FINANCIAMENTO NO SUS: A EMENDA CONSTITUCIONAL 29 … · A EMENDA CONSTITUCIONAL 29 E O SISTEMA DE INFORMAÇÕES SOBRE ... mesmo contendo inúmeras ... fogem do escopo deste trabalho

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MINISTRIO DA SADE

FUNDAO OSWALDO CRUZ

I ENTRO DE PESQUISA AGGEU MAGALHES

CLEO DE ESTUDOS EM SADE COLETIVA

ESPECIALIZAO EM GESTO DE SISTEMAS DE SERVIOS DE SADE

FINANCIAMENTO NO SUS:

A EMENDA CONSTITUCIONAL 29 E O

SISTEMA DE INFORMAES SOBRE ORAMENTOS

PBLICOS EM SADE EM PERNAMBUCO

RECIFE

2005

Islndia Maria Carvalho de Sousa

Adriana Severina de Sousa

Alexandra Arruda Canto

MINISTRIO DA SADE

FUNDAO OSWALDO CRUZ

CENTRO DE PESQUISA AGGEU MAGALHES

NCLEO DE ESTUDOS EM SADE COLETIVA

ESPECIALIZAO EM GESTO DE SISTEMAS DE SERVIOS DE SADE








Monografia apresentada ao Ncleo de Estudos em Sade Coletiva -CPqAM/FIOCRUZ

para obteno do ttulo de Especialista em Gesto de Sistemas e Servios de Sade, sob

orientao da Professora Dr" Adriana Falangola Benjamin Bezerra.

RECIFE

2005

II

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EXAME DA MONOGRAFIA DE ESPECIALIZAO





BANCA EXAMINADORA




Professora Doutora Adriana Falangola Benjamin Bezerra Orientadora

Professora Mestre Erlene Roberta Ribeiro dos Santos (UPE) De batedora

Monografia defendida e aprovada em: 19/03/05

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\

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jl nossos pais,

pefo amor incondiciona{

e s6ios ensinamentos,

que nos eram foras para caminfiar. ..

}los efensores o SVS que como ns,

Sonfiam com um sistema e sade e qua{iae

para toos

IV

J1_ (])eus, fonte inesgotve{ e sa6eoria, que tem nos acompanliao e

i{uminao.

Jl_ nossos pais, innos e so6rinlios, sem os quais no teramos tio a coragem

e {utar. Jl_mamos vocs.

Jl_ (])ra. Jl_riana Pafangofa (]3enjamin (]3ezerra, amiga e orientaora, pefo

apoio, sem o qua{ esta caminliaa seria 6em mais rua.

Jl_ toos que fazem o cpyograma e Ps-rauao o :NESC/PIOCCJ{VZ em

especia{ a i{van, pefas contri6uies e informtica.

Jl_s cpyejeituras 9rtunipais e (]3ooc, P.zy, e Jlfogaos que atravs as

Secretarias e Sae isponi6i{izaram aUJ(ffio financeiro.

Jl_os cofegas o curso, muitos os quais lioje cliamamos e amigos e se

tomaram a mais 6e{a fem6rana que Cevaremos.

c:Enfim, too tra6a{fio e pesquisa o fruto e muitos que encontramos

urante a caminliaa.

Jl_ toos, nosso 9rtVFIO 0(]3CJUJI_(])JI_.

v

SUMRIO

RESUMO

ABSTRACT

LISTA DE ABREVIATURA, SIGLAS E SMBOLOS

LISTA DE GRFICOS E TABELAS

INTRODUO

OBJETIVOS

CAPTULO 1: ESTADO DA ARTE

O Financiamento no SUS: passos e compassos

A Emenda Constitucional 29- EC 29/2000

O Sistema de Informaes sobre Oramento Pblico em Sade-

SIOPS

CAPTULO 11: METODOLOGIA

2 .1. Tipo de estudo

2.2. Mtodo

2.3. Coleta de dados e anlise

CAPTULO 111: DISCUTINDO OS RESULTADOS

CAPTULO IV: CONSIDERAES FINAIS

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

VI

LISTA DE ABREVIATURA, SIGLAS E SMBOLOS

ABRES - Associao Brasileira de Economia de Sade

ATRICON -Associao dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil

CFC - Conselho Federal de Contabilidade

CNES - Cadastro Nacional de Estabelecimentos Pblicos em Sade

CNS - Conselho Nacional de Sade

CONASEMS - Conselho Nacional dos Secretrios Municipais de Sade

CONASS - Conselho Nacional dos Secretrios Estaduais de Sade

CSSCF - Comisso de Seguridade Social da Cmara Federal

EC - Emenda Constitucional

GPSM - Gesto Plena do Sistema Municipal

GPSM - Gesto Plena da Ateno Bsica

MS - Ministrio da Sade

NOAS - Norma Operacional de Assistncia Sade

NOS - Norma Operacional Bsica

POis - Planos de Investimentos

PDRs - Planos Diretores de Regionalizao

SIOPS - Sistema de Informaes Sobre Oramentos Pblicos em Sade

STN - Secretaria do Tesouro Nacional

SUS - Sistema nico de Sade

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LISTA DE GRFICOS E TABELAS

TABELA 01- Nmero e percentual de municpios de Pernambuco que transmitiram dados (no sujeitos a reviso) para o SIOPS nos anos de 2000 a 2003 e primeiro semestre de 2004.

TABELA 02- Distribuio dos municpios de Pernambuco por regio e nos anos de 2000 a 2003 com inadimplncia com o SIOPS. 2004.

TABELA 03- Percentual de recursos prprios aplicados na sade pelos municpios de Pernambuco que possuem mais de 1 OO.OOOhab. de 2000 a 2003.

TABELA 04- Percentual de recursos prprios aplicados na sade pelos municpios de Pernambuco em gesto plena do sistema municipal de 2000 a 2003.

TABELA 05- Gasto por habitante ano de recursos prprios aplicados na sade pelos municpios de Pernambuco em gesto plena do sistema municipal. 2003.

GRFICO 01- Distribuio percentual de recursos prprios aplicados na sade pelos municpios de Pernambuco nos anos de 2000 a 2003.

GRFICO 02- Distribuio percentual de recursos prprios aplicados na sade pelos municpios de Pernambuco com mais de 100.000 hab. Por despesas empenhadas, oradas e liquidadas em 2003.

GRFICO 03- Situao de cumprimento da EC 29/2000 pelos municpios de Pernambuco. Percentual do total de municpios e percentual dos municpios que enviaram informaes.

GRFICO 04- Situao de cumprimento da EC 29/2000 pelos municpios de Pernambuco. Percentual do total, por tipo de gesto de 2000 a 2003.

GRFICO 05- Situao de cumprimento da EC 29/2000 pelos municpios de Pernambuco. Percentual dos municpios que enviaram informaes, por tipo de gesto de 2000 a 2003.

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PG

'""""'

Jf aliJo no SVS que no sei e~{icar,

Sei jafar o que vejo:

(]!rojissionais as mais iferentes

reas {utano por um sistema universa{ eqitativo,

ino contra a mar o capita{ismo .. .

CDesafiano a aversiae, {utano .. .

:Nas emergncias, na ateno 6sica,

P.nquanto uns se entregam

e e~a a fora a correnteza Cevar

outros continuam a remar

P, essa energia e continuar remano,

continuar {utano

que faz o SVS um espao suprapartfrio,

parco as unies mais aversas em 6usca a via.

CJ'a{vez isso ocorra porque iscutir sistema e sae,

iscutir so6re a maneira que estamos cufano a via,

(])e que maneira estamos nos portano iante

o nascer, o viver e o morrer.

Pafar e sistema e sae

jafar e aliJo que necessita e muito investimento

mas, que no tem preo

.Jl o/JCJ).JI_.

(Isfnia Carva{fzo, 2005)

IX

INTRODUO

O Sistema nico de Sade - SUS vem ao longo dos anos superando vrios desafios,

mesmo contendo inmeras dificuldades na implantao de suas diretrizes. Avanou no que

se refere construo de um sistema de sade pblica, tornado-se atualmente um modelo

de poltica pblica que vem servindo de exemplo para implementao de outras polticas,

como a de educao e de assistncia social. Porm, sabido que as suas diretrizes .. .,;

encontram ainda dificuldades em serem implantadas em sua plenitude. No que diz respeito ~

ao financiamento, sabido que alguns passos j foram dados mas, ainda h um longo

caminho a ser trilhado para que seja assegurado definitivamente, um aporte financeiro

adequado na perspectiva da sustentabilidade do sistema Alm disto, faz-se necessrio g

algumas mudanas na implementao de atividades que assegurem tambm um gasto com

maior qualidade.

A eficcia no gasto pblico condio sine qua non para que o sistema possa

avanar na qualidade das aes. Todavia, no sistema pblico de sade persiste um

imaginrio simblico de que o sistema de "graa", o que tem comprometido o controle

da qualidade da prestao do servio, tanto por parte dos usurios, como pelos

trabalhadores.

Persiste, tambm, no sistema pblico de sade o duplo financiamento para o Jl

sistema privado. Primeiro, porque as despesas com planos de sade podem ser deduzidas

para fins de clculo do imposto de renda, tanto de empresas que possuem seguradoras,

quanto de pessoas fsicas. Segundo, no ser uma prxis nas unidades de sade pblicas a

cobrana s seguradoras de sade pelos procedimentos realizados em seus segurados,

apesar de existir regulamentao sobre o tema- LEI 9.656/98, Artigo 32.

Para Bahia (2001), as insuficincias do SUS so associadas expanso da

assistncia mdica suplementar evocando os avanos das polticas de corte neoliberal.

9

.~

No SUS fica quem no tem recursos para pagar por um plano; para os segurados, o sistema

pblico por vezes aloca as necessidades tecnolgicas do sistema privado. Este crescimento

de alternativas particulares, corporativas e meritocrticas desafia a construo de um

sistema de proteo social e redistributivo.

No se pode negar que as polticas pblicas traduzem a evoluo poltica -

institucional do pas. Dos movimentos de centralizao a descentralizao que refletiram

os cenrios de ditadura e democracia, todas as mudanas do sistema de sade sofreram

influncias tanto internas quanto externas. Contudo, mesmo sabendo da importncia destes

fatos, fogem do escopo deste trabalho a discusso do cenrio macro e micro sociais que

refletiram na construo do sistema de sade e conseqentemente, no modelo de

financiamento.

Entretanto, a discusso da Emenda Constitucional-EC 29 fruto das flutuaes do

contexto poltico e social, visto que o antes da emenda o cenrio de incerteza quanto as

fontes de financiamento da sade sofria turbulncias a cada governo. A ineficiente

regulamentao da Lei 8.142/90 permitia lacunas para o insuficiente investimento na sade

por parte das trs esferas de governo (FIGURA 01}.

FIGURA 01- Evoluo do gasto federal com sade total e per capta 1980-1998.

Em llS$ 18.000 ,.-----.------.-----,r---.....----,. 120

I 16.000 Gc\'erno Gcverno Gove nc Figtiein;do Sarney Coto.

J .. lOOO 12.000 10.000 8.000 6.000 4 .. 000

100

Go;;:rno Femand::> so H!:lnrique C&rdoso

80

40

2.000 k-~~-+~-r+-+-~~-+~-r~+-+-~

20

o

- Gasto Federal Gastr.J Federal per Capit:l

FONTE: Mdici, 1999 apud Silva, 2003.

10

,.-.., Desde a implantao do SUS houveram mudanas importantes no seu

financiamento, algumas destas suscitaram grande impacto nos servios como a alterao de

pagamento por produo para o pagamento per capta, especialmente na ateno bsica

O financiamento tem sido o grand~ impulsionador para implantao de qualquer

programa, e apesar do sistema ter estimulado a descentralizao, o modelo de

financiamento, com parte dos recursos carimbados, que fora os municpios a uma poltica

vertical, atendendo mais a necessidades de convnios e programas que sua realidade

epidemiolgica

Atualmente, na discusso sobre o financiamento do SUS, a Emenda Constitucional

29 tem ocupado espao, ela tem sido colocada como a grande oportunidade de mudana e

real sustentabilidade do sistema assegurando recursos mnimos por cada esfera de governo

para o financiamento das aes e servios de sade. Um dos instrumentos elaborados para

acompanhar a transferncia de recursos prprios pelos governos estadual e municipal foi o

Sistema de Informaes sobre Oramentos Pblicos em Sade - SIOPS. O SIOPS

possibilita ao usurio o acesso no apenas aos investimentos destinados a sade, mas aos

recursos e modo de investimentos financeiros no municpio. Deste modo, temos como

pergunta principal: Qual o cenrio quanto ao cumprimento da EC 29/2000 pelos

municpios de Pernambuco, atravs do SIOPS?

Neste contexto, este estudo tem como objetivo central analisar o percentual de

recursos financeiros destinados s aes e servios de sade pelos municpios de

Pernambuco, no perodo de 2000 a 2004, de acordo com os valores determinados pela

Emenda Constitucional 29, atravs do Sistema de Informaes sobre Oramentos Pblicos

em Sade. Como objetivos especficos: Quantificar os municpios que esto adimplentes e

os que esto inadimplentes com o Sistema de Informaes sobre Oramentos Pblicos em

Sade, no perodo de 2000 a 2004; Avaliar o percentual de transferncia de recursos para

11

.-...,

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\

a sade segrmdo a EC 29/2000, pelos municpios de Pernambuco; Analisar os gastos

mnimos com sade conforme a EC 29/2000 por tipo de gesto; Verificar o percentual de

recursos prprios aplicados na sade conforme a EC 29/2000, pelos municpios com

populao acima de 100.000 habitantes.

12

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CAPTULO 1: ESTADO DA ARTE

FINANCIAMENTO DO SUS: PASSOS E COMPASSOS

A partir de 1990, o movimento mundial da Reforma do Estado, chegou ao nosso

pas, com grande crescimento do setor privado e do mercado na sade e na previdncia

social por meio das seguradoras privadas, e um fantstico crescimento da dvida pblica

que impediu o crescimento dos oramentos da rea social, incluindo a Sade. O percentual

mnimo de 30% do Oramento da Seguridade Social destinado para a sade, constante das

disposies transitrias da Constituio jamais foi cumprido e por fim foi suprimido do

texto constitucional. A destinao da CPMF para o SUS, surtiu efeito quase nulo com a

retirada pelo Governo da poca de outras fontes de financiamento para a sade. O conceito

e a prtica do Oramento da Seguridade Social foram desfigurados por sucessivas

Emendas Constitucionais e Decretos Presidenciais, incluindo a extino do Conselho

Nacional da Seguridade Social. A formulao, articulao e aprovao da Emenda

Constitucional n29 teve grande limitao na contrapartida Federal devido ao parecer da

Advocacia Geral da Unio em 2000 (MS, 2003).

Com vistas cooperao financeira da Unio, a Lei Orgnica da Sade (Lei

8.080/90, art.35) estabeleceu que as transferncias federais a Estados, Distrito Federal e

Municpios deveriam ser definidas "segundo anlise tcnicas de programas e projetos",

sendo 50% do volume desses recursos repassados com base no tamanho da populao e a

outra metade, a partir da combinao de critrios, como perfil epidemiolgico,

demogrfico, capacidade instalada, desempenho tcnico, econmico e financeiro e da

proviso do plano qinqenal de investimentos. Posteriormente, a Lei 8.142/90 estabeleceu

que as transferncias destinadas a cobertura das aes e servios de sade pelos entes

13

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subnacionais - excluindo expressamente os recursos destinados a investimentos (art. 2, 11

e III) seriam regulares e automticas. Segundo a mesma Lei, enquanto o artigo 35 da Lei

8080 no fosse regulamentado prevalecia o critrio populacional, de forma anloga,

portanto, ao Fundo de Participao dos Municpios - FPM (Brasil, 1990) .

A questo do financiamento tem sido ao longo dessa dcada de implementao do

SUS um dos temas mais prementes na agenda de construo do sistema de sade. Isto

porque, a implementao do SUS est intimamente relacionada aos aspectos relativos s

formas de financiamento. atravs destas, que os municpios, os recursos federais nas

modalidades de transferncia fundo a fundo, produo de servios e convnio de acordo

com o tipo de gesto estabelecida pelas Normas Operacionais.

FIGURA 02- Normas Operacionais, racionalidade sistmica, financiamento e modelos

de ateno do SUS.

NOAS2G01

1l:d!.!!i:db: oin:u!z:d;: L"i~: Pt:ii::ltI.?::;. ~ ~ ::L::r:...:::::-'.::-::-'.1 il'it'!.'f "l~tm:::ip.!>i:.-, c:-:,n p:rt::.ij:,r;.~:- e intelrne.;;:.w1d:: :'!"l=~1t;1!',\..:- -if~::lo nc. !~t-::; r:r'~'''~lfC"'! mg:;:e::!..!i.'~l".~r;r-1'!:1.:;, :1:

A anlise das NOBs revela que as mesmas formam um conjunto contnuo, visto que

cada norma criou uma srie de contradies que passaram a ser resolvidas pela Norma

subseqente, numa tentativa ascendente de adequar o processo de descentralizao

setorial racionalidade sistmica, aos modelos de ateno sade e ao financiamento

(Viana et al., 2003).

Todavia, o estabelecimento das NOBs no foi suficiente para superar o desafio da

universalizao excludente ( Faveret & Oliveira, 1990). Ao buscar universalizar o sistema,

sem ao mesmo tempo disponibilizar recursos suficientes, deixando o mesmo inapto a

atender a demanda que buscava assistncia, grande parte dos usurios do SUS, migrou para

os planos de sade. Nisto, as seguradoras foram fortalecidas e para o SUS restou uma

clientela residual que no tinha outra forma de ser assistida Alm do mais, a excluso da

classe mdia comprometeu tambm a capacidade, por parte da clientela, em reivindicar

melhor qualidade dos servios. Haja vista, que programas com clientela de classe mdia,

como por exemplo, o de AIDS, tem maior repercusso e apoio social e poltico-financeiro.

A passagem das condies de desigualdades para uma situao mais eqitativa, no

sistema de sade, depende de maior disponibilidade de recursos financeiros para o setor,

como melhor uso dos j existentes. Aliada a estes fatores faz-se necessrio

implementao de uma poltica redistributiva na alocao de servios de sade por meio de

uma melhor distribuio espacial e de financiamento (Travassos, 1997).

Dada a atual configurao institucional do SUS inegvel que os municpios j

assumiram grande parte das responsabilidades. Para Arretche (2003), os governos locais

tornaram-se essenciais na proviso de servios de sade e hoje ocupam um importante

papel no seu financiamento.

15

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EMENDA CONSTITUCIONAL 29- EC 29/2000

Com o objetivo de garantir os recursos necessrios para o atendimento da sade

pblica, em 13 de setembro de 2000, foi editada a Emenda Constitucional n 29, que

alterou a Constituio Federal de 1988. O novo texto assegura a efetiva co-participao da

Unio, Estados e dos Municpios no financiamento das aes e servios pblicos de sade.

A nova norma constitucional define um percentual mnimo inicial de recursos

prprios a serem aplicados nas aes e servios de sade, durante o perodo de transio,

isto , at a Lei complementar estabelecer o percentual. A regra geral definia que at 2004

os municpios deveriam aplicar na sade 15%, e os estados 12%, dos oramentos prprios,

porm o texto da EC 29/2000 no definiu o temo sade, deixando-o muito abrangente, j

que se trata de um conceito complexo (CONASS, 2005).

Tendo em vista a regulamentao da EC 29/2000 e a necessidade de definir o que

seriam gastos com sade, evitando deste modo, que os recursos da sade fossem gastos

indevidamente, foi um grupo tcnico para analisar a emenda. O grupo tcnico foi formado

pelo CNS, CONASS, CONASEMS, CSSCF e do ATRICON (MS, 2005).

As aes consensuais recomendadas pelo grupo tcnico a serem includas como

sendo da sade foram:

Aes e servios constantes nos planos de sade dos Municpios, Estados,

Distrito Federal e Unio aprovados pelos respectivos Conselhos de Sade e

executados pelo sistema nico de Sade;

Controle de qualidade, pesquisa cientfica e tecnolgica, e produo de

insumos em sade (medicamentos, imunobiolgicos, reagentes, sangue e

hemoderivados, equipamentos para a sade, dentre outros);

Vigilncia Sanitria;

16

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Vigilncia epidemiolgica e farmacutica;

Ao nvel domiciliar e de pequenas comunidades, aes de saneamento

bsico e meio ambiente associadas a controle de vetores;

Ao nvel de aes complementares e especficas para grupos de risco

nutricional, aes de alimentao e nutrio.

Buscando a adaptao progressiva ao novo modelo de financiamento foram

realizadas recomendaes para o perodo de transio, sendo duas alternativas para

evoluo do percentual recomendado pela EC: 1- O municpio aumenta de maneira

uniforme sua aplicao em aes e servios de sade, aumentado 2% ao ano, entre 2001 e

2004; 2-0 municpio eleva sua aplicao em 1,6% entre 2001 e 2003, e em 3,2 em 2004.

Como demonstra o quadro abaixo:

Evoluo com o percentual Evoluo do percentual Ano

unifrme no uniforme

2000 7% 7%

2001 9% 8,6%

2002 11% 10,2%

2003 13% 11,8%

2004 15% 15%

17

I

,......-....,\

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Para os Estados foi construda a seguinte tabela:

Evoluo com o percentual Evoluo do percentual Ano

uniforme no uniforme

2000 7% 7%

2001 8% 8,25%

2002 9% 9,50%

2003 10% 10,75%

2004 12% 12%

Caso h(!ja descumprimento da EC 29/2000, a definio de valores do exerccio

seguinte no ser afetada; ou seja; os valores mnimos sero definidos tomando-se como

referncia os valores que teria assegurado o pleno cumprimento da Emenda Constitucional

no exerccio anterior. Alm disso, dever haver uma suplementao oramentria do

exerccio seguinte, para compensar a perda identificada, sem prejuzo das sanes previstas

na Constituio e na legislao (MS, 2005).

18

\

\

\

~

\

SISTEMA DE INFORMAES SOBRE ORAMENTOS PBLICOS EM SADE

Muitos foram os avanos alcanados pelo SIOPS em 2003/2004, tanto em termos

de sua cobertura e aprimoramento do sistema, quanto no que se diz organizao do

processo de regulamentao da Emenda Constitucional 29/ 2000. Em 2003/2004, a

Cmara Tcnica do SIOPS, realizou 13 reunies de trabalho. Em 16 de maro de 2004, foi

publicada a portaria interministerial n 446 com o objetivo de atualizar a organizao e

composio da Cmara Tcnica nova estrutura do ministrio da sade, alm de agregar

novos componentes externos, como a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), o Conselho

Federal de Contabilidade (CFC), a Associao Brasileira de Economia de Sade (ABRES)

e a Associao dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (ATRICON) (Teixeira &

Teixeira, 2003).

Do ponto de vista do controle social, sem dvida o SIOPS um instrumento

fundamental para o acompanhamento do gasto com sade tais como: O percentual de

recursos prprios aplicados em sade, de acordo com a EC 29; A receita de impostos e

transferncias constitucionais e legais total e por habitante; As transferncias do

Ministrio da Sade total e por habitante e o peso dessas transferncias no gasto total com

sade; Detalhes das despesas com aes e servios de sade como, por exemplo, pessoal,

servios de terceiros, medicamentos, entre outros. importante lembrar que esses dados

podem constituir insumos para a elaborao e implementao dos Planos Diretores de

Regionalizao (PDRs) e para os Planos de Investimentos (PDis), uma vez que h previso

de aportes, pelo conjunto dos governos, para a construo de uma rede regionalizada e

hierarquizada de servios de sade, na busca da garantia da melhoria de acesso da

populao sade.

19

Para o acompanhamento, avaliao e controle da Emenda, o instrumento principal

foi definido como sendo o Sistema de Informaes sobre Oramentos Pblicos de Sade

(SIOPS), abrangendo tambm os prprios planos de sade e os relatrios de gesto da

sade e fiscais (previstos, os ltimos, na lei de responsabilidade fiscal).

O Sistema de Informaes sobre Oramentos Pblicos de Sade (SIOPS), desde

que comeou a ser implantado pelo ministrio da sade, em 1999, rene informaes

sobre o financiamento e o gasto com sade pblica dos municpios, dos estados e da

unio. Permite visualizar, conforme o grau de agregao desejado, o dispndio e a

capacidade de financiamento das aes e servios pblicos de sade, em nvel local,

estadual ou federal. Com essa amplitude e versatilidade, constitui-se em banco de dados

nico no mbito das polticas no Brasil (Teixeira & Teixeira, 2003).

O SIOPS pode ser desmembrado em trs componentes:

1- um endereo eletrnico pblico situado no portal do Ministrio da Sade

(http:www.scielo. br/ /www.saude.gov. br/sis/siops );

2- os programas de declarao de municpios e estados e;

3- um banco de dados centralizado pelo ministrio.

O programa de coleta permite a declarao eletrnica, via internet, das informaes

contbeis dos municpios e estados sobre as receitas totais e as despesas com

sade. O sistema dispe de um manual de orientaes, contendo explicaes e critrios

aplicados a cada campo a ser preenchido.Ao final do processamento e recebimento da

declarao pelo ministrio, o sistema emite um recibo em que so apresentados diversos

indicadores do municpio ou do estado em questo. Os indicadores so gerados

exclusivamente a partir das informaes declaradas e retratam alguns aspectos das finanas

do setor pblico e da rea da sade. O recibo deve ser assinado pelo governador ou prefeito,

pelo contador e pelo presidente do respectivo conselho de sade, assegurando que a

20

\

\

\

\

\

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~

declarao est em conformidade com o balano geral publicado pelo ente. Alm do

recibo, gerada tambm correspondncia com alguns indicadores de gesto autoridade

local e ao conselho de sade. Trata-se de um breve relatrio com indicadores tais como o

montante da despesa prpria com sade per capita, o gasto com medicamentos, com

pessoal e o indicador da Emenda Constitucional N 29 de 13 de setembro de 2000. O

Ministrio da Sade visa a adoo do SIOPS como fonte comum para fornecimento de

informao SIOPS como pr - requisito para a alterao da habilitao nas novas

condies de gesto previstas pela Norma Operacional de Assistncia Sade (NOAS),

publicada no incio de 2002.A principal estratgia adotada pelo ministrio da sade para

aumentar a cobertura do SIOPS tem sido o fortalecimento dos ncleos estaduais, hoje

constitudos em diversas regies do pas. Esses ncleos so normalmente constitudos por

representantes do governo estadual (Tesouro e Sade), dos governos municipais

(COSEMS e Associaes de municpios), do ministrio pblico, do tribunal de contas,do

DATASUS e dos conselhos de sade estaduais.Os ncleos tm como objetivos a atuao

como multiplicadores dos conhecimentos sobre o SIOPS, a anlise de seus indicadores, o

desenvolvimento de estudos, o apoio aos municpios na informao ao sistema e, acima de

tudo, o acompanhamento das contas regionais e locais.

21

CAPTULO ll: METODOLOGIA

TIPO DE ESTUDO

O mtodo quantitativo mostrou-se mais adequado para o estudo por possibilitar a

anlise de um grande nmero de informaes. Para Sanches & Minayo (1993), esta

abordagem tem como campo de prticas e objetivos trazer luz dados, indicadores e

tendncias observveis. Procura analisar fatos como se fossem coisas exteriores e

submetidas a Leis e padres Gerais (Tobar e Yalour, 2001).

Neste sentido, a pesquisa configura-se como descritiva de natureza quantitativa,

visto que descreve de maneira sistemtica sobre o cumprimento da EC 29/2000, pelos

municpios do estado de Pernambuco. Expe determinadas caractersticas deste processo,

na perspectiva da obteno de informaes que possam contribuir para o planejamento em

sade.

CENRIO

O estado de Pernambuco localiza-se no centro-leste da regio Nordeste, possui uma

rea de 98.938 km2 e 748 km de extenso, dividido em cinco regies geogrficas ou

mesorregies que so: Metropolitana, Zona da Mata, Agreste, Serto e So Francisco.

constitudo por 184 municpios e o territrio de Fernando de Noronha. Do total de

municpios, 1 O contam com uma populao acima de 100.000 habitantes: Recife, Jaboato

dos Guararapes, Olinda, Paulista, Caruaru, Petrolina, Cabo de Santo Agostinho,

Camaragibe, Vitria de Santo Anto e Garanhuns.

Segundo o Censo do ffiGE de 2000, o estado tem uma populao de 7.918.334hab,

com uma densidade demogrfica de 80,3hab/km2 onde 76,5% da vive na zona urbana A

populao est distribuda por regio geogrfica da seguinte maneira:

22

COLETA DE DADOS E ANLISE

Os dados foram coletados a partir do Sistema de Informaes sobre Oramentos

Pblicos em Sade - SIOPS, os mesmos foram acessados sistematicamente de novembro

de 2004 a fevereiro de 2005 visando analisar as informaes atualizadas. Atravs do

SIOPS foram coletados demonstrativos da entrega dos relatrios semestrais e anuais pelos

municpios do estado, desde 2000.

Foram acessados os relatrios do percentual de recursos prprios aplicados na

sade conforme a EC 29/2000, o qual detalha como foi realizado o clculo percentual para

o municpio. Visando atender aos objetivos propostos foram analisados os relatrios de

todos os municpios em gesto plena e com mais de lOO.OOOhab. Para os demais, foram

avaliados os relatrios simplificados.

Os dados foram agregados e analisados considerando a distribuio percentual em

vrios aspectos: repasse de recursos, nmero de municpios por regio, entre outros.

Analisamos documentos e boletins disponibilizados pelo SIOPS comparando os

resultados encontrados em Pernambuco para fazermos checagem dos dados.

24

r--\

CAPTULO m: DISCUTINDO OS RESULTADOS

O SIOPS apresenta vrios relatrios que facilitam a anlise das informaes, o

sistema dispe relatrios sintticos e detalhados. A maneira de apresentao dos relatrios

permite ao pesquisador maior manuseio nas variveis estudadas.

Durante a coleta foi possvel verificar que s a partir de 2002 est sendo

disponibilizado o relatrio com o clculo do percentual de recursos prprios destinados

sade por municpio, segundo a EC 29/2000. O ano de 2004 ainda no est disponvel.

No que diz respeito entrega de informaes pelos municpios junto ao sistema e,

portanto, a adimplncia ao SIOPS, os dados esto disponveis desde 1998. A! partir de 2002 i

~ I

as informaes passam a ser disponibilizadas por semestre. O que possv~l perceber o

aperfeioamento das informaes no decorrer dos anos. Por exemplo, em 2000 e 2001

esto disponveis as despesas empenhadas em sade, em 2002 e 2003 verifica-se o

percentual de despesas empenhadas e liquidadas, tomando as informaes mais claras e

objetivas.

O SIOPS E A INADIMPLNCIA DOS MUNICPIOS

Apesar de se apresentar corno um instrumento de gesto para acompanhamento e

controle dos gastos, a alimentao do sistema reflete que os gestores exploram muito

pouco as potencialidades do SIOPS, isto pode ser visto com o ndice de inadimplncia que

tem aumentado. Em 2002, a alimentao do sistema passou a ser adotado pela NOAS

corno pr-requisito para habilitao as novas condies de gesto, ou seja, era necessrio

estar adimplente com o sistema para pleitear a habilitao do municpio. Deste modo, o

percentual de municpios respondendo ao SIOPS deveria aumentar no decorrer dos anos e

no diminuir, corno mostra a TABELA O 1.

25

-"".

TABELA 01- Nmero e percentual de municpios de Pernambuco que transmitiram dados (no sujeitos a reviso) para o SIOPS nos anos de 2000 a 2003 e primeiro semestre de 2004.

--~--....,.,.~..-.... Situao de

2000 2001 2002 2003 20041 entrega N % N % N % N % N %

,__, ...... ~~-

Municpios que 177 96 174 94 166 90 134 73 111 60 transmitiram

Municpios que no 07 4 1 O 6 18 10 50 27 73 40

transmitiram --~~-..,.,.....~..-.. .......... ~ ~-----~----~---~~~-- =---~~---~=>.

-"',

,........\

-"',

-"',

-""

No que diz respeito contribuio das regies com a inadimplncia do total de

municpios no Estado, o Serto aparece em primeiro lugar (32%) do total, seguido da Zona

da Mata (30%), Agreste e Metropolitana ambas com (16%) e por ltimo a regio do So

Francisco com (10%). No entanto, ao analisarmos a inadimplncia por regio, a relao se

modifica e, a regio que ocupa o primeiro lugar com maior percentual de municpios

inadimplentes a regio Metropolitana, com 5 municpios que corresponde a (42%) dos

municpios dessa regio, seguida do Serto com (38%), So Francisco com (36%), Zona da

Mata com (35%) e Agreste com (11 %).

Outro aspecto a ser observado, que so os municpios menos desenvolvidos que

mais aparecem como inadimplentes em todas as regies. Levando a supor que o fato esteja

relacionado, tambm, a questes de infra-estrutura dos municpios, principalmente na

captao de profissionais capacitados.

O nmero reduzido de recursos humanos capacitados no sistema de sade hoje

uma realidade. Muitas vezes o profissional que alimenta o SIOPS faz parte da secretaria de

finanas, ou um digitador da secretaria de sade que transmite as informaes como

mais uma burocracia a ser cumprida. Alm do mais, os municpios priorizam aqueles

sistemas de informaes que geram recursos. Vale salientar que so muitos os

sistemas a serem alimentados pelos municpios, entre os mais utilizados esto: SIM,

SINASC, SIAB, SIA, Slli, CNES, SINAM. Cada um destes sistemas possui caractersticas

peculiares que no permitem uma inter-relao entre os mesmos. Capacitar os municpios a

utilizarem os sistemas de informaes j disponveis como instrumentos de avaliao e

planejamento, um investimento que com certeza fortalecer o SUS.

28

/""""'\

EMENDA CONSTITUCIONAL 29 X RECURSOS PARA A SAiJDE

interessante notar que no ano 2000, em Pernambuco, mais de 50% dos

municpios j aplicava o percentual mnimo recomendado pela EC 29/2000. Segundo

Teixeira & Teixeira (2003) as informaes geradas pelo SIOPS deram subsdios a

participao do Ministrio da Sade para defender a Proposta de Emenda Constitucional no

86 que culminou na EC 29/2000 com algumas modificaes.

GRFICO 01- Distribuio percentual de recursos prprios aplicados na sade pelos

municpios de Pernambuco nos anos de 2000 a 2003.

go~---------------------------------

80 70 60 50 40 30 20 10 o

-10 -20~======?=====~~====~======~

2000 2001 2002 2003

FONTE: SIOPS/2005 dados enviados at 10/01/2005

111 -1 o/o

111 25%

No GRFICO 01, pode ser obs~rvado que nos anos de 2002 e 2003 aumentou o I

nmero de municpios com percentual acima de 7% de recursos prprios aplicados na

sade, e desaparece em 2003 o percentual com aplicao negativa. Contudo, tambm

neste mesmo ano, como visto nas tabelas anteriores, que aumenta o nmero de municpios

que no transmitiram as informaes ao sistema, com isto, no possvel afirmar se estes

29

municpios aplicaram mais ou menos recursos na sade em relao ao ano anterior. Vale

salientar, que nos anos de 2000 e 2001 o percentual refere-se as despesas empenhadas e

nos anos de 2002 e 2003 so vistas as despesas liquidadas.

A diferena entre as despesas empenhadas e liquidadas significativa, tomou-se

como exemplo os municpios com mais de 1 OO.OOOhab. Que dispe de sistema financeiro

mais complexo.

GRFICO 02- Distribuio percentual de recursos prprios aplicados na sade pelos

municpios de Pernambuco com mais de 100.000 hab. Por despesas empenhadas,

oradas e liquidadas em 2003.

40

35

30

25

20

15

10

5

o :.00

v~

I liiiiii!il empenhadas c:::::I orada -+-liquidadas

FONTE: SIOPS/2005 dados enviados at 10/0112005

A dotao oramentria tambm um indicador importante, no momento de avaliar

a disponibilidade de recursos para a sade. Todos os municpios fizeram uma dotao

30

oramentria acima da meta da EC 29/2000, com exceo de Recife. Restringindo-se os

municpios de Vitria de Santo Anto e Recife os demais aplicaram mais de 11 ,8%, o

percentual mnimo exigido pela EC 29/2000 no referido ano. Percebe-se que apenas o

municpio de Recife executou a dotao oramentria de 2003. Porm, vale evidenciar que

mesmo executando o oramento previsto o municpio no orou de acordo com a emenda

constitucional (GRFICO 02).

GRFICO 03- Situao de cumprimento da EC 29/2000 pelos municpios de

Pernambuco. Percentual do total de municpios e percentual dos municpios que

enviaram informaes.

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 o

2000 2001 2002

FONTE: SIOPS/2005 dados enviados at 10/01/2005

lil% do total

lil% dos enviados

2003

A anlise do cumprimento da EC 29/2000, no decorrer dos anos, pelos municpios

pernambucanos, evidencia o aumento no percentual de cidades que esto transferindo

recursos prprios para sade de acordo com o valor definido na emenda. Entretanto, a

referida analise feita tendo por base o nmero de municpios que esto alimentando o

SIOPS, o que no corresponde ao nmero total de municpios do estado, visto que um

percentual considervel de municpios no est informando ao sistema o valor da contra-

31

~.,

partida municipal para a rea de sade. Este fato dificulta a visibilidade da real situao de

cumprimento da EC 29, pois no possvel afirmar se os municpios que esto

inadimplentes cumpriram com a mesma. (GRFICO 03).

Ao analisar a situao de cumprimento da EC por tipo de gesto possvel afirmar

que existem algumas diferenas entre os municpios em gesto plena da ateno bsica

(GPAB) e os municpios em gesto plena do sistema municipal (GPSM).

No perodo de 2000 a 2003 o percentual de municpios em GPSM cumprindo a EC

29 foi maior que dos municpios em GPAB. A maior diferena est no ano de 2003, no

qual 7% a mais dos municpios em GPAB ficam a frente dos municpios em GPSM

(GRFICO 04).


Pernambuco. Percentual do total por tipo de gesto de 2000 a 2003.

2000 2001


2002 2003

liiGPSM

liiGPAB

Contudo, como observado no GRFICO 03, ao inferirmos sobre o percentual dos

municpios que cumpriram com a EC 29/2000, entre aqueles que transmitiram informaes

ao SIOPS h mudanas significativas entre os percentuais. Os municpios em GPSM

32

.~

/""'-.

estiveram durante os anos de 2000 a 2002 100% adimplentes com o sistema, ficando no

ano de 2003 com apenas um municpio inadimplente. Dos municpios em GPSM que

transmitiram informaes, v-se que a maioria cumpriu com a EC 29/2000, nos seguintes

percentuais: ano 2000 (80%), 2001(89%) e nos anos de 2002 e 2003 (94%) (GRFICO

05).

Para os municpios em Gesto Plena da Ateno Bsica, as maiores mudanas no

percentual dos municpios que cumpriram, entre aqueles que informaram, ocorre em 2000

e 2003. Em 2000, dos 95% municpios que responderam ao sistema, 74% cumpriu com a

emenda. Em 2003 dos 63% que transmitiram informaes ao SIOPS, 95% cumpriram com

a EC 29/2000, como demonstra o GRAFICO 05.


Pernambuco. Percentual dos municpios que enviaram informaes, por tipo de

gesto de 2000 a 2003.

2000 2001 2002 2003

~ trans.GPSM ~ cump. EC.GPSM 1m trans.GPAB m:l cump. EC. GPAB


33

A transferncia de recursos por base populacional considerada como um dos

maiores avanos na descentralizao do fmanciamento e na qualidade de servios no SUS.

Quanto maior o nmero de habitantes, maior aporte de recursos financeiros transferidos

pelo Ministrio da Sade. Deve ser considerado tambm que os gastos destes municpios

so bem maiores se comparados a cidades com menor contingente populacional. Todavia,

ao analisar o aporte de recursos prprios aplicados na sade pelos municpios com maior

contingente populacional verifica-se que eles aplicam menos que queles com base

populacional menor (TABELAS 03 e 04).

TABELA 03- Percentual de recursos prprios aplicados na sade, de 2000 a 2003,

pelos municpios de Pernambuco que possuem mais de 100.000 hab.

Municpio 2000 2001 2002

% % %

Cabo 9,98 11,00 13,99

Camaragibe 16.67 26,33 23,11

Caruaru 9,62 14,20 15,77

Garanhuns 6,25 7,551 5,21

Jaboato 12,38 11,54 9,07

O linda 7,69 17,01 15,61

Paulista 7,59 9,26 10,42

Petrolina 6,39 13,51 14,14

Recife 5,45 7,86 9,50

Vitria 6,87 13,51 14,14

Variao de % 6,93 20,72 10,56

1 Percentual em negrito quando o municpio no cumpriu com a emenda no ano assinalado. FONTE: SIOPS/2005 dados enviados at 10/0112005

2003

%

16,67

19,05

17,56

14,02

12,05

17,52

12,52

13,26

11,30

13,26

7,49

Os municpios com maior base populacional Recife (1.422,905 hab.) e Jaboato

dos Guararapes (581.556 hab.) foram os que aplicaram os menores percentuais e algumas

vezes deixaram de cumprir a emenda. No caso especifico de Recife, o municpio

descumpriu todos os anos. A maior variao de percentual ocorreu em 2001, isso nos

34

leva a supor se no seria um impacto imediato da emenda, j que o percentual maior em

2000 havia sido de 12,38% e eleva-se em 2001 a 26,33%.

TABELA 04- Percentual de recursos prprios aplicados na sade pelos municpios de

Pernambuco em gesto plena do sistema municipal. de 2000 a 2003.

Municpio 2000 2001 2002 2003

% % % %

Belo Jardim 13,73 16,42 19,39 17,70

Becerros 9,69 9,75 12,56 13,25

Bodoc 11,85 13,31 12,59 NF

Brejo 8,71 12,75 12,81 19,41

Cabo 9,98 11,00 13,99 16,67

Camaragibe 16.67 26,33 23,11 19,05

Caruaru 9,62 14,20 15,77 17,56

Ch Grande 28,30 28,38 20,67 24,77

Gravat 5,11 7,47 13,27 18,92

lgarassu 7,34 8,91 11,50 13,93

Moreno 12,05 16,14 15,01 15,40

O linda 7,69 17,01 15,61 17,52

Paulista 7,59 9,26 10,42 12,52

Petrolina 6,39 13,51 14,14 13,26

Recife 5,45 7,86 9,50 11,30

Riacho Almas 27,51 19,12 17,00 24,18

Sta. Cruz Cap. 25,27 21,33 23,55 20,50

So Joo 28,28 18,11 16,84 18,08

Vertentes 12,35 13,79 16,98 17,37

Variao de % 23,19 20,91 14,10 13,55

1 Percentual em negrito quando o municpio no cumpriu com a emenda no ano assinalado. 2NI- no

informado. FONTE: SIOPS/2005 dados enviados at 10/01/2005

Quando analisamos os municpios em GPSM, onde esto includos tambm

municpios com menor contingente populacional, a variao bastante significativa. O

35

percentual mximo de recursos rprios aplicados de 28,38% e o menor de 5,11%

ocorrendo maior variao no ano de 2000, 23,19%. Diferente do que ocorreu quando se

comparou o percentual entre os municpios com maior base populacional, em que o

percentual de recursos aplicados m 2000 j era expressivo, no ocorrendo variao no

maior percentual de 2000 (28,30 ) a 2001 (28,38%), (TABELA 04).

TABELA 05- Gasto por habita te ano de recursos prprios aplicados na sade pelos

municpios de Pernambuco em esto plena do sistema municipal, 2003.

,-, Municpio Gastos totais1 em Gastos por ffiGE 2004 R$( mil) habitante em R$

Belo Jardim 71.960 2.744.567,27 38,14

Bezerros 1.405.621,40 23,63

Bodoc NP

Brejo 1.587.017,02 38,79

Cabo 12.287.270,77 75,15

,-, Camaragibe 5.109.601,41 36,35 Caruaru 9.555.171,35 35,41

Ch Grande 1.366.461,71 69,77

Gravat 2.625.421,78 37,71

Igarassu 3. 707.030,99 42,19

Moreno 1.795.961,63 33,70

O linda 12.979.670,52 34,28 '- Paulista 7.493.686,28 26,50 Petrolina 7.592.420,08 31,47

Recife 88.819.643,21 60,28

Riacho Almas 18.228 1.206.034,65 66,16

---, Sta. Cruz Cap. 67.448 2.257.315,56 33,47 So Joo 20.081 936.394,13 46,63

Vertentes 15.243 739.200,77 48,49 - 1 refere-se a despesas liquidadas em 2003. 2 No Informado. FONTE: SIOPS/2005 dados enviados at 10/01/2005

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FINANCIAMENTO NO SUS: A EMENDA CONSTITUCIONAL 29 … · A EMENDA CONSTITUCIONAL 29 E O SISTEMA DE INFORMAÇÕES SOBRE ... mesmo contendo inúmeras ... fogem do escopo deste trabalho