Embed Size (px)
Citation preview
Fiskalna politika u Srbiji u prvim godinama tranzicije i izazovi za
sledeći period
Lazar Šestović
Sadržaj:
1. Uvodna razmatranja – Iskustva drugih zemalja Centralne i istočne Evrope
2. Karakteristike fiskalne politike vođene u prvih sedam godina tranzicije u Srbiji
a) dešavanja na prihodnoj strani
b) dešavanja na rashodnoj strani
c) deficit
3. Uticaj dosadašnje fiskalne politike na makroekonomska dešavanja u Srbiji
4. Umesto zaključka – Preporuke za vođenje fiskalne politike u narednom periodu
*Ovaj rad u velikom delu predstavlja nastavak istraživačkom rada započet tokom pisanja moje magistarske teze pod mentorstvom
prof. Dr Lajoša Bokroša, na Centralno Evropskom Univerzitetu. Ovaj rad ne predstavlja nužno stavove institucije u kojoj sam
zaposlen.
Uvodna razmatranja – Iskustva drugih zemalja Centralne i istočne Evrope
U cilju pravilnijeg i potpunijeg sagledavanja dešavanja u oblasti fiskalne kao i drugim javnim politikama bitno je izučiti iskustvo drugih zemalja sa sličnim socijalnim, političkim i ekonomskim nasleđem. Tako kao i u drugim zemljama bivšeg socijalističkog bloka Centralne i istočne Evrope (CEI)1 tako i u Srbiji vlada tj. državni sektor je morao da redefiniše svoju ulogu nakon otpočinjanja reformi u pravcu uvođenja tržišne ekonomije i demokratije. To je pre svega značilo promenu uloge u privredi gde je država počela da smanjuje svoje prisustvo, ali i promenu svoje ulogu u brojnim socijalnim sektorima. Sa druge strane ona je morala da nastavi da obezbeđuje određene javne usluge i dobra i da radi na kreiranju novog institucionalnog i pravnog okvira karakterističnog za tržišne ekonomije sa demokratskim poretkom. Ovaj proces redefinisanja uloge države u zemljama u tranziciji je bio otežan činjenicom da je praktično u svim ovim zemljama došlo do značajnog realnog pada domaćeg proizvoda, zaposlenosti i životnog standarda. Usled takvih ekonomskih okolnosti prihodi su se značajno smanjili dok sa druge strane rashodi nisu opadali istim tempom (šta više bilo je često potrebno uvoditi neke nove institucije i vrste davanja koje su dovodile do rasta javne potrošnje i to je upravo razlog zašto je bitno da se što brže sprovode reforme).
Grafikon 1: Prosečni prihodi, rashodi i deficiti zemalja CEI kao procenat BDP-a, 1989-2005
-10
0
10
20
30
40
50
60
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Prosecniprihodi
Balans
Prosecnirashodi
Izvor: IMF, WB, Eurostat – razne publikacije
Grafikon 1 pokazuje prosečne javne prihode i rashode za zemlje CEI u prvih sedam godina tranzicije i tu vidimo da su ove zemlje bile u najtežoj situaciji u prvim godinama (naročito u trećoj godini od otpočinjanja reformi tj. 1992. godine) jer su prihodi izraženi u procentima BDP-a bili manji za 30 procenata u odnosu na period pre otpočinjanja tranzicije, dok je deficit u proseku bio 5.6. procenata BDP-a. Nakon toga dolazi do
1 Zemlje CEI uključuju: Albaniju, Bosnu i Hercegovinu, Bugarsku, Hrvatsku, Češku, Estoniju, Mađarsku, Letoniju, Litvaniju, BJR Makedoniju, Poljsku, Rumuniju, Slovačku, Sloveniju i Srbiju.
stabilizacije na prihodnoj strani i do postepenog smanjenja javne potrošnje usled dobrog napretka u sprovođenju strukturnih reformi – uključujući smanjenje subvencija privredi kao i potrošnje na odbranu. Međutim neke manje uspešne zemlje su smanjenje javne potrošnje bazirale na smanjenju investicija i troškova vezanih za održavanje što je imalo samo kratkoročne efekte na fiskalnu poziciju. Pored ovoga neke zemlje sa slabijom finansijskom i budžetskom disciplinom su čak pribegle akumuliranju docnji. Ovi visoki deficiti karakteristični za prvih pet-šest godina tranzicije su u drugoj polovini devedesetih opali u proseku na nivo od 2 procenta BDP-a. U toku prve decenije ovog veka čak su mnoge zemlje počele da ostvaruju suficite tako da je u 2006. godini čak 5 zemalja iz ove grupe imalo suficit.
Smanjenje javne potrošnje nije samo za sebe cilj već je jako bitno sagledati koje kategorija troškova su prevashodno smanjene jer to može da ima različit uticaj na dugoročne perspektive za brži rast. Jedan od načina za analizu kvaliteta redukovanja javne potrošnje je podela ukupne potrošnje na tzv. produktivnu i neproduktivnu i sagledavanje njihovog kretanja. Prema nedavnoj studiji Svetske banke2 ona javna potrošnja koja doprinosi podizanju nivoa ljudskog i fizičkog kapitala i tehnološkog progresa (bilo samostalno ili u sinergiji sa privatnom potrošnjom) smatra se da je produktivna. Iako ne postoji saglasnost u stručnoj literaturi koje su to vrste troškova uglavnom se tu ubrajaju (koristeći funkcionalnu klasifikaciju troškova) potrošnja na zdravstvo, obrazovanje, nauku i istraživanje, saobraćaj, stambenu izgradnju, telekomunikacije i sl. Ostale vrste potrošnje se smatraju neproduktivnim i svakako da je poželjno ukoliko se ukupna javna potrošnja smanjuje kroz smanjenje njene neproduktivne komponente. Kao što sledeći grafikon pokazuje samo polovina zemalja iz CIE koja je postala članica EU 2005. godine je uspela da smanji neproduktivnu potrošnju (poredeći proseke iz druge polovine devedesetih i prve polovine ove decenije). Vrlo je indikativno da su to upravo zemlje sa najvećim stopama rasta – baltičke države i Slovačka.
Grafikon 2: Prosečno učešće produktivne i neproduktivne potrošnje u BDP-u za zemlje CIE, članice EU od 2005. godine u periodu 1995-1999 i 2000-2004 godina
0
5
10
15
20
25
95-9
9
00-0
4
96-9
9
00-0
4
95-9
9
00-0
4
95-9
9
00-0
4
95-9
9
00-0
4
95-9
9
00-0
4
97-9
9
00-0
4
96-9
9
00-0
4
productive unproductive
CZ EE LV LT HU PL SL SK
Izvor: Svetska Banka (2006), s. 5
2 Svetska banka, (2006), s. 6 i 8
Što se tiče javnih prihoda i oni su takođe značajno opali u toku prve faze tranzicije (u proseku za 16.5 procentnih poena BDP-a) i taj pad je čak nastavljen i u drugom delu devedesetih (ali nešto sporijim tempom). Isto kao i kod rashoda nije bitna samo veličina promene nivoa prihoda već i promene u njihovoj strukturi. Na prihodnoj strani korisno je podeliti sve poreze na distorzione i nedistorzione. Distorzioni porezi su oni koji direktno utiču na odluku i nivou investiranja jer umanjuju prihod od investiranja i poskupljuju troškove rada, čime automatski utiču na mogućnost za brži rast. U ovu grupu poreza (i doprinosa) spadaju na primer porez na dohodak, porez na dobit, porez na fond zarada, porez na imovinu, doprinosi za socijalno i penziono osiguranje i dr. Sa druge strane nedistorzioni porezi su oni koji se odnose uglavnom na oporezivanje potrošnje čime je poskupljuju i na taj način utiču da se poveća štednja pa i investicije. Prema nalazima Svetske banke3 prikazanim na sledećem grafikonu šest od osam novih članica EU iz CEI je smanjilo ili zadržalo na istom nivou učešće distorzionih poreza u BDP-u. Samo su Češka i Slovenija povećale njihovo učešće u BDP-u i ujedno ove zemlje zajedno sa Mađarskom imaju najveće učešće ovih poreza u BDP-u.
Grafikon 3: Prosečno učešće distorzionih i nedistorzionih poreza u BDP-u za zemlje CIE, članice EU od 2005. godine u periodu 1995-1999 i 2000-2004 godina
0
5
10
15
20
25
95-9
9
00-0
4
96-9
9
00-0
4
95-9
9
00-0
4
95-9
9
00-0
4
95-9
9
00-0
4
95-9
9
00-0
4
97-9
9
00-0
4
96-9
9
00-0
4
non-distortionary
distortionary
CZ EE LV LT HU PL SL SK
Izvor: Svetska Banka (2006), s. 5
2. Karakteristike fiskalne politike vođene u prvih sedam godina tranzicije u Srbiji
Prethodna analiza je pokazala da je proces fiskalnog prilagođavanja u zemljama CIE bio dug i komplikovan proces, čak često sa nekonzistentnim tendencijama od zemlje do zemlje i kroz vreme. Sa druge strane Srbija je svoju tranziciju počela sa deset godina zakašnjenja i sa jako lošom startnom pozicijom (u ekonomskom i socijalnom smislu) koja se svakako reflektovala i u javnim finansijama4. Potrošnja je bila na izuzetno visokom
3 Svetska banka (2006), s. 6 i 84 U ovom radu za prikazivanje i analizu javnih finansija Srbije biće korišćena GFS metodologija (iz 1986. godine) kao i principi MMF-a za klasifikaciju stavki kao prihodne, rashodne ili stavke za finansiranje deficita.
nivou, naročito tokom devedesetih (zbog preglomaznog državnog aparata, visokih subvencija privredi i troškova obnove zemlje nakon bombardovanja), dok su prihodi bili niži nego u drugim zemljama CIE usled rasprostranjene prakse izbegavanja poreskih obaveza, smanjene privredne aktivnosti i spoljnotrgovinske razmene. Zapravo ako se pogleda Grafikon 4 može se reći da je fiskalna politika u Srbiji u prvih sedam godina tranzicije prošla kroz tri faze5. U prvoj fazi (2001-2003. godina) došlo je do značajnog rasta javne potrošnje i prihoda i deficiti su bili rekordno visoki. U drugoj fazi (2004-2005. godina) dolazi do značajnog smanjenja javne potrošnje, prihodi su blago porasli i Srbija beleži suficite. U trećoj fazi (2006-2007. godina) dolazi do ponovnog porasta javne potrošnje koji su rezultirali ponovnom pojavom fiskalnog deficita.
Grafikon 4: Konsolidovane javne finansije Republike Srbije kao procenat BDP-a, 2001-2007. godina
-5
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Ukupniprihodi (uklj.grantove)
Ukupnirashodi
Balans
Izvor: MMF, razni izveštaji za Srbiju
U prvoj fazi (od 2001. do 2003. godine) vođena je relativno labava fiskalna politika (kao i u drugim zemljama CIE) kada su i prihodi rashodi značajno povećani, ali pošto su rashodi brže rasli zabeleženi su rekordno visoki deficiti. Rashodi su do 2003. godine povećani čak za 9 procentnih poena BDP-a6 u odnosu na 2000. i tada su dostigli rekordnih 43.7 procenata BDP-a. Neki od glavnih razloga za povećanje javne potrošnje su bili da su se povećali transferi socijalnim fondovima i nižim nivoima vlasti, fond zarada, da su se povećali programi socijalnih davanja, ali i subvencijama društvenim preduzećima koja su se pripremala za privatizaciju7. Sa druge strane javne investicije su
5 S obzirom na to da su prezentovani podaci na nivou godina i faze fiskalne politike će tako biti podeljene mada bi zapravo bilo najzgodnije koristiti kvartalne podatke jer u pojedinim godinama, kao na primer u 2006. u samo jednom kvartalu je došlo do potpunog zaokreta u javnim finansijama.6 Bitno je napomenuti da je Srbija jedna od poslednjih zemalja u Evropi koja nije u potpunosti korigovala nacionalne račune za neobuhvaćenu ekonomiju te je zato BDP Srbije donekle potcenjen u odnosu na druge zemlje iz ove grupe i samim tim sve veličine izražene kao procenat BDP-a su nešto veće.7 Jedan od razloga za povećanje javne potrošnje leži i u činjenici da je Srbija u tom periodu preuzimala neke od nadležnosti SR Jugoslavije čiji je bila deo.
bile relativno niske, u proseku na nivou od 2.3 procenata BDP-a. Usled uspešno sprovedene poreske reforme i bolje kontrole naplate javnih prihoda došlo je i do porasta učešća javnih prihoda u BDP-u koji su se stabilizovali na oko 40 procenata BDP-a. Ipak Srbija je u ovom periodu na konsolidovanom nivou beležila deficite od oko 2.2 procenata BDP-a. Bitno je napomenuti da je jedan od razloga održavanja ovih deficita bila i činjenica da je finansiranje deficita bilo relativno lako – priliv bespovratne zvanične pomoći je bio visok, pristup kreditima pod koncesionalnim uslovima takođe a i prihodi od privatizacije su počeli da pristižu.
Druga faza fiskalne politike u Srbiji (od 2004. do 2005. godine) bi mogla da se označi kao epizoda fiskalnog prilagođavanja jer je u tom periodu u Srbiji došlo do značajnog smanjenja javnih rashoda što je uz visoke javne prihode rezultiralo ostvarenjem suficita8. Javni rashodi su opali sa 43.7 procenata BDP-a u 2003 na 41.4 u 2004. godini i dalje na 40.6 procenata BDP-a u 2005. godini. Istovremeno prihodi su nešto porasli i bili na nivou od oko 41.5 procenata BDP-a. Prilagođavanje na rashodnoj strani je praktično u potpunosti ostvareno smanjenjem tekuće potrošnje, dok je kapitalna potrošnja ostala ista. Funkcionalna klasifikacija nam pokazuje da je smanjenje javnih rashoda bilo praktično ravnomerno raspoređeno po svim sektorima (samo su rashodi na opšte javne usluge, obrazovanje i zaštitu životne sredine bili povećani).
Tabala 1: Konsolidovani javni rashodi po funkcionalnoj klasifikaciji, kao procenat BDP-a, 2001-2006
procena
2001 2002 2003 2004 2005 2006
Ukupni rashodi 36.2 43.4 43.7 41.4 40.6 42.3
Opšte javne usluge 3.3 3.5 3.6 3.9 3.8 3.4
Obrana 3.3 3.2 3.2 2.7 2.4 2.7
Unutrašnja bezbednost 2.3 2.1 2.2 2.0 1.8 2.8
Ekonomski poslovi 2.8 4.8 4.6 4.6 4.6 3.5
Zaštita životne sredine 0.0 0.0 0.1 0.3 0.3 0.3Stanogradnja i komunalne usluge 2.1 2.3 2.3 2.3 2.3 1.9
Zdravstvo 4.4 4.8 4.9 4.5 4.8 6.5
Rekreacija, kultura i religija 0.4 0.5 0.5 0.4 0.4 0.7
Obrazovanje 2.5 3.0 3.3 3.3 3.5 4.2 Socijalna zaštita 15.1 19.3 19.1 17.6 16.8 16.3
Izvor: Memorandum o budžetu, razne godine, preračunato da uzme u obzir najnovije podatke o BDP-u
Treća faza fiskalne politike u Srbiji, za koju je karakterističan ponovni porast javnih rashoda i pojava deficita počela je praktično tek u poslednjem kvartalu 2006 godine kada je zabeležen deficit od čak 2.1 procenata godišnjeg BDP-a. Na godišnjem nivou u 2006. godini došlo je do rasta javnih rashoda od 1.7 procentnih poena BDP-a u odnosu na 2005. godinu dok su istovremeno prihodi pali za 0.6 procentnih poena. Glavni razlog za pad
8 Ova faza je zapravo trajala i u prva tri kvartala 2006. godine ali je u poslednjem kvartalu 2006. došlo do izuzetno velikog porasta deficita pa je ukupni godišnji rezultat bio deficit od 1,5 procenata BDP-a.
prihoda su bili niži poreski prihodi za čak 1 procenat BDP-a. U 2007. godini se uočava praktično ista situacija kao u prethodnoj godini. U prva tri kvartala je ostvaren suficit na nivou konsolidovanog vladinog sektora, ali se u poslednjem kvartalu očekuje značajan rast potrošnje i deficit.
Podaci prikazani u Tabeli 1 (rashodi po funkcionalnoj klasifikaciji) mogu ujedno da se iskoriste za analizu u kojoj meri je fiskalno prilagođavanje postignuto smanjenjem produktivnih ili neproduktivnih rashoda. Grafikon 5 pokazuje kretanje i jedne i druge grupe rashoda i možemo videti da su 2002. godine neproduktivni troškovi naglo porasli ali da od tada konstantno opadaju tako a od 2006. Srbija ima više produktivnih nego neproduktivnih javnih rashoda. Koristeći ovu analizu može se reći da je Srbija imala dobar kvalitet fiskalnog prilagođavanja u drugoj fazi kao i da bez obzira što je došlo do rasta javnih rashoda u poslednje dve godine to je došlo na račun većeg rasta produktivnih troškova.
Grafikon 5: Produktivni i neproduktivni javni rashodi kao procenat BDP-a, 2001-2007
0
5
10
15
20
25
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
produktivni
neproduktivni
Izvor: Memorandum o budžetu, razne godine
Prihodnu stranu ćemo kao i u slučaju zemalja CEI analizirati sa aspekat učešća distorzionih i nedistorzionih poreza. U prethodnih sedam godina distorzioni porezi su uvek bili na nivou od 18-19 procenata BDP-a dok su nedistorzioni porezi prvo povećali pa zatim ponovo smanjili svoje učešće u BDP-u. kao rezultat u Srbiji još uvek blago preovlađuju distorzioni poreski prihodi (jedino u 2005. godini su bili nešto manji od distorzionih). Ovaj nivo distorzionih poreza je otprilike na nivou koji imaju baltičke države i Slovačka koje su ujedno države koje najbrže rastu u CIE i koje imaju najveći priliv stranih direktnih investicija. Što se tiče nedistorzionih poreza oni su praktično dostigli nivo distorzionih i po tome se Srbija razlikuje od drugih CIE zemalja) videti Grafikon 3. Ovakva struktura poreskih prihoda u Srbiji može da ima pozitivan uticaj na budući rast jer se teži većem oslanjanju na oporezivanju potrošnje nego oporezivanju prihoda. Na taj način se investiranje čini atraktivnijim dok se lična potrošnja čini skupljom, čime se automatski utiče na kontrolu rasta agregatne tražnje.
Tabela 2: Distorzioni i nedistorzioni porezi, 2001-2007 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007Kao procenat BDP-aDistorzioni 18.0 18.7 18.5 19.0 17.9 18.8 18.3
Nedistorzioni 14.4 17.6 18.2 18.6 18.6 16.8 17.7
Kao procenat ukupnih poreskih prihodaDistorzioni 55.6 51.5 50.4 50.4 49.0 52.7 50.8
Nedistorzioni 44.4 48.5 49.6 49.6 51.0 47.3 49.2Izvor: Ministarstvo Finansija i IMF
3. Uticaj dosadašnje fiskalne politike na makroekonomska dešavanja u Srbiji
Uticaj fiskalne politike na privredni rast u jednoj zemlji je potvrđen u brojnim empirijskim analizama. Jedna od najsveobuhvatnijih je ona koju su izveli Gwartney, Holcombe i Lawson9 koji su prezentovali rezultate proučavanja uticaja veličine javne potrošnje na realni rast BDP-a u OECD zemljama u periodu 1960 – 1996. Rezultati njihovog rada su prikazani na grafikonu 6.
Grafikon 6: Veličina javne potrošnje i rast realnog BDP-a, OECD zemlje, 1960 – 1996. godina
0
1
2
3
4
5
6
7
less than 25 25-30 30-40 40-50 50-60 more than 60
Izvor: Gwartney i dr., Cato Journal, Vol. 18, No. 2, 1998
Kao što ova studija pokazuje kada su zemlje imale najmanju javnu potrošnju (do 25 procenata BDP-a) prosečna stopa realnog rasta je bila 6.6 procenata. Kako javna potrošnja raste tako su stope rasta realnog BDP-a su sve niže. Tako kada su zemlje OECD-a imale najveće učešće javnih rashoda stope rasta su bile čak 5 procentnih poena niže od onih kada je učešće javne potrošnje bilo minimalno. Moje kalkulacije za zemlje CIE pokazuju praktično istu povezanost kao i kod OECD zemalja. Tako zemlje koje su
9 Gwartney i dr. Su koristili pojedinačne opservacije tako da su imali 23 zemlje u periodu od 37 godina što daje ukupno 851 opservaciju.
imale manju javnu potrošnju tj. manji vladin sektor imale su veće stope rasta i obrnuto. Glavna razlika kod zemalja CIE je u tome što je kod zemalja koje su imale najmanje učešće javnih rashoda rast bio samo 0.7 procentnih poena veći nego kod zemalja sa najvećim učešćem javnih rashoda. Ovakvi rezultati su verovatno dobijeni zato što su zemlje CIE kao tranzicione zemlje bile pod uticajem brojnih unutrašnjih i spoljašnjih faktora koji nisu karakteristični za stabilnije zemlje OECD-a. Grafikon 7: Prosečne sope rasta po grupama zemalja10 grupisanih po prosečnom nivou javnih rashoda (kao procenat BDP-a), 1996-2005
2
3
4
5
a (less than 35) b (35-40) c (40-45) d (more than 45)
Izvor: sopstvene kalkulacije bazirane na podacima Svetske Banke i Eurostata
Grafikon 8: javni rashodi i stope rasta, zemlje CIE, 1996-2005
y = -0.0544x + 6.4646
R2 = 0.04330.0
1.0
2.0
3.0
4.0
5.0
6.0
7.0
8.0
25.0 30.0 35.0 40.0 45.0 50.0 55.0Expenditure as %GDP
Real
Gro
wth
Rat
es
Serbia
Izvor: sopstvene kalkulacije bazirane na podacima Svetske Banke i Eurostata
Srbija je u ovoj analizi spadala u grupu zemalja sa drugom po redu najvećom javnom potrošnjom i ova grupa zemalja je imala u proseku druge najniže stope rasta BDP-a. Premda treba reći da je Srbija imala veće prosečne stope rasta od drugih zemalja iz ove grupe (5.5 procenata je bio prosečan rast u Srbiji u poređenju sa 4.1 procenata koliko je bio prosek za ovu grupu) i to se može videti na grafikonu 8. Ovaj grafikon pokazuje ponovo negativnu povezanost veličine javnog sektora i ostvarenih realnih stopa rasta BDP-a. Međutim veličina javnih rashoda objašnjava samo mali deo realizovanih stopa rasta (R2=0.043), jer kao što smo već naglasili mnogi drugi strukturni faktori takođe su uticale na ostvareni rast u ovim zemljama.
Uticaj fiskalne politike na platni bilans
Fiskalna politika ima značajan uticaj na platni bilans što se najdirektnije može sagledati kroz analizu bilansa štednje-investicije koje otpadaju na javni sektor rezultat je dat u Tabeli 3. Kao što se vidi iz podataka u ovoj tabeli vladin sektor je značajno doprinosio
10 Grupa A uključuje: Albaniju, Litvaniju i Rumuniju; Grupa B uključuje: Bugarsku, Estoniju, Letoniju i BJR Makedonija; Grupa C uključuje: Češku, Poljsku, Slovačku i Srbiju; Grupa D uključuje: Hrvatsku, Mađarsku i Sloveniju.
rastu deficita tekućeg računa platnog bilansa (koji je jednak balansu štednja-investicije) u periodu 2001-2003. godina. Od 2004. do 2006. godine uticaj na rast deficita tekućeg računa je manji, pa je čak i imao suprotni predznak u 2005. godini.
Table 5: Balans štednja-investicije, po institucionalnim sektorima, kao procenat BDP-a
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
S - I -1.7 -2.4 -7.9 -7.0 -10.5 -9.6 -11.5Sp – Ip (privatni sektor) -1.5 -2.4 -3.9 -4.0 -10.2 -10.2 -10.0Sg – Ig (sektor države) -0.2 -0.1 -4.0 -2.9 -0.3 0.6 -1.5
Izvor: sopstvene kalkulacije bazirane na podacima IMF-a
Fiskalna politika u Srbiji po različitim delovima vladinog sektora
Prethodno data analiza fiskalne politike u Srbije i njenih makroekonomskih efekta je prevashodno bitna za makro-ekonomske analize i procene uticaja na druge važne makroekonomske varijable i javne politike. Međutim za vođenje same fiskalne politike jako je bitno sagledati kakve su performanse imali pojedinačno delovi vladinog sektora. Naime većina političara pa i opšta i stručna javnost je fokusirana na budžet republičke vlade, iako ona čini oko 60 procenata ukupne javne potrošnje11. Isto tako moguće je da različiti delovi javnog sektora imaju različite tendencije u svojim fiskalnim performansama. Tako recimo republička vlada može da ostvaruje suficit, ali da on bude u potpunosti anuliran performansama drugih delova javnog sektora. Upravo zato treba pogledati kako je koji deo vladinog sektora imao uspeha u vođenju svojih finansija da bi shvatila i koje su korektivne mere potrebne u budućnosti.
Republička (centralna) vlada
Pre nego što se počne sa analizom fiskalnih performansi republičke vlade bitno je napomenuti da postoje određeni faktori koji praktično onemogućavaju da se porede podaci od pre 2003. godine sa poslednjih nekoliko godina. To se pre svega odnosi na promenu organizacije državnih organa i funkcionisanje tadašnje savezne vlade čije su mnoge nadležnosti postepeno prenesene na republički nivo pa čak i čitav budžet saveznog nivoa vlasti je inkorporiran u republički. Od 2003. godine kada je zabeležena rekordna potrošnja na republičkom nivou (od 27.5 procenata BDP-a) zabeležen je stalni pad nivoa potrošnje sve do minimalnih 22.6 procenata BDP-a, prošle godine. Istovremeno javni prihodi koji pripadaju republičkoj vladi su sporije opadali (sa 24.6 u 2003. do 22.1 procenata BDP-a prošle godine). Na ovaj način republički budžet je smanjio svoj deficit sa rekordnih 3.6 procenata BDP-a u 2002. godini na 0.3 procenata BDP-a u 2006. U međuvremenu je ostvaren i suficit u 2005. godini od 1.2 procenata BDP-a. Rashodi su smanjeni pre svega manjim subvencijama (za 1.3 procentna poena 11 U ovom radu će se nekoliko puta spominjati učešće pojedinih delova državnog sektora u ukupnoj javnoj potrošnji i s obzirom da je računanje urađeno bez uzimanja u obzir stavki koje trebaju da se potiru njihovo učešće je donekle precenjeno.
BDP-a), transferima nižim nivoima vlasti (za 1.2 procentna poena BDP-a), ali i manjem fondu zarada i nabavkama roba i usluga (za 0.4 procentna poena BDP-a). Istovremeno bitno je napomenuti da su transferi organizacijama obaveznog socijalnog osiguranja u čitavom ovom periodu bili izuzetno visoki (na nivou od 5.7 do 6.1 procenata BDP-a) kao i ukupno gledani transferi koji obuhvataju oko 50 procenata ukupnih rashoda republičkog budžeta.
Lokalne vlasti i AP Vojvodina
Zajedno posmatrani niži nivoi vlasti u Srbiji – opštine, gradovi i AP Vojvodina su značajno povećali svoje rashode od otpočinjanja reformi. Tako njihovi ukupni rashodi su 2001. godine iznosili samo 3.7 procenata BDP-a dok su 2006. godine dostigli maksimalnih 7.3 procenata BDP-a. Glavni uzročnici za povećanje potrošnje na ovim nivoima vlasti su bili izuzetno veliki rast troškova zarada (za 1.4 procentnih poena BDP-a) i subvencija za 0.7 procentnih poena BDP-a. Istovremeno značajno su povećani i kapitalni izdaci, za 1.3 procentnih poena BDP-a. Sa ovakvim povećanjem ukupnih rashoda nižih nivoa vlasti njihovo učešće u ukupnim javnim rashodima je povećano sa 10 na 17.2 procenata. Usled ovako značajnog povećanja rashoda konsolidovano prikazani niži nivoi vlasti su iz pozicije relativno visokog suficita tokom prvih godina tranzicije došli u poziciju deficita od 0.1 procenata BDP-a prošle godine. Zapravo ukoliko se nenamenski transferi koje niži nivoi vlasti dobijaju iz republičkog budžeta prikažu „ispod crte“ tj. kao izvor finansiranja deficita, a ne kao prihodi, onda niži nivoi vlasti od 2002. do 2006. godine svak godine beležile deficit od 0.5 do 1.8 procenata BDP-a. Na osnovu gore navedenog može se konstatovati da i u strukturi rashoda i po veličini deficita niži nivoi vlasti su imali praktično potpuno suprotne performanse od republičke vlasti (povećavali su fond zarada i subvencije dok je republička vlada smanjivala ove stavke) i počeli su da beleže deficite nakon više godina sa suficitom. Moguće je da je jedan od razloga zbog ovakvih tendencija u finansijama nižih nivoa vlasti bilo „meko budžetsko ograničenje“ koje je davala republička vlada. Naime transferi sa republičkog nivoa su povećani sa 0.1 na 1.7 procenata BDP-a (u periodu od 2001. do 2006. godine).
Organizacije obaveznog socijalnog osiguranja12
U konsolidovanu javnu potrošnju pored republičke i vlada lokalnih samouprava i pokrajine ulaze i organizacije obaveznog socijalnog osiguranja. Među njima su najznačajniji fondovi penzionog osiguranja na koje godišnje otpada otprilike jedna trećina ukupne javne potrošnje. Iako su prethodnih godina njihovi prihodi rasli kao rezultat nekoliko značajnih reformi sprovedenih u ovom sektoru, penzioni fondovi su u proseku u periodu 2001-2006 imali deficit od 4.9 procenata BDP-a. Fond za zdravstveno osiguranje je bio u prethodnom periodu u boljoj finansijskoj situaciji (i njihovi prihodi su porasli) tako da su oni beležili u proseku deficit od 0.2 procenata BDP-a. Čak, u 2006. godini ovaj fond je zabeležio suficit. Nacionalna služba za zapošljavanje je najmanji od ovih fondova i njihova potrošnja je u proseku bila 0.8 procenata BDP-a, pri tom do
12 Tu spadaju penzioni fondovi (poljoprivrednika, samostalnih delatnosti I zaposlenih), Fond za zdravstveno osiguranje i Nacionalna služba za zapošljavanje.
značajnijeg povećanja njihove potrošnje je došlo tek od 2004. godine. Ipak njihov prosečni deficit je bio u prethodnih šest godina 0.4 procenata BDP-a. Zajedno ove tri grupe fondova godišnje potroše oko 20 procenata BDP-a ili u proseku 46 procenata ukupne javne potrošnje otpada na njih. Zbog ovako visokog učešća ovih fondova u javnoj potrošnji kao i zbog činjenice da su na konsolidovanom nivou ovi socijalni fondovi beležili u proseku deficite od 5.5 procenata BDP-a u prethodnih šest godina, nameće se kao jedan od prioriteta dalji rad na reformama njihovog funkcionisanja. Do sada su njihovi deficiti uglavnom finansirani transferima iz republičkog budžeta što svakako nije održivo rešenje.
Tabela 6: Prihodi i rashodi organizacija obaveznog socijalnog osiguranja, kao %BDP-a
Penzioni fondovi 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Prihodi 6.8 7.2 7.8 8.6 7.9 8.5
Rashodi 10.2 12.3 13.2 13.6 13.7 13.3
Balans -3.3 -5.1 -5.4 -5.0 -5.8 -4.8
Fond za zdravstveno osiguranje
Prihodi 4.8 5.3 5.3 5.7 5.7 5.6
Rashodi 5.0 5.7 5.7 5.9 5.9 5.4
Balans -0.2 -0.4 -0.3 -0.2 -0.2 0.1
Nacionalna služba za zapošljavanje
Prihodi 0.4 0.4 0.4 0.5 0.5 0.5
Rashodi 0.5 0.7 0.8 1.0 1.0 1.0
Balans -0.1 -0.3 -0.4 -0.6 -0.5 -0.5
Ukupno svi fondovi 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Prihodi 12.0 12.9 13.6 14.7 14.1 14.6
Rashodi 15.7 18.6 19.7 20.5 20.6 19.7
Balans -3.7 -5.7 -6.2 -5.7 -6.4 -5.1
Izvor: sopstvene kalkulacije bazirane na podacima Ministarstva finansija i MMF-a
Zaključna razmatranja i preporuke
Prethodno data analiza javnih finansija Srbije i zemalja omogućava da ukažemo na neke specifičnosti vezane za Srbiju odakle dalje možemo da napravimo preporuke za vođenje fiskalne politike u narednom periodu. Da bi bilo lakše da sagledamo ove specifičnosti vezane za Srbiju treba pogledati Tabelu 7, koja pokazuje konsolidovane javne prihode,
rashode i balanse u Srbiji i zemljama CEI i to kako za prethodnih sedam godina tako i u odnosu na godinu otpočinjanja tranzicije.
Tabela 7: Konsolidovani prihodi, rashodi i balansi – Srbija i zemlje CEI, kao procenat BDP-a
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Srbija
Prihodi 32.4 35.8 40.1 40.7 41.5 41.4 40.8
Rashodi 32.6 36.2 43.4 43.7 41.4 40.6 42.3
Balans -0.2 -0.4 -3.4 -3.0 0.0 0.8 -1.5
Zemlje CEI
Prihodi 38.8 37.9 38.2 38.4 38.7 39.0 37.9
Rashodi 42.0 41.7 42.2 41.2 40.7 40.6 39.3
Balans -3.2 -3.7 -4.0 -2.8 -2.0 -1.6 -1.4
Memo:
Zemlje CEI t0 t+1 t+2 t+3 t+4 t+5 t+6
Prihodi 54.9 50.5 43.7 38.4 39.3 41.0 40.8
Rashodi 58.8 54.9 47.9 44.0 44.1 43.9 42.5
Balans -3.9 -4.5 -4.2 -5.6 -4.8 -2.9 -1.7Izvor: sopstvene kalkulacije bazirane na podacima Ministarstva finansija i MMF-a
Glavne karakteristike i preporuke vezane za javne finansije Srbije:1. I javni prihodi i rashodi u Srbiji su iznad proseka za zemlje CEI;2. Fiskalno prilagođavanje je počelo ranije nego u drugim zemljama u
tranziciji i kvalitet prilagođavanja je bio relativno dobar;3. Fiskalna politika je imala snažan uticaj na makroekonomska dešavanja;4. Različite tendencije u strukturi rashoda u različitim delovima javnog
sektora;5. Visoki deficiti kod organizacija socijalnog osiguranja sugerišu urgentnost
njihovih reformi.
1. Javni sektor u Srbiji je predimenzioniran. I javni prihodi i rashodi u Srbiji su iznad proseka za zemlje CEI za nekoliko procentnih poena BDP-a. Naročito je velika razlika u poređenju sa zemljama iz ove grupe koje imaju najveće stope rasta (kao što su baltičke države, Slovačka i dr.). Situacija je dodatno pogoršana prošle godine kada je u Srbiji došlo do ponovnog povećanja potrošnje dok je u drugim zemljama CEI nastavljen trend smanjenja učešća javne potrošnje u BDP-u. Slika o javnog sektoru u Srbiji bi verovatno bila još nepovoljnija kada bi se uzeli u obzir i van-budžetski fondovi, koji u raznim formama postoje na svim nivoima vlasti.. Sledeća bitna stvar vezana za veličinu javnog sektora je to da postoji još uvek dosta rasprostranjena praksa izbegavanja poreskih obaveza što znači da su ovako visoki prihodi prikupljeni samo od dela privrede što za njih predstavlja ogromni teret. Ovakva situacija je sigurno uticala i na to da privatni
sektor sporije raste nego u drugim zemljama regiona. Sledeći grafikon pokazuje učešće privatnog sektora u stvaranju BDP-a. 2. Faza fiskalnog prilagođavanja je došla relativno brzo i kvalitet te politike je bio dobar. Srbija je relativno brzo počela sa promenama u fiskalnoj politika koje su imale za cilj smanjenje javne potrošnje i smanjenje deficita. U Srbiji je do pada deficita i prelaska u suficit došlo već u trećoj odnosno četvrtoj godini tranzicije što je nešto brže u odnosu na prosek za zemlje CEI. Ova zaokret iz pozicije deficitarnog finansiranja ka suficitu je učinjen izuzetno brzo - deficit od 3 procenata BDP-a iz 2003. je u sledećoj godini sveden na nulu dok je u 2005. godini zabeležen suficit. Samo nekoliko drugih zemalja iz CEI je uspelo sredinom devedesetih da uradi nešto slično(i to su bile Mađarska, Letonija i Litvanija). Fiskalno prilagođavanje u Srbiji je ostvareno kroz značajno smanjenje rashoda i to pre svega neproduktivnih rashoda što ukazuje na dobar kvalitet prilagođavanja. Nažalost, taj zaokret nije bio baziran u potpunosti na uspešno sprovedenim strukturnim reformama već u dobroj meri na nekim ad hoc merama pa je ubrzo došlo do ponovnog pogoršanja fiskalne pozicije Srbije. Na prihodnoj strani je takođe došlo do nekih pozitivnih promena u prethodnom periodu te sada mnogo veći deo prihoda potiče iz nedistorzionih poreza tj. izvršen je zaokret ka većem oporezivanju potrošnje u odnosu na oporezivanje prihoda. Ova promena bi trebalo da bude stimulativna kako za domaće tako i za strane investitore.
3. Fiskalna politika je imala snažan uticaj na makroekonomska dešavanja. Kao što ekonomska teorija ali i primeri brojnih zemalja pokazuju fiskalna politika ima značajan uticaj na druge makroekonomske varijable. U našem slučaju pokazan je pre svega negativan uticaj veličine državne potrošnje na ostvarene stope rasta, kao i koliko je državni sektor doprineo povećanju deficita tekućeg računa platnog bilansa. Uticaj na ostvarene stope rasta je statistički gledano nešto manje značajan nego u zemljama OECD-a jer na stanje naše ekonomije utiču brojni faktori ali svakako da bi rast i to pre svega onaj njegov deo koji dolazi iz privatnog sektora bio mnogo brži da je fiskalno opterećenje manje. Sa druge strane negativan bilans štednje-investicije vladinog sektora značajno je uticao na povećanje platnog deficita. U godinama kada se poboljšavala pozicija javnog sektora tada se poboljšavala i ukupna platno bilansna pozicija zemlje. S obzirom da je pitanje vrlo visokog i rastućeg deficita tekućeg računa platnog bilansa najveći makroekonomski problem naše zemlje prilikom donošenja odluka o budžetima (svih nivoa vlasti) treba povesti računa kako to utiče na taj deficit.
4. Različite tendencije u strukturi rashoda u različitim delovima javnog sektora. U toku prethodnih nekoliko godina došlo je do značajnih razlika u strukturi i iznosu potrošnje na republičkom u odnosu na niže nivoe vlasti (pokrajina, gradovi i opštine). Dok je republička vlada smanjila svoju ukupnu potrošnju i to pre svega kroz smanjene izdatke za zaposlene i subvencije, istovremeno su niži nivoi vlasti povećavali svoju potrošnju i to uglavnom kroz povećanog trošenja na zarade i subvencije. Doduše niži nivoi vlasti su u istom tom periodu značajno povećali i kapitalne izdatke, za razliku od republičke vlade koja je smanjila ove izdatke. Ovakav razvoj strukture finansija nižih nivoa vlasti ukazuje da je mnogo teže voditi konzistentnu fiskalnu politiku u uslovima decentralizovanog sistema vlasti. Ovo zato što nije moguće u potpunosti koordinirati sve nivoe vlasti, pa se
pozitivna dostignuća jednog dela državnog aparata mogu anulirati potezima drugih nivoa vlasti. Zato, bi kao jedan od sledećih koraka mogla da se uvede praksa periodičnog (kvartalnog ili polugodišnjeg) analiziranja fiskalnih performansi svih delova javnog sektora kako bi na vreme mogle da se usaglase politike i mere koje svako od ovih delova države sprovodi.
5. Visoki deficiti kod organizacija socijalnog osiguranja sugerišu urgentnost njihovih reformi. Veliki deo javne potrošnje u Srbiji otpada na organizacije obaveznog socijalnog osiguranja i pri tom pošto njihovi prihodi nisu dovoljno za njihov redovno funkcionisanje oni beleže visoke deficite (u proseku 5.5 procenata BDP-a). Ovi deficiti su uglavnom finansirani do sada transferima iz republičkog budžeta što nije održivo rešenje. Jedini način da se dugoročno reši problem funkcionisanja ovih fondova jeste sprovođenje seta reformi u penzionom i zdravstvenom osiguranju koji su već urađeni u skoro svim zemljama regiona.
Literatura:
Barbone, Luca and Polackova, Hana – Public Finances and Economic Transition, World
Bank 1996
Buiter, Willem – Aspects of Fiscal Performance in Some Transition Economies Under
Fund-Supported Programs, 1997
European Bank for Reconstruction and Development – Transition Report, razne godine
European Commission, Directorate-General for Economic and Financial Affairs –
European Economy No. 3/2004, Public Finances in EMU, The Benefits of Fiscal
Discipline, 2004
Fisher, Stanley – The Transition Economies Ten Years Later, IMF Working Paper 00/30,
2000
Gwartney, James, Randal Holcombe and Robert Lawson – The Scope of Government and
the Wealth of Nations, CATO Journal, vol. 18, No. 2, Fall 1998
IMF and the World Bank (Joint Development Committee) – Fiscal Policy for Growth and
Development: Interim Report, 2006
Ministry of Finance of Republic of Serbia – Memorandum on Budget and Economic and
Fiscal Policy, 2006
Tanzi, Vito (editor) – Fiscal Policy in Economies in Transition, 1992
Tanzi, Vito – Transition and Changing Role of the Government, Finance and
Development, June 1999
World Bank – Regional Tables, briefing materials for Annual Meetings, not-published,
2006
World Bank – Public Finances and Growth in EU8, special topic in EU8 Quarterly Monitor, 2006
