EUROPEIZACIJA

Tihomir Žiljak (2009.)1. Uvod

Europeizacije je fenomen koji prati nastojanje da se provede europska integracija

povezivanjem europskih država nakon Drugog svjetskog rata i nakon hladnoratovske podjele

te da se izgrade novi oblici europskih ekonomskih, političkih i socijalnih veza. Europeizacija

obuhvaća različita područja političkog života, pa tako niti obrazovna politika nije mogla biti

isključena iz toga procesa. Europski parlament je 1969. godine pozvao na europeizaciju

univerziteta kao temelj za autentičnu kulturu Zajednice (Pépin, 2007: 123). U svom izvještaju

Henri Janne je već 1973. godine objasnio što podrazumijeva pod pojmom europeizacije. On je

pojmovno određuje kao policy inicijativu za okupljanje nastavnika, istraživača, studenata

kako bi tadašnja Europa devetorice konstituirala jedinstveni akademski prostor na cijelom

europskom prostoru, slično stilu velikih američkih univerziteta (Janne, 1973: 12).

Možemo razlikovati dvije faze pristupa europeizaciji (Cini i Bourne, 2006; Bulmer,

2007: 49-50). Početna se odnosi na prvu generaciju rasprava i nalazi se u okviru teorija

europskih integracija (Europska zajednica kao međudržavni ili nadnacionalni režim). U toj

fazi su europske integracije neovisna varijabla koja utječe na domaće promjene. Druga faza je

zaokret prema javnom upravljanju u EU (od 1990-tih godina) i najviše je zaokupljena

pitanjem kako EU djeluje u različitim policy područjima, te je izrazitiji utjecaj novih

institucionalista.

Ovaj fenomen je predmet socioloških, ekonomskih, povijesnih no, prije svega,

politoloških istraživanja. Europeizaciju će se u ovom radu analizirati kao složeni nedovršeni

fenomen, koji pokazuje svoja različita lica i proizvodi različite utjecaje na različitim

razinama. Za ovaj rad je posebno značajno analiziranje promjena nacionalnih politika,

posebno obrazovne politike unutar procesa europeizacije od 1990-tih godina, dakle s

naglaskom na drugo razdoblje europeizacije.

Međutim europeizaciju prati i analiziranje deeuropeizacije. Walkenhorst govori o de-

europeizaciji u području suvremenih obrazovnih politika, a povjesničari govore o de-

europeizaciji i na području kolonijalnih područja i unutar Europe (Schalenberg 2006).

Složenost ovog procesa je detaljno prikazana kako u odnosu na države članice, tako i

prema državama koje pristupaju EU. Posebno su zanimljivi mehanizmi provođenja

europeizacije u procesu domaćih promjena. Naglasak je na osnovnim obilježjima

europeizacije, mehanizmima (institucijama i akterima) domaćih promjena s posebnim

naglaskom na državama koje pristupaju EU. Takav pristup dovodi do nužnih preklapanja, ali i

do pojašnjenja važnih za samo istraživanje. Osim pojašnjenja o kakvom je fenomenu riječ, tj.

kako funkcionira, predstavljeni istraživački nalazi pokazuju i širi znanstveni kontekst u kojem

su istraživanja nastala – na čemu se temelje, što im je predmet i kakve su im metode.

Europeizacija je fenomen koji je u proteklih petnaest godina predmet brojnih analiza, a

broj znanstvenih tekstova o ovom fenomenu raste eksponencijalno (Featherstone, 2003: 5),

naročito od 2000. godine. Trećina članaka o europeizaciji od 1981. do 2001. godine odnosi se

na javne politike, dok su ostali članci o međunarodnim odnosima, povijesnim procesima,

kulturnoj difuziji, političkim partijama, lokalnim vlastima u državi.

Pitanje je međutim o čemu govorimo kad govorimo o europeizaciji, je li i kako se

može definirati ovaj fenomen, kako ga istraživati? Kako nema jedinstvenog određenja ovog

fenomena većina autora početno pribjegava sistematizaciji različitih pristupa.

Među prvima je o europeizaciji pisao Ladrech kao o svojevrsnom inkrementalnom

procesu koji uz organizacijsku adaptaciju, učenje i promjene omogućuje da politička

dinamika Europske unije utječe na smjer i oblike nacionalnih politika. Međutim, Olsen na

primjeru Ladrecha pokazuje izlišnost pokušaja da se definira europeizacija, jer i sam Ladrech

u sljedećem pokušaju odustaje od određenja. Pitanje je stoga upotrebljivosti definicije koja se

mijenja svake dvije-tri godine (Ladrech, 2001: 3; Olsen 2007: 69).

Po Featherstoneu europeizacija se može shvatiti kao povijesni fenomen, kao

imperijalna kontrola i prijenos institucija, kulture, vrijednosti, ponašanja (Featherstone, 2003:

6), kao transnacionalna kulturna difuzija u prijenosu navika, institucionalna adaptacija koja

znači institucionalnu prilagodbu na direktni ili indirektni pritisak koji proizlazi iz članstva u

EU te, na kraju, adaptacija politika i javnih politika.

Olsen odustaje od definiranja europeizacije kao fenomena koji je u stalnim

promjenama i na taj način se može opisati tek na temelju istraživanja onog što se u tim

promjenama događa. On je europeizaciju odredio kao fenomen s mnogo lica (Olsen, 2002),

kao različite fenomene nazvane istim terminom. Po njemu europeizacija može značiti

promjene vanjskih europskih granica (proširenje EU), razvoj institucija na europskoj razini,

prodor središnjih u nacionalne sustave javnog upravljanja, izvoz oblika političke organizacije

ili projekt političkog unificiranja (Olsen, 2007: 70, 71).

Grubiša daje pregled različitih pristupa europeizaciji koje određuje kao modele:

1. Promjene u vanjskim teritorijalnim granicama.

2. Europeizacija kao proces institucionalizacije i izgradnje političke zajednice koji se odvija

na europskoj razini, dakle u okviru EU-a.

3. Europeizacija kao širenje načina života i proizvodnje, kulture svakidašnjeg života,

političkih načela, institucija i identiteta, ostavljajući po strani pitanje granica kontinenta.

4. Europeizacija kao politička vježba ili politički projekt pretvaranja Europe u koherentan

politički entitet, produbljivanje demokracije.

5. Europeizacija kao promjene u domaćim institucijama vladavine i politike kao

konzekvencija razvoja političkih institucija, javnih politika na europskoj razini.

6. Europeizacija kao retrospektivna modernizacija, gdje se vodi računa o presumiranom

obliku zajedništva, gdje je «identifikacijska atrakcija određena najjačom determinantom, a

to je zajednička povijest i pripadnost kršćanskoj Europi» (Grubiša, 2006: 133).

Različiti pristupi europeizaciji su mogući i prema tome iz koje discipline se analizira

(komparativne politike, analize javne politike ili međunarodnih odnosa), što je u fokusu

interesa, unutar kojeg teorijskog okvira se razvija. Za određivanje pristupa europeizaciji u

radu će se prikazati dva iznimno značajna pristupa. Prvi je Johan Olsen koji je među prvima

pokazao složenost, promjenjivost europeizacije kao i poteškoće da se ona istraži. Drugi je

Claudio Radaelli koji je analizirao oblike europeizacije, načine učenja unutar europeizacije, te

učinke koje ona proizvodi. Zajedničko za oba autora je da za njih nije ključno pitanje što je

europeizacija (ontologija), već kako i pod kojim uvjetima može biti korisna u razvoju

europskog političkog prostora, promjena nacionalnih politika (Olsen, 2007: 68), korištenju

različitih koncepata i teorija u objašnjavanju procesa koji se događaju (Radaelli, 2006: 61).

2. Različita lica europeizacije (Johan Olsen)

Olsen je europeizaciju odredio kao fenomen s mnogo lica (2002), kao različite

fenomene nazvane istim terminom (Olsen, 2007: 70,71). Ključno je za njega da se u

europeizaciji analizira kako se provode institucionalne promjene. Institucionalna promjena se

odnosi na „određeni broj uobičajenih, komplementarnih procesa koji proizvode raznolike

ishode pod promjenjivim okolnostima“ (Olsen, 2007: 71). Može se reagirati prema pravilima

i procedurama, može se nastojati rješavati problem ili se može kalkulirati kakve će biti

konzekvencije reagiranja (Olsen, 2007: 71). Olsen zaključuje da promjene mogu nastati kao

posljedice iskustvenog učenja ili kompetitivne selekcije, kontakta i difuzije ili zaokreta i

obnove (Olsen, 2007: 71).

Dvije su ključne dimenzije institucionalnih promjena koje navodi Olsen. Prva se

odnosi na promjene u političkoj organizaciji, razvoju organizacijskih i financijskih kapaciteta

za zajedničku akciju putem reorganizacije i preusmjeravanje resursa. Druga vrsta promjene je

promjena u razumijevanju i ljudskom razmišljanju, redefiniranje zajedničkih vizija, svrha,

načina razumijevanja, uzročnih veza (Olsen, 2007: 73).

Olsen razvija svoj, često citirani, pregled pet različitih lica europeizacije.

1. Prvo shvaćanje europeizacije se odnosi na promjenu granica Europe, pri čemu Olsen

Europu stavlja u navodne znakove, jer se ona od zemljopisnog koncepta pretvara u

politički koncept EU i njezinih članica (Olsen, 2007: 73). Promjena granica se prije svega

odnosi na proces formalnog proširenja EU, što znači da su promjene normativno poticane

i mogu biti shvaćene kao kvazimehaničke: rutinska aplikacija stabilnih procedura i

kriterija. U samom procesu postoji tenzija između ponašanja koja su poticana normama i

kalkuliranja na temelju očekivane koristi od samog procesa (Olsen, 2007: 75). Sami

poticaji ni očekivanja nisu identični kod država članica i kod država pristupnica

2. Razvoj institucija na europskoj razini. Olsen polazi od toga da su institucije javnog

upravljanja i normativni poredak temeljeni na konstitucionalnim načelima, strukturama i

praksama koje ili potiču ili prisiljavaju na jačanje sposobnosti donošenja odluka ili

sankcija. Ovaj pristup polazi od europeizacije kao institucionalizacije na europskoj razini,

kao posebnog oblika javnog upravljanja sa zajedničkim institucijama i vlastima koje mogu

izgraditi, provesti i nametnuti europske obvezujuće politike (Olsen, 2007: 76). Osim

razvoja institucija to uključuje i razvoj novih ideja koje su povezane s tim institucijama i

zajedničkim djelovanjem (Olsen, 2007: 76).

Poticaji za izgradnju europskih institucija proizlaze iz pritiska za zajedničko rješavanje

problema, a institucionalne promjene pretpostavljaju slaganje relevantnih aktera. Olsen

zaključuje kako se promjene odnose na «interese i uvjerenja najmoćnijih aktera, kao

pogađanje i građenje koalicija koje se temelje na političkoj, vojnoj i ekonomskoj snazi»

(Olsen, 2007: 77).

Olsen podsjeća kako postoje razlike u razumijevanju samog oblika izgradnje ovih

institucija. Intergovernmentalisti naglasak stavljaju na institucionalni izbor koji donose vlade

većine država (Moravcsik). Dakle, ključne su vlade država članica. Institucionalni pristup

naglasak stavlja na povijesnu neučinkovitost. Prema tome oblik odluka ovisi o postojećim

institucionalnim konfiguracijama i o važnosti svrhovitog izbora što će utjecati na stupanj

institucionalizacije EU-a (Olsen, 2007: 78).

Olsen upozorava kako kapacitet i legitimacijska osnova variraju pri izgradnji

institucija unutar različitih politika, a isto tako i dinamika njihove izgradnje nije ujednačena

(Olsen, 2007: 78).

3. Treća dimenzija (treće lice) se odnosi na utjecaj europskih institucija na domaće institucije.

Ovaj pristup ističe podjelu odgovornosti i moći među različitim razinama javnog upravljanja.

Važno je uspostaviti balans između jedinstva i raznolikosti, središnje koordinacije i lokalne

autonomije. «Europeizacija uključuje prilagodbu nacionalnih i subnacionalnih sustava javnog

upravljanja europskom političkom središtu i normama» (Olsen, 2007: 70).

Ovaj pristup se fokusira na na domaće promjene koje su posljedica razvoja europskih

institucija, identiteta i politika (Olsen, 2007: 79).

Za Olsena je važan okvir europeizacije kao adaptacijskog procesa koji se provodi kroz

iskustveno učenje i kompetitivnu selekciju (Olsen, 2002: 5). Učenje na vlastitom iskustvu

uključuje sagledavanje rezultata ili djelovanja u domaćem okruženju i prilagođavanje

promjena specifičnom okruženju. Domaće institucije mogu ili ignorirati ili respektirati nove

činjenice, te razvijati specifične oblike djelovanja. U iskustvenom učenju institucije se

mijenjaju na temelju iskustava i interpretacije promjena. Korisno iskustvo se širi i

primjenjuje. Kompetitivna selekcija zahtijeva od organizacija i aktera da razvijaju svoje

prednosti i učinke kako bi preživjeli i razvijali se u kompetitivnom okruženju. Kod

kompetitivne selekcije na nužne promjene reagiraju institucije i akteri čije preživljavanje i rast

ovisi o tome koliko su uspješni. «Samo najuspješnije institucije preživljavaju. Ostale nestaju.»

(Olsen, 2007: 80).

Ovi adaptacijski procesi daju različite rezultate jer se institucije nejednako izgrađuju

unutar različitih institucionalnih sfera i javnih politika, pa varira adaptacijski pritisak i

institucionalni odgovori. Isto tako različiti odgovori proizlaze iz različitih institucionalnih

povijesti s različitim putovima, resursima, sposobnostima i povijesnim postignućima. Na taj

način strukturalna raznolikost opstaje usprkos povećanim kontaktima i natjecanju među

različitim nacionalnim modelima, ti su nacionalni obrasci dovoljno fleksibilni da se nose s

promjenama na europskoj razini (Olsen, 2007: 82, 106).

Olsen pokazuje da organizacijska stabilnost i fleksibilnost tijekom procesa

europeizacije idu zajedno, tj. nisu suprotstavljeni. Zbog toga se promjene u obrascima

aktivnosti i alokaciji resursa mogu provoditi i bez radikalnih promjena strukture.

Organizacijske strukture mogu biti stabilne i kad se mijenjaju prakse (Olsen, 2007: 274).

Administracija je sposobna nositi se s novim zajedničkim funkcijama i uz skromniju

administrativnu konvergenciju.

Za ovaj rad je važno Olsenovo upozorenje kako su važne promjene u paradigmi.

Europske vrijednosti i paradigme udomaćuju se te utječu na oblikovanje domaćih diskursa i

identiteta (Olsen, 2007: 82). Europski signali su u tom slučaju interpretirani kao domaće

tradicije, institucije, identiteti i resursi (Olsen, 2007: 83).

Razlike su moguće u diskursima na razini elita i običnih građana. Na razini običnih

građana nacionalni identiteti su reafirmirani i vraćaju se nacionalno utemeljeni identiteti koji

bi mogli stvarati otpor europeizaciji (Olsen, 2007: 83). U svakom slučaju europski utjecaji

nisu idealni, univerzalni i konstantni. Europske promjene su samo jedan od pokretača

domaćih promjena (Olsen, 2007: 84).

4. Izvoz europskih institucija je bio u prošlosti najčešće lice europeizacije. Povijesno se

europeizacija povezivala uz širenje oblika života i proizvodnjom navika, jezika, političkih

načela, institucija tipičnih za Europu (Olsen, 2007: 84). Olsen u ovom slučaju europeizaciju

analizira kao difuziju i sugerira epidemiološke metode za analizu ovih problema: koji je

obrazac difuzije, kako brzo, kako daleko i prema kome se šire? Sama difuzija je odraz

interakcija vanjskih impulsa i interne institucionalne tradicije i povijesnih iskustava. U praksi

se širenje europskih modela najčešće događalo kao kolonizacija, prisila i nametanje, koje je

često uništavalo domaće institucije. Međutim on zaključuje kako i sama atraktivnost

europskih oblika može utjecati na njihovo širenje (Olsen, 2007: 85). S druge strane i

atraktivnost drugih modela (npr. američkog) utječe na njegovo širenje u Europu, tako da je

Europa i uvoznica modela. Upravo u balansu uvoza i izvoza oblika Olsen vidi mogući

indikator postaje li Europa više ili manje važan entitet u interakciji s ostatkom svijeta (Olsen,

2007: 87).

5. Političko unificiranje Europe u Olsonovoj interpretaciji sadrži i ujedinjavanje i unionizaciju

Europe.

Europski politički razvoj obuhvaća suverene države koje se povezuju u jedinstveni

politički prostor i sustav javnog upravljanja. Taj zajednički prostor koji je akter s funkcijom,

svrhom i resursima (Olsen, 2007: 87). Istovremeno, jačanjem unutarnjih veza, granice su sve

više zatvorene prema onima koji su izvan ovog političkog prostora.

Unificiranje Europe određeno je teritorijem, izgradnjom središnjih institucija

domaćom adaptacijom. Važno je kako Europa utječe na sustave javnog upravljanja ili kako ti

sustavi utječu na nju, nisu zanemarivi i izvaneuropski sustavi Europe (Olsen, 2007: 71). Pri

tome nije nužna pozitivna korelacija između gore spomenutih oblika europeizacije i jačanje

Europe. Nema jednostavnih kauzalnih veza između europeizacije i domaćih struktura, a nije

nužno da su novoizgrađene institucije nužno odgovarajuće shvaćene od onih koji su ih stvarali

(Olsen, 2007: 89).

U predavanju posvećenom Steinu Rokkanu on naglašava odnos između jedinstva i

različitosti u EU (Olsen, 2005: 9). Razvoj EU ukazuje na dobrovoljnu političku integraciju

utemeljenu na dobrovoljnoj kooperaciji, usprkos različitoj nacionalnoj povijesti i tradiciji.

Samim širenjem se proširuje i unutarnja različitost Unije, pa unifikacija uključuje i proširenje

agende (Olsen, 2005: 14). Stoga nema prave alternative između integracije i različitosti

(Olsen, 2005: 14-15). Olsen zaključuje kako politički život nije moguće utemeljiti samo u

zajedničkoj prošlosti već i u rješavanju budućih problema. Političko jedinstvo ne ovisi samo

o tome koja vrsta društva jest, već i kakvo bi moglo biti (Olsen, 2005: 16). Olsen zaključuje

kako nema jedne velike teorije europeizacije koja bi pomogla razumijevanju kako se

institucije mijenjaju tijekom uzajamne adaptacije, ali postoji određen broj modela srednje

razine koji pomažu da se objasni ova europska dinamika.

3. Europeizacija kao explanandum (Claudio Radaelli)

Claudio Radaelli u vezi europeizacije postavlja tri zahtjeva: razumijevanje i analizu

domaćih utjecaja međunarodne politike, pitanje endogenizacije i udomljavanja međunarodnog

javnog upravljanja u modele domaćih politika i odnose između činilaca djelovanja i promjena.

Prema tome procjenjuje kako nije riječ o novoj teoriji s posebnim vokabularom, već

teorijskom uvozu iz međunarodnih odnosa, policy analize i komparativne politike (Radaelli,

2006: 57, 61). Prema tome europeizacija je problem koji se istražuje, a ne rješenje problema.

To je problem koji traži objašnjenje, a ne objašnjenje problema.

Europeizacija nije objašnjenje (explanans) tj. fenomen koji objašnjava, nego

explanandum problem koji treba biti objašnjen (Radaelli, 2006: 69). On izbjegava izričitu

jasnu raspravu u kategorijama ovisne i neovisne varijable, bliži je pristupu po kojem o

obilježjima europeizacije možemo govoriti kao o ovisnoj varijabli, a ne neovisnoj varijabli

kojom će se nešto objasniti. Uz to uvodi i važne intervenirajuće varijable u slučaju kada

adaptacijski pritisak stvara nove strukturne mogućnosti (Radaelli, 2003: 46). Te varijable su:

broj veto igrača i podupirajuće formalne institucije. Osnovno u analizi europeizacije je

stavljanje domaće politike u kontekst europskih integracija, bez unaprijed određenih

pretpostavki o smjeru ili konvergenciji.

Radaelli predlaže definiciju po kojoj europeizacija «sadrži procese a) konstrukcije b)

difuzije, c) institucionalizacije formalnih i informalnih pravila, procedura, policy paradigmi,

stilova i načina kako se čine stvari» (Radaelli, 2006: 59). Isto tako sadrži zajedničke

vrijednosti, norme koje su prvo definirane i konsolidirane u EU policy procesima i onda

inkorporirane u logiku domaćih struktura i javnih politika. Njegov shematski prikaz pokazuje

razliku europskih integracija i europeizacije

Slika 3.1. Tri pristupa - europske integracije, top-down europeizacija i bottom-up europeizacija(Radaelli, 2006: 60)

Integracija se odnosi na prvu razinu, dok se dva oblike europeizacije nalaze uz drugu i

treću strelicu. Radaelli smatra da upravo bottom up (treća razina) pokazuje da se ne mogu

jednostavno razdvojiti ovisne i neovisne varijable – europeizacija nije objašnjavajući fenomen,

nego fenomen koji traži objašnjenje (Radaelli, 2006: 61). Bottom up kreće od aktera,

problema, resursa, stila i diskursa na domaćoj razini. Ovaj pristup provjerava kada i kako EU

omogućuje promjene glavnih komponenti, ali završno se sve to mjeri u konzekvencijama i

promjenama na domaćoj razini.

Kako Radaelli vidi tu ulogu EU? Unija osigurava kontekst, kognitivni i

normativni okvir, mogućnosti socijalizacije domaćih aktera koji onda proizvode promjene

Unutarnja razina EU

EU Unutarnja razina

Unutarnja razina Unutarnja razina

Europske varijableAkteriProblemiResursiStilDiskurs

(ideja, pomoći, politika i sl.). Te promjene ne proizvode nužno konvergenciju i divergenciju,

niti europeizacija nužno rezultira homogenizacijom (Radaelli, 2006: 62).

Radaelli pokazuje kako se europeizacija može analizirati kao javno upravljanje

(governance), institucionalne promjene i kao diskurs (Radaelli, 2006: 62). Europeizaciju kao

javno upravljanje prikazuje primjerice Bache, tvrdeći kako je pomoću europeizacije moguće

razumjeti promjene u javnom upravljanju jer europeizacija proizvodi novo javno upravljanje,

hibridne oblike javnog upravljanja (Radaelli, 2006: 62).

Autori koji europeizaciju određuju kao institucionalizaciju analiziraju europeizaciju

kao proces preko kojeg su formalna pravila i informalni putovi prvi puta otkriveni i iskušani

pa onda institucionalizirani u skladu sa stavovima i iskustvima domaćih aktera (Radaelli,

2006: 63). Institucionalizacija se povezuje s neusklađenošću domaćih i europskih faktora, koji

dovode do promjene domaćih faktora. Uzročni lanac počinje s adaptacijskim pritiskom,

nastavlja se s medijacijskim faktorima i završava s domaćom promjenom (Radaelli, 2006:

64). U svakom slučaju Radaelli smatra da se institucionalni pristup ne može svesti na ocjenu

prilagodbe (goodness of fit). Povezivanjem europeizacije s izučavanjem institucija može se

proučiti dublja priroda europeizacije. To znači da se analizira proces preko kojeg EU vrednuje

samu sebe posredstvom razumijevanja i normi ponašanja domaćih faktora (Radaelli, 2006:

65).

Na kraju, Europa se analizira kao diskurs. Diskurs nije samo jezik nego uključuje i

ideje i djelovanje, interaktivni proces, obuhvaća kognitivnu i interaktivnu dimenziju

(Radaelli, 2006: 65). Kognitivna aktivnost omogućuje akterima da prosuđuju realnost i daju

joj nekakav smisao Procjena se radi na temelju normi, vrijednosti i načela. Interaktivna

dimenzija obuhvaća odnos između kreatora javnih politika prilikom policy formulacije i

komuniciranja s javnošću (Radaelli, 2006: 65).

U svakom slučaju zajedničko je okvirima koji se bave europeizacijom da je

europeizacija shvaćena kao logika domaćih faktora, kao «europska gramatika za domaće

političke aktivnosti» (Radaelli, 2006: 67), kao promjena do koje dolazi korištenjem Europe

kao razloga promjena (bez obzira bilo to putem pritisaka ili bez njih), kao proces koji sadrži

kompleksne sekvencije i vremenske obrasce (Radaelli, 2006: 67).

Radaelli osim šireg konteksta posebno promatra utjecaj europeizacije na domaću

politiku. On polazi od Sartorievog određenja kako je u istraživanju ključna konceptualna

analiza. Koncept koji ne definira razinu analize, stvara pogreške u odnosu na stupnjeve

apstrakcije. Koncepti su univerzalni. Problem nije u različitim definicijama nego u a)

konceptualnoj dezinformaciji, b) konceptualnoj rastezljivosti i c) pretjerivanje u stupnjevanju

(degreeism) (Radaelli, 2003: 28).

Upozorava na razliku pozadinskih koncepata (background concepts) i sistematiziranih

koncepata (systematized concepts) (Radaelli, 2003: 31). Pozadinski koncepti predstavljaju

konstelaciju potencijalno različitih značenja povezanih s danim konceptom. Obično se ne

iskazuju u izričitoj definiciji. I u tom dijelu ima mnoštvo stručnjaka i njihovih zajednica koji

se bave europeizacijom. Nasuprot tome u sistematiziranom konceptu, postoji formulacija koja

je izrađena od određene skupine stručnjaka i izrađena je u obliku eksplicitne definicije u kojoj

je jasno izraženo što želimo istraživati (Radaelli, 2003: 31). On se opredijelio za politološki

pristup, koji koristi sistematizirani koncept usmjeren na EU.

Radaelli je poučan u određivanju koncepta u istraživanju. U odnosu na konceptualnu

rastezljivost, koncept može biti opisan kao skupina značajki koje su obuhvaćene konceptom te

skupina slučajeva na koje se koncept primjenjuje (Radaelli, 2003: 32). Mora postojati

uzajamna veza između jednog i drugog. Što je više značajki uključeno u europeizaciju, manja

će biti skupina na empirijskoj razini (Radaelli, 2003: 32). Što više znamo o europeizaciji, sve

više definiramo značajke koncepta, sužavamo područje. Pretjerano stupnjevanje je opasnost,

kada se razlike u vrstama zamjenjuju razlikom u stupnjevima. Radaelli podsjeća kako bi

opisivanje razlika između psa i mačke u stupnjevima njihovih različitosti, zanemarila razliku

da je riječ o dvije različite životinje, a ne razlikama koje se mogu više ili manje stupnjevati.

Svoje definiranje Radaelli počinje time što europeizacije nije. Nije konvergencija, iako

ona može biti posljedica europeizacije. Tvrdi kako nije niti harmonizacija, jer harmonizacija

reducira regulatornu različitost dok europeizacija različitost ostavlja otvorenom (Radaelli,

2003: 33). Također europeizacija nije politička integracija, jer se ona pita o tome zašto se

različite države udružuju u nadnacionalne institucije (Radaelli, 2003: 33), dok se

europeizacija bavi pitanjima o odnosima domaćih i europskih institucija.

Ostavlja, dakle, otvoreno pitanje: što je europeizacija (koja su područja u kojima se

očekuje da se europeizacija materijalizira) i u kojoj mjeri (opseg i smjer europeizacije)?

Njegov sistematizirani odgovor je pregledno dat u sljedećoj tablici u kojoj razlikuje područja

u kojima se događa europeizacija (domaće strukture, javne politike i kognitivno-normativne

strukture) i način promjena koje se događaju u samom procesu.

Tablica 3.1. Područja europeizacije i promjena (Radaelli, 2003: 35)Područja europeizacije Opseg i smjer europeizacijeDomaće strukture

1.Političke strukturea)Institucije (npr. odnosi vlade i parlamenata)b)Javna administracijac)Međuvladini odnosid)Legalna struktura

2.Strukture reprezentiranja i procjepia)Političke partijeb)Skupine za pritisakc)Strukture socijalnog procjepa

Javna politikaa)Akterib)Policy problemic)Stild)Instrumentie)Resursi

Kognitivne i normativne strukturea)Diskursb)Norme i vrijednostic)Politička legitimacijad)Identitetie)Državne tradicije – razumijevanje javnog upravljanjaf)Policy paradigme, okviri i naracije

Tablica 3.2. Europeizacija i institucionalna analiza promjena javnih politika (Radaelli, 2003: 35)

Smjer promjene javnih politika

Ukopavanje inercija apsorpcija transformacija

-

0 + ++

Empirijska analiza četiri procesaInterakcija otpornost balansiranje diskurs

Javna politika a (npr. EMU)Javna politika bJavna politika c….

Radaelli zaključuje kako europeizacija može poprimiti različite oblike, i odnosi se na

sve elemente javnih politika (aktere, resurse, instrumente). On razlikuje kognitivnu i

normativnu dimenziju europeizacije, jer se ona ne odnosi samo na formalne političke

strukture nego i na vrijednosti, norme i diskurse koji se događaju u državama članicama

(Radaelli, 2003: 36).

U institucionalnoj analizi Radaelli specificira što je institucionalni dio europeizacije i

koliko promjene ona donosi, tj. kakve se promjene događaju.

Navodi četiri moguća ishoda europeizacije: ukopavanje, inertnost, apsorpcija i

transformacija, a zajedno ovi ishodi pokazuju snagu promjena i njihov smjer (Radaelli, 2003:

36). Ukopavanje je primjer negativne europeizacije, tj. neprovođenja i otpora europeizaciji.

Inercija je situacija u kojoj nema jasnog otpora, ali nedostaju promjene. To se događa kad

država procjenjuje da su u EU strukture modeli ili politike previše različite od domaće prakse.

Može imati oblik zaostajanja, odgode ili premještanje direktiva, implementacije ili

transformacije i otvorenog otpora promjenama koje potiče EU (Radaelli, 2003:37).

Apsorpcija uključuje promjene kao adaptaciju. Domaće strukture i političko nasljeđe

omogućavaju mješavinu elastičnosti, otpornosti i fleksibilnosti. To omogućuje apsorpciju

određenih promjena bez mijenjanja domaćih ključnih struktura i promjena (Radaelli, 2003:

37). Prave promjene se događaju tek promjenom strukture, vrijednosti i normi. Europeizacija

može isto tako potaknuti ukopavanje. Taj učinak znači da nacionalna politika postaje manje

europska nego je bila (Radaelli, 2003: 38).

Problem je kako mjeriti ova četiri ishoda. On nudi primjenu literature o učenju i

kognitivnoj psihologiji (Radaelli, 2003: 38). Ta literatura omogućuje razlikovanje učenja

kojim se mijenja ponašanje kao odgovor na stimulacije (što je tanko učenje) od učenja kojim

se mijenja sustav uvjerenja, preferencija i vrijednosti (Radaelli, 2003: 38). U rezultatima

učenja Radaelli razlikuje adaptaciju i transformaciju, a fokus je upravo na transformaciji

institucija (Radaelli, 2003: 39).

Radaelli konstatira što se može empirijski proučavati:

1.Interakcija između aktera u procesu.

2.Robusnost, snaga koja ovisi o unutarnjoj institucionalnoj strukturi, savjetničkim

strukturama, policy tehnologijama i jakim birokratskim strukturama.

3.Balansiranje koje institucije razvijaju kada se suočavaju s krizom koju ne mogu riješiti niti

jednom akcijom iz svog standardnog repertoara.

4.Diskurs koji je ključan za oblikovanje novih pravila, vrijednosti i praksa te u stvaranju

legitimacije. Treba razlikovati različite razine diskursa elite i javnosti (Radaelli, 2003: 39, 40).

Predlaže da se istraživanje organizira koristeći dvije dimenzije: objekt europeizacije i

dimenzija promjene (Radaelli, 2003: 40). Kad se analiziraju mehanizmi promjene, on

analizira okomite i vodoravne mehanizme. Okomiti mehanizmi uključuju razinu EU-a i

domaću razinu u kojoj se politika treba pojaviti. Vodoravni mehanizmi promatraju

europeizaciju kao procese prilagodbe koji se temelje na tržištu ili obrascima socijalizacije. Tu

nema pritisaka da se prihvate EU modeli. Vodoravni mehanizmi uključuju različite oblike

(Radaelli, 2003: 41). Okomiti mehanizmi se temelje na adaptacijskom pritisku dok vodoravni

uključuju različite oblike izrade zajedničkog okvira (Radaelli, 2003: 41).

Slika 3.2. Mehanizmi europeizacije (Radaelli, 2003:41)

Dok su s lijeve strane čvršći instrumenti (kao direktive i odluke), tri desna okvira

ukazuju na mekano uokviravanje, nenametnutu regulaciju.

Koje eksplanatorne varijable mogu dati dokaze o europeizaciji? Börzell and Cowles

smatraju kako se o europeizaciji može govoriti samo u slučaju kad postoji divergencija,

nekompatibilnost institucionalnih procesa na europskoj i domaćoj razini. Taj pristup se

temelji na ocjeni prilagodbe (goodness of fit). Radaelli konstatira kako postoje poteškoće u

određivanju uspješnosti prilagodbe jer je potrebno uzeti u obzir europske razlike u vrstama

prava (kontinentalno ili anglosaksonsko), birokratskim strukturama, stilovima donošenja

odluka, centraliziranoj ili necentraliziranoj moći i sl. (Radaelli, 2003: 45). Objašnjenje bolje

funkcionira u okomitoj europeizaciji, a ovaj pristup daje samo dio priče o europeizaciji, jer

pokazuje kako se reagira na adaptacijski pritisak (Radaelli, 2003: 46).

Mehanizmi europeizacije

Prisutnost europskog modela

Negativna integracijaEuropski model nije propisan

Mehanizmiuokviravanja

Prisila Mimetizam Regulatornonatjecanje Uokvirenaje

politika iz EU

Minimalističke direktive

Konvergencija u policyparadigmama

Balansmoći je nebitan

Adaptacijski pritisak

Adaptacijski pritisak

Domaće strukturnemogućnosti

Promjene legitimacijskih očekivanja

EU osigurava rješenje

Otvorena metoda koordinacije

Razumjevanje javnog upravljanja

Radaelli izlaz vidi u intervenirajućim varijablama koje pomažu objašnjenju

mogućnosti i smjera europeizacije. Prije svega to su veto igrači, temporalne dimenzije

promjena, strukturne mogućnosti. Iz ovog pregleda je vidljiva povezanost strukture i

djelovanja i poteškoće da se u tom procesu koristi samo uzročni model objašnjenja.

Radaelli koristi Heritierove specifične skupine intervenirajućih varijabli.

1. Institucionalna sposobnost da se proizvedu promjene

- veto igrači u političkom sustavu

- opseg i tip izvršnog vodstva

2. Timing europskih politika

3. Policy strukture i zagovaračke kolacije

- tehnokratski potencijal zahvata

- adaptacijsko-implementacijski balans

- prisutnost legitimacijskog policy diskursa

- utjecaj EU policy na domaće zagovaračke koalicije.

Okvir 3.1. Intervenirajuće varijable u procesu europeizacije (Radaelli, 2003: 47)

Kod policy struktura Radaelli upozorava kako treba voditi računa o četiri varijable.

Prva upućuje na to vode li politike samo tehnokratske i političke elitiste akterima ili one

uključuju raznolikije aktere, što onda utječe na širinu i mogućnost zahvata u određenu

politiku. Nadalje važno je uvažavanje balansa između formuliranja, prilagođavanja određene

javne politike i njezine implementacije. Neke javne politike se gotovo u cijelosti rješavaju

formuliranjem, a implementacija predstavlja tek reakciju na odluke (npr. monetarna politika).

Međutim u drugim politikama je važno da ne pretegne implementacijska strana, jer tada

europeizacija može biti problematična (Radaelli, 2003: 49). Radaelli ukazuje na diskurs koji

treba osigurati opravdanje promjena na razini javnih politika. On vidi poteškoću u istraživanju

diskursa i izlaz pronalazi u korištenju nalaza analize diskursa u međunarodnim odnosima i

analize naracija u kojima se diskurs pojavljuje (Radaelli, 2006: 49). Proces europeizacije se

filtrira i prelama kroz sustave uvjerenja.

Uspješnost europeizacije ovisi o legitimacijskom procesu i diskursu koji su povezani

uz sustav uvjerenja. U Sabatierovom sustavu dubokih uvjerenja, policy uvjerenja i

sekundarnih uvjerenja, Radaellija zanimaju policy uvjerenja. Značajno je koliko se u procesu

europeizacije mijenjaju policy uvjerenja i kako te promjene mogu utjecati na policy učenje i

neinkrementalne promjene (Radaelli, 2003: 49). U ovom dijelu Radaellijevih argumenata

zanimljivo je povezivanje diskursa i sustava uvjerenja Sabatiera. On pokazuje kako je

moguće povezati naizgled nespojive pozitivističke (Sabatier) i postpozitivističke autore koji

se bave analizom diskursa.

Na kraju, Radaelli zaključuje kako nedostaje izgrađeni teorijski okvir za analizu

europeizacije i poteškoće da se izgradi dosljedan uzročni model, teško je identificirati

neovisne varijable (Radaelli, 2003: 51).

Učenje unutar procesa europeizacije tj. otvorenog metoda koordinacije Radaelli oslikava

kao

- učenje socijalizacijom, koje omogućuje kreatorima javnih politika da osvijeste svoju

međuovisnost

- učenje putem monitoringa, koji omogućuje EU institucijama da provjeravaju progres i

uspoređuju što je postignuto u državama članicama

- učenje putem raspravljanja i uvjeravanja što dovodi do redefiniranja ciljeva i vremena

provedbe, ali najvažnije do preorijentacije policy paradigmi. (Radaelli, 2008:240).

Radaelli govori o slabom učenju koje se događa bez promjene preferencija i snažno

učenje koje uključuje promjenu preferencija (Radaelli, 2008: 244). Kad političari uče u

političkom obliku, žele naučiti o strategijama drugih aktera, kako da sačuvaju konsenzus kod

kuće, u isto vrijeme ispričati uvjerljivu priču u Bruxellesu, biti sigurni da je njihova omiljena

policy opcija inkorporirana u europske smjernice i reducirati pritisak za adaptaciju (Radaelli,

244). Policy učenje može aktere učiniti lukavijim u igri moći s europskim kolegama. Procesi

kojima se uči koriste više instrumenata: sustavna difuzija znanja i iskustava, nagovaranje

potpomognuto praksama ili recenzijama, razvijanje zajedničkog diskursa, usporediva

statistika, zajednički indikatori i strateško povezivanje.

Ono što Radaelli ističe je da se uči na tri razine. Prva razina je EU razina unutar

zajednice kreatora javnih politika koji su angažirani u EU policy procesima (učenje na vrhu).

Uključuje učenje političke i tehničke zajednice u Bruxellesu. Drugo je hijerarhijsko učenje od

EU razine prema dolje, prema domaćoj, lokalnoj razini (učenje od vrha). Ono ima kao

ograničeni rezultat konvergenciju na razini diskursa, vokabular povezan s novim javnim

upravljanjem (Radaelli, 2008: 249). Osim diskursa tu je kognitivna konvergencija koja se

odnosi na identificiranje zajedničkog skupa stavova o ključnim problemima i uzročnim

mehanizmima koji djeluju u policy areni (Radaelli, 2008: 249). Ali Radaelli zaključuje kako

iz toga ne može zaključiti da osobe koje pripadaju istoj zajednici diskursa donose iste odluke.

Konvergencija u priči ne mora dovesti do konvergencije u odlukama (Radaelli, 2008: 249).

Treći oblik je učenje od dolje (socijalni akteri, regije, lokalne vlasti) prema vrhu (bottom-up).

U bottom-up učenju treba spomenuti da domaći akteri uključeni u europske procese kod kuće

igraju marginalnu ulogu, pa to otežava da sudjeluju u prenošenju poruka iz nacionalne na

europsku razinu. Druga opaska je da kreatori javnih politika ne traže istinu nego moć, a

interese mogu ostvarivati i bez prevelikog učenja iz nekih dobrih nacionalnih iskustava

(Radaelli, 2008: 250).

Važan je i institucionalni kontekst da u procesima policy inovacije postoje elementi

koji ne mogu biti transferirani iz jedne države u drugu bez uzimanja u obzir institucionalnog

nasljeđa, državnih tradicija i dominantne pravne kulture (Radaelli, 2008: 250).

Radaelli zaključuje kako otvorena metoda koordinacije ima potencijala za učenje, ali

on još nije do kraja razvijena, posebno kao bottom–up učenje zbog ograničene participacije,

političkih aspekata učenja i nedovoljne kritičke diskusije o benchmarkingu. Ključ učenja je

mreža javnih službenika i eksperata, ali oni mogu unaprijediti tehnokratsku prirodu EU policy

procesa prije nego otvoriti putove za demokratskije odluke (Radaelli, 2008: 251).

Radaellijevo istraživanje je poučno jer pokazuje složenost ovog procesa i važnost

korištenja različitih pristupa u njegovom istraživanju. Za ovaj rad je posebno važna pozornost

koju posvećuje diskursima, policy učenju, uvjerenjima i njihovoj vezi s institucionalnim

promjenama. Zbog toga je korisno, na kraju prikaza Radaellija, pokazati njegovu ocjenu

empirijskih dokaza o europeizaciji. Prvo, empirijski dokazi o europeizacije javne politike su

jasnije nego dokazi europeizacija koji dolaze iz političkog natjecanja, državnih struktura i

političkih institucija. Drugo, tri dimenzije (politics, policy i polity) su u međusobnoj

interakciji – europeizacija javnih politika mijenja odnos države i civilnog društva, jača

birokraciju, mijenja institucije ekonomske politike. Neprihvatljiva je konstatacija kako se

mijenja politika ali ne i institucionalna struktura, područje političkog djelovanja (Radaelli,

2006: 72). Treće, jačaju veze među različitim razinama politike. Doduše nema fuzije različitih

razina, ali Europa «postaje gramatika domaćih političkih aktivnosti» (Radaelli, 2006: 73).

Nadalje konvergencija se može shvatiti kao kontinuum, od minimuma konvergencije u

vokabularu, preko konvergencija u vrstama odluka, preko implementacije na isti način, do

konvergencija u ishodima (Radaelli, 2006: 73). Peto, utjecaj europeizacije u kontekstu ostalih

mogućih pritisaka za konvergenciju kao što je globalizacija i međunarodna policy difuzija.

Takva istraživanja tek su na početku (Radaelli, 2006: 74). Europeizacija nije nova teorija već

način kako se organiziraju koncepti (Radaelli, 2006: 74).

4. Novi institucionalizam u istraživanju europeizacije

U literaturi o istraživanju europeizacije nužno je bilo postavljeno pitanje što je važnije

u ovom procesu: institucije ili akteri, djelovanje ili struktura? Kako je najveći dio ovih

odgovora nastao u okviru novog institucionalizma, potrebno je pronaći odgovore u kojem

dijelu novog institucionalizma i zašto baš u njemu? Na kraju, što nam takav istraživački

pristup pruža kao mogućnost, zašto vrijedi koristiti njegove rezultate? Iako se ovaj rad bavi

idejama, diskursima i naracijama potrebno je naznačiti važnost struktura, što je pokazao i

prethodno prikazan Radaellijev pristup.

U novom institucionalizmu su institucije središnja sastavnica političkog života. U

svom utjecajnom radu o novom institucionalizmu Peters konstatira kako su institucije

varijabla koja objašnjava najveći dio političkog života, ali i ona sam zahtijeva objašnjenje

(Peters, 2007: 168). Vrijednosti, pravila, poticaji u institucijama objašnjavaju odluke ali u

većini radova novog institucionalizma, za objašnjenja su važni i akteri, pojedinci sa svojim

stavovima i uvjerenjima koji sudjeluju u oblikovanju odluka (Peters, 2007: 168). Političke se

institucije pri tome ne mogu svesti na političke organizacije, nego se shvaćaju kao skupovi

pravila pri čemu se poklanja pozornost i neformalnim konvencijama kao i formalnim

pravilima. Pozornost se posvećuje ljudskom djelovanju koje ostvaruje institucionalnu

stabilnost, pa se institucije shvaćaju kao procesi u kojima se oblikuju različite socijetalne

vrijednosti koje mogu biti promjenjive. Za razliku od starih institucionalista koji su opisivali

cijele sustave vlasti, novi se usmjeravaju na institucije kao sastavne dijelove političkog života,

te uključuju i neformalne konvencije (Lowndes, 2005: 94-97).

Peters piše o šarolikom pristupu, gdje je jezgro zajedničko ali se razlikuju definicije

institucija, fokusi analiza.

Prvi je normativni institucionalizam (March i Olsen) koji stavlja naglasak na norme i

vrijednosti kao sredstvo razumijevanja funkcioniranja i utjecaja institucija (Peters, 2007: 29).

Institucija nije nužno formalna struktura, nego se bolje može razumjeti kao skup normi,

pravila, razumijevanja i rutina. Institucije obično imaju logiku prikladnosti, pri čemu već i

rutina najčešće dovodi do prikladnog ponašanja (Peters, 2007: 34). Problem strukture i

djelovanja rješava se tako što pojedinac prihvaća i interpretira vrijednosti institucija. Za ovaj

rad je upravo važan ovaj proces interpretacije, razumijevanja vrijednosti i mjesto uvjerenja u

tome.

Drugi je po Petersu institucionalizam racionalnog izbora (npr. Elinor Ostrom i North,

Tsebelis). Ovi autori institucije određuju kao sustave pravila i poticaja kojima pojedinci

pokušavaju maksimirati vlastitu korist (Peters, 2007: 49). Institucije su sredstvo

„preskribiranja, proskribiranja i dopuštanja ponašanja“ (Peters, 2007: 53). Stvaraju se pravila

za djelovanje a pojedinci pristaju na pravila u zamjenu za korist koja se izvlači iz članstva u

organizaciji.

Treći oblik je historijski institucionalizam. On je često korišten u analizi transfera i

europeizacije. Ovaj pristup (npr. Peter Hall) naglašava važnost početnih (historijskih) odluka

u nekoj politici ili sustavu vladavine koji determiniraju kasnije odluke. Formativno razdoblje

određuje evoluciju institucije, ali ne i sve oblike i detalje tog razvoja. Ovaj pristup se fokusira

na najčešće korišteni koncept institucija koji uključuje zakonodavna tijela, birokraciju i sl.

(Peters, 2007: 75). Ključno je da se u ovom pristupu promatraju institucionalne promjene

javnih politika tijekom vremena.

Četvrtu skupinu institucionalista Peters određuje kao empirijske institucionaliste

(Arend Lijphart, David Posner i Ellen Immergut). Prema Petersu njih obilježava tvrdnja da je

važno empirijsko istraživanje strukture kako bi se donijeli zaključci o učinku institucija na

odlučivanje (Peters, 2007: 90). Različiti empirijski pristupi klasificiraju tipove institucija i

zatim pokušavaju odrediti imaju li ta uređenja utjecaja na uspješnost vlade (Peters, 2007:

105). Najviše se bave predsjedničkim i parlamentarnim institucijama.

U petu skupinu Peters klasificira sociološke inistitucionaliste (Selznick, DiMaggio i

Powel) koji se bave odnosom društva i države. Unutar brojnih smjerova socioloških

institucionalista zanimljivo je izučavanje izomorfizma (zašto se pojavljuju slični oblici

organizacija u različitim sredinama), sedimentacije (pojave da se sadašnje odluke baziraju na

naslagama prošlih odluka). Ova istraživanja imaju veliki utjecaj na istraživanje europeizacije i

učinaka policy transfera. Sociološki institucionalisti promatraju instituciju kao sustav

značenja u kojem se pojedinci ponašaju prema ugrađenim značenjima i simbolima. Peters

konstatira kako sociološki institucionalisti razlikuju organizaciju i instituciju: organizacije se

izgrađuju da bi djelovale u institucionalnom okruženju, a to su normativne, kognitivne i

regulatorne strukture i aktivnosti koje osiguravaju stabilnost i značenje u društvenom

ponašanju (Peters, 2007: 121).

Šestu skupinu Peters označuje kao međunarodne institucionaliste. Oni pretpostavljaju

da na međunarodnoj razini postoje strukture i interakcija poput onih na razini države. Unutar

ovog pristupa Peters smješta Haasovu analizu epistemičkih zajednica, a tu je smještena i

rasprava intergovernmentalista (Moravcsik) i nadnacionalista (Sandholz) o Europskoj uniji.

(Peters, 2007: 151).

Na kraju, Peters osim formalnih struktura vlasti kojima se bavi većina institucionalista

navodi i institucije za predstavljanje interesa (stranke i interesne skupine-mreže i zajednice).

Simon Bulmer pokazuje tri oblika novog institucionalizma koji se bave

europeizacijom (Bulmer, 2007: 50). To je, prvo, institucionalizam racionalnog izbora koji

objašnjava načine kojim se preferencije aktera usmjeravaju prema institucionalnom

određivanju pravila. Institucije su određene kao strukturne mogućnosti ili veto točke. Veto

točke je temeljito objasnila Ellen Immergut. To su ona mjesta u političkoj areni na kojima je

moguće staviti veto na vladine prijedloge, a takvu ulogu mogu odigrati jer su im zakonom

dane takve mogućnosti ili su ona stečena političkom praksom (Immergut, 2007: 567). Veto

igrači su oni individualni ili kolektivni akteri čiji pristanak je nužan kako bi se dobila

zakonska potpora za određene prijedloge (Tsebelis, 2002: 2). Političke strukturne mogućnosti

su skup formalnih i informalnih političkih okolnosti koje osnažuju, obeshrabruju, kanaliziraju

ili na drugi način utječu na političke aktivnosti (McAdam i Scott, 2005: 44). Ovaj pristup

može pomoći u oslikavanju odnosa moći domaćih aktera i EU razine.

Drugi je historijski institucionalizam koji je usmjeren na ulogu vremena u

integracijskim procesima. Bulmer u njemu ističe važnost vremena koje se promatra u tri

dimenzije: vrijeme, timing i tempo. Ova temporalna dimenzija može objasniti zašto su

različita ministarstva obvezan u različitim vremena prilagoditi svoje politike (Bulmer, 2007:

50).

Treći je sociološki institucionalizam čije područje su norme, ideje, diskursi,

organizacijska kultura i psihologija politike. Prema Bulmeru on može objasniti transfer ideja,

jezik političke elite, promjene u stavovima domaćih aktera (Bulmer, 2007: 51).

Bulmer ključne istraživačke izazove vidi u stalnim promjenama, dinamici procesa

europeizacije. Dok je regulatorno natjecanje pomagalo u objašnjenju europeizacije kao

hijerarhijskog, okomitog procesa, jačanjem otvorene metode koordinacije taj pristup više ne

daje dobra objašnjenja. Sada bi se trebalo usmjeriti na izvlačenje pouka iz iskustava drugih,

strukturne mogućnosti, policy učenja (Bulmer, 2007: 56).

On jasno upozorava kako su podcijenjeni rezultati historijskog institucionalizam, što

znači temporalna dimenzija procesa, te bi bilo korisno napraviti sintezu racionalnog i

historijskog institucionalizma. Zanimljivo je upozorenje i na potrebu da se jasno odvoje

domaći utjecaji europeizacije i drugih vanjski faktora (globalizacije) (Bulmer, 2007: 57).

Börzel i Risse pokazuju kako se utjecaji na domaće promjene mogu se sagledavati kao

proces redistribucije resursa u kojem akteri na temelju racionalnog izbora nastoje ostvariti

najveću korist. S druge strane domaće promjene se mogu promatrati kao proces socijalizacije

i učenja. Ta dva pristupa Börzel i Risse opisuju kao institucionalizam temeljen na

racionalnom izboru s jedne strane i sociološki ili konstruktivistički institucionalizam, s druge

strane. Logika racionalnog izbora sugerira da europeizacija vodi domaćim promjenama preko

diferenciranog osnaživanja aktera što rezultira redistribucijom resursa na domaćoj razini.

Sociološka ili konstruktivistička perspektiva naglašava logiku prikladnosti i procese

uvjeravanja (Börzel i Risse, 2003: 58). Osnovni preduvjet za domaće promjene je

neusklađenost europskih i domaćih institucija ili politika. Uz to je važan, ali nedovoljan, uvjet

i adaptacijski pritisak. Kako bi se promjene dogodile potrebni su medijacijski faktori koji

mogu omogućiti ili spriječiti domaće promjene (Börzel i Risse, 2000: 14).

Risse, Cowles i Caporaso izdvajaju tri pristupa institucionalnim promjenama koji se

mogu koristiti u analizi europeizacije: funkcionializam, intergovernmentalizam i historijski

institucionalizam (Risse, Cowles i Caporaso 2001: 13).

Funkcionalizam naglašava autonomnu snage transnacionalnog društva, pogotovo kad

je povezano s poduzetničkim međunarodnim institucijama. Temelji se na socijalnom

pluralizmu u kojem političke institucije znače malo u kanaliziranju interesa prema središnjoj

vladi.

Intergovernmentalizam naglašava važnost država kao ključnih mjesta za donošenje

odluka, važnih za postavljanje i strukturiranje dnevnih redova i kontroliranje međunarodnih

aktera. Predstavnici vlade se rukovode racionalnim interesima i oni rade na identificiranju,

mobiliziranju i agregiranju preferencija nečeg što se zove nacionalni interes. Nakon toga se

pogađaju ili pregovaraju u međunarodnoj areni (Moravcsik). U ovom pristupu se domaće

preferencije razdvajaju od feed back utjecaja EU.

Historijski institucionalizam dvoji o zaključcima koji se odnose na institucionalne

učinke jer se oni temelje samo na analizi izoliranih institucija. Umjesto toga historijski

institucionalisti vide značajne učinke u interakcijama među institucijama, ili među

institucijama i organizacijama, te analiziraju egzogene i endogene faktore koji dovode do

promjena preferencija.

5. Oblici i snaga međusobnih policy utjecaja: ovisne, neovisne varijable i medijacijski faktori

U ovom istraživanju potrebno je pokazati kakav je odnos europskih promjena u

obrazovanju i promjena u nacionalnoj obrazovnoj politici. Postoji li u tome kakva uzročna

veza i je li uopće potrebno u policy istraživanju ustrajati samo na uzročnosti? Može li

obrazovna reforma kao jedan policy proces, biti znanstveno istražena i objašnjena bez jasnog

definiranja ovisne i neovisne varijable te kvantitativnih metoda kojima se mjeri utjecaj

varijabli?

Za odgovor na ovo pitanje je inspirativna rasprava o Sabatierovoj knjizi Policy proces,

pri čemu Sabatier znanstvenost vidi samo u jasno izraženoj kauzalnosti i izračunu

korelacijskih veza (Dudley, Parsons, Radaelli i Sabatier, 2000). Nasuprot njemu niz

istraživača (posebno postpozitivista na čelu s Frankom Fischerom), ustraje na tome da su

policy problemi složeniji od jednostavne uzročnosti. Ako ih želimo korektno analizirati i

dobiti vjerodostojnu sliku procesa, trebamo koristiti i diskurzivnu analizu, historijsku analizu i

sl. (Fischer, 1998).

Iz radova policy istraživača koji su istraživali kauzalitet može se uočiti da se ovisne i

neovisne varijable mijenjaju u različitim fazama europeizacije, različitim politikama. Za ovaj

rad je važno pronaći u literaturi kako se analiziraju obilježja europeizacije – kao ovisna

varijabla (obilježja koja ovise o drugim varijablama koja ih objašnjavaju, opisuju ili

klasificiraju, koje su prouzročene nečim drugim), kao neovisna varijabla (upravo ona obilježja

koja objašnjavaju, klasificiraju ili opisuju neke druge, ovisne, varijable, koje uzrokuju da se

nešto dogodi) ili intervenirajuće varijable (koje utječu na povezanost ovisne i neovisne

varijable, koje se pojavljuju poslije neovisne a prije ovisne varijable)?

Bache je daleko detaljnije od drugih autora razradio odnos ovisnih i neovisnih

varijabli u ovom području iztraživanja. Ako se promatraju pretpristupni procesi (posebno u

zemljama Jugoistočne Europe), promjene u javnom upravljanju analizira kao zavisne

varijable. Angažman s EU je glavna neovisna varijabla. U slučaju država bivše Jugoslavije on

dodaje bogati popis intervenirajućih varijabli:

- timing pristupa i duljina članstva u EU,

- utjecaj ostalih transnacionalnih razina na ove države,

- političko nasljeđe života u bivšoj Jugoslaviji,

- nasljeđe ratova za neovisnost,

- utjecaj relativnih razina ekonomskog razvoja i administrativne modernizacije (Bache,

2007: 4).

Bache nastoji prevladati linearnost modela koji su razradili Risse, Cowles i Caporaso

(procesi europeizacije utječu na adaptacijski pritisak, koji djeluje na medijacijske aktere koji

utječu na domaće strukturne promjene). Poziva se na Sabine Saurugger koja je ove nedostatke

nastojala popuniti kompleksnim kauzalnim modelom, koji pokazuje veću međuzavisnost

europske i nacionalne razine. U njezinom modelu europske i nacionalne politike, javne

politike i strukture međusobno utječu na nacionalne i europske promjene ili odustajanje od

promjena.

Zanimljivo je spomenuti kako je njezin interes posebno usmjeren na nedržavne aktere u

procesu europeizacije. Navodi tri skupine ovih aktera: kolonizirane skupine, privremene

partnere i autsajdere. Kolonizirane skupine su nedržavne akteri čiji interesi su prihvaćeni kao

reprezentanti općih interesa i koji su priznati od države kao partneri u javnom upravljanju.

Privremeni partneri, su nedržavni akteri službeno priznati od strane države (bez obzira

zastupaju li opće ili posebne interese), ali nisu stalni partneri u javnom upravljanju (npr

sindikati i poslovne skupine). Autsajderi su nedržavni akteri koji odbijaju kontakte s državom

(ili država s njima), pri čemu se njihov stav temelji na stavu prema EU (legitimacijskim ili

interesnim pitanjima) (Saurugger, 2007: 1080-1081).

Saurugger zastupa tezu da utjecaj EU integracijskog procesa na domaće nedržavne

aktere ovisi o dva faktora: različitim tipovima ovih aktera i stavovima države prema njima.

Iako ne isključuje njihov doprinos, Bache nadograđuje i dopunjava ovaj model, te izrađuje

model simultane kompleksne i nekompleksne uzročnosti.

Slika 3.3. Simultana kompleksna i nekompleksna uzročnost (Bache, 2007: 8)

EU procesi

Domaća politika

Domaća politika/ ostali ne-EU procesi

EU procesi

Transformiranje ili netransformiranje interesa (politics), sadržaja (policies), struktura (polities)

Domaći medijatori

U njegovom modelu naglašena je interaktivnost domaćih i EU procesa (kao i u modelu

Saurugger), ali je i otvorena mogućnost da se EU faktori razvijaju i u relativnoj izolaciji u

odnosu na domaće inpute, bar u kraćem vremenskom razdoblju. To pokazuje kompleksni

sustav objašnjenja koji pokazuju da se neke pojave simultano događaju i omogućuju različita

objašnjenja. On je za to da se prihvate različite mogućnosti koje se mogu empirijski provjeriti.

Ovako kompleksna struktura povezana je s ključnim interesom Bachea o

višerazinskom javnom upravljanju, pri čemu zastupa primjenjivost koncepta višerazinskog

javnog upravljanja i u istraživanjima u Jugoistočnoj Europi.

To mu osporava Paul Stubbs koji naglašava četiri nove ključne dimenzije koje

omogućuju dublje uvide u ovo područje: jačanje participacije nedržavnih aktera, drugo je

pomak u donošenju odluka prema kompleksnim mrežama a ne samo po teritorijalnom načelu,

treće je nova uloga države u koordinaciji, umrežavanju i na kraju je izazov demokratske

odgovornosti (Stubbs, 2005: 68,69). Koncept višerazinskog upravljanja, po mišljenju Stubbsa

nije izveden iz realnosti Jugoistočne Europe i teško može biti primijenjen u ovom području.

Za ovaj rad je važan njegov prigovor da uvođenje višerazinskog upravljanja kao neovisne

varijable može pokazati pretjeranu ovisnost Jugoistočne Europe prema europeizaciji. Drugi

prigovor se odnosi na pristup ovom području kao fiksiranom entitetu (Stubbs, 2005: 69). Po

Stubbsu koncept višerazinskog upravljana može, zbog svoje neodređenosti putovati samo kao

koncept a ne kao teorijski zahtjevnije modeliranje. Model traži dvije varijable, dok su ovi

fenomeni daleko složeniji. Po njemu se i policy transfer može koristiti kao okvir, a ne kao

model ili teorija (Stubbs, 2005: 71).

Börzel i Risse ukazuju da je u top-down pristupu (Risse, Cowles i Caporaso 2001: 2)

perspektiva europeizacije neovisna varijabla koja utje e na doma e procese, politike ič ć

institucije. U bottom-up perspektivi europeizacije je glavna ovisna varijabla koja je ishod

europskog institucionalnog procesa. O obilježjima europeizacije govore kao o

intervenirajućim varijablama. Dakle, upravo se u intervenirajućim varijablama krije ključ

objašnjenja kako europeizacija funkcionira.

Dva su medijacijska faktora koji utječu na rješavanje ove neusklađenosti na domaćem

planu: politička kultura i normativni poduzetnici (norm entrepreneurs) koji su primarno

usmjereni na uvjeravanje aktera da redefiniraju interese i koriste ih u procesu socijalnog

učenja (Börzel i Risse, 2000: 2). Dvije su osnovne skupine normativnih poduzetnika koji

promoviraju određene ideje: epistemičke zajednice i zagovaračke mreže (Börzel i Risse,

2003: 67). Börzel i Risse su naznačili tri razine domaćih promjena: apsorpcija (inkorporiranje

bez velikih domaćih promjena), akomodacija (nove politike i institucije uz umjerene

promjene), transformacija (temeljita promjena postojećih javnih politika, procesa i institucija)

(Börzel i Risse, 2000: 10). Dakle moguće je cilj postići institucionalno, redistribucijom

resursa, ili promjenom ideja i razumijevanja (učenjem). Autori nastoje približiti ova dva

pristupa k istom cilju – domaćim promjenama pri čemu neusklađenost, adaptacijski pritisci i

domaći odgovori nisu statičke kategorije. Kako se ovi putovi mogu povezati? Učenje je

poželjnije ako je više aktera nesigurno u svojim preferencijama ili strateškim opcijama. S

druge strane, redistribucija resursa će prevagnuti ako su preferencije aktera dobro definirane.

Kod promjene kao redistribucije resursa faktori koji potiču promjenu su potpore formalnih

institucija i mali broj veto točaka. Međusobna potpora je moguća i sekvencijalno - ako su

normativni poduzetnici osnaženi sa podupirajućim institucijama (Börzel i Risse, 2003: 75).

Redistribucija resursa neke osnažuje, a neke ne, pa se iz tih različitih pozicija različito utječe

na preferencije u promjenama. Uz socijalizaciju će se dogoditi internaliziranje normi,

promjene identiteta te će se drugim putem, također, doći do domaćih promjena.

Čitav proces je pregledniji u njihovom grafičkom prikazu.

Slika 3.4. Policy/institucionalna neusklađenost (Börzel i Risse, 2003: 75)

Policy/institucionalna neusklađenost

Pritisak za adaptaciju

Nove mogućnosti i Nove norme, ideje i zahtjevi kolektivno razumijevanje

Faktori koji potiču promjene Faktori koji utječu na promjene

Mali broj veto točaka Normativni poduzetnici Podupirajuće formalne institucije

Kooperativne informalne

institucije

Redistribucija

Socijalizacija

resursa

socijalno učenje

Razlikovno Internaliziranje normi

osnaživanje

Razvoj novih identiteta

Domaće promjene

Christoph Knill je uz institucionalno objašnjenje uveo objašnjenje koje uzima u obzir

djelovanje (agency). On smatra kako je moguće povezati institucionalni pristup i pristup koji

polazi od ljudskog djelovanja. Institucije su okvir koji strukturira izbore osiguravajući

prikladne rutine i standardne operativne strukture (Knill, 2004: 23). Pristup koji polazi od

ljudskog djelovanja promjene analizira iz perspektive metodičkog individualizma. Ljudska

aktivnost je ključno objašnjenje, a institucije su važne više kao intervenirajuća nego neovisna

varijabla (Knill, 2004: 23). Međutim Knill zaključuje kako je djelovanje teško analizirati zbog

mnoštva aktera i njihovih različitih resursa, preferencija i strategijskih orijentacija. Knill zato

sugerira kombinaciju u kojoj institucionalni pristup pruža mogućnost preciznijeg istraživanja,

a pristup koji se bavi djelovanjem kompenzira njegov implicitni determinizam (Knill, 2004:

24). Strukturne promjene su, naravno ovisne o stabilnosti ili promjenama mahom

institucionalnog karaktera. Knill je na sljedeći način podijelio ovisne i neovisne varijable.

Tablica 3.3. Ovisna varijabla: dimenzije administrativnih promjena (Knill, 2004: 41).Administrativni stil Administrativna struktura i organizacijaRegulatorna intervencija Alokacija kompetencijeDeduktivni nasuprot induktivnom Centralizacija nasuprot decentralizacijiHijerarhijski nasuprot nehijerarhijskom Fragmentacija nasuprot koncentracijiNeovisan nasuprot proceduralnomDetaljistički nasuprot fleksibilnom

Intermedijacija administrativnih interesa Koordinacija i kontrolaLegalistička nasuprot pragmatičkoj Obrasci okomite kontroleProtivnička nasuprot konsenzualnoj Obrasci vodoravne koordinacijeFormalna nasuprot neformalnojZatvorena nasuprot otvorenojPrivilegirana nasuprot jednakim mogućnostimaTablica 3.4. Neovisna varijabla: dimenzije i razine adaptacijskog pritiska (Knill, 2004: 47)Sektorska dimenzija VisokiPrikladnost/neprikladnost postojećih sektorskih stilova i struktura i korespondirajućih europskih implikacija

EU zahtjevi prelaze preko srži nacionalnih administrativnih tradicija

Institucionalna dimenzija SrednjiInstitucionalna ugrađenost izazova sektorskih aranžmana u srž definiranu nacionalnim administrativnim tradicijama

Adaptacijski pritisak

EU zahtjevi nalaze se unutar srži nacionalnih administrativnih tradicija

Dinamička dimenzija NiskiNacionalni kapacitet za administrativne reforme koje pokazuju potencijal za neovisne promjene u nacionalnim administrativnim Tradicijama

EU zahtjevi su na liniji s postojećim administrativnim stilovima i strukturama na sektorskoj razini

Definirajući institucionalni pristup europskom adaptacijskom pritisku na taj način,

Knill analizira europske utjecaje na domaći administrativni stil i strukture. Europske politike

mogu biti vrlo zahtjevne u propisivanju konkretnih institucionalnih modela domaćih

prilagodbi, mogu biti ograničene na mijenjanje domaćih strukturnih mogućnosti ili (u

slabijem obliku) bez institucionalne primjene, već primarno usmjerene na domaće stavove i

očekivanja (Knill, 2004: 213).

Knill i Lehmkuhl su posebnu pozornost posvetili objašnjenju i ocjeni prilagodbe

(goodness of fit). Radi se o značenju posuđenom iz određenja standardne devijacije koji

prosuđuje diskrepanciju između promatranih vrijednosti i vrijednosti koje su očekivane pod

danim okolnostima. Ako su izazovi adaptacije mali, onda se često zanemaruju. Ako su

preveliki javlja se otpor adaptaciji. Knill i Lehmkuhl tvrde kako je najuspješnija prilagodba

kada se zahtjevi EU provode bez značajnijeg mijenjanja osnovne institucionalne strukture

(Knill i Lehmkuhl, 1999). Važne dimenzije političkih strukturnih mogućnosti uključuju

stupanj u kojoj su formalne institucije otvorene ili zatvorene promjenama status quo; stupanj u

kojem su političke elite organizirane u stabilne ili nestabilne koalicije ili saveze; stupanj u

kojem se pokretu povezuju s političkim elitama; stupanj u kojem političke vlasti žele koristit

represiju protiv izazivača.

Na temelju ovih pretpostavki Knill je analizirao različite mehanizme europeizacije u

odnosu na različite politike, pri čemu je zadržao opću vrijednost analitičkog okvira. Zaključio

je kako institucionalno utemeljeni pristup i pristup utemeljen na djelovanju značajno variraju

u odnosu na različite mehanizme europeizacije (Knill, 2004: 213).

Knill u slučaju europeizacije kroz institucionalno usklađivanja ukazuje da europske

politike mogu potaknuti domaće promjene putem propisivanja institucionalnih zahtjeva

kojima države članice moraju udovoljiti (Knill, 2004: 214). Autor uočava dva limitirajuća

faktora koji se odnose na eksplanatornu valjanost institucija. Prvo, razina adaptacijskog

pritiska može varirati ne samo prema europskim policy zahtjevima, već i sukladno domaćim

ključnim promjenama. Temeljne administrativne reforme utječu na temeljne obrasce

nacionalnih administrativnih tradicija. Drugo, u uvjetima umjerenog adaptacijskog pritiska

(promjene unutar srži administrativnih tradicija), institucionalno utemeljena perspektiva treba

biti dopunjena pristupom koji se temelji na ljudskom faktoru kako bi uzela u obzir obrasce

administrativne prilagodbe. U tom slučaju institucije su više intervenirajući nego neovisni

eksplanatorni faktor. Primarni fokus je usmjeren na preferencije, stavove i strateške

interakcije domaćih aktera u kontekstu postojećih institucionalnih mogućnosti i ograničenja

(Knill, 2004: 215).

U drugom slučaju Knill pokazuje kako utjecaj europskih politika može biti ograničen

na mijenjanje domaćih strukturnih mogućnosti, i stoga distribuciju moći i resursa među

domaćim akterima. To može biti uspješan izazov postojećoj političkoj ravnoteži, ali u slučaju

kad se ne propisuje nikakav model kako bi ta ravnoteža trebala izgledati. Takav oblik

europeizacije može biti utemeljen npr. na mijenjanju domaćih struktura u smjeru takvog

policy djelovanja koje više isključuje neke oblike djelovanja nego što ih propisuje (Knill,

2004: 215).

Knill pokazuje kako je teško ustvrditi uzročnost čak i kad postoji adaptacijski pritisak.

Djeluje li uopće i na koji način adaptacijski pritisak, ne može se prosuđivati komparacijom

domaćih i europskih rješenja: Naime europske politike mogu na različiti način utjecati na

domaće političke procese, i pri tome različite države odgovaraju na različite načine.

S druge pak strane, kad nema institucionalnog pritiska za prilagodbu institucionalne

pretpostavke imaju ograničenu eksplanatornu valjanost. Tako dugo dok europske politike ne

propisuju konkretna rješenja za nacionalnu razinu, već samo stvaraju izazove za postojeću

institucionalnu ravnotežu, ne može se administrativna transformacija objasniti

institucionalnim adaptacijskim pritiskom (Knill, 2004: 218).

Budući da institucionalno utemeljena perspektiva jedino daje indicije da domaće

promjene nisu isključene iz makroinstitucionalnog konteksta, stvarni obrazac ključnih,

presudnih adaptacije može biti objašnjen samo iz perspektive ljudskog djelovanja. Na taj

način perspektiva ljudskog djelovanja konstituira najvažnije objašnjene u odnosu na domaći

utjecaj europskih politika u odnosu na promjene domaćih struktura. Kad će se domaći

regulatorni aranžmani mijenjati, ne može se izvući iz europskih javnih politika nego iz

domaće političke perspektive (Knill, 2004: 219).

Iz svih ovih pregleda može se zaključiti kako je za proces europeizacije važno

povezati institucionalni pristup s pristupom koji uvažava ljudsko djelovanje koje je povezano

vrijednostima, tradicijom i uvjerenjima. Čak i kad se nastoji napraviti model ovisnih i

neovisnih varijabla, presudan utjecaj imaju intervenirajuće varijable tj. one koje daju dodatno

objašnjenje zašto djeluju neovisne varijable. Ovakvi nalaze olakšavaju potragu za

objašnjenjima u području interpretativnog pristupa.

6. Europeizacija i domaće promjene: strukture, institucije i medijacijski čimbenici

I u ovom dijelu rada ponovno se pojavljuje pitanje: kakav je odnos strukure i

djelovanja u trenutku kad se europeizacija provodi na domaćem terenu?

Uzimajući u obzir dobrovoljni karakter europeizacije, politike oblikovanja domaćih

stavova i očekivanja općenito se više odnose na promjene unutar postojeće jezgre nacionalnih

administrativnih tradicija nego kroz mijenjanje nacionalnih administrativnih tradicija.

Izostanak direktnog institucionalnog pritiska i oblikovanje domaćih stavova i očekivanja od

europeizacije putem institucionalnog usklađivanja ima određene implikacije uz uvažavanje

da se najbolje objašnjenje dobiva korištenjem institucionalnog pristupa uz pristup utemeljen

na ljudskom djelovanju, kako je to prikazao Knill.

Preciznije, pretpostavka da se europska prilagodba događa tako dugo dok europski

zahtjevi za prilagodbu ostaju u okvirima temeljnih nacionalnih administrativnih tradicija, ima

ograničenu valjanost u slučajevima gdje europske politike ne uključuju jasan institucionalni

pritisak za promjene. Takva pretpostavka ima malu vrijednost kada europske politike ne

uključuju eksplicitni institucionalni pritisak za promjene.

Knill zaključuje kako je domaća prilagodba ograničena makroinstitucionalnim

kontekstom nacionalne administrativne tradicije, bez obzira na to što europeizacija ponekad

može izazvati veće sektorske promjene. S druge strane oblik, logika i opseg svega što se

događa na makroinstitucionalnoj razini varira u različitim europskim politikama, domaćim

interesnim konstelacijama, stavovima i očekivanjima kao i domaćim strukturama u kojima

akteri djeluju (Knill, 2004: 227). Mogu se pronaći slučajevi gdje se zadire u ključne

nacionalne administrativne tradicije i tamo gdje se javlja otpor takvim radikalnim

promjenama, zato je bolje za objašnjenje ako se objašnjenje potraži u ljudskom djelovanju u

tim strukturama.

Caporaso, Cowles i Risse se bave policy strukturama i širim sistemskim domaćim

strukturama (system-wide domestic structures), koje se odnose na nacionalnu državu, društvo

i ekonomiju kao cjelinu (Risse, Cowles i Caporaso 2001: 5). Oni europeizaciju shvaćaju kao

«nastanak i razvoj određenih struktura javnog upravljanja na europskoj razini, tj. političkih,

pravnih i socijalnih institucija, koje su povezane s rješavanjem političkih problema uz

formaliziranu interakciju među akterima i policy mrežama specijaliziranih za stvaranje

autoritativnih europskih pravila» (Risse, Cowles i Caporaso 2001: 3). Strukture ne znače

samo promjene u politikama i preferencijama, to su obrasci odnosa koji su stabilni tijekom

vremena – to su komponente institucija i struktura političkog djelovanja (polity) i društva koji

traju kao relativno stabilne interakcije. To je shvaćanje šire od izgradnje institucija.

Tri razine ih zanimaju u procesu europeizacije i domaćim strukturalnim promjenama.

Prvo se identificiraju relevantni procesi na europskoj razini (formalni, neformalni, pravila,

procedure, prakse). Nakon toga se identificira spremnost za prilagodbe (goodness of fit). Ta

ocjena prilagodbe utječe na adaptacijski pritisak koji utječe na to koliko će se domaće

institucije mijenjati.

Određuju dva načina kako europeizacija vrši adaptacijski pritisak na domaće strukture:

U slučaju kada postoji neusklađenost između EU pravila i regulacija i domaćih politika, javlja

se adaptacijski pritisak da se to izbjegne. Europeizacija može vršiti i direktni adaptacijski

pritisak na ugrađene domaće strukture (Risse, Cowles i Caporaso 2001: 7). Prema ovim

autorima EU pravila i procedure mogu stvarati različite stupnjeve adaptacijskih pritisaka.

Može biti nizak adaptacijski pritisak koji neće zahtijevati veću strukturalnu adaptaciju. Ili

može pritisak biti veći pa će zahtijevati veće adaptacijske promjene koje će zadirati u

identitet, konstitutivna načela, središnje strukture i prakse nacionalnih institucija (Risse,

Cowles i Caporaso 2001: 8).

Medijacijske faktore određuju kao ključne za stupanj u kojem se može očekivati

domaća prilagodba europeizaciji. Tri su strukturalna faktora koja omogućuju ili blokiraju

adaptacijske promjene. Prvi faktor su višestruke veto točke. U slučaju kada je moć

disperzirana između više čimbenika u političkom sustavu, teže je postići domaći konsenzus ili

«pobjedničku koaliciju» (Risse, Cowles i Caporaso 2001: 9). Drugi faktor su medijacijske

formalne institucije. To su facilitirajuće formalne institucije koje osiguravaju akterima

materijal i resurse da mogu provesti strukturalne promjene. Te institucije osnažuju aktere

kako bi mogli objasniti zašto je strukturalna adaptacija potrebna. Ovaj oblik djeluje u

suprotnom smjeru od višestrukog veta. Treći faktor je politička i organizacijska kultura. Za

njih je kultura važna jer utječe na razumijevanje i definiranje područja u kojem akteri trebaju

legitimno promicati svoje interese, vodeći se logikom prikladnosti poštujući važeća pravila

(Risse, Cowles i Caporaso 2001: 10).

Autori navode dva medijacijska faktora koji djeluju na aktere koji sudjeluju u

promjenama. Prvi je diferencirano osnaživanje aktera – strukturalne promjene koje vode do

redistribucije kapaciteta moći među relevantnim akterima u političkom, socijalnom i

ekonomskom sustavu (Risse, Cowles i Caporaso 2001: 11). To se odnosi na zakonodavstvo,

sudove, regionalne vlasti, interesne skupine i kompanije. Drugi faktor je učenje. Navode

različite mehanizme diferenciranog osnaživanja i redistribucije moći ne pretpostavljajući da

akteri mijenjaju svoje interese i identitete (Risse, Cowles i Caporaso 2001: 12), naprotiv to

diferencirano osnaživanje omogućuje akterima da unaprijede te interese i potaknu strukturalne

promjene. Europeizacija, međutim, može dovesti i do fundamentalnih promjena u interesima i

identitetu aktera. Učenje sadržava takve mehanizme koji su usmjereni na djelovanje i one koji

djeluju na takvoj transformaciji. Učenje se odnosi na promjene ciljeva i preferencija do čega

su akteri došli sami. Domaće promjene, dakle, objašnjavaju europeizacijom do koje dolazi

zbog neusklađenosti i u čemu je važna uloga medijacijskih faktora.

Featherstone u zborniku radova iz 2003 godine posvećenih europeizaciji pokazuje koji

faktori utječu na domaće promjene (Featherstone, 2003). Polazi od različitih shvaćanja ovog

fenomena. Može se shvatiti kao povijesni fenomen, tj. kao imperijalna kontrola i prijenos

institucija, kulture, vrijednosti, ponašanja (Fetherstone, 2003: 6). Kao transnacionalna

kulturna difuzija odnosi se na prijenos normi, ideja, identiteta, navika (npr. koje se piće pije).

Po njemu, europeizacija na taj način funkcionira u obrazovanju. Treće i najčešće

razumijevanje europeizacije je institucionalna adaptacija (Fetherstone, 2003: 7). To znači

domaću prilagodbu na direktni ili indirektni pritisak koji proizlazi iz članstva u EU. Pri tome

konvergencija nije pouzdana, integracija ima asimetrične učinke, inkrementalna je i

nepravilna (Fetherstone, 2003: 12). Koristi interpretaciju novog institucionalizma, racionalnog

izbora i sociološkog institucionalizam kako bi pokazao ključne promjene u suvremenoj

politici:

- «…adaptaciju institucionalnih postavki u širem smislu (pravila, procedura, normi i praksi)

na različitim političkim razinama kao odgovor na dinamike integracije,

- ulogu pretpristupnih procesa u kontinuiranoj demokratizaciji i «tržišnosti» središnje

Europe,

- stvaranje novih međudržavnih policy mreža i zajednica,

- prirodu policy mimikrije i transfer između država i lokalnih (podnacionalnih) vlasti,

- pomak u spoznaju, diskursu i identitetu koji se odnosi na javne politike u odgovoru na

europski razvoj,

- restrukturiranje strateških mogućnosti dostupnih domaćim akterima, kao EU obveza, ima

diferencijalni utjecaj na te aktere, može služiti kao izvor utjecaja» (Fetherstone, 2003: 19,

20).

Kao medijacijske faktore za domaće promjene Fetherstone navodi ekonomsku

ranjivost na vanjske (globalne i europske) pritiske, vlastite institucionalne kapacitete,

usklađenost europskih politika s nacionalnim nasljeđem i preferencijama, te diskurse koji

utječu na preferencije (Fetherstone, 2003: 15).

Kombinacija tih faktora utječe na inerciju, apsorpciju ili promjene javnih politika

unutar država. Za ovaj rad su posebno važna dva dodatna objašnjenja, specifična za države

koje tek ulaze u EU i koje su prošle ili prolaze kroz razdoblje tranzicije. Dio objašnjenja za

ove aspekte se može naći kod već spomenutih autora, no navest će se autori kojima je ovo

pitanje u središtu interesa.

Europeizacija se može odrediti kao modernizacija sustava, kao dio tranzicijskog

procesa koji uključuje modernizaciju obrazovnog sustava. Ovaj aspekt je na različiti način

zanimljiv za stare i nove (ili buduće) članice.

Kod novih članica ovaj proces se može promatrati kao potpora modernizaciji tj. kao

potpora izgradnji suvremenog obrazovnog sustava koji će zamijeniti pseudomoderni

socijalistički sustav (u zemljama Istočne Europe) ili ojačati moderni sekularni naspram

tradicionalnog islamskog pristupa (npr. u Turskoj) (Sozen i Shaw, 2003). Na taj način je

europeizacija kao modernizacija prisutna u državama kandidatkinjama i novim članicama koji

europsko povezivanje koriste za zakašnjelu modernizaciju (ili postsocijalističku

modernizaciju onog što se također zvalo modernizacijom) i dovršetak tranzicije.

Kandidatkinje još ne participiraju u formalnom procesu donošenja odluka i nemaju

mogućnosti punopravnog sudjelovanja u oblikovanju zajedničkih europskih odluka, ali su te

odluke i usmjerenja dio nacionalnih politika koje su dio modernizacijskih nastojanja.

Modernizacija se provodi i u ostalim europskim i industrijski razvijenim zemljama, ali

tada kao odgovor na promjene socijalnih i ekonomskih okolnosti, kao nastojanje da se na

drugačiji način riješi alokacija obrazovnih resursa, motivacija svih obrazovnih dionika za

bolje obrazovne rezultate i ukupno nastojanje da obrazovni sustavi osiguraju ekonomski rast i

socijalnu koheziju (Hywel, 2005).

Može se, dakle, zaključiti kako su posebno važni oni medijacijski faktori koji

posreduju u mijenjaju domaćih javnih politika unutar procesa europeizacije. Oni mogu biti

podjednako strukturalno i diskurzivno određeni, mogu se odnositi na institucije koje utječu na

promjene ali i na različita razumijevanja procesa koji se provode. Koje su specifičnosti

procesa europeizacije u državama koje tek ulaze u EU, pokazat će se na analizi koju je

provela Heather Grabbe.

7. Europeizacija u procesu pristupanja EU (Heather Grabbe)

Heather Grabbe je autorica koja se posebno intenzivno bavila policy istraživanjima i

savjetničkim radom u procesu pridruživanja i pristupanja država Srednje i Istočne Europe

Europskoj uniji. Osim brojnih znanstvenih radova provela je od 2004. do 2008. kao viša

savjetnica Europskog povjerenika Ollija Rehna, pa je nezaobilazan njezin neposredni uvid u

političko djelovanje Za ovaj rad je posebno zanimljiv istraživački rad Grabbe o procesu

europeizacije unutar procesa pristupanja država Srednje i Istočne Europe.

Grabbe polazi od Radaellijevog određenja europeizacije kao procesa koji sadrži

konstrukciju, difuziju i institucionalizaciju formalnih i informalnih pravila, procedura, policy

paradigmi, stilova, načina kako se rade stvari i zajedničkih uvjerenja (Grabbe, 2006: 46).

Europeizacija nije teorija proširenja Europske unije, jer se teorije proširenja bave pitanje zašto

se proširenje događa. Dakle, koristi zaključke Caporasa u identificiranju europeizacije. Drugo

je upozorenje na razlikovanje u stupnju i razlikovanje u vrsti (Radaellijev deegreism). Naime

ako bismo samo gledali europeizaciju i stupnjeve njezinog utjecaja, mogli bismo zaboraviti na

druge vanjske utjecaje (npr. globalizaciju). Treba razlikovati da isti procesi ne djeluju na isti

način u državama članicama i državama koje su tek u procesu pridruživanja ili pristupanja.

Kod pristupnica europeizacija je povezana uz modernizaciju, reforme i tranziciju (Grabbe,

2006: 49). Na kraju treba razlikovati namjeravane i nenamjeravane učinke. Nije uvijek lako

razlikovati jesu li posljedice koje se događaju uzročno povezane s ciljevima aktivnosti.

Europeizacija nije u svim državama započela s pretpristupnim pregovorima s EU, već je kod

nekih država počela i ranije, prilagođavanjem EU zakonodavstvu i institucionalnim obrascima

(Grabbe, 2006: 203).

Grabbe zaključuje, na temelju literature o europeizaciji, da države kandidatkinje mogu

očekivati nekoliko vrsta potencijalnih učinaka apsorbiranje imperativa, logike i normi

Europske unije u domaćim javnim politikama, osnaživanje domaćih modernizatora i

kreiranje policy prostora za nove inicijative (Grabbe, 2006: 51).

Grabbe opisuje odnos EU s državama Srednje i Istočne Europe kao odnos asimetrične

međuovisnosti, što proizlazi iz nejednake količine političke moći. EU može ponuditi koristi

državama pristupnicama, dok države pristupnice mogu malo toga ponuditi EU. U

pregovaračkom procesu središnji izvor moći EU je pregovaranje oko pojedinih poglavlja za

koje u pojedenim državama članicama postoji posebna osjetljivost. U tom području leže

potencijalne veto točke, čije ključeve drži europska strana (Grabbe, 2006: 54).

Grabbe piše o šest koncepata kojima se može objasniti proces europeizacije u slučaju

zemalja pristupnica. Prvi je policy transfer (koji opisuje kao analitički alat, a ne uzročni

model). Grabbe vrlo precizno izvodi podjelu na krut (hard) i mekani (soft) transfer

prikazujući koji su putovi jednog i drugog transfera, koje vrste utjecaja proizvode, te koja su

ograničenja utjecaja (Grabbe, 2006: 57). Kruti transferi sadrže ključne uvjete za priključenje

EU, a provode se putem tehničke pomoći i asistencije, domaće implementacije EU policy

dokumenata, zakonski povezanih sporazuma, multilateralnih institucionalnih kontakata,

međusobnih kontakata birokracije (Grabbe, 2006: 57). Mekani putevi se provode u slučaju

kada se slijede europski primjeri, u slučaju anticipirajućeg prilagođavanja, primjerice aktera

privatnog sektora (unaprijed se neprisiljeno mijenjaju jer vide što ih čeka ulaskom u EU).

Kruti kontakti trebaju prenijeti uvjete koji su sadržani u zajedničkoj stečevini EU. Problem je

u kontradiktornim porukama o tome, što je točno definirano kao stečevina?

Autorica smatra kako je u istraživačkom smislu problematično mjeriti izlaze (ne

ishode) procesa europeizacije kao i dubinu europeizacije (Grabbe, 2006: 61). Teško je pri

tome reći radi li se o dobrovoljnom ili nametnutom transferu jer se u ovom slučaju radi o

mješavini konflikta i konsenzusa. Vlade nastoje udovoljiti postavljenim uvjetima i

prihvaćenim ciljevima, jer su uvjeti povezani poticajima ili sankcijama (Grabbe, 2006: 61). Po

Grabbe bi se moglo govoriti o skali od pristanka do prisile. Ono što jedna država prihvaća tek

uz prisilu, druga može prihvatiti dobrovoljno. Implementacija može ublažiti utjecaj

uvjetovanja, zbog toga jer je EU utjecaj na policy implementaciju posredovan domaćim

akterima (Grabbe, 2006: 63).

Ocjena prilagodbe (goodness of fit), kao drugi koncept je za nju važan jer upozorava

da je neusklađenost domaćih i europskih procesa, politika, institucija nužan uvjet kako bi se

dogodila europeizacija. Autorica slijedi Risee, Börzelovu analizu o potrebi ove razlike i

facilitirajućeg faktora kako bi došlo do europeizacije (Grabbe, 2006: 65).

Treći koncept koji navodi govori o različitim tipovima javnih politika u EU. To su

preskriptivne politike u kojima EU propisuje institucionalne zahtjeve (Grabbe, 2006: 66),

prohibitivne politike kao mjere preventivnih aktivnosti (sprječavanje mjera koje narušavaju

jedinstveno europsko tržište), te okvirne politike kojima EU mijenja stavove i očekivanja

domaćih faktora (Grabbe, 2006: 67).

Četvrti koncept označava kao policy paradigme gdje se poziva na Hallovo određenje

interpretativnog okvira unutar kojeg djeluju kreatori javnih politika. To je okvir ideja i

standarda koji ne specificiraju samo ciljeve i vrstu instrumenata koji će biti korišteni, nego i

prirodu problema na koje se odnose. Paradigme su povezane uz diskurse (Grabbe, 2006: 68).

Peti koncept izdvaja institucionalni izomorfizam koji opisuje kao situaciju u kojoj

političke institucije postaju sve više slične jedna drugoj. Opisuje ga na tragu Powella,

DiMaggia i Radaellia. Osnaživanje izomorfizma vidi kao važan mehanizam kojima EU

politike i institucije mogu biti transferirane zbog želje kreatora javnih politika u državama

pristupnicama, a njima ova sličnost daje političku legitimaciju za postkomunističke

tranzicijske poduhvate (Grabbe, 2006: 69). Političari u srednjoeuropskim i istočnoeuropskim

državama su često bili pod velikim pritiskom da brzo zamijene diskreditirane komunističke

institucije (Grabbe, 2006: 70). Takvi argumenti i potezi mogu kratkoročno dovesti do

pojačane homogenizacije prilikom adaptacije, ali mogu naškoditi dugoročnoj prilagođenosti.

Institucionalni izomorfizam može, doduše dovesti do funkcionalnog dualizma – da institucije

imaju formalne karakteristike kao one u EU, ali da ne funkcioniraju jednako dobro (Grabbe,

2006: 70).

Na kraju, kao šesti koncept navodi određivanje programa djelovanja. Odnosi se na

listu subjekata kojima vlada posvećuje posebnu pozornost u određenom vremenu. Na tragu

Kingdona razlikuje vladavinski program djelovanja (kojem subjektu se posvećuje pozornost) i

program odlučivanja u kojem su ključni subjekti o kojima ovisi donošenje odluka.

Odlučivanje ovisi o temporalnoj dimenziji, te o preciziranju problema o kojemu će se

odlučivati. Različita područja javnih politika mogu biti pod posebnim utjecajem tijekom

procesa pristupanja: ili zbog toga jer su jednom bili problem u EU ili zato jer su problem u

državama pristupnicama (Grabbe, 2006: 73).

Analizirajući procese pristupanja Grabbe nabraja nekoliko mehanizama europskih

utjecaja. Prvi su modeli koji osiguravaju zakonske i institucionalne predloške (preneseni iz

EU-a). Osim onih predložaka koji su uključeni u pretpristupne pregovore, ili stečevinu

neizbježan je i utjecaj aktualnih političkih procesa. Primjerice, Lisabonski proces nije bio dio

stečevine niti pretpristupnih ugovora, a ipak je ostao kao dio političkih očekivanja (Grabbe,

2006: 78).

Drugi mehanizam koji Grabbe navodi je pomoć i tehnička asistencija koja se

provodila preko niza programa (PHARE, ISPA, SAPARD), pri čemu je EU tražila da se

osnuju regionalne i lokalne institucije za administriranje strukturalnim i kohezijskim

fondovima EU. Grabbe upozorava kako nije sasvim jasno hoće li te institucije imati

mogućnost odlučivanja ili će služiti samo za administriranje europske pomoći (Grabbe, 2006:

82).

Treći mehanizam je benchmarkinga i monitoringa koji utječu na institucionalni razvoj

putem rangiranja aplikanata, primjenom mjerila u pojedinom području, osiguravanjem

primjera i najbolje prakse. Monitoring je ključni mehanizam kojim se provjerava jesu li

ispunjeni uvjeti za pristupanje (Grabbe, 2006: 83). Pri tome redovna izvješća utječu na

domaće politike i domaća ministarstva jer prosuđuju domaću uspješnost.

Četvrti mehanizam je savjetovanje i uparenosti (twining). Grabbe zaključuje kako EU

osigurava savjetodavnu pomoć koju mogu njezine institucije pružiti državama članicama.

Provodi se učenjem ili na temelju uparenosti, tj. prijenosa neposrednog iskustva pojedine

države ili preko neovisnih eksperata koji šire svoje ekspertno znanje po državama

pristupnicama. Uparenost po njenom mišljenju ima prednost jer pruža direktnu vodoravnu

vezu s državama članicama i vodi kognitivnoj konvergenciji (Grabbe, 2006: 84). Peti

mehanizam koji izdvaja Grabbe je čuvanje vrata. Odnosi se na pristup pregovaranju u

daljnjim postupcima procesa pridruživanja. Pristup pojedinim stupnjevima procesa

pristupanja. Napredovanje kroz pristupni proces je najjače uvjetovanje za kandidate. Uz to,

mogu se postavljati dodatni uvjeti na određenim stupnjevima pregovora, kad pregovori već

traju. Ključna je šok taktika, koje državu pristupnicu gura u dramatične promjene, kako ne bi

bila prozivana i optuživana za sporost prilagodbe. Zatvaranje vrata ili isključivanje je

riskantna taktika za EU, jer mora biti uvjerljiva da je upravo neispunjavanje uvjeta razlog za

isključivanje, a ne neki drugi politički ili ekonomski razlozi. U protivnom se EU može izložiti

optužbi za nepravičnu i diskriminatornu politiku (Grabbe, 2006: 88).

Grabbe navodi također mnogo intervenirajućih varijabli koje stoje između EU i država

pristupnica te utječu na interpretaciju, implementaciju i ishode EU uvjeta. Na strani država

pristupnica intervenirajuće varijable su: institucionalni kapacitet, politička izdvojenost

problema, makrostrateška strategija adaptacija EU (Grabbe, 2006: 90). Važnu ulogu ima i

kredibilitet država pristupnica, tj. koliko im se može vjerovati u pojedinim razdobljima

pristupanja? Na strani EU sporne intervenirajuće varijable su difuznost utjecaja i

neodređenost.

Grabbe izdvaja difuznost utjecaja koja proizlazi iz samih obilježja uvjeta za

pristupanje kao i obilježja samog procesa pristupanja. Prvi uzrok difuznosti je nedostatak

zajedničkih europskih predložaka, jer se oni još uvijek nalaze u rukama nacionalnih vlada.

Sljedeći uzrok je nekonzistentnost samih preporuka koje EU šalje vladama. Tako se npr.

zagovaranjem regionalizacije stvara napetost između decentralizacije s jedne strane te

kontrole i učinkovitosti, s druge. Oba cilja su naznačena kao važna i stvaraju zbrku kod

provedbe predloženih mjera (Grabbe, 2006: 91). Autorica konstatira kako europske institucije

i države članice šalju različite savjete i signale istim institucijama, koje su zbunjene jer se ne

mogu odlučiti čiji savjet treba poslušati (Grabbe, 2006: 90).

Prema autorici neodređenost se odnosi na ispunjavanje zadataka i koristi, hijerarhiju

zadataka (teško odrediva relativna važnost uvjeta), neodređenost policy agende koja treba biti

preuzeta od strane aplikanata, temporalnu neodređenost (problem vremena, timinga i tempa,

posebno u ispunjavanju uvjeta i određivanja dinamike pregovora), neodređenost u tome koga

treba zadovoljiti primjenom neke mjere, tko je veto igrač u kojem području, neodređenost

standarda i pragova koje treba prijeći. Eksplanatorna vrijednost neodređenosti ovisi o

prioritetu koje EU pridaje pojedinom policy području, pa i ta neodređenost nema jednaku

važnost u svim sektorima (Grabbe, 2006: 95).

Na kraju Grabbe zaključuje kako EU ima veliki potencijal utjecaja, ali ga ne koristi u

potpunosti. Limiti nisu samo u otporu država pristupnica već i u ograničenosti same EU.

Prema nalazima Grabbe europeizacija postiže veće učinke ako su zahtjevi EU precizniji,

savjeti konzistentni, preporuke jasne, a akteri pričaju usuglašeno. S druge strane europeizacija

će ići brže ako države pristupnice iskazuju jasnu političku želju da implementiraju policy uz

domaći konsenzus o ciljevima implementacije i gdje postoje institucionalni kapaciteti koji su

potrebni za ostvarivanje tih ciljeva (Grabbe, 2006: 206).

8. Europeizacija u obrazovnim politikama

Kako proces europeizacije izgleda u određenoj obrazovnoj politici pokazuje Heiko

Walkenhorst u tekstu o europeizaciji njemačkog obrazovnog sustava. Navodi kako se razlozi

zadržavanja obrazovne politike u nacionalnim granicama nalaze u važnosti obrazovnog

sustava kao političkog instrumenta. Njime se može utjecati na percepciju političke prošlosti,

utjecati na procese na tržištu rada i značajno utjecati na oblikovanje socijalnih elita.

Obrazovanje je važno kao instrument sustava socijalnog blagostanja, ali i za oblikovanje

politika identiteta i oblika prijenosa političke kulture, što sve država želi kontrolirati.

Obrazovni sustav se zato na ispušta iz ruku nacionalnih politika (Walkenhorst, 2005: 470).

Zbog specifičnosti obrazovne politike i navedenih razloga Walkenhorst se opredijelio

za minimalistički pristup po kojem se europeizacija promatra kao mjera u kojoj su direktni ili

indirektni učinci europske integracije važni za kontinuitet ili promjene na domaćoj razini.

Analiza je prvenstveno usmjerena na strukture, standarde i instrumente na domaćoj policy

razini. On je promatrao proces europeizacije na sve tri obrazovne razine (osnovnoškolskoj,

srednjoškolskoj i visokoškolskoj) (Walkenhorst, 2005: 473).

Po njegovom zaključku institucionalna neprilagođenost nije nužan uvjet za

europeizaciju. Prema njegovom nalazu europeizacija je u njemačkom slučaju dodatni

instrument za provođenje nacionalnih interesa u međunarodnom kontekstu. Isto tako pokazao

je kako usprkos niske razine europeizacije putem pravnog sustava, učinci mogu biti zamjetni.

Europeizacija u obrazovanju bi se mogla ocijeniti kao evolucijsko širenje koje se

događa tijekom vremena na temelju mijenjanja navika. On primjećuje kako je europeizacija u

slučaju Bolonjskog procesa više od EU-izacije, jer uključuje širi kontekst aktivnosti, pa se

proces odvija šire nego bi to omogućavao okvir politike u Europskoj uniji (Walkenhorst,

2005: 482).

Aktualne promjene u europskoj obrazovnoj politici Walkenhorst analizira kao

nadnacionalne, nadvladine ili međuvladine, te zaključuje kako je riječ o nadnacionalnom

policy režimu, pri čemu jača transnacionalno oblikovanje obrazovnih politika, te se EU

aktivnosti u obrazovanju mogu nazvati europskom obrazovnom politikom.

Europeizacija se događa u institucionalnom okviru u kojem se intenzivira

transnacionalni policy režim koji koristi međuvladin oblik odlučivanja, ali se temelji na

nadnacionalnom poduzetništvu i institucionaliziranoj koordinaciji. Izgrađuje se zajednička

europska obrazovna politika kao dvorazinski proces u kojem se dijelovi europske obrazovne

politike preusmjeravaju na nacionalna ministarstva (Walkenhorst, 2008: 581). Promjene koje

se događaju u procesu europeizacije obrazovne politike on određuje kao izjavu i opravdanje

novih ciljeva, modificiranje referentnog okvira te kao vidljiv zaokret u idejnoj paradigmi

(Walkenhorst, 2008: 569). Razlozi obrazovnih promjena su prije svega globalizacija i

nacionalni pritisci (Walkenhorst, 2008: 581), a pravna neodređenost na europskoj razini utječe

da se koriste različiti mekši mehanizmi za europeizaciju obrazovne politike. Na djelu je i

svojevrsna de-europeizacija jer se odlukama Europske komisije neki projekti reduciraju za

račun decentralizirane administracije država članica (Walkenhorst, 2008: 580).

Sljedeći autor koji se na zanimljiv način bavi europeizacijom obrazovne politike je Ian

Bache. Ian Bache analizira europeizaciju obrazovne politike, posebno politike visokog

obrazovanja, a za ovaj rad su zanimljive i njegove analize javnog upravljanja u Jugoistočnoj

Europi. Proučavajući fenomen povezivanja politika visokog obrazovanja u Europi povezuje

analize europeizacije i višerazinskog javnog upravljanja na slučaju Velike Britanije.

Europeizaciju određuje kao reorijentaciju ili preoblikovanje politike na način da u

domaćoj areni utječe na politike, prakse i preferencije. U osnovi ukazuje na promjene na

domaćoj razini pod utjecajem aktera i institucija europske razine. Bache opisuje na što se sve

odnosi europeizacija: top-down proces kao preraspodjela moći u korist EU razine, stvaranje

novih zvijezda vodilja domaće politike, vodoravni transfer ili uzajamno korištenje koncepata i

politika među državama, pojačana gusta interakcija među državama članicama i EU,

diskurzivno konstruiran vanjski pritisak na nacionalnu autonomiju, europeizacija kao

diskurzivni referentni okvir nacionalnih aktera (Bache, 2006: 20-21).

Bache razlikuje dvije generacije europeizacije. U prvoj je naglasak bio na formalnim,

lako vidljivim konzekvencijama koje proizlaze iz članstva u EU, dok je u drugim naglasak na

manje formalnim i manje vidljivim promjenama (Bache, 2006: 25). Objedinjujući različite

kriterije, stvara pregled u kojem se različiti tipovi europeizacije mogu odrediti prema tome

jesu li direktni i dobrovoljni.

Tablica 3.5. Različiti tipovi europeizacije (Bache, 2006: 24)Dobrovoljni Prisiljeni

Direktni Namjeravana primjena EU inicijativa, pri čemu se dominantni akteri u državi članici tome ne protive

Namjeravana primjena EU inicijativa uz protivljenje dominantnih aktera u državi članici

Indirektni Nenamjerna ili nehotična primjena EU inicijativa u državama članicama, bez protivljenja dominantnih aktera u državi članici

Prelijevanje konzekvencija prisiljene europeizacije iz jednog područja u drugo

Vezujući se za institucionalnu analizu on povezuje europeizaciju s višerazinskim

upravljanjem. Ključno pitanje je jača li u javnim politikama utjecaj nadnacionalnih i

nedržavnih aktera? Utjecaj može jačati preko redistribucije resursa u njihovu korist (prema

nacionalističkom objašnjenju) ili preko preoblikovanja preferencija domaćih aktera

(refleksivno objašnjenje) (Bache, 2006: 21, 22).

On je analizirao vezu europeizacije i višerazinskog upravljanja na europskoj

kohezijskoj politici i pokazao da i okomita i vodoravna dimenzija višerazinskog upravljanja

jačaju kohezijske politike, ali to se događa u različitim stupnjevima u različitim okolnostima.

Europeizaciju visokog obrazovanja promatra u kontekstu nastojanja da se stvori

zajednički obrazovni prostor u EU (Bache, 2004). Za obrazovne promjene podjednako su

važne formalne inicijative ili manje formalne aktivnosti koje stvaraju zajednički europski

obrazovni prostor. Dakle, usvaja se zajednički cilj koji se nastoji ostvariti različitim

formalnim ili manje formalnim kanalima na nacionalnoj i europskoj razini. Osnovni poticaj

dolazi iz globalne razine, potaknut potrebom ekonomske konkurentnosti. Poticaj je širi i od

nacionalne i od europske razine. U tom dijelu on vidi i opasnosti ovako potaknute

europeizacije. Jedan je od mogućih pravaca da se europeizacija potaknuta ekonomskim

poticajima svede na ekonomski proces koji i obrazovanje vodi u tržišnu utakmicu, što bi u

tom slučaju bio glavni poželjan odgovor. Ovakvo instrumentaliziranje obrazovanja može

ugroziti njegovu temeljnu usmjerenost prema novom znanju (Bache, 2004: 16). S druge

strane, političko ujednačavanje odgovora na vanjsku opasnost može ugroziti različitost i

nametnuti jednu, unificiranu političku naraciju u čitavom europskom obrazovnom prostoru.

Analize Erika Beukela su bile poticajne za analizu europeizacije u području obrazovne

politike (Walkenhorst, 2005). Sve veće institucionaliziranje obrazovanja na europskoj razini

povezuje pitanje oblikovanja javnih politika i višerazinskog upravljanja u području

obrazovanja u EU. Beukel stoga, logično, primjenjuje analizu višerazinskog upravljanja i

europeizacije u području obrazovnih politika (Beukel, 2001: 126). Njegovo osnovno polazište

je da se europeizacija može analizirati na području obrazovanja ako se analiziraju razvojne

etape obrazovnih politika (Beukel, 2001: 126). Na taj način se vidi kakva je obilježje imala

europeizacija u pojedinom razdoblju, te kako se čitav proces razvijao. Analiza započinje u

razdoblju rane europske institucionalizacije, 1971. godine kada je opće obrazovanje postalo

zanimljivo za Zajednicu. Slijedi rast interesa u 1980-tim jer od sredine 1980-tih Vijeće

prilagođava samostalne obrazovne programe u suradnju s međuvladinim organizacijama,

počinje se upotrebljavati i termin europeizacija kao nova ideja. Nastavlja se zaštita i

ekspanzija u 1990-tim godinama uz niz novih program te zaštitu nacionalnih ovlasti u

obrazovanju (Beukel, 2001: 127-133). Na temelju tih analiza postavljena su ključna pitanja o

obrazovnim politikama u procesu europeizacije. Znači li europeizacija propisivanje,

postavljanje implementacijskih pravila koja upućuju na izbor između alternativnih aktivnosti?

Tko su ključni akteri i kakav je odnos država članica i Komisije (Beukel, 2001: 126)?

Beukel nudi i neke odgovore na ova pitanja. Početna institucionalizacija se bavila

prepoznavanjem problema, što je uključivalo norme i ideje o obrazovanju koje teže prema

nejasno definiranoj europskoj obrazovnoj politici. Beukel zaključuje kako su te norme

napuštene nakon nekoliko godina i zamijenjene zanimanjem za sakupljanje informacija i

formuliranje alternativnih aktivnosti (Beukel, 2001: 129). Pojačana institucionalizacija

obrazovanja poslije 1980-ih pomiče se od isključivog bavljenja operacijama koje prethode

odlučivanju, prema onima koje uključuju odabire, izbore u obrazovnim politikama u obliku

akcijskih programa Zajednice. Ti programi se primarno bave novoutemeljenim mjerama koje

se ne mogu donijeti ili implementirati samo u jednoj državi (Beukel, 2001: 129). Prema

Beukelu ta pojačana institucionalizacija je isto tako aktivnost na razini retorike i ideja, ali se

razlikuje od prve institucionalizacije iz početka 1970-tih, prije svega zbog normi koje

naglašavaju odgovornost država članica za sadržaj i otklon od harmonizacije.

Važan aspekt je da se u nove programe uključuje šira skupina stručnjaka u EU, za

razliku od prijašnjih, kada su se time bavili samo administratori u obrazovnim i srodnim

sektorima. Prema Beukelu od kraja 1980-tih godina najveći dio obrazovnih zahtjeva i

očekivanja je usmjeren prema Zajednici. Na taj način su bili top-down međuvladine i

nadnacionalne inicijative što je dovelo do bottom-up zahtjeva (Beukel, 2001: 134).

Beukel zaključuje da povećani proračuni obrazovnih programa od kraja 1990. godine

pokazuju sve važniju ulogu zajedničkih europskih programa u cijeloj strukturi europskog

obrazovanja. Usprkos tome glavni institucionalni kapaciteti kao i oni za rješavanje problema

u obrazovnom području i dalje se nalaze na državnoj razini (Beukel, 2001: 134).

Komparirajući s ranom institucionalizacijom kada je organizacijski centar bio samo u

Obrazovnom odboru, Beukel pokazuje kako izgradnja različitih organizacija za upravljanje i

implementaciju novih programa Zajednice dovodi do sve kompleksnije organizacijske

strukture (Beukel, 2001: 133-134).

Iz ovih istraživanja Beukel zaključuje kako je prisutna dinamičnost europeizacije u

području obrazovne politike, povezanost institucionalnih promjena, promjena paradigmi i

diskursa, promjena ključnih aktera i njihovih veza, te poteškoću da se europeizacija u odnosu

na obrazovnu politiku jednoznačno odredi (Beukel, 2001: 113).

Na tragu ovih istraživanja Nafsika Alexiadou zaključuje kako u sadašnjem sustavu

javnog upravljanja u Europi nacionalni obrazovni sustavi zahtijevaju višerazinsku analizu kao

i analizu policy mreža kako bi se mogla analizirati koordinacija obrazovnih politika. Važna je

institucionalna i diskurzivna analiza selektivne prilagodbe i stvaranja europskog obrazovnog

prostora (Alexiadou, 2007: 107). Domaća adaptacija obrazovnih politika nije shvaćena kao

puka ovisna varijabla čije promjene su direktan rezultat pritisaka EU. Institucionalizacija

europskih politika povezana je s logikom i praksom domaćih obrazovnih sustava. To sugerira

složeni proces uzajamne adaptacije i koevolucije među domaćim i europskim razinama.

Autorica predlaže pomak od kreiranje javnih politika putem vlade prema oblikovanju

javne politike putem javnog upravljanja (governance). Pri tome je njezina pozornost

usmjerena na višerazinsko i mrežno javno upravljanje, što ukazuje na promjene prirode

oblikovanja javnih politika u državama i sugerira kontinuirani pregovarački proces među

različitim razinama (nadnacionalna, nacionalna, regionalna, lokalna), te jačanje nevladinih

aktera (Alexiadou, 2007: 108).

Ona sugerira da se europeizacija domaće obrazovne politike najbolje može analizirati

kombinacijom institucionalne teorije i diskurzivne analize (Alexiadou, 2007: 108). U fokusu

institucionalne analize je difuzija, institucionalizacija pravila, paradigmi i normativnog

okvira, dok je konstrukcija tih pravila i kolektivni diskursi kao i seljenje tih diskursa iz EU na

nacionalnu razinu i natrag ostavljeno diskurzivnoj analizi (Alexiadou, 2007: 109,110).

U analizi obrazovne politike predlaže sučeljavanja zajedničkih europskih standarda

(indikatora) i domaće prakse i pravila. Pri tome su važna pitanja: kako riješiti kompatibilnost

oba očekivana i postojeća rješenja (europsko i domaće)? Kako su usklađeni europski i domaći

obrazovni diskursi, Imaju li oni isto značenje i interpretaciju? Kakvi su rezultati ovih diskursa,

politika i praksi, kakav je odnos obrazovnih subjekata prema njima?

Ovaj niz pitanja je blizak istraživačkom interesu ovog rada i poklapa se s njegovim

osnovnim pristupom. On na najbolji način približava analizu diskursa uz uvažavanje važnosti

institucija u obrazovnoj politici. Posebno je važno da ova autorica diskurse vezuje uz

implementaciju obrazovnih politika provjerom kako različiti akteri obrazovne politike i

krajnji korisnici razumiju njezine ciljeve i učinke.

Autorica ujedno otvara pitanja uspješnosti provođenja otvorene metode koordinacije

kao novog oblika javnog upravljanja (Alexiadou, 2007). Propituje usklađivanje nacionalnih i

europskih ciljeva i oblike njihovog usklađivanja. Na taj način i samu analizu obrazovnih

politika vezuje uz realne probleme i načine njihovog rješavanja.

9. Zaključci

1. Europeizaciju je teško definirati ili jednoznačno odrediti. To je fenomen koji ima više

značenja, koji različiti autori različito opisuju, koji se stalno mijenja pa se mijenjaju i

njegova obilježja, područja djelovanja, unutarnji mehanizmi, uključeni akteri.

Europeizacija može poprimiti različite oblike, a odnosi se na sve razine i elemente javne

politike (ciljeve, aktere, resurse, instrumente). Europa se pri tome od zemljopisnog pojma

mijenja u politički koncept Europske unije.

Nema jedne velike teorije europeizacije koja bi pomogla razumijevanju kako se javne

politike mijenjaju tijekom uzajamnih utjecaja i promjena, ali postoji određeni broj modela

srednje razine koji pomažu da se objasni ova europska dinamika. Unutar europeizacije se

analiziraju promjene javnih politika koje se kreću od unutarnje (domaće) prema europskoj

razini, od europske prema nacionalnoj razini, razmjene među nacionalnim razinama i

interakcija na europskoj razini. Složeni modeli pokazuju kako se utjecaji na kreiranje javnih

politika mogu detektirati kroz nacionalni utjecaj na europske politike, ali i direktne utjecaje

europskih inicijativa. Ipak, razumljivo najveći interes je u proučavanju načina implementacije

europskih inicijativa na domaćoj, unutarnjoj razini i analiziranje domaćih promjena javnih

politika na razini struktura i djelovanja.

U svakom slučaju zajedničko je okvirima koji se bave europeizacijom da je

europeizacija je shvaćena, prije svega, kao logika domaćih faktora, kao „europska gramatika

za domaće političke aktivnosti“ (Radaelli, 2006: 67,8). Do promjena dolazi zbog europskih

pritisaka ali i bez obzira na pritiske, zbog utjecaja koji dolaze sa svih razina (od lokalnih,

nacionalnih do globalnih). Pri tome je europeizacija proces koji sadrži jasne vremenske

dimenzije To je vrijeme koje je potrebno da se promjene provedu, tempo promjena i timing

koji je prilagođen unutarnjim potrebama i europskim adaptacijskim pritiscima. Za

provoditelje javnih politika to znači da moraju voditi računa o svim razinama i vremenskoj

dimenziji. Moraju voditi računa o strategijama drugih aktera, kako sačuvati konsenzus kod

kuće (vodeći računa o ključnim domaćim veto igračima), u isto vrijeme moraju biti uvjerljivi

u Bruxellesu, biti sigurni će europska administracija ubaciti njihovu preferiranu opciju u

europske smjernice (vodeći računa o europskim veto igračima) i da će reducirati pritisak za

adaptaciju. Europeizacija u obrazovnim politikama se u može u nekim slučajevima

interpretirati kao međunarodni značaj nacionalnih interesa.

Unificiranje Europe ovisi o teritoriju, izgradnji središnjih institucija, domaćoj

adaptaciji i o tome kako Europa utječe na sustave javnog upravljanja ili kako ti sustavi utječu

na nju, ali ovisi i o sustavima izvan Europe. Atraktivnost drugih modela (npr. američkog)

utječe na njegovo širenje u Europu, tako da je Europa i izvoznica i uvoznica modela. Upravo

je odnos uvoza i izvoza modela javnih politika mogući indikator važnosti Europe kao entiteta

u interakciji s ostatkom svijeta ili, rječnikom Lisabonskog procesa, konkurentnosti europskog

prostora. Samim širenjem Europske unije se proširuje i njezina unutarnja različitost, pa

unifikacija uključuje i proširenje agende i drugačije institucionalne kapacitete za zajedničko

kreiranje javnih politika.

2. Istraživanje europeizacije bi trebalo organizirati koristeći dvije dimenzije: objekt

europeizacije i dimenzija promjena. U ovom istraživanju objekt europeizacije su obrazovne

politike i analiziraju se različite dimenzije promjena unutar procesa europeizacije. Uzročnost

nije jedini mogući oblik istraživanja, faktori koji su važni za europeizaciju, domaće i europske

promjene ne mogu se jednostavno razdvojiti u jeziku ovisnih i neovisnih varijabli. Moguće je

uzeti administrativne promjene, promjene ciljeva ili promjene u paradigmi kao ovisne

varijable, a različite adaptacijske pritiske kao neovisne varijable. Određivanje ovisnih,

neovisnih i intervenirajućih varijabli može donekle pomoći u analitičkom oslikavanju

europeizacije ali to je pristup koji ima poteškoća i nije jedini moguć. Na kraju najvažnije

postaju intervenirajuće varijable, što znači da tu i nema baš jasne uzročnosti jer je snaga

neovisnih varijabli preslaba da bi objasnila učinke koje proizvodi. Europeizacija nije fenomen

kojim se mogu objasniti promjene u domaćim politikama, nego je to fenomen koji uključuje

te promjene pa zbog toga i sam traži objašnjenje. Upravo su zato intervenirajuće varijable i

posredujući faktori ključni za objašnjenje europeizacije. Oni objašnjavaju mogućnosti i smjer

europeizacije, interpretaciju, dinamiku implementacije i na taj način pokazuju kako

europeizacija funkcionira.

3. Dvije su ključne dimenzije promjena tijekom procesa europeizacije. Prva se odnosi na

promjene u političkoj organizaciji, razvoju organizacijskih i financijskih kapaciteta za

zajedničku akciju putem reorganizacije i preusmjeravanje resursa. Druga vrsta su promjene u

razumijevanju i ljudskom razmišljanju, redefiniranje zajedničkih vizija, svrha, načina

razumijevanja, uzročnih veza. Dakle, važna je i struktura i djelovanja.

Dilemu: jesu li važnije institucije ili akteri, moguće je jedino razriješiti da je važno i

jedno i drugo. Kroz institucije je moguće pokazati egzaktnost istraživanja, nešto što je jasno

vidljivo i provjerljivo ali prava dimenzija europeizacije mora uključivati aktere i njihovu

djelatnost, važnost ljudskog faktora koji nadilazi institucionalni determinizam.

Analizi promjenama domaćih javnih politika kao dijelu europeizacije se može prilaziti

na različite načine. Mogu se analizirati promjene u javnom upravljanju, mogu se analizirati

institucionalne promjene formalnih pravila i informalnih putova u skladu sa stavovima i

iskustvima domaćih aktera ili, na kraju, europeizacija se može analizirati kao specifične

promjene u diskursu. Institucionalno se europeizacija se svodi na adaptacijski pritisak,

posredničke faktore i domaće ishodi. Mogući domaći ishodi europeizacije su ukopavanje,

inertnost, apsorpcija i transformacija, a zajedno oni obuhvaćaju magnitudu promjene i njezin

smjer. Najčešće su to ipak promjene.

4. Često ove promjene započinju zbog europske i domaće institucionalne neusklađenosti, ali

se nikako ne mogu svesti na to. Upravo u obrazovnoj politici se vidi kako je neusklađenost u

nekim područjima razlog intenzivnije europeizacije (visoko obrazovanje, strukovno

osposobljavanje), a u drugima, možda i važnijim za europski obrazovni prostor (opće

obrazovanje), neusklađenost nije predstavljena kao razlog promjena.

Europeizacije kao adaptacijski proces se provodi kroz iskustveno učenje i

kompetitivnu selekciju. Učenje na vlastitom iskustvu sadržava sagledavanje rezultata ili

djelovanja u domaćem okruženju i prilagođavanje specifičnom okruženju, pri čemu se mogu

ili ignorirati ili respektirati domaće institucije te razvijati specifični oblici djelovanja.

Selekcija zahtijeva od organizacija i aktera da razvijaju svoje prednosti i učinke kako bi

preživjele i razvijale se u kompetitivnom okruženju. U iskustvenom učenju institucije se

mijenjaju na temelju iskustava i interpretacije promjena. Korisno iskustvo se širi i

primjenjuje. Kod kompetitivne selekcije na nužne promjene reagiraju institucije i akteri čije

preživljavanje i rast ovisi o tome koliko su uspješni. Samo najuspješniji preživljavaju, ostali

nestaju

5. Tri su strukturalna faktora koja ključno omogućuju ili blokiraju adaptacijske promjene

unutar procesa europeizacije. Prve su višestruke veto (multiple veto points) koje se pojavljuju

u slučaju kada je moć disperzirana između više čimbenika u političkom sustavu, te je teže je

postići domaći konsenzus ili «pobjedničku koaliciju».

Drugi strukturalni faktor su medijacijske institucije. To su formalne institucije koje

akterima osiguravaju materijal i resurse da mogu provesti strukturalne promjene. Te

institucije osnažuju aktere kako bi mogli objasniti zašto je strukturalna adaptacija potrebna.

Ovaj oblik djeluje u suprotnom smjeru od višestrukog veta. Različiti odgovori proizlaze iz

različitih institucionalnih povijesti s različitim putovima, resursima, sposobnostima i

povijesnim postignućima.

Medijacijski faktori neke aktere osnažuju više, a neke manje pa to različito

osnaživanje aktera vodi do strukturalnih promjena, do redistribucije moći među važnim

akterima u političkom, socijalnom i ekonomskom sustavu. S druge strane, i učenje je važan

medijacijski faktor koji proizvodi dublje promjene. Učenje se odnosi na promjene ciljeva i

preferencija do čega akteri mogu doći procesom socijalizacije, putem monitoringa,

raspravljanja i uvjeravanja. Sve to dovodi do redefiniranja ciljeva i vremena provedbe, ali i do

reorijentacije paradigmi.

Treći strukturalni faktor je politička i organizacijska kultura. One znače razumijevanje

i definiranje područja u kojem bi akteri trebali legitimno promicati svoje interese, vodeći se

logikom prikladnosti, te djelujući u skladu s demokratskim pravilima i građanskim

vrijednostima.

Osim ovih faktora na dinamiku i uspješnost utječe više dodatnih faktora. To su

ekonomska osjetljivost i ranjivost na globalne i europske pritiske ili probleme. Osim toga

važna je temporalna dimenzija (vrijeme, timing i tempo) domaćih i europskih politika,

usklađenost EU politika s nacionalnim policy nasljeđem i preferencijama. Na proces utječe i

odnos formuliranja i implementacije određene javne politike, kakva je važnost pojedinog

dijela policy ciklusa i koliko on utječe na ishode čitavog procesa (je li implementacijski dio

dominantan i određuje li smjer i dinamiku čitavog procesa?). Unutar tog procesa su važni i

diskursi koji utječu na policy preferencije, različita razumijevanje i interpretaciju promjena.

Važan utjecaj na dinamiku procesa imaju i različite policy mreže, zagovaračke koalicije,

epistemičke zajednice, nevladine skupine.

Promjene u obrascima aktivnosti i alokaciji resursa mogu se provoditi i bez radikalnih

promjena strukture. Organizacijske strukture su stabilne dok su se prakse mijenjale pa se

administracija sposobna nositi s novim funkcijama i uz skromniju administrativnu

konvergenciju.

6. Države koje pristupaju EU nalaze se u procesu europeizacije, ali na drugačiji način nego

države članice. Iako još nisu članice, uz pretpristupne kriterije, trebaju usvojiti europsku

stečevinu te aktualne političke zahtjeve (npr. Lisabonske ciljeve). Na pristupnice se gleda s

više nepovjerenja, sa strožim mjerilima i uz očekivanje dosljednijeg poštivanje europskih

političkih ciljeva nego se to očekuje od država članica.

Države kandidatkinje mogu očekivati nekoliko vrsta potencijalnih promjena. Unutar

europeizacija se događa apsorbiranje imperativa, logike i normi Europske unije u domaćim

javnim politikama. Osnažuju se domaći modernizatori važni u mijenjaju određenih javnih

politika. EU, isto tako, stvara policy prostor za nove inicijative. Naime provodi se

institucionalna adaptacija koja dovodi do promjena u procesu kreiranja javnih politika. EU se

pri tome koristi različitim mehanizmima utjecaja. Prvo, koristi modele za osiguravanje

zakonskih i institucionalnih predložaka koji su nastali na razini EU-a. Drugo, EU koristi

tehničku pomoć i asistencija koja se provodi preko niza programa pretpristupnih programa.

Posebno su često korištena savjetovanja neovisnih konzultanata ili programi uparivanja

(twinning), kojim se direktno prenose znanja iz država članica. Mehanizmima benchmarkinga

i monitoringa, EU utječe na oblike, ciljeve, dubinu i dinamiku promjena. Na kraju, važan

mehanizam je čuvanje vrata, što znači kontrolu pristupa pregovaranju i daljnjim postupcima

procesa pristupanja. To je najjači adut jer su određene promjene uvjet za otvaranje vrata tj.

ulazak u EU. Važno je spomenuti kako su utjecaji EU difuzni, nekonzistentni i nedorečeni te

zbog toga ne postižu očekivane ciljeve a zbunjujuće djeluju na države pristupnice. Limiti nisu

samo u otporu država pristupnica već i u ograničenosti same EU.

7. Europeizacija obrazovne politike važna je u onom dijelu u kojem je naglašena

dobrovoljnost, gdje nema otvorenog nametanja, gdje se događa europeizacija i de-

europeizacija i gdje je presudna važnost implementacije politike.

Promjene koje se događaju u procesu europeizacije obrazovne politike na nacionalnoj

razini prate i promjene na europskoj razini kao a) izjava i opravdanje novih ciljeva, (b)

modificiranje referentnog okvira, (c) vidljiv zaokret u diskursu (zajednička europska

dimenzija je sve značajnija). Iz ovih istraživanja vidljiva je dinamičnost europeizacije u

području obrazovne politike, povezanost institucionalnih promjena, promjena paradigmi,

promjena ključnih aktera i njihovih veza te poteškoća da se europeizacija u odnosu na

obrazovnu politiku jednoznačno odredi. Na djelu je europeizacija i svojevrsna de-

europeizacija tj. pri čemu se odlukama Europske komisije neki projekti reduciraju za račun

decentralizirane administracije država članica, na djelu je i istovremena konvergencija u

ciljevima i divergencija u praksama. S druge strane, EU politike nastoje jačati utjecaj

nadnacionalnih i nedržavnih aktera, bilo preko redistribucije resursa u njihovu korist ili preko

preoblikovanja preferencija domaćih aktera. Upravo to pokazuje složenost europeizacije u

odnosu nacionalnih politika i zajedničkih europskih nastojanja. U fokusu institucionalne

analize je difuzija, institucionalizacija pravila, paradigmi i normativnog okvira, dok su

konstrukcija tih pravila i kolektivni diskursi kao i seljenje tih diskursa iz EU na nacionalnu

razinu i natrag ostavljeni diskurzivnoj analizi.