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L E GR A N D E MP R U N T

TABLE DES MATIERES

Origine et finalité du grand emprunt ......................................................................................................................... 2

Les grandes orientations du grand emprunt ..................................................................................................... 2

Le rapport Pébereau .................................................................................................................................................... 3

Le Rapport Juppé-Rocard .......................................................................................................................................... 6

« Investir pour l’avenir » ....................................................................................................................................... 6

Les 7 axes prioritaires ............................................................................................................................................ 6

L’axe 1 « Enseignement supérieur de recherche » ..................................................................................... 7

Modalités de gestion ............................................................................................................................................... 9

La loi de finances rectificative du 9 mars 2010 .................................................................................................. 10

L’emprunt national .................................................................................................................................................... 10

Les différents volets du grand emprunt ........................................................................................................... 12

Les investissements d’avenir ................................................................................................................................ 12

Les crédits attribués à la MIRES ...................................................................................................................... 12

D’importantes annulations de crédits pour la MIRES ............................................................................ 13

Un mode de financement original ....................................................................................................................... 14

Comment s’inscrivent ces financements dans le budget de l’Etat..................................................... 14

La débudgétisation des crédits ........................................................................................................................ 15

Les dotations de la MIRES essentiellement en capital « non consomptible » .............................. 17

La mise en œuvre des investissements d’avenir ........................................................................................... 19

Une structure politique de décision .............................................................................................................. 19

Les indicateurs de performance des investissements d’avenir ......................................................... 20

Les contreparties du grand emprunt sur les dotations des programmes récurrents ................... 23

Une pratique de « vases communicants» .................................................................................................... 23

ANNEXES ............................................................................................................................................................................ 30

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ORIGINE ET FINALITE DU GRAND EMPRUNT

Annoncé en juin 2009 par le Président de la République, le grand emprunt est un projet d’investissements étatiques ciblés sur une poignée de domaines porteurs d’avenir, c'est-à-dire, dans l’esprit de ses promoteurs, susceptibles de renforcer à terme la compétitivité économique de la France. Celle-ci passe notamment par la création de complexes universitaires de dimension mondiale, censés attirer l’élite intellectuelle internationale (des étudiants aussi bien que des chercheurs) et orientés, davantage qu’aujourd’hui, vers les applications technologiques afin de renforcer la compétitivité de la nation dans le cadre de l’« économie de la connaissance mondialisée ». Cette stratégie est, aux dires de ses créateurs, incontournable puisque «c’est un fait, nous vivons dans une monde où la concurrence est globale. Elle s’exerce dans des champs nouveaux, comme l’enseignement supérieur. »1

Sous couvert d’une louable volonté d’investir pour l’avenir de la France, le grand emprunt possède une vertu plus subreptice mais non moins intéressante aux yeux du gouvernement: il concentre les moyens sur l’ « excellence », contribuant ainsi (notamment dans les domaines de l’enseignement supérieur et de la recherche) à reconstruire, après l’avoir déstructurée, l’administration publique selon les canons de la « culture de la performance » instituée par la LOLF2. Pour l’instant (en 2011), la « déconstruction » est bien avancée mais, au moins budgétairement parlant, la construction peine à prendre réellement forme, comme nous allons le voir.

Une mission, coprésidée par les deux anciens premiers ministres Alain Juppé et Michel Rocard, a été mandatée par le gouvernement pour définir les priorités et les modalités de mise en œuvre des investissements du grand emprunt. Constituée en août 2009, elle a rendu en novembre un rapport dont s’inspire très largement la loi de finances rectificative du 9 mars 2010 qui instituera le grand emprunt.

LES GRANDES ORIENTATIONS DU GRAND EMPRUNT

Le grand emprunt propose de réaliser des investissements d’avenir. Il ne s’agit pas, contrairement au plan de relance qui l’a précédé en 2009-2010, d’une ampleur financière comparable, d’une réponse conjoncturelle { la crise monétaire mondiale mais d’une réponse structurelle, à plus long terme. Selon le gouvernement,

« La notion d’investissement doit ici être entendue au sens économique. Les crédits ouverts par le collectif correspondent en effet très majoritairement à des dépenses relatives à l’acquisition d’actifs (par exemple de nouvelles infrastructures, des équipements, …), qui viendront enrichir le patrimoine des organismes gestionnaires des crédits ou celui de l’État.

« Il s’agit également, plus marginalement, de dépenses visant { acquérir un savoir ou une connaissance scientifique (exemple du suivi des cohortes dans le secteur de la santé et des

1 « Investir pour l’avenir - Priorités stratégiques d’investissement et emprunt national », rapport au gouvernement, sous la présidence d’Alain Juppé et Michel Rocard (2009) 2 Paradoxalement, cela n’a pu se faire qu’en « débudgétisant » les crédits du grand emprunt, violant ainsi quelques principes de base de la LOLF, notamment en ce qui concerne le contrôle parlementaire de la dépense publique, qui est fortement réduit comme nous le verrons plus loin (voir la section La débudgétisation des crédits, page 15).

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biotechnologies) qui peuvent également être assimilés à un investissement, dans la mesure où ces dépenses renforcent à long terme la productivité de l’économie ».3

35 milliards d’euros ont été débloqués, ce qui représente 8,5% des dépenses brutes du budget de l’État en 2010, soit environ 20% des crédits effectivement disponibles (voir l’annexe sur le budget général de l’État, page 30). Les fonds du grand emprunt proviennent, comme l’indique son nom, d’un emprunt national auprès des marchés et non pas d’un prélèvement sur les recettes de l’État (voir la section L’emprunt national, page 10).

Les fonds empruntés sont destinés à être répartis dans cinq domaines prioritaires : l’enseignement supérieur, la recherche, le développement durable, le numérique et les filières industrielles et les PME.

- Les deux premiers volets, de loin les plus importants en termes de crédits alloués, concernent respectivement l’enseignement supérieur (doté de 11Mds€) et la recherche (7,9Mds€) ; nous en parlerons en détails dans la suite.

- Le troisième volet, intitulé développement durable, (5Mds€), vise à promouvoir les technologies énergétiques dites « décarbonées », c’est-à-dire indépendantes des ressources en hydrocarbures fossiles, pétrole, charbon et gaz. Des subventions seront accordées au nucléaire de demain (réacteur de quatrième génération, gestion des déchets nucléaires), pour l’amélioration des structures urbaines (transports collectifs, réseaux d’eau et d’électricité, gestion des déchets etc.), à la rénovation thermique des logements privés, à la recherche technologique dans le domaine des énergies alternatives.

- Le quatrième volet, baptisé développement du numérique (4,5Mds€), a pour but d’accélérer l’équipement de la France en réseaux à très haut débit d’une part, { accroitre la part des services « dématérialisés » (télétravail, télémédecine, administration électronique, etc.) d’autre part.

- Le cinquième volet enfin, filières industrielles et PME (6,5 Mds€), plus hétéroclite, est une aide au secteur industriel, notamment aux PME (3,5Mds€), dans les domaines du développement durable, du spatial et plus généralement de l’innovation.

Des détails sur l’articulation du budget du grand emprunt avec le budget général de l’état sont donnés en annexe (voir la répartition par missions des crédits du grand emprunt, page 35).

Plus prosaïquement, le grand emprunt peut aussi être vu comme un prétexte { la mise en œuvre renforcée de recommandations préconisées de façon particulièrement insistante depuis plusieurs années, notamment depuis l’institution de la LOLF et de sa logique de performance, par les tenants de la politique de l’excellence, antidote au saupoudrage qui rime trop, selon ses détracteurs, avec gaspillage.

On trouvera dans la suite quelques éléments chronologiques et documentaires concernant la mise en place du grand emprunt, notamment dans ses deux principaux volets, l’enseignement supérieur et recherche.

LE RAPPORT PEBEREAU

3 « La définition des investissements d’avenir, selon le Gouvernement », réponse du gouvernement à une question de la commission des finances du Sénat dans le cadre de l’examen du grand emprunt [Sénat, rapport n°278 sur le PLFR 2010(1)]

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« Rompre avec la facilité de la dette publique », Rapport au Gouvernement de Michel Pébereau, président de BNP Paribas, 2005 (liste des membres de la commission Pébereau, page 41).

Ce rapport, établi en 2005 à la demande du gouvernement par une commission présidée par Michel Pébereau, contient déjà les ferments du rapport Juppé-Rocard qui fixera 4 ans plus tard les orientations quasi-définitives du Grand Emprunt. Ce n’est certes pas le premier en date dans son genre, mais il existe, à partir de celui-ci et jusqu’{ l’heure actuelle, une continuité particulière dans l’entrelacement du recours au secteur privé et d’une certaine idée de l’excellence, salvateur tissage d’un fil d’Ariane qui doit nous guider vers la sortie de l’antre de la dette publique dans lequel nous errons depuis trop longtemps, pour résumer en substance la motivation des réformes qui y sont proposées.

Le titre du rapport Pébereau est en lui-même explicite : « Rompre avec la facilité de la dette publique » signifie clairement qu’il s’agit de donner des pistes pour essayer de rééquilibrer le budget de l’État, fortement déficitaire depuis des années4. La mission confiée à Michel Pébereau par le Ministre de l’Economie, des Finances et de l’Industrie, Thierry Breton, consistait en particulier à

« Mettre en évidence les conditions dans lesquelles la dette publique s’est constituée, définir les orientations et les mesures nécessaires pour assurer le redressement de nos finances publiques et réduire leurs charges pour le futur et proposer toutes mesures de nature à dégager des marges de manœuvre nouvelles en appui des réformes que doit mettre en œuvre notre pays, y compris les mesures relatives à la gestion de la dette elle-même »5

La philosophie générale du rapport, s’agissant de la recherche publique, est synthétisée dans l’extrait suivant :

« Dans le domaine de la recherche, le constat est le même [qu’{ l’hôpital]. L’attribution de crédits supplémentaires, qui peut être souhaitable, ne devrait pas être décidée dans l’urgence, compte tenu des faiblesses actuelles de l’appareil de recherche public. Or, plusieurs plans d’urgence ont été mis en place ces dernières années pour répondre { la crise du secteur, sans que l’on ait dans le même temps corrigé les dysfonctionnements du système.

Il y a pire. Bien souvent, ces mesures sont étendues, au nom du principe d’égalité. Notre pays pratique très peu l’expérimentation : dès lors que l’État intervient, des règles sont rapidement établies, qui étendent les mesures prises à tous les cas analogues ou proches de celui qui a nécessité l’action politique. Et cette généralisation débouche le plus souvent sur un élargissement des critères.

Ce réflexe peut conduire à une augmentation considérable du coût pour les finances publiques par rapport { l’enveloppe initialement envisagée pour traiter le problème posé. Ou, si les pouvoirs publics hésitent { trop élargir l’enveloppe, { un saupoudrage des dépenses qui rend l’action publique moins efficace que prévu. Nos traditions d’égalité et notre refus de l’expérimentation peuvent être ainsi dommageables { la fois à la maîtrise des dépenses publiques et { l’efficacité de l’action publique. »

4 La dernière année où le solde budgétaire de la France a été excédentaire est 1974 : de +0,43% du PIB cette années-là, il est passé à -2,63% du PIB l’année suivante, pour ne plus quitter les valeurs négatives depuis cette date [Finances publiques, Stéphanie Damarey, Lextenso éditions (2008), p90] 5 Thierry Breton, Ministre de l’Economie, des finances et de l’industrie, lettre de mission { Michel Pébereau, président de BNP Paribas (8 juillet 2005).

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De ces constats découle un ensemble de préconisations qui vont naturellement toutes dans le sens de la concentration des moyens, exact contraire du « saupoudrage » responsable de tous nos maux budgétaires. Citons-en quelque-unes:

« Pour renforcer notre croissance potentielle, concentrer les moyens publics au lieu de les disperser, particulièrement dans les domaines des politiques de l’emploi, de l’enseignement supérieur et de la recherche. La société de la connaissance et de l’innovation nécessite, dans le domaine de l’éducation, de concentrer les moyens à tous les niveaux.

La problématique de la recherche est proche de celle de l’enseignement supérieur : la question de la concentration de l’effort de recherche à la fois sur les thèmes les plus importants en termes de potentiel d’innovation et sur un petit nombre de structures de taille critique, y est également cruciale. De la même façon que les étudiants dans l’enseignement supérieur, les chercheurs seraient les principaux bénéficiaires d’une politique de recherche concentrée sur de véritables priorités.

La collaboration avec le secteur privé doit être facilitée, notamment lorsqu’elle permet de financer dans des conditions satisfaisantes des infrastructures publiques ou de développer une capacité de recherche appliquée plus forte.

Dans le domaine des infrastructures, de la recherche et de l’enseignement supérieur, agir { l’échelon européen est tout { fait pertinent si cela permet de faire émerger des acteurs ayant une taille suffisante pour compter au niveau mondial. Dans le domaine de la recherche et de l’enseignement supérieur notamment, l’Union européenne peut faciliter la mise en place de pôles d’excellence et d’acteurs d’envergure internationale, notamment dans le domaine universitaire. »

Accroitre les moyens ne sert donc à rien, sinon à creuse encore davantage la dette publique. Il faut plutôt restructurer l’administration (ce qui sera initié deux ans plus tard, ou du moins fortement amplifié, sous le nom de Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP)), et concentrer les moyens, à la fois géographiquement (Pôles) et sur les plus performants (d’excellence), externaliser vers le secteur privé, tout ceci devant bien entendu avoir une envergure internationale. Bref, on peut faire mieux avec moins de moyens, ce n’est qu’une question d’organisation.

Un grand nombre des préconisations du rapport Pébereau sont aujourd’hui en passe d’être réalisées, comme par exemple « Utiliser dès aujourd’hui au maximum l’opportunité des départs en retraite pour supprimer les sureffectifs », qui deviendra la fameuse règle du « un sur deux » de la RGPP, ou encore « Fixer une part significative de la rémunération des gestionnaires en fonction de la qualité de leur gestion et du respect de leurs objectifs », conseil fortement inspiré des principes de performance de la LOLF, largement mis en pratique dans la fonction publique depuis le déploiement de la RGPP en 2007 et étendu plus récemment aux opérateurs de l’État6. Le rapport Pébereau a défini un ensemble de règles aujourd’hui officialisées et reprises jusque dans les ouvrages pédagogiques de finances publiques7.

L’essentiel était dit8.

6 Voir par exemple le rapport « Une nouvelle gouvernance pour les opérateurs de l’État », Eric Woerth, Ministre du Budget, des Comptes publics, de la Fonction publique et de la Réforme de l’État (décembre 2009) 7 Les citations de cette section sont extraites de l’ouvrage « Finances publiques », Stéphanie Damarey, collection Manuels, Lextenso éditions. 8 Le rapport Pébereau n’est pas à proprement parler l’initiateur d’un processus qui couvait de longue date, mais du moins donna-t-il un puissant coup d’accélérateur { l’étonnant mélange de bling bling ostentatoire

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LE RAPPORT JUPPE-ROCARD

« Investir pour l’avenir - Priorités stratégiques d’investissement et emprunt national », rapport au gouvernement. La commission Juppé-Rocard, constituée en août 2009, a rendu son rapport à la mi-novembre de la même année. (lettre de mission du Président de la République, page 38 -composition de la commission Juppé-Rocard , page 42 )

« INVESTIR POUR L’AVENIR »

« Investir pour l’avenir. Parce qu’il faut en finir avec la litanie des mauvaises nouvelles, avec cette vilaine paresse qu’est l’acceptation du déclin. […]

Et parce qu’il faut réapprendre { voir large et loin : ceux qui se laissent écraser par la tyrannie du court terme sont condamnés { toujours réagir au lieu d’agir, { toujours saupoudrer au lieu de choisir, bref à toujours subir.

L’heure est venue de nous mobiliser. D’autres avancent quand nous en sommes encore { vitupérer l’époque. L’urgence justifie l’action, pour au moins trois raisons :

– la crise, qui bouleverse les repères et bientôt les hiérarchies ;

– les atteintes { l’environnement, qui d’ores et déj{ menacent les grands équilibres auxquels nous devons la vie ;

– l’accélération du progrès technique : de plus en plus, il divise les pays en deux catégories, ceux qui inventent et ceux qui copient. On glisse facilement de la première à la seconde ; si la France veut demeurer parmi les bâtisseurs d’avenir, elle doit s’en donner, vite, les moyens. »9

On trouve déjà dans cette introduction la critique du « saupoudrage », cette antithèse de la promotion de l’excellence. On remarquera que, pour MM. Juppé et Rocard, c’est l’accélération du progrès technique qui caractérise les bâtisseurs d’avenir. Cette réminiscence d’une version poussiéreuse de la philosophie des lumières mériterait sans doute un questionnement plus approfondi.

LES 7 AXES PRIORITAIRES

Dans le rapport Juppé-Rocard, 7 axes sont désignés comme prioritaires :

Axe 1 Soutenir l’enseignement supérieur, la recherche, l’innovation 16 Md€

Axe 2 Favoriser le développement de PME innovantes 2 Md€

Axe 3 Accélérer le développement des sciences du vivant 2 Md€

Axe 4 Développer les énergies décarbonées et l’efficacité dans la gestion des ressources 3,5 Md€

Axe 5 Faire émerger la ville de demain 4,5 Md€

Axe 6 Inventer la mobilité du futur 3 Md€

Axe 7 Investir dans la société numérique 4 Md€

Total 35 Md€

Ce tableau est à comparer aux 5 grandes priorités du grand emprunt [Assemblée Nationale, Commission des Finances, Rapport sur le PLFR10 2010(1)]:

(cette tautologie n’est pas de trop pour rendre compte de la démesure de la démarche) et de bureaucratie envahissante qui fait aujourd’hui office de politique. 9 Rapport Juppé-Rocard. Toutes les citations non référencées de cette section sont issues de ce rapport.

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Enseignement supérieur et formation 11,0 Md€

Recherche 7,9 Md€

Filières industrielles et PME 6,6 Md€

Développement durable 5,0 Md€

Numérique 4,5 Md€

TOTAL 35 Md€

La somme globale de 35 Mds€11 préconisée par MM. Juppé et Rocard sera donc respectée dans la

mise en œuvre finale du grand emprunt. Les grandes lignes de ventilation seront également peu modifiées, comme le souligne la commission des finances de l’Assemblée Nationale:

« Au-delà des nuances dans la présentation des priorités [respectivement dans le PLF12 et dans le rapport Juppé-Rocard], les seules véritables différences consistent, dans les propositions présidentielles, en un moindre effort en faveur de la rénovation thermique des logements (– 1,5 milliard d’euros) et du développement urbain (– 1,5 milliard d’euros) et, au contraire, en des moyens plus ambitieux au bénéfice des PME (+ 0,5 milliard d’euros en faveur des pôles de compétitivité), de la recherche (+ 1 milliard d’euros (2)), du numérique (+ 0,5 milliard d’euros) et de l’industrie (+ 1 milliard d’euros au titre des états généraux de l’industrie). »13

L’AXE 1 « ENSEIGNEMENT SUPERIEUR DE RECHERCHE »

L’axe 1, l’Enseignement Supérieur et Recherche (ESR), doit être le principal bénéficiaire du grand emprunt, parce que « L’amélioration des perspectives de croissance dans une économie développée comme celle de la France passe par des investissements en faveur du développement de la connaissance, du savoir et de l’innovation. », lit-on dans l’introduction. Les auteurs déclarent ensuite que « La qualité et le dynamisme de nos meilleurs établissements d’enseignement supérieur et de recherche constituent en outre un élément important d’attractivité et de visibilité { l’étranger. ». La qualité et le dynamisme ne sont que des outils au service de l’attractivité et la visibilité : étrange inversion des choses. L’enjeu est donc publicitaire, sur le constat que « c’est un fait, nous vivons dans une monde où la concurrence est globale. Elle s’exerce dans des champs nouveaux, comme l’enseignement supérieur ».

La France a en effet des progrès à faire dans ce domaine, constatent MM. Juppé et Rocard qui constatent que « l’impact global des travaux de recherche français ne sont pas { la hauteur de nos ambitions, malgré quelques domaines d’excellence ». Cette affirmation repose en particulier sur le benchmarking shanghaïen :

10 Projet de Loi de Finances Rectificative (le (1) entre parenthèses signifie que c’est la première de l’année) 11 Cette somme (34,64Md€ très précisément) est exactement la même que la charge budgétaire sur les deux années de son application (2009 et 2010) du « plan de relance » (34,7Mds€, dont 18,1Mds€ de mesures fiscales), cet ensemble de mesures budgétaires un peu disparates institué après la crise financière mondiale de 2008. 12 Projet de Loi de Finances 13 Rapport sur le projet de loi de finances rectificative pour 2010, Assemblée Nationale, commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, rapport sur le projet de loi de finances rectificative pour 2010.

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« Les classements et indicateurs internationaux font état de prestations médiocres : le classement de Shanghai (voir page 40) ne place que trois universités françaises dans les cent premières (dont la première à la 40e place seulement en 2009), tandis que le classement du Times Higher Education Supplement considère que seuls quatre établissements français figurent parmi les deux cents meilleurs mondiaux. ».

Mais le problème étant bien identifié, les solutions sont déjà en vue :

« Cette position défavorable dans la compétition mondiale s’explique en partie par la faible diversité des modes de financement de nos établissements d’enseignement supérieur, presque exclusivement publics, alors que les systèmes étrangers reposent également sur des financements privés (frais de scolarité et dotations en capital ou endowments). »

« Cette position reflète également la trop petite taille individuelle de nos établissements […], car les classements internationaux tendent à prendre en compte de nombreux facteurs quantitatifs. Si la taille n’est pas en soi un critère d’excellence […], force est de constater que la visibilité et la notoriété internationales sont à ce prix. »

Régler le problème est donc tout simple : il suffit de faire appel aux fonds privés et de créer quelques méga-centre de recherche, visibles et attractifs au niveau mondial.

C’est une règle généralement admise aujourd’hui dans l’action gouvernementale que, quel que soit le domaine considéré, les choix doivent être établis en suivant la méthode du benchmarking, c’est-à-dire en « regardant au-del{ de nos frontières, [en] s’inspirant des réussites de nos voisins et concurrents [et des] meilleures pratiques internationales » 14 . Suivant fidèlement cette préconisation méthodologique, le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche commandera en 2009 un rapport intitulé « L’excellence universitaire : leçons des expériences internationales »15. Dirigée par l’économiste Philippe Aghion (liste des membres de la commission

Aghion16, page 41), la mission responsable de la rédaction de ce rapport avait pour objectif d’« explorer la problématique de l’excellence, avec la volonté [de] faire émerger, en France, des pôles d’excellence dans l’enseignement supérieur et la recherche ». Ce travail aura une influence notable sur les grilles d’évaluation des projets universitaires déposés dans le cadre du grand emprunt (Philippe Aghion fera d’ailleurs partie, en 2011, du jury de sélection des Initiatives d’Excellence, voir la liste des membres du jury Idex, page 43).

Les positions exprimées dans le rapport Juppé Rocard, guères originales en soi par les temps qui courent il est vrai, reflètent assez fidèlement les conclusions du rapport Aghion pourtant rendu au gouvernement plusieurs mois plus tard. On peut même se demander, puisque tout cela était déjà connu, si le rapport Aghion était bien utile, sinon pour faire cautionner par des sommités internationales en la matière des affirmations davantage teintées d’idéologie que de rigueur scientifique (il est vrai que les rapports de ce genre brillent rarement par l’originalité, étant seulement destinés à conforter une doxa qu’ils auto-entretiennent en la reprenant chacun à leur compte, un peu à la manière de la méthode Coué). Il est permis de rester quelque peu sceptique, si l’on possède le moindre esprit critique, devant les « preuves » présentées dans le rapport Aghion { l’appui de la thèse qui affirme que, par nature, ce qui est public ne peut être excellent. On regardera avec curiosité les graphiques établissant par exemple une corrélation entre la production scientifique des universités et la part des ressources provenant de l’Etat (voir page 46)

14 lettre de mission du Président de la République au premier ministre, 6 juillet 2009. 15 L’excellence universitaire : leçons des expériences internationales, rapport au gouvernement de la mission Aghion, rapport d’étape, 26 janvier 2010. L’excellence universitaire et l’insertion professionnelle : leçons des expériences internationales, rapport final, 12 juillet 2010. 16 Un « clic » sur les éléments colorés et/ou surlignés donne directement accès à ces éléments.

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ou encore la corrélation entre la production scientifique des universités et la part des ressources

provenant d’appels à projets (voir page 46) qui fait écho { l’apologie Rocardo-Juppéenne, elle aussi bien dans l’air du temps, du développement des financements sur appels à projets. Notre duo ne fait, dans ce dernier domaine comme dans bien d’autres, que reprendre « un bon principe, [qui] s’inscrit dans le droit fil des orientations exprimées { plusieurs reprises, et de manière forte, par le Président de la République. »17

Revenons-en au contenu du rapport Juppé-Rocard proprement dit. Concrètement, l’Action 1, qui

« vise { favoriser l’émergence de campus d’enseignement supérieur et de recherche d’excellence », propose pour parvenir à cette fin de

« soutenir la transformation d’un nombre limité (cinq { dix) de groupements d’établissements d’enseignement supérieur et de recherche […] en institutions pluridisciplinaires de dimension et de réputation mondiales, avec l’objectif de les faire figurer dans les cinquante premiers des différents classements mondiaux et du futur classement européen [U-Multirank], et d’en faire entrer deux dans les vingt premiers. […] La rentabilité de cet investissement est d’ordre socio-économique. […] La mesure de l’atteinte des objectifs fixés, { l’aide d’indicateurs fiables, et la réouverture périodique de la compétition sont indispensables pour maintenir un niveau d’émulation élevé »

Bref, on l’aura vite compris car c’est lourdement asséné à chaque page du rapport, l’excellence passe nécessairement par une grosse taille, de la visibilité et de l’attractivité, et aussi par l’intrusion du secteur privé dans les affaires publiques. Ces conseils seront fidèlement pris en compte, nous le verrons, lorsqu’il s’agira de définir les Objectifs et indicateurs du grand emprunt (voir page 22), piliers officiels des Investissements d’Avenir.

MODALITES DE GESTION

Les modalités de gestion du grand emprunt réclament la « mise en place d’une gouvernance exemplaire. Sur le plan financier, les fonds doivent être affectés à des organismes gestionnaires et gérés de manière étanche par rapport au reste du budget ».

Les rapporteurs supposent ici implicitement que la gouvernance actuelle est loin d’être exemplaire, et qu’il convient même d’étanchéifier la gestion du grand emprunt par rapport aux circuits budgétaires actuels. Cette recommandation sera suivie avec zèle, au point que les parlementaires aient pu qualifier de débudgétisation (voir la section La débudgétisation des crédits, page 15) le mode d’allocation des moyens du grand emprunt. Les sommes octroyées échappent en effet en grande partie aux contrôle parlementaire18 puisque les capitaux seront, du

point de vue des lois de finances, consommés en totalité (placés sur des comptes du Trésor) en 2010, échappant les années suivantes, pendant lesquelles ils seront réellement dépensés, aux votes et avis des parlementaire. Le grand emprunt, qui « a été mis en place par l’intermédiaire d’un montage particulièrement hétérodoxe au regard des principes budgétaires » 19

, selon la Cour des comptes, est peu conforme aux principes de contrôle budgétaire par le parlement institués par la LOLF. Son mode de fonctionnement sera abordé plus en détails dans la suite (voir en particulier la section Un mode de financement original, page 14). 17 Sénat, rapport n°278 sur le PLFR 2010(1). 18 « Ces investissements [du grand emprunt sont] traités de manière distincte des dépenses budgétaires de l’État. Les crédits ouverts par la loi de finances rectificative seront donc, dans leur intégralité, rapidement versés aux opérateurs compétents et les fonds correspondants seront ensuite gérés en dehors du budget de l’État, selon des modalités de gouvernance spécifiques. » [Assemblée Nationale, rapport sur le projet de loi de finances rectificative pour 2010] 19 Résultats et gestion budgétaire de l’Etat – Exercice 2010, Cour des comptes, mai 2011.

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LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE DU 9 MARS 2010

Loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010

En guise d’introduction, nous citerons l’avis suivant de la commission des finances du Sénat qui reflète la tonalité générale du projet de loi de finances qui introduisit le grand emprunt:

« A titre liminaire, votre rapporteur général souhaiterait mettre en garde contre un usage excessif du mot « excellence » qui qualifie la quasi-totalité des investissements financés notamment dans le cadre de cette mission [MIRES]: instituts thématiques d’excellence, projets thématiques d’excellence, pôles d’excellence, campus d’excellence, laboratoire d’excellence…. Or selon le mot de Talleyrand « Tout ce qui est excessif est insignifiant ». »20

Cette remarque ironique est restée sans effets notoires : parmi cent autres exemples, voici un extrait de la convention État-ANR pour l’action « Laboratoires d’excellence » (5 août 2010):

« L’excellence de l’enseignement supérieur et de la recherche en France repose sur des laboratoires d’excellence de rang mondial. Ces laboratoires seront significativement renforcés { l’aide d’une dotation essentiellement non consommable.

L’ambition de ces laboratoires d’excellence est :

– d’augmenter l’excellence et l’originalité scientifique, le transfert et la diffusion des connaissances produites et, par l{ même, l’attractivité internationale de la recherche française, tout en entraînant d’autres laboratoires nationaux ;

– de garantir l’excellence des formations et jouer un rôle moteur dans les masters et doctorats ;

etc. »

Cet excès n’est peut-être pas si insignifiant que ça : plutôt qu’une maladresse, on pourrait y voir une habile manœuvre (au demeurant plutôt couronnée de succès) déployée pour tirer le meilleur profit d’une petite faiblesse endémique de la communauté de la recherche (personne n’est parfait…) qui possède un goût immodéré pour les médailles, classements, distinctions et autres formes de reconnaissance.21

L’EMPRUNT NATIONAL

20 Sénat, commission des finances, rapport sur PLFR 2010(1). Note : les parties soulignées en gras dans les citations, ici et dans la suite de ce document, l’ont été par les auteurs des textes cités. 21 « La vanité est quasiment une maladie professionnelle chez les savants », estimait déjà Max Weber il y a

cent ans… [Max Weber, Le savant et le politique]. Le discours des zélateurs de l’Excellence relève d’une théorie utilitariste sommaire raillée par le théoricien majeur de la social-démocratie { l’anglo-saxonne lui-même, John Rawls : « Si des hommes prennent un certain plaisir à établir des discriminations entre eux, à imposer aux autres une diminution de liberté afin d’accroitre le sentiment de leur propre valeur, il faut alors, dans nos réflexions [sur l’utilitarisme], accorder à la satisfaction de ces désirs un poids qui soit en rapport avec leur intensité. Si la société décide de refuser de les satisfaire ou de les réprimer, c’est parce qu’ils tendent à être socialement destructeurs. [ …] Au contraire, dans la théorie de la justice comme équité [que prône Rawls], les personnes […] acceptent implicitement […] de ne pas mettre en avant des revendications en violation directe de ces principes. Un individu qui trouve du plaisir à voir les autres en position de moindre liberté comprendra qu’il n’a aucun droit, quel qu’il soit, { ce plaisir. Le plaisir qu’il prend aux privations des autres est mauvais en lui-même. »[Théorie de la justice, John Rawls, éd. originale 1971]

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34 584 832 039 € (AE=CP22) de crédits ont été ouverts par la loi de finances rectificative du 9

mars 2010 (voir page 47), accompagnés d’annulations de crédits sur les programmes récurrents à hauteur de 1 848 042 029 € (AE=CP). 21,9 Mds € ont été crédités et 125 301 976 € annulés pour la Mission Recherche et Enseignement Supérieur (MIRES).

Les crédits ouverts par le grand emprunt proviennent, comme l’indique son nom, non pas des recettes de l’État (voir le budget général de l’État, page 30), mais d’un emprunt contracté auprès des marchés. En 2010, cette opération a « majoré l’appel net au marché de 22 milliards d’euros, soit la différence entre les 35 milliards d’euros de dépenses d’avenir et 13 milliards d’euros remboursés par les banques { l’issue du plan de soutien au secteur financier mis en œuvre pour répondre à la crise »23. Pour des raisons techniques, qui se résument essentiellement à considérer que seul l’argent décaissé dans l’année de l’exercice considéré doit être pris en compte24, cet emprunt n’a eu qu’un impact limité sur les dépenses en 2010 puisque seulement 675 M€ ont été dépensés en exécution (presqu’en totalité au profit d’Oséo, fonds qui soutient surtout les entreprises), alors que les décaissements prévus étaient de l’ordre de 5 Milliard d’euros24, ce qui a certes permis de limiter d’autant l’augmentation de la dette publique mais a surtout contribué, une fois de plus, { conforter l’adage « les promesses n’engagent que ceux qui y croient » avec la recherche publique dans le rôle des croyants.

Les fonds du grand emprunt n’ont cependant pas été inutilement empruntés puisque l’obligation de dépôt sur les comptes du Trésor des 35 Mds€ les a rendu disponibles (indirectement, mais le résultat est le même) comme réserve de trésorerie à court terme, réserve qu’alimentent habituellement des emprunts sous forme de BTF25, dont le coût des intérêts a ainsi été économisé26. En d’autres termes, le grand emprunt n’a pas servi en 2010 { financer les « priorités nationales », mais s’est en partie substitué aux BTF, cette forme d’emprunt (malheureusement) « traditionnelle » qui permet { l’État de « couvrir les fluctuations infra-annuelles, notamment dues au décalage entre le rythme d’encaissement des recettes celui du paiement des dépenses »27.

22 AE : autorisations d’engagements ; CP : crédits de paiement. Les crédits ouverts en AE et en CP tendent de plus en plus { être égaux, en accord avec le strict principe d’annualité des lois de finances que la LOLF a renforcé. Ceci est parfois délicat à accorder avec la volonté de programmation pluriannuelle du budget introduite par la réforme constitutionnelle de 2008 à travers les Lois de Programmation des Finances Publiques (LPFP) [sur ce sujet, voir par exemple La réforme du budget de l’État, coord. Jean-Pierre Camby, 3e ed., L.G.D.J., 2011]. Le gouvernement a proposé en 2011 la création, dans le cadre d’une révision constitutionnelle, de « lois cadres d’équilibre des finances publiques » qui « se substitueraient aux actuelles LPFP, instaurées par la révision constitutionnelle de 2008 [et] encadreraient, de manière contraignante et contrôlée au moment des PLF et PLFSS [projet de loi de financement de la sécurité sociale], les composantes de l’évolution des finances publiques » [rapport préparatoire au débat d’orientation des finances publiques, juin 2012 (Tome I du rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques exigé annuellement par l’article 48 de la LOLF)]. Les contraintes politico-économiques les plus récentes, notamment au niveau européen, poussent dans ce sens et laissent présager une adoption probable de ce texte plus coercitif que les précédents ou d’un texte équivalent voire encore plus contraignant. 23 Sénat, rapport n°674 sur le PLR 2010. 24 Voir le rapport de la Cour des comptes RESULTATS ET GESTION BUDGETAIRE DE L’ETAT - EXERCICE 2010 (Mai 2011), page 71. 25 Bons du Trésor à taux Fixe et intérêts précomptés, emprunts { courts terme (moins d’un an) constituant une sorte de fond de roulement qui permet de pallier les délais entre encaissements et décaissements au cours de l’année. [Finances publiques, Stéphanie Damarey, lextenso éditions, p50] 26 Voir Assemblée Nationale, rapport sur le PLFR 2010(1), ainsi que le rapport de la Cour des comptes sur l’exercice 2010. 27 Finances publiques, Stéphanie Damarey, Lextenso éditions, 2008

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La gestion de ces crédits, tous déposés sur des comptes du Trésor (voir l’annexe taux d’intérêt, page 58), est confiée { des opérateurs (l’ANR en ce qui concerne l’essentiel des fonds destinés { l’enseignement supérieur et la recherche, voir en annexe les 12 actions créées au sein de la MIRES par le grand emprunt, page 51 et la liste des opérateurs gestionnaires du grand emprunt, page 50). Le décaissement des fonds, qu’ils soient consommables ou non consommable (voir la section Les dotations de la MIRES essentiellement en capital « non consomptible », page 17), s’étalera sur au plus 10 ans (limite supérieure des conventions signées entre les organismes gestionnaires et l’État). L’impact sur le budget des années à venir est différent pour les crédits consommables et non consommables. Les premiers ont été entièrement imputés sur le budget 2010, alors que le versement progressif des intérêts des seconds sera intégré dans la « norme des dépenses » du budget de l’année pendant laquelle ils seront consommés. En clair, cela signifie que « Du fait de leur intégration à la norme de dépense, qui constitue une enveloppe fermée, ces intérêts ne peuvent être servis qu’{ la condition que d’autres dépenses soient diminuées. »26 : au moins en ce qui concerne ses fruits « non consommables », les dotations du grand emprunt seront nécessairement prélevées sur le budget général. Étant donné que l’État s’est engagé { ne pas augmenter les dépenses du budget général pour les années à venir, à travers le respect de la « norme zéro valeur » (voir définition page 34), ils ne constitueront donc pas des crédits supplémentaires, au contraire, puisqu’ils ne pourront être prélevés qu’au sein du budget général qui doit lui-même baisser (si l’on tient compte de l’inflation). C’est ce mécanisme, notamment, qui a amené les parlementaires à qualifier d’opération de vases communicants la débudgétisation résultant du grand emprunt (voir la section Une pratique de « vases communicants», page 23).

LES DIFFERENTS VOLETS DU GRAND EMPRUNT

Les principaux volets des investissements d’avenir ont été présentés dans l’introduction (Les grandes orientations du grand emprunt, page 2) et dans l’annexe répartition par missions des crédits du grand emprunt (page 35). Nous allons davantage nous focaliser ici sur ce qui relève de l’enseignement supérieur et la recherche.

D’un point de vue budgétaire, les crédits du grand emprunt ont été ouverts au sein de programmes (au sens de la LOLF) ad hoc créés en 2010 au sein de missions existantes (voir la répartition par missions des crédits du grand emprunt, page 35). La Mission Recherche et Enseignement Supérieur (MIRES) s’accroit ainsi de 5 programmes supplémentaires : Instituts thématiques d’excellence en matière d’énergies décarbonées, Projets thématiques d’excellence, Pôles d’excellence, Recherche dans le domaine de l’aéronautique, Nucléaire de demain. Ces programmes ont vocation { disparaitre l’année qui suit leur création, dérogeant { l’esprit de la LOLF qui recommande une certaine pérennité aux programmes budgétaires afin que la performance de ceux-ci puisse être évaluée sur la durée.

LES INVESTISSEMENTS D’AVENIR

LES CREDITS ATTRIBUES A LA MIRES

Les 21,9 Mds € de crédits octroyés à la MIRES représentent 62,5 % des fonds de l’emprunt (à titre de comparaison, la totalité des crédits de la MIRES s’élèvent en 2010 { 24,76 Mds€ en CP). Ils se répartissent entre 5 nouveaux programmes suivant la ventilation suivante (une présentation exhaustive de la ventilation des crédits du grand emprunt dans les missions du budget général est donnée dans l’annexe loi de finances rectificative du 9 mars 2010, page 47):

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Instituts thématiques d’excellence en matière d’énergies décarbonées (programme 325) 1, 000 Mds€

Projets thématiques d’excellence (programme 326) 3, 050 Mds€

Pôles d’excellence (programme 327) 15, 350 Mds€

Recherche dans le domaine de l’aéronautique (programme 328) 1, 500 Mds€

Nucléaire de demain (programme 329) 1, 000 Mds€

Ces 5 programmes se subdivisent en 12 actions (voir page 51). Le programme 327 « Pôles d’excellence » regroupe par exemple les 6 actions « Campus d’excellence », « Opération Campus », « Opération du plateau de Saclay », « Valorisation », « Laboratoires d’excellence » et « Instituts Hospitalo-Universitaires ».

L’action « Campus d’excellence » a été rebaptisée « Initiatives d’excellence », aujourd’hui mieux connue sous le nom d’ « Idex », afin d’éviter la confusion avec l’opération Plan Campus (initiée en 2007 et qui n’a rien { voir avec le grand emprunt, en dehors de la remarque qui suit) et avec l’action « Opération Campus » du grand emprunt, créditée de 1,3 Mds€, qui n’est autre que le complément aux 5 Mds€ promis de la dotation de 3,7 Mds€ précédemment allouée { l’opération Plan Campus.

Sur les 21,9 milliards d’euros, 6,45 milliards d’euros seront consommables (on dit plutôt consomptibles dans le jargon des lois de finances), à une échéance un peu vague, et 15,44 milliards d’euros ne pourront pas être directement utilisés par les différents bénéficiaires : seuls les revenus issus du dépôt de cette somme au Trésor pourront être utilisés en vue de financer des projets. Ces crédits dont seuls les intérêts (voir l’annexe taux d’intérêt, page 58) sont utilisables sont qualifiés de non consomptibles.

Les fonds seront déposés sur des comptes du Trésor (selon des modalités un peu compliquées, voir l’annexe taux d’intérêt, page 58 et la section Les dotations de la MIRES essentiellement en capital « non consomptible », page 17). Leur gestion est confiée à hauteur de 17,6 milliards d’euros à l’ANR. La somme restante, soit 4,3 milliards d’euros, sera déléguée à hauteur de 3 milliards d’euros { d’autres organismes gestionnaires (CNES, CEA, ONERA, ANDRA) et à hauteur de 1, 3 milliard d’euros { l’opération « Campus » (voir page 51 les 12 actions des programmes du grand emprunt de la MIRES).

D’IMPORTANTES ANNULATIONS DE CREDITS POUR LA MIRES

De façon concomitante { l’attribution des crédits du grand emprunt, la MIRES s’est vue annuler un total de 125,3 millions d’euros de crédits (voir le tableau loi de finances rectificative du 9 mars 2010, page 47), dont 74 759 066 € hors réserve et 50 542 910 € sur les crédits mis en réserve28.

40 millions d’euros ont notamment été annulés sur les crédits de l’ANR et 27,6 millions d’euros sur le programme 150 Formations supérieures et recherche universitaire (sur les crédits mis en réserve destinés { l’immobilier), c’est-à-dire sur la dotation des universités. « La MIRES est ainsi la mission qui bénéficie le plus de l’emprunt national et celle qui contribue le plus à gager le coût de l’emprunt »29.

28 Des crédits sont mis en réserve en LFI (au maximum 5% pour les crédits hors salaire et 0,5% pour la masse salariale), qui peuvent être annulés en cours d’année par simple décret ou arrêté, sans recourir { une Loi de Finances Rectificative (voir par exemple le tableau taux de mise en réserve des opérateurs , page 61) 29 Sénat, rapport de la commission des finances sur le PLFR 2010(1).

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UN MODE DE FINANCEMENT ORIGINAL

COMMENT S’INSCRIVENT CES FINANCEMENTS DANS LE BUDGET DE L’ETAT

De nouveaux programmes destinataires des crédits du grand emprunt ont été spécialement créés ; ils s’inscrivent néanmoins dans la loi de finances selon la structure « Lolfienne » standard Missions-Programmes-Actions (voir plus haut Les crédits attribués à la MIRES, page 12). Ces nouveaux programmes, cependant, n’ont été créés qu’à titre temporaire en 2010 et ont vocations { disparaitre l’année suivante : la totalité des fonds a donc théoriquement été consommée dès 2010. Ces crédits ont été déposés sur différents comptes du Trésor, afin, dans le cas des crédits non consomptibles qui sont majoritaires au sein de la MIRES, de produire des intérêts (voir le tableau taux d’intérêt, page 58) qui seuls parviendront aux destinataires finaux. Les crédits consomptibles ont été déposés, de même, sur des comptes du Trésor et attendent d’être progressivement distribués aux bénéficiaires, selon un calendrier encore incertain.

Sur les 14 nouveaux programme du Grand Emprunt, 5 relèvent de la MIRES et 2 dépendent du Ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche30. Ce sont, de loin, les deux plus importants : il s’agit du programme pôles d’excellence, doté de 15,35 Mds€, qui inclut les 6 actions IdEx, LabEx, IHU, Opération campus, Projet du plateau de Saclay, Valorisation (composée des 3 sous-actions Instituts Carnot, Sociétés de valorisation (rebaptisée Sociétés d’Accélération de Transfert de Technologie, SATT), Campus d’Innovation Technologique (rebaptisée Instituts de Recherches Technologiques, IRT) et du programme Projets thématiques d’excellence, doté de 3,05 Mds€, qui inclut les 3 actions Équipements de taille Intermédiaire (rebaptisée Equipements d’Excellence ou « EquipEx »), Sciences du vivant (suivi de cohortes, plateformes biotechnologiques) (rebaptisée Santé et biotechnologie), Leadership spatial (rebaptisée Espace). Toutes ces actions

sont gérées par l’ANR, { l’exception de l’action Espace (0,5Mds€ de dotation à 100% consomptible, gérée par le CNES). L’ANR est le principal opérateur gestionnaire des crédits du grand emprunt puisqu’il en gère 17,6 milliards d’euros. Afin de pouvoir assurer cette charge, l’opérateur a dû étoffer ses effectifs de 65 postes supplémentaires en 201131. Cela suffira-t-il, alors que la cour des comptes a émis les plus vives réserves sur les compétences de gestionnaire de l’ANR32 ?

La définition de l’excellence, qui désigne les structures bénéficiaires des crédits du grand emprunt, repose sur les notations de l’agence nationale d’évaluation de la recherche et l’enseignement supérieur (AERES). Les Laboratoires d’Excellence, par exemple, seront

« principalement des entités de recherche de très grande qualité scientifique (d’un niveau équivalent { la notation A+ de l’AERES), de taille significative pour la discipline considérée, rassemblant, sur leur aire géographique, la plus grande partie des forces sur leur thématique

30 La MIRES est une mission interministérielle qui fait intervenir 6 ministères : l’Enseignement supérieur

et la recherche (MESR, 89 % de ses crédits en 2009), l’Économie, l’industrie et l’emploi (3,4 %), l’Écologie,

l’énergie du développement durable et la mer (5,2 %), la Défense (0,8 %), la Culture et la communication

(0,6 %) et l’Agriculture et la pêche (1,2 %). Les 3 programmes du grand emprunt qui ne dépendent pas du

MESR relèvent du Ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer 31 « Le PLF 2011 prévoit également un relèvement significatif du plafond d’emplois de l’Agence [l’ANR] à 156 ETP (+65 ETP, gagés à partir des emplois de post-doctorants répartis en 2010 au bénéfice du CNRS, de l’INSERM et de l’INRA) » [PAP de la MIRES, PLFR pour 2011]. 32 « la Cour a pu constater, dans le premier bilan qu’elle a dressé de l’action de cet opérateur en 2010, l’insuffisante qualité des processus financiers, budgétaires et comptables de l’Agence [l’ANR] et le risque associé { l’internalisation, d’ici 2012, de l’activité des unités supports » [Cour des compte, Résultats et gestion budgétaire de l’État – exercice 2010, mai 2011].

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de recherche, et présentant un projet qui affiche une évolution innovante de leurs recherches; secondairement des réseaux thématiques de recherche de très grande qualité scientifique (d’un niveau équivalent { la notation A+ de l’AERES), regroupant, sur un projet scientifique commun, un potentiel significatif de recherche pour les champs disciplinaires concernés ; à titre exceptionnel, des instituts scientifiques thématiques d’accueil pour des chercheurs de renommée mondiale. »33

LA DEBUDGETISATION DES CREDITS

Bien que s’inscrivant dans la présentation budgétaire standard Mission-Programme-Action, le mode de financement des organismes bénéficiaires ne souscrit pas à la logique budgétaire standard. Ces programmes sont en effet éphémères et ont vocation { disparaitre l’année qui suit leur création puisque les 35Mds€ de crédits sont considérés comme ayant été consommés en totalité en 2010 (voir le tableau crédits consommés en 2010 par le programme Pôles d’excellence, page 52). Selon l’Assemblée Nationale, qui ne voit pas que des défauts au grand emprunt, cette façon de procéder qui assure l’ « étanchéité de la dépense » est « une garantie de sa pluriannualité ».34

Les 35 milliards du grand emprunt sont déposés sur des comptes du Trésor et une part très importante des crédits (15,44 milliards d’euros, affectés pour une large part à la recherche et l’enseignement supérieur) sera attribuée ultérieurement (quand ? en 2011, les utilisateurs n’auront toujours -quasiment35- rien perçu de ces crédits pourtant imputés en totalité sur le budget 2010) aux bénéficiaires, en grande partie sous forme d’intérêts issus du placement de ces fonds placés (voir le paragraphe Les dotations de la MIRES essentiellement en capital « non consomptible », page 17).

A partir du PLF 2012, les crédits du grand emprunt n’apparaitront donc plus dans les documents budgétaires soumis au parlement (à un autre titre que de pure information), notamment dans les PAP36 annexés aux projets de lois de finances et les RAP36, soumis dans le cadre des lois de règlement, censées permettre le contrôle de l’utilisation des crédits. Le gouvernement devra cependant, { titre d’information, « déposer chaque année jusqu’en 2020, en annexe générale au projet de loi de finances de l’année, un rapport relatif aux investissements financés par les crédits ouverts sur les programmes créés par la présente loi de finances rectificative. »37

33 Convention État-ANR pour l’action Laboratoires d’Excellence (5 août 2010) 34 Assemblée Nationale, rapport sur le PLFR 2010 . 35 « Le montant effectivement dépensé [sur les fonds du grand emprunt, pour l’exercice 2010] a en effet été de moins de 1 Md€25, dont seulement 675 M€ réellement décaissés (Dont notamment 140 Md€ pour la recapitalisation d’OSEO et 500 M€ au titre de la première tranche du refinancement d’OSEO.) », constate la Cour des compte en 2011. On remarquera ici que les dépenses effectivement décaissées en 2010 l’ont été au bénéfice d’OSEO, c’est-à-dire des entreprises. La ministre de l’ESR, Mme Valérie Pécresse, a promis qu’ « en 2011, ce sont 3,581 milliards d’euros de crédits frais, c'est-à-dire consomptibles, qui arriveront dans les laboratoires et les universités » [audition par la commission des finances de l’Assemblée Nationale, 26 octobre 2010]. Dont acte, rendez-vous au PLR 2011. 36 PAP : Projet Annuel de Performance ; RAP : Rapport Annuel de Performance. Les programmes du grand emprunt (voir Les crédits attribués à la MIRES) ont déjà disparu de la liste des programmes prévus dans la loi de finances 2012 [rapport préparatoire au débat d’orientation des finances publiques [pour 2012], Tome 2 Missions, programmes, objectifs, indicateurs, juin 2011]. 37 LOI no 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010 (1) : « article 8 VI. – Le Gouvernement dépose chaque année jusqu’en 2020, en annexe générale au projet de loi de finances de l’année, un rapport relatif aux investissements financés par les crédits ouverts sur les programmes créés par

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La ventilation de ces crédits échappera donc à leur vote et à leur contrôle. Seul un document d'information (« jaune budgétaire »), joint au projet de loi de finances, permettra d'informer par la suite, chaque année jusqu'en 2020, le Parlement sur l'emploi des crédits de l'emprunt national et les résultats obtenus. C’est en ce sens que les fonds du grand emprunt ont pu être qualifiés de crédits débudgétisés ou extra-budgétaires , comme le fait remarquer le Sénat dans son rapport sur le PLR38 2010 :

« L’analyse de la MIRES dans le cadre de l’examen du projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion n’offre en effet qu’une vision très limitée des efforts menés en matière d’enseignement supérieur et de recherche, compte tenu de l’ampleur des financements « extra-budgétaires » dont elle bénéficie, qu’il s’agisse des fonds issus de l’emprunt national ou de l’ « Opération campus ». »39

Les rapporteurs du Sénat attirent l’attention sur l’opacité introduite par le grand emprunt :

« Vos rapporteurs spéciaux attirent l’attention sur trois principaux éléments :

- la forte porosité des crédits de l’emprunt national et des crédits du budget général […]

- l’extrême imbrication de certaines actions menées dans le cadre de l’emprunt national qui ne rend que plus difficile le suivi de l’utilisation des crédits (l’exemple de l’articulation entre l’action « Initiatives d’excellence » et l’action « Laboratoires d’excellence » en est une illustration)

- le risque, enfin, d’un facteur supplémentaire de complexité dans le paysage français de l’enseignement supérieur et de la recherche, compte tenu des nouvelles structures promues par les investissements d’avenir. »

L’Assemblée Nationale remarque similairement que « Du point de vue du budget de l’État, ces revenus récurrents ne transiteront pas par la mission Recherche et enseignement supérieur – il s’agit en cela de ressources « extrabudgétaires » » et s’inquiète, comme les sénateurs, de l’opacité et du caractère dilatoire de ce type de méthode sur l’exemple du Plan Campus:

« Il conviendrait toutefois que le Gouvernement éclaire – enfin – le Parlement sur les modalités précises de gestion (calendrier, taux de rémunération des fonds, rôles respectifs de l’ANR et du compte Participations financières de l’État, etc.) de cette opération [le Plan Campus, NDLR] formellement lancée depuis 2007 mais qui n’a pas reçu le moindre début d’exécution financière. »40

la présente loi de finances rectificative. Pour chacune des missions concernées, ce rapport présente notamment : 1°) Les investissements prévus et en cours de réalisation, en justifiant le choix des projets et en présentant l’état d’avancement des investissements ; 2°) Les montants dépensés, les moyens financiers prévus pour les années à venir, les modalités de financement mises en œuvre et, le cas échéant, les modifications apportées { la répartition initiale des fonds ; 3°) Les cofinancements publics et privés attendus et obtenus ; 4°) Les objectifs poursuivis et les résultats attendus et obtenus, mesurés au moyen d’indicateurs précis dont le choix est justifié ; 5°) Les retours sur investissement attendus et obtenus ainsi que les méthodes d’évaluation utilisées; 6°) Le rôle des organismes mentionnés au I et au 6o du A du II, le contenu et la mise en œuvre des conventions prévues au premier alinéa du A du II, ainsi que les résultats du contrôle par l’Etat de la qualité de la gestion de ces organismes. »

38 Projet de Loi de Règlement 39 Sénat, commission des finances, rapport n°674, Tome II, sur le PLR 2010 (28 juin 2011). 40 Assemblée Nationale, rapport sur le PLFR 2010(1).

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La Cour des comptes déplore de même la dérogation aux règles budgétaires du grand emprunt :

« L’exercice 2010 s’est caractérisé par la mise en place, en cours d’année, de mécanismes spécifiques pour les « investissements d’avenir » destinés { être financés par l’emprunt national. De nouveaux programmes budgétaires au sens de la LOLF ont été créés, de caractère temporaire, sur lesquels ont été ouverts 35 Md€ de crédits destinés { des investissements d’avenir. Les mécanismes retenus, manifestement dérogatoires, ont notamment eu pour conséquence que la totalité des crédits a été consommée alors que les dépenses effectives ont été très faibles. En outre, ces crédits ont été exclus du périmètre sur lequel est apprécié le respect de la norme d’évolution des dépenses de l’Etat. »41

Cette dernière remarque fait sans doute écho aux rodomontades du gouvernement qui peut prétendre avoir « respecté strictement le plafond autorisé et la norme de dépense en 2010 »42, en

affichant que « Hors programme d'investissements d'avenir et plan de relance, la dépense s'établit à 352,5 milliards pour un plafond fixé à 352,6 milliards. »42. Si l’on excepte les dépenses

supplémentaires faites hors de la norme budgétaire, le gouvernement n’a pas dépensé plus que prévu,

en effet43… (il serait en effet souhaitable soit de ne pas dépenser plus, soit de prélever davantage, voir

l’évolution du taux de couverture des dépenses publiques dans l’annexe évolution de la dette publique 2000-2010, page 32)

La Cour des comptes joint sa voix à celles des commissions des finances du Sénat et de l’Assemblée Nationale pour clamer que « la mise en œuvre du programme d’investissements d’avenir laisse apparaître un risque non négligeable de substitution de ce mode de financement aux crédits budgétaires qui légitime le fait que ce programme soit réintroduit dans la norme de dépenses. »44. Tout le monde s’est donc aperçu de ce tour de bonneteau, { l’exception semble-t-il d’une population pourtant concernée au premier chef, la communauté des chercheurs et enseignants-chercheurs.

Un autre avantage de la manœuvre n’est pas { négliger : les crédits ainsi alloués n’étant pas comptabilisés dans la dette publique, certains y voient une manière de limiter le déficit public au sens de Maastricht45.

Finalement, il y a un avantage politique certain { attribuer aujourd’hui de l’argent qui ne sera (peut-être) réellement consommable qu’ultérieurement. S’agissant du Plan campus par exemple, le gouvernement actuel aura tout de même réussi un exploit : initier cette opération de 5Mds€ en début de mandat présidentiel (en 2007), en faire la publicité tout au long de ce mandat de cinq ans (plus que quelques mois { tenir…), tout cela sans en avoir initié le « moindre début d’exécution financière » !

LES DOTATIONS DE LA MIRES ESSENTIELLEMENT EN CAPITAL « NON CONSOMPTIBLE »

41 Résultats et gestion budgétaire de l’État – exercice 2010, Cour des comptes, mai 2011. 42 François Baroin, audition par la commission des finances du Sénat le 23 juin 2011 . 43 Ce qui est déjà conséquent (ou plutôt inconséquent ?) si l’on regarde l’évolution de la dette publique – voir en annexe l’évolution de la dette publique 2000-2010, page 33 44 Résultats et gestion budgétaire de l’état–exercice 2010, Cour des comptes, mai 2011. 45 « Pour passer sous les fourches caudines de Bruxelles, la France a ôté au Parlement les moyens de suivre les investissements d’avenir » [Sénat, examen par la commission des finances du rapport sur le PLR 2010, intervention de Mme Nicole Bricq]. On remarquera que les critères de Maastricht sont déjà largement outrepassés puisqu’ils limitaient les déficits cumulés à 60% du PIB (l’endettement public, aujourd’hui voisin de 86% du PIB) et son accroissement annuel (le déficit public, égal à environ 7% en 2009) à 3%.

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15,44 milliards d’euros de la contribution du grand emprunt à la MIRES sont attribués sous forme de capital dit « non consomptible », dont seuls les intérêts seront consommables. Les taux d’intérêt (voir page 58) de ces capitaux sont fixés { 3,413%, { l’exception de la dotation de l’action Opération Campus qui jouit d’un statut particulier, en raison de son caractère de complément au financement du « Plan Campus », et sera rémunéré { 4,032% (voir l’annexe sur les taux d’intérêt du grand emprunt, page 58). Ce taux de rémunération est un peu supérieur au taux auquel emprunte actuellement l’État français (le taux d’intérêt des obligations d’État { 10 ans est de 3,14% en août 2011).

Le rendement annuel total du capital de l’action Initiatives d’excellence (IdEx) s’élève ainsi {

3,413% 7,7Mds€ soit 262,801 millions d’euros, et celui de l’action Laboratoires d’excellence

(LabEx) à 3,413% 0,9Mds€ soit 30,7 millions d’euros. Cent laboratoires d’excellence ayant déjà été labélisés, la somme annuelle moyenne versée { chacun d’entre eux est donc de l’ordre de 300 000 €. Les LabEx situés dans le périmètre des IdEx seront financés sur les crédits de ces derniers, ce qui corrigerait cette somme à la hausse, mais ceci sera compensé par le fait qu’un second appel d’offre est d’ores et déj{ lancé qui créera un certain nombre de LabEx supplémentaires : au final, l’ordre de grandeur de la dotation moyenne ne devrait pas très sensiblement différer de l’estimation calculée ci-dessus. Cette somme correspond typiquement, en ordre de grandeur, à la somme des dotations récurrentes annuelles attribuées par le CNRS aux laboratoires inclus dans le périmètre d’un LabEx de taille standard. Ces dotations récurrentes du CNRS ont été amputées d’environ 15% en 2011, tendance qui va se poursuivre, voire s’accentuer, dans les années { venir : Une pratique de « vases communicants» (voir page 23) serait-elle { l’œuvre ?

A cette somme s’ajoutent, pour les LabEx, les 100 millions d’euros de fonds consomptibles qui « [seront] versés aux bénéficiaires finaux sous forme de subvention et sont destinés, si l’évaluation en confirme le besoin, à initier les premiers travaux avant que les subventions issues de dotations non consommables soient disponibles. »46. Environ 1 million d’euros, en moyenne, seront versés à chaque LabEx (hors IdEx, dans l’hypothèse présentée ci-dessus), suivant des modalités et un calendrier encore un peu flous.

Les intérêts qui seront versés aux bénéficiaires courent, en principe, à partir du jour où le projet a été sélectionné :

« Les intérêts courent à partir de la date de sélection des bénéficiaires finaux. A cet effet, au jour de la sélection des bénéficiaires, les dotations non consommables affectées à chaque projet sont transférées du compte no 75000-00001051013 intitulé « ANR-Programme d’investissements d’avenir - dotations non consommables non affectées » sur le compte no 75000-00001052008 intitulé « ANR Programme d’investissements d’avenir - dotations non consommables ». Les intérêts produits par une dotation sont versés au compte sur lequel cette dotation est déposée avant d’être reversés sur le compte de dépôt no 75000-00001051007 intitulé « ANR-Programme d’investissements d’avenir - dotations consommables ». »46 .

Les crédits (une fraction d’entre eux pour la dernière opération) transitent donc successivement sur trois comptes du Trésor (dotations non consommables non affectées, puis dotations non consommables (affectées), et enfin dotations consommables) avant d’être versés au bénéficiaire : pourquoi faire simple quand on peut faire compliqué ?

46 Convention État-ANR pour l’action « laboratoires d’excellence », 5 août 2005.

Le grand emprunt Page 19

Une incertitude persiste sur les crédits qui seront effectivement disponibles pour les lauréats de la sélection initiale:

« Les bénéficiaires des dotations en capital non consomptible, ou partiellement consomptible, devraient pouvoir utiliser en tout état de cause le revenu du dépôt obligatoire de leurs fonds au Trésor. Néanmoins, dans le cas de la mise en place d’une période probatoire, telle qu’elle est prévue pour les « Campus d’excellence » et les laboratoires d’excellence, le bénéfice de la rémunération versée par le Trésor pourrait être conditionné { l’avancement des projets et de leur évaluation. »47.

LA MISE EN ŒUVRE DES INVESTISSEMENTS D’AVENIR

Si la gestion proprement dite des fonds du grand emprunt est confiée à des institutions existantes (à la Caisse des dépôts et consignations et à quelques opérateurs tels que l’ANR, le CNES, le CEA, etc., voir la liste des opérateurs gestionnaires du grand emprunt, page 50), le choix des bénéficiaires et l’utilisation des crédits sont étroitement encadrés par des structures nouvellement créées à cet effet dans le but d’ « étanchéifier » cette dépense, c’est-à-dire de minimiser les interactions avec les structures existantes (et d’éviter, accessoirement, un contrôle parlementaire trop étroit). Ont ainsi été créés un Commissariat général { l’investissement et un Comité de surveillance du programme d’investissements d’avenir.

UNE STRUCTURE POLITIQUE DE DECISION

LE COMMISSARIAT GENERAL A L’INVESTISSEMENT

La mise en œuvre du grand emprunt a é été confiée, techniquement parlant, au commissaire général { l’investissement, René Ricol, sous l’autorité du Premier ministre { qui revient in fine toute décision48. Le commissaire général { l’investissement est

« chargé de veiller, sous l'autorité du Premier ministre, à la cohérence de la politique d'investissement de l'Etat. A ce titre, il exerce en particulier les responsabilités suivantes :

1° Il prépare les décisions du Gouvernement relatives aux contrats passés entre l'Etat et les organismes chargés de la gestion des fonds consacrés aux investissements d'avenir ; 2° Il coordonne la préparation des cahiers des charges accompagnant les appels à projets et vérifie leur cohérence avec l'action du Gouvernement en matière d'investissement d'avenir et de réforme des politiques publiques ;

3° Il coordonne l'instruction des projets d'investissement et formule des avis et propositions ;

4° Il veille à l'évaluation, a priori et a posteriori, des investissements, et notamment de leur rentabilité;

5° Il dresse un bilan annuel de l'exécution du programme. »49.

47 Sénat, commission des finances, rapport sur le PLFR 2010(1). 48 Sénat, Avis de la commission de l'économie sur le PLF pour 2011 (18 novembre 2010). Une bonne présentation synthétique des investissements d’avenir est disponible sur le site http://www.senat.fr/rap/a10-115-6/a10-115-6.html

Le grand emprunt Page 20

LE COMITE DE SURVEILLANCE DES INVESTISSEMENTS D’AVENIR

Un comité de surveillance du programme d’investissements d’avenir (voir page 59) a été instauré, placé sous la présidence conjointe des anciens Premiers ministres MM. Alain Juppé et Michel Rocard.

« Ce comité, qui comprend notamment quatre députés et quatre sénateurs membres respectivement des commissions chargées des finances et des autres commissions compétentes, désignés par le président de leur assemblée respective, évalue le programme d'investissements et dresse un bilan annuel de son exécution. Il s'appuie en tant que de besoin sur le commissaire général à l'investissement et sur les organismes chargés de la gestion des fonds consacrés aux investissements d'avenir. Il transmet chaque année au Parlement et au Premier ministre un rapport sur ses travaux. »50

Les instances décisionnelles, de pilotage et de contrôle des investissements d’avenir sont,

autant que faire se peut, décloisonnées des voies budgétaires standard.

Le caractère hautement stratégique sur le plan économique de l’attribution de crédits

débudgétisés par le biais de l’emprunt national est attesté par le fait que les représentant(e)s

des trois principales agences de notations internationales ont été auditionnées par le Sénat51

lors de l’examen du projet de loi de finances rectificative qui l’a institué. On notera au passage

que les sénateurs n’ont { cette occasion auditionné aucun scientifique (ni la ministre de l’ESR),

bien que la majorité des crédits en jeu fût consacrés la recherche et l’enseignement supérieur.

LES INDICATEURS DE PERFORMANCE DES INVESTISSEMENTS D’AVENIR

Les fonds du grand emprunt sont attribués en vue de réaliser des objectifs différents de ceux des programmes qu’ils remplacent (plutôt que « qu’ils complètent », voir ci-dessous la section Une pratique de « vases communicants», page 23).

Les objectifs et indicateurs (au sens de la LOLF, c’est-à-dire ceux qui figurent dans les projets de lois de finances) retenus obéissent fidèlement aux finalités du grand emprunt telles qu’elles sont exposées dans Le Rapport Juppé-Rocard (voir page 6) dont nous avons déjà évoqué les grandes lignes.

49 Article 1 du Décret n° 2010-80 du 22 janvier 2010 relatif au commissaire général à l'investissement. 50 LOI n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010 (1), article 8. 51 Mme Carol Sirou (voir page 62), présidente de Standard & Poor’s pour la France, MM. Pierre Cailleteau, managing director, Arnaud Mares, senior vice-president du groupe d’analyse risque souverain de Moody’s France et M. Eric Paget-Blanc, head of supranational ratings de Fitch Ratings France, ont été auditionnés le 3 février 2010 par la commission des finances du Sénat dans le cadre de leur examen du PLFR 2010(1). Standards & Poors est une filiale de McGaw-Hills Companies, Moody’s appartient à Warren Buffet (Bill Gates siège à la direction) et Fitch Ratings Agency est propriété du groupe français Fimalac (Financière Marc Ladreit de Lacharrière). On notera la présence de Véronique MORALI, Présidente de Fimalac développement, dans la composition de la commission Juppé-Rocard (voir page 43)

Le grand emprunt Page 21

Les objectifs et indicateurs du programme « Pôles d’excellences » (qui contient les actions LabEx, IdEx, etc.), programme ad hoc créé dans le cadre du grand emprunt, sont présentés in extenso ci-dessous. Ils sont tous, comme on le voit, tournés vers l’organisation administrative elle-même, et non vers la mission que ces administrations ont vocation à remplir : nombre d’établissements classés dans le classement de Shanghai (voir page 40), Part des établissements, des étudiants et des chercheurs concernés par une logique de regroupement, etc. On assimile ici l’objectif { la mission, en privilégiant largement, pour employer le jargon managérial, l’Output (résultat brut mesurable à court terme) par rapport { l’Outcome (résultat à long terme).

A titre de comparaison, sont également reproduits ci-après les objectifs et indicateurs du programme 172 Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires, principal programme récurrent de recherche au sein de la MIRES, dont l’objectif principal est de produire des connaissances scientifiques au meilleur niveau international. Pour critiquables que soient les moyens mis en œuvre pour atteindre cet objectif, le but semble légitime. La relation entre objectifs et indicateurs institués par la LOLF étaient certes déjà très contestables dans l’instrumentalisation aveugle qui est faite des indicateurs, mais un pas supplémentaire est franchi avec ceux du grand emprunt qui « oublient » carrément la mission première des politiques qu’il finance, au bénéfice d’une vision purement marketing entièrement focalisée sur la forme au détriment du fond, ne se préoccupant que de l’attractivité et la visibilité des organismes de recherche et d’enseignement supérieur.

On ne saurait oublier, enfin, l’« association » (en réalité davantage un financement pur et simple par les pouvoirs publics) du secteur privé à la recherche publique, autre fer de lance d’une politique réclamée par Bruxelles qui préconise d’atteindre 2% du PIB en R&D privée (plus 1% dans le secteur public, soit 3% au total). Cet objectif-phare de la stratégie de Lisbonne n’a pas été atteint en France dix ans après, loin s’en faut (le dernier chiffre consolidé est de 2,11% en 2008, les estimations pour 2009 sont voisines de 2,15%)52.

Le soutien de l’État { l’innovation conduite par le secteur privé n’est pas critiquable en soi, mais celui-ci ne doit cependant pas se substituer de façon trop importante aux entreprises pour remplir la mission de valorisation économique de la recherche, pour au moins deux raisons :

Premièrement, le manque d’empressement des entreprises { investir dans la recherche est économiquement suspect: si l’intérêt économique, au moins à moyen terme, de cet investissement était aussi évident que prétendu, il est incompréhensible que le secteur privé n’investisse pas davantage dans la recherche. Si l’État finance partiellement la recherche privée au constat que les entreprises n’en font pas assez dans ce domaine, cependant, cette attitude peut aisément s’expliquer…

Deuxièmement, le budget de l’état étant peu extensible, surtout par les temps qui courent, ce qu’on donne { l’un doit bien être retenu { l’autre : la recherche à long terme pâtit donc nécessairement du financement de plus en plus important que l’état consacre à la recherche valorisable et à la valorisation elle-même. Or, il revient à l’État de se focaliser principalement, sinon exclusivement, sur la recherche à long terme, le secteur privé se concentrant quant à lui, de façon compréhensible, sur le plus court terme.

Tocqueville, chantre d’un État équilibré, synthétisait déjà il y a presque deux siècles ces deux points lorsqu’il affirmait qu’« il faut que le gouvernement fasse tous ses efforts pour soutenir

52 Rapport sur les politiques nationales de recherche et de formations supérieures, « jaune budgétaire » annexé au PLF pour 2011.

Le grand emprunt Page 22

l’étude théorique des sciences. L’étude pratique se développe d’elle-même [dans le secteur privé, tout simplement parce qu’il y a intérêt] »53.

OBJECTIFS ET INDICATEURS DU GRAND EMPRUNT

Les objectifs et indicateurs du principal programme créé par le grand emprunt, le Programme n° 357 « Pôles d’excellence » [RAP MIRES – PLR 2010] :

OBJECTIF 1 Améliorer l’attractivité internationale de la France en matière d’enseignement supérieur

INDICATEUR 1.1 Part des étudiants étrangers inscrits en Master et en Doctorat

INDICATEUR 1.2 Rapport des taux de réussite des étudiants étrangers en Master et en Doctorat et des

étudiants français

INDICATEUR 1.3 Taux de chercheurs et d’enseignants chercheurs étrangers dans les recrutements des

universités et des établissements de recherche nationaux

OBJECTIF 2 Améliorer la place de la France dans les classements internationaux de l’enseignement

supérieur et de la recherche

INDICATEUR 2.1 Part de la France dans la production mondiale de publications scientifiques

INDICATEUR 2.2 (détaillé en annexe, page 53) Nombre d’établissements d’enseignement classés

OBJECTIF 3 Favoriser l’émergence de sites d’excellence, visibles au plan mondial

INDICATEUR 3.1 Parts des établissements, des étudiants et des chercheurs concernés par une logique de

regroupement

INDICATEUR 3.2 Pourcentage des étudiants concernés par la délivrance d’un diplôme unique, résultant de la

« fusion » des diplômes d’un ou plusieurs établissements

INDICATEUR 3.3 Pourcentage des publications scientifiques sous signature scientifique unique

INDICATEUR 3.4 Part des publications de référence internationale dans la production scientifique

européenne et mondiale des laboratoires d’excellence et des IHU

OBJECTIF 4 Contribuer à l’amélioration de la compétitivité de l’économie nationale par le transfert et

la valorisation des résultats de la recherche

INDICATEUR 4.1 Part des ressources apportées aux opérateurs par les redevances sur titre de propriété

intellectuelle

INDICATEUR 4.2 Nombre de start-up et d’emplois créés

OBJECTIF 5 Associer le secteur privé aux projets d’excellence

INDICATEUR 5.1 Part des ressources apportées par les entreprises dans les projets

OBJECTIFS ET INDICATEURS DU PROGRAMME « RECHERCHES SCIENTIFIQUES ET TECHNOLOGIQUES PLURIDISCIPLINAIRES »

Les objectifs et indicateurs du Programme n°172, qui regroupe les opérateurs de recherche (ANR, CNRS, CEA, l’NSERM, etc.) [RAP MIRES – PLR 2010] :

OBJECTIF 1 Produire des connaissances scientifiques au meilleur niveau international

INDICATEUR 1.154

Production scientifique des opérateurs du programme

INDICATEUR 1.2 Reconnaissance scientifique des opérateurs du programme

INDICATEUR 1.355

Efficience de la production scientifique : indice de coût d’une publication à bonne visibilité

Internationale

OBJECTIF 2 Accroître le dynamisme des équipes de recherche

53 Alexis de Tocqueville, De la démocratie en Amérique II, 1840 54 Il est intéressant de se pencher sur les curieuses évolutions de cet indicateur entre 2009 et 2010, voir l’annexe indicateur de production scientifique de la MIRES, page 54. 55 Cet indicateur présente lui aussi des évolutions étranges, voir l’annexe Indicateur d’indice de coût des publications, page 55.

Le grand emprunt Page 23

INDICATEUR 2.1 Rapport entre le financement sur projets et le financement récurrent

INDICATEUR 2.2 Part des publications des opérateurs du programme dans les domaines de pointe de la

Recherche

OBJECTIF 3 Contribuer à l’amélioration de la compétitivité de l’économie nationale par la valorisation

des résultats de la recherche et le soutien à l’innovation dans les entreprises

INDICATEUR 3.1 Part des ressources apportées aux opérateurs par les redevances sur titre de propriété

intellectuelle

INDICATEUR 3.2 Part des contrats de recherche passés avec des entreprises dans les ressources des

opérateurs

INDICATEUR 3.3 Taux de succès des moyens accordés aux dispositifs d’incubation et de création

d’entreprises

INDICATEUR 3.4 Dépenses de R&D privée supplémentaires par euro de crédit d’impôt recherche

OBJECTIF 4 Participer activement à la construction de l’Europe de la recherche

INDICATEUR 4.1 Taux de présence des opérateurs du programme dans les projets financés par le PCRD de

l’Union Européenne

INDICATEUR 4.2 Part des articles co-publiés avec un pays membre de l’Union européenne (UE 27) dans les

articles des opérateurs du programme

INDICATEUR 4.3 Part du PCRD attribuée à des équipes françaises

OBJECTIF 5 Accroître la mobilité des chercheurs vers l’enseignement supérieur et l’entreprise

INDICATEUR 5.1 Nombre de chercheurs du secteur public ayant rejoint une entreprise dans l’année

OBJECTIF 6 Concourir au développement de l’attractivité internationale de la recherche française

INDICATEUR 6.1 Taux de chercheurs étrangers dans les recrutements

Les transferts budgétaires depuis les opérateurs vers les actions du grand emprunt s’accompagnent d’une modification des critères d’appréciation de la performance : les indicateurs du grand emprunt sont différents de ceux des opérateurs : le transfert de crédit s’accompagne de changements d’objectifs. La LOLF et ses déclinaisons ont vocation à réorienter les missions de l’État par le truchement de réformes d’apparence purement budgétaires56 : le grand emprunt, bien que s’inscrivant budgétairement un peu en marge du cadre défini par la LOLF, souscrit parfaitement à cette logique.

LES CONTREPARTIES DU GRAND EMPRUNT SUR LES DOTATIONS DES PROGRAMMES RECURRENTS

UNE PRATIQUE DE « VASES COMMUNICANTS»

Le grand emprunt s’est accompagné dès sa mise en œuvre, comme nous l’avons vu (voir la section D’importantes annulations de crédits pour la MIRES, page 13), d’annulations de crédits concomitantes, s’élevant { 125 millions d’euros pour la MIRES.

Le Sénat s’est d’emblée inquiété, dès l’examen du projet de loi de finances, de ce qui ressemblait fortement à un « système de vases communicants » :

« 3. Augmentation raisonnée des moyens des opérateurs ou voie d’ajustement de leurs ressources ?

56 La réforme de l’État par l’audit, Franck Mordacq, éd. L.G.D.J., 2009

Le grand emprunt Page 24

L’articulation de ce mode de financement [du grand emprunt] avec les financements récurrents votés annuellement par le Parlement n’est pas claire. […] La dotation non consomptible pourrait […] être une voie détournée d’assurer, ou de rétablir, une certaine soutenabilité des finances publiques en facilitant la réduction de certaines dépenses de l’Etat. […] il est à craindre que cette « débudgétisation » ne se traduise pas par une augmentation globale des moyens à long terme. En effet, le caractère durablement dégradé de la situation des finances publiques pourrait inciter vraisemblablement l’Etat { « rogner » le plus possible le financement budgétaire des politiques concernées par l’emprunt national, en particulier les universités ou les organismes de recherche. Ce que celles-ci « gagneraient » d’un côté serait donc vraisemblablement « repris » de l’autre. […]

Des vases communicants déj{ { l’œuvre ?

1 Les dotations en capital non consomptibles ne sont pas considérées comme des dépenses au sens de Maastricht et

ont donc un impact neutre sur le déficit public. »» 57

Six mois après, la commission des finances du Sénat ne semble toujours pas rassurée sur ce point :

« La forte diminution des crédits d’intervention de l’Agence nationale de la recherche […] ainsi que la disparition des crédits dévolus au financement de la part du ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche au volet « recherche » du Grenelle de l’environnement posent la question de la substitution de certains crédits tirés de l’emprunt national au financement budgétaire ordinaire, ce qui va { l’encontre de la nature du programme d’investissements d’avenir et ne facilite pas la lecture du budget d’une année sur l’autre. ».58

Cette application du principe des vases communicants s’accompagne, de plus, d’un transvasement différé puisque, si les programmes récurrents ont déjà commencé à être vidés, les fonds du grand emprunt se font toujours attendre dans les laboratoires et les universités.

L’ANR DEPOUILLEE

La diminution des crédits de l’ANR est probablement l’élément le plus visible de cette manœuvre de vases communicants, d’ailleurs initiée bien avant 2010 : « La trajectoire de financement des agences, conforme aux orientations de la loi de programme jusqu’en 2007 inclus, a connu depuis une nette inflexion. » remarquait en 2011 la cour des comptes.

Le budget de l’ANR, qui était de 834M€ en 2007, s’établira { 771 M€ en 2011, alors qu’il était censé augmenter de 65 % d’après la loi de programme (voir l’évolution 2005-2011 du budget de l’ANR, page 59). Outre les baisses de dotations en lois de finances initiales, la dotation de l’ANR a subi annulations et gels de crédits. En 2011, le taux de mise en réserve de ces crédits (4,95%) est d’ailleurs fixé quasiment au taux maximal (5% hors masse salariale, 0,5% en masse salariale), ce qui permet des annulations de crédits particulièrement aisées. Le taux de mise en réserve d’autres opérateurs, comme le CNRS (35 M€ de réserve en 201159), ont également fortement évolué à la hausse (voir les taux de mise en réserve des opérateurs , page 60). En 2010, 214 M€ (en CP, hors réserve) des crédits de l’ANR ont été annulés en cours d’année60.

57 Sénat, commission des finances, rapport sur le PLFR 2010(1). 58 Sénat, commission des finances, rapport sur le PLF pour 2011 (ce sont les sénateurs qui soulignent). 59 Cette somme correspond au taux maximum autorisé : 0,5% 2Mds€(salaires)+5% 0,5Mds€=35M€ 60 « Les annulations de crédits [de l’ANR] consolidées (-26,381 M€ en AE et -214,381 M€ en CP) ont été prises successivement par la loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 portant loi de finances pour 2010, les décrets n° 2010-

Le grand emprunt Page 25

De plus, la part de certains crédits de l’ANR, notamment ceux des programmes non thématiques, seront revus { la baisse relativement { la dotation globale de l’ANR :

« Le montant des crédits destinés à certains programmes et appels à projets, notamment ceux relevant des Départements « Non thématique et transversal », « Biologie-Santé (BS) », « Ecosystèmes et développement durable (EDD) », « Energie durable et environnement (EDD) » et « Science et technologie de l’information et de la communication (STIC) » en programmation 2010, sera revu afin de tenir compte des projets financés dans le cadre des programmes d’investissements d’avenir. »61

La raison de ces baisses de crédits est explicitement avouée comme étant la contrepartie de l’institution du grand emprunt, ce que confirme la ministre de l’ESR Valérie Pécresse, interrogée à ce sujet par les députés :

« Sur le taux de pression de l’ANR […], je ne comprends pas l’origine de ces inquiétudes car ce taux de pression n’augmente en rien. On a seulement supprimé les programmes de l’ANR redondants avec ceux du grand emprunt... […] Les laboratoires trouveront largement matière { se porter candidats sur d’autres appels { projets que ceux de l’ANR. »62

Le fait que des crédits du grand emprunt ont vocation à se substituer à certains crédits récurrents de la MIRES est ici clairement reconnu. Une des conséquences de cela est un abaissement du taux de succès des projets soumis { l’ANR, qui a déj{ pourtant atteint un seuil dangereusement bas et démotivant (voir les Taux de succès { l’ANR en annexe, page 56).

La recherche non finalisée n’est pas { la fête dans la nouvelle donne. Un indicateur assez cocasse a même été institué dans le PLF 2011 (il ne figure donc pas dans le tableau des indicateurs 2010 de la section Objectifs et indicateurs du programme « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires », page 22), qui vise à accroitre la Part des thématiques prioritaires définies par la Stratégie nationale de recherche et d’innovation (SNRI) dans le programme blanc de l’Agence nationale de la recherche (ANR) (INDICATEUR 2.3 du PAP 2011, voir l’annexe Taux de succès à l’ANR, page 56). L’introduction de cet indicateur est justifiée dans le paragraphe liminaire suivant :

« La stratégie nationale de recherche et d’innovation fixe un cadre de référence des priorités de recherche pour les quatre prochaines années. Deux nouveaux indicateurs entendent mesurer son impact, d’une part en termes de bibliographie (indicateur 2.2) et d’autre part, dans l’orientation même des projets de recherche (indicateur 2.3) retenus au titre du programme blanc (non thématique, dédié aux projets évalués sur les seuls critères d’originalité et d’excellence) de l’Agence nationale de la recherche. »61

L’introduction de priorités thématiques dans le programme blanc de l’ANR, « non thématique, dédié aux projets évalués sur les seuls critères d’originalité et d’excellence », relève d’une dialectique de haute volée dont la subtilité n’est pas accessible { tout le monde…

L’ANR, un des fleurons de la mise en place de la politique de la performance, créée en 2005, se voit donc destituée d’une partie de son budget, quelques années seulement après sa création, au profit d’autres modes de financement. Les accusations de « saupoudrage » que propage la

1147 du 29 septembre 2010 et n° 2010-1458 du 30 novembre 2010 portant ouverture et annulation de crédits { titre d’avance ». [RAP MIRES 2010] 61 PAP de la MIRES, PLF 2011 . 62 Assemblée Nationale, rapport de la commission des finances sur le PLF 2011, Commission élargie du 26 octobre 2010, Audition de Mme Valérie Pécresse, Ministre de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche.

Le grand emprunt Page 26

rumeur, suprême insulte à la LOLF, sont probablement { l’origine de ce revirement spectaculaire, l’ANR n’ayant apparemment pas su aller assez loin dans la promotion de la performance et de l’excellence.

LE BUDGET RESSERRE DES OPERATEURS EN 2011

La Ministre de l’Enseignement supérieur et de la recherche, Valérie Pécresse, estime que « l’année 2010 a été marquée par la consolidation du rôle de stratège des organismes de recherche […] dans une dans une dynamique qui vise à clarifier le rôle des acteurs de la recherche et à renforcer leur autonomie. »63. Cette affirmations ne semble toutefois pas tout-à-fait conforme à la réalité : d’une part, les opérateurs de recherche ont subi des coupes budgétaires directement ou indirectement imputables à la mise en place du grand emprunt, nous venons de le voir dans le cas de l’ANR. Directement, dans les annulations de crédits de la LFR de 2010(1)64 (c’est le cas,

outre l’ANR, du CNES du CEA, de l’ADEME, d’OSEO) et, indirectement, dans le budget 2011 ; d’autre part, le rôle de stratège des opérateurs de recherche a été également mis à mal par l’institution des projets du grand emprunt, comme nous l’avons vu dans le cas de l’ANR et comme il sera démontré ci-dessous pour le CNRS.

Les manœuvres budgétaires furent pour ce faire parfois peu orthodoxes. Si la débudgétisation est parfois claire et avouée, comme c’est le cas pour l’ANR, elle passe parfois par des manœuvres plus détournées, quitte à parfois « dépasser les frontières » de la sincérité budgétaire (grave dérogation aux principes budgétaires fondamentaux65), comme ce fut le cas pour le CNRS dans le

projet de loi de finances 2011. Manœuvres parfois démasquées et dénoncées par les parlementaires :

« LA BUDGÉTISATION DES CRÉDITS DESTINÉS AUX TGIR EST INCOMPLÈTE ET INSUFFISANTE, CE QUI VA SUSCITER DES IMPASSES BUDGÉTAIRES

[…] Le PAP du programme 172 indique que le budget consacré par le CNRS aux très grandes infrastructures de recherche (TGIR) sera diminué de 4,5 millions d’euros par rapport { 2010.

Toutefois, le projet de loi de finances manque de sincérité budgétaire en sous budgétisant la contribution de l’organisme aux TGIR, car c’est au moins 12 millions d’euros supplémentaires que le CNRS devra verser aux TGIR, plutôt que réaliser 4,5 millions d’euros. […]

Au total, l’impasse budgétaire atteint au minimum 12 millions d’euros. […] Cet ajustement ne pourra porter que sur la dotation des unités de recherche et réduire leurs ressources. »66

« Il apparaît que certaines dépenses obligatoires [du CNRS] (de fonctionnement, d’équipement et de masse salariale) aient été sous-budgétisées. […] Au final, cela conduira le CNRS, non pas { réaliser 4,5 M€ d’économies, mais { y consacrer en réalité au moins 15 { 20 M€ supplémentaires, qui devront inévitablement être prélevés sur les ressources allouées aux laboratoires. »67

63 Valérie Pécresse, présentation des résultats de la MIRES dans le RAP 2010 . 64 Loi de Finances Rectificative. Le (1), entre parenthèses, signifie que c’est la première de l’année, par ordre chronologique. 65 LOLF, Article 32 « Du principe de sincérité. Les lois de finances présentent de façon sincère l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat. Leur sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler. » 66 Assemblée Nationale, Avis de la Commission des finances sur le PLF 2011, 18 novembre 2010. 67 Assemblée Nationale, Avis de la Commission des affaires économiques sur le PLF 2011, 18 novembre 2010.

Le grand emprunt Page 27

Certaines « dépenses obligatoires » ont donc été « oubliées » dans le PLF, conduisant l’organisme à des prélèvements obligés sur les ressources allouées aux laboratoires en 2011.

Avec l’ANR (du moins concernant son mode de financement « traditionnel »), le CNRS est un des grands perdants du grand emprunt. Outre le fait que l’opérateur ne se soit pas vu attribuer la gestion du moindre euro des investissements d’avenir, son budget de fonctionnement et d’investissement fond progressivement comme neige au soleil. De plus, ses prérogatives en termes de stratégie scientifique se réduisent également comme peau de chagrin. L’opérateur devient, de fait, asservi aux priorités du grand emprunt et ne pilote lui-même plus grand-chose.

Le dernier avatar en date de cet asservissement du CNRS au pilotage, très politique comme nous l’avons vu plus haut (voir la section Une structure politique de décision, page 19), des investissements d’avenir a été réalisé par le biais d’une opération à double détente : 1) le CNRS décide de définir un ensemble restreint de laboratoires et de thématiques d’accueil pour tous ses nouveaux entrants qui ne choisiront plus leur affectation lorsqu’ils postuleront 2) Dès le stade de la constitution des dossiers des projets soumis dans le cadre du grand emprunt, le CNRS doit s’engager { abonder ces projets { la fois en moyens financiers et en personnels permanents. L’affectation de tous les nouveaux chercheurs se fera donc nécessairement en priorité au sein du périmètre d’excellence défini par les différents projets des investissements d’avenir. Pourra-t-on encore parler de « stratégie scientifique » du CNRS dans ces conditions, puisque l’affectation de ses chercheurs et de ses moyens sera décidée en fonction des sites retenus par les jurys du grand emprunt, absolument indépendants du CNRS (ainsi que de toute réelle stratégie scientifique) ?

Cette fusion progressive du CNRS dans les structures universitaires, spécialement celles devant bénéficier des dispositifs nouvellement créées par le grand emprunt, est l’orientation majeure de la feuille de route qui a été confiée à son Président.

« Depuis l’arrivée d’un nouveau président début 2010, le CNRS s’est donné pour objectif premier de fonder une nouvelle alliance avec les universités. Il s’agit de contribuer { l’émergence de grandes universités de recherche sur un nombre réduit de sites de rang mondial […] et de renforcer les liens avec le tissu économique. […] le président du CNRS a […montré] la détermination du CNRS { participer activement à la création de campus d’excellence. »68

Cette feuille de route est scrupuleusement suivie par la direction du CNRS, comme s’en réjouit la Ministre de l’enseignement supérieur et de la recherche : « En affirmant sa volonté de travailler avec chaque université afin de l’aider { tirer parti de la nouvelle autonomie, le nouveau président du CNRS, M. Alain Fuchs, applique quant à lui scrupuleusement la lettre de mission qui lui a été confiée. »69. La Cour des Comptes encourage également fortement cette insertion du CNRS dans le paysage universitaire « d’excellence » puisque dans son rapport sur le CNRS publié en 2011, sa recommandation n°1 est d’inciter l’organisme { « Participer activement { l’émergence de pôles universitaires d’excellence »68.

La seconde inflexion que l’on attend du CNRS est une orientation accrue vers la valorisation, une volonté de renforcer les liens avec le tissu économique. A l’autre bout de cette chaîne, ledit tissu économique est un des grands bénéficiaires des investissements d’avenir comme nous allons le voir.

68 Le CNRS dans le nouveau paysage de la recherche, rapport de la Cour des comptes, 2011. 69 Assemblée Nationale, audition de Mme Valérie Pécresse dans le cadre de l’examen du PLR 2009, 8 juin 2010.

Le grand emprunt Page 28

D’IMPORTANTS TRANSFERTS VERS LE SECTEUR PRIVE

Un volet très important de ce système de vases communicants a consisté à transférer vers le secteur privé une part accrue des crédits de la recherche publique, notamment sous forme de crédit impôt recherche (CIR). Le montant des dépenses fiscales du crédit impôt recherche a ainsi atteint 6,2 Mds€ en 2009, { comparer aux 5Mds€ de crédits (salaires inclus) accordés { la totalité du programme 17270. Le coût du CIR s’est élevé { 12,2 Mds€ entre 2007 et 2010. Il a été

profondément remodelé en 2008. L’augmentation de son assiette sur les trois années 2008-2011 a été de 9,2 Mds€ (voir évolution du CIR 2007-2010, page 60). Ceci donne certes raison au Sénat lorsqu’il affirme en 2010 que neuf milliards d’euros supplémentaires ont été mobilisés depuis trois ans sur la mission MIRES71 (à laquelle est rattaché le crédit impôt recherche).

La cour des comptes constate, de fait, que

« si des moyens financiers importants (et même plus élevés que ceux prévus par la loi de programme) ont été consacrés à la recherche, ils ont été notamment affectés à une très forte augmentation des dépenses fiscales associées à la réforme du crédit impôt recherche ; alors que la loi de 2006 prévoyait des dépenses fiscales { hauteur de 1,7 Md€ en 2010, celles-ci s’élèvent { 4,5 Md€ dans le projet annuel de performance pour 2011. Au total, la répartition des moyens financiers entre les différents instruments de la politique de la recherche a évolué dans un sens différent de celui prévu par la loi de programme. »72

Les abus et détournements du CIR constituent un vaste sujet en soi qui ne saurait être traité de manière exhaustive ici. Nous renvoyons { l’intéressant rapport qu’a rendu l’Inspection Générale des Finances sur ce sujet73.

Un autre mode de transfert du budget de l’État vers les intérêts privés, dans le cadre à la fois du grand emprunt et du plan campus, consiste à attribuer les dotations immobilières sous forme de partenariats public-privé (PPP) 74 . Dans ce mode de financement, l’état confie { des sociétés

privées la construction et l’entretien de ses bâtiments dont il est simplement locataire, ce qui s’accorde parfaitement avec l’attribution de dotations sous forme de capital dont les intérêts sont utilisés pour payer ce loyer.

Si l’on se réfère aux priorités affichées dès 2008 par Ronan Stéphan (responsable du programme 172, principal programme budgétaire de recherche), il faut reconnaitre que le gouvernement a, sur le plan du soutien accru à la recherche privée relativement à la recherche publique, assumé ses promesses:

70 Le CIR est une dépense fiscale rattachée au programme 172 Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires. 71« Cette année comme les trois précédentes, et conformément aux engagements pris par le Président de la République pour la période 2007-2012, les crédits de l'enseignement supérieur et de la recherche constituent une priorité budgétaire du Gouvernement. Neuf milliards d'euros supplémentaires auront ainsi été mobilisés sur la période pour ce secteur stratégique en vue de retrouver une croissance conséquente et durable. » [Sénat, commission de l’économie, rapport Recherche et enseignement supérieur sur le PLF 2011] 72 L’agence nationale de la recherche : premiers constats et perspectives, rapport de la cour des comptes, février 2011. 73 Mission d’évaluation sur le crédit d’impôt recherche, Inspection Générale des Finances, rapport N° 2010-M-035-02, septembre 2010. 74 Ce mode de financement est également utilisé pour construire des prisons, des hôpitaux (publics), etc.

Le grand emprunt Page 29

« L’aide { la recherche privée et le soutien { la recherche partenariale restent les piliers de la politique de recherche et d’innovation. […] Elle se fonde surtout sur un crédit d’impôt recherche profondément rénové. » 75

Cette vision des choses semble partagée par les parlementaires qui souhaitent « afficher comme objectif majeur, dans la présentation stratégique de la mission [la MIRES], le soutien { l’innovation pour améliorer la compétitivité des entreprises françaises »76.

75 Ronan STEPHAN, DGRI, Responsable du programme n° 172 Recherches Scientifiques et Technologiques Pluridisciplinaires, RAP MIRES, PLF pour 2009. 76 Assemblée Nationale, Rapport sur le PLR 2009 .

Le grand emprunt Page 30

ANNEXES

budget général de l’État

[source : Projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l’année 2010]

En 2010, les recettes nettes se sont montées à 171 949 M€ et les dépenses nettes à 322 753 M€. Le solde est donc de - 150 804 M€.

Les recettes brutes se montent à 343 479 M€. Les principales sources de revenu sont l’impôt sur le revenu (55 101 M€), l’impôt sur les sociétés (51 403 M€), la Taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP, 14 202 M€) et surtout la TVA (170 724 M€). Le chiffre des recettes brutes est cependant quelque peu fictif puisque doivent d’emblée être déduits des crédits qui ne sont jamais perçus, les Remboursements et dégrèvements d'impôts (autrement dit les « niches » fiscales) dont le coût s’élève { 89 885 M€. (voir répartition ci-dessous)

Nature de la recette recette brute (Md€) recette nette (Md€) (net-brut) (Md€)

Impôt sur le revenu 55 47 -8

Impôt sur les sociétés 51 33 -18

Taxe intérieure sur les produits pétroliers

14 14 0

Taxe sur la valeur ajoutée 171 127 -44

Autres recettes fiscales 52 32 -20

TOTAL 343 253 -90

Recettes fiscales 2010 : répartition des dégrèvements et remboursements d’impôts.

[source des données : Projet de Loi de Règlement 2010 (juin 2011)]

Le grand emprunt Page 31

Les crédits réellement disponibles sont également immédiatement réduits d’une centaine de milliards (102 821 M€) par le transfert obligatoire aux collectivités territoriales (85 234 M€) et { l’Europe (17 587 M€). Ces prélèvements initiaux réduisent presque exactement de moitié la somme brute théoriquement perçue et le montant disponible s’élève finalement { 171 949 M€.

La dette cumulée (endettement public) s’élevait au 31 décembre 2010 { 1 647. 711 Mds€, dont 1 246. 944 Mds€ de dette financière { proprement parler, contractée sur les marchés financiers.

La charge de la dette (paiement des intérêts) a grevé le budget 2010 de 40,5 Mds€

Evolution 2009-2010 des dépenses par titre :

[source : PLR 2010]

LOLF, article 5

I. - Les charges budgétaires de l'Etat sont regroupées sous les titres suivants : 1° Les dotations des pouvoirs publics ; 2° Les dépenses de personnel ; 3° Les dépenses de fonctionnement ; 4° Les charges de la dette de l'Etat ; 5° Les dépenses d'investissement ;

6° Les dépenses d'intervention ; 7° Les dépenses d'opérations financières.

Remarques :

- Le titre 2 (117,8 Mds€) inclut les cotisations au CAS Pensions (Compte d’Affectation Spéciale Pensions, régime de pensions des fonctionnaires). Il comprend 70,5 Mds€ de rémunération

Le grand emprunt Page 32

d’activité, 47,3Mds€ de cotisations sociales diverses (dont les cotisations au CAS Pensions). Le CAS Pensions était crédité au total en LFI de 52 403 704 392 €.

- Le titre 2 n’inclut pas la masse salariale des opérateurs (Universités autonomes, CNRS et autres opérateurs) attribuée sous forme de Subvention pour Charge de Service Public (titre 3)

- L’augmentation du titre 7 est en grande partie imputable au grand emprunt (voir par exemple crédits consommés en 2010 par le programme Pôles d’excellence, page 52)

évolution de la dette publique 2000-2010 en France

[Source : Résultats et gestion budgétaire de l’État – exercice 2010, Cour des compte, mai 2011]

La courbe bleue en pointillé reflète ce qui était prévu, la courbe noire continue ce qui a été réalisé.

Les 5 dernières années, les recettes ont diminué (-58,5 Mds€) davantage que les dépenses ont augmenté (+49,8 Mds€):

Le grand emprunt Page 33

[source : Projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l’année 2010]

Ceci se traduit évidemment par un taux de couverture des dépenses en forte baisse :

« Avec un taux de couverture de 53,3 %, l’année 2010 marque une nouvelle dégradation de cet indicateur et approche un peu plus d’un seuil de 50 % aux termes duquel le budget général n’aurait plus « les moyens » que de la moitié de ses dépenses… » [Sénat, rapport sur le PLR 2010]

Le grand emprunt Page 34

la « norme zéro valeur »

Le principe d’engagement pluriannuel dénommé « zéro valeur » stipule que la dépense publique (hors pensions et charge de la dette, voir ci-dessous), ne doit pas augmenter en valeur absolue, au moins jusqu’en 2013. L’inflation n’étant pas prise en compte, cela signifie que le volume de dépenses de l’État doit diminuer.

[RAPPORT SUR L’ÉVOLUTION DE L’ÉCONOMIE NATIONALE ET SUR LES ORIENTATIONS DES FINANCES PUBLIQUES, Tome 1 RAPPORT PRÉPARATOIRE AU DÉBAT D’ORIENTATION DES FINANCES PUBLIQUES, juin 2011]

Le schéma ci-dessus rend également compte de la norme dite « zéro volume », qui limite le budget total { l’inflation prévue:

« L’article 5 [de la loi de programmation des finances publiques 2009-2012] prévoit que la progression annuelle des dépenses de l’État n’excède pas, { périmètre constant et hors plan de relance, l’évolution prévisionnelle des prix à la consommation. Il s’agit de la norme dite « zéro volume » ; »77

77 Sénat, rapport sur le PLR 2010

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répartition par missions des crédits du grand emprunt

Les crédits du grand emprunt, présentés selon la nomenclature LOLF missions/programme, se répartissent dans 7 missions et 14 programmes:

La clarté de la répartition des crédits du grand emprunt est un peu obscurcie par les différences de périmètre entre les différentes normes qui peuvent être utilisées. Dans les documents relatifs au grand emprunt coexistent en effet trois types de regroupement possibles: suivant les cinq priorités du grand emprunt (cf les sections Les grandes orientations du grand emprunt et Les 7 axes prioritaires), ou bien selon la répartition budgétaires des lois de finances selon la norme Missions-programmes de la LOLF (c’est la norme budgétaire officielle, utilisée dans le tableau ci-dessus), ou encore en considérant une répartition entre ministères (il existe des missions interministérielles, ce qui fait qu’il n’y a pas nécessairement un strict recouvrement entre les répartitions en missions et en ministères). Ceci explique les différences entre les chiffres que l’on peut lire, notamment en ce qui concerne la Recherche et l’Enseignement supérieur qui désigne, sous la même appellation, un périmètre différent dans chacune des trois clés de répartition budgétaires grand emprunt, mission ou ministère. Le périmètre de la Mission Recherche et Enseignement supérieur recouvre cependant, en ce qui nous concerne ici, celui du ministère éponyme.

Le tableau synoptique ci-après résume l’articulation entre les « priorités nationales » du grand emprunt et les missions du budget général de l’État (les montants sont en milliards d’euros).

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[source : RAPPORT de l’Assemblée Nationale fait par le COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances rectificative pour 2010 (n° 2239)]

(Les dotations et annulations de crédits de l’ensemble des programmes et des missions du budget général sont données dans l’annexe loi de finances rectificative du 9 mars 2010)

Les 18,9 Mds€ de la « priorité nationale » Recherche et enseignement supérieur au sens du grand emprunt sont répartis comme suit :

Catégorie grand emprunt Mission, programme LOLF - Sous catégories

o Actions

Enseignement supérieur et formation 11 Mds€

- Enseignement supérieur 10 Mds€ MIRES, Pôles d’excellence o Opération Campus 1,3 Mds€ o Initiatives d’excellence 7,7 Mds€ o Opération Saclay 1,0 Mds€

- Formation 1,0 Mds€ o Formation en alternance 0,5 Mds€ Mission Travail et emploi o Egalité des chances 0,5 Mds€ Mission Enseignement scolaire

Recherche 7,9 Mds€

- EquipeX 1,0 Md€ MIRES, Pôles d’excellence

- LabEx 1,0 Md€ MIRES, Pôles d’excellence

- Santé et biotechnologies 2,4 Mds€ MIRES o IHU 0,85 Md€ Pôles d’excellence o Cohortes 0,2 Md€ Projets thématiques

d’excellence o Projets ANR 1,35 Mds€ Projets thématiques

d’excellence

- Valorisation 3,5 Mds€ MIRES, Pôles d’excellence

Total 18,9 Mds€

Le grand emprunt Page 37

[Tableau établi d’après le RAPPORT de l’Assemblée Nationale fait par le COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances rectificative pour 2010 (n° 2239)]

Sur 18,9 Mds€, 17,9 Mds€ seulement relèvent donc de la MIRES (puisque les actions formation en alternance et égalité des chances dépendant d’autres missions), mission pourtant créditée au total de 21,9 Mds€ dans le cadre du grand emprunt (voir tableau de la page précédente): 4 Mds€ affectés à la MIRES relèvent donc d’une « catégorie Grand Emprunt » différente de Enseignement supérieur et formation, Recherche. Il s’agit des crédits suivant :

Programme de la MIRES - Catégorie grand emprunt

o Sous-catégorie grand emprunt

Recherche dans le domaine de l’aéronautique civile 1,5 Mds€

- Filières industrielles et PME o Aéronautique et spatial

Projets thématiques d’excellence 0,5 Mds€ - Filières industrielles et PME

o Espace

Instituts thématiques d’excellence en matière d’énergies décarbonées 1,0 Md€ - Développement durable

o technologies énergétiques « décarbonées »

Nucléaire de demain (CEA 0,9Md€, ANDRA 0,1 Md€) 1,0 Md€ - Développement durable

o Nucléaire de demain

Total 4,0 Mds€

[Tableau établi d’après le RAPPORT de l’Assemblée Nationale fait par le COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances rectificative pour 2010 (n° 2239)]

La mission Recherche et enseignement supérieur (MIRES) au sens de la LOLF (et donc également le ministère de la recherche et de l’enseignement supérieur en vertu de la remarque ci-dessus) est dotée de 21,9 Mds€ (voir le tableau ci-dessus), alors que les « priorités nationales » Enseignement supérieur et formation et Recherche au sens du grand emprunt ont reçu au total 18,9 Mds€ dont 17,9 Mds€ relèvent de la MIRES.

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lettre de mission du Président de la République

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classement de Shanghai

Le classement de Shanghai 2011 [source : Les Echos, 16 août 2011]

RANG ETABLISSEMENTS PAYS

1 HARVARD ÉTATS-UNIS 2 STANFORD ÉTATS-UNIS 3 MIT ÉTATS-UNIS 4 BERKELEY ÉTATS-UNIS 5 CAMBRIDGE ROYAUME-UNI 6 CALTECH ÉTATS-UNIS 7 PRINCETON ÉTATS-UNIS 8 COLUMBIA ÉTATS-UNIS 9 CHICAGO ÉTATS-UNIS

10 OXFORD ROYAUME-UNI

Etablissements français classés dans les 100 premiers :

RANG ETABLISSEMENTS PAYS

40 PARIS-SUD (11, ORSAY) FRANCE 41 UPMC (PARIS-6) FRANCE 69 ENS (ULM) FRANCE

[d’après Les Echos, 16 août 2011]

- Il y a 17 universités américaines dans les 20 premières places. - La France est 8e dans le « top 500 » (comme dans le « top 100 »), avec 21 établissements

classés. - TOULOUSE III est classé 225e en 2011, remontant de 53 places par rapport à 2010 (278e). - Le classement européen de cartographie des universités U-Multirank est en cours de

construction

53

106 5 4 4 4 3

11

0

10

20

30

40

50

60

Classement de Shanghai 2011 : pays présents dans le Top 100NOMBRE D'UNIVERSITÉS CLASSÉES

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liste des membres de la commission Aghion

Philippe Aghion

Professeur d’économie { l’Université de Harvard

Membre du Conseil d’Analyse Economique

Composition de la commission

• Mathias Dewatripont, Directeur de l'Ecole de Commerce Solvay (U.L.B., Bruxelles)

• Pr Martin Hellwig, Directeur de l'Institut Max Planck à Bonn (Allemagne)

• Bengt Holmstrom, Professeur d'Economie au MIT

• Caroline Hoxby, Professeur d'Economie à l'université de Stanford

• Wilhelm Krull, Secrétaire General du Volkswagen Stiftung

• Andreu Mas Colell, President du European Research Council

• Jo Ritzen, Président de l'université de Maastricht

• Andre Sapir, Senior Fellow à Bruegel et ancien conseiller du Président de la Commission Européenne

• Michael Sohlman, Directeur de la Fondation Nobel

liste des membres de la commission Pébereau

Président :

Michel Pébereau, président de BNP Paribas

Membres :

Patrick Artus, économiste, directeur de la recherche et des études, CDC IXIS

Christian Blanc, député des Yvelines

Michel Camdessus, gouverneur honoraire de la Banque de France, ancien directeur général du Fonds

monétaire international

Jean-Michel Charpin, directeur général de l’INSEE

Jean-Philippe Cotis, chef économiste de l’OCDE

Olivier Davanne, économiste, associé DPA Conseil

Pierre-Mathieu Duhamel, directeur du budget

Xavier Fontanet, président-directeur général d’Essilor

Philippe Herzog, président de Confrontations Europe, ancien député européen

Jacques Julliard, journaliste et historien

Philippe Kourilsky, professeur au Collège de France

Françoise Laborde, journaliste

Le grand emprunt Page 42

Alain Lambert, ancien ministre, Sénateur de l’Orne

Pascal Lamy, directeur général de l’Organisation mondiale du commerce

Jacques de Larosière, gouverneur honoraire de la Banque de France, ancien directeur général du FMI

Édouard Michelin, président-directeur général de Michelin

Didier Migaud, député de l’Isère, ancien rapporteur général du budget

Xavier Musca, directeur général du Trésor et de la politique économique

Nicole Notat, présidente de Vigeo

Maria Nowak, présidente de l’Association pour le droit à l’initiative économique

Rapporteurs :

– Rapport :

Sébastien Proto, inspecteur des finances, Inspection générale des finances

Guillaume Sarlat, inspecteur des finances, Inspection générale des finances

– Contributions thématiques :

Pierre Heilbronn, inspecteur des finances, chef du bureau « Affaires européennes et multilatérales »,

Direction de la législation fiscale

[On note la présence des deux porteurs de la LOLF, MM. D. Migaud et A. Lambert]

composition de la commission Juppé-Rocard

Présidents

Alain JUPPÉ

Ancien Premier ministre

Michel ROCARD

Ancien Premier ministre

Membres de la commission

Édouard BARD

Professeur au Collège de France

Christian de BOISSIEU

Président délégué du Conseil d’analyse économique

Professeur à l’université Paris-I

Monique CANTO-SPERBER

Directrice de l’École normale supérieure

Catherine CESARSKY

Haut commissaire à l’énergie atomique

Élie COHEN

Membre du Conseil d’analyse économique

Directeur de recherche au CNRS

Jacques DELPLA

Membre du Conseil d’analyse économique

Philippe DESSERTINE

Professeur de finances à l’université Paris-Ouest Nanterre

Jean de KERVASDOUE

Professeur au Conservatoire national des arts et métiers

Marion GUILLOU

Présidente du conseil d’administration de l’École polytechnique

Le grand emprunt Page 43

Présidente-directrice générale de l’INRA

Alain GRANDJEAN

Membre du comité stratégique de la Fondation Nicolas Hulot

Bettina LAVILLE

Associée du cabinet d’avocats Landwell et associés

Fatine LAYT

Présidente de Oddo Corporate Finance

Élisabeth LULIN

Directrice générale de Paradigmes et caetera

Claude MANDIL

Ancien président de l’Agence internationale de l’énergie

Véronique MORALI

Président de Fimalac développement et de Terra Femina

Nicole NOTAT

Présidente de Vigeo

Erik ORSENNA

Membre de l’Académie française

Édouard PHILIPPE

Directeur des affaires publiques d’Areva

Denis RANQUE

Président du Cercle de l’industrie

Laurence TUBIANA

Directrice de la chaire de développement durable de Sciences Po

Directrice des biens publics mondiaux au ministère des affaires étrangères

et européennes

Rapporteurs

Rapporteur général

Philippe BOUYOUX, inspecteur général des finances

Rapporteurs généraux adjoints

Olivier FERRAND, président de la Fondation Terra Nova

Geneviève LE BIGOT, conseiller spécial du maire de Bordeaux

Rapporteurs

Jack AZOULAY, inspecteur des finances

Thomas REVIAL, inspecteur des finances

[On notera le nom de Mme Nicole Notat, présente à la fois dans les commissions Pébereau et Juppé-Rocard]

liste des membres du jury Idex [ANR – Idex 1 : Préselection – Compte rendu des activités du jury]

Jean-Marc RAPP, Président du jury Idex

Université de Lausanne

Président de l’European University association (EUA)

Rolf TARRACH, Vice-Président du jury Idex

Recteur

Université du Luxembourg

Philippe GILLET, Vice-Président du jury Idex

Le grand emprunt Page 44

Vice-Président pour les affaires académiques

Ecole Polytechnique Fédérale de Lausanne

Philippe AGHION

Département d’Economie

Harvard University (Etats-Unis)

Yves BAMBERGER

Conseiller scientifique du Président

EDF

Beatriz BARBUY

Département d’Astronomie

Université de São Paulo (Brésil)

Adrienne CORBOUD-FUMAGALLI

Présidente du jury SATT

Vice-Présidente pour la Valorisation et l’Innovation

Ecole Polytechnique Fédérale de Lausanne (Suisse)

Mercedes ERRA

Présidente Exécutive

Euro RSCG Worldwide

Jean-Martin FOLZ

Ancien Président Directeur Général du groupe PSA Peugeot Citroën

Suzanne FORTIER

Présidente

Conseil de Recherches en Sciences Naturelles et en Génie du Canada

Richard FRACKOWIAK

Président du jury IHU

Service de Neurologie

Centre Hospitalier Universitaire Vaudois (Suisse)

Martha HEITZMANN

Directeur de la Recherche et de l’Innovation

AREVA

Matthias KLEINER

Président

Deutsche Forschungsgemeinschaft (Allemagne)

Maria Teresa LAGO

Scientific Council, European Research Council

Université de Porto (Portugal)

Philippe LE PRESTRE

Président du jury Equipex

Directeur de l’Institut Hydro-Quebec en environnement, développement et société (EDS)

Université de Laval (Canada)

John LUDDEN

Directeur exécutif

British Geological Survey (Royaume-Uni)

Frieder MEYER-KRAHMER

Ancien secrétaire d’Etat

German Federal Ministry of Education and Research (Allemagne)

Kerstin NIBLAEUS

Ancienne secrétaire d’Etat, Ancienne Directricce générale de l’Environnement au Conseil de l’Union

européenne

Stockholm Environment Institute (Suède)

Christian STREIFF

Président des jurys IRT et IEED

Ancien Président du directoire du groupe PSA Peugeot Citroën

Le grand emprunt Page 45

Manuel Garcia VELARDE

Président du jury Labex

Directeur, Institut Pluridisciplinaire

Universidad Computense Madrid (Espagne)

Le grand emprunt Page 46

corrélation entre la production scientifique des universités et la part des ressources provenant de

l’Etat

corrélation entre la production scientifique des universités et la part des ressources provenant

d’appels à projets

http://lesrapports.ladocumentationfrancaise.fr/BRP/104000043/0000.pdf

Le grand emprunt Page 47

loi de finances rectificative du 9 mars 2010

Répartition des dotations et annulations de crédits entre les missions et programmes du budget général de l’État.

Le grand emprunt Page 48

Le grand emprunt Page 49

Le grand emprunt Page 50

opérateurs gestionnaires du grand emprunt

Le grand emprunt Page 51

le grand emprunt au sein de la MIRES : 5 programmes - 12 actions :

Le grand emprunt Page 52

crédits consommés en 2010 par le programme Pôles d’excellence

[source : Rapport Annuel de Performances de la MIRES, annexe au PLR pour 2010]

Crédits consommés par le Programme « Pôles d’excellence »:

Crédits ouverts en LFR par actions et par titres pour le Programme « Pôles d’excellence »:

Note : On remarque qu’une large fraction (90%) des crédits sont ouverts en titre 7 « Dépenses d’opérations financières » : il s’agit des fonds non consomptibles du grand emprunt.

Le grand emprunt Page 53

INDICATEUR 2.2 du programme « pôles d’excellence » [RAP MIRES - PLR 2010]:

indicateur de production scientifique de la MIRES

Les données pour 2005,2006 et 2007 de l’indicateur de Production scientifique des opérateurs des programmes de la mission, indicateur commun à la plupart des programmes de la MIRES et faisant partie à ce titre des indicateurs principaux de la mission, a subi une étonnante évolution entre 2009 et 2010.

Dans la section d’introduction du PAP du PLF pour 2010 (document publié { l’automne 2009), l’évolution de cet indicateur est présentée dans le tableau suivant :

Dans le PAP du PLF pour 2011 (document publié { l’automne 2010), ce tableau apparait sous la forme suivante :

Le grand emprunt Page 54

Il est curieux de constater que les chiffres pour 2005, 2006 et 2007 ont fortement varié entre 2009 et 2010 ! La part des publications de référence internationale des opérateurs des programmes dans la production scientifique mondiale pour l’année 2005, par exemple, est ainsi passé de 3,8% à 4,5%, ce qui représente une augmentation non négligeable. Peut-être cela s’explique-t-il par un mode de calcul différent, des données réactualisées, un périmètre modifié ? Il n’en demeure pas moins que l’interprétation de ces chiffres bruts, présentés de la façon la plus officielle qui soit ici, est pour le moins sujette à caution.

Indicateur d’indice de coût des publications

L’indicateur 1.3 du programme 172 Efficience de la production scientifique : indice de coût d’une publication à bonne visibilité internationale est calculé en « [divisant] la somme des crédits de SCSP78 et des crédits ANR reçus par les opérateurs du programme pour l'année considérée par le nombre de publications de ces opérateurs parmi les 30% de publications les plus citées à deux ans au niveau mondial ». On remarquera que cet indicateur (tout comme l’indicateur 1.2) est basé sur le taux de citation à deux ans des publications, ce qui est peu pertinent pour les publications à caractère fondamental.

L’indicateur 1.3 du programme 172 de la MIRES est présenté de la façon suivante :

- Dans le PAP 2011 (publié { l’automne 2010)

- Dans le RAP 2010 (publié en juin 2011)

- Dans le PAP 2010 (publié { l’automne 2009)

78 Subvention pour Charge de Service Public, en d’autres termes la dotation récurrente de l’État (masse salariale comprise) aux opérateurs tels que le CNRS.

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Une première remarque s’impose : cet indicateur divise le budget de l’année par le nombre de publications de l’année, or il est indéniable que les publications de l’année dépendent essentiellement du budget des années précédentes. Ce fait est reconnu dans les observations méthodologiques qui accompagnent la présentation de l’indicateur qui est calculé à travers une « moyenne triennale glissante ». Cela ne corrige cependant que marginalement le biais induit par le décalage temporel entre le numérateur et le dénominateur. On peut raisonnablement supposer que l’objectif est de diminuer, et non d’augmenter, cet indice de coût, bien que l’objectif-cible pour 2013 tel qu’il est présentée dans le PAP 2011 (dernière colonne du premier tableau ci-dessus) soit apparemment d’atteindre une valeur supérieure à 88. Cet indicateur peut donc être optimisé en diminuant simplement le budget de l’année en cours, toutes choses égales par ailleurs, ce qui n’était probablement pas la finalité de son introduction mais fait cependant douter de sa pertinence.

Concernant l’indicateur 1.3, on remarquera des écarts parfois importants entre prévision et réalisation : entre la prévision pour 2009 estimée fin 2009 (PAP 2010) et la réalisation affichée fin 2010, on observe une évolution de 332 400€/publication { 281 297€/publication, soit { réduction de plus de 15%. Une baisse semblable, même un peu supérieure, est observée pour le chiffre 2010. Est-ce à dire que le nombre de publications a augmenté (les indicateurs de production 1.1 et 1.2 stagnent pourtant, voire diminue pour le premier), ou bien que le budget des opérateurs effectivement exécuté a diminué ?

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Taux de succès { l’ANR

Taux de réussite moyen des projets soumis à l’ANR

Année 2005 2006 2007 2008 2009 2010*

Taux de sélection 26,5% 25,5% 25,3% 23,1 % 23,0 % 19,8% (*estimation)

[Tableaux extraits de : Assemblée Nationale, Avis de la Commission des affaires culturelles et de l’éducation sur le PLF 2011, 14 octobre 2010 ]

Au prorata des taux de réussite relatifs de 2009, le taux de succès des projets du programme

blanc en 2010 peut être estimé à 19,8% (21,9/23)= 18,9 %.

En 2011, la diminution sensible des crédits de l’ANR devrait conduire { des taux de réussite encore plus bas, de l’ordre de 15% selon les parlementaires qui se sont penchés sur la question:

« M. Pierre Lasbordes, rapporteur pour avis de la Commission des affaires économiques, pour les grands organismes de recherche.

La dotation de l’Agence nationale de la recherche est en baisse de 68 millions79, ce qui devrait la conduire { pratiquer en 2011 des taux de sélection des projets de l’ordre de 15 %, contre 26 % en 2005. Or, au-dessous du seuil de 20 %, une désaffection des industriels et un découragement des chercheurs sont à craindre.

Mme Valérie Pécresse, ministre de l’enseignement supérieur et de la recherche.

Une diminution de 68 millions d’euros de ces crédits n’aura pas pour conséquence de faire passer à 15 % le taux de sélection des projets, d’autres appels { projets devant prendre le relais.

79 PLF 2011 (771,853 M€)-LFI 2010(839,853M€)=-68,00 M€. Ce chiffre ne tient pas compte des gels et annulations en 2010

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Vous m’interrogez sur le taux de pression de l’ANR. Je ne comprends pas l’origine de ces inquiétudes car ce taux de pression n’augmente en rien. On a seulement supprimé les programmes de l’ANR redondants avec ceux du grand emprunt. […] Il n’est absolument pas question d’augmenter le taux de pression à 15 % de projets, ce qui serait absurde. […] Les laboratoires trouveront largement matière { se porter candidats sur d’autres appels { projets que ceux de l’ANR. Je ne comprends décidément pas comment en décuplant les moyens de l’Agence, on pourrait augmenter le taux de pression ! »80

Pour justifier la poursuite en 2011 de la baisse des crédits de l’ANR déj{ amorcée en 2010, la Ministre est obligée de considérer de façon agrégée les dotations de l’ANR et du grand emprunt, accréditant ainsi de facto l’accusation de « politique de vases communicants » dénoncée par les parlementaires.

En ce qui concerne la recherche réellement non finalisée, la situation devrait être encore dégradée par l’introduction en 2011 de l’indicateur 2.3 qui introduit dans le programme dit « blanc » de l’ANR une contrainte sur le taux de projets relevant d’une des trois thématiques prioritaires de la Stratégie Nationale de Recherche et d’Innovation (SNRI) :

En 2011, le pourcentage des projets du programme blanc qui doivent s’inscrire dans les trois thématiques prioritaires de la SNRI devra donc être au moins égal à 58%, avec une valeur-cible de 63% { l’horizon 2013.

80 Assemblée Nationale, rapport de la commission des finances sur le PLF 2011, audition de Mme Valérie Pécresse, Ministre de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche (26 octobre 2010)

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taux d’intérêt des capitaux du grand emprunt

LOI n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010 (1)

Article 8 […] III. ― Les fonds sont obligatoirement déposés chez un comptable du Trésor, y compris ceux gérés par la Caisse des dépôts et consignations pour le compte de l'Etat ou des autres organismes mentionnés au I ainsi que ceux relevant du 6° du A du II attribués par l'Agence nationale de la recherche à leurs bénéficiaires. Le dépôt au Trésor des fonds mentionnés au même 6° ouvre droit à une rémunération dont les modalités et le taux* sont fixés par arrêté conjoint des ministres chargés de l'économie et du budget.

* « Dans le cas précis du plan Campus, la rémunération du capital devrait également intégrer les intérêts correspondant aux intérêts d’emprunt économisés par l’État du fait de la réduction de son besoin de financement à due concurrence des sommes destinées à ce plan mais demeurées situées, depuis la fin décembre 2007, sur le CAS Participations financières de l’État. » [Ass. Nat., rapport sur le PLFR 2010(1)]

Arrêté du 15 juin 2010 fixant les ouvertures des comptes sur lesquels seront déposés les fonds versés à partir des programmes créés par la loi n° 2010-237 de finances rectificative du 9 mars 2010 et les modalités de leur rémunération

Art. 12 I. ― Les sommes déposées sur les comptes : ― n° 75000-00001052008 ANR ― Programme d'investissements d'avenir ― Dotations

non consommables ; ― n° 75000-00001053009 ANR ― Programme d'investissements d'avenir ― Dotations

non consommables à reverser ; ― n° 75000-00001053011 ANR ― Programme d'investissements d'avenir ― Dotations

non consommables à reverser ― Initiatives d'excellence portent intérêt au taux de l'échéance constante à dix ans CNO-TEC 10 publié par la

Banque de France pour le compte du Comité de normalisation obligataire le jour de la publication au Journal officiel de la loi n° 2010-237 de finances rectificative du 9 mars 2010, soit 3,413 %.

Les sommes déposées sur le compte n° 75000-00001053010 ANR ― Programme d'investissements d'avenir ― Dotations non consommables à reverser ― Opération Campus portent intérêt au taux t résultant de la formule suivante :

t = [(d1 × 4,25 %) + (d2 × i)]/(d1 + d2) i : taux de l'échéance constante à dix ans CNO-TEC 10 publié par la Banque de France

pour le compte du Comité de normalisation obligataire le jour de la publication au Journal officiel de la loi n° 2010-237 de finances rectificative du 9 mars 2010 ;

d1 : montant de la dotation reçue par l'Agence nationale pour la recherche en provenance du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat » ;

d2 : montant de la dotation prévue à l'action 02 du programme « Pôles d'excellence » créé par la loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 susvisée.

II. ― Les intérêts sont liquidés et payés le deuxième jour ouvré de chaque trimestre au pro rata temporis de la période de dépôt écoulée.

La rémunération liée au placement des capitaux du grand emprunt est donc de 3,413 %

L’opération Campus (1,3 Mds€), complément { la dotation au « Plan Campus » (3,7 Mds€ sur les 5 Mds€ prévus, le complément étant justement apporté dans le cadre du grand emprunt), est financée par les intérêts à 4,032% de ce capital.

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D’après la formule donnée dans l’article 12 du décret du 15 juin 2010 reproduit ci-dessus, ce taux d’intérêt correspond { une moyenne entre le taux d’intérêt du Plan Campus proprement dit (4,25%) et celui du grand emprunt (3,413%) pondérée au prorata des capitaux engagés. Le taux

d’intérêt moyen est donc égal { %032,4€5

%413,3*€3,1%25,4€7,3

Mds

MdsMds

comité de surveillance du programme d’investissements d’avenir

Fimalac : Financière Marc Ladreit de Lacharrière, groupe français propriétaire de Fitch Rating Agency.

évolution 2005-2011 du budget de l’ANR

Les chiffres ci-dessus ne sont pas égaux aux crédits finalement exécutés. Par exemple, en

2010, « La dotation [de l’ANR] de 825 millions d’euros prévue initialement en 2010 a été réduite de

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135 millions d’euros par la loi de finances rectificative de mars 2010 et un décret d’avance et d’annulation de septembre 2010 pour s’établir { 690 millions d’euros. »81

taux de mise en réserve des opérateurs du MESR

Mise en réserve* de précaution des opérateurs du MESR :

* : le taux de mise en réserve doit être signifié dans le PLF (LOLF 51 4° bis) mais son taux n’a pas à être

approuvé par le parlement. Les crédits « en réserve » peuvent être annulés par décret (sans recourir à une LFR).

On note des taux de réserve en augmentation significative entre 2010 et 2011:

ANR : Crédits hors réserve en 2010 : 826 662 974 €, en 2011 : 733 654 553 €

CNRS : crédits hors réserve en 2010, 2 486 802 939 €, en 2011 : 2 487 687 448 €, soit une quasi-stagnation (en

fait une baisse du fait de l’augmentation du taux du CAS pension)

Remarque : « [en 2010] Dans le cadre des modalités de gestion de la mise en réserve de crédits, la subvention récurrente [du CNRS] a subi des annulations de crédits (-16,887 M€ au total, contre -14,141 M€ en 2009). »82

évolution du CIR 2007-2010

Coût du CIR (en Mds€)

Année 2007 2008 2009 2010 Total 2008-2010 CIR 1 1,5 6,2 4,5* 12,2

(2007)** 0 0,5 5,2 3,5 9,2 *Prévision du PAP MIRES 2011

** (2007) : augmentation du CIR par rapport { 2007 (dernière année de l’ancien régime du CIR)

[Tableau établi d’après l’Avis de la commission économie du Sénat sur le budget de la MIRES dans le PLF 2011 et les

corrections du PAP de la MIRES 2011]

81 Sénat, Avis de la Commission des affaires culturelles et de l’éducation sur le PLF 2011 (14 octobre 2010) 82 RAP MIRES 2010

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Le CIR, profondément remanié en 2008, a donné lieu { de nombreux abus. De l’avis général ({ l’exception du gouvernement qui ne s’associe naturellement pas { cette analyse…), cette niche fiscale est dans les faits en grande partie un outil d’optimisation fiscale pour les entreprises :

« Les différents rapports rendus récemment sur le sujet [le CIR], qu'ils émanent du Sénat, de l'Assemblée nationale, de l'Inspection générale des finances, de la Cour des Comptes, ont mis en lumière à la fois l'importance prise par ce dispositif, devenu la principale dépense fiscale de l'État, mais aussi les incertitudes et abus auxquels il donne lieu. »83

Carol Sirou

Le Monde, dimanche 21-lundi 22 août 2011 :

83 Sénat, Avis sur le PLF pour 2011, MIRES, commission économie, 1ère lecture.