FISKALNA POLITIKA U EU

Seminarski rad

Mentor Student

Pale, 2015.godinaSADRAJ

UVOD31. FISKALNI SISTEM I FISKALNA POLITIKA U EUROPSKOJ UNIJI41.1. Nacionalne fiskalne politike u EMU52. PAKT O STABILNOSTI I RASTU I FISKALNA POLITIKA U EVROPSKOJ UNIJI63. Potreba za fiskalnim pravilima u EU84. Kritike i nedostaci fiskalnih pravila u EU10ZAKLJUAK13LITERATURA15

UVOD

Fiskalni sistem EU igra vanu ulogu u zavrnici trine integracije EU i omoguava nuni nivo kohezije za odravanje postojeeg stepena ekonomske i politike integracije EU. Struktura fiskalnog sistema EU svodi se na budet EU kao jedini instrument sprovoenja fiskalne politike sa sredinjeg, supranacionalnog nivoa EU. Ostatak fiskalnog sistema se moe posmatrati kao skup raznih pravila i dogovora preko kojih zemlje lanice harmonizuju i koordiniu ostale segmente fiskalne politike. Evropska unija je utvrdila jedinstveni institucionalni okvir u cilju unapreenja svojih vrijednosti, postizanja svojih ciljeva, ouvanja svojih interesa, kao i obezbjeenja koherentnosti, efikasnosti i kontinuiteta svojih politika i akcija. Fiskalna pravila u EU koja su sadrana u Mastrikim kriterijumima konvergencije i Paktu o stabilnosti i rastu, refleksija su stvaranja EMU usmjerene primarnom cilju - stabilnosti cijena. Skoro sve zemlje lanice EU podrale su uvoenje novih fiskalnih pravila kojima se zakonski jaa postojee fiskalno pravilo o maksimalnom odnosu duga prema BDP-u, kao i pravila o niskom strukturnom fiskalnom deficitu.Evropska unija (EU), a posebno unutar toga Evropska ekonomska i monetarna unija (EMU), predstavlja u svijetu jedinstveni sluaj u kojem se u sprovoenju ekonomske politike kombinuje centralizovana monetarna politika i decentralizovane ostale makroekonomske i strukturne politike od kojih se prvenstveno istie fiskalna politika. Prema naelu supsidijarnosti, odgovornost za odreeni segment fiskalne politike potrebno je dodijeliti onom nivou vlasti koja e je najuinkovitije izvriti. Zbog centralizovane monetarne politike te heterogenosti stabilizacionih ciljeva zemalja lanica E(M)U, najuinkovitiji nain za izvrenje fiskalne funkcije stabilizacije u EU je da se ona ostvaruje preko samostalnih fiskalnih politika zemalja lanica E(M)U. Na taj nain potujui naelo supsidijarnosti, potrebno je bilo uvesti odreena fiskalna pravila koja bi koordinisala fiskalne politike zemalja lanica. Stupanjem na snagu Pakta o stabilnosti i rastu koji je svojevrsni nastavak mastrikih kriterija konvergencije, definisan je model decentralizovane fiskalne politike u EU.

1. FISKALNI SISTEM I FISKALNA POLITIKA U EUROPSKOJ UNIJI

Upravo zbog politikih i konstitutivnih ogranienja koja se danas odnose na konfederacije kao to je EU, fiskalni sistem EU je relativno mali i nerazvijen u odnosu na fiskalne sisteme klasinih nacionalnih drava. U izgradnji fiskalnog sistema i fiskalnih odnosa u EU nije se mogla u potpunosti koristiti tradicionalna teorija javnih finansija. U Evropskoj uniji je bilo potrebno izgraditi takve fiskalne odnose s kojima bi: zemlje lanice EU zadrale visok stepen politike i konstitutivne nezavisnosti, supra-nacionalni ili konfederalni nivo vlasti imala bi samo one ovlasti koje su joj zemlje lanice dodijelile, fiskalna pravila utvrena na konfederalnom novu ne bi bila u sukobu s onima na nacionalnom nivou, te bi unutar konfederacije trebala funkcionisati monetarna unija. U takvoj situaciji, mogunost da se osnovne fiskalne funkcije snanije centralizuju je bila slaba, posebno u ranim fazama integracije.

Struktura fiskalnog sistema EU svodi se na proraun EU kao jedini instrument sprovoenja fiskalne politike sa sredinjeg, supranacionalng nivoa EU. Ostatak fiskalnog sistema se moe posmatrati kao skup raznih pravila i dogovora preko kojih zemlje lanice harmonizuju i koordiniu ostale segmente fiskalne politike[footnoteRef:2]. To se prvenstveno odnosi na harmonizaciju oporezivanja te na koordinaciju stabilizacionih fiskalnih politika kroz Pakt o stabilnosti i rastu te Mastrihtske kriterije konvergencije. Uz proraun EU, kao drugi segment fiskalnog sistema EU moemo posmatrati usklaivanje (harmonizaciju) poreskih sistema. Nametanje poreza je u iskljuivoj nadlenosti vlada zemalja lanica EU, a poreski propisi pripadaju nacionalnom poreskom sistemu odreene zemlje lanice. Ipak, budui da je lanstvo u EU utemeljeno na meunarodnom ugovoru koji za lanice sadri razna prava i obveze, njihov poreski suverenitet je ogranien, odnosno podijeljen izmeu EU i zemalja lanica. U cilju jaanja zajednikog unutranjeg trita, EU je raznim smjernicama i drugim pravnim propisima uticala na formiranje poreskih sistema zemalja lanica EU i na taj nain fiskalnu harmonizaciju iskoristila kao alternativni pristup fiskalnom federalizmu. Trei segment fiskalnog sistema EU ogleda se u koordinaciji stabilizacionih proraunskih politika zemalja lanica putem fiskalnih pravila EU. Fiskalna pravila se prije svega odnose na Pakt o stabilnosti i rastu ali i na Mastrihtske kriterije konvergencije. Okruenje koje je uticalo na razvoj dananjeg fiskalnog sistema EU, uticalo je i na koordinaciju proraunskih politika zemalja lanica EU. U tom kontekstu posebno je naglaena potreba ouvanja fiskalne discipline unutar monetarne unije. Osnovni cilj Pakta je sprjeavanje pojave prekomjernih proraunskih deficita, sve u svrhu osiguranja fiskalne discipline, razboritog upravljanja javnim finansijama i ouvanja ekonomske stabilnosti unutar Ekonomske i monetarne unije (EMU). Nain na koji se Pakt izvrava temelji se na multilateralnom nadzoru proraunskih pozicija te na raznim procedurama u sluaju prekomjernih deficita. [2: imovi, H. (2005): Fiskalna politika u Evropskoj uniji i Pakt o stabilnosti i rastu, Zbornik Ekonomskog fakulteta u Zagrebu, Zagreb.]

Upravo ovakvo okruenje uticalo je na razvoj dananjeg koncepta provoenja stabilizacione fiskalne politike u EU koja se temelji na koordinaciji pojedinih fiskalnih politika zemalja lanica EU putem Pakta o stabilnosti i rastu. Prema tome, u poreenju s klasinim fiskalnim sistemima, fiskalni sistem EU u sprovoenju stabilizacione fiskalne politike jeste specifian i razliit u sljedeim injenicama: 1) proraun EU ne uestvuje u stabilizaciji ciklinih kretanja, 2) ne postoje zajedniki automatski stabilizatori koji bi proradili u sluaju ekonomskih okova i 3) stabilizaciona fiskalna politika u EU mora se posmatrati u kontekstu EMU. Naime, u EMU se sprovodi zajednika monetarna politika iji je primarni cilj stabilnost cijena, a ne stabilizacija ciklinih kretanja. Takva antiinflaciona monetarna politika pretpostavlja odreenu discipliniranost fiskalnih politika lanica EMU, odnosno ograniene deficite ija je kontrola nuna za uinkovito izvravanje ciljeva zajednike monetarne politike.

1.1. Nacionalne fiskalne politike u EMU

Sprovoenje stabilizacione fiskalne politike u EU i u tu svrhu koordinacija pojedinih proraunskih politika potrebno je posmatrati kroz EMU[footnoteRef:3]. Zemlje lanice EMU imaju zajedniku monetarnu politiku za ije je sprovoenje zaduena zajednika centralizovana institucija Ecropska centralna banka (ECB). Teorijski gledano, ako unutar pojedine zajednice nastanu takvi ekonomski okovi koji razliito pogaaju regije unutar dotine zajednice te ako takva zajednica ima zajedniku monetarnu politiku, kao najuinkovitiji instrument za ublaavanje diferencijalnih okova ostaje fiskalna politika. Takav model primjenjiv je i na EU gdje su mnogi autori dokazivali nunost sprovoenja samostalnih fiskalnih (proraunskih) politika u EU, odnosno EMU. [3: imovi, H. (2005): Fiskalna politika u Evropskoj uniji i Pakt o stabilnosti i rastu, Zbornik Ekonomskog fakulteta u Zagrebu, Zagreb.]

Jedna od glavnih diskusija meu strunjacima za fiskalnu politiku u EU koja se vodi oko naina izgradnje i budueg izgleda fiskalnog sistem EU, temelji se na dva razliita pristupa. Prvi je onaj koji je u skladu s tradicionalnom optimalnom teorijom javnih finansija, a drugi u skladu s pristupom javnog izbora. Tradicionalna optimalna teorija javnih finansija, odnosno fiskalnog federalizma preporuuje sprovoenje fiskalne funkcije stabilizacije na sredinjem (federalnom) nivou zbog tzv. leakage uinka. Sprovoenje stabilizacione funkcije fiskalne politike je samo jedan od primjera u kojem je postojei sistem u "sukobu" s teorijom javnih finansija. Slino vrijedi za fiskalnu funkciju alokacije i redistribucije fiskalne politike.

2. PAKT O STABILNOSTI I RASTU I FISKALNA POLITIKA U EVROPSKOJ UNIJI

Fiskalna politika je ostala u ovlasti zemalja lanica EU. Na taj nain fiskalni poloaj EU je odreen zbirom fiskalnih poloaja zemalja lanica EU. Fiskalni poloaj regulisan je prvo mastrikim sporazumom koji je bio svojevrsna uvertira Paktu o stabilnosti i rastu kojim je dodatno proirena i vie definisana tzv. procedura kod prekomjernih deficita. Pakt je uveden usvajanjem Rezolucije Evropskog vijea o Paktu o stabilnosti i rastu u Amsterdamu 1997. godine. Rezolucija omoguuje zemljama lanicama EU, Vijeu EU i Komisiji EU vrsta pravila i upute u sprovoenju. Pretpostavili su da ravnotena kamatna stopa, odnosno proizvoljna taka za razvijanje Taylorovog pravila, iznosi 3,25%, to je priblino dvadesetogodinjem njemakom prosjeku.Kao svojevrsni nastavak mastrikih kriterija, Pakt je usvojen kako bi zemlje lanice nastavile sprovoditi razumnu proraunsku politiku i nakon ulaska u EMU, odnosno da bi se ouvala stabilnosti cijena koja se moe naruiti fiskalnom nedisciplinom zemalja lanica EU.

Osnovni cilj Pakta je sprjeavanje pojave prekomjernih deficita, sve u svrhu osiguranja fiskalne discipline, razboritog upravljanja javnim finansijama i ouvanja ekonomske stabilnosti unutar EMU[footnoteRef:4]. Prema Paktu, zemlje lanice EU se obvezuju da e svoja srednjorona salda prorauna dovesti u ravnoteu ili ak suficit. Smatra se kako e se na taj nain ostaviti dovoljno prostora proraunskoj politici da se nosi s normalnim ciklinim fluktuacijama te da (ciklini) deficiti koji bi se u tom sluaju pojavili, ne bi smjeli biti vei od referentne vrijednosti 3% bruto domaeg proizvoda (BDP-a). [4: Grgi, M., Bilas, V., imovi, H. (2006): Fiskalna liberalizacija, monetarna i fiskalna politika EU, Sveuilite u Zagrebu.]

Implementacija Pakta o stabilnosti i rastu poiva na dva osnovna stuba (tzv. twin-track strategija): 1) na naelu multilateralnog nadzora proraunskih pozicija i 2) na procedurama u sluaju prekomjernih deficita. Osnovni elementi ova dva stuba definisani su dvjema posebnim regulacijama Vijea EU. Nadzor proraunskih pozicija odnosi se na tzv. srednjoroni rani sistem upozoravanja i kratkoroni nadzor. U sluaju prekomjernih deficita nastupaju razne mjere koje donosi Vijee EU na prijedlog Komisije EU. Ovakav sistem temelji se na izvjetajima (projekcijama) koje zemlje lanice dva puta godinje dostavljaju Komisiji EU, a kompletna procedura u sluaju prekomjernog deficita traje 10 mjeseci. Rani sistem upozoravanja (engl. early warning system) odnosi se na srednjorone projekcije proraunskih pozicija i njime se u ranoj fazi prepoznaju eventualne prepreke u izvrenju ciljeva Pakta o stabilnosti i rastu. U okviru njega je sadrana obaveza prezentacije godinjih programa stabilnosti zemalja lanica EMU i planova konvergencije ostalih zemalja lanica EU. Ti programi sadre srednjorone proraunske projekcije i planove koje imaju za cilj ostvarenje proraunske ravnotee ili ak suficita. Ovakve programe moraju podrati prije svega Komisija EU, ali i Evropska centralna banka (ECB) te Ekonomska i finansijska komisija EU (EFC), kako bi se prikazali Vijeu EU, odnosno Vijeu ECOFINa. Kratkoronim nadzorom (engl. short-term surveillance) provjeravaju se trenutne proraunske pozicije na osnovi polugodinjih izvjetaja. Komisija odvojeno provjerava izvjetaje i donosi odluku o tome postoji li prekomjerni proraunski deficit i je li proraunska politika adekvatna za izvrenje cilja od 3%. U sluaju negativnog miljenja, Komisija obavjetava Vijee koje kvalifikovanom veinom donosi konano pozitivno ili negativno miljenje. Ta odluka se donosi najkasnije 3 mjeseca od podnoenja izvjetaja (projekcije) zemlje lanice. Pri donoenju konane odluke Vijea EU (ECOFIN-a) u obzir se uzimaju sve olakavajue injenice, kao npr. recesija privrede, prirodne katastrofe i sl. Tako se npr. dozvoljava deficit vei od 3% ukoliko se dotinoj zemlji lanici u posmatranoj godini BDP smanjio najmanje za 2%. Nadalje, ako se realni BDP snizio izmeu 0.75% i 2%, onda je mogu prekomjeran deficit, ali uz suglasnost Vijea. Zemljama lanicama kojima se BDP snizio do 0.75% ne dozvoljava se prekomjeran deficit kao posljedica odreenih olakavajuih injenica. Ako Vijee donese negativno miljenje, onda slijede procedure u sluaju prekomjernog deficita (engl. an excessive deficit procedure). Vijee u poetku daje odreene preporuke (prijedloge) dotinoj lanici kojih bi se trebala pridravati za smanjenje deficita u idua etiri mjeseca. Ako se ta lanica ne pridrava tih prijedloga, Vijee joj onda moe nametnuti detaljne mjere za smanjenje deficita koje treba implementirati u roku mjesec dana. Ako se i dalje lanica ne pridrava zadatih mjera, Vijee se moe odluiti za uvoenje sankcija koje bi omoguile izvravanje zadatih mjera. Te sankcije ukljuuju reviziju kreditne politike od strane Evropske investicione banke, obavezu deponovanja beskamatnog depozita u odreenom iznosu i nametanje raznih novanih kazni (globi). Nakon to se Vijee odluilo za konkretne mjere, daje se jo dva mjeseca zemlji lanici da dovede deficit u zahtijevane granice prije same implementacije tih mjera. Ukoliko se ti zahtjevi ne izvre, sankcije nastupaju trenutno.3. Potreba za fiskalnim pravilima u EU

Fiskalna pravila u EU koja sa su sadrana u mastrikim kriterijima konvergencije i Paktu o stabilnosti i rastu, refleksija su stvaranja EMU usmjerene primarnom cilju stabilnosti cijena. Postoji nekoliko osnovnih razloga uvoenja fiskalnih pravila u EMU[footnoteRef:5]. Prvo, potreba uvoenja fiskalnih pravila u obliku Pakta moe se opravdati stajalitem da se kod veine zemalja pojavljuju prekomjerni deficiti posebno nakon ulaska u monetarnu uniju. Da bi ukazao na tu injenicu, Beetsma je razvio ekonometrijski model u kojem razmatra ove mogunosti te kao osnovni razlog prekomjernih deficita navodi bojaznost vladajue politike garniture da ne bude ponovno izabrana. Drugo, fiskalne restrikcije proizale iz tih kriterija prvenstveno su rezultat straha da preveliki deficiti i javni dug zemalja lanica moe uticati na rast kamatnih stopa u drugim lanicama EMU, to moe bitno uticati na stabilnost cijena. Fiskalna nedisciplina utie na rast kamatnih stopa zbog ega dodatno raste javni dug, odnosno javni rashodi naspram javnih prihoda. Takve sve vee nestabilnosti odraavaju se na trite kapitala i sve su jai spillover uinci na druga trita. U najgorem scenariju ovakav slijed dogaaja vodi ka nestabilnosti globalnog trita, odnosno u ovom sluaju trita EU. Tree, visoki fiskalni deficiti mogu potkopati kredibilitet nove centralne banke, a "mekana" monetarna politika moe uticati na raskalaenost fiskalnih politika zemalja lanica EMU. etvrto, postoji bojaznost da neki uesnici trita mogu pretpostaviti kako e EU izvui pojedine zemlje iz finansijskih tekoa i prema tome formirati svoja oekivanja. I kao posljednje, ako se eli pristupiti odreenom klubu, kao EMU, potrebno je potovati njihova pravila, a to je provoenje politike Pakta o stabilnosti i rastu te mastrikih kriterija konvergencije. [5: Grgi, M., Bilas, V., imovi, H. (2006): Fiskalna liberalizacija, monetarna i fiskalna politika EU, Sveuilite u Zagrebu.]

Pakt je, dugorono gledano, najbolji nain postizanja stabilnosti u meunarodnim okvirima, bez obzira na njegov nedostatak nemogunosti rjeavanja pojedinanih nestabilnosti zemalja lanica EU. Mogu se istai tri elementa koja garantuju uspjeh Pakta. Prvo, osim Komisije koja je glavni protagonist u provoenju fiskalnih pravila u EU, provoenje fiskalnih pravila u EMU zavisi i od Europske centralne banke (ECB) koja takoe priprema izvjetaje na temelju kojih Vijee donosi odluke u vezi a prekomjernim deficitima. Na taj nain u EMU cilj odravanja ekonomske stabilnosti se dodatno provodi od strane ECB politikom odravanja monetarne stabilnosti za koju je nuno postojanje fiskalne stabilnosti. Drugo, Mastriht je stvorio svojevrsnu kulturu stabilnosti koju provode i lijevo orijentisane vlade (Velika Britanija, Njemaka i Francuska) ija usmjerenost na socijalnu politiku esto utie na rast javnih rashoda i deficita prorauna. Iz tog razloga Pakt je bitan da se zadri postojea stabilnost koju su dosad najvie ugroavale upravo Njemaka i Francuska. I kao tree, ako bi se pojedine lanice odluile na promjenu politike prema Paktu i EMU, veina aspekata takve politike je ve ozakonjena, a za njenu promjenu potrebna je jednoglasna odluka Vijea EU. Prema tome, kljuni elementi politike fiskalne discipline u EU do detalja su definisani, a u sluaju potrebe postoji jo Evropski sud pravde na koji se Komisija moe osloniti u sluaju pojave fiskalne nediscipline u EU. Buti i Giudice smatraju kako je Pakt logian slijed dogaaja nuan radi ouvanja fiskalne discipline koja je postignuta mastrikim kriterijima konvergencije, ali s druge strane dovoljno je fleksibilan pri ublaavanju ciklikih kretanja u lanicama EMU. Oni smatraju kako je specifino politiko-ekonomsko okruenje u EU dovelo do razvoja institucionalnih zahtjeva koji kombinuju fiskalnu disciplinu i fleksibilnost te da se ovakav recept teko moe primijeniti na podruju drugih monetarnih unija u stvaranju, kao na primjer onih u Latinskoj Americi.Osnovno svim zagovornicima Pakta je u tome to svi smatraju da ostavlja dovoljno prostora da se automatskim stabilizatorima zemalja lanica djeluje na stabilizaciju ciklinih kretanja. Drugim rijeima, smatra se da se referentna vrijednost deficita od 3% BDP-a odnosi na ciklini deficit koji nastaje pod uticajem automatskih stabilizatora. Strukturni deficit je taj koji mora biti uravnoteen, odnosno diskrecionim mjerama fiskalne politike ne bi se smjelo znaajnije uticati na proraunsku ravnoteu. Ekspanzivnost i restriktivnost fiskalne politike ocjenjuje se samo prema uinku diskrecionih mjera. S tim u skladu, samo je strukturni deficit primjeran za ocjenu karaktera fiskalne politike, odnosno u kojoj je mjeri ona bila ekspanzivna ili restriktivna. Strukturnim deficitom se utie na smanjivanje razlike izmeu stvarnog i potencijalnog outputa. Razliku izmeu ukupnog i strukturnog deficita predstavlja ciklini deficit koji nastaje zbog stabilizacije ekonomije. 4. Kritike i nedostaci fiskalnih pravila u EU

Kako postoje mnoge prednosti fiskalnih pravila, tako postoje i mnogi nedostaci i kritike koje se upuuju fiskalnim pravilima u EU. Jedna od primjedbi u provoenju mastrikih kriterija jeste mogunost manipulisanja ekonomskim indikatorima konvergencije preko kratkoronih instrumenata fiskalne politike[footnoteRef:6]. Pri provoenju Pakta o stabilnosti i rastu Vijee i Komisija nadziru provoenje stabilizacionog programa predloenog od zemlje lanice, a prihvaenog od strane Komisije i Vijea. Ako ciljevi koji se odnose na proraunske pozicije nisu postavljeni, niti mogu biti postavljani u skladu sa stvarnim strukturnim i ciklinim kretanjima, u sluaju negativnih ekonomskih kretanja moe doi do iskakanja zemalja lanica iz granica zacrtanih Paktom. U takvim okolnostima Vijee i Komisija reaguju i zahtijevaju od lanice da dodatno "stegne" svoj fiskalni poloaj u cilju izvrenja programom odreenih ciljeva. U obrnutoj situaciji, kada je lanica u boljem ekonomskom poloaju od pretpostavljenog, tada lanice opet mogu odstupiti od planiranog programa tako da "olakaju" svoj fiskalni poloaj i dalje ostvarenje zacrtanih ciljeva. U oba sluaja, fokusiranjem na krive ciljeve, stabilizacionim programom se mogu izazvati prociklina kretanja, a posebno u recesiji dodatno oteati poloaj pojedine zemlje lanice EU. Monetarna politika, a time i kamatne stope, odreene su na sredinjem nivou, to znai da se njom ne moe uticati na stabilizaciju. lanica je prisiljena djelovanjem automatskih stabilizatora i diskrecionih mjera fiskalne politike podsticati ekonomski rast, to za krajnu posljedicu ima rast deficita i javnog duga. Osnova mnogih kritika Pakta lei upravo kod ovakvih situacija. Mnogi se pitaju ta e se dogoditi ako pojedina lanica uoi da joj slijedi recesija i nastoji ekspanzivnom fiskalnom politikom uticati na diferencijalne okove? Eichengreen i von Hagen smatraju da e u sluaju takve krize, poto se iscrpe sva dozvoljena sredstva borbe, odreena lanica trpiti posljedice takve politike zbog naela solidarnosti kao jednog od temeljnih naela EU16. Zahvaljujui toj solidarnosti i potovanju fiskalnih restrikcija pored krizi u zemlji, lanica moe oekivati korist preko finansijske pomoi ukljuujui ak i monetizaciju duga. Bez obzira na eventualnu pomo koju lanica moe dobiti da prevlada krizu, Eichengreen i von Hagen se otro protive ovakvom nainu voenja politike javnog duga i deficita. Navode primjere mnogih monetarnih unija gdje ogranienje zaduivanja i fiskalna disciplina nisu nune za stabilnost zajednike valute. Isto su tako Eichengreen i von Hagen na uzorku od 16 federacija ukazali kako ne postoji znaajnija veza izmeu monetarne unije i zaduivanja niih nivoa vlasti, ali su takoe dokazali da postoji povezanost izmeu zaduivanja i jaine kontrole lokalnih vlasti nad (lokalnom) poreskom osnovicom. Naime, smanjenom kontrolom nad poreskom osnovicom nii nivo vlasti ne moe znaajnije uticati na rast poreskih prihoda u kojima moe nai potencijalno utoite kod eventualne dunike krize. Nadalje, naglaavaju kako se ogranienjem zaduivanja nee moi eliminisati potranja za javnim investicijama, stoga takva ogranienja mogu uticati na zahtjeve lokalnih vlasti da se zaduuju kod sredinjih. Kako bi zemlje lanice bile u mogunosti izbjei numerika ogranienja Pakta koja po njima nikad nee biti uinkovita, Eichengreen predlae reforme tri osnovne fiskalne institucije. To su (1) reforma sistema donoenja prorauna, (2) reforma penzionog osiguranja te (3) reforma osiguranja od nezaposlenosti i trita rada. Naime, neuinkovitost tih institucija je danas glavni faktor visokih javnih rashoda i potrebe za dodatnim finansijskim sredstvima koje se najee pribavljaju zaduivanjem. [6: krbi, V., Adi, D. (2012): Monetarna i fiskalna politika u funkciji stabilizacije Evrozone, Banja Luka. ]

Predlae se da se u sistem Pakta o stabilnosti i rastu unese odreena doza fleksibilnosti. Drugim rijeima, predlae se da se iskljue neki elementi javnih rashoda koji su do sada bili ograniavani, kao rashodi za javne investicije i drugi rashodi koji u duem roku utiu na izgradnju takvog okruenja koje bi se lake nosilo s nepredvidivim diferencijalnim okovima. Barry, kao jedan od kritiara Pakta, upozorava da Pakt i pojava poreske konkurencije u EU utie na smanjivanje javnih rashoda nacionalnih prorauna, a time i neizvravanje osnovnih funkcija prorauna. On se pomalo ismijava zagovornicima Pakta koji smatraju kako ogranienjem deficita, a time i javne potronje, mogu oekivati ekspanzivne uinke fiskalne politike u EU. Naime, smanjenjem javnih rashoda nacionalnih prorauna dolazi u pitanje finansiranje socijalnih funkcija nacionalnih prorauna (drava blagostanja). Ako se nastavi voditi takva politika, smatra nunim jaanje uloge prorauna EU, i to u fiskalnom i funkcionalnom smislu. Kao oteavajuu okolnost sadanjoj politici, navodi rastuu tetnu poresku konkurenciju u EU koja takoe utie na smanjivanje poreza, a time i javnih rashoda. Bez obzira na mnoge pozitivne strane Pakta i stalnu namjeru da se uini uinkovitijim, jo uvijek je upitno moe li Pakt izdrati vee probleme, odnosno to e se dogoditi ako se pojavi velik broj zemalja prekrilaca Pakta. Tu mogunost dodatno naglaava injenica kako za vea istupanja ne postoji neka krajnja kazna, kao to bi bilo izbacivanje iz EMU, odnosno EU. Mogunost pojave ovakve situacije poveava se proirenjem EU, pogotovo jer je veina novih lanica imala poveane deficite, a slino stanje je i sa sadanjim zemljama kandidatima za lanstvo u EU. U skladu s time, Butier i Grafe smatraju kako postojea fiskalna pravila nisu prikladna ekonomskoj razliitosti u EU, posebno nakon njenoh proirenja. Proces pristizanja slabije razvijenih, uglavnom novih, zemalja lanica sa sobom povlai i vee deficite koji sami po sebi ne moraju biti prekomjerni ako su iznad 3% BDP-a. Na osnovi prethodnih kritika i nedostataka Pakta, moe se zakljuiti da se ekspanzivna fiskalna politika u EU u sluaju recesije, moe provesti na tri naina[footnoteRef:7]. Prvo, i za svakoga najgore rjeenje, znailo bi odstupanje od planiranih ciljeva zacrtanih Paktom. Drugo, dotina zemlja lanica moe zatraiti naputanje zadatih ciljeva, odnosno djelimino "olakanje" svog fiskalnog poloaja. Tree rjeenje, u kojem veina kritiara Pakta pri sadanjem stanju vidi izlaz u nekom duem roku, odnosi se na politiku u kojoj bi dotina lanica smanjila svoj javni dug i deficit toliko ispod referentnih vrijednosti (60% i 3% BDP-a) i stvorila svojevrsnu "zalihu" za recesiona vremena. Opet, i u ovakvom scenariju postoji bojaznost da bi odreena lanica nastupala pesimistino u pripremi izvjetaja srednjoronih projekcija proraunskih pozicija za provoenje Pakta o stabilnosti i rastu. Na taj nain bi se osigurala i od recesije, ali i od prigovora Vijea i Komisije u sluaju nepredvienih odstupanja od zacrtanih ciljeva. [7: krbi, V., Adi, D. (2012): Monetarna i fiskalna politika u funkciji stabilizacije Evrozone, Banja Luka. ]

ZAKLJUAK

Model stabilizacione fiskalne politike u EU je specifian i drugaiji je nego za pojedinu nacionalnu dravu. Razlog tome je konfederalno ureenje EU i decentralizovane fiskalne politike zemalja lanica EU. Fiskalni poloaj EU odreen je zbirom fiskalnih poloaja zemalja lanica EU, a regulisan je preko, prije svega, Pakta o stabilnosti i rastu. Takva fiskalna pravila imaju svoje prednosti, ali i nedostatke koji iziskuju mnoge kritike. Zbog moguih negativnih posljedica mnogi strunjaci zagovaraju reformu Pakta i postojee fiskalne politike u EU. Jedan od moguih pravaca je odstupanje od zadatih pravila, za ta je nuna reforma fiskalnih institucija zemalja lanica, kao to su penziono osiguranje, osiguranje od nezaposlenosti itd. koje su uzrok poveane dravne potronje i generatori prekomjernih deficita. Takva politika bi vodila daljoj decentralizaciji, ali i naruavanju evropske ekonomske integracije, to je ini manje vjerovatnom. Druga opcija pretpostavlja veu centralizaciju fiskalne moi u EU i kretanje u pravcu formulisanja takve fiskalne politike koja bi najuinkovitije djelovala na stabilizaciju ciklinih kretanja, a ujedno ne bi naruavala dostignuti stepen ekonomske integracije u EU. Zanimljivo, kritiari i zagovornici trenutnog naina voenja fiskalne politike u EU smatraju da je odreena doza centralizacije fiskalnih moi nuna u pogledu voenja uinkovite fiskalne politike u budunosti. Zahtjev za veom fiskalnom centralizacijom paralelno prate drugi integracioni procesi u EU. Na temelju posljednjih dogaaja i rasprava oko Ustava i prorauna EU, moe se zakljuiti kako EU ide u smjeru manje federalistikog ureenja i u smjeru vee decentralizacije.Isto tako naelo supsidijarnosti je i dalje dominantno u formulisanju politike EU to omoguava razliite pristupe zemljama lanicama u postizanju svojih ciljeva. Uz to, jedno od temeljnih pitanja stabilizacione politike lei u mobilnosti radne snage unutar EU, to e takoe uticati na formulisanje fiskalne politike u EU u budunosti. U EU se smatra kako ovakva fiskalna politika, uz data ogranienja i jedinstvenu monetarnu politiku, moe funkcionisati. Naime, daljom integracijom EU trita kapitala nee vie biti tako segmentirana. Nastae jedno veliko zajedniko trite kapitala gdje e se trgovati u jednoj valuti (euro) i gdje e svako prekomjerno zaduivanje biti brzo i drastino sankcionisano visokim trokom zaduivanja, odnosno visokom kamatnom stopom. Ipak, navedeni nedostaci postojee fiskalne politike u EU ukazuju na mogue potekoe zemalja lanica u stabilizaciji svojih privreda, a time i ekonomskog sistema EU. Ovakav razvoj situacije navodi na to da e problematika Pakta i fiskalnih pravila dobiti sigurno jedan novi epilog s novim problemima, posebno u svjetlu daljeg proirenja EU.

LITERATURA

Grgi, M., Bilas, V., imovi, H. (2006): Fiskalna liberalizacija, monetarna i fiskalna politika EU, Sveuilite u Zagrebu. uri, D. (2009): Koheziona politika i pretpristupna podrka Evropske unije, Foundation Open Society Institute, Podgorica. Komi, J. (2007): Principi evropskog regionalizma, Asocijacija multietnikih gradova jugoistone Evrope ,Novi Sad. Mintas-Hodak, LJ. (2004): Uvod u Evropsku uniju, Mate, Zagreb. Meak, V.; Majstorovi, S.(2004): Regionalna politika Evropske unije, Kancelarija za pridruivanje Evropskoj uniji, Vlada Republije Srbije, Beograd. Niki akar, D. (2007): Europa s nekim regijama: slabosti teorije vierazinskog upravljanja u objanjavanju strukturne politike Europske unije, Fakultet politikih znanosti, Sveuilite u Zagrebu, Zagreb. Stojanovi, A. (2007): Poreski sistemi zemalja u tranziciji, Sarajevo. Stojanovi, A., Raievi, B.(2013): Javne finansije, Sarajevo. krbi, V., Adi, D. (2012): Monetarna i fiskalna politika u funkciji stabilizacije Evrozone, Banja Luka. imovi, H. (2005): Fiskalna politika u Evropskoj uniji i Pakt o stabilnosti i rastu, Zbornik Ekonomskog fakulteta u Zagrebu, Zagreb.

4