOJLBJMJmanje, kada za to postoje posebni ekonomski, geografski i istorijski razlozi. Takoe, Zakon je i ranije osnovanim optinama dozvolio da zadre taj status iako imaju manje od 10.000 stanovnika,7 te ni do kakvih promena u broju jedinica lokalne samouprave nije dolo.

t 4MJOPHSBEKFKFEJOJDBTBOBKNBOKFTUBOPWOJLBPTJNBLPQPTUPKFposebni ekonomski, geografski ili istorijski razlozi opravdavaju taj status i bez odgovarajue broja stanovnika. Tako, na teritoriji Srbije bez Kosova, po novom Zakonu, postoji 23 grada, od kojih 10 ima manje od 100.000 stanovnika. Prema ranijim propisima, za sticanje statusa grada, bilo potrebno je da se odreeni entitet sastoji iz dve ili vie gradskih optina. Sada, osim u sluaju Beograda, propisi to ne zahtevaju i ostavljaju gradovima mogunost da to uine.

7 Na teritoriji Srbije bez Kosova je 6 takvih optina.

| |Normativni okvir


za sada su samo najvea grada, koja su taj status imala i po ranijim propisima, podeljena na gradske optine. beograd u svom sastavu ima optina, ni i kragujevac po , a novi sad optine. kako gradske optine nisu jedinice lokalne samouprave, ve su to sami gradovi, nain izbora njihovih organa i nain funkcionisanja ureuje se gradskim statutima i razlikuju se od grada do grada. tako su se, npr. predsednici beogradskih optina birali posredno, a nikih neposredno, dok u kragujevcu i novom sadu te funkcije nisu ni postojale.

Jedinice lokalne samouprave u smislu Zakona o lokalnoj samoupravi 8

JESU NISU ?

Optine (ukupno 122)

Gradske optine (za sada 29)

Zakon ih ne poznaje. Podela gradova na optine, organi gradskih optina i poslovi iz nadlenosti grada koje e gradske optine obavljati ureeni su gradskim statutima.

Mesne zajednice (oko 4000)

MZ je oblik mesne samouprave koji obrazuje skuptina optine, radi zadovoljavanja potreba i interesa lokalnog stanovnitva u selima i grad-skim naseljima. Ima status pravnog lica. Optina joj moe poveriti vrenje nekih poslova iz svog izvornog delokruga.

Ne bi ih trebalo meati sa mesnim kancelarija-ma, koje su detairane jedinice optinske upra-ve, obino u seoskim podrujima.

Gradovi (23) (Upravni) okruzi (24 + Beograd)

Primer dekoncentracije, ureen Zakonom o dravnoj upravi. Osniva ih Vlada, radi vrenja poslova dravne uprave van sedita organa dr-avne uprave.

Pokrajine Oblik teritorijalne autonomije autonomije zasnovane na posebnom statusu odreene obla-sti i ovlaenjima da samostalno ureuje odre-ene odnose.

8 Brojevi u zagradama odnose se na teritoriju Srbije bez Kosova.

| |Normativni okvir

Poslovi koje obavljaju organi lokalne samouprave

Optine i gradovi obavljaju dve vrste poslova poslove izvornog (sopstvenog) delokruga i poverene poslove. Izvorni poslovi se utvruju Ustavom i/ili zakonom i u vezi sa tim poslovima, lokalna samouprava uiva potpunu samostalnost (npr. komunalne delatnosti, urbanistiko planiranje, graevinsko i poljoprivredno zemljite, zatita ivotne sredine, lokalni putevi, osnovno obrazovanje, primarna zdravstvena zatita itd.). Centralni organi ov-de mogu kontrolisati samo ustavnost i zakonitost.

Povereni su poslovi iz republikog ili pokrajinskog delokruga koji se optina-ma poveravaju radi ekasnijeg obavljanja (voenje matinih knjiga, birakih spiskova i drugih evidencija, inspekcijski nadzor u oblasti promenta roba i usluga, poljoprivrede, vodoprivrede i umarstva i sl.). U vezi sa poverenim poslovima, republika ili pokrajima zadravaju pravo kontrole, kao kada te po-slove obavljaju organi dravne uprave. Poveravanje poslova se vri zakonom kojim se regulie odreena oblast (npr. poljoprivreda, preduzetnitvo, kultura i sl.), te zbog toga nije mogue navesti sve te propise.

procenjuje se da se oko svih propisa se primenjuje na lokalnom nivou.

Akti koje donose organi lokalne samouprave

t 3BEJPCBWMKBOKBQPTMPWBJ[J[WPSOPHJQPWFSFOPHEFMPLSVHBPQUJOBdonosi brojne akte pojedinane (najee reenja u upravnom postupku) i opte. Najvii opti pravni akt koji donosi skuptina optine je statut, kojim se ureuju sva bitna pitanja za funkcionisanje jedne optine, koja nisu ve regulisana Ustavom i zakonom - npr. organizacija i rad slubi, mesne zajednice, simboli optine, akti optine itd.

Pored statuta, skuptina optine donosi i budet, zavrni raun, urbanistiki plan, plan razvoja, program zatite ivotne sredine, poslovnik o svom radu, dok ostali organi (a najee optinska uprava) donose razne odluke, pravil-nike, uputstva itd.


Organi jedinica lokalne samouprave

esto se pogreno govori o podeli vlasti na lokalnom nivou, pa ak i o skuptini optine kao zakonodavnoj vlasti na lokalnom nivou. na lokalnom nivou se moe govoriti samo o podeli funkcija, odnosno o predsedniku optine i optinskom veu kao nosiocima izvrne funkcije i skuptini optine kao predstavnikom telu koje donosi opte akte.

Prema vaeem Zakonu o lokalnoj samoupravi organi optine su: skuptina optine, predsednik optine, optinsko vee i optinska uprava. Isti organi, sa drugaijim nazivima (skuptina grada, gradonaelnih, gradsko vee i gradska uprava) postoje u gradovima. Pored toga, umesto nekadanjih op-tinskih menadera, glavnih arhitekata i drugih glavnih strunjaka, Zakon je predvideo funkciju pomonika predsednika optine. U nacionalno meovitim gradovima i optinama, Zakon zahteva formiranje saveta za meunacionalne optine. Graanski branilac (ombudsman) je i dalje fakultativni organ. 9

9 Zakonom o lokalnim izborima je propisano da na izbornim listama mora biti najmanje 30% kandidata/kinja manje zastupljenog pola. Za razliku od ranijeg zakona, ne postoji obaveza da ti kandidati/kinje budu ravnomerno rasporeeni. tavie, nema nikakve obaveze u tom smislu ni pri raspodeli mandata. Za vie informacija o zastupljenosti ena u organima lokalne samouprave, videti istraivanje Asocijacije za ensku inicijativu (www.awin.org.yu) ene u lokalnoj samoupravi 2005.

| |Normativni okvir

Obavezni organi/tela lokalne samouprave

Organ/telo Funkcija Nain izbora

Skuptina optine (SO)

Predstavniko telo, najvii organ optine. Skuptina ima predsednika i zame-nika predsednika, koje ne bi trebalo meati sa pred-sednikom optine i zame-nikom predsednika opti-ne, koje takoe bira SO.

19 do 75 (odnosno 90 u gradu, a 110 u Gradu Be-ogradu) odbornika/ca bi-ranih neposredno, po pro-porcionalnom izbornom sistemu.

Predsednik optine

Jedan od dva izvrna or-gana optine.

Moe imati zamenika, ko-ga bira SO.

Predsednik optine je pred-sednik optinskog vea.

Posredno. Bira ga SO, iz reda odbornika, na vreme od etiri godine, tajnim glasanjem, veinom gla-sova od ukupnog broja odbornika.

Optinsko vee

Jedan od dva izvrna orga-na optine. ine ga pred-sednik optine, zamenik predsednika optine i do 11 lanova koje bira SO.

SO, veinom glasova od ukupnog broja odbornika, na predlog kandidata za predsednika optine.

Optinska uprava

Nosilac upravne funkcije u optini

Naelnika optinske upra-ve, postavlja optinsko vee, na osnovu javnog oglasa, na pet godina.

Savet za meunacionalne odnose

Samostalno radno telo u nacionalno meovitim optinama. Razmatra pi-tanja ostvarivanja, zatite i unapreivanja nacionalne ravnopravnosti.

Predstavnici nacionalnih i etnikih zajednica sa vie od 1% stanovnitva. Zakon ne propisuje nain njihovog izbora.


Rasputanje skuptine optine

Vlada Republike Srbije, na predlog ministarstva ili pokrajinskog or-gana nadlenog za poslove lokalne samouprave10, moe raspustiti skuptinu optine ako:

- ne zaseda due od 3 meseca;- ne donese statut ili budet u zakonom predvienom roku;- ne izabere predsednika optine i optinsko vee u roku od mesec dana od

dana konstituisanja ili od dana njihovog razreenja, odnosno podnoenja ostavke.

Tada predsednik Narodne skuptine raspisuje nove izbore, a poslove skuptine do konstituisanja nove obavlja privremeni organ od 5 lanova, koji obrazuje Vlada, vodei rauna o politikom i nacionalnom sastavu rasputene skupti-ne optine.

ova situacija se iz nepoznatih razloga esto pogreno naziva prinudna uprava ili postavljanje prinudnog organa uprave.

Optinska uprava

- Od svih organa i tela lokalne samouprave, graani/ke su najee u kontaktu sa optinskom upravom, jer je ona zaduena za upravnu funkciju reavanje o pravima i obavezama graana/ki i izvravanje propisa kojima su regulisani svi poslovi lokalne samouprave (izvorni i povereni). Upravo zbog toga su mnoge optine preuredile svoje uprave i prostorije u kojima primaju graane/ke i sada funkcioniu kao usluni centri, kako bi usluge i informacije bile to pristupanije.

10 Sadasu to Ministarstvo za dravnu upravu i lokalnu samoupravu - http://www.drzavnauprava.sr.gov.yu/i Pokrajinski sekretarijat za lokalnu samoupravu i meuoptinsku saradnju - http://www.psloksam.vojvodina.sr.gov.yu/.

| |Normativni okvir

Organizaciju uprave utvruje skuptina optine. Zakon propisuje samo da se optinska uprava organizuje kao jedinstvena sluba, a da se u veim opti-nama (preko 50.000 stanovnika) moe obrazovati i vie uprava za pojedine oblasti. Optinska uprava je obino podeljena na odeljenja npr. za privredu i nansije, za drutvene delatnosti, za optu u pravu i sl.

- Broj zaposlenih u optinskim upravama varira od pedesetak u najmanjim optinama, do preko hiljadu u Beogradu.

na zaposlene u lokalnim upravama se ne primenjuje zakon o dravnim slubenicima. ve godinama se oekuje zakonsko ureenje statusa lokalnih slubenika.

Funkcija Izbor

Graanski branilac (ombudsman)

Kontrolie potovanje prava gra-ana, utvruje povrede uinjene aktima, radnjama ili neinjenjem organa uprave i javnih slubi, ako se radi o povredi propisa i optih akata optine.

Zakon ne propisuje nain izbora, ali je uobiajeno da to ini SO.

Pomonici predsedni-ka optine

(U Gradu Beogradu mogu nositi naziv

gradski menader i gradski arhitekta)

Deo optinske uprave. Pokre-u inicijative, predlau projekte i sainjavaju miljenja u vezi sa pitanjima od znaaja za razvoj u odreenim oblastima ( npr. eko-nomski razvoj, urbanizam, pri-marna zdravstvena zatita, zatita ivotne sredine, poljoprivreda i dr.) U optinama ih moe biti najvie 3, a u gradovima 5.

Postavlja predsednik optine


Finansiranje lokalne samouprave

- Budeti optina i gradova pune se trima osnovnim vrstama prihoda izvornim i ustupljenim prihodima i transferima.

- Izvorni su oni prihodi iju stopu i nain i merila za utvrivanje utvruje lokalna samouprava, uz mogunost zakonskog ogranienja njihove visine. To su razliite vrste taksi i naknada i, od skoro, porez na imovinu. U narednom periodu, sve optine e ustanoviti sopstvene poreske administracije, koje e prikupljati ove prihode.

- Ustupljeni prihodi su republiki prihodi, iji se deo (ili ceo iznos) ostvaren na teritoriji odreene optine ili grada ustupa toj optini ili gradu. Npr. po vaeem zakonu se na taj nain ustupa 40% poreza na zarade.

- Od nekoliko vrsta transfera koje poznaje vaei zakon, ovde izdvajamo ukupni nenamenski transfer, koji iznosi 1,7% bruto domaeg proizvoda. Najvei njegov deo (tzv. opti transfer) raspodeljuje se meu svim optinama i gradovima na osnovu egzaktnih kriterijuma, kakvi su broj stanovnika, povrina, broju odeljenja i objakata u osnovnom i srednjem obrazovanju itd. Zakon poznaje i tzv. transfer za ujednaavanje, na koji pravo imaju optine iji je procenjeni iznos prihoda od ustupljenih poreza po stanovniku manji od 90% proseka u Republici. Na taj nain su smanjene ranije ogromne razlike u visini prihoda izmeu pojedinih optina i gradova.

- Jo jedan izvor prihoda svojstven lokalnoj samoupravi je samodoprinos, koji se na osnovu izjanjavanja graana, uvodi na odreenom podruju (npr. u odreenom naselju) radi zadovoljenja odreene potrebe (npr. asfaltiranja puta ili ureenja nekog dela naselja).

mnoge optine sprovode obavezne javne rasprave u postupku usvajanja budeta.

Imovina lokalne samouprave

- Srbija je jedina drava u Evropi u kojoj optine nemaju pravo svojine na sredstvima koja koriste. Sve to optine koriste nalazi se u svojini Republike Srbije i za svaki akt raspolaganja (to ukljuuje i zakup) tim

| |Normativni okvir

sredstvima optina mora da trai saglasnost Vlade, odnosno Republike direkcije za imovinu.

- Studija koju je 2005. godine objavila Stalna konferencija gradova i optina (SKGO) pokazala je da prosean period ekanja na saglasnost nadlenog republikog organa iznosi 3 godine i 10 meseci, a da je za poslednjih 10 godina zbog ovakvog ureenja izgubljeno 1.3 milijarde evra i vie hiljada radnih mesta11.

inicijativu skgo za donoenje zakona o imovini lokalne samouprave podralo je predsednika optina i gradonaelnika, sa predlog zakona je krajem . kao inicijativa poslanika ula u proceduru narodne skuptine. meutim, predlog nikada nije stigao na dnevni red. predstavnici vlade su u to vreme isticali da takav zakon ne bi bio u skladu sa vaeim ustavom. ustav iz . i novi zakoni izriito pominju pravo lokalne samouprave na imovinu, ali se poseban zakon u toj oblasti tek oekuje.

Neposredno uee graana/ki

- Osim preko izabranih predstavnika graani/ke imaju pravo da svojim poslovima na lokalnom nivou upravljaju i neposredno. Zakon poznaje tri naina neposrednog uea: graansku inicijativu (kao oblik predlaganja odluka iz nadlenosti skuptine optine), referendum (kao oblik odluivanja) i zbor graana (kao nain za utvrivanje predloga i zahteva koji se upuuju organima lokalne samouprave).

- Meutim, to zbog neadekvatne zakonske i statutarne razrade, to zbog neinformisanosti graana/ki, ovi mehanizmi se veoma retko koriste12.

- Slino je sa mesnim zajednicama, koje esto i zbog nedostatka sredstava, ne funkcioniu u mnogim optinama, iako mogu biti veoma pogodan mehanizam za pribliavanje graanima naroito u optinama sa razuenom teritorijom i velikim brojem seoskih naselja.

11 Ceo tekst Studije o ekonomskim posledicama podravljenja imovine lokalne samouprave dostupan je na www.skgo.org

12 Za detaljniju analizu i predloge za unapreenja u ovoj oblasti, videti Neposredno uee graana u javnom ivotu na lokalnom nivou, Stalna konferencija gradova i optina, www.skgo.org.


Zatita lokalne samouprave

- Optina ima pravo da pred Ustavnim sudom pokrene postupak za ocenu ustavnosti ili zakonitosti zakona ili opteg akta Republike ili pokrajine, kojim se povreuje njeno pravo na lokalnu samoupravu.

- Takoe, optina ima i pravo albe pred Ustavnim sudom ako joj se pojedinanim aktom ili radnjom dravnog organa ili organa jedinice lokalne samouprave onemoguava u vrenju nadlenosti.

| |

III

ETIKI KODEKS

etiki kodeks ponaanja funkcionera lokalne samouprave sadri opteprihvaena naela dobrog ponaanja, nezavisno od toga da li je njihovo potovanje regulisano zakonom. usvajanjem kodeksa i stvaranjem pretpostavki za nadzor nad primenom njegovih normi, skuptina optine moe bitno da unapredi svoj rad. koliko e u tome uspeti, ne zavisi samo od toga da li e odbornici i ostali funkcioneri potovati prihvaena pravila, ve i od toga u kojoj meri skuptina kao institucija dri do akata koje je usvojila. zbog toga je preko potrebno pratiti ta ona ini da odredbe kodeksa (pod uslovom da su usvojene) zaive.

| |Etiki kodeks ponaanja funkcionera lokalne samouprave

3.

Nemanja Nenadi

ETIKI KODEKS PONAANJA FUNKCIONERA LOKALNE SAMOUPRAVE

Zato Kodeks?

Onaj ko hoe da radi dobro u interesu zajednice nai e naina da to ostva-ri ak i onda kada ga pravila ili spoljni nadzor ne obavezuju. Meutim, nikada nije sasvim izvesno hoe li oni kojima je povereno staranje o javnom dobru svoj posao obavljati savesno.

Neizvesnost se najpre tie toga kako se utvruje ta je javno dobro, tj. tako-zvani javni interes. A dodatno se tie toga kako se staranje o javnom interesu sprovodi u delo.

Da bi graani mogli da se pouzdaju u institucije i njihove rukovodioce, te ustanove i ti pojedinci moraju biti obavezani unapred propisanim pravilima i procedurama, te podvrgnuti nadzoru. No, ni to nije dovoljno, pa se u savre-menim drutvima trae i dodatna jemstva: od institucija se, na primer, zahteva da rade javno; da obrazlau odluke koje donose; da obavetavaju javnost o politici za koju se opredeljuju i iniocima koje su uzeli u obzir; da informiu graane o njihovim pravima, o nainu kako da ih ostvare i o tome kakav kva-litet usluga javnog sektora mogu da oekuju.

Nisu samo institucije predmet panje savremenih regulatora, ve i pojedinci koji njima rukovode. Od njih se, pre svega, trae garancije da javna ovlaenja nee staviti u slubu privatnih interesa.


Naravno, procedure odluivanja u organima vlasti, kao i odnosi izmeu vlasti i graana, ureuju se zakonima. Pravim zakonima se smatraju oni koji sadre i pretnju prisile zbog neispunjenja obaveza. Zakonodavci, naime, po-nekad nisu spremni da u potpunosti reguliu sve situacije: umesto toga, oni deniu naela ili norme, odnosno preporuuju odreeno ponaanje. Drugim reima, oni postupaju poput eksperta za saobraaj koji na nekoj deonici puta preporuuju da se vozi brzinom od 50 kilometara na sat, umesto da postave znak kojim e zabraniti da se vozi bre od 60.

Etiki kodeksi su nalik takvim, mekanim zakonima. U njima su predstavlje-ni obrasci uzornog ponaanja, kojih se valja pridravati ak i onda kada zakon ne brani da se postupa drugaije. Ipak, postoje i drugaiji kodeksi recimo, oni koji tee tome da obuhvate sve bitne aspekte ponaanja neke grupe lica, bilo da se radi o ponaanju koje je ureeno zakonima ili ne. U njima se stoga moe nai ne samo opis onoga to je poeljno, nego i popis onoga to je zabra-njeno. Zajednika odlika svih etikih kodeksa i, ujedno, ono to ih razlikuje od zakona sastoji se u tome to oni postavljaju norme koje vae iskljuivo za odreenu grupu lica (novinare, sudije, lekare...).

Dakle, odgovorajui na pitanje sa poetka teksta, mogli bismo rei da kodeksi reguliu i onu problematiku koja je zakonima nedostupna. ak i kada nisu od velike koristi, oni izvesno ne kode. Ukoliko se pokae da kodeks koji ne preti kaznama nije dovoljno snaan da obuzda neeljeno ponaanje, pra-enjem njegove primene moe se sugerisati zakonodavcu da stupi u akciju. A ukoliko se pokae da zahvaljujui kodeksu neki problem moe biti uspeno reen, zakonodavcu treba signalizirati da u toj oblasti stvari dobro funkcio-niu, te da ne mora da posee za tekom artiljerijom propisa.

Etiki kodeks i lokalna samouprava

Usvajanje Kodeksa

Etiki kodeks ponaanja funkcionera lokalne samouprave pripremila je Stal-na konferencija gradova i optina (SKGO), koja ga je usvojila 15. decembra 2004. godine. Pri izradi tog dokumenta, SKGO je uzeo u obzir odgovarajuu


regulativu Saveta Evrope i Evropske Unije, briljivo prilagoavajui pojedine odredbe domaim propisima kojima je ustrojen sistem lokalne samouprave.

Budui da je SKGO udruenje lokalnih samouprava (a ne telo koje im je na-dreeno), odluka o usvajanju Kodeksa u samim optinama nije direktno spro-vedena. Pa ipak, zahvaljujui snanoj kampanji i promociji, optine su sukce-sivno poele da ga usvajaju, mahom u formi skuptinskih rezolucija, pri emu KFTNTBESBKV[SFULFJ[V[FULFPTUBKBPOFQSPNFOKFO/BUBKOBJOKF,PEFLTza sada na teritoriji centralne Srbije i Vojvodine usvojilo oko 90 procenata gradskih i optinskih skuptina.13

Nema sumnje da jedan ovakav akt toliku popularnost duguje ne samo svom znaaju i kvalitetu, ve i injenici da su optinski elnici bili svesni toga da e im Kodeks pribaviti ugled u oima graana. ak su i oni koji nisu zaintereso-vani za potovanje izloenih normi bez oklevanja pristupili Kodeksu, verovat-no se nadajui da u zemlji u kojoj se i zakoni otvoreno kre akt lien kazne-nih sankcija nee biti prepreka eventualnom neprimerenom ponaanju.

Zato je dobro to nije sve ostalo na tome. Nakon masovnog usvajanja Kodek-sa, SKGO je obezbedio podrku onim optinama koje su elele da odu i korak dalje. Naime, ve poslednja odredba Kodeksa pominje mogunost da skupti-ne optine uspostave telo koje e pratiti njegovu primenu.

Treba imati na umu to da, jednom usvojen, Kodeks postaje deo sistema vae-ih pravila u optini. Vaenje Kodeksa nije ogranieno mandatom skuptine koja ga je usvojila. Zbog toga nije potrebno da svaki novi skuptinski saziv iznova izraava reenost da se pridrava pravila iz Kodeksa. Ali je svakako korisno da se novi odbornici upoznaju, kako sa obavezama koje imaju kao oni na koje se Kodeks odnosi, tako i sa time ta je potrebno da uine ne bi li se Kodeks ekasnije primenjivao u njihovoj optini.

Problemi i reenja

Pitanja koja prethode stvaranju radnih tela za praenje primene Kodeksa tiu se njihovog statusa, sastava, ovlaenja i naina rada. Kada je o statusu

13 Spisak tih optina i druge korisne informacije vidi na http://www. skgo.org/code/navigate.php?Id=514.


re, aktuelna zakonska reenja nisu naalost ostavila previe prostora. S obzirom na to da nezavisan organ lokalne samouprave nije bilo mogue osno-vati bez izmene Zakona o lokalnoj samoupravi, niti je bilo mogue ustanoviti stalno radno telo bez izmene optinskih statuta, nametnulo se reenje prema kojem se nadzor poverava novouspostavljenom, povremenom radnom telu skuptine optine. Ove okolnosti svakako onemoguavaju kontinuitet i neza-visnost.

Stvari ne stoje mnogo bolje ni u pogledu sastava radnih tela, poto statuti op-tina uglavnom ne doputaju mogunost da u njima, osim odbornika, budu i obini graani.

Ipak, vrlo je vano da graani, lokalni mediji i nevladine organizacije pokau interesovanje za izbor lanova radnih tela za praenje primene Kodeksa. U onim optinama u kojima je mogue da i sami graani postanu lanovi ovih tela, njihova udruenja treba da budu aktivna i da u svoje ime predloe mo-ralne i strune pojedince.

Sa druge strane, na polju ovlaenja i naina rada bilo je dovoljno prostora da se stvari urede na najbolji nain. SKGO je lokalnim samoupravama ponudila model odluke koji detaljno ureuje postupak pred telom za nadzor, te otva-ra pravne mogunosti za sprovoenje odgovarajueg postupka, prikupljanje informacija i izricanje primerenih mera protiv onih koji se oglue o odredbe Kodeksa.

Kodeks i zakoni

Ve smo pomenuli da se kodeksi meusobno razlikuju po obimu i pristupu. Etiki kodeks funkcionera lokalne samouprave spada meu one koji navode ne samo naela koja su sadrana u propisima, nego i ono ega u njima nema.

U tom smislu, Kodeks se preplie sa Zakonom o lokalnoj samoupravi, propi-sima koji ureuju radne odnose u optinskim organima, javnim preduzeima i javnim ustanovama, Zakonom o javnom informisanju, Zakonom o spre-avanju sukoba interesa pri vrenju javnih funkcija, Zakonom o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja, Zakonom o budetskom sistemu i Zakonom o nansiranju politikih stranaka.


Kodeks, pored ostalog, razmatra pitanja koja se odnose na sukob interesa, od-nose sa javnou, odnose sa optinskim slubenicima, korienje poverenih javnih sredstava, izbore i potovanje izborne volje graana.

Ukoliko graani, mediji i nevladine organizacije koji prate rad optinskih funkcionera posumnjaju da se neko od njih ogreio o neku zakonsku normu, uvek mogu da se obrate dravnom organu koji se stara o potovanju zakona. Meutim, put do utvrivanja odgovornosti za povredu zakona moe biti ve-oma dug. Stoga nije naodmet proveriti da li krenje dotinog zakona ujedno predstavlja i povredu Kodeksa. Na takvu povredu treba onda skrenuti panju lokalne sredine, odnosno omoguiti da se o tom pitanju povede rasprava pred odgovarajuim optinskim organom. Osim toga, moe se ispostaviti da je sumnja u krenje zakona bila neopravdana, ali da su postupci optinskog funkcionera utoliko neprimereni to podrazumevaju povredu Kodeksa.

na primer, odbornici skuptine optine koji su glasali protiv izbora nekog funkcionera nisu ni po jednom zakonu duni da obrazlau svoj stav, niti su duni da obrazloe zato su glasali za to da se budetska izdvajanja za finansiranje gradske biblioteke smanje uprkos apelima javnosti da se to ne ini; meutim, na osnovu stava . iz lana . kodeksa, oni jesu duni da daju takva obrazloenja.

Sukob interesa14

Funkcioneri

Sukobu interesa posveeno je nekoliko lanova Kodeksa. Za poetak, moda, treba podsetiti ko su uopte funkcioneri na koje se Kodeks odnosi.

14 U nastavku teksta emo podrobnije govoriti samo o tome kako su Kodeksom i zakonima regulisana pitanja koja se tiu ovog problema. Informacije o ostalim odredbama mogu se preuzeti sa prezentacije SKGO (Prirunik za primenu Etikog kodeksa ponaanja funkcionera lokalne samouprave, B. Milosavljevi i N. Nenadi, 2005).


Treba znati da meu pravnicima postoje dileme oko toga da li izvesna lica, ko-ja prosean graanin obino smatra optinskim funkcionerima (npr. sekretari i naelnici u optinskoj upravi, gradski arhitekta, gradski menader), to doista u smislu Zakona i Kodeksa i jesu.

Ukratko, da bi neko bio smatran funkcionerom, potrebno je, pre svega, da bude izabran, postavljen ili imenovan na odreenu funkciju. Dakle, funkci-oneri nisu optinski slubenici koji se zapoljavaju konkursom, niti lica koja su angaovana za neke poslove po ugovoru o delu, bez obzira na to koliko je posao koji rade vaan i odgovoran. (Postoji ideja o tome da se i za optinske slubenike donese kodeks ponaanja.)

Drugi neophodan uslov je da se funkcija obavlja unutar nekog organa. Opti-na, osim organa, moe imati i razna druga tela, ali ni Zakon ni Kodeks ne vae za njihove lanove. To se, recimo, odnosi na komisije za pripremu tendera za javne nabavke, savete za meuoptinsku saradnju, odbore za organizaciju kulturnih manifestacija i razna druga povremena tela.

Najzad, poto Kodeks vai ne samo za funkcionere organa lokalne samou-prave, nego i za rukovodioce javnih preduzea, javnih ustanova i organizacija koje je optina osnovala, uvek treba obratiti panju i na to ko je osniva.

optina, recimo, imenuje lanove kolskih odbora, ali lanovi odbora ne potpadaju pod kodeks, poto je osniva samih kola republika.

Ovde treba dodati jo jednu napomenu: krug lica na koje se Kodeks odnosi iri je od zakonskog. Tako su, po Kodeksu, i rukovodioci kulturnih, zdravstve-nih i obrazovnih ustanova funkcioneri. tavie, upravo se u ovoj sferi broj funkcionera lokalne samouprave proiruje decentralizacijom (npr. zdravstve-nih ustanova).

Prvenstvo javnog interesa

Kodeks funkcionere obavezuje da postupaju iskljuivo u skladu sa javnim, a ne svojim linim, privatnim, grupnim ili stranakim interesom. Uostalom, i u


Zakonu postoji odredba sline sadrine. Sve je naizgled jednostavno: ko je iza-bran na javnu funkciju, pri donoenju odluka treba da se rukovodi jedino jav-nim interesom. Meutim, mogue su i zabune, pa i zlonamerna tumaenja.

javni interes nije uvek lako odrediv. recimo, veoma je teko objektivno oceniti da li je odluka o tome da se iz optinskih sredstava finansira neka slikarska izloba, ili da se nabavi novi automobil za potrebe gradonaelnika, u javnom interesu ili nije. miljenja o umetnikoj vrednosti slika mogu biti razliita, a da ne govorimo o tome da se uvek moe postaviti pitanje zato je odabran ba dotini, a ne neki drugi umetnik. takoe, nije jednostavno dati ni procenu koja se tie slubenog vozila: novi automobil je, na primer, skup, ali troi manje goriva i jeftiniji je za odravanje. u javnom interesu je naizgled to da se kupi to jeftiniji model, ali skuplji moe biti trajniji i (na dui rok) isplativiji.

Zbog mnogobrojnih nedoumica koje prate utvrivanje javnih interesa, uvek se vodi rauna o tome da li su bili potovani procedura odluivanja i unapred postavljeni standardi. Veliki se znaaj pridaje i obrazloenju samih odluka.

Osim toga, javni interes se moe poklopiti sa nansijskim ili drugim intere-sima funkcionera. U takvim e situacijama nepoverljivi graani lako moi da kritikuju funkcionerovo ponaanje.


na primer: predsednik optine koji donese odluku o ulaganju optinskog novca u popravku skijake staze nesumnjivo e raditi u korist javnog interesa, jer e se usled tog ulaganja poveati prihodi od turizma; meutim, ako se zna da u blizini staze on ima prostranu kuu koju izdaje skijaima, mnogi e graani pomisliti da je pri donoenju odluke primaran ipak bio privatni interes. mogue su brojne varijacije izmeu javnog i privatnog interesa: zamislivo je i to da pomenuti optinski elnik nije vlasnik kue za iznajmljivanje, ve samo pasionirani ljubitelj skijanja; ili da je njegov brat zastupnik firme koja prodaje skijaku opremu; ili da je lan njegove partije ministar za sport koji e prilikom otvaranja skijalita organizovati stranaku promociju usred izborne kampanje. u svakoj od tih situacija, razliiti privatni interesi mogu znaajno uticati na odluku funkcionera, a da javni interes pri tom bude nesporan. zbog toga nije uvek lako konstatovati povredu pravila ponaanja.

Ali, kljuno pitanje se ipak tie toga da li je odluka doneta u javnom inte-resu ili nije. Nakon toga se treba zapitati o tome nije li privatni interes bio prisutan u tolikoj meri da je dotini funkcioner morao biti izuzet iz procesa odluivanja.

Podaci o imovini

Kodeks nalae funkcionerima da se pridravaju svih vaeih propisa koji predviaju obavezu davanja podataka o imovinskom stanju. Ta obaveza je denisana Zakonom o spreavanju sukoba interesa, dok je prikupljanje sa-mih podataka centralizovano i vri se u Republikom odboru za reavanje o sukobu interesa. Funkcioner predaje izvetaj za sebe, svog branog druga, kao i srodnike po prvoj liniji (pretke i potomke).

U ranijem periodu, a pogotovo otkako je Zakon usvojen, javnost je pokaza-la najvie interesovanja upravo za ovo pitanje. Glavni razlog za prijavljivanje


imovine jeste mogunost da se poreenjem utvrdi da li se funkcioner neosno-vano obogatio u vreme dok je uestvovao u odluivanju o korienju javnih sredstava. To je, meutim, gotovo nemogue postii: naime, podaci o imovini su tajni, pa ih Republiki odbor moe proveravati samo ukoliko usledi prijava da nisu istiniti; a kako niko ne moe da zna da li je podneeni izvetaj (budui da nije objavljen) istinit ili nije, krug se time zatvara.

I pored navedenih manjkavosti, podnoenje ovakvog izvetaja je izuzetno vano, jer se u njemu ogleda odnos funkcionera prema zakonu. No, stvari i u tom pogledu stoje veoma loe: prema postojeim procenama, ak jedna tre-ina funkcionera meu kojima su veoma zastupljeni oni sa lokalnog nivoa uopte ne prijavljuje imovinu.

Svaki graanin se moe obratiti Republikom odboru za reavanje sukoba interesa sa zahtevom da sazna da li je odreeni optinski odbornik ili funkci-oner ispunio svoju zakonsku obavezu podnoenja izvetaja o imovini i priho-dima. Takvi izvetaji se podnose nakon stupanja na funkciju, jednom godinje (do 31. januara), posle odlaska sa funkcije, ali i u svakoj prilici kada doe do uveanja imovine funkcionera koje premauje iznos od deset prosenih zarada u Republici. U optinama u kojima je organizovano praenje primene Kodeksa, ove podatke bi od Republikog odbora trebalo da zatrae nadlena tela. Na sajtu Republikog odbora mogu se nai podaci o sluajevima u kojima je utvreno da neki funkcioner nije podneo izvetaj. 15

Obavljanje vie funkcija

Kodeks se i ovde poziva na potovanje zakonskih ogranienja, koja su za-data raznim pravnim aktima, poev od Ustava. Ipak, Kodeks ide i korak da-lje, nalaui optinskom funkcioneru da izbegava obavljanje drugih javnih funkcija, odnosno delatnosti koje ga ometaju u obavljanju njegovih dunosti, ak i onda kada za to ne postoje zakonske prepreke.

Do ovakvih situacija, recimo, dolazi ukoliko optinski funkcioner obavlja i neku funkciju u republikom organu ili savetodavnom telu, usled ega esto odsustvuje iz svoje sredine; ili kada, zbog rada na fakultetu, lan optinskog vea ne moe da prisustvuje sednicama tog tela.

15 Vidi http://www.sukobinteresa.sr.gov.yu.


Izuzee

Izuzimanje iz postupka odluivanja je najsigurniji nain da se razrei sukob interesa. Svrha te norme nije sporna, poto niko ne moe da bude objektivan sudija u vlastitoj stvari. Razlozi za izuzee su vezani za ono to se naziva pri-vatnim interesom. Postojanje tih razloga se ponekad pretpostavlja (kada je zainteresovana strana ili njen bliski roak funkcioner), dok je ponekad najpre potrebno utvrditi da li postoji povezanost koja ugroava objektivnost (prija-teljske veze, poslovni partneri).

Prva dunost funkcionera koji se nau u takvoj situaciji jeste da svoj sukob in-teresa obelodane, a druga da se uzdre od davanja bilo kakve izjave ili uea u glasanju. Na taj nain, oni se odriu mogunosti da utiu na sadraj odluke bilo ubeivanjem kolega, bilo neposredno.

No, nije sve tako jednostavno. Ne samo da se moe desiti da neki funkcioner ignorie tu svoju obavezu, a da to u prvi mah ostane neprimeeno, nego i itav proces odluivanja moe biti blokiran ukoliko kod funkcionera koji je jedini nadlean za odluivanje postoji ovakav sukob interesa.

Treba imati na umu da su optinski odbornici u donekle specinoj situaciji zato to odluuju o stvarima koje se tiu svih graana optine, pa i njih samih. To to im se pravo glasanja ne moe oduzeti, ipak ne umanjuje njihovu obave-zu da obelodane eventualni sukob interesa.

odbornik koji diskutuje o predloenoj izmeni detaljnog urbanistikog plana, pri emu se zalae za to da se na odreenoj parceli dozvoli gradnja viespratnice umesto dvospratne kue, ne bi smeo da zataji injenicu da je vlasnik te parcele njegov brat. a ako to ne uini, novinari koji do tih saznanja dou treba da ukau na povredu kodeksa.


Pokloni

Da bi se spreile funkcionerske zloupotrebe (iznuivanje i podmiivanje), Zakon i Kodeks postavljaju ogranienja za primanje poklona koje je u vezi sa vrenjem funkcije. Poklonima se smatraju ne samo novac i predmeti, ve i razne besplatne usluge, koje su pruene ili obeane samom funkcioneru, ili nekom njemu bliskom licu. Jedini izuzetak su protokolarni i sitni (prigodni) pokloni, koje je mogue zadrati.

Zakonodavci se esto iscrpljuju u odreivanju maksimalne vrednosti prigod-nih poklona (a koja, recimo, iznosi pola prosene zarade). Meutim, daleko vee mogunosti zloupotrebe potiu od toga to je neki poklon navodno uru-en privatno, a u stvari je itekako vezan za funkcionerov poloaj.

kao ilustraciju bismo mogli navesti situaciju u kojoj se direktoru nekog uticajnog javnog preduzea eni sin, pri emu se potencijalni poslovni partneri mladoenjinog oca u svatovima pojavljuju sa skupocenim darovima za mladence.

Naknadna naplata uticaja

Kodeks funkcioneru nalae da ne preduzima aktivnosti prema organizaci-jama i preduzeima nad kojima vri nadzor, sa kojima su uspostavljeni ugo-vorni odnosi ili koji su osnovani za vreme njegovog mandata, kako bi sebi ili drugome obezbedio line i profesionalne privilegije po prestanku obavljanja funkcije. Poto funkcije, naroito politike, ne traju veno, logino je oeki-vati da e pojedinci biti skloni da zloupotrebe svoj trenutni uticaj kako bi se obezbedili za budunost.

Ove radnje su esto sankcionisane i drugim propisima, pa i krivino. Recimo: funkcioneri ponekad kre pravila javne nabavke sa ciljem da obezbede dobar posao nekoj rmi, u kojoj e se posle odlaska sa funkcije zaposliti kao struni konsultanti. A za to sledi kazna.


Monitoring primene Kodeksa

Pri praenju primene Kodeksa potrebno je, najpre, saznati da li je neka op-tina usvojila Kodeks; da li je usvojila odluku o formiranju tela koje e prati-ti primenu Kodeksa; te da li je takvo telo zaista uspostavljeno u praksi. Ove informacije svi zainteresovani mogu dobiti od SKGO, ili od samih lokalnih samouprava.

Treba poi od toga da je Kodeks akt koji poiva na dobrovoljnom obave-zivanju. Ono je izvreno samim tim to su ga optinske skuptine usvojile. Upoznavanje lokalnih funkcionera i kandidata za funkcije sa obavezama koje proistiu iz Kodeksa jeste koristan in, iako ih to to su propustili da se sa tim obavezama sami upoznaju ne oslobaa odgovornosti.

Drugo to valja da imaju na umu oni koji prate potovanje Kodeksa tie se to-ga da li su sve njegove odredbe na isti nain intonirane. U nekima se izriito kae ta se ne sme, ili ta se mora initi, a u drugima se samo daju preporuke i smernice.

Vano je razmotriti i da li je povredom Kodeksa funkcioner prekrio i neku zakonsku normu. U tom sluaju, onima koji javno ukazuju na povredu Ko-deksa to moe biti dodatni podsticaj, pri emu bi svakako trebalo da o povredi zakona obaveste i nadlene organe (policiju, tuilatvo, Odbor za reavanje o sukobu interesa, Budetsku inspekciju...).

U sredinama u kojima postoji telo za praenje primene Kodeksa, svako li-ce koje raspolae saznanjima o krenju odredbi trebalo bi da se tom telu i obrati, kako bi ono moglo da sprovede postupak i eventualno izrekne me-ru. Predviene mere nalik su onima iz Zakona o spreavanju sukoba interesa (opomene, preporuka za razreenje ...).

Kako se vri monitoring

Monitoring primene Kodeksa moe se obavljati na razliite naine. Ponekad e i lino iskustvo steeno kontaktom sa optinskim institucijama biti dovolj-no, dok e u drugim situacijama o ponaanju koje je u suprotnosti sa Kodek-som izvestiti lokalni mediji.


Izvesni podaci o nesumnjivim povredama Kodeksa mogu se dobiti od repu-blikih organa, ili pak neposredno od optinskog organa, upuivanjem zahte-va za slobodan pristup informacijama.

Osim monitoringa primene Kodeksa, graani, mediji i nevladine organizacije mogu i treba da usmere svoju panju na ono ta je njihova optina uradila ka-ko bi Kodeks zaiveo. Recimo, preko svojih odbornika, ili upuivanjem dopisa skuptini optine, oni mogu da zatrae da se usvoji akt o formiranju tela koje e pratiti primenu Kodeksa, da utiu na to da se to pre izaberu lanovi tog te-la, te da se u njemu nau ljudi koji e posao obavljati nepristrasno i kvalitetno. Na slian nain se moe uticati i na skuptinu, da prui neophodnu podrku ovakvim radnim telima, da im obezbedi potrebna sredstva, zatiti ih od napa-da, potuje njihove preporuke i pomogne da optinski organi nad kojima ona vri nadzor dostave podatke koji su potrebni za proveru potovanja Kodeksa.

Budunost Kodeksa

Trenutno je broj optina u kojima se aktivno prati primena Kodeksa znatno manji od broja onih koje su ga prihvatile. Postoji i nekoliko lokalnih samou-prava koje jesu donele akt o obrazovanju radnog tela za praenje Kodeksa, ali nisu formirale radno telo. U trenutku pisanja ovog teksta, radna tela funkcio-niu u Velikom Planditu, Mladenovcu, Arilju, Pirotu, Vranju i apcu.

dosadanja iskustva sugeriu da smo jo uvek daleko od eljenog cilja, ali i da je srbija ve i zbog pokretanja ove inicijative ne samo predvodnik u regionu, nego i jedna od retkih zemalja u evropi koje imaju ovakav kodeks.

Prva godina praenja primene Kodeksa pokazuje da su pitanja vezana za po-tovanje tog dokumenta esto usko povezana sa politikim potresima na lokal-nom nivou. Na primer, pokazalo se da je pitanje promene stranakog dresa kod odbornika, koje je i sa zakonskog stanovita sporno, jedna od odredaba na koje se najee pozivaju oni koji tvrde da je Kodeks povreen. Neretko su, iz politikih razloga, lanovi tela za monitoring bili izloeni velikom pritisku optinskih elnika.


Valja pomenuti i da uspenost u radu ovakvog tela zavisi od ugleda koji nje-govi lanovi svejedno da li se radi o odbornicima ili (tamo gde je to mo-gue) obinim graanima uivaju u lokalnoj sredini. Najzad, glavni zada-tak samog radnog tela jeste taj da se izbori za svoje mesto u drutvu. To se najbolje moe uiniti upoznavanjem funkcionera sa obavezama iz Kodeksa, korektnim odnosom prema pripadnicima svih politikih opcija, komunikaci-jom sa lokalnim medijima i saradnjom sa organima koji se, na republikom ili pokrajinskom nivou, bave slinim pitanjima.

No, moda najvanija pouka sastoji se u tome da radno telo mora imati ak-tivan odnos prema pitanju potovanja Kodeksa. Stoga je u nekim optinama (npr. vranjskoj), a shodno Odluci o obrazovanju radnog tela, graanima omo-gueno da svoje pritube u vezi sa povredom Kodeksa ostavljaju u sandu-iima postavljenim u vanijim optinskim institucijama; osim toga, radno telo je i samo pokretalo postupke za ocenu potovanja Kodeksa na osnovu izvetaja iz lokalnih medija, izlaganja sa skuptinske govornice i drugih izvora saznanja.

U narednom periodu zapravo, ve od druge polovine 2007. godine za us-peno praenje primene Kodeksa bie najvanije da se izmenama Zakona, a potom i optinskih statuta, ova tela uspostave kao nezavisni optinski organi. Njihova re bi trebalo da se uje i potuje, a da li e tako zaista i biti ne zavisi samo od dobre volje politiara, nego i od toga u kojoj e se meri graani opi-rati tome da budu puki podanici.

| |

IV

METODI I TEHNIKE MONITORINGA

naredni tekst govori o tome na koji nain se moete informisati o radu skuptine optine, koji izvori podataka graanima stoje na raspolaganju, na koji nain ih treba koristiti i u kojim situacijama. pored toga, ovde se moete upoznati sa sadrajem akata koje donosi skuptina i koji reguliu njen rad, kao i sa korienjem medija.

| |Izvori podataka i metode praenja rada skuptine optine

4.

Milo Mojsilovi

IZVORI PODATAKA I METODE PRAENJA RADA SKUPTINE OPTINE

Kako se informisati o skuptini optine?

1. Dokumenti koji reguliu rad SO

Posmatranje i praenje rada skuptine optine podrazumeva prethodnu in-formisanost o svim pravilima i normama kojima je on regulisan, kao i uvid u njen karakter, njene nadlenosti i proceduru njenog funkcionisanja.

Obavetavanje o radu skuptine zapoinje od onih podataka koji su trajnije naravi, a to su dokumenti koji propisuju njenu delatnost. Ti dokumenti daju okvir skuptini, usmeravaju njene aktivnosti i otklanjaju izvesne nedoumice, a pre svega ograniavaju samovolju izazvanu dnevnim politikim igrama, lo-im meuljudskim odnosima i ostalim pojavama koje mogu da ugroze njen legitimitet i kredibilitet.

Skuptinu optine pominje i najvii pravni akt Ustav Republike Srbije. No, budui da je stepen njegove optosti vrlo visok, skuptina se u lanu 130. Usta-va samo navodi kao najvii organ jedinice lokalne samouprave. To je, me-utim, veoma vano, jer je ona time denisana kao ustavna kategorija, to znai da ne moe biti ukinuta nijednim drugim aktom, niti bilo ijom (samo)voljom.


Sledei u hijerarhiji pravnih akata jeste Zakon o lokalnoj samoupravi16, koji skuptini optine posveuje odeljak 3.1.1., odnosno odredbe od lana 28. do lana 41. U tom delu ovog zakona denisani su:

t LBSBLUFSTLVQUJOFPQUJOFt QPMPBKOKFOJIMBOPWBPECPSOJLB

t OBEMFOPTUJt OBJOEPOPFOKBPEMVLBt NPHVOPTUGPSNJSBOKBQPWSFNFOJIJTUBMOJISBEOJIUFMBt J[CPSJQPMPBKPOJILPKJSVLPWPEF[BTFEBOKJNBTLVQUJOFJMJJI

pripremaju.

Znaajna je i odredba iz lana 35, gde se kae da su sednice Skuptine optine javne. O tome e biti rei kasnije: za sada treba istai samo to da je i taj lan, poput svih ostalih, vaan zato to nijedan drugi akt ne moe ukinuti ono to je denisano Zakonom.

Za posmatranje i praenje rada skuptine optine relevantan je onaj deo Za-kona koji se odnosi na njene nadlenosti. Neophodno je, pre svega, imati u vidu ta skuptina optine radi. Brojne nedoumice potiu upravo od neznanja o tome kakva su, uopte, zaduenja organa lokalne samouprave. Neretko se deava da joj se graani obraaju sa pitanjima koja nisu u njenoj nadlenosti, ili pak da ne znaju da se od lokalne samouprave moe traiti reavanje odre-enih problema.

Zakon u lanu 32 pominje 20 nadlenosti skuptine optine, koje su uglav-nom opteg karaktera. A formulacija tih nadlenosti je takva da ostavlja mo-gunost da se drugim aktima detaljnije denie i uredi oblast delovanja SO.

Naredni u nizu pravnih akata koji ureuju rad skuptine optine i predstav-ljaju vaan izvor podataka jeste statut optine. Po Zakonu je sama skuptina optine obavezna da donese optinski statut, kojim e jednim delom denisati i svoj poloaj. Ono to se moe zakljuiti uvidom u izvestan broj statuta jeste da njihova struktura i sadraj mahom prate Zakon o lokalnoj samoupravi i ono to je njime regulisano. Kada je re o poloaju skuptine optine, statuti

16 Tekst Zakona moe se preuzeti na veb-stranici Narodne skuptine Republike Srbije: www.parlament.sr.gov.yu/akti/doneti zakoni.


sadre vie pojedinosti; uglavnom ponavljaju Zakonom denisane nadle-nosti, navode taan broj odbornika i preciziraju njihov poloaj, nain rada i prestanak mandata.

Vano je i to da se u statutima navode konkretna, stalna radna tela pri SO, koja su sastavni deo ove institucije i iji rad treba pratiti jednako paljivo kao i rad skuptinskog plenuma. Radna tela se najee nazivaju savetima ili ko-misijama, i preteno su resorno organizovana. Ona se izjanjavaju o predlo-zima i odlukama skuptine, usled ega u zavisnosti od teme za koju postoji interesovanje treba imati u vidu kakve su im aktivnosti i stavovi, kao i da li se i u kojoj meri uvaavaju. Neki statuti detaljnije ureenje onih pitanja koja se tiu radnih tela (sastav, nadlenosti, nain rada) preputaju poslovnicima o radu skuptine optine, a neki posebnim njenim odlukama. Statuti predviaju i formiranje privremenih radnih tela, koja se stvaraju ad hoc tanije, u vezi sa odreenim nadlenostima.

Za posmatranje i praenje rada skuptine vano je da statuti deniu nain sazivanja sednica i nain odluivanja. S obzirom na to da uglavnom ponav-ljaju poslove kojima se skuptina bavi, neki statuti preciziraju i vrstu veine koja je potrebna za odluivanje u pojedinim sferama nadlenosti. Ta okolnost govori i o razliitom stepenu vanosti odreenih oblasti delovanja skuptine.

Poslovnik o radu skuptine optine je sledei vaan izvor podataka o njenom radu. I on je, poput Zakona i statuta, opti akt, s tim da se njime poto je po-sveen iskljuivo tom organu najdetaljnije regulie rad skuptine. Poslovnik ureuje:

t LPOTUJUVJTBOKFTLVQUJOF

t J[CPSQPMPBKJOBEMFOPTUJQSFETFEOJLB[BNFOJLBQSFETFEOJLBJsekretara skuptine;

t J[CPSQPMPBKJOBEMFOPTUJSBEOJIUFMBTLVQUJOF

t SBEOBTFEOJDBNBOBJOPEMVJWBOKBQPEOPFOKFBNBOENBOBodravanje reda, redosled izlaganja, pravo na repliku);

t KBWOPTUSBEB

t QPMPBKPECPSOJLB


Re je uglavnom o optim pitanjima, koja su uz upotrebu razliite termino-logije regulisana svakim (ili gotovo svakim) poslovnikom.

Zapisnici sa sednica (zasedanja) su pojedinani akti, koje skuptine obave-zno vode. Zapisnik je znaajan izvor podataka, budui da evidentira tok sed-nice, pa se iz njega podrobno moe informisati i neko ko joj nije prisustvovao. Zapisnici postoje u vidu izvoda i u integralnom obliku. Mnogi poslovnici kao obavezno ili mogue pominju i tonsko (audio) snimanje sednica skuptine.

Do zapisnika je mogue doi i posredstvom materijala koji su slube dune da dostave odbornicima pre svakog skuptinskog zasedanja. Naime, uz taj se materijal redovno dostavlja i zapisnik sa prethodne sednice.

Od ostalih izvora podataka, vano je pomenuti i akte koje donosi skuptina optine. Meutim, pre donoenja akata u konanom obliku, postoje i razliiti predlozi i amandmani na predloge, koje skuptina ne mora usvojiti. Za prae-nje njenog rada, ponekad su relevantni i ovi dokumenti, poto jasno odslika-vaju odnose snaga u toj instituciji.

Usvojeni akti uglavnom imaju formu odluka, zakljuaka, reenja i miljenja. Lo-kalna samouprava je duna da sve svoje akte objavi u slubenom glasniku optine (ili slubenom glasniku okruga, koji pokriva vie optina). Osim toga, pojedine optine predviaju i objavljivanje na oglasnim tablama ili internet-stranicama.

sve vie optina poinje da koristi mogunosti internet-prezentacije. taj nain se pokazuje kao jeftin, svima dostupan i jednostavan. osim dokumenata (statuta, poslovnika i dr.), veb-sajtovi optina esto sadre i druge vane podatke i vesti koje se odnose na rad organa. zbog toga bi bilo dobro da svi koji ele da imaju blagovremen i pouzdan uvid u deavanja u svojim optinama, ukoliko to ve nisu uinili, ovladaju korienjem interneta.

Skuptina je duna i da arhivira sve svoje akte. Oni moraju biti dostupni jav-nosti, a ukoliko nisu (tj. ako ne postoji volja da budu prueni na uvid i korie-

17 Do optinskih prezentacija se moe doi i posredstvom jedinstvene baze podataka o optinama Srbije na veb-sajtu Stalne konferencije gradova i optina (SKGO): www.skgo.org


nje), instrument za reavanje tog problema sadran je u Zakonu o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja, kojem je u ovom priruniku po-sveeno posebno poglavlje.

2. Mediji kao izvor podataka o radu SO

Mediji naroito lokalni predstavljaju znaajan izvor podataka o radu skuptine optine. No, medijski izvetaji, za razliku od dokumenata koji regu-liu rad SO i koje taj organ donosi, jesu posredan izvor informacija. Shodno logici svog poslovanja, mediji uvek vre selekciju podataka koje objavljuju. Ona se sprovodi po kriterijumima vanosti, zanimljivosti i aktuelnosti. Ni skuptina optine u tom pogledu nije izuzetak, pri emu pogotovo treba imati u vidu vanost kao kriterijum za odabir informacija. Lokalni novinari koji prate aktivnosti politikih institucija uglavnom su dobro upueni u deavanja, pa onima koji to nisu mogu pomoi pri odluivanju o tome kojoj e sferi rada SO posvetiti panju, odnosno ta je trenutno najaktuelnije i najznaajnije za funkcionisanje lokalne zajednice.

Ali, upravo u injenici da su mediji posredni izvori informacija sadrano je i njihovo osnovno ogranienje. Pri selekciji informacija namerno, sluajno ili jednostavno zbog toga to medijima nije uvek interesantno ono to zanima pojedince ili odreene organizacije iji je rad ue denisan bivaju izostav-ljeni odreeni detalji. Mediji se obino prilagoavaju proseku svoje publike. Naravno, samim tim to izvetavaju o onome to se tie itave zajednice ili njenog najveeg dela, mediji igraju izuzetno vanu ulogu.

Kada je re o tom izvoru informacija, neophodno je znati sledee:

t .FEJKJJNBKVWMBTUJUVureivaku politiku, u koju se uklapa i svakodnevno izvetavanje. Ta politika esto zavisi od neke druge, pa i politike na lokalnom nivou. Stoga su mediji esto instrument za sprovoenje propagande i uticaja, te valja biti kritian pri upotrebi podataka koji se u njima plasiraju. Pre posezanja za medijskim informacijama, treba znati ko je vlasnik medija, ko njegov osniva, i ko odreuje ureivaku politiku poto odgovori na ta pitanja ponekad sadre i objanjenje samih informacija.


t -PLBMOF[BKFEOJDFFTUPJNBKVWJFPEKFEOPHNFEJKB1SJMJLPNprikupljanja informacija treba pratiti sve medije koji se bave radom lokalnih organa vlasti. Takozvani reimski skloni su neutemeljenom ulepavanju stvarnosti, dok su opozicioni neretko kritini bez ikakvog osnova, pa se tek potpunim uvidom moe stei prava slika.

t 5SFCBSB[MJLPWBUJJvrste tekstova ili priloga posveenih radu organa vlasti. Vesti redovno nemaju nikakvu vrednosnu konotaciju i mogu se koristiti bez rezervi. Analitiki tekstovi i prilozi su obino mnogo korisniji, ali sa njima treba biti oprezan, jer uz informacije nude i vrednosne sudove o tome kakvi su rad, akti ili postupci skuptine.

t 7BOPKFOFHPWBUJsaradnju sa novinarima. Oni mogu biti od velike pomoi, kako zbog pruanja zvaninih informacija, tako i pri tumaenju onoga to se deava iza kulisa.

t 0SHBOJ[BDJKFJQPKFEJODJLPKJOBNFSBWBKVEBTFLPOUJOVJSBOPCBWFodreenim temama iz domena lokalnih institucija mogu praviti sopstvene arhive tekstova i podataka. To je dobar nain da se prate promene, kao i da se poznaje istorija donoenja odreenih odluka ili deavanja u skuptini.

Kako pratiti rad skuptine?

Iz onoga to je do sada reeno mogu se izvesti i zakljuci o tome na koji nain treba koristiti izvore informacija u svrhu kvalitetnog i objektivnog posmatra-nja rada skuptine. Metode se mogu svesti na dve osnovne: prva, praenje rada neposrednim prisustvovanjem sednicama; i druga, razliiti oblici naknadnog obavetavanja o radu.

1. Prisustvovanje sednicama skuptine optine

sednice skuptine optine su javne. Zakon o lokalnoj samoupravi, lan 35.

Najneposredniji i najautentiniji oblik praenja rada skuptine jeste prisustvo na njenim sednicama. Ono je omogueno citiranim lanom Zakona, a tu odredbu potvruju i svi statuti optina, kao i skuptinski poslovnici.


Treba ipak rei da, kada je re o javnosti rada skuptine, Zakon o lokalnoj sa-moupravi predvia i odreena ogranienja: Skuptina optine moe odluiti da sednica Skuptine ne bude javna iz razloga bezbednosti i drugih razlo-ga utvrenih Zakonom i Statutom. (lan 35) Dodue, restrikcije vae samo za izuzetne situacije, pa se princip javnosti ne dovodi esto u pitanje. Tako i optinski statuti kao situacije u kojima rad skuptine moe biti zatvoren za javnost najee navode bezbednosne razloge (npr. stanje rata ili ratne opa-snosti). Meutim, neki statuti predviaju da je javnost rada mogue ograniiti i na osnovu odluke veine od ukupnog broja odbornika, i to nezavisno od toga o kojem se pitanju raspravlja to ve moe biti ozbiljan ograniavajui faktor.

Iako je prisustvo na sednicama skuptine dozvoljeno, to jo uvek ne znai da svako i u bilo kom trenutku moe iskoristiti to pravo. Neophodno je, iz tehni-kih i organizacionih razloga, prijaviti, odnosno najaviti svoje prisustvo. Za poslove te vrste najee je zaduen sekretar skuptine, kao lice koje brine o organizacionim pitanjima. To ne treba shvatiti kao ugroavanje javnosti rada nego, naprotiv, kao nain da se omogue uslovi za one koji ele da prisustvu-ju sednicama.

Pre dolaska na zasedanje potrebno je utvrditi da li odbornike grupe uoi poetka sednice odravaju odvojene sastanke, kao i da li se efovi odbornikih grupa sastaju sa predsedavajuima. Pomenuti parametri govore o odnosima meu odbornikim grupama, kao i ozbiljnosti rada.

Prilikom praenja zasedanja veoma je vano:

t CJUJVQP[OBUTBEOFWOJNSFEPNTFEOJDFt PCSBUJUJQBOKVOBOBJOVTWBKBOKB[BQJTOJLBTBQSFUIPEOFTFEOJDFt VUWSEJUJLPKJNOBEMFOPTUJNBTLVQUJOFQSJQBEBKVQPKFEJOFUBLF

dnevnog reda, jer od toga esto zavisi i na koji e se nain donositi odluke;

t VPJUJPELPHBQPUJVPESFFOJQSFEMP[JUPQPTSFEOPHPWPSJPUPNFLPje ciljna grupa za lobiranje;

t VPJUJJLPTVQSFEMBHBJBNBOENBOBKFSKFJUPQPEKFEOBLP[OBBKOPt LPOUSPMJTBUJQSPDFTPEMVJWBOKBPQPKFEJOJNQJUBOKJNBSBEJ

prepoznavanja odnosa snaga koji u skuptini vlada meu moguim saradnicima, protivnicima i neutralnima;


t [BQB[JUJEBMJJNBQSPNFOBEOFWOPHSFEBOBJKVJOJDJKBUJWVTBLPKJNobrazloenjem, te kako se izmene vre, budui da i to moe biti dobar pokazatelj onoga to se deava u skuptini, ta su joj prioriteti, te kakav je odnos snaga i uticaja;

t WPEJUJSBVOBPUPNFLPTFKBWMKB[BSFJLPKJNQPWPEPNPFNVHPWPSJi da li je to relevantno za samu sednicu, kao i za ivot lokalne zajednice (iz poslovnika se treba obavestiti o eventualnim ogranienjima samih izlaganja, ime se inae spreava opstrukcija rada skuptine);

t WJEFUJEBMJEPMB[JEPFLTDFTOJITJUVBDJKBJLBLPTFOBOKJISFBHVKF

esto izvesne situacije koje nisu regulisane aktima, ve obiajima i nefor-malnim (ali opteprihvaenim) obrascima ponaanja mogu rei znatno vi-e od onoga to se formalno registruje. Takvo je, na primer, pitanje uticaja politikih stranaka i partijske politike na rad skuptine i njenih odbornika. Uestalost prijavljanja za re pripadnika pojedine odbornike grupe, broj i karakter replika, odluka da nastupi samo ef grupe (ili i ostali lanovi) samo su neki od indikatora za procenu ko u skuptini radi u ijem interesu! Tako-e, sednice mogu biti i mesto gde se identikuju objekti uticaja graana ili njihovih organizacija.

Najzad, i ponaanje odbornika, njihova (ne)zainteresovanost za odreena pi-tanja, neformalni razgovori i dogovori, pa i spontane reakcije kako za govor-nicom, tako i mimo nje mogu dati odgovor na pitanje zato skuptina radi kako radi. Ta vrsta uvida predstavlja jednu od osnovnih prednosti neposred-nog praenja zasedanja.

2. Analiza dokumenata o radu skuptine

Prisustvo sednicama esto iziskuje puno vremena, energije i panje. Sednice mogu trajati dugo, imati mnogo praznog hoda i segmenata koji nisu sutin-ski vani za praenje skuptinskog rada. Vreme, energija i panja nisu neogra-nieni resursi. Otuda i analiza dokumenata i akata koji su u skuptini usvo-jeni moe biti jedan vid praenja njenog rada. Time se postie velika uteda vremena, ali gubi kvalitet koji proistie iz spontanosti neposrednog prisustva.


Za praenje rada nakon zasedanja, neophodno je doi do zapisnika o radu. Taj dokument konstatuje sve to se desilo na samoj sednici, odnosno daje po-datke o formi sednice. O ostalim vanim elementima, koji govore o sadrini, ve je bilo rei.

Kriterijumi po kojima je mogue pratiti nain odravanja sednice isti su kao i oni koje smo naveli za posmatranje uivo. Olakavajua okolnost je to to se odgovori na veinu pitanja mogu nai u zapisnicima. Ono ega nema tu, moe se preuzeti iz medijskih izvetaja, kao i od nadlenih lica (odbornika i ostalih). Na osnovu tih podataka se, osim pukog stanja prilika, mogu prepoznati i mo-tivi i razlozi odreenih ponaanja, a to je ponekad znatno vanije od onoga to je vidljivo na povrini. (O nainima prikupljanja ove vrste podataka govori tekst o istraivanjima lokalnog javnog mnjenja.)

| |

V

PREPORUKE ZA PRAENJE RADA SKUPTINE OPTINE

poto su opisani izvori podataka o radu skuptine optine i naini njegovog praenja, sada se detaljnije bavimo konkretnim koracima koji se preduzimaju prilikom monitoringa. dakle: kako pratiti rad skuptine optine i njen odnos sa ostalim organima lokalne samouprave? osim toga: kako utvrditi da li su te aktivnosti dovoljno transparentne? budui da se zasniva na iskustvima koja je tim za lokalnu samoupravu cesid-a prikupio sprovodei monitoring skuptina optina, naredni prilog nudi osnovne smernice i obiluje praktinim savetima.

| |Praenje rada skuptine optine

5.

ore Vukovi

PRAENJE RADA SKUPTINE OPTINE

Skuptina optine je organ koji u najveoj meri utie na ivot lokalnih za-jednica. U njenoj je nadlenosti odluivanje o pitanjima koja se najdirektnije tiu graana: infrastrukturi (putevi, struja, telefon, grejanje), socijalnoj zatiti, zdravstvu, obrazovanju...

Kada se to ima u vidu, razumljiva je i potreba da se deniu formalni i nefor-malni obrasci i merila ponaanja ovog organa. Kvalitet odluka koje donosi lokalna skuptina, pa samim tim i kvalitet ivota lokalne zajednice, umnogo-me zavise od tih merila i obrazaca. Stoga ovde nastojimo da strukturiranjem monitoringa lokalne skuptine deniemo poeljne modele rada i ponaanja ovog organa.

A kada je re o najpoeljnijem modelu funkcionisanja skuptine, sastavni delovi izvetaja u kojem se iznose rezultati monitoringa njenog rada bili bi sledei:

t /BEOFWOPNSFEV40TVUFNFJQSPCMFNJLPKJTVEFmOJTBOJEVHPSPOJNplanovima razvoja optine;

t 1SFEMP[J[BSFBWBOKFQPKFEJOJIQSPCMFNBTVJ[SBFOJVTBSBEOKJTBslubama nadlenim za tu delatnost, strukovnim organizacijama i predstavnicima civilnog sektora;


t 4WFPECPSOJLFHSVQFTVEJTLVUPWBMFTBNPPUFNBNBLPKFTVCJMFOBdnevnom redu i izneto je obilje predloga koji mogu poboljati predloena reenja;.

t 1SFEMPFOBQPCPMKBOKBTV[CPHTWPKFTWSTJTIPEOPTUJVTWPKFOBWFJOPNglasova, ne samo iz redova vlade, nego i opozicije;

t %JTLVTJKFTVUSBKBMFLSBULPJTWJTVTFQSJESBWBMJ[BEBUFUFNFUFOJKFCJMPnikakvih ekscesnih situacija...

Ovo je, naravno, idealna projekcija, a prevashodni zadatak monitoringa jeste da utvrdi vrstu i obim odstupanja od takvog modela i naina ponaanja.

Pripreme pre sastanka

Prvi uslov za dobar tok i delotvornost sednica jeste njihova adekvatna pri-prema. Kljuni akteri skuptine su odbornici, pa ispunjenje navedenog uslova u najveoj meri zavisi od njihove sposobnosti i ponaanja. Oni su najee podeljeni u odbornike grupe, a poeljno je da pre svake sednice utvrde jedin-stvenu strategiju i nastup. Sastanci odbornikih grupa podrazumevaju oba-vetavanje o takama koje su na dnevnom redu, razmatranje tih taaka, kao i odluku o podrci ili odbijanju, odnosno promeni i poboljanju predloenih reenja. Takvo denisanje jedinstvenog pristupa omoguava delotvoran rad skuptine.

Drugi korak u pripremnoj fazi vezan je za organizaciju sastanaka efova ili predstavnika odbornikih grupa sa predsednikom skuptine. Ti sastanci su prilika da se vidi u kojoj meri postoji saglasnost odbornika oko taaka dnev-nog reda i pojedinih pitanja, te da li postoji veina za donoenje odluka. Ta-koe se na njima moe utvrditi da li postoje razmimoilaenja, koliko su ona velika i da li na sednicama mogu da dovedu do ekscesnih situacija. Zapravo, sastanak predsednika skuptine sa efovima odbornikih grupa slui da se otklone potencijalni problemi, postigne konsenzus oko potovanja dobrih obiaja i tok sednice tako uini to manje neizvesnim.

| |Praenje rada skuptine optine

Zasedanje skuptine

Nakon pripremnih faza, pri monitoringu se usredsreujemo i na same sedni-ce lokalne skuptine. Prva aktivnost na koju treba obratiti panju jeste utvri-vanje broja prisutnih odbornika. Postoji nekoliko detalja o kojima treba voditi rauna:

t 7BOPKFVUWSEJUJEBMJQPTUPKJQSBLTBPETVTUWPWBOKBJUBWJIPECPSOJLJIgrupa. Ukoliko postoji, neophodno je konstatovati razloge za to. Odsustvovanje moe biti posledica objektivnih okolnosti ili politikog stava. n Kada je pak re o politikim motivima za nedolaenje odbornikih grupa na sednice, oni mogu biti razliiti. Odluka o neuestvovanju u radu moe biti posledica stava da je bojkotovanje skuptine najadekvatniji politiki potez, ili predstavljati reakc

Documents

Prirucnik Za Pracenje Rada Lokalne Samouprave