EL PAPEL DE LA CONADI EN EL CONFLICTO MAPUCHE:

EVALUACIÓN Y PROPUESTAS DE CAMBIO

Tesis para optar al título de Periodista

Profesor Guía: Manuel Délano Cabezas

Alumnos: Alejandro Ernesto Lecaros Correa

Jezabel Daniela Poblete Valdés

Santiago, Marzo de 2002

1

Universidad de Santiago de Chile

Escuela de Periodismo

ÍNDICE

Introducción 7

Capítulo I

Estructura del Trabajo 12

1. Objetivos 13

1.1. Objetivo general 13

1.2. Objetivos específicos 13

2. Descripción 14

3. Fundamentación del tema 15

3.1. Censo de Población y Vivienda 1992 16

3.2. Encuesta Casen 1996 16

3.3. Legislaciones 17

4. Marco teórico 19

4.1. Críticas a la Conadi 19

5. Hipótesis 22

6. Metodología 24

Capítulo II

Radiografía Social, Económica y Cultural del Pueblo Mapuche 26

1. Introducción 27

2. Indígenas en Chile 28

3. Población indígena y distribución 29

3.1. Encuesta Casen 1996 30

2

3.2. Población indígena y pobreza 33

3.3. Distribución del ingreso 38

3.4. Situación ocupacional 41

4. Educación y Salud 45

5. Tierras: al filo de la discordia 52

5.1. Títulos de merced 52

6. Cultura y población 55

7. Conclusiones 57

Capítulo III

Síntesis de la Historia y las Legislaciones Aplicables al

Pueblo Mapuche 58

1. Introducción 59

2. Historia del Pueblo Mapuche 60

2.1. Origen y características principales del pueblo mapuche 60

2.2. Guerra de Arauco 62

3. Legislaciones chilenas hechas para el pueblo mapuche 67

3.1. La “Ley Maldita” 67

3.2. Legislaciones y decretos anteriores 69

3.2.1. Leyes proteccionistas 70

3.2.2. Fomentando la radicación de los indígenas 71

3.2.3. La división de las comunidades 74

3

Capítulo IV

La Ley Indígena y la Institucionalidad Vigente 77

1. Introducción 78

2. Hacia una institucionalidad 79

2.1. Nueva Imperial y la nueva política 79

2.2. La labor de la Comisión Especial de Pueblos Indígenas 80

2.3. Las modificaciones del proyecto en el Congreso 83

2.4. Contenidos de la Ley 19.253 86

3. La Conadi por dentro 89

3.1. Atribuciones 89

3.2. Estructura 92

3.3. Presupuesto 93

3.4. Acción de la Conadi 95

3.5. Conflictos en la Conadi 97

3.5.1. El Fondo de Tierras y Aguas 97

3.5.2. Escándalos por directores 101

3.6. Proceso de reestructuración de la Conadi 104

3.6.1. Planificación estratégica 107

Capítulo V

Frei y Lagos: sus Iniciativas para Enfrentar el Tema Mapuche 109

1. Introducción 110

2. La Comisión Asesora en Temas de Desarrollo Indígena de

Eduardo Frei Ruiz Tagle 111

3. Las 16 medidas de Ricardo Lagos 113

4

3.1. Comisión de Verdad Histórica y Nuevo Trato 115

3.1.1. Objetivos 116

3.1.2. Críticas 116

3.2. El Programa Orígenes 117

3.2.1. Beneficiarios del programa 119

3.2.2. Componentes del programa 120

3.2.3. Estructura del programa y su ejecución 122

4. Las dificultades para enfrentar las demandas indígenas 125

4.1. Problemas del gobierno de Frei 125

4.2. Lagos y su prioridad: terminar con el conflicto mapuche 125

5. Tomas y movilizaciones mapuches 127

5.1. Historia de la violencia 127

5.2. Los focos de conflicto y las demandas mapuches 131

5.3. Posición de los empresarios 136

5.4. Posición del gobierno 138

Capítulo V

La Realidad Indígena dentro de un Marco Internacional y el

Contraste con la Situación Chilena 140

1. Introducción 141

2. Indígenas alrededor del mundo 142

3. Naciones Unidas y su apuesta para el desarrollo indígena 143

3.1. Eliminación de la discriminación racial 143

3.2. Derecho a la libre autodeterminación 145

3.3. Protección de las poblaciones indígenas 145

5

4. El Convenio Nº 169 de la OIT 147

4.1. Historia 149

5. Modelos de políticas indígenas de otros países 151

5.1. Contexto y desafíos de la política indígena canadiense 151

5.1.1. Perspectiva histórica 153

5.1.2. Legado del pasado 155

5.1.3. Dirección gubernamental actual 155

5.1.4. Reivindicaciones globales 157

5.1.5. Autogobierno 159

5.1.6. El caso de Nunavut 161

5.2. La realidad indígena de Nueva Zelanda 163

5.2.1. Contexto histórico 163

5.2.2. Demandas y devoluciones 164

5.2.3. Reivindicaciones políticas de los maoríes 166

5.3. La situación del pueblo Sami 167

5.3.1. Noruega, los samis y el Convenio Nº 169 de la OIT 170

6. El contraste con la situación chilena 170

Capítulo VII

Los Actores Involucrados y sus Planteamientos acerca de la Conadi 174

1. Introducción 175

2. Problemas y demandas mapuches 176

3. Conadi e institucionalidad 182

4. Soluciones y propuestas 188

5. Síntesis 195

6

Capítulo VIII

Proposiciones y Conclusiones de la Investigación 197

1. Introducción 198

2. Conclusiones 199

3. Propuestas 204

3.1. Reformas a la institucionalidad 204

3.1.1. Presupuesto y planta 208

3.1.2. Campo de Acción 209

3.1.3. Solución de los conflictos 211

Bibliografía 317

Anexos 212

1. Entrevistas 213

1.1. Entrevistas a investigadores y académicos 213

1.2. Entrevistas a integrantes del Consejo Nacional de la Conadi 232

1.3. Entrevista a integrante del Programa Orígenes 268

1.4. Entrevistas a integrantes de comunidades mapuches

y de organizaciones indígenas 278

2. Fichas de Trabajo 289

2.1. Documentos de organismos de estudios 289

2.2. Documentos de organizaciones indígenas y empresarios 300

2.3. Historiadores y académicos 305

7

INTRODUCCIÓN

“Medio centenar de mapuches ligados al Consejo de Todas las Tierras

ocuparon ayer parte del fundo La Bandera, en la comuna de Padre las Casas,

Novena Región, propiedad del ex ministro del gobierno militar Hernán Büchi,

mientras en otras zonas de la Araucanía se registraban graves incidentes

indígenas por la propiedad de diversos terrenos.

Unos 30 indígenas ocuparon el predio del economista, de unas 700

hectáreas, en el cual se realizan actividades lecheras y forestales. El

administrador del fundo, Andreas Krause, relató ayer que los indígenas

derribaron una cerca para ingresar al predio, argumentando que querían

recuperar la tierra.

Mientras ello ocurría, la intendenta Berta Belmar recibía una carta en la

cual se establecía que la toma que afectaba simultáneamente al fundo La Bandera

y al vecino fundo Roble Huacho -de 500 hectáreas y propiedad de la empresa

Millalemu- era realizada por representantes de las comunidades Juan Quintremil,

Manuel Huenchulaf, Victoriano Lonkón y Juan Ñecul.

En la misiva expresaban que tenían ‘antecedentes históricos y legales que

respaldan nuestra legítima reivindicación sobre derechos territoriales’, y que por

ello iniciaban un proceso de recuperación de ambos fundos. Y aunque reconocen

los derechos de Büchi y la forestal, señalan que ‘compraron la tierra a otros

usurpadores’.

Mientras, en Purén, 21 indígenas y siete carabineros resultaron heridos en graves

incidentes en el fundo El Rincón, de Forestal Mininco. Los incidentes se

produjeron cuando la empresa intentó ingresar maquinaria de trabajo al terreno.

8

Los indígenas, de cuatro comunidades vecinas, reclaman la propiedad de 550

hectáreas y entrega de la mitad de la cosecha del bosque. Cuando el convoy iba a

ingresar al predio, los mapuches agredieron con palos y piedras a los policías,

quienes, a su vez, respondieron con gases lacrimógenos y escopetas antimotines”.

(Freddy Palomera, La Tercera, noviembre 2001).

Noticias como la anterior se repiten permanentemente en los medios de

comunicación y constituyen un estereotipo simplista de hechos que no revelan por

completo los dramas de este pueblo indígena, conquistado primero, aculturizado

después y siempre expoliado. La distancia que existe con la visión de “La

Araucana” de Alonso de Ercilla y Zúñiga (Ercilla, 1997) es notable: lo que los

escolares chilenos aprenden sobre los mapuches es su tradición gallarda, bélica,

altiva y digna, que poca relación tiene con lo que se advierte hoy en los medios de

comunicación que más bien caricaturizan el problema. Las informaciones suelen

referirse a tomas de terrenos, enfrentamientos con Carabineros y malos manejos

en la adquisición de tierras por parte de la Corporación Nacional de Desarrollo

Indígena, Conadi.

Sin embargo, la realidad del pueblo mapuche, así como también la

naturaleza de sus demandas, es bastante más compleja, razón por la cual reducir

este problema a mero un asunto de tierras, sin perjuicio de la importancia de esta

demanda, y convertir en la práctica a la Conadi en una agencia al servicio del

Estado encargada de repartirlas, es mirar en menos el asunto. Los mapuches1

1 En sentido estricto habría que escribir mapuche, picunche, etc. sin “s ” en el plural, ya que el sufijo “che” significa “gente” (no se dice “gentes” en castellano). Sin embargo, los autores hemos optado por castellanizar la palabra, distinguiendo entre singular y plural para hacer más fluida la lectura del texto.

9

tienen necesidades, peticiones y demandas muy claras cuya reivindicación va más

allá de obtener un poco de tierra para cultivar.

Estas demandas que poco a poco están siendo más conocidas por la

sociedad chilena, comenzaron a tomar mayor fuerza en los años ochenta, cuando

surgieron organizaciones que protestaron, en primera instancia, por las políticas

hacia los indígenas del régimen militar. De hecho, fue este el que reprimió las

primeras agrupaciones y reivindicaciones nacidas en el período de la Reforma

Agraria iniciada en el gobierno de Eduardo Frei Montalva e intensificada durante

la Unidad Popular.

A fines de los ochenta, en vísperas de un cambio de gobierno y tránsito de

la dictadura a la democracia, el entonces candidato a presidente por la

Concertación de Partidos por la Democracia, Patricio Aylwin, se reunió con

representantes de todos los pueblos indígenas de Chile y firmaron el Acta de

Nueva Imperial. Este acuerdo sería la génesis de la institucionalización de sus

demandas tras un siglo de postergaciones y discriminaciones con los pueblos

originarios de nuestro país.

La mayor parte de los planteamientos acordados en Nueva Imperial

tomaron cuerpo en la Ley Indígena 19.253 de 1993, la cual reconoce, por primera

vez en la historia, la existencia de distintas etnias dentro de Chile, presentes en el

territorio desde antes de la llegada de los españoles, que tienen modos de vida,

idioma y organización propias. Es decir, los mapuches que estaban retratados en

los libros escolares, ahora eran de carne y hueso y tenían necesidades que

solucionar y demandas por cumplir.

Además, esta legislación señala que es “deber de la sociedad en general y

del Estado en particular, a través de sus instituciones, respetar, proteger y

10

promover el desarrollo de los indígenas, sus culturas, familias y comunidades”

(artículo 1).

Sin embargo, cuando se creó el organismo encargado de aplicar esta ley, la

Conadi, comenzaron las contradicciones, ya que inicialmente la Corporación fue

pensada como la institución que se preocuparía del desarrollo indígena. Los

hechos posteriores mostraron que en los conflictos donde están en juego los

intereses de grandes empresas, la Conadi no era capaz de defender los derechos de

los mapuches, como sucedió con Endesa por la construcción de la Central

Hidroeléctrica Ralco y con las empresas forestales de la VIII y IX Regiones.

Además, la participación mapuche en el organismo quedó cuestionada por la

progresiva intervención del gobierno en ella, dejando en evidencia que, primero,

la Conadi respondía a los intereses del Estado y no al de los indígenas.

Tomando en cuenta los aspectos esbozados en esta introducción, creemos

que es necesario realizar un estudio acerca de las políticas que han desarrollado

los últimos gobiernos para tratar el tema, analizando en especial al organismo

creado para este efecto, la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena, Conadi.

Además, a partir de la voz de los actores involucrados, se propondrán cambios

tanto a las políticas estatales frente al tema, como a este organismo.

Finalmente, en un plano personal, sólo podemos agregar que nuestro

interés por este tema creció a partir de la gran marcha de 1999, cuando más de un

centenar de mapuches caminó durante 22 días desde sus comunidades en la IX

Región hasta llegar a la Plaza Almagro en Santiago, con la intención de hacer

llegar sus reivindicaciones al Gobierno. Con el grito de “¡tierra, cultura, justicia y

libertad!”, los indígenas demostraron que sus necesidades tenían un sustento real

11

más allá de las informaciones de prensa que hablaban de tomas de terrenos y

hechos de violencia.

Al profundizar un poco en la materia, descubrimos que existía mucha

información respecto a las demandas mapuches, el origen de sus problemas y las

posibles soluciones; sin embargo, también nos dimos cuenta de la necesidad de

ordenarla y acotarla, ya que estaba demasiado dispersa, dificultando su acceso al

resto de la sociedad y, por ende, a un mejor entendimiento del tema.

Fue con este propósito que comenzamos la presente investigación, la cual,

además de enriquecernos en conocimientos, lo hizo también como personas ya

que, más allá de reunir estadísticas, porcentajes, historias, propagandas y políticas,

nos permitió conocer de verdad a la gente que vive esta realidad, apreciando la

verdadera dimensión que tienen las reivindicaciones mapuches actuales.

Además, nos hizo considerar que la sociedad chilena, al no ser homogénea,

como pretenden demostrar algunos sectores conservadores, se vuelve rica en

cultura y en diversidad, lo que la ayuda a crecer, a ser más tolerante y a abrir

espacios e ideas para aceptarnos mutuamente. Ese es el fin último y más personal

de la presente investigación.

12

CAPÍTULO I

ESTRUCTURA DEL TRABAJO

13

CAPÍTULO I

ESTRUCTURA DEL TRABAJO

1. Objetivos

1.1. Objetivo General

Analizar cómo funciona la Conadi y definir si esta institución es la herramienta

más adecuada para atender las demandas del pueblo mapuche, entregando

orientaciones para mejorar la actuación de este organismo.

1.2. Objetivos Específicos

Caracterizar la situación actual del pueblo mapuche y la aplicación de

distintas legislaciones indígenas a través de la historia.

Investigar la política indígena que condujo a la creación de la Conadi.

Estudiar la trayectoria de la Conadi, determinar sus fortalezas y debilidades, y

resumir sus principales problemas de funcionamiento en torno al problema

mapuche.

Proponer nuevas orientaciones para buscar soluciones globales al problema

mapuche y, dentro de ellas, posibilidades de reforma de la Conadi.

Redactar un documento que sea de utilidad para las organizaciones mapuches

que deseen valorar el tratamiento del gobierno con respecto a los problemas

étnicos, para las instituciones y poderes del Estado que se preocupan del tema

mapuche.

14

2. Descripción

El estudio está dividido en diez capítulos.

Capítulo I “Estructura del Trabajo”: Incluye los objetivos del estudio, la

descripción de los capítulos, la fundamentación del tema y la hipótesis de

trabajo.

Capítulo II “Radiografía Social, Económica y Cultural del Pueblo Mapuche”:

Analiza los indicadores sociales que retratan la situación actual del pueblo

mapuche.

Capítulo III “Síntesis de la historia y las legislaciones aplicables al pueblo

mapuche”: Describe la historia de los mapuches desde sus orígenes hasta

nuestra época, analizando las distintas legislaciones que el Estado chileno ha

aplicado para tratar el tema indígena.

Capítulo IV “La Ley Indígena de 1993 y la institucionalidad vigente”: Explica

la actual legislación de los pueblos indígenas, analiza la Corporación

Nacional de Desarrollo Indígena en cuanto estructura, objetivos, logros y

problemas, y su actual proceso de reestructuración.

Capítulo V “Frei y Lagos: sus iniciativas para enfrentar el problema

mapuche”: Analiza las principales medidas indígenas de los gobiernos

sucesores al de Patricio Aylwin y los problemas que han debido enfrentar

como la violencia indígena, movilizaciones y las demandas de las diferentes

organizaciones mapuches.

Capítulo VI “La realidad indígena dentro de un marco internacional y el

contraste con la situación chilena”: Incluye las resoluciones de la

Organización de Naciones Unidas (ONU) y la Organización Internacional del

15

Trabajo (OIT) sobre el problema indígena, como el Convenio 169, y explica

los casos de Canadá, Nueva Zelanda y Noruega.

Capítulo VII “Los actores involucrados y sus posturas”: Caracteriza a los

actores involucrados en el tema, como políticos, académicos y dirigentes

indígenas, y expone sus puntos de vista respecto a la Conadi y la política

estatal.

Capítulo VIII “Proposiciones y conclusiones de la investigación”: A partir de

todo el trabajo anterior, se expondrá la propuesta de los autores sobre el tema

y el diagnóstico de la situación actual del pueblo mapuche.

Anexos: Incluye entrevistas y documentos utilizados en este trabajo que son

pertinentes al tema.

3. Fundamentación del tema

Para fundamentar la importancia de este tema, se entregarán datos

referentes a la situación socioeconómica del pueblo mapuche, extraídos de

diversos estudios, como el Censo de Población y Vivienda 1992 y la Encuesta de

Caracterización Socioeconómica Nacional (Casen) 1996, entre otros. También se

examinarán en forma sucinta las legislaciones que paulatinamente fueron

dividiendo y recortando las tierras originarias del pueblo mapuche. Con esto, se

analizará porqué se llegó a la Ley Indígena que crea la Corporación Nacional de

Desarrollo Indígena (Conadi) como instrumento para resolver los problemas

socioeconómicos de este pueblo.

16

3.1. Censo de Población y Vivienda 1992

Según este censo, la población de 14 años y más, que se identificó con

alguno de los tres principales pueblos indígenas, mapuche, aymará o rapanui, fue

de 998.385 personas. El pueblo mayoritario es el mapuche con 928.060 personas,

un 93% del total de población indígena del país, mientras que las otras etnias

representan un 4,8% y 2,2%, respectivamente. El mayor número de población

mapuche, de acuerdo a este mismo Censo, está asentado en la Región

Metropolitana con 409.079 personas, le sigue la región de la Araucanía con

143.769 personas y la del Bío Bío con 125.180 habitantes que se identifican como

mapuches.

3.2. Encuesta Casen 1996

En el informe “Situación de los Pueblos Indígenas en Chile”, elaborado a

partir de la Encuesta Casen de 1996 se indica que un 4,5% de la población

nacional, 635.376 personas, pertenece a grupos étnicos. Los datos son distintos a

los del censo 1992, debido a que la Casen no es un instrumento diseñado para

describir la población ubicada de manera heterogénea a lo largo del país, ni hace

un tratamiento diferenciado para las etnias que habitan en el territorio. Esto

explica que la población indígena estimada sea inferior a la del Censo, ya que los

indígenas son una minoría y no tienen una distribución espacial homogénea. Sin

embargo, su gran valor es que caracteriza socioeconómicamente por primera vez

a los pueblos indígenas reconocidos por la Ley 19.253.

Las conclusiones a las que llega el informe Casen son las siguientes: la

población que dijo pertenecer a algún grupo indígena corresponde al 4,5% del

total nacional, ponderación que está en función del total de encuestados y que

17

corresponde a los ocho pueblos indígenas que la ley reconoce. Dentro de ese

universo, la población mapuche representa el 81,39% del total; los aymarás son el

14,25%; atacameños 1,57%; rapanui 1,22%; collas 0,86%; quechuas 0,54%;

yagán 0,15%; y kawashkar 0,02%. De la población indígena encuestada, el 10,6%

vive en condiciones de indigencia y el 25% son pobres no indigentes. Es decir, el

35,6% de ellos se encuentra viviendo bajo la línea de pobreza, una proporción

superior a la del total del país.

La significativa concentración de población indígena en los dos quintiles

más pobres de la población (65,2%) refuerza la tesis de su marginación histórica

de los procesos de crecimiento económico, lo cual se expresa en la existencia de

un núcleo duro de pobreza indigente, por el contrario, sólo se encuentra a un

6,3% de su población participando en el quinto quintil.

De acuerdo a la Encuesta Casen, los mapuches son el pueblo indígena con

mayor cantidad de población (81,39%) y, al mismo tiempo, el que tiene el mayor

porcentaje de pobres e indigentes (38,4%).

3.3. Legislaciones

A lo largo de la historia chilena, la mayor parte de las legislaciones

referidas a los pueblos indígenas han dado como resultado una permanente

reducción de sus tierras y una creciente división de sus comunidades. Por

ejemplo, en 1813 se dictó un decreto que buscaba la igualdad ante la ley de los

indígenas con el resto de los chilenos, estableciendo “villas de indios”, proceso

que a la larga condujo a la enajenación de gran parte de sus tierras. En 1866 otra

ley declaró como territorios fiscales las tierras al sur del río Malleco, lo cual

provocó que más tierras terminaran en manos de particulares y se crearan

18

reducciones para los mapuches. Esto se confirmó más tarde en las leyes

promulgadas en 1874 y 1883, que establecieron la Comisión Radicadora de

Indígenas, con el fin de dejar terrenos libres para la colonización, a través de los

títulos de merced.

Más tarde, a partir de 1927 y hasta 1989, la política del Estado se basa en

la división de las comunidades y el otorgamiento de títulos individuales de

dominio. Se pueden enumerar al respecto la ley de 1927 que establece el Tribunal

Especial de División; la de 1953 que funda la Dirección de Asuntos Indígenas

cuya función era la división de las comunidades; y la de 1961 que reconoce el

predominio del Título de Merced para cualquier asunto de recuperación de

tierras.

Durante el régimen militar, se dicta un decreto en 1979 (llamada “ley

maldita” por las organizaciones indígenas) que acelera el proceso de disolución

de las comunidades y su reducción territorial. Así, entre 1979 y 1986, el 59% de

las comunidades, 1.739 en total, fueron fraccionadas y se crearon 46.346

pequeñas parcelas.

A comienzos de los años noventa, los pueblos indígenas, en especial los

mapuches, estaban en una situación crítica. Para hacer frente a esta situación, el

gobierno de Patricio Aylwin, en virtud del espíritu del Acta de Nueva Imperial de

1989, se compromete a legislar a favor de los pueblos indígenas, lo cual se

materializó en la Ley Indígena de 1993 que crea la Corporación Nacional de

Desarrollo Indígena.

Por todo lo anterior, el tema está planteado en función al conflicto

mapuche, básicamente por ser la etnia con mayor presencia en el país, lo cual la

convierte en el principal referente de la ley indígena. Para acotar la materia, por

19

motivos de tiempo, consistencia y profundidad del estudio, no se indagará sobre

cómo la ley indígena ha funcionado para otras etnias.

4. Marco teórico

En la actualidad, los trabajos que abordan el tema del conflicto mapuche

abarcan hasta el año 1999. Entre ellos resaltan los textos de José Aylwin,

investigador del Instituto de Estudios Indígenas de la Universidad de La Frontera,

“Relación Pueblos Indígenas-Estado: una crisis profunda” (1999) y “Pueblos

indígenas de Chile: antecedentes históricos y situación actual”, (1994); los de

José Bengoa, “Historia del Pueblo Mapuche, siglo XIX y XX” e “Historia de un

Conflicto: El Estado y los Mapuches en el siglo XX” (1999). La mayoría de estos

estudios examinan este tema desde un punto de vista histórico y no actual. Por

otro lado, respecto a la Conadi, su estructura y funcionamiento, existen

documentos de organizaciones mapuches y algunos reportajes periodísticos que

abordan en forma muy tangencial el tema.

Desde 1999, la Conadi ha experimentado cambios en su política y

estructura, que no han sido estudiados a fondo, como tampoco sus consecuencias.

Por eso, reconociendo el valor e importancia de las investigaciones anteriores,

este trabajo procura ir más allá y entregar un panorama actual de la situación de la

Conadi.

4.1. Críticas a la Conadi

Distintos actores involucrados en el tema indígena han criticado a la

Conadi y su funcionamiento, como por ejemplo el investigador del Instituto de

20

Estudios Indígenas de la Universidad de la Frontera, José Aylwin, y la

Coordinadora Nacional Indigenista de Chile (Conacin).

José Aylwin plantea que la Conadi, instrumento creado por la ley para

definir y conducir una política indígena nacional, se encuentra en crisis. “Su

capacidad para dar respuesta a las reivindicaciones hoy formuladas por las

organizaciones indígenas es limitada. Su capacidad para intervenir y mediar en

los conflictos existentes entre las comunidades indígenas y las empresas que

intervienen en sus territorios es también restringida”, sostiene. A lo anterior,

Aylwin agrega que la autoridad de los representantes gubernamentales de la

Conadi y la representatividad de los integrantes indígenas en el consejo nacional

es cuestionada. 2

Esta crisis, según Aylwin, se debe a dos factores: las limitaciones que

muestra la ley y a la evolución que ha tenido la demanda indígena a través del

tiempo. Respecto al primer elemento, el investigador afirma que la ley no pone

énfasis en los derechos que los pueblos indígenas demandan, sino en la

protección legal a las tierras que se adjudicaron a los indígenas. Sin embargo,

casos como Ralco demuestran que en ocasiones esta protección jurídica no se ha

respetado.

Sobre el segundo factor, Aylwin plantea que el conocimiento de la

experiencia de los pueblos originarios de otros estados donde se ha aprobado el

Convenio 169 de la OIT y existe un reconocimiento constitucional a estas etnias,

ha influido en el discurso de las organizaciones indígenas en Chile, lo cual

explica la demanda principal de autonomía y de asumir el control de los asuntos

propios en sus espacios territoriales. “Ello explica también el cuestionamiento

2 Véase “Relación Pueblos Indígenas-Estado: una crisis profunda”, en revista “La Balsa”, 1999.

21

que hoy existe a la participación indígena en Conadi, entidad que en última

instancia responde al gobierno y no a los intereses de los pueblos indígenas”3.

El Comité Frapa4 de la Coordinadora Nacional Indigenista de Chile

(Conacin) en un documento elaborado en el 2000, afirma que la Conadi no ha

sabido acoger las verdaderas inquietudes de los pueblos originarios. “Muchos

dirigentes indígenas se institucionalizaron dejando los destinos del movimiento al

amparo de la Conadi, organismo gubernamental que fue creado para desarrollar

las propuestas surgidas desde las organizaciones indígenas, pues si bien existen

consejeros elegidos para representar a las organizaciones, el perfil político de

estos bajó sustancialmente con la última elección, quedando en evidencia la falta

de capacidad de estos para presionar por los intereses de nuestros pueblos”5.

También denuncia la falta de representatividad en la institución y la poca

consistencia de los grupos alternativos u opositores a la Conadi y la falta de

líderes coherentes con la suficiente credibilidad para fortalecer el movimiento

indígena, “porque si bien algunos se arrogan la representatividad, no tienen ni se

ganan el suficiente apoyo del movimiento indígena nacional, por lo tanto no se

visualiza ni surgen propuestas que puedan obligar al gobierno a cumplir con los

compromisos contraídos, tales como, la ratificación del convenio 169 de la OIT y

el reconocimiento constitucional, que son los que fortalecerán nuestras demandas

de etnodesarrollo”6.

3 Véase “Relación Pueblos Indígenas-Estado: una crisis profunda”, en revista “La Balsa”, 1999.

4 Frapa: es un comité que estudia materias políticas en la Conacin. Nació del comité que apoyaba a Francisco Painepán, ex candidato a consejero a la Conadi por la región metropolitana. Su nombre es la sigla del ex candidato.5 Véase “Al filo de la democracia”, documento del Comité Frapa de la Conacin, 2000.6 Véase “Al filo de la democracia”, documento del Comité Frapa de la Conacin, 2000.

22

5. Hipótesis

La Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (Conadi) fue creada por

la Ley Indígena de 1993, dictada bajo el gobierno de Patricio Aylwin, como la

institución encargada de velar por la solución de los problemas de los pueblos

autóctonos en Chile y aplicar dicha legislación.

A través del Fondo de Tierras y Aguas y el Fondo de Desarrollo Indígena

dependientes de esta institución, hasta el año 2000 se habían invertido alrededor

de 50 mil millones de pesos para financiar la compra de terrenos y programas de

apoyo para el desarrollo de las comunidades que conforman los diferentes

pueblos originarios. Desde 1994, el Estado adquirió 31.411 hectáreas de predios

en litigio con particulares que se entregaron a 2.587 familias indígenas, y traspasó

112.146 hectáreas de predios fiscales a las comunidades. Asimismo, entre 1994 y

1999, más de 50 mil personas y sus respectivos grupos familiares fueron

favorecidas con programas por 15 millones de dólares financiados gracias al

Fondo de Desarrollo Indígena.

Sin embargo, desde su origen la Conadi ha tenido constantes problemas de

funcionamiento y ha sido el blanco de críticas de diversos actores, como

indígenas, empresarios y políticos, que apuntan principalmente al fracaso de las

políticas emprendidas para enfrentar en especial el problema mapuche. Además,

la ola violentista que se ha registrado en las zonas con gran población mapuche

con tomas de terrenos, así como los escándalos e irregularidades denunciados

dentro de la Conadi, entre ellos corrupción y preferencias en la entrega de tierras,

mal uso de fondos fiscales y favoritismos políticos, indican que el conflicto

indígena está lejos de ser resuelto, pese a los recursos invertidos por el Estado.

23

Los cuestionamientos coinciden en señalar que la Conadi no está

solucionando el problema de los pueblos indígenas y en especial el de los

mapuches, que son la etnia más numerosa del país y la más afectada por la

pobreza y la falta de tierras. El descontento puede atribuirse a que la mayor parte

de la labor que la Conadi realiza se concentra en la adquisición y distribución de

tierras que reclaman las comunidades mapuches –lo demuestra el presupuesto del

Fondo para comprar tierras, que representa el 60% de los fondos totales de la

corporación– descuidando en algún grado los aspectos del desarrollo cultural y

social que comprende su misión. Al mismo tiempo, el trabajo centrado en esta

perspectiva económica territorial proporciona insuficiente apoyo técnico y

capacitación para explotar las tierras de manera eficiente, lo que provoca que las

comunidades mapuches mantengan una economía agraria de subsistencia, sin

poder salir de la pobreza.

Por otro lado, se deben diferenciar los problemas de los mapuches del sur,

con los de los mapuches urbanos, que son casi la mitad del total de población

indígena, a quienes en mayor grado les afecta el desarraigo de sus tradiciones. En

relación con este mismo punto, se presenta el problema de la representación en el

consejo directivo de la Conadi, en el que etnias con una población numéricamente

muy inferior, cuentan con la misma cantidad de consejeros.

La hipótesis central de este trabajo plantea que, considerando las

insuficiencias de la Conadi, es necesario reformar la institucionalidad vigente que

aborda los problemas de los mapuches, tanto rurales y urbanos, y proponer la

aplicación de una política indígena transversal que sea ejecutada a través de

diversas instituciones del Estado, como ministerios y organismos dependientes de

ellos.

24

Esta política debe fijarse dos objetivos prioritarios: apoyar el desarrollo

cultural, social y económico de los mapuches, y fomentar tanto la integración

como el reconocimiento mutuo entre este pueblo indígena y el resto de la

sociedad chilena.

6. Metodología

Para desarrollar esta investigación, se recopilaron antecedentes acerca de

la Conadi desde su creación en 1993 y la política indígena de los gobiernos de la

Concertación, obtenidos en diversos textos de académicos e investigadores

(Bengoa, Aylwin, Villalobos, Vitale y Vial) y de actualidad publicados por

institutos de estudio públicos y privados (Libertad y Desarrollo; Corporación

Tiempo 2000; Centro de Estudios Públicos, CEP; Centro de Estudios de

Desarrollo Alternativo, Cenda; Asuntos Públicos.org), de organizaciones

indígenas (Conacin) y documentos que recogen la postura de los empresarios

(Corma).

Luego se hizo un análisis de contenido de cada uno de los documentos

mediante la confección de fichas y cuadros de resumen de sus principales

planteamientos. Paralelo a esto, se reunió material de prensa sobre la Conadi y los

hechos que involucraban a mapuches, como tomas de terrenos, enfrentamientos,

etcétera.

Después de realizado este trabajo se hizo un listado de posibles fuentes

para entrevistar y las respectivas pautas de preguntas. La información obtenida en

dicha etapa fue ordenada según su relevancia para esta investigación. En esta

parte del trabajo, también se viajó a la ciudad de Temuco para realizar entrevistas

en terreno a expertos en el tema, entre ellos los investigadores del Instituto de

25

Estudios Indígenas de la Universidad de La Frontera, José Aylwin y Alejandro

Herrera, los dirigentes de organizaciones indígenas Emilio Cayuqueo, Sofía

Painequeo y el cacique Antonio Alcafuz, el ex director de la Conadi Edgardo

Lienlaf7, los miembros del Consejo Nacional de la Corporación José Santos

Millao, José Llancapán y Juan Manquel, y habitantes de comunidades mapuches.

Además se entrevistó a Juan Pablo Belair, asesor ejecutivo del Programa

Orígenes, dependiente del Ministerio de Planificación y Cooperación (Mideplan)

y financiado con un préstamo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

Aparte de esto, los autores participaron en el Seminario “Nuevas

Relaciones entre Estados y Pueblos Indígenas: La Experiencia Internacional”,

organizado conjuntamente por el Ministerio de Relaciones Exteriores, la

Embajada de Canadá en Chile, el Instituto de Estudios Indígenas de la

Universidad de La Frontera y la Comisión de Verdad Histórica y Nuevo Trato,

realizado en Santiago y Temuco entre los días 14 y 17 de enero de 2002.

Como una forma de recoger en terreno las impresiones, sentimientos y

realidades de la gente mapuche, los autores realizaron un viaje de tres días a la IX

Región, en donde visitaron comunidades de la costa de Temuco y zonas como

Nueva Imperial, Carahue y Puerto Domínguez. Además, se aprovechó la estadía

en la ciudad para acceder al material del Instituto de Estudios Indígenas de la

UFRO y de la sede central de la Conadi.

Con todo el material reunido, se procedió a organizar y analizar la

información, revisando si la hipótesis que motiva la investigación se confirma

con los datos obtenidos o no.

7 Esta entrevista fue realizada cuando Edgardo Lienlaf todavía era director de la Conadi, en enero de 2002.

26

CAPÍTULO II

RADIOGRAFÍA SOCIAL, ECONÓMICA Y CULTURAL

DEL PUEBLO MAPUCHE

27

CAPÍTULO II

RADIOGRAFÍA SOCIAL, ECONÓMICA Y CULTURAL

DEL PUEBLO MAPUCHE

1. Introducción

Después de siglos de presencia europea en el territorio chileno, varias de las

etnias originarias que habitaban de Perú al sur, sucumbieron ante la conquista

española. Entre ellos podemos nombrar a los aónikenk y los sélknam, y otras

culturas que vivían en el extremo austral del país (Aylwin, 2001). En la

actualidad, estos nombres pertenecen a cada vez más cortos capítulos de los libros

que enseñan sobre la prehistoria chilena, aquella anterior a la llegada de los

conquistadores españoles Diego de Almagro y de Pedro de Valdivia a territorio

nacional.

No obstante, en Chile las personas indígenas que se identifican con

algunas de los pueblos originarios alcanza al millón de personas, según el Censo

de 1992. Importante cifra, ya que representan un cinco por ciento del total de la

población nacional. Para estos estudios estadísticos y de población –como los

Censos y las Encuestas de Caracterización Socioeconómica, Casen-, se consideran

a las tres etnias con mayor presencia en Chile: mapuche, aymará y rapa nui.

En este capítulo se tomará una radiografía de la situación económica,

social y cultural de los mapuches, con los datos emanados de fuentes como el

mencionado Censo y la Encuesta Casen de 1996, con el fin de contextualizar la

real dimensión de los problemas de este sector de la población, sus necesidades y

carencias que reflejan las deficiencias e insuficiencias de las políticas públicas de

28

los gobiernos chilenos desde la eufemísticamente llamada “Pacificación de la

Araucanía”.

2. Indígenas en Chile

Según la Ley Indígena promulgada en el año 1993 bajo el gobierno de

Patricio Aylwin, “son personas indígenas las que pertenecen a las etnias mapuche,

aymará, rapa nui, las de las comunidades atacameñas, quechuas y collas del norte

del país y la de las comunidades kawashkar o alacalufe y yámana o yagán de los

canales australes, que viven en Chile desde antes de la llegada de los españoles y

que tienen modos de vida, idioma y organización propias” (Ley 19.253: Art. nº 1).

En nuestro país y de acuerdo a lo estipulado en la Ley, se reconoce como

indígena a

a) Los hijos (as) de padre o madre indígena, legítimos (as), naturales o adoptados

(as).

b) Los que son de una familia indígena y tienen a los menos un apellido

indígena.

c) Las personas que tengan hasta el día de hoy, maneras de vivir, costumbres o

religión indígenas y cuyo esposo, esposa o conviviente sea indígena. Es

necesario además, que se autoidentifiquen como indígenas (Ley 19.253: Art.

nº 2).

En todos estos casos, la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena

(Conadi), creada también por la Ley Indígena, es la encargada de entregar un

certificado que sirva para acreditar la calidad de indígena cuando la persona lo

necesite (Art. nº3).

29

3. Población indígena y distribución

Hasta el Censo Nacional de Población y Vivienda de 1992 -que incluía por

primera vez una pregunta sobre la pertenencia a alguna de las culturas indígenas

del país- los datos de la población mapuche se basaban casi exclusivamente en

estudios o estimaciones sobre población en reducciones o comunidades de hecho.

El mérito de los datos censales es que permiten apreciar en forma global la

situación espacial y cuantitativa de la población mapuche contemporánea, a pesar

de las críticas y objeciones que pudiesen formularse a la pregunta y sus resultados

(Marimán y Haughney, 1993).

Según el Censo de 1992, la población indígena mayor de catorce años que

se autoidentificó con alguno de los tres principales pueblos indígenas, mapuche,

aymará o rapanui, fue de 998.385 personas. El pueblo mayoritario es el mapuche

con 928.060 personas, es decir, un 93% del total de población indígena del país,

mientras que las otras dos etnias representan el 4,8% y el 2,2%, respectivamente

(Censo, 1992).

La etnia mapuche es cuantitativamente la más importante en el país. La

mitad vive en la Región Metropolitana con 409.079 personas y el otro 50% se

distribuye entre el río Bío Bío y la Isla de Chiloé, en la zona sur de Chile. Después

de la capital, las regiones de la Araucanía (143.769 personas) y la del Bío Bío

(125.180 habitantes), son las que reúnen mayor población mapuche (ver figura 1).

30

FIG. 1: Población Indígena de Chile, 1992 (*)

Grupo de edad y región de residencia habitual actual. MAPUCHE AYMARA RAPA NUI

GRUPO DE EDAD

Total País 928.060 48.477 21.848Región I 9.387 15.439 289Región II 11.872 4.187 413Región III 6.584 1.289 272Región IV 17.779 2.093 847Región V 58.668 2.968 3.335Región VI 34.278 1.316 1.095Región VII 31.829 1.725 705Región VIII 125.090 3.815 1.774Región IX 144.794 1.199 378Región X 68.793 1.602 761Región XI 3.158 131 75Región XII 4.612 203 186Región Metropolitana 407.421 12.165 11.054País Extranjero 461 69 20No Declarado 3.334 276 644

Fuente: Censo de Población y Vivienda, Instituto Nacional de Estadística, Chile, 1993.* Nota: Se incluyen dentro de estas tres etnias a la población mayor de 14 años que declaró pertenecer a ellas.

3.1. Encuesta Casen 1996

En el informe “Situación de los Pueblos Indígenas en Chile”, elaborado a

partir de la Encuesta Casen de 1996 se indica que un 4,5% de la población

nacional, 635.376 personas, pertenece a grupos étnicos. Los datos son distintos a

los del Censo de 1992, debido a que la Casen no es un instrumento diseñado para

describir la población ubicada de manera heterogénea a lo largo del país, ni realiza

un tratamiento diferenciado para las etnias que habitan en el territorio. Esto

explica que la población indígena estimada sea inferior a la del Censo, ya que los

indígenas son una minoría y no tienen una distribución espacial homogénea

(Casen, 1996). Sin embargo, el principal valor de dicha encuesta es que

31

caracteriza por primera vez, tanto social como económicamente a los pueblos

indígenas reconocidos por la Ley Indígena 19.253, de 1993.

Las conclusiones a las que llega el informe Casen son las siguientes: la

población que dijo pertenecer a algún grupo indígena corresponde al 4,5% del

total nacional, ponderación que está en función del total de encuestados y que

corresponde a los ocho pueblos indígenas que la ley reconoce. Dentro de ese

universo, la población mapuche representa el 81,39% del total; los aymarás son el

14,25%; atacameños 1,57%; rapanui 1,22%; collas 0,86%; quechuas 0,54%;

yagán 0,15%; y kawashkar 0,02%.

FIG. 2: Población indígena en Chile, según grupo étnico

Etnias Números de

personas

Porcentaje

No pertenece 13.576.673 95,40

Mapuche 517.125 3,63

Aymará 90.527 0,64

Atacameño 9.988 0,07

Rapanui 7.720 0,05

Colla 5.467 0,04

Quechua 3.436 0,02

Yagán 975 0,01

Kawashkar 138 0,00

Sin datos 20.195 0,14

Total 14.232.244 100,00

Fuente: Mideplan, Departamento de Información Social. Encuesta Casen 1996.

En el informe que elaboró el Ministerio de Planificación y Cooperación

(Mideplan) sobre la base de la Casen, se logró determinar de manera aproximada

la existencia de una importante cantidad de personas pertenecientes a pueblos

32

tales como el atacameño, colla y quechua (Ver figura 2), antecedentes que el

Censo de 1992 no obtuvo. Más aún, en relación con los aymará, la Casen 96

entrega una estimación de población mayor que la proporcionada por el Censo:

aquella reconoce a 90.527 aymarás, mientras éste último contó sólo a 48.477, es

decir, casi la mitad. Además, destacó el grado de vulnerabilidad de las culturas

más pequeñas o con menor cantidad de personas, ya que “tanto más bajo es el

porcentaje en la composición nacional de un determinado pueblo indígena, más

alto es su grado de vulnerabilidad demográfica y cultural, lo cual debería llamar a

la aplicación de programas especiales de protección y fomento étnico” (Informe,

Casen 96: pag. 4). Es el caso de los pueblos kawashkar y yagán, los cuales en

conjunto sólo suman un poco más de mil personas.

En el gráfico siguiente, se muestran los porcentajes de cada pueblo

indígena en relación con su composición a nivel nacional.

FIG. 3: Composición de la población indígena por grupo étnico

Fuente: Mideplan, Departamento de Información Social. Encuesta Casen 1996.

33

3.2. Población indígena y pobreza

Sólo en 1988 se hizo un primer avance para conocer la situación

socioeconómica del grupo étnico con mayor presencia en el país. El Censo

Experimental de Reducciones Indígenas de ese año, concluyó que en la IX

Región, lugar donde se creía estaba asentada la mayor parte de la población

mapuche, la mortalidad en este grupo étnico era la más alta del país, mientras que

el alfabetismo en la población indígena estaba cinco años atrasada con relación al

resto de la población del país. Además, las condiciones de sus viviendas eran

precarias: el 53% tenía casas con piso de madera o de tierra (www.conadi.cl).

No obstante, la Encuesta Casen del 96 radiografió con más precisión el

rostro de la pobreza en la población indígena de nuestro país, en donde la etnia

más desfavorecida es la mapuche.

De la población indígena encuestada, el 10,6% vive en condiciones de

indigencia y el 25% son pobres no indigentes. Es decir, el 35,6% de ellos se

encuentra viviendo bajo la línea de pobreza, una proporción superior a la del total

del país.

Las estimaciones de pobreza que hace la Encuesta Casen 96, se realizan

mediante el llamado “método de ingreso”, basado en el cálculo de la línea de

pobreza. Ésta se determina con el ingreso mínimo requerido en un hogar para

satisfacer las necesidades básicas de sus integrantes.

El valor de la línea se estima a partir del costo de una canasta de alimentos

que cubre las necesidades nutricionales de una determinada población y que

considera sus hábitos de consumo. El valor de dicha canasta es la suma hecha a

34

partir de una estimación de los recursos requeridos por los hogares para satisfacer

el conjunto de sus necesidades básicas.8

La importante concentración de población indígena en los dos quintiles más

pobres de la población (65,2%) refuerza la tesis de su marginación histórica de los

procesos de crecimiento económico, lo cual se expresa en la existencia de un

núcleo duro de pobreza indigente. Por el contrario, sólo se encuentra a un 6,3% de

su población participando en el quinto quintil, el de los más altos ingresos

(Informe, Casen 1996).

FIG. 4: Casen 1996, Población indígena y no indígena por grupo étnico según línea de pobreza

Población Indígena % Población

no indígena

%

Total

país %

Mapuche Atacameño Quechua Aymará Colla Rapanui

Indigente 11,7 7,7 0,0 6,5 0,0 0,7 5,5 5,7

Pobre no

indigente

26,7 21,6 27,1 17,2 13,9 11,6 17,2 17,5

No pobre 61,6 70,7 72,9 76,3 86,1 87,7 77,3 76,8

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Fuente: Encuesta de Caracterización Socioeconómica, Casen 1996.

Según los resultados de la Casen 96, el 25,0% de la población indígena

chilena vive en condición de pobreza no indigente y un 10,6% en condición de

indigencia, es decir, un 35,6% de esta población era pobre al momento de

aplicarse esta encuesta. Al comparar estas cifras con la situación de la población 8 Según esta metodología, que se aplica internacionalmente y es recomendada por los organismos de Naciones Unidas, es pobre quien, en 2000, no tenía ingresos por $40.562 mensuales en la zona urbana y $27.349 mensuales en la zona rural. En tanto, la línea de indigencia está establecida en $20.281 mensuales en la zona urbana y $15.628 en el sector rural.

35

no indígena, se aprecian las diferencias: 17,1% de pobres no indigentes y 5,5% de

indigentes. Esta situación queda reflejada en el cuadro y gráfico siguientes:

FIG. 5: Casen 1996, Población indígena y no indígena según línea de pobreza

  Población Indígena

%

Población No Indígena

%

Total País%

Indigente 10,6 5,5 5,7Pobre no indigente 25,0 17,2 17,5No pobre 64,4 77,3 76,8Total 100,0 100,0 100,0Fuente: Mideplan, Departamento de Información Social. Encuesta Casen 1996. Nota: se excluye servicio doméstico puertas adentro y su núcleo familiar.

FIG. 6: Casen 1996, gráfico de la población indígena y no indígena según línea de pobreza

Fuente: Mideplan, Departamento de Información Social. Encuesta Casen 1996.

A nivel nacional, como promedio, es significativa la brecha que separa a

indígenas pobres, de pobres no indígenas, marcando una distancia de más de 12

puntos porcentuales. Particularmente importante es la diferencia al nivel de

36

indigencia entre ambos conglomerados de población: los indígenas duplican la

indigencia en relación a los no indígenas, lo cual indica que la pobreza extrema en

Chile afecta en mayor proporción a los pueblos autóctonos del país.

A nivel regional, la muestra es contundente. La pobreza afecta más a los

grupos étnicos que al resto de la población, destacándose el caso extremo de la

VIII Región con un 52,3% de indígenas pobres. Es decir, más de la mitad de la

población regional mapuche está en condición de pobreza. También en situación

extrema se encuentran otras regiones de alta concentración de población indígena,

como es el caso de la X, IX y la I Regiones, lo que se demuestra en el siguiente

cuadro:

FIG. 7: Casen 1996, población indígena y no indígena según línea de pobreza, por región

Población Indígena Población No Indígena Total PaísRegión Pobres No pobres Pobres No pobres Pobres No pobres

I 34,0 66,0 20,3 79,7 21,6 78,4II 21,0 79,0 16,5 83,5 16,6 83,4III 34,2 65,8 26,3 73,7 26,5 73,5IV 27,0 73,0 30,3 69,7 30,5 69,5V 10,3 89,7 22,4 77,6 22,2 77,8VI 14,7 85,3 26,6 73,4 26,4 73,6VII 30,7 69,3 32,5 67,5 32,5 67,5VIII 52,3 47,7 33,3 66,7 33,9 66,1IX 41,6 58,4 34,3 65,7 36,4 63,6X 43,2 56,8 30,9 69,1 32,2 67,8XI 36,6 63,4 20,8 79,2 21,9 78,1XII 15,6 84,4 13,3 86,7 13,3 86,7RM 19,6 80,4 14,7 85,3 14,8 85,2

Total 35,6 64,4 22,7 77,3 23,2 76,8Fuente: Mideplan, Departamento de Información Social. Encuesta Casen 1996. Nota: la columna caratulada como Pobre, incluye a Indigentes y Pobres No Indigentes.

Según el gráfico Nº 8, la mayor pobreza se concentra en la Araucanía:

37

FIG. 8: Censo 1996, población indígena y no indígena según línea de pobreza, por región

Fuente: Mideplan, Departamento de Información Social. Encuesta Casen 1996.Nota: la columna caratulada como Pobre, incluye a Indigentes y Pobres No Indigentes.

En conclusión, es posible afirmar que, en promedio, un 35,6% de la

población indígena en Chile es pobre, a diferencia de la población no indígena que

en promedio sólo llega a 22,7%. Resulta evidente, entonces, que en el conjunto de

los pobres a nivel nacional, existe un subconjunto (caracterizado por su etnia) que

muestra un tipo de pobreza más aguda que aquella que afecta a la población no

indígena (Casen, 1996).

La Encuesta Casen definió en el informe algunos elementos que

responderían a esta constante de pobreza entre la población indígena del país, ya

que señala algunos “factores económicos” culturalmente determinados. Entre ellos

pueden mencionarse el ingreso, el acceso a la educación, la capacitación de la

mano de obra indígena o su inserción laboral preferentemente en mercados

informales. Otro aspecto que se indica es que la diferencia también pueda deberse

38

a situaciones de discriminación hacia esa población, lo cual nos lleva a la

necesidad de identificar variables socioculturales en la generación de la pobreza

en Chile (Informe, Casen 1996: pag. 11).

3.3. Distribución del ingreso

Al examinar la distribución de la población indígena según quintil de

ingreso autónomo, 9 se observa que un alto porcentaje de ella se concentra en los

dos quintiles más pobres (65,21%), situación que contrasta con la población no

indígena que agrupa en los mismos quintiles, donde sólo el 44,1% de personas

está en esa condición. Con estos antecedentes podría insistirse en el concepto de

"pobreza étnica", especialmente porque más de dos tercios de los indígenas en

Chile aparecen ubicados en los estratos más pobres, cuestión que no afecta con la

misma fuerza a la población no indígena.

La evolución de la pobreza y la indigencia global en Chile en los últimos

años, muestra una clara tendencia a su disminución debido al mayor gasto social y

a su focalización en los grupos de menores ingresos. Según la Encuesta Casen, en

1987 el total de pobres llegaba al 45,1% de la población nacional; hacia 1996 esta

cifra había disminuido al 23,2%. Sin embargo, el éxito experimentado en la

política social desde 1990 en adelante (en términos de haber reducido estos

porcentajes), como índice no puede aplicarse al conjunto de los pueblos indígenas

chilenos. Hasta 1996, todavía existía un 35,6% de indígenas pobres en Chile.

Desde el punto de vista de la línea de la pobreza, como desde la perspectiva de la

distribución del ingreso, aparece con claridad la cuestión étnica de esta situación.

9 Son los ingresos por conceptos de sueldos y salarios, ganancias provenientes del trabajo independiente, incluido al autosuministro y el valor del consumo de productos agrícolas producidas por el hogar, renta de propiedades, ingresos por interés, bonificaciones y gratificaciones, así como jubilaciones, pensiones, montepíos y transferencias entre privados, según la definición de la Encuesta Casen.

39

FIG. 9: Población indígena y no indígena según quintil de ingreso autónomo

Quintil de ingreso Autónomo

Población Indígena

%

Población No Indígena

%

TotalPaís%

I 42,42 22,08 22,97II 22,79 22,02 22,09III 16,60 20,00 19,83IV 11,93 18,89 18,59V 6,27 17,02 16,52Total 100,00 100,00 100,00Fuente: Mideplan, Departamento de Información Social. Encuesta Casen 1996.Nota: se excluye servicio doméstico puertas adentro y su núcleo familiar.

Queda claro, en síntesis, que una de las características distintivas de los

pueblos indígenas chilenos, es que una mayor proporción que el resto de la

sociedad chilena está en condición de pobreza.

FIG. 10: Población indígena y no indígena, según quintil de ingreso autónomo

Fuente: Mideplan, Departamento de Información Social. Encuesta Casen 1996.Nota: se excluye servicio doméstico puertas adentro y su núcleo familiar.

40

El gráfico previo muestra la trayectoria que siguen las curvas de los

porcentajes según quintil de ingreso: éstas se separan claramente en el primer

quintil, se cruzan en el segundo y tienden nuevamente a separarse hacia el quinto

quintil.

Podría decirse que, en función de las cifras extremas, la situación de la

población indígena tiende a "verticalizarse", en tanto que la de la población no

indígena muestra una tendencia más "horizontalizada". La figura "en cruz"

muestra la elevada cantidad de indígenas que quedan en el primer quintil y el bajo

porcentaje que se ubica en el quinto quintil. Tanto más estructurada se manifiesta

la "cruz" del gráfico, más amplia será la diferencia entre indígenas y no indígenas

y, consecuentemente, mayor será la importancia de definir los componentes de la

"pobreza étnica" en Chile.

Esta misma situación puede ser representada según un cuadro por deciles

de ingreso autónomo:

FIG. 11: Población indígena y no indígena según decil de ingreso autónomo

Decil de ingreso Autónomo

Población Indígena

%

Población No Indígena

%

TotalPaís %

I 25,7 10,7 11,4II 16,7 11,4 11,6III 13,0 11,1 11,2IV 9,8 11,0 10,9V 8,3 10,4 10,3VI 8,3 9,5 9,5VII 6,8 9,5 9,4VIII 5,1 9,4 9,2IX 3,0 8,7 8,5X 3,3 8,3 8,1Total 100,00 100,00 100,00Fuente: Mideplan, Departamento de Información Social. Encuesta Casen 1996.Nota: se excluye servicio doméstico puertas adentro y su núcleo familiar.

41

3.4. Situación ocupacional

En cuanto a la situación ocupacional, la población indígena

económicamente activa (PIEA) es el 4,3% de la población económicamente activa

(PEA) a nivel nacional. Del total de la población indígena, un 53,1% forma parte

de la fuerza de trabajo, cifra cercana al 54,5% de la población no indígena.

Las diferencias en las tasas de ocupación y desocupación en los grupos

étnicos como a nivel nacional, no son relevantes, lo que permite advertir que en

términos porcentuales, tanto indígenas como no indígenas, tienen un casi idéntico

nivel de acceso al mercado del trabajo (sea este formal o informal), como también

en los respectivos porcentajes de ocupación y desocupación (ver figura 12). El

acceso a dicho mercado, por lo tanto, no constituiría un factor de diferenciación

para una población étnicamente definida. En ese caso, se debe analizar el tipo de

inserción laboral y la naturaleza del trabajo obtenido por esta población.

FIG. 12: Población indígena y no indígena de 15 años y más, por situación laboral

  PoblaciónIndígena

%

Población No Indígena

%

Total País%

Ocupados 94,1 94,3 94,3Desocupados 5,9 5,7 5,7Total 100,0 100,0 100,0

Fuente: Mideplan, Departamento de Información Social. Encuesta Casen 1996.

En relación a la distribución de la fuerza de trabajo indígena según sexo, el

75,2% de ella corresponde a población masculina y un 32,1% es femenina. Del

mismo modo, la población femenina inactiva es de 67,9% y la masculina de sólo

24,8%.

42

Respecto a la población indígena asalariada, es interesante destacar si

trabaja con o sin contrato. La Encuesta Casen del 96 dejó en evidencia que a la

mujer indígena le afecta más que al hombre la inexistencia de contrato de trabajo,

ya que el 33,5% de mujeres están en esta situación frente al 24,2% de hombres.

Según la clasificación por rama de actividad económica, la población

indígena se concentra preferentemente en el sector silvoagropecuario (38,5%),

seguido de servicios comunales, sociales y personales (21,4%), comercio (12,7%)

e industria manufacturera (10,6%), mientras que la población no indígena, está

ocupada en el sector servicios comunales, sociales y personales (26,3%) seguido

por comercio (18,9%) y el sector silvoagropecuario (14,3%).

FIG. 13: Población indígena y no indígena por rama de actividad

Rama de actividad Población Indígena

%

Población No Indígena

%

Total País%

Actividades no bien especificadas 0,2 0,6 0,6Agricultura, caza, silvicultura y pesca 38,5 14,3 15,4Explotación de minas y canteras 1,3 1,9 1,9Industria manufacturera 10,6 14,9 14,8Electricidad, gas y agua 0,3 0,7 0,7Construcción 8,5 8,7 8,7Comercio por mayor y menor 12,7 18,9 18,6Transporte, almacenamiento y comunicaciones 4,5 7,1 7,0Establecimientos financieros, seguros, bienes inmuebles 1,9 6,5 6,3Servicios comunales, sociales y personal 21.4 26,3 26,1Total 100,0 100,0 100,0

Fuente: Mideplan, Departamento de Información Social. Encuesta Casen 1996.

Sin embargo, se advierten diferencias sustantivas relacionadas con el

ingreso promedio examinado tanto según rama de actividad como por grado

ocupacional. Según el primer aspecto, el ingreso promedio para indígenas alcanza

a $120.665 mientras que la población no indígena llega a un promedio

notablemente superior, de $217.916. Al observar el caso de la agricultura, en

43

donde según la información disponible se concentra el mayor porcentaje de la

población indígena, el valor del ingreso promedio de la población no indígena casi

duplica el de aquellos con $128.589 y $66.800, respectivamente. Así sucede en

todas las restantes ramas de actividad. El cuadro siguiente muestra esta relación:

FIG. 14: Ingreso promedio de la población indígena y no indígena, según rama de actividad

Rama de actividad Población Indígena $

Población No Indígena $

Total País

Actividades no bien especificadas 221.494 245.163 244.724Agricultura, caza, silvicultura y pesca 66.800 128.589 122.585Explotación de minas y canteras 191.213 331.888 327.575Industria manufacturera 130.869 210.849 208.338Electricidad, gas y agua 142.131 282.782 280.213Construcción 139.680 220.529 217.028Comercio por mayor y menor 171.730 206.340 205.372Transporte, almacenamiento y comunicaciones 206.635 260.489 258.997Establec. financieros, seguros, bienes inmuebles 258.256 440.908 438.440Servicios comunales, sociales y personal 124.380 199.008 196.358Promedio $ 120.665 $ 217.916 $ 213.900

Fuente: Mideplan, Departamento de Información Social. Encuesta Casen 1996.

La situación presentada tiende a producirse típicamente entre aquellas

personas que ingresan al mercado del trabajo con baja o escasa calificación y nivel

educacional, tal como es el caso de un número importante de trabajadores

indígenas. Al mismo tiempo, se trata preferentemente de actividades de baja

productividad o de labores insertas en la dinámica de la economía campesina

indígena, que constituye un elemento característico del sector informal de la

44

economía. Así, se reproduce un modelo en el cual los ingresos medios de los

indígenas son menores frente a aquellos trabajadores que ingresan al sector formal

de la economía, aún teniendo igual calificación o nivel educacional.

En resumen, las importantes diferencias del salario percibido por la

población indígena y no indígena, en términos que en mismos oficios aquellos

tienen ingresos inferiores, así como la precariedad del empleo o la mayor

tendencia a trabajar sin contrato y por tanto sin derechos laborales, son todos

antecedentes fundamentales para definir la "pobreza étnica", esquema en el cual

podría estar operando no sólo diferencias en escolaridad o calificación, sino

probables elementos de discriminación hacia aquellos que pertenecen a alguna

minoría étnica (Informe, Casen 96).

4. Educación y Salud

De acuerdo a los datos anteriores, el pueblo mapuche es aquel con mayor

cantidad de población y, al mismo tiempo, tiene un porcentaje superior de

pobreza. Es decir, de todos los grupos del país, indígenas y no indígenas, los

mapuches son los que sufren de mayores índices de pobreza. La población

indígena rural del país se ubica preferentemente entre la VIII y X Regiones,

concentrándose más del 70% en la IX Región. Estas tres regiones, a su vez,

presentan índices de pobreza superiores al promedio nacional.

Estos habitantes de sectores rurales serían los más afectados, ya que

estarían enfrentando un núcleo de pobreza dura, como lo definió el Instituto

Libertad y Desarrollo (LyD), en una serie de informes sociales de 1999 y 2000,

que retratan la situación de los mapuches en Chile. La razón que esgrimen estos

analistas es que la población indígena rural no ha logrado incorporarse al

45

desarrollo del país y presentan, también, serias dificultades de acceso a los

servicios públicos. En materia económica, depende de actividades

silvoagropecuarias de subsistencia, en tanto que la calidad de los recursos

productivos de que dispone es precaria, ya que los suelos de esas áreas están

erosionados y con poca disponibilidad de aguas para riego (LyD, 1999).

El Instituto, basados en datos de la Casen del 96, recogió antecedentes que

corroboran la difícil situación social de las zonas donde se concentra la población

indígena rural:

FIG. 15: Pobreza en comunas rurales con población mapuche, IX Región

Comuna Nº de Personas % Relación poblaciónComunal

Lautaro 10.700 37,5Vilcún 8.500 41,2

Villarrica 10.900 29,5Freire 7.400 31,2

Loncoche 9.000 38,5Puerto Saavedra 5.500 38,0

Carahue 12.200 47,0Nueva Imperial 10.141 27,3

IX Región 36,5País 23,2

Fuente: Mideplan, Departamento de Información Social. Encuesta Casen 1996.

Las comunas que incluye el Cuadro Nº 15 presentan porcentajes de

pobreza bastante superiores al promedio de la región y del país. Comunas como

Vilcún o Carahue presentaban en 1996 tasas superiores al 40%, en circunstancias

que el promedio del país era de 23%.

Dentro de las causas de los altos índices de pobreza se encuentra la baja

escolaridad de la población indígena, ya que según los resultados de la Casen 96,

el promedio de escolaridad de la esta es de 7,37 años, inferior en 2,2 años al

46

observado en el resto de la población que alcanza a 9,54 años. El alfabetismo de

las minorías étnicas alcanza una tasa del 10%, cifra muy superior a la registrada

por los no indígenas que es de 4,7%. El 80% de los jefes de hogar de comunidades

mapuches tiene menos de 4 años de educación, lo que contrasta con el promedio

del país, que es de 10 años. De la población indígena rural mayor de 15 años, sólo

el 13% ha asistido a algún curso de enseñanza media y el 3% a algún tipo de

enseñanza superior.

Si por otro lado se analizan los resultados de la inversión que se está

realizando en la actualidad por las futuras generaciones en materia educacional, se

observa que además de la alta deserción escolar, la calidad de la enseñanza

recibida por los alumnos que asisten a escuelas de esas áreas es muy inferior a la

del país. Así, de las 44 comunas del país con los más bajos promedios Simce, 26

se encuentran en zonas rurales con población mapuche (LyD, 1999).

FIG. 16: Población indígena y no indígena según alfabetismo

Sabe leer y escribir Población Indígena %

Población No Indígena %

Total País %

Sí 89,9 95,3 95,1No 10,0 4,7 4,9No sabe / no responde 0,1 0,0 0,0Total 100,0 100,0 100,0

Fuente: Mideplan, Departamento de Información Social. Encuesta Casen 1996.

El analfabetismo en las comunidades rurales es más de cuatro veces

superior al promedio del país (19% en sectores mapuches contra 4,4% nacional);

y la mortalidad infantil es hasta tres veces superior al promedio nacional. En

materia de calidad de educación, de las 44 escuelas cuyos puntajes en la prueba

Simce en 1996 eran inferiores al 60%, 26 se encontraban en zonas rurales

47

mapuches. A esto se suma la significativa deserción escolar de jóvenes indígenas

que comienza a partir de Octavo Básico (más menos a los 13 o 14 años). Cabe

recordar que en la Casen del 96 este sector de la población tiene su mayor

representatividad en comunas de alta ruralidad, lo cual, eventualmente, podría

explicar el temprano retiro desde el sistema educacional como consecuencia de su

temprana inserción en labores agrícolas.

FIG. 17: Población analfabeta

Población Indígena Rural 19,0%Promedio Nacional 4,4%Promedio Rural 12,2%

Fuente: Instituto LyD, basado en documento Mapuches, Comunidades y Localidades en Chile. Instituto Nacional de Estadísticas, INE, 1997.

Si se analiza el tema de la educación, es posible determinar que de la

población indígena rural mayor de 10 años, más del 19% es analfabeta, cifra

bastante superior al promedio nacional de analfabetismo que es del 4,4% y al

promedio que alcanza éste en la población rural del país. Por otro lado, del total de

la población indígena rural, un 26% se encuentra dentro de la categoría de

económicamente activa. En este grupo hay un 8% que nunca ha asistido a la

escuela y un 56% que no ha completado la educación básica.

FIG. 18: Población indígena rural de 15 años y más según años de estudio aprobados

Años de estudio Número de personas %Nunca asistió 4.974 8,05%0 a 6 años 34.896 56,51%7 a 8 años 11.795 19,40%9 a 12 años 7.961 12,89%Más de 12 años 1.947 3,16%

Fuente: Instituto LyD, 1999.

48

A nivel nacional, el promedio de escolaridad es de más de 9 años, es decir,

los alumnos completan y superan el nivel de educación básica. Esta cifra difiere

bastante de las proporcionadas para los sectores indígenas.

Más aún, como ya se ha señalado, si se analiza el tipo de educación que

estaría recibiendo este grupo de la población, es posible concluir que ésta no es de

buena calidad, ya que de acuerdo a los resultados de la prueba Simce, se observa

que los sectores rurales de las regiones octava y novena son los que presentan los

peores resultados por comuna a nivel nacional ( LyD, 1998, Informe n° 386).

El Instituto Libertad y Desarrollo concluye que la grave situación social

que afecta a los mapuches y otros grupos de origen indígena, no ha logrado ser

captada por la política social a través de programas y acciones de focalización por

parte del Estado. Es más, “lo anterior representa una falencia de las políticas

públicas para abordar y solucionar este tipo de situaciones que requieren de

acciones permanentes en el tiempo, ya la integración al desarrollo es una tarea de

largo plazo” (LyD, agosto 99: Informe social n° 447).

Los indicadores sociales de pobreza extrema en comunas rurales con

concentración de población mapuche muestran un alto deterioro al contrastarlos

con el promedio regional o del país, según un informe social titulado

“Caracterización Socioeconómica de los mapuches en comunidades rurales” del

Instituto Libertad y Desarrollo de 1999. En primer término se incluye la

escolaridad de las madres, cuya influencia tiene una gran incidencia en el futuro

escolar de los hijos y la tasa de mortalidad infantil en menores de un año, que es

otro de los indicadores más representativos de la pobreza crítica. Ambos

parámetros muestran grandes diferencias en esas comunas con el promedio para la

49

región o el país. Así, mientras a nivel nacional, sólo el 42% de las madres alcanzó

menos de 8 años de estudio, en la mayoría de las comunas señaladas ese

porcentaje fluctúa entre el 80% y el 90%. Respecto de la tasa de mortalidad

infantil, cuando a nivel nacional alcanzaba al 14 por mil, en comunas como Tirúa,

Lumaco, Curarehue o Teodoro Schmidt era más del triple.

De acuerdo a las cifras que el Informe de la Casen 96 entregó sobre la tasa

de mortalidad infantil de los pueblos indígenas, se observa que esta es muy

superior a la tasa nacional, que es de 15 por cada mil nacidos vivos. En la comuna

de Putre, por ejemplo, dicha tasa es de 40 por cada mil nacidos vivos; en la

comuna de San Pedro de Atacama es de 57,4 por cada mil nacidos vivos (la más

alta registrada por el estudio a nivel nacional). En Rapa Nui, este indicador se

determinó en 32,8 por cada mil nacidos vivos y en Puerto Saavedra, que es una

comuna representativa de la realidad mapuche rural, este índice llegó a 34 por

cada mil nacidos vivos.

Según los antecedentes proporcionados por la Encuesta Casen, es posible

conocer la cobertura de los diferentes sistemas de salud a los cuales la población

tiene acceso. Se constata que del total de este sector, el 81% se incluye como

beneficiario del sistema público, a diferencia del 58,7% referido a población no

indígena. En importancia luego aparecen las isapres, que cubren sólo el 9,3% de la

población indígena, cifra muy inferior al 25,3% de quienes no lo son. El tercer

lugar de importancia, corresponde a individuos que costean en forma particular las

prestaciones de salud con el 6,7% de la población indígena y el 11,2% de la no

indígena. Otros sistemas de salud son presentados en el cuadro siguiente:

50

FIG. 19: Población indígena y no indígena según sistema previsional de salud

Sistema Previsional Población Indígena

%

Población No Indígena

%

TotalPaís%

Sistema Público 81,0 58,7 59,7FF.AA. 1,2 3,2 3,1Isapre 9,3 25,3 24,6Particular 6,7 11,2 11,0Otro Sistema 0,5 0,5 0,5No sabe-No responde 1,2 1,0 1,0Total 100,0 100,0 100,0

Fuente: Mideplan, Departamento de Información Social. Encuesta Casen 1996.

FIG. 20: Población indígena y no indígena según acceso al sistema público de salud, por segmentos

Sistema Público Población Indígena

%

Población No Indígena

%

TotalPaís%

Grupo A 53,6 22,8 24,1Grupo B 12,5 13,5 13,5Grupo C 5,8 9,0 8,8Grupo D 6,2 10,2 10,1No sabe-No responde 2,9 3,2 3,2Total 81,0 58,7 59,7

Fuente: Mideplan, Departamento de Información Social. Encuesta Casen 1996.

Se aprecia que más de la mitad (53,6%) de los indígenas que se atienden

en el sistema público se ubica en el Grupo A, es decir, son indigentes, a lo cual se

suma un 18,3% quienes estando inscritos en el estatal Fondo Nacional de Salud

(Fonasa), tienen ingresos inferiores a 99 mil pesos de noviembre de 1996. En

51

síntesis, un 72% de los indígenas que llegan hasta el sistema público de salud,

presentan precariedad económica, ante lo cual el sistema responde con una alta

cobertura, al menos, mayor porcentualmente que el beneficio recibido por la

población no indígena.

5. Tierras: al filo de la discordia

El territorio mapuche abarcaba en 1880 alrededor de 5 millones de

hectáreas, según estima José Bengoa (2000) en su libro “Historia del Pueblo

Mapuche”, superficie que ha descendido desde la ocupación militar de la

Araucanía por parte del Ejército chileno en 1881.

Después que se decretó al territorio mapuche de propiedad fiscal, ellos se

transformaron de habitantes nativos en simples ocupantes. En 1890, el Estado de

Chile entregó 3.078 títulos de merced con una extensión aproximada de 475.000

hectáreas que "favorecieron" a unas 78.000 personas (Se calcula, proyectando el

Censo de 1907, que 40.000 mapuches no fueron radicados). Después, por razones

de despojo y usurpación, estas quinientas mil hectáreas de territorio mapuche se

redujeron aún más.

5.1. Títulos de merced

La llamada campaña de “Pacificación de la Araucanía” trajo consigo el

sometimiento de los mapuches a las autoridades y leyes nacionales, colonizando

el Estado sus territorios y comenzando el proceso de radicación de los indígenas a

reducciones por medio de la entrega de Títulos de Merced.

Según Pablo Marimán, investigador del Instituto de Estudios Indígenas de

la Universidad de la Frontera, con alrededor de tres mil de estos títulos se radicó a

52

los mapuches en 510 mil hectáreas (el 6,39% de su territorio ancestral) y

generalmente las de peor calidad. El resto de las tierras, las más ricas, habrían sido

entregadas a colonos nacionales y extranjeros.

Desde la ocupación definitiva, se señala que entre 1884 y 1927, los

indígenas fueron confinados a unas 300 reducciones, cifra que se habría

incrementado hacia la década del setenta, alcanzando a unas 2.000, de acuerdo a

la política indígena del gobierno de la Unidad Popular. Sin embargo, en los años

ochenta, éstas no pasaban de unas 600.

Estudios encargados a la Corporación de Reforma Agraria (Cora), creada

por el entonces presidente Eduardo Frei Montalva, señalaban a fines de los años

sesenta que una familia mapuche de la zona de Cautín requería de al menos de 50

hectáreas para poder generar un ingreso satisfactorio. No obstante, en esa época

en promedio una familia poseía sólo 9,2 hectáreas. Tales estimaciones se

realizaron antes de los decretos ley que dividían las comunidades, por lo que

diversos autores presumen que la situación actual es mucho más deteriorada. De

hecho, se calcula que en la actualidad son sólo tres hectáreas el promedio de

tierras por familia, lo que implica diversas consecuencias, como ser parte de mano

de obra barata para el sistema agro-forestal y la migración de muchos mapuches a

las zonas urbanas. En Santiago solamente el Censo de 1992 arrojó la cifra de

409.079 personas de esta etnia, es decir, el 44,1% de toda la población mapuche

(Palavecino y Salas, 2000).

Durante el gobierno militar, (principalmente por medio del Decreto 2.568

que divide las comunidades entregando título de dominio individual), fueron

entregados al mercado los siguientes territorios:

53

FIG. 21: Superficie de remensura (Has) de títulos obtenidos en reservas indígenas

AÑO VIII IX X TOTAL

1979  7.71  4.662,44 5.108,84  9.779,00

1980 5.892.45 38.869,75 14.919,43 59.681,63

1981   45.249,52  19.276,54  64.526,08

1982   39.613,90  14.370,53 53.984,43

1983 331.56  35.031,90  12.154,96 47.518,42

1984  194.07 40.034,45  4.686,59  44.915,11

1985  15.45  36.659,81  3.510,03  40.185,29

1986     39.731,76  1.415,74  41.147,50

1987    28.021,10  901,88  28.922,98

TOTAL   6.441,24  307.874,63  76.344,55  390.660,42

Fuente: Indap/Dasin.

Actualmente, los conflictos tienen como eje común la recuperación de

hectáreas por parte de comunidades y que están en manos de las empresas

forestales en la IX Región, que alcanzarían la suma de 300.000 hectáreas perdidas

desde 1973.

Sin embargo, dentro de este contexto se puede apreciar una modificación

en la estructura de propiedad agrícola que afecta principalmente a la economía

agraria tradicional de las comunidades mapuches. Si se toman como referencia los

54

censos de 1976 y 1997, en el caso del trigo, el área sembrada registró una caída

del 29%, mientras en el maíz, el descenso alcanzó un 21%. En cambio, en el

mismo período, el área forestal aumentó en un 53% para totalizar 1.677.000

hectáreas. Simultáneamente, tuvo un incremento del 161% la superficie frutal, las

89.487 hectáreas de 1976 se transformaron en 1997 en 233.973 (Fazio, 1999).

6. Cultura y población

En un Informe titulado “Estado actual de las lenguas aborígenes de Chile”,

publicado en el Boletín de la Academia Chilena de la Lengua de 1993-94, el

profesor Gilberto Sánchez se refiere al uso de la lengua mapuche en el presente.

En el documento se señala que no hay estadísticas respecto del número de

mapuches que conservan su lengua, pero que se pueden diferenciar por los

subgrupos mapuches, es decir, picunches (gente del norte), pehuenches (gente de

los pinos), huilliches (gente del sur), o mapuches (gente de la tierra). Sánchez cita

a Álvarez-Santullano (1992:62), con respecto al huilliche: "La lengua nativa es

aún utilizada como medio de comunicación en algunas escasas ocasiones y por

algunos ancianos en isla Huapi y en San Juan de la Costa, mientras sólo una

familia (cuyos componentes son de edad avanzada) parece emplearla en el sector

de Catrihuela (costa Río Blanco) y prácticamente está ausente, al menos como

medio de comunicación, en Pitriuco, Maihue y Carimallín y en las comunidades

de Chiloé". 10

10 En el documento de Gilberto Sánchez, continúa: “en el Alto Biobío, por el contrario, la mayoría de las personas la conserva y la emplea sin inhibiciones frente a forasteros. Es cierto, afirma Sánchez, que ya se aprecia una pérdida de la lengua en los niños y jóvenes. “No pocos pehuenches sienten orgullo y hasta obligación de hablarla (por ejemplo, el longko [cacique] de una comunidad), sobre todo cuando se celebra el ngillatun ("rogativa"). Un gran ngenpin ("dueño de la palabra") de Cauñicú, decía, con énfasis: Ngütramkaliiñ kamarikun mu, re ta mapudungolu inchiñ, ká kewün no!' o sea, "cuando conversemos en la rogativa, nosotros hablaremos sólo mapuche ¡ otra lengua, no !" (Sánchez, 1993-94).

55

No obstante estos estudios lingüísticos, es notorio el proceso de

aculturación por el desarrollo de las comunicaciones, el éxodo de muchos

mapuches a las zonas urbanas y su consiguiente participación en el mercado. El

respecto, el antropólogo Milan Stuchlik, quien en 1974 escribió el documento

“Rasgos de la sociedad mapuche contemporánea”, sostuvo que el porcentaje de

rucas es cada vez menor, la vestimenta es de producción industrial y la loza ha

reemplazado a los utensilios de greda y madera.

Otra aproximación para conocer datos acerca de la situación cultural existe

en el Censo Experimental de Reducciones Indígenas llevado a cabo en 1988 en la

IX Región, en donde fueron encuestados 2.714 hogares y 12.952 personas. Parte

de los resultados están relacionadas con la lengua que se habla en los hogares. Se

detectó que sólo en el 10% de los hogares mapuches entrevistados se mantiene el

uso frecuente del “mapudungun”11, mientras que aquellos en los que la lengua más

frecuente es el castellano, representan el 41% (Oyarce y Schkolnik, 1994).

Sin embargo, este estudio también advirtió que a pesar de una mayor

escolarización dentro del sistema occidental, el uso frecuente del castellano y la

demanda al sistema de salud occidental, la identidad y el apego al modo de vida

tradicional no han disminuido. De hecho, se observa un gran apego a las creencias

y prácticas tradicionales mapuches. El análisis de las creencias de las madres

acerca del origen de las enfermedades muestra que el 92% cree en los principios

etiológicos mapuches, mientras que el 74% participa regularmente en uno o más

eventos y ceremonias importantes de la cultura mapuche; aunque menor

consistencia muestran otros indicadores culturales, tales como el tipo de vivienda

y de matrimonio o la religión (op. Cit.: 158).

11 Lengua originaria del pueblo mapuche. En teoría debería ser mapuchedungun, ya que mapu es tierra, che es gente y dungun es habla. Es decir, el habla de la gente de la tierra.

56

En la práctica, la Ley Indígena de 1993 estableció entre sus líneas

programáticas el manejo y protección del patrimonio cultural indígena para

proteger el arte tradicional, su religiosidad, patrimonio arqueológico, las prácticas

medicinales y la cultura indígena en general. Además, diseñó el establecimiento

de una educación intercultural bilingüe en las zonas de alta concentración

indígena, con el fin de desarrollar la “educación intercultural” en todo el país, pero

aún no hay resultados claros ni estadísticos para estos aspectos.

7. Conclusiones

En síntesis, en este capítulo se reveló que la situación de la población

indígena que vive en el país, la cual corresponde al 4,5% del total nacional. La

etnia mapuche es la que tiene la mayor presencia en Chile con el 93% y, según los

índices socioeconómicos, es la que se encuentra con los más altos niveles de

pobreza, superando a las otras etnias.

Este capítulo caracteriza a la población mapuche como un núcleo de

pobreza dura, debido a que presentan un conjunto de carencias sociales de difícil

superación. Estas personas no han podido incorporarse al desarrollo del país y

presentan serias dificultades de acceso a los servicios públicos como la educación

y la salud. Recordemos que los indicadores, sobre todo en las comunidades rurales

con concentración indígena, muestran un alto deterioro al compararlos con el

promedio regional o del país.

En materia económica, como la mayoría de los mapuches se dedican a las

actividades silvoagropecuarias hay que analizar, entonces, cuál es el motivo de

pobreza en los sectores rurales. La razón que esgrimen algunos institutos de

estudios, como Libertad y Desarrollo, es que los indígenas mantienen una

57

economía de subsistencia, pero que la calidad de los recursos productivos de que

disponen es precaria. Los suelos de esas áreas están erosionados y con poca

disponibilidad de aguas para riego, además que se encuentran afectos a una

marginalidad de tipo tecnológico y de un enorme atraso respecto de los avances de

que dispone la agricultura moderna del país.

CAPÍTULO III

SÍNTESIS DE LA HISTORIA Y LAS LEGISLACIONES

APLICABLES AL PUEBLO MAPUCHE

58

CAPÍTULO III

SÍNTESIS DE LA HISTORIA Y LAS LEGISLACIONES

APLICABLES AL PUEBLO MAPUCHE

1. Introducción

¿Pueblo guerrero o nación pacífica? ¿Flojos, borrachos y vagos, o

heroicos, fuertes y orgullosos? ¿Nativos de este territorio o emigrados de otras

tierras? Estas son solamente algunas de las muchas afirmaciones que se pueden

encontrar en los diferentes textos que abordan el tema del pueblo mapuche. Como

se advierte, no hay unanimidad al respecto.

La historia del pueblo mapuche no puede ser contada de una sola manera

porque cada interpretación está influenciada por ideologías que tienden a explicar

los procesos de acuerdo a sus propios principios.

Hay un pueblo, pero varias historias. Sin embargo, esa misma diversidad

de miradas es la que permite enriquecer el análisis. En este capítulo se tomarán en

cuenta dos aspectos. Uno es revisar sintéticamente la historia del pueblo mapuche,

tomando en consideración las distintas perspectivas y opiniones que aportan las

visiones de distintos estudiosos, como Luis Vitale, Sergio Villalobos y José

Bengoa, aunque también se analizarán los argumentos de otros expertos e

historiadores como José Aylwin y Gonzalo Vial.

59

El segundo aspecto es explicar las distintas legislaciones que el Estado

chileno ha aplicado a los mapuches y sus consecuencias porque, en parte, son

responsables de que este pueblo viva en las condiciones descritas en el capítulo

anterior.

2. Historia del Pueblo Mapuche

2.1. Origen y características principales del pueblo mapuche

José Bengoa narra en la “Historia del Pueblo Mapuche” (2000),

indudablemente el texto más completo al respecto, un mito de transmisión oral

que explica la aparición de esta etnia en la tierra. El mito se resume del siguiente

modo: una gran inundación, que a veces es provocada por la serpiente Cai Cai,

obliga a los hombres a huir hacia las montañas más altas de la cordillera. Allí

permanecen hasta que las aguas bajan y se aquietan, permitiendo que los

mapuches desciendan a la tierra, se dispersen y expandan por el mundo.

Sin embargo, más allá de esta tradición oral, los historiadores están de

acuerdo, en general, respecto a los orígenes del pueblo mapuche, aunque tienen

diferencias mínimas en algunos aspectos. El siguiente cuadro resume algunas de

sus posturas en cuanto a los orígenes, el territorio, la forma de organización y la

economía del pueblo mapuche:

FIG. 1: Orígenes, territorios, organización y economía mapuche

Aylwin Bengoa Vitale

Primeros indicios del pueblo mapuche

500-600 a. C: restos que delatan una cultura

mapuche.

Siglo XIV: Pueblos que conquistan la zona

entre los ríos Itata y Toltén.

Territorio

Entre el río Choapa y la isla de Chiloé

(incluye a picunches, pehuenches y otros).

Entre el río Maule y el Toltén. Entre el río Itata y el

Toltén.

60

Economía y organización

- La familia compleja y extendida, liderada

por un cacique.- Compartía un

territorio, habitaba en una o más rucas y

procuraba la alimentación de todos.

- Familia compleja y extensa, todos los

descendientes masculinos vivían con

el padre.- Compartían

alimentos.- No existe la “comunidad”.

- Posesión colectiva de la tierra, redistribución de lotes en usufructo

para cada unidad doméstica.

- No existía propiedad privada.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Aylwin (2001), Bengoa (2000) y Vitale (1992).

Todos coinciden en señalar que el territorio chileno comenzó a ser poblado

en el año 10.000 a. C. por grupos que vivían de la caza y la recolección de frutos.

Vitale plantea que los mapuches llegaron desde otras latitudes como

conquistadores en el siglo XIV, en tanto Bengoa afirma que son descendientes de

uno de los grupos que poblaban originalmente Chile y que ya entre los años 500 y

600 a. C. hay indicios de una cultura mapuche.

Como sea, aunque sus orígenes no están claros, sí se han determinado

algunas de las características que la sociedad mapuche tenía a la llegada de los

conquistadores españoles:

Su organización era gentilicia basada en lazos de parentesco. Carecían de un

gobierno central.

No existía propiedad privada (los pastos, cerros y aguas eran de uso común).

Sistema comunal de la tierra y distribución de los productos.

Viviendas colectivas.

División natural del trabajo (sexo, edad, etcétera).

A estas características se suma el argumento de Bengoa en relación a que

una población de un millón de habitantes, como estima era la mapuche a la

llegada del español, implicaba la existencia de una organización social y

económica capaz de sostenerlos. Así, caracteriza al mapuche como un pueblo

cazador, recolector y horticultor, menos desarrollado que sus vecinos del norte,

61

organizado en torno al concepto de familia extensa y compleja. De acuerdo a esto,

todos los descendientes masculinos vivían con el padre o el jefe del clan,

conformando una unidad que compartía el fruto del trabajo para sobrevivir. Este

sistema patriarcal buscaba la formación de lazos de parentesco que serían útiles

para desarrollar futuras alianzas tanto para guerras como para actividades

económicas. Desde este punto de vista, no existe la “comunidad” local o

primitiva, sino clanes unidos por lazos de familia.

Además, Bengoa señala que no existía la propiedad privada ya que la

abundancia de recursos la tornaba innecesaria. Por otro lado, critica a los

historiadores clásicos como Diego Barros Arana y Francisco Antonio Encina que

acusan de barbarie y primitivismo a los indígenas. Sin sostener que eran un pueblo

pacífico y unido, ya que existían rivalidades entre clanes familiares, afirma que

“se puede caracterizar la sociedad mapuche anterior a la llegada de los españoles,

como una estructura armónica tanto en sus relaciones con la naturaleza como en

sus relaciones internas” (Bengoa, 2000).

2.2. Guerra de Arauco

Pero esta armonía no duraría mucho tras la llegada del conquistador. Los

historiadores no coinciden en la duración de la guerra contra los españoles

primero y los chilenos después, pero concuerdan en que hubo grandes cambios en

la sociedad mapuche producto de esta guerra.

62

FIG. 2: Duración de la Guerra de Arauco

Aylwin Bengoa Vial Villalobos Vitale

Duración de la Guerra de Arauco

- Tres siglos de resistencia

a la dominación española.

- Los intentos de control

territorial de los españoles se enfrentaron

al espíritu libertario y

guerrero de los mapuche.

- No eran bárbaros, tenían una estructura

armónica en sus relaciones

internas.- La guerra duró 260

debido a que su estructura social basada en la familia, obligaba al

conquistador a someter uno por uno a los

clanes.

- Pueblo guerrero y valiente.

- Amor por la libertad y

maravillosa capacidad de adaptación a

nuevos elementos de guerra, como el caballo, son la causa de su

prolongada resistencia.

- No hubo tres siglos de

guerra, sino que después

de 1662, hubo largos

períodos de paz.- Los

mapuches no presentaron un

frente unido contra los

españoles y chilenos.

- No eran un pueblo

guerrero, sino que tuvieron

que “guerrear” al llegar los invasores.

- Tres siglos de guerra de resistencia debido al

apoyo activo de toda la población.- No hubo desertores,

estaban todos unidos.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Aylwin (2001), Bengoa (2000), Vial (2000), Villalobos (1982) y Vitale (1992).

Después de cien años de dura guerra en la que los mapuches lucharon por

mantener su independencia de los españoles, con caudillos como Lautaro,

Caupolicán y Pelantaru dirigiendo un sistema de guerrillas contra los

conquistadores, ambos bandos se reunieron en el Parlamento de Quilín (1641)

para llegar a un tratado de paz que terminara con las hostilidades. Así, se arriba a

un acuerdo que se resume en los siguientes puntos:

La frontera entre la Capitanía General de Chile y el territorio mapuche queda

en el río Bío-Bío.

Reconocimiento formal de España de la independencia de los mapuches.

63

Devolución de prisioneros, respeto de la frontera por parte de los mapuches y

permiso para la acción de misioneros.

Este acuerdo daría inicio a más de 200 años de independencia que, si bien

estuvieron intercalados por períodos de guerra y paz, marcan el establecimiento de

una nueva relación entre los mapuches y los españoles y colonos. Poco a poco

comienza a desarrollarse el comercio entre ambos lados de la frontera, el cual,

según algunos, fue una táctica para dividir y corromper a los mapuches, “tratando

de sembrar la discordia entre ellas (las tribus), para lograr la división del pueblo

araucano, cuyo espíritu de unidad se había mantenido inalterable” (Vitale, 1992).

Para otros, este comercio y sus consecuencias son la aceptación de la

conquista de una cultura por parte de otra. La vida fronteriza provocó que los

mapuches estuvieran expuestos a los beneficios que una cultura más avanzada

técnicamente podía entregar. “La paulatina derrota de los araucanos se debió a que

no presentaron un frente unido, porque estuvieron divididos ante los españoles y

chilenos. Unos resistieron tenazmente, pero otros colaboraron con los

dominadores y se adaptaron a la vida de sumisión por las ventajas que obtenían de

ella” (Villalobos, 2000).

Bengoa, llega a una caracterización bastante más definida de la sociedad

mapuche que se formó a causa de la guerra, que es muy diferente a la que

conocieron los primeros españoles que llegaron al territorio. De partida, dejaron

de ser una sociedad rudimentaria dedicada a la caza y la recolección, para

transformarse en una sociedad que basaba su economía en la ganadería. Esto

implicaba otro cambio, el reforzamiento del sedentarismo en lugar del tradicional

nomadismo.

64

Además, esa sociedad ganadera, que era distinta de la original, requería

inevitablemente para desarrollarse de cambios en la estructura social y política del

pueblo, fomentando la división social entre los “lonkos” y los guerreros.

Bengoa, tras señalar la importancia de las relaciones comerciales entre los

mapuches y los españoles, afirma que las rencillas entre clanes indígenas, como

los arribanos y los abajinos, siempre estuvieron presentes y que éstas, junto al

afán de independencia y respeto por los acuerdos de los parlamentos, jugarían un

papel clave en el futuro.

Por ejemplo, después del levantamiento de 1766 provocado por el

establecimiento de los llamados “pueblos de indios” por la autoridad colonial, los

mapuches se vieron obligados a decidir qué bando apoyar durante las luchas por la

independencia de Chile. En virtud de los parlamentos en que aceptaron

reconocerse como vasallos del Rey con el fin de mantener su libertad, hubo

muchos clanes que apoyaron a los realistas, a pesar de que los independentistas se

inspiraban en la “heroica y valiente sangre araucana derramada en la guerra” para

alentar a la población.

Este hecho comenzó a marcar la actitud contradictoria de Chile frente al

mapuche. Por un lado, admirador de su pasado y, por otro, testigo de su “barbarie”

en la guerra, influyendo en la relación entre ambas sociedades y las estrategias de

integración que se desarrollarían. Por eso es justo aclarar que el mapuche valoraba

por sobre todo su independencia y su libertad. De acuerdo a José Bengoa,

apoyaron a los realistas, sus antiguos enemigos, ya que estos garantizaban, y de

hecho habían vivido por años con ese acuerdo, el respeto de la frontera del Bío-

Bío y la independencia de los mapuches.

65

Los chilenos siempre pensaron que el territorio se extendía hasta

Magallanes, a pesar del hecho evidente del territorio mapuche libre. Por lo tanto,

tarde o temprano habría que conquistarlo e incorporarlo a las fuerzas productivas

de la nación chilena.

Así, la historia del Chile independiente llegaría con importantes

consecuencias para los mapuches. El nuevo país, tras consolidar su independencia

y establecer sus fronteras por el norte en la Guerra contra la Confederación Perú-

Boliviana, se vería en la necesidad de reclamar más tierras para desarrollar su

economía y miraría al amplio territorio de la frontera. Poco a poco, con ardides,

leyes y fuerza, comenzaría la usurpación de los terrenos que por siglos habían

pertenecido al pueblo mapuche.

Además, a lo largo del siglo XIX se fue fortaleciendo la visión de los

chilenos que consideraba a los araucanos como un pueblo bárbaro e incivilizado al

cual habría que dominar e incorporar a la república. Tras el apoyo mapuche

primero a los realistas (en la independencia y en la posterior “guerra a muerte”), y

después a los bandos revolucionarios sureños durante las revueltas de 1851 y 1859

(revoluciones que enfrentaron al poder central de Santiago, que jamás reconoció

la independencia mapuche, con los federalistas del sur, en quienes los indígenas

veían a los mejores aliados posibles dentro de Chile), la idea de tomar la

Araucanía para el Estado chileno tomó más fuerza y legitimó ante la opinión

pública las acciones desarrolladas (incursiones militares, leyes, etc.) para su

conquista definitiva.

Así, se dictaron leyes y decretos que junto con la campaña de

“Pacificación de La Araucanía”, que no fue sino la incorporación por las armas

del territorio mapuche, terminaron con la independencia de este pueblo indígena y

66

lo sometieron a vivir bajo el imperio de los chilenos. Estas legislaciones, que en

la práctica fueron arrebatando sus tierras a los mapuches y repartiéndolas entre

chilenos para su explotación, tienen su punto máximo en el tristemente célebre D.

L. N°2568 dictado en 1979 por el régimen militar, más conocido entre las

organizaciones mapuches como “la ley maldita”, al hacer una analogía con la

legislación con que el Presidente Gabriel González Videla puso fuera de la ley al

Partido Comunista en el marco de la Guerra Fría.

El siguiente cuadro resume las consecuencias que generaron la guerra y las

relaciones comerciales entre mapuches y extranjeros, desde el punto de vista de

diferentes historiadores:

FIG. 3: Consecuencias del contacto con extranjeros en la cultura mapuche

Aylwin Bengoa Vial Villalobos Vitale

Consecuencias del contacto con

extranjeros

- Disminución de la población. Además de las

muertes causadas por la

guerra, las enfermedades

habrían causado la muerte de dos

tercios de la población indígena

- La imposición del sistema de encomiendas a los indígenas

que habitaban el valle central y su

radicación, significó en el

trascurso de dos siglos, su virtual

desaparición, dando origen a

una nueva población de

origen mestizo y criolla.

- Formación de una sociedad ganadera, que

provocó presiones entre su estructura

social y política.- Inicio de relaciones

comerciales con el otro lado de la frontera del Bío-

Bío.- División social.

- Mestizaje.- Reducción de

las tierras y radicación.

- Sometimiento al Estado chileno.

- Reducción de las tierras mapuches.

- Mestizaje casi total.

- Pérdida de gran parte de sus

tierras, empleadas para

la caza y la recolección (mal aprovechadas a ojos modernos).- Incorporación a

la producción agrícola y

ganadera de mercado,

intercambiando productos con los europeos y

chilenos (ganado, trigo,

árboles frutales, herramientas,

etc.)- Adaptación a la

dominación mirando hacia el

futuro.

- División de los mapuches entre

clanes.- Cambios en la

economía natural de los mapuches,

logrando desarrollar la ganadería, la

artesanía gracias al intercambio de diferentes productos.- Nueva

estructura jerárquica entre los lonkos que adquirían más

productos.- Reducción de

las tierras y radicación.- Conquista

definitiva por parte del estado

chileno.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Aylwin (2001), Bengoa (2000), Vial (2000), Villalobos (1982) y Vitale (1992).

67

3. Legislaciones chilenas hechas para el pueblo mapuche

3.1 La “Ley Maldita”

Mapuches, historiadores y políticos han coincidido en que el D. L. Nº

2.568 de 1979, modificado por el D. L. N° 2.750 del mismo año, dictado por el

gobierno militar, es la legislación que intentó eliminar permanentemente la forma

de organización tradicional del pueblo mapuche, la comunidad, al fomentar la

división de las tierras ancestrales en hijuelas individuales, agravando en gran parte

el conflicto existente.

Por una parte, facilita el proceso de hacer propietarios individuales, ya que

faculta a cualquier ocupante de una comunidad, sea mapuche o no, para solicitar

la división de la reserva o comunidad. Además, establece un procedimiento

expedito y gratuito para estos efectos, el cual sería llevado por un funcionario

estatal, el abogado defensor de indígenas, ante el juez de letras competente. Una

vez aprobada la división, el juez debía adjudicar en propiedad individual y

exclusiva las hijuelas resultantes a los comuneros, quiénes debían inscribirlas en

el Registro de Propiedades del Conservador de Bienes Raíces.

Pero la parte más polémica del decreto ley era el párrafo que señalaba que

“las hijuelas resultantes de la división de las reservas dejarán de considerarse

tierras indígenas e indígenas sus dueños y adjudicatarios”, eliminando el

reconocimiento a los grupos étnicos. Esta norma revela el carácter asimilacionista

con que se concibió esta legislación, ya que a través de ella se pretendía no tan

sólo modificar el sistema de propiedad de las tierras ancestrales, sino también

privar a los mapuches del derecho a ser reconocidos como tales.

También se suprimió el Instituto de Desarrollo Indígena creado en 1972,

delegándose sus funciones a otras reparticiones. Para ejecutar las divisiones se

68

crea el Departamento de Asuntos Indígenas (Dasin), dependiente del Instituto de

Desarrollo Agropecuario (Indap), organismo que será el encargado de la

aplicación del decreto. Así, sobre la base de esta legislación, "se ha verificado

desde entonces un proceso divisorio de las comunidades indígenas, sin

precedentes en nuestra historia” (Congreso Nacional, 1993).

De acuerdo a datos de este Departamento, sólo entre 1979 y 1986 se

dividieron un total de 1.739 comunidades (59,6% del total existente) entre las

provincias de Arauco y Osorno. Y entre 1979 y marzo de 1990 se entregaron un

total de 72.068 títulos de dominio a indígenas, abarcando una superficie total de

463.409,81 hectáreas. Cada hijuela tiene un tamaño aproximado de 5,36 hectáreas.

Además, al otorgarse títulos de dominio individual a los ocupantes, indígenas o

no, en muchos casos se proporcionó rango legal definitivo a las tierras usurpadas.

Finalmente, el proceso divisorio realizado bajo esta ley no respetó los

espacios comunes que habían existido a lo largo de la historia en el pueblo

mapuche, sean estos bosques, pastizales, aguas, o lugares dedicados al desarrollo

de su cultura, como aquellos destinados a ceremonias religiosas, cementerios,

deportes, etcétera.

3.2. Legislaciones y decretos anteriores

Pero este decreto de 1979 fue solamente el final de una larga serie de

legislaciones que poco a poco iban cortando el territorio mapuche a favor del

Estado chileno. Hay que considerar que la mayor parte de estas leyes no fueron

sobre indígenas, sino acerca de las tierras de los indígenas, revelando una vez más

que las políticas oficiales distaban de tener un carácter integrador y estaban

motivadas por un criterio de explotación económica.

69

Entre dichas legislaciones, encontramos algunas que consagraban la

igualdad entre todos los habitantes del territorio chileno, como los bandos

firmados por don Bernardo O’Higgins, las que tenían un leve carácter

proteccionista, y las que fomentaban la radicación de los indígenas y la

explotación de sus tierras. A continuación se realizará una breve revisión de los

hitos más importantes en las leyes aplicadas a los mapuches.

3.2.1 Leyes proteccionistas

1813-1819: Los primeros decretos referidos a los indígenas se dictan al iniciarse

el gobierno de la República, bajo la firma del Director Supremo Bernardo

O’Higgins. Estas leyes, inspiradas por los ideales de la independencia, declaran

que el indígena debe estar en igualdad de condiciones con el chileno. La primera

ley de este período fue el Decreto del 1º de Julio de 1813 y su objetivo fue

formar villas formales en las que los indígenas gozarían de los mismos derechos

sociales de ciudadanía que el resto de los criollos. En adelante, los indígenas de

Chile podrían realizar todo tipo de contratos.

Posteriormente, en 1819 un nuevo bando dispuso que los indígenas debían

ser llamados ciudadanos chilenos, libres como todos los demás habitantes del

Estado, además de declararlos igualmente capaces y en igualdad jurídica. Sin

embargo, a pesar de las buenas intenciones, los resultados de estas leyes fueron

desastrosos para los indígenas ya que la igualdad total ante la ley y la libertad de

comprar y vender las tierras condujo a la enajenación de gran parte de las

propiedades de los indígenas por parte de especuladores.

70

1852: Debido a los abusos que ocasionó la legislación anterior que reconocía la

plena capacidad jurídica a los indígenas, se modifica la política del Estado a

contar de la década del 50 y se dicta una legislación proteccionista que pone

término a la igualdad jurídica entre indígenas y no indígenas.

La ley de 1852 que crea la provincia de Arauco, faculta al presidente de la

República “para dictar las ordenanzas que juzgue convenientes para el mejor

gobierno de la frontera, para la más eficaz protección de los indígenas, para

promover su más pronta civilización y para arreglar los contratos y relaciones de

comercio entre ellos” (Congreso Nacional, 1993).

Se fijan una serie de procedimientos para la enajenación de las tierras

indígenas, entre los que se destaca que toda compra o venta debía realizarse ante

un funcionario del Estado que asegurara la transparencia de la transacción, la

obligación de registrar los títulos de transferencia de dichas propiedades y la

prohibición de que intendentes y gobernadores celebraran contratos de

compraventa, arriendo o empeño de terrenos indígenas.

1874: Esta ley complementa la anterior y agrega que “para evitar la realización de

contratos simulados, se extiende la prohibición de enajenar a los contratos de

hipoteca, anticresis12, arrendamientos y cualquier otro acto o contrato sobre

terrenos situados en territorio indígena” (Comisión Asesora en Temas de

Desarrollo Indígena, 1999).

12 Anticresis: contrato en que el deudor consiente en que su acreedor goce los frutos de la finca que le entrega, hasta que sea cancelada la deuda (RAE, 1992).

71

3.2.2. Fomentando la radicación de los indígenas

1857: Este año entra en vigencia el Código Civil, dictado dos años antes. Si bien

no se refiere específicamente a los indígenas o sus tierras, establece el sistema

denominado de la propiedad inscrita, que plantea que mientras no se efectúe la

inscripción exigida por la ley, los títulos no darían o transferirían la posesión del

respectivo derecho. Una vez realizada la inscripción, se probaría la posesión.

Sin embargo, también dictó la no obligatoriedad de practicar la inscripción

de los títulos de propiedad existentes hasta esa fecha, lo cual provocó que muchos

chilenos que ocupaban tierras mapuches las inscribieran a su nombre, perdiendo

los indígenas sus derechos sobre ellas ante la legislación. El Código Civil impone

a los mapuches un conjunto de normas que no tiene relación con sus tradiciones y

costumbres ancestrales.

1866: Una de las situaciones que más llama la atención es que, a partir de 1866,

época en que regía el proteccionismo, se comienza a dictar una serie de leyes por

medio de las cuales se enajenarían tierras para entregarlas a particulares. “La

intención del Estado chileno de ocupar la Araucanía a fin de incorporarla al

desarrollo agrícola del país, llevó a la dictación de una legislación en que declaró

las tierras indígenas al sur del Bío Bío como "fiscales", facultando a las

autoridades a rematarlas a particulares para su colonización, y creando una

Comisión Radicadora de Indígenas que ubicaría a estos en terrenos de su

pertenencia” (Aylwin, 2001).

Dicha Comisión Radicadora de Indígenas fue concebida como el

organismo encargado de ubicar a los mapuches en reservaciones limitadas, por

medio del otorgamiento de los llamados títulos de merced, dejando de ese modo el

72

territorio libre para el desarrollo de un programa de colonización por parte del

Estado. Además, estas leyes comenzaron a ser apoyadas por incursiones militares

en la zona, las cuales culminarían casi dos décadas después con el sometimiento y

la incorporación al territorio chileno de la Araucanía.

“La ocupación de la Araucanía vino a poner en marcha el proceso de

radicación de este pueblo en comunidades a reducciones a través del otorgamiento

de los denominados ‘títulos de merced’. En virtud de estos títulos -alrededor de

tres mil- se radicó a los mapuche en 510 mil hectáreas (el 6,39% de su territorio

ancestral), generalmente las de peor calidad. El resto de las tierras, las más ricas,

fueron entregadas a colonos nacionales y extranjeros, a título gratuito en el caso

de estos últimos” (Aylwin, 2001).

1883: Esta ley reforzó la política de ocupación por el Estado al prohibir a los

particulares la realización de todo tipo de contrato con los indígenas. Además,

pone en funcionamiento la Comisión Radicadora de Indígenas y parte el traslado a

reservaciones delimitadas, dejando desocupado el territorio para la colonización

estatal. La radicación de los indígenas alteró su sistema de organización, por

ejemplo, en algunos casos la familia se dispersó, pero en otros se agrupó a

personas de diferentes familias que no reconocían como jefe al mismo cacique. En

el mismo sentido, también fomentó diferencias entre los mapuches que habitaban

una comunidad con Título de Merced y los que estaban agrupados en

comunidades de hecho.

De acuerdo al artículo de Héctor González, publicado en la revista Nutram

(año 2, número 3 de 1986), “mediante el proceso de radicación desarrollado entre

1884 y 1919, el Estado chileno otorgó a los mapuches, entre las provincias de

73

Arauco y Osorno, 2.918 títulos de merced con un total de 510.386,67 hectáreas,

radicando a un total de 82.629 personas” (Congreso Nacional, 1993).

Los mapuches en esas reservaciones continuaron con sus formas

tradicionales de explotación comunitaria, pero la tercera parte de ellos, 40 mil

personas, no fueron radicados quedando sus tierras en situación de tenencia

irregular frente al derecho chileno. Finalmente, estas reducciones abarcaron

solamente el 6,39% del territorio total comprendido entre las provincias de

Arauco y Osorno, y correspondían a tierras apartadas y de baja calidad agrícola.

3.2.3. La división de las comunidades

1925: La situación de conflicto por las tierras del sur, condujo el 16 de Octubre de

1925 a la dictación de la Ley Nº 14.298 de Propiedad Austral. Esta ley estaba

dirigida exclusivamente a regularizar la propiedad de los particulares, a quienes el

Estado favoreció con la aplicación de normas que no consideraron el dominio de

los indígenas. En la práctica, esta ley excluye a los indígenas de la posibilidad de

optar a la adquisición de las tierras que se estaban entregando para colonizar.

1927-1931: La primera norma que reguló la división de las comunidades

mapuches, fue la Ley Nº 4.169 de 1927, que estableció el Tribunal Especial de

División y determinó el procedimiento para realizar esta labor. Uno de los

elementos claves de esta ley es que reconoce, en su artículo 5, al título de merced

como la base de partición de la comunidad. Posteriormente, la Ley Nº 4.802 de

1930 suprimió la Comisión Radicadora de Indígenas, terminando con las

radicaciones y la entrega de títulos de dominio a los indígenas.

74

Ambas leyes se fundieron en el Decreto Ley 4.111 del 12 de Junio de

1931. Ahora bastaba que la tercera parte de los comuneros solicitara la partición,

para que el juez tuviera que formar hijuelas para cada una de las familias

registradas en el título de merced. Sin embargo, los indígenas sólo podrían recibir

terrenos en una sola comunidad, aún cuando aparecieran registrados en varios

títulos de merced, lo cual fue ampliamente criticado por las organizaciones

mapuches ya que consideraban que eso era una negación de lo que les

correspondía por herencia y según su costumbre.

1953: Este año se crea la Dirección de Asuntos Indígenas, dependiente del

Ministerio de Tierras y Colonización, que tenía por objeto aplicar las políticas

contenidas en las leyes de 1931 y sus modificaciones. La Dirección tenía como

función dividir las comunidades cuando la mayoría de sus integrantes lo

solicitaran. Además, aunque reconoce la existencia de las comunidades indígenas,

no legisló en detalle sobre sus funciones y derechos.

1961: Todas estas disposiciones legales se ordenan y fusionan en la Ley Nº

14.511 del 3 de Enero de 1961. En su artículo 70, esta ley establece un sistema

para la recuperación de las tierras a través del Juzgado de Indígenas. Se reconoce

una vez más que el título de merced prevalece sobre cualquier otro.

1972: Tras ser discutida desde 1966 por diversas organizaciones indígenas, le

corresponde al gobierno del Presidente Salvador Allende promulgar la Ley Nº

17.729, del 26 de septiembre de 1972. Ubicada en el contexto de la Reforma

Agraria, es el primer cuerpo legal que no se refiere exclusivamente a las tierras

75

solamente, sino que al indígena como tal. En su primer artículo, señalaba que “son

indígenas aquellas personas que habitando en cualquier lugar del territorio

nacional, formen parte de un grupo que se exprese habitualmente en idioma

aborigen, y se distingan de la generalidad de los habitantes de la República, por

conservar sistemas de vida, normas de convivencia, costumbres, formas de trabajo

o religión, provenientes de grupos autóctonos del país” (Ley 17.729).

También crea el Instituto de Desarrollo Indígena, organismo que

centralizará las políticas del Estado que van dirigidas a la sociedad indígena. Entre

estas se contemplan planes de desarrollo agropecuario, becas de estudio y hogares

estudiantiles. Sin embargo, a partir de septiembre de 1973, esta ley queda

prácticamente anulada por el gobierno militar y, a la larga sería derogada por el

decreto ley Nº 2.568 de 1979, que terminó de fomentar la división de las

comunidades, agravando en gran medida el problema mapuche.

76

CAPITULO IV

LA LEY INDIGENA DE 1993 Y LA INSTITUCIONALIDAD

VIGENTE

77

CAPITULO IV

LA LEY INDIGENA DE 1993 Y LA INSTITUCIONALIDAD

VIGENTE

1. Introducción

Los decretos Nº 2568 y Nº 2750, dictados por el régimen militar en 1979,

empeoraron la situación del pueblo mapuche, ya que su aplicación profundizó el

proceso de división de las tierras y comunidades indígenas. Tampoco existió

interés por parte del gobierno de la época para acoger las demandas de las

organizaciones indígenas que se habían formado en ese período para defender sus

derechos y tradiciones.

El primer gobierno de la Concertación de Partidos por la Democracia,

encabezado por el Presidente Patricio Aylwin, dictó una ley que velara de manera

integral por los derechos de los pueblos indígenas, la cual fue promulgada en

1993, después de tres años de discusión en el Congreso Nacional.

En este capítulo se revisa la génesis de la actual política indígena, desde

sus inicios en las postrimerías del régimen militar hasta los recientes conflictos

actuales, pasando por los Acuerdos de Nueva Imperial, la constitución de la

Comisión Especial de Pueblos Indígenas, la discusión del proyecto de ley en el

78

Congreso Nacional, las modificaciones que sufrió antes de ser aprobada, y como

quedó establecido el texto final de la ley que aborda los problemas de los pueblos

indígenas en Chile.

2. Hacia una institucionalidad

2.1. Nueva Imperial y la nueva política

La historia de la Ley 19.253 de Protección, Fomento y Desarrollo de los

Pueblos Indígenas, se remonta hasta 1989, año en que se realizaron las primeras

elecciones presidenciales posteriores al golpe de Estado de 1973. El investigador

José Aylwin afirma que las organizaciones indígenas de la época, como el

Consejo Nacional de Pueblos Indígenas, Ad Mapu y Nehuen Mapu, ante la poca

receptividad a sus reivindicaciones por los partidarios del gobierno militar,

decidieron llevar hasta los partidos opositores de ese entonces sus demandas y

peticiones para que fueran incluidas en su programa electoral.

Esas demandas incluían fundamentalmente “la necesidad del

reconocimiento constitucional de los pueblos indígenas y de la elaboración, en el

más breve plazo, de una ley referida a estos pueblos que, junto con reconocer sus

culturas e idiomas, sus derechos consuetudinarios, sus tierras y territorios

tradicionales, regulase su relación con el Estado recogiendo los principios de

autonomía y autodesarrollo reconocidos en el Convenio 169 de la OIT” (Aylwin

2001).

A estas exigencias se sumaban las peticiones específicas de cada pueblo,

es decir, tierras, recursos naturales, educación, cultura, protección, etcétera.

79

Recogiendo estas ideas, la Concertación elaboró en octubre de 1989 una propuesta

de gobierno para los pueblos indígenas que validaba los planteamientos

formulados por las organizaciones indígenas.

Luego, en diciembre del mismo año, la oposición convocó a las

organizaciones a participar en un Encuentro Nacional Indígena, realizado en la

ciudad de Nueva Imperial, con el fin de formalizar un compromiso respecto al

problema indígena. Este acuerdo, que es conocido como el Acta de Nueva

Imperial, fue suscrito entre el entonces candidato a la Presidencia de la República,

Patricio Aylwin Azócar, con los representantes de diversas organizaciones

indígenas.

En este encuentro, al que asistieron más de 400 organizaciones

representativas de las distintas etnias existentes en Chile, el candidato se

comprometió a hacer efectivos durante su futuro gobierno los siguientes puntos:

El reconocimiento constitucional de los pueblos indígenas

La creación de una Corporación Nacional de Desarrollo Indígena con la

participación activa de estos pueblos,

Promover el desarrollo y la integración de estos pueblos a la sociedad chilena,

respetando su cultura y tradiciones ancestrales,

Crear una Comisión Especial de Pueblos Indígenas con participación indígena

para estudiar una nueva legislación.

A su vez, las organizaciones indígenas se comprometieron a apoyar los

esfuerzos del futuro gobierno a favor de la democratización del país y a canalizar

sus demandas a través de los mecanismos contemplados en el programa de la

Concertación.

80

2.2. La labor de la Comisión Especial de Pueblos Indígenas

Tras el triunfo de la Concertación en las elecciones de 1989, el gobierno

de Patricio Aylwin creó mediante el decreto N°30 del 27 de mayo de 1990, la

Comisión Especial de Pueblos Indígenas (Cepi) dependiente del Ministerio

Secretaría General de Gobierno. La Cepi quedó conformada por un Consejo

compuesto por diez representantes de los distintos pueblos indígenas del país, que

fueron elegidos de común acuerdo por sus organizaciones, y por diez

representantes del gobierno que tuvieran competencia en el ámbito indígena.

Tanto el director como el subdirector fueron nombrados por el Presidente de la

República.

Esta entidad tuvo como funciones principales la coordinación de todas las

políticas del Estado en materia indígena y la elaboración de proyectos y

propuestas de legislación que aportaran al desarrollo integral de estos pueblos y

sus comunidades, incorporando especialmente las propuestas de las

organizaciones indígenas.

Además, asesoró al Presidente de la República en la determinación de las

políticas de gobierno respecto de los pueblos indígenas, por ejemplo en lo relativo

al desarrollo económico, social y cultural y al fortalecimiento de su participación

en la comunidad nacional.

Así, la Cepi inició un proceso de discusión y planeamiento de los

contenidos de la nueva legislación, en conjunto con las organizaciones

representativas de los indígenas, que culminó en enero de 1991, en un Congreso

Nacional de Pueblos Indígenas celebrado en Temuco. En ese evento, el Presidente

81

Aylwin recibió las conclusiones que según la Comisión, debían incorporarse en

una futura ley. Son las siguientes:

La necesidad de que el Estado se declare un país pluriétnico y plurilingüístico.

La necesidad de reconocer el carácter de Pueblos Indígenas a las etnias que

habitan el territorio chileno.

La necesidad de protección y ampliación de las tierras indígenas.

La creación de territorios de desarrollo indígena, como espacio social,

demográfico, económico y cultural fundamental para la existencia de los

pueblos indígenas.

La protección jurídica de los recursos naturales del suelo y del subsuelo de los

territorios indígenas y el derecho preferente de utilización por parte de las

comunidades.

El reconocimiento, respeto y protección de las culturas, el deber del Estado de

preservar y promover los idiomas y el conocimiento indígena.

El reconocimiento del derecho consuetudinario indígena y la creación de un

sistema judicial especial indígena.

La participación de las comunidades y de las asociaciones indígenas en los

distintos niveles de la administración del Estado.

La creación de un Fondo de Etnodesarrollo, que permitiera la aplicación de

planes y proyectos integrales de desarrollo de las comunidades.

La creación de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena, como el

organismo público encargado de implementar las políticas del Estado hacia los

indígenas.

Una serie de disposiciones complementarias para proteger los intereses de

cada uno de los pueblos indígenas.

82

La Cepi se dio luego a la tarea de redactar el proyecto de ley que fue

presentado el 15 de octubre de 1991 al Congreso Nacional, junto con una

iniciativa de reforma constitucional que consagraba el reconocimiento de los

derechos de los pueblos y comunidades indígenas en la carta fundamental. “En

líneas generales, este proyecto proponía el reconocimiento legal, por primera vez

en la historia del país, de los pueblos indígenas que integran la Nación chilena y

establecía la obligación del Estado de velar por su protección y de promover su

desarrollo” (Aylwin, 2001).

2.3 Las modificaciones del proyecto en el Congreso

Los proyectos de ley indígena y de reforma constitucional implicaban, por

primera vez en la historia nacional, el reconocimiento oficial de Chile como un

país pluriétnico, compuesto por varios pueblos. Sin embargo, las intenciones del

gobierno de Patricio Aylwin se vieron detenidas en los trámites legislativos del

Congreso Nacional.

El proyecto, en esencia, recogía los mismos planteamientos acordados en

el Encuentro Indígena de Temuco, o sea, reconocimiento, participación, desarrollo

e institucionalidad. Estos puntos se desglosan de la manera siguiente:

El reconocimiento a las etnias indígenas, es decir, a personas, comunidades y

asociaciones indígenas, estableciendo una serie de derechos especiales para

ellos, como educación bilingüe, validez del derecho consuetudinario indígena,

y creación de un sistema de justicia especial (jueces de paz indígenas) para el

conocimiento de asuntos menores al interior de la comunidad.

83

El reconocimiento y protección de las tierras indígenas como parte

fundamental de su cultura, así como mecanismos destinados a posibilitar su

ampliación (Fondo de Tierras) y desarrollo (Fondo de Etnodesarrrolo y Áreas

de Desarrollo Indígena).

La institucionalidad necesaria para tratar los problemas con la creación de una

Corporación Nacional de Desarrollo Indígena, como entidad encargada de la

política del Estado para con estos pueblos.

La participación de éstos en la toma de decisiones que les afecten, mediante

representantes indígenas en la Conadi electos por sus propias comunidades.

Sin embargo, desde que el proyecto llegó al Congreso, sectores de derecha

plantearon reparos a su texto original, logrando modificar importantes contenidos

en la ley que fue finalmente aprobada. De acuerdo a la recopilación de

documentos contenida en la “Historia de la Ley19.253 de Protección, Fomento y

Desarrollo de los Pueblos Indígenas” (Congreso Nacional, 1993), el proyecto fue

remitido originalmente a las comisiones de Agricultura y Derechos Humanos de

la Cámara de Diputados, pero debido a la oposición de la derecha, “se votó enviar

el proyecto a las comisiones de Gobierno Interior y de Constitución, Legislación y

Justicia”. Posteriormente se despachó a la Comisión Especial para el Estudio de la

Legislación referida a los Pueblos Indígenas, encabezada por el diputado

democratacristiano Francisco Huenchumilla. Se realizaron 22 sesiones de trabajo,

hasta que el 28 de enero de 1993 se pasó el proyecto modificado al Senado, tras

ser aprobado en la Cámara de Diputados por 89 votos a favor, 0 en contra y 1

abstención.

84

En la Cámara Alta, senadores de derecha y designados se opusieron a

aprobar la ley con su texto original, de modo que la iniciativa sufrió nuevos

cambios durante el período de discusión. Así, el proyecto con las modificaciones

realizadas durante su segundo trámite constitucional, fue devuelto a la Cámara el

7 de septiembre para ser analizado en tercer trámite constitucional. Los diputados

lo aprobaron a los pocos días y el día 28 de Septiembre de 1993 la ley fue

promulgada por el Congreso, siendo publicada el día 5 de octubre del mismo año.

Los principales cambios se resumen en los siguientes puntos:

Referirse a los indígenas como “etnias indígenas” y no como “pueblos

indígenas”, debido a la “amenaza en contra del carácter unitario del Estado y

un potencial peligro de futuros procesos de separatismo en su interior”

(Aylwin, 2001). Este punto se relaciona con la negativa a aprobar la reforma

constitucional que reconoce a los pueblos indígenas.

Reparos y modificación de los artículos referidos a la propiedad indígena: de

acuerdo a la derecha, las normas de protección de las tierras indígenas podrían

poner en peligro el derecho de propiedad.

Reparos y modificaciones para evitar posibles contradicciones con el derecho

constitucional a la igualdad que podrían significar el establecimiento de

beneficios especiales a favor de los indígenas.

Cambio físico de la sede central de la Conadi desde Santiago a Temuco,

realizado para fomentar la descentralización y la regionalización, además de

considerar como factor importante la cantidad de población indígena de esa

zona.

Eliminación del capítulo de los jueces de paz, “a través del cual se pretendía

dar reconocimiento a las formas de resolución de conflictos menores aún

85

subsistentes en las comunidades de modo de dar cabida al derecho propio o

consuetudinario indígena” (Aylwin, 2001).

Cambios en el establecimiento de las Áreas de Desarrollo Indígena. En el

texto original se rescataba la idea de la creación de espacios indígenas con

grados de autogestión del desarrollo demandada por las organizaciones. En

cambio, en el texto aprobado, estas áreas constituyen solamente áreas

focalizadas de la acción del Estado a favor de estos pueblos.

2.4. Contenidos de la ley 19.253

Finalmente, la Ley Indígena N° 19.253 de 1993, quedó dividida en ocho

títulos que se refieren a diversos aspectos:

Título primero “De los Indígenas, sus culturas y sus comunidades”:

Define quiénes son indígenas, qué son y cómo se constituyen las comunidades

y cuáles son las atribuciones que estas tienen. Además, establece que la

Conadi debe entregar certificados para acreditar la condición de indígena. De

acuerdo a la definición que entrega el texto legal, éstos son “los descendientes

de las agrupaciones humanas que existen en el territorio nacional desde

tiempos precolombinos, que conservan manifestaciones étnicas y culturales

propias, siendo para ellos la tierra el fundamento principal de su existencia y

cultura”. Comunidad se define como “toda agrupación de personas

pertenecientes a una misma etnia indígena y que se encuentre en una o más de

las siguientes situaciones: a) Provengan de un mismo tronco familiar; b)

Reconozcan una jefatura tradicional; c) Posean o hayan poseído tierras

indígenas en común, y d) Provengan de un mismo poblado antiguo”.

86

Título segundo “Del reconocimiento, protección y desarrollo de las tierras

indígenas”: Establece cuáles son las tierras indígenas (las heredadas, las

regaladas por el Estado, etcétera), la creación de un Fondo para Tierras y

Aguas Indígenas administrado por la Conadi para promover el desarrollo

agrícola de esas tierras. Además establece los límites a la propiedad,

prohibiendo la venta de las tierras adquiridas con estos fondos durante por lo

menos 25 años.

Título tercero “Del desarrollo indígena”: Establece la creación de un

Fondo de Desarrollo Indígena cuyo objeto será financiar programas especiales

dirigidos a desarrollo de las personas y comunidades indígenas, el que será

administrado por la Corporación. Además crea las Áreas de Desarrollo

Indígena como zonas (espacios territoriales) del país, donde el Estado centrará

su acción en beneficio del desarrollo de los indígenas y sus comunidades.

Estas se escogerán dependiendo de distintos factores, como la población, el

tipo de tierras, existencia de comunidades, etcétera.

Título cuarto “De la cultura y educación indígena”: El Estado reconoce el

derecho de los indígenas a vivir de acuerdo a su propia tradición, en todo lo

que no se oponga a las costumbres, moral y orden público (Art. 7). Quien

discrimine intencionadamente a los indígenas debido a su origen y cultura,

será castigado con una multa en dinero (Art. 8). Para esto, se promoverá el uso

y conservación de los idiomas indígenas en los lugares donde viven muchos

indígenas, velando para que en las escuelas y liceos, como también en la

enseñanza universitaria y superior de todo el país, se realicen clases en que los

estudiantes aprendan a conocer y respetar las formas de vida y los idiomas

indígenas, apoyando la difusión en radios y televisión de programas en

87

lenguas originarias, así como la creación de medios de comunicación

indígena. También se protegerá su patrimonio arquitectónico, arqueológico,

cultural e histórico, como los entierros antiguos, estatuas, joyas y

construcciones (Art. 28). Finalmente, se apoyan los trabajos y reuniones

artísticas y culturales, reconociendo el derecho a usar comunitariamente los

sitios sagrados, cementerios, canchas de nguillatún, campos deportivos y otros

espacios de uso cultural o recreativo que estén en terreno fiscal.

Título quinto “Sobre la participación”: Establece que el Estado deberá

tomar en cuenta la opinión de las organizaciones indígenas que reconoce esta

ley, cuando se decidan materias en las que ellos tengan injerencia. Además,

define la Asociación Indígena como una agrupación voluntaria y funcional

integrada por, a lo menos, veinticinco indígenas que se constituyen en función

de algún interés y objetivo común de acuerdo a las disposiciones de este

párrafo. Las asociaciones indígenas no podrán atribuirse la representación de

las Comunidades Indígenas. Pueden cumplir fines educacionales y culturales,

económicas o profesionales.

Título sexto “De la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena”: “Es la

entidad encargada de promover, coordinar y ejecutar la acción del Estado en

favor del desarrollo integral económico, social y cultural de las personas y

comunidades indígenas, cuyo órgano superior, el Consejo Nacional, estará

integrado por ocho representantes indígenas designados por el Presidente de la

República a propuesta de las comunidades y asociaciones indígenas, de un

total de diecisiete personas que lo conforman” (Aylwin, 2001). Adelante en el

capítulo se analiza más a fondo a la Conadi.

88

Título séptimo “Normas especiales de los procedimientos judiciales”: El

artículo 54 establece que “en un juicio ante los tribunales se hará valer la

costumbre entre indígenas de una misma etnia, y será considerada como ley,

siempre que no sea contraria a la Constitución Política de la República. En

juicios de tipo criminal (penal), la costumbre podrá ser utilizada cuando sirva

para disminuir la responsabilidad sobre el delito”. Cuando sea necesario

probar la costumbre, esto se hará por medio de un informe de la Conadi u

otras formas que establece la Ley. El juez a cargo de un juicio en que

participen indígenas, a petición de las partes deberá aceptar el uso del idioma

indígena. El juez debe ser ayudado por una persona que hable su idioma en

cualquier diligencia que requiera la presencia del indígena.

Título octavo “Disposiciones particulares”: este apartado contempla

disposiciones especiales para las distintas etnias del país, aymarás, mapuches,

huilliches, rapa nui, kawaskar, con el fin de apoyar al cumplimiento de la ley.

3. La Conadi por dentro

3.1. Atribuciones

La Corporación Nacional de Desarrollo Indígena fue creada como un

servicio público gubernamental para garantizar los derechos de los pueblos

originarios, velar y aplicar la Ley Indígena 19.253. Su misión fue definida como

promover, coordinar y ejecutar la acción del Estado en favor del desarrollo

integral económico, social y cultural de las personas y comunidades indígenas,

cuyo órgano superior, el Consejo Nacional, se integra con ocho representantes

indígenas designados por el Presidente de la República a propuesta de las

89

comunidades y asociaciones indígenas, ocho representantes del gobierno y un

director.

Uno de los conceptos más elementales que se aprecia dentro de esta

política es el de desarrollo indígena, y se entiende por este nombre todas las

acciones que el Estado junto con los indígenas, realicen en determinadas zonas del

país, en beneficio de las personas, familias y comunidades indígenas a través de

programas especiales que aseguren su desarrollo armónico, según lo expresado en

el artículo 26 de la Ley 19.253.

La Conadi no se limita a entregar tierras a las comunidades, aun cuando

esto ha sido rebatido fuertemente por algunas organizaciones indígenas y sectores

de la oposición. Se preocupa, además, del tipo de terreno que adquiere y sus

posibilidades de explotación; capacita a las familias para que saquen el mejor

provecho a sus tierras e implementa programas de riego, recuperación de suelos,

reforestación y manejo del bosque nativo (Secretaría General de Gobierno, 2001).

A continuación, se señalan las funciones que el artículo 39 de dicha ley, le

confiere a la Conadi:

Difundir el reconocimiento y respeto de las etnias indígenas, de sus

comunidades y de las personas que la integran.

Apoyar y difundir las culturas e idiomas indígenas con el apoyo del Ministerio

de Educación.

Motivar la participación y el desarrollo de la mujer indígena en conjunto con

el Servicio Nacional de la Mujer (Sernam).

Defender jurídicamente a los indígenas y sus comunidades cuando tengan

conflictos de tierras o aguas; cumplir funciones de arbitraje y conciliación de

acuerdo a la ley.

90

Administrar y ejecutar los programas del Fondo de Tierras y Aguas y del

Fondo de Desarrollo Indígena y, en algunos casos, pedir la declaración de

Áreas de Desarrollo Indígena (ver más adelante).

Tener un registro de Comunidades y Asociaciones Indígenas y un Registro

Público de Tierras Indígenas.

Ser árbitro en disputas entre miembros de una Asociación Indígena que tenga

que ver con sus objetivos y programas. La Conadi puede llamar la atención,

multar y hasta disolverla en caso de ser necesario.

Cuidar y difundir el patrimonio arqueológico, histórico y cultural de todas las

etnias y apoyar los estudios e investigaciones en estos temas.

Presentar al Presidente de la República las propuestas de cambios legales y

administrativos que permitan proteger mejor los derechos de los indígenas.

Dentro de la nueva institucionalidad hay un claro interés por avanzar en

materia indígena, pues nunca, en las diferentes legislaciones, se habían incluidos

los conceptos de desarrollo para las etnias originarias tanto en lo económico,

social y cultural.

Sin embargo, y según el texto de José Aylwin “Pueblos indígenas de Chile:

antecedentes históricos y situación actual”, la acción de la Conadi no ha estado

exenta de problemas y dificultades, algunos de los cuales han tenido que ver con

la falta de recursos de esta entidad para el desarrollo de las tareas que le asigna la

ley. Es el caso, por ejemplo, de la educación intercultural bilingüe, ámbito en que

a pesar de haber quedado reconocido en la ley, la Conadi carece de presupuesto

asignado para su implementación (Aylwin, 2001).

91

Otro de los inconvenientes que el investigador considera es que la ubicación

de la Dirección Nacional de Conadi se encuentra lejos del poder político real del

país, circunstancia que muchas veces ha dificultado la gestión de los recursos y

apoyos necesarios para lograr el éxito de las iniciativas en que ha emprendido.

En sus comentarios finales, Aylwin señala que la entrada en vigencia de la

ley, a pesar de las modificaciones que le fueron introducidas al proyecto original

en el parlamento, la constitución de la Conadi, abre caminos de participación y

posibilidades de acción, aunque no garantiza por sí sola el término de la situación

de marginación y discriminación de la que históricamente han sido víctimas estos

pueblos. Además, para asegurar las disposiciones de este marco legal, el propio

movimiento indígena es quien debe participar activamente en la discusión de los

asuntos que les atañen.

3.2. Estructura

El Consejo Nacional de la Conadi es presidido por el director de la Corporación,

en 2002, el abogado Aroldo Cayún13. Hasta el 15 de marzo de 2002, el consejo

está integrado por las siguientes personas:

Representantes de los pueblos originarios14

Sandra Berna: Consejera atacameña.

Alberto Hotus: Consejero Rapa Nui.

Hilario Huirilef: Consejero mapuche de la IX Región.

José Santos Millao: Consejero mapuche de la IX Región.

Carlos Inquiltupa: Consejero aymará.

13 El cargo fue ocupado hasta el 12 de marzo de 2002 por Edgardo Lienlaf.14 Los consejeros son electos por los integrantes de las comunidades y organizaciones indígenas que suman alrededor de 30 mil en total, y luego son ratificados en sus cargos por el Presidente de la República.

92

Miguel Liguempi: Consejero mapuche de la VIII Región.

José Llancapán: Consejero mapuche urbano (Región Metropolitana)

Juan Manquel: Consejero mapuche de la X Región.

Designados por el Presidente de la República15

Isolde Reuque

Antonia Urrejola

Marcos Huaiquilaf

Representantes de Subsecretarías de Estado

Subsecretario Agricultura: Arturo Barrera.

Subsecretaria de Bienes Nacionales: Paulina Saball.

Subsecretaria General de Gobierno: María Eliana Arntz.

Subsecretario de Planificación y Desarrollo: Jaime Andrade.

Subsecretario de Educación: José Weinstein.

3.3. Presupuesto

En 1994, durante su primer año de gestión, la Conadi contó con un

presupuesto de $3.108 millones, que se repartían entre el Fondo de Tierras y

Aguas ($2.108 millones) y el Fondo de Desarrollo ($1.100 millones), más gastos

15 Isolde Reuque es profesora de la Universidad Católica con sede en Temuco, ex asesora del Instituto de Estudios Indígenas de la Universidad de la Frontera y ex presidenta de la primera organización de mujeres mapuches de la IX Región.Antonia Urrejola es abogada de la Universidad de Chile, coordinó la mesa de trabajo para pueblos indígenas convocada por el Presidente Ricardo Lagos y participó en la Secretaría Técnica de la Comisión Presidencial asesora en materias indígenas presidida por el ex ministro de Mideplan, Germán Quintana.Marcos Huaiquilaf es profesor de historia y geografía con estudios de magister y fue coordinador del Programa Pueblos Indígenas de la Consultora y Evaluadora Cedesco Ltda., entre otras asesorías y estudios.

93

de administración. 16 En 2000, en tanto, el financiamiento ascendió a un total de

$14.983 millones. En el siguiente gráfico se detalla la distribución del presupuesto

de ese año (incluye el Fondo de Cultura y Educación creado en 1998):

FIG. 1: Distribución Presupuestaria de Conadi, 2000

Fuente: Informe de Gestión 2000, Conadi.

El Informe de Gestión 2000 de Conadi señala la evolución del presupuesto

histórico del organismo desde su creación hasta ese año:

16El Fondo de Cultura y Educación aún no había sido creado y las iniciativas en ese sentido dependían del Fondo de Desarrollo.

94

FIG. 2: Presupuesto de Conadi 1994-2000 en millones de pesos

Fuente: Informe de Gestión 2000, Conadi.

FIG. 3: Detalle de la Distribución del presupuesto de Conadi 1994-2000 en millones de pesos

Año 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000Fondo de Desarrollo

1.211.079 1.314.736 1.238.254 1.474.277 1.965.297 2.879.736

Fondo Cultura y Educación

528.325 465.604 545.603

Fondo de Tierras y

Aguas

2.108.000 2.160.380 3.877.073 5.016.567 7.726.631 9.211.001 11.558.561

Fuente: Informe de Gestión 2000, Conadi.

Para el año 2002 hubo un incremento presupuestario de un 5,1% que se

traduce en un aumento de $700 millones para el Fondo de Tierras y Aguas, y de

$49 millones para Cultura y Educación, y una reducción del 23% en el

financiamiento del Fondo de Desarrollo, que se compensa con los proyectos

impulsados por el BID. 17

17 Ver Capítulo V.

95

3.4. Acción de la Conadi

La Conadi enfoca su acción principalmente a través de tres fondos: Tierras

y Aguas, Desarrollo Indígena y Cultura y Educación.

Fondo de Tierras y Aguas: la inversión del Fondo de Tierras y Aguas entre

1994 y 1999 aumentó en un 197% y está básicamente orientada a: compra de

tierras en disputa, adquirir derechos a las aguas, apoyo a los proyectos de

irrigación, apoyo legal para la defensa de la propiedad indígena.18

Fondo de Desarrollo Indígena: financia planes y programas de apoyo para el

desarrollo de las personas y comunidades que conforman los diferentes

pueblos originarios a través de préstamos bancarios, asistencia técnica,

sistemas de capitalización y programas de subsidio.

Este Fondo ha sido implementado de acuerdo a las siguientes

orientaciones: infraestructura productiva, promoción productiva, desarrollo de

proyectos, desarrollo local de indígenas, información y publicidad de la ley y

sus programas.

Entre 1994 y 1999, la aplicación del Fondo ha favorecido a 8.535 familias

indígenas que representan un total de 40.148 personas del mundo indígena con

programas por 15 millones de dólares.

Fondo de Cultura y Educación: financia proyectos en las áreas de

protección del patrimonio cultural indígena, de capacitación y especialización,

y de difusión y fomento de las culturas originarias. Además, junto al

Ministerio de Educación se encarga del Programa de Becas Indígenas que

comenzó en 1994 y del Programa de Educación Intercultural Bilingüe. El

primero ha aumentado de 5.000 becas al año en 1994 a 18.000 en el 2000,

18 La materia es analizada en el punto 3.5.1. de este capítulo.

96

cifra que permite al gobierno cubrir en forma satisfactoria la demanda

indígena para la educación pública y superior. Respecto al Programa de

Educación Intercultural Bilingüe, se está trabajando en la capacitación de

profesores en educación bilingüe y en el diseño de material que contribuya a la

enseñanza intercultural.

Además de estos fondos, la Conadi también trabaja en Areas de Desarrollo

Indígena (ADI) y en diversos programas de infraestructura y productividad social.

Áreas de Desarrollo Indígena: son aquellas que determinan espacios

territoriales donde las diferentes instituciones del Estado deben focalizar sus

acciones e inversiones para mejorar los estándares de vida de la gente de

origen indígena que vive en esos territorios. Tienen esta categoría: Jiwasa

Orake, en la I Región de Tarapacá; Atacama la Grande, en la II Región de

Antofagasta; Alto Bío Bío y Lago Lleu Lleu, en la VIII Región del Bío Bío; y

Lago Budi, en la IX Región de la Araucanía.

Se presupuesta que para el período 1999 – 2002, se invertirán US$ 91

millones de dólares y las más beneficiadas serán las del Alto Bío Bío, San

Pedro de Atacama y Lago Budi.

Infraestructura y productividad social: Se refiere a servicios que son

importantes para mejorar la calidad de vida para las comunidades indígenas

como son los caminos, electricidad, agua, etc. Con relación a los caminos

rurales y agua, el Ministerio de Obras Públicas elaboró un plan especial por

tres años que incluye una inversión de US$60 millones de dólares. Al término

del año 2003, se espera haber mejorado estos dos factores fundamentales

97

relacionados con las condiciones de vida y el desarrollo de los sectores rurales

indígenas.

3.5. Conflictos en la Conadi

3.5.1. El Fondo de Tierras y Aguas

El Fondo de Tierras y Aguas, creado por medio de la Ley 19.253, se

refiere principalmente a la solución de las tierras en disputa entre el pueblo

indígena, comunidades y particulares. Esta unidad de la Conadi es, sin duda, la

que posee una mayor disponibilidad de recursos. En 1994, primer año de su

funcionamiento, el Fondo de Tierras y Aguas tuvo un presupuesto de $2.100

millones de los cuales destinó $1.818 millones a compras de tierras. Cuatro años

después, este ascendía a $7.726 millones, de los que asignó $5.592 millones a

adquisiciones.

Entre 1994 y 1998, un total de 106.525 hectáreas han sido recuperadas a

favor de 97.177 indígenas y otras 21.748 hectáreas entán en proceso de ser

cedidas a ellos. Entre 1994 y 1999, el Estado traspasó un total de 121.141,59

hectáreas de tierras a las comunidades indígenas del país.

Según el informe de gestión elaborado en el Fondo de Tierras y Aguas en

enero de 2001, entre 1994 y 1999, la Conadi compró un total de 141 predios, de

las regiones VIII, IX y X. En total, fueron compradas 26.274,80 hectáreas, con un

gasto de $11.656.577.124.

Por otro lado, en 2001 se adquirieron 17 predios, que representan 3.386,27

hectáreas y un gasto de $4.844.106.280. El siguiente cuadro muestra los traspaso

de tierras realizado por la Conadi en el período 1994-1999:

98

FIG. 4: Hectáreas traspasadas desde la Conadi a las comunidades indígenas

Traspaso de Tierras

Indicador Producto

Traspasadas por Bienes Nacionales 90.876,3 has.

Compradas por Conadi 31.265,7 has.

Otorgadas con subsidio por Conadi 2.963,8 has.

Total hectáreas incorporadas a familias indígenas 125.105,4 has.

Fuente: Mideplan, Informe final Grupo de Trabajo para los Pueblos Indígenas, 2000.

Una denuncia que surgió desde el interior mismo de la Corporación apuntó

los dardos a esta unidad que es la que más requiere presupuesto para llevar a cabo

las demandas territoriales. En ella se señalaba la existencia de irregularidades en

la adquisición de predios, incluyendo pago de coimas y sobretasaciones.

Por años, el Fondo de Tierras y Aguas fue presentado como un verdadero

emblema por los gobiernos de la Concertación para resolver los conflictos que

mantienen las comunidades mapuches con empresas forestales y agricultores no

indígenas.

De hecho, uno de los principales acuerdos adoptados por el Consejo

Nacional de la Conadi a lo largo de su historia, el 8 de enero de 1998, implicaba

precisamente el desarrollo de una estrategia de compra de tierras que permitiera

resolver los casos más representativos del conflicto en la zona. Aunque ese

acuerdo sea para la entidad como la ruta a seguir, las metas allí trazadas están

lejos de cumplirse.

Las denuncias sobre asociación con corredores de propiedades y cobro de

coimas para la adquisición de terrenos, aplicación de sobreprecios y aumento

artificial de la extensión de los predios, dieron origen a una investigación

actualmente radicada en la Fiscalía de la IX Región, a un sumario administrativo

99

en la Contraloría General de la República, a la realización de una auditoría

extraordinaria al Fondo de Tierras y Aguas por un auditor ministerial y a la

contratación de una asesoría jurídica externa que apoye la investigación y la

determinación de responsabilidades públicas y privadas comprometidas en el

caso.

Una minuciosa investigación realizada en el diario El Metropolitano, en

junio de 2001, reveló a la opinión pública el listado de predios comprados y

valores pagados y las diferencias de precios por hectárea entre un año y otro.

FIG. 5: Diferencias de precios en tierras adquiridas por la Conadi, año 2000

Nombre del predio Valor cancelado en pesos

Hectáreas Valor promedio por hectárea

El Durazno 1.765.419 247,25 7.140San Ramón 1.300.000 167 7.784California 1.636.068 646 2.533

Parcelas 5-8 Parcelación Chile Avanza

1.412.786 183 7.720

Chihuaihue 507.977 921,30 551Santa Juliana 1.861.471 46,20 40.292

Nilhue 2.052.023 173 11.861Santa Cecilia 1.532.460 358,90 4.270Unión Chirre 1.500.000 10 150.000

Nivadur 800.000 295 2.712Pelchue 1.180.482 38,12 30.968Paullín Un millón/hectárea 210

La Huacha 1.166.666 90 12.963Fuente: Fondo de Tierras y Aguas, enero 2001 para columnas 1 a 3. Columna 4, elaboración de los autores.

Llama la atención el alto valor de los precios pagados por hectárea y las

diferencias en los montos pagados a uno y otro predio. En 1999, los hechos se

repiten, aun de modo más evidente, ya que algunos predios se compraron en $8

100

millones por hectárea, mientras que otros fueron adquiridos el mismo año a un

precio casi 80 veces inferior, de $114.795 por hectárea.

En el ya citado documento elaborado en el Fondo de Tierras y Aguas, se

indicaba que los mecanismos de solución a los problemas de tierras “tuvieron una

baja eficiencia en su etapa de implementación, debido a errores u omisiones en su

aplicación”.

Uno de ellos era el siguiente: “El mercado… ha aportado su cuota para

debilitar la eficiencia de los recursos del Fondo, con la existencia de

especuladores en el proceso de compra de tierras en las regiones donde se aplica

este mecanismo”.

Añadía: “en 1994, la Conadi compraba a $228.183,0 la hectárea de tierra,

en 1998 pagó $ 706.545,0 en promedio”. Asimismo advertía, “algunas alianzas

entre comunidades indígenas, dueños de fundos y especuladores han conformado

un círculo vicioso de especulación-encarecimiento de las tierras de lamentables

consecuencias para el presupuesto de Conadi”. Sin embargo, el documento no

aclara a quiénes se refiere cuando habla de “especuladores” (Fondo de Tierras,

2001).

Este documento hace suponer que esta política restitutiva de tierras trae,

por consiguiente, una cuota de especulación dentro del mercado que hizo que

subieran los precios de ellas. No obstante, la sobretasación vino acompañada de

otros elementos como supuestas coimas que ahora son investigadas por la

Contraloría y fiscales de la ciudad de Temuco. Ello, además, puso en el tapete del

Ministerio de Planificación y Cooperación (Mideplan), organismo del que

depende la Conadi, que en esta debe haber una regularización para tales efectos

101

como también una reestructuración de toda su planta institucional, sobre todo en

el tema de la compra de tierras para las comunidades indígenas.

3.5.2. Escándalos por directores

Al momento de la creación de la Conadi, asumió en la función de director,

José Bengoa, entonces presidente de la Comisión Especial de Pueblos Indígenas

(Cepi) y de la cual había salido el proyecto de la Ley Indígena.

El primer director de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena,

como tal, fue Mauricio Huenchulaf quien asumió en marzo de 1994. Sin embargo,

a petición del gobierno tuvo que dejar el cargo en abril de 1997 aduciéndose como

causa una serie de “desórdenes administrativos” existentes al interior de la

Conadi.

El movimiento mapuche y el propio Huenchulaf estimaron en ese

momento que la remoción se debió a la intención del gobierno de eliminar los

obstáculos políticos que impidieran la construcción de la Central Hidroeléctrica

Ralco, afectando con ellos a cientos de familias pehuenches del Alto Bío Bío.

Cabe destacar que el proyecto de construcción de esta represa, sería ilegal de

acuerdo al artículo 13 de la Ley Indígena.

Luego de la remoción de Huenchulaf, el presidente Eduardo Frei Ruiz

Tagle designó a Domingo Namuncura para ser el nuevo director de Conadi, cargo

que mantuvo sólo por un año, ya que también se opuso a los megaproyectos de

Alto Bío Bío. Namuncura señaló después que el mundo indígena no tiene una real

participación en la toma de decisiones políticas en el país (Rocinante, 2001).

En 1998, Frei decidió dar un giro en la designación de los directores y dejó

en el cargo a un “huinca” (chileno), el sociólogo Rodrigo González, en reemplazo

102

del destituido Namuncura. No obstante, el movimiento indígena no aprobó este

nombramiento y el nivel de violencia fue creciendo de tal forma que González

terminó con rotura del labio inferior en julio del 99, luego de que en una reunión

entre autoridades de gobierno y comunidades mapuches del Consejo de Todas las

Tierras, terminara en una batalla campal con voladuras de sillas, tazas y cabezazos

incluidos.

Un año más tarde, González presentó su renuncia al cargo y asumió como

director subrogante, Edgardo Lienlaf, ingeniero forestal, quien después sería

confirmado en el puesto por el presidente Ricardo Lagos.

La administración de Lienlaf se caracterizó por su carácter principalmente

técnico, manteniendo un bajo perfil político. Sin embargo, no estuvo exenta de

escándalos como lo prueban las denuncias de irregularidades al interior del

organismo a fines de mayo de 2001 y que abarcaban supuestas coimas y

sobreventas de tierras entre los años 1997 y 1999. Tras hacerse estas públicas,

Lienlaf, interpuso una demanda judicial en contra de los que resultaran

responsables y reconoció que éste era el problema más complejo que les ha tocado

enfrentar como Corporación (El Metropolitano, 04-06-01).

Junto a la entonces ministra de Mideplan, Alejandra Krauss, dejaron la

investigación en manos de la Justicia y de la Contraloría, y comenzaron a elaborar

en forma urgente una propuesta de rediseño de la Conadi. Al amparo de este

proceso de reestructuración, el gobierno le pidió la renuncia a Lienlaf en marzo de

2002, lo que no fue bien visto por el ahora ex director de la Corporación,

señalando que su salida apresurada respondía a la denuncia que él había hecho

sobre irregularidades en compras de terrenos que involucraban a militantes

103

radicales, socialistas y pepedés, lo que fue, a su vez, admitido por la actual

ministra de Mideplan, Cecilia Pérez (EMOL, 12-03-02).

A lo anterior, se sumaban las deterioradas relaciones con el gobierno que

ya Lienlaf venía sintiendo desde el 11 de febrero de 2002, cuando, por

instrucciones de La Moneda, tuvo que suspender una conferencia de prensa en la

que desmintiría supuestos vínculos entre integrantes del Frente Manuel Rodríguez

y del Movimiento Izquierda Revolucionario con comunidades mapuches a raíz del

secuestro del publicista Washington Olivetto en Brasil. Además, según versiones

de prensa, una de las causas de la mala evaluación de la gestión de Lienlaf, habría

sido los dañados vínculos que tenía con el subsecretario de Mideplan, Jaime

Andrade (La Tercera, 12-03-02). A su vez, Lienlaf, afirmó a los medios de

comunicación que presentaba su dimisión al cargo por la falta de apoyo del

gobierno a su acción dentro de la Conadi.

En tanto, como nuevo director de la Conadi se nombró al abogado Aroldo

Cayún, de tendencia política radical, quien participó en el informe final del Grupo

de Trabajo para los Pueblos Indígenas, presentado en La Moneda en mayo de

2000. Este tomó posesión del cargo el 12 de marzo de 2002.

3.6. Proceso de reestructuración de la Conadi

Como se ha señalado, en los ocho años que la Conadi ha estado

funcionando se ha visto envuelta en una serie de problemas administrativos que

perjudican la imagen pública de la institución. Es por eso que el gobierno, a través

de Mideplan, comenzó un proceso de reestructuración del organismo que se

enmarca dentro de la modernización de todos los servicios públicos y que tendría

que estar operativo en marzo de 2002. Además, las irregularidades en la labor de

104

la Conadi permitieron una autocrítica al interior de ella, determinando que la

Corporación desarrolle dinámicas mucho más eficientes con el fin de mejorar la

gestión y calidad de los servicios prestados.

La propuesta base con la que se inició el proceso incorporaba, entre otros

tópicos, definiciones básicas, principales cambios requeridos y el plan estratégico

a implementar. Para abordar este último punto se formó una Comisión Mixta-

Ejecutiva y su respectivo Comité Técnico, ambos con la misión de incentivar y

promover la puesta en marcha de la renovada institución en el marco de la Ley

Indígena.

La Comisión Ejecutiva la integran: Jaime Andrade, subsecretario de

Mideplan; Aroldo Cayún19, director nacional de Conadi; Juan Ñanculef,

presidente de la Asociación de Funcionarios y los consejeros nacionales de

Conadi, José Santos Millao, Carlos Inquiltupa, José Llancapán y Juan Manquel.

La Secretaría Técnica la forman: Aroldo Cayún, director de Conadi; Juan

Cavada, jefe División de Inversiones de Mideplan; Eduardo Pérez, subdirector

nacional norte y Paola Poblete Huenchumilla, subdirectora nacional sur de

Conadi.

La propuesta de reestructuración significa, fundamentalmente, la

conformación de una nueva estructura y forma de funcionamiento de la Conadi de

manera de garantizar políticas y programas transparentes, eficientes y de calidad y

que se sustenta en el fortalecimiento de cuatro áreas estratégicas:

Fortalecimiento de las instancias superiores de la Corporación (rol del

Consejo, Dirección Nacional, Subdirecciones y Oficinas Territoriales).

Sistemas de control y evaluación.

19 Hasta su renuncia en marzo de 2002, Edgardo Lienlaf ocupaba todos los cargos que ahora son de Aroldo Cayún.

105

Recursos Humanos.

Calidad de los servicios institucionales y la atención directa a personas y

comunidades.

Uno de los puntos más deficientes de la actual institucionalidad era,

precisamente, las funciones del Consejo Nacional de la Conadi pues es la

instancia más importante de representación indígena ante el Estado. Dentro de la

modernización se encuentra el fortalecimiento de éste, dando paso al

cumplimiento de sus funciones de acuerdo al artículo 42 de la Ley Indígena.

También tendrán acceso a información relevante y oportuna, comisiones de

trabajo, asistencia técnica y capacitación, condiciones materiales de trabajo y

auditorías.

Respecto a la Dirección Nacional, ella también recibirá un fortalecimiento

de sus funciones en donde tendrá un rol más activo del que tenía antes, como por

ejemplo, formular políticas, programas y proyectos, ser parte en el proceso de

planificación y gestión estratégica, en la delegación de tareas y responsabilidades

operativas y en el acceso a información relevante, confiable y oportuna.

En tanto, las subdirecciones territoriales ampliarán sus competencias, por

ejemplo a la Subdirección Sur se incluyen las Regiones de Aysén y Magallanes,

mientras que la oficina de la Región Metropolitana recibe, por delegación,

responsabilidades sobre la Isla de Pascua y será considerada como Subdirección.

Con el fin de definir las funciones y optimizar el potencial profesional y

técnico de los profesionales de la Conadi, se pondrán en vigor reformas en el área

de recursos humanos como es la creación de una base de datos que registre

información de todos los funcionarios de ella, así como la definición objetiva de la

orgánica institucional, de funciones y perfiles. Esto como medida de prevención

106

en caso de ocurrir las denuncias que en mayo del 2001 afectaron a la institución,

aduciendo que en el interior de la Conadi habían funcionarios que trabajaban en

base a coimas por la compra de terrenos y sobretasaciones. Cabe señalar que se

está llevando a cabo un sumario acerca de estos hechos, a cargo del Ministerio

Público de la IX Región, investigación que aún no da resultados.

En el área de Administración, Contabilidad y Presupuesto, uno de los

puntos más importante es asegurar un flujo de información relevante, confiable,

oportuna y periódica a los controles presupuestarios y de gestión.

Una de las deficiencias que quedó en evidencia es que no existen manuales

de funciones y procedimientos, lo que traía como consecuencia una falta de

coordinación entre las distintas unidades. Para esto, dentro del proceso se acordó

la contratación de una consultora externa que realizará un diagnóstico del área de

Administración, así como un plan de intervención, lo que permitirá superar las

falencias y optimizar, en el corto plazo, la gestión del departamento y de sus

unidades operativas.

Bajo la premisa acuñada por el gobierno de que la atención directa a

usuarios es el rostro de la institución y que, por ende, refleja la eficiencia o

ineficiencia del Estado ante la opinión pública, la Conadi centrará su acción en

mejorar la calidad de la atención directa a sus beneficiarios, apuntando a la

racionalización y simplificación de los trámites, así como la pertinencia y

aceleración de los mismos.

3.6.1. Planificación estratégica

107

En esta área, la Conadi debe tender a transformarse en una agencia

especializada del Estado para generar políticas públicas en asuntos indígenas,

reconocida y aceptada por otros organismos institucionales.

La Corporación deberá contar con un plan único, que integre

efectivamente programas y proyectos para períodos gubernamentales, debiendo

considerar los componentes de orden nacional y las particularidades territoriales

por pueblo. Asimismo, contará con una base de datos única y centralizada, que

permita estandarizar la información institucional. Además, deberá generar un

mecanismo que permita desarrollar de manera eficiente un sistema de evaluación

y control de la gestión.

En el marco del rediseño corporativo será necesario evaluar las

competencias de los equipos en el ámbito de la gestión, a través de la definición

de responsabilidades delimitadas, específicas y medibles en los niveles políticos,

representación institucional, diseño, planificación, control de gestión y ejecución

programática.

Si consideramos la instalación de un proceso de planificación interactiva

en la Corporación, como práctica permanente y colectiva, es posible establecer la

siguiente estructura de trabajo:

Proceso de alineación sobre la base del estado de avance a la fecha de la

planificación estratégica.

Generación de un proceso de acción genérico de los funcionarios y los

compromisos de gestión para el estado al que se pretende avanzar: tareas de

corto plazo (aquellas que pudieran desarrollarse en los meses de diciembre del

2001, con profesionales de la misma Conadi); de mediano plazo (se entiende

108

como las acciones a desarrollarse durante el año 2002, con una agenda

trimestral); y de largo plazo (acciones a realizarse al 2004).

Respaldar política y formalmente a través de instructivos la continuidad del

proceso de planificación estratégico corporativo.

Finalmente, la modernización de la Corporación permitirá generar una

política conocida y aceptada para su propia gestión, posibilitará, además, la

elaboración de propuestas para otros organismos del Estado, así como formular

programas y proyectos de calidad para ser ejecutados por la Conadi u otros

organismos del Estado. Del mismo modo, podrá administrar de manera eficiente y

transparente los recursos institucionales, al tiempo que podrá sugerir

acertadamente la acción pública en relación con la población indígena y sus

organizaciones y ser interlocutora entre ellos y las autoridades públicas.

109

CAPÍTULO V

FREI Y LAGOS: SUS INICIATIVAS PARA ENFRENTAR EL

TEMA MAPUCHE

CAPÍTULO V

FREI Y LAGOS: SUS INICIATIVAS PARA ENFRENTAR EL

TEMA MAPUCHE

1. Introducción

Desde la segunda mitad de la década de los noventa hasta el presente año

(2002), el conflicto mapuche continuó siendo una de las principales

preocupaciones de los gobiernos de la Concertación. Tanto el ex Presidente

Eduardo Frei como el mandatario actual, Ricardo Lagos, fijaron como prioridad

110

de sus administraciones la solución del tema indígena a través de distintas

iniciativas, entre las que se destacan la Comisión Asesora en Temas de Desarrollo

Indígena, la Comisión Nacional de Verdad Histórica y Nuevo Trato, así como el

Programa Orígenes.

Sin embargo, la violencia, las protestas y ocupaciones de terrenos privados

continuaron en aumento, demostrando que existen demandas indígenas de mayor

autonomía y autodeterminación que los proyectos oficiales no pueden satisfacer.

El conflicto mapuche se agravó y crecieron las críticas a la Conadi y a las demás

políticas puestas en vigor durante los gobiernos de Frei y Lagos.

Tomando en cuenta los anteriores aspectos, en este capítulo se analizarán

los proyectos y comisiones creadas para abordar el problema indígena, la

estructura de cada uno de ellos, los resultados obtenidos al final de su gestión o

hasta el momento actual, según sea el caso; y las críticas que recibieron a lo largo

del tiempo. Además, se reseñarán brevemente las dificultades que los gobiernos

de la Concertación encontraron en el tratamiento del problema mapuche.

2. La Comisión Asesora en Temas de Desarrollo Indígena de Eduardo Frei

Ruiz-Tagle

El gobierno de Eduardo Frei Ruiz-Tagle, al igual que el de su predecesor,

también enfrentó problemas con los pueblos indígenas. Con las crecientes

demandas territoriales de los mapuches en la IX Región, que tomaron fuerza con

las tomas de terrenos y quemas de fundos, la posibilidad de llegar a un consenso

permanente entre las autoridades de gobierno y los representantes de esta etnia en

el sur del país se veía cada vez más complicada.

111

Sin embargo, a mediados de 1999, el Presidente Frei, mediante el Decreto

Supremo Nº 122 de Mideplan, designó una Comisión Asesora en Temas de

Desarrollo Indígena, conformada por personalidades del mundo político, social e

indígena, cuyo objetivo era recoger en terreno las demandas de las comunidades y

organizaciones de los pueblos originarios de Chile, y trabajar en el diseño de

propuestas tendientes a elevar la calidad de vida de las personas pertenecientes a

las etnias nacionales20.

Para cumplir este objetivo, la Comisión visitó diferentas localidades del

país, como Temuco, Ralco, Los Angeles, Cañete, Concepción, Arica, Iquique,

Calama, San Pedro de Atacama, Santiago y Osorno, donde dialogó con las

distintas organizaciones y comunidades existentes. Durante estas pláticas, la

Comisión recepcionó no solamente demandas y propuestas, sino que también

documentos preparados especialmente por algunos de los representantes de los

pueblos indígenas.

Después de esta etapa, los miembros de la Comisión se reunieron para

discutir las demandas planteadas y elaborar propuestas estratégicas de desarrollo

que permitieran mejorar la calidad de vida de los indígenas. Lo más destacable, y

que quedó establecido en el documento oficial de la Comisión Asesora en Temas

de Desarrollo Indígena, fue que en el diseño de las políticas públicas se contempló

la participación de los interesados en el tema, es decir, los miembros de las etnias

originarias.

Los acuerdos alcanzados sobre las necesidades del pueblo mapuche en

particular, se tradujeron en un plan especial de tres años orientado a las más de 20 La Comisión estuvo presidida por Germán Quintana (presidente) y Rodrigo González (secretario), y fue integrada por las siguientes personas: Mónica Jiménez de la Jara, Benito Baranda, Enrique Correa, Francisco Cumplido, Felipe Lamarca, y los consejeros indígenas Francisco Chodiman, Juan Huenupi, Beatriz Painequeo, José Santos Millao y Justo Zuleta. La Secretaría Técnica de la Comisión estuvo a cargo de Lila Acuña, Jorge Millaquen, Raúl Rupailaf y Antonia Urrejola.

112

tres mil comunidades existentes en las regiones de Bío Bío, Araucanía y Los

Lagos. La iniciativa, anunciada por el Presidente Frei el 5 de agosto de 1999,

contemplaba la entrega de 140 mil millones de pesos para solucionar las

demandas de las comunidades indígenas a través de un plan de desarrollo

interministerial, el que incluía 32 programas de las carteras de Agricultura, Salud,

Mideplan, Educación, Obras Públicas y Vivienda, que se concentraban en las

áreas de desarrollo indígena productivo, infraestructura y vivienda indígena.

Ese mismo día, con la presencia de más de mil mapuches en el Palacio de

Gobierno, se suscribió un Pacto por el Respeto Ciudadano que establecía el

siguiente compromiso por parte del gobierno:

Desarrollar una sociedad donde cada individuo o comunidad pueda potenciar

con orgullo su identidad cultural en armonía con los otros, y se erradiquen la

ignorancia, la violencia y la discriminación.

Promover una cultura y una educación que valoren la expresión de las

identidades particulares, el respeto de las comunidades diferentes y la

consideración de los demás.

Impulsar un modelo de desarrollo que contemple e integre la diversidad de

nuestras costumbres, modos de vida y deseos de futuro.

Velar por el perfeccionamiento de un orden jurídico que respalde y proteja los

derechos y responsabilidades de los ciudadanos, eliminando y sancionando

toda forma de discriminación e intolerancia, y que cautele el cumplimiento de

las leyes que favorecen el respeto de la diversidad.

Promover formas de participación que permitan la expresión de las

necesidades y el ejercicio de los derechos y responsabilidades de cada

ciudadano, comunidad o pueblo indígena.

113

3. Las 16 medidas de Ricardo Lagos

A cuatro días de asumir el mando el 11 de marzo de 2000, el Presidente

Ricardo Lagos constituyó una mesa de trabajo sobre temas relacionados con los

pueblos indígenas, con la finalidad de dar el primer paso para establecer las bases

de un Nuevo Trato entre el Estado, la sociedad y el mundo indígena. Este grupo

incluyó organizaciones indígenas, representantes de la Iglesia y organizaciones

gubernamentales. En un trabajo que duró 50 días, la mesa elaboró un plan de

acción de 16 medidas para intensificar el desarrollo social y público hacia el

pueblo indígena:

Crear una Comisión de Verdad Histórica y Nuevo Trato integrada por

representantes de los distintos sectores del país, para estudiar y proponer

soluciones al problema indígena.

Entregar antes de diciembre del 2001, 50 mil hectáreas de tierras junto a

programas de capacitación.

Dar bonos de 100 mil pesos a 10 mil familias de pequeños agricultores de la

Araucanía.

Poner en marcha programas de administración de agua.

Destinar 290 millones para reforzar la educación bilingüe.

Avanzar hacia un modelo de salud intercultural.

Invertir 30 mil millones para mejorar infraestructura vial.

Invertir 1.600 millones en subsidios rurales para viviendas y centros

comunitarios.

Gestionar en el Banco Interamericano de Desarrollo, BID, un crédito de 40

mil millones de pesos para apoyar el desarrollo de los pueblos indígenas.

114

Crear espacios culturales y recreativos para los indígenas urbanos.

Proponer al Congreso otorgar el reconocimiento constitucional.

Instituir el Día de los Pueblos Indígenas cada 24 de junio.

Levantar un monumento a Lautaro.

Acuñar monedas con imágenes de próceres indígenas.

Abrir un concurso de arte étnico a través del Fondart.

Respaldar la creación de un Foro Permanente de Pueblos Indígenas en las

Naciones Unidas.

De todas estas medidas, las más importantes fueron la creación de la

Comisión de Verdad Histórica y Nuevo Trato, y la gestión del préstamo del BID,

que actualmente financia el Programa Orígenes. Sin embargo, a pesar de

demostrar la intención de establecer una política de participación que respete y

valore a los pueblos originarios, para algunos líderes mapuches del Consejo de

Todas las Tierras y la Coordinadora Arauco Malleco, las medidas adoptadas por el

gobierno fueron interesantes, pero insuficientes. “Nada se anunció sobre

mecanismos de participación política, ni del reconocimiento constitucional basado

en una autonomía de los espacios territoriales” (José Naín, vocero Consejo de

Todas las Tierras, La Tercera 2 de junio 2000).

3.1. Comisión de Verdad Histórica y Nuevo Trato

El jueves 18 de enero de 2001, el Presidente de la República, Ricardo

Lagos, junto a la entonces Ministra de Mideplan, Alejandra Krauss, constituyeron

la Comisión de Verdad y Nuevo Trato para los Pueblos Indígenas, una de las 16

medidas propuestas por Lagos en mayo de ese mismo año, cuyo principal objetivo

115

fue generar las bases para la política del Estado y de país acerca de los pueblos

originarios.

La Comisión tiene un plazo de dos años para elaborar un documento que

resuma las principales conclusiones que se obtengan durante su tiempo de trabajo.

Está presidida por el ex Presidente de la República, Patricio Aylwin, está

integrada por representantes de los diversos sectores involucrados en el tema.

Entre los indígenas se cuentan los consejeros de la Conadi José Llancapán y José

Santos Millao, el dirigente del Consejo de Todas las Tierras Aucán Huilcamán, y

Antonio Alcafuz, Lonko Mayor del Consejo General de Caciques de Osorno.

Dentro de los actores del resto de la sociedad chilena, destacan los académicos

José Bengoa y Armando De Ramón Folch (Premio Nacional de Historia), el

diputado demócratacristiano Francisco Huenchumilla, el ex ministro socialista

Enrique Correa, el empresario presidente de Metrogás Juan Claro González, el

obispo de la Novena Región Sergio Contreras, el economista Felipe Larraín

(académico de la Universidad de Harvard), y el abogado Carlos Peña González

(Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Diego Portales), entre

otros.21

3.1.1. Objetivos

21 La lista completa de los miembros de la Comisión es la siguiente: Patricio Aylwin como presidente y Ramiro Pizarro (economista) como secretario ejecutivo. Está integrada por Antonio Alcafuz Canquil (Lonko Mayor del Consejo General de Caciques de Osorno), José Bengoa Cabello (historiador y antropólogo), Sandra Berna Martínez (consejera de la Conadi), Juan Claro González (empresario), Sergio Contreras Navia (Obispo de la IX Región), Enrique Correa Ríos (Ex Ministro Secretario General de Gobierno), Armando De Ramón Folch (Premio Nacional de Historia), Alberto Hotus Chávez (consejero de la Conadi), Francisco Huenchumilla (diputado demócratacristiano), Aucán Huilcamán (werkén del Consejo de Todas Las Tierras), Carlos Inquiltupa (consejero de la Conadi), Felipe Larraín (economista), José Llancapán (consejero de la Conadi), José Santos Millao (consejero de la Conadi), Sonia Montecinos (antropóloga), Samuel Palma (representante de las Iglesias Evangélicas), Carlos Peña (abogado), Ivonne Quispe (representante aymará), Ricardo Rivadeneira (abogado).

116

El mandatario explicó durante la ceremonia de firma del decreto que creó

este organismo, que a pesar de los traumas que ha arrojado la historia, no hay que

estar dispuestos a seguir viviendo en permanente desconfianza, razón por la cual

es necesaria una Comisión como esta. “Su objetivo es crear las bases para una

política de Estado respecto de los pueblos originarios, que valore, respete e

incorpore la cosmovisión de cada uno de ellos a nuestra propia realidad”

(Discursos Presidenciales http://www.presidencia.cl 2001).

Entre los objetivos principales de esta instancia independiente del

Gobierno, están los siguientes:

Analizar la situación actual de la relación entre el Estado, la sociedad y los

pueblos indígenas.

Analizar la situación de intolerancia, de no reconocimiento a la diversidad y la

interculturalidad que hoy impera en nuestra sociedad.

Elaborar propuestas destinadas a la determinación de las bases en que se debe

sustentar una nueva relación o trato más justo entre los pueblos originarios, el

Estado chileno y la sociedad.

3.1.2. Críticas

Las mayores críticas realizadas a la Comisión dicen relación con su poca

efectividad para avanzar en la materia. Su presidente, Patricio Aylwin, reconoció

durante la ceremonia de inauguración del Seminario “Nuevas Relaciones en

Estados y Pueblos Indígenas: La Experiencia Internacional”,22 que es cierto que a

un año de iniciada su labor aún no han publicado ningún documento que recoja

algunas de las conclusiones que han obtenido.

22 Seminario efectuado en enero de 2002 en Temuco y Santiago, y organizado por el Ministerio de Relaciones Exteriores, la Embajada de Canadá en Chile, el Instituto de Estudios Indígenas de la Universidad de La Frontera y la Comisión Nacional de Verdad Histórica y Nuevo Trato.

117

Otros miembros de la Comisión, como el dirigente mapuche José Santos

Millao, son más enfáticos y afirman que esta instancia no es muy útil ni

productiva ya que sólo viene a repetir lo que se ha dicho por muchos años en otras

comisiones. En entrevista con los autores, Millao narró que en la primera reunión

se planteó que “íbamos a echar más o menos un año para tratar de empaparnos de

la temática de nuestros pueblos. Estuve totalmente en contra porque dije que yo,

por lo menos, conocía bastante, estaba interiorizado en los puntos y que si allí se

eligió en forma selectiva a gente que se suponía que entendía, entonces no

podíamos ir allí a aprender lo que teníamos que hacer. Eso era dilatar las cosas y

caer en lo mismo que siempre se ha hecho en el sentido de desviar las cosas que

nosotros quisiéramos que siguieran adelante”.

Resumiendo, los hechos concretos son que a un año de su puesta en

marcha y en la mitad de su gestión, la Comisión de Verdad Histórica y Nuevo

Trato no ha dado los frutos que se esperaban en el momento de su creación.

3.2. El Programa Orígenes

El préstamo de 80 millones de dólares solicitado al Banco Interamericano

de Desarrollo, BID, es una de las más importantes de las 16 medidas anunciadas

por Ricardo Lagos en mayo del 2000, ya que los fondos obtenidos a través de él

financiaron la más reciente iniciativa gubernamental a favor de los pueblos

indígenas, el Programa Orígenes.

Este plan, que tiene un plazo de seis años para completarse, actualmente

acaba de terminar su etapa de puesta en marcha, es decir, de selección de personal,

definición de los beneficiarios y establecimiento de su estructura de trabajo. Su

misión central es generar condiciones para el surgimiento de nuevas formas de

118

relación con los pueblos indígenas, que contribuyan a mejorar sus condiciones de

vida, respetando y fortaleciendo su identidad cultural, con la intención de

consolidar un modelo de desarrollo que deje atrás el asistencialismo paternalista, y

en el que sean las comunidades indígenas las encargadas de dirigir su propio

desarrollo.

La ejecución del Programa está a cargo del Mideplan, que actúa como

coordinador de los demás organismos estatales que participan en alguno de sus

proyectos como coejecutores: la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena

(Conadi)23, los Ministerios de Educación y Salud, El Instituto de Desarrollo

Agropecuario (Indap), y la Corporación Nacional Forestal (Conaf).

El diseño y el funcionamiento del Programa Orígenes responde a una

lógica intersectorial, intercultural, descentralizada y esencialmente participativa.

Esto último obedece a una apuesta del Gobierno chileno de impulsar y dejar

instalada una nueva forma de relación entre el Estado y los pueblos indígenas.

Orígenes tiene como objetivo general mejorar las condiciones de vida y

promover el desarrollo con identidad de los pueblos aymara, atacameño y

mapuche en el área rural, en los ámbitos económico, social, cultural y ambiental.

Los objetivos específicos son:

Mejorar las capacidades y oportunidades de los beneficiarios en el aspecto

productivo, educativo y de salud.

23 Hay que hacer notar que según la misión que la ley confiere a la Conadi, es ésta y no otro el organismo estatal encargado de liderar y coordinar las propuestas relacionadas con los pueblos indígenas.

119

Fortalecer a las Areas de Desarrollo Indígena (ADI) y a las comunidades

beneficiarias del programa en materia de desarrollo integral con identidad

mediante una gestión participativa.

Institucionalizar la temática indígena en los distintos sectores, creando

capacidades en los organismos públicos para que la atención a las poblaciones

indígenas sea articulada, adecuada y con pertinencia cultural.

3.2.1. Beneficiarios del programa

El Programa Orígenes tiene como beneficiarios a familias de comunidades

aymará, atacameña y mapuche localizadas en el área rural de las I, II, VIII, IX y X

Regiones. Para determinar las 44 comunas priorizadas en esta fase del programa,

se utilizaron tres criterios.

Primero se quiso aprovechar los avances logrados en las comunas ubicadas

en las cinco ADI ya existentes: Atacama la Grande en la II Región, Alto Bío Bío

en la VIII y Lago Budi en la IX Región, Jiwasa Otaje en la I y Lleulleu en la VIII

Región; y en las que se encuentran dentro de la zona de las dos ADI que están en

vías de establecerse, es decir, Panguipulli y San Juan de la Costa en la X Región.

El segundo criterio fue seleccionar comunas donde hay beneficiarios del

Fondo de Tierras y Aguas Indígenas y del Ministerio de Bienes Nacionales. Y el

tercero fue escoger comunas donde habitan familias y comunidades que viven en

territorios con alta concentración de pobreza.

Durante la primera fase de implementación, el objetivo es abarcar a

alrededor de 600 comunidades, con una población aproximada de 12 mil familias.

En una segunda etapa, se espera incorporar a 14 mil familias más, pertenecientes a

unas 700 comunidades.

120

3.2.2. Componentes del programa

Debido al diseño integral, intersectorial y participativo del Programa, se

han establecido cuatro componentes que responden en forma diferenciada a las

distintas realidades sociales, incluyendo la situación específica de las mujeres y

jóvenes de estas etnias, así como las económicas y arqueológicas que existen en

los distintos territorios indígenas. Los componentes son Fortalecimiento de las

Comunidades Indígenas y de las Instituciones Públicas, Desarrollo Productivo,

Educación y Cultura, y Salud Intercultural.

Componente de Fortalecimiento de las Comunidades Indígenas y de las

Instituciones Públicas: tiene como objetivos generar capacidades y

compromisos a nivel de comunidades para la planificación y ejecución

participativa de las intervenciones del Programa. A través de él se avanzará en

el proceso de autogestión comunitaria en 600 comunidades y se apoyará a

cerca de 50 organizaciones indígenas constituidas legalmente en la formación

de proyectos. También se realizarán actividades para mejorar las capacidades

técnicas, así como sensibilizar y aumentar el compromiso de las instituciones

participantes, con el fin de integrar la perspectiva indígena e intercultural en

las políticas públicas. Se prevé financiar encuentros o talleres sobre la

temática indígena con el propósito de incorporar el componente étnico en las

políticas públicas, los cuales serían organizados por la Conadi.24

Componente de Desarrollo Productivo: Este componente tiene como

objetivo principal mejorar de manera sostenible las condiciones de vida de los

pueblos beneficiados. Otras metas planteadas son incrementar los ingresos de

24 La reestructuración de la Conadi responde a uno de los objetivos de este componente, ya que uno de los requisitos del BID para otorgar el préstamo, fue mejorar la eficiencia de las instituciones coejecutoras del Programa. De hecho, el proceso se financia con ese dinero.

121

las 600 comunidades mediante el fortalecimiento y diversificación de aquellas

actividades que ellos consideren compatibles con sus culturas, asegurar la

participación de las comunidades en el proceso de formulación, seguimiento y

control de proyectos, apoyar la elevación de la inversión privada en las áreas

rurales como mecanismo de desarrollo a largo plazo, y ofrecer el soporte

institucional a las agencias estatales de fomento productivo que ejecutarán esta

tarea.

Componente Educación y Cultura: dos son los objetivos de este

componente. Primero, rescatar, fortalecer y desarrollar la cultura de los

pueblos indígenas promoviendo el reconocimiento de la diversidad cultural en

la sociedad chilena, y segundo, diseñar e implementar una propuesta

pedagógica para mejorar la calidad de los contenidos correspondientes al

currículum nacional de enseñanza general básica que propone la Reforma de

la Educación, en escuelas donde estudian niños de los pueblos indígenas

aymará, atacameño. En este punto, la Conadi tiene como labor desarrollar

proyectos concursables de cultura y arte, propuestas culturales comunitarias en

localidades indígenas donde existan escuelas que participen del Programa de

Educación Intercultural Bilingüe y organizar una bienal de arte y cultura

conmemorativos del Día Nacional de los Pueblos Indígenas.

Componente Salud Intercultural: su tarea es elevar la situación de salud de

la población indígena, mediante la eliminación de barreras culturales y el

mejoramiento del acceso a los servicios públicos de salud. Para esto se

diseñarán y validarán modelos de salud interculturales de atención, gestión y

financiamiento de salud de la población indígena rural, generando propuestas

122

para fortalecer y articular la medicina indígena en el marco de un modelo de

atención de salud intercultural.

3.2.3. Estructura del programa y su ejecución

El esquema de ejecución del Programa tiene tres niveles de organización,

como se aprecia en el siguiente esquema:

FIG. 1: Esquema de ejecución del Programa Orígenes

Fuente: página web del programa Orígenes (www.origenes.cl)

Nacional: es donde está la Secretaría Ejecutiva (SE) y un Comité de

Coordinación (CC), presidido por la ministra de Mideplan y donde participan

los coejecutores del programa y los intendentes de cada región. Su tarea es

coordinar las acciones del Programa, conocer de los planes operativos y otros

informes periódicos que se generen, y estar al tanto del estado de ejecución de

las distintas actividades, pudiendo hacer propuestas y recomendaciones de

carácter general en relación a las mismas.

123

Zonal: donde se establecen Unidades Ejecutoras Zonales (UEZ) apoyadas por

un Comité Zonal (COZ), donde participan representantes indígenas y de la

institucionalidad pública a nivel regional. Las UEZ apoyarán y coordinarán a

los funcionarios de las instituciones y organismos coejecutores en sus

respectivas regiones o provincias y se relacionarán con los gobiernos y

autoridades regionales, provinciales y locales. El Comité Zonal coordinará las

acciones del Programa a nivel regional, provincial, municipal y comunitario; y

aprobará los planes y proyectos elegibles presentados por la UEZ.

Comunitario: desde donde provienen las propuestas de intervención de las

comunidades indígenas y donde se llevarán a cabo las acciones y proyectos

del Programa. El esquema de ejecución tiene un carácter descentralizado, en

cuanto a la provisión de los distintos productos, y promueve la activa

participación de las familias y comunidades beneficiarias. Por otra parte, en

toda la línea de ejecución del Programa participan activamente profesionales y

técnicos indígenas, ya que se da preferencia a la contratación de

técnicos/profesionales indígenas en igualdad de condiciones.

Debido a su complejidad e innovación, el Programa tiene el carácter de

multifase, es decir, se desarrollará en dos etapas. En la primera etapa, se esperan

lograr las siguientes metas:

Fortalecer la capacidad de los organismos públicos, como la Conadi.

Fortalecer a las comunidades indígenas.

Poner a prueba metodologías participativas.

Ejecutar proyectos de educación, salud y desarrollo productivo con pertinencia

cultural, que permitan definir con mayor precisión el diseño de las actividades

124

antes de extenderlas durante la segunda fase.

En la segunda etapa se espera extender el alcance del programa a otras 700

comunidades para ir, poco a poco, abarcando más comunas en cada una de las

ADI, con una metodología de trabajo ya consolidada y organismos coejecutores

más eficientes y con un mayor sentido de responsabilidad hacia los pueblos

indígenas.25

Finalmente, se adjunta una imagen con el presupuesto estimado que se

utilizará en cada una de las fases del Programa, indicando las fuentes y los montos

de los dineros.

FIG. 2: Presupuesto Programa Orígenes26

Fuente Presupuesto en MUS$ (dos fases) Fase I en MUS$Bid 80 34.8

Gobierno Chileno 53 23.2Costo Total 133 58

Monto y

fuente:

IDB (CO):Local:

Total:

FASE I FASE II T O T A L

US$34,8US$23,2---------

US$58,0

US$45,2US$30,2---------

US$75,4

US$ 80,0 millonesUS$ 53,4 millones

------------------US$133,4 millones

Fuente: página web programa Orígenes (www.origenes.cl)

4. Las dificultades para enfrentar las demandas indígenas

4.1 Problemas del gobierno de Frei

El Presidente Eduardo Frei no debió enfrentar solamente la demanda

mapuche de recibir más tierras.27 Al amparo de la institucionalidad indígena

25 La idea del gobierno de Ricardo Lagos es transformar el tratamiento de la temática indígena en un problema de todo el país y la sociedad, y no dejarlo en manos solamente de una repartición.26 El Programa deberá abarcar en su primera fase a una población objetivo cercana a 12 mil familias, correspondientes a unas 600 comunidades. En la segunda fase, se espera beneficiar 14 mil familias adicionales, unas 700 comunidades.27 En esa fecha, el promedio de tierra por familia mapuche era de media hectárea (El Mercurio, abril de 2000).

125

heredada del Gobierno anterior, se manifestó poco a poco la pretensión indígena

de obtener una mayor autonomía territorial y política. Eso fue lo que plantearon

36 comunidades mapuches que acordaron proclamar siete espacios territoriales

autónomos en la provincia de Arauco, reivindicando el estilo de autonomía del

que gozan las etnias en Canadá.28

El nivel de violencia indígena con el que se enfrentó la administración de

Frei fue aumentando de intensidad. El gobierno intentó definir la disputa como un

conflicto entre particulares, lo que permitiría no aplicar la Ley de Seguridad

Interior del Estado, pero el entonces ministro de Mideplan, Germán Quintana,

admitió que las dos organizaciones que lideraban las tomas de terrenos y las

protestas, el Consejo de Todas las Tierras y la Coordinadora Arauco Malleco,

trataban de imponer a la comunidad mapuche un conflicto con el Estado chileno.

A estos factores hay que agregar el poco tiempo que le restaba a la

administración Frei, como causas que explican la escasa aplicación y éxito real de

los planes propuestos por la Comisión Asesora en Temas de Desarrollo Indígena.

4.2 Lagos y su prioridad: terminar con el conflicto mapuche

Sin duda el conflicto con que se encontró Ricardo Lagos ya no es el mismo

que asumieron sus antecesores. Aylwin enfrentó las primeras movilizaciones

indígenas del sur, iniciándose ya el 92 el proceso de “recuperación de tierras”. El

primer gobierno concertacionista las respondió ese mismo año con la compra de

22 mil hectáreas en Quinquén, cerca de Lonquimay, IX Región, que traspasó a

200 comuneros pehuenches que iban a ser expulsados de ellas.29

28 Ver capítulo VI.29 El Valle de Quinquén es emblemático, ya que se trata de las primeras compras de fundos cuyas tierras fueron traspasadas a comuneros indígenas. La Cepi adquirió los fundos Quinquén y Galletué (26 mil hectáreas en total) en alrededor de US$6 millones para evitar el desalojo de 150 pehuenches y crear la primera Área de Desarrollo Indígena. Sin embargo, tras diez años, los habitantes de la zona siguen viviendo en similares condiciones de pobreza, con una economía de

126

Envió, además, el proyecto que se tradujo después en la Ley Indígena

aprobada en septiembre de 1993. Aunque sin ningún resultado posterior, la

administración de Eduardo Frei anunció en 1999 que iniciaría su revisión,

considerando que ha sido objeto de amplias críticas, sobre todo su artículo 13.

Este, a título de proteger las tierras indígenas, le impide a los propietarios

venderlas o hipotecarlas.

El escenario con el que se enfrentó Lagos, como la escalada violentista y la

reivindicación de derechos constitucionales de los indígenas, ha hecho reiterar al

presidente que el problema mapuche es el más grave para su gobierno. El

Presidente estableció la comisión de diálogo en la política de un “Nuevo Trato”

del Estado de Chile con el mundo indígena, que tiene que ser capaz de dar cuenta

de lo que es la deuda histórica que la sociedad chilena tiene para con estas etnias.

En enero de 2001, durante la ceremonia de constitución de la Comisión Nacional

de Verdad Histórica y Nuevo Trato, Lagos afirmó que “no hay que tenerle miedo

al diálogo que hacemos a partir de nuestros particulares puntos de vista. Como

parte de ese diálogo, podremos tener una mirada sobre nuestra historia que

reconozca la dignidad de nuestros pueblos originarios. No podemos seguir

enseñando una versión simplista de los hechos en las distintas escuelas de Chile.

Tenemos que aprender a leer la historia con los ojos de hoy”.

La ex Ministra de Mideplan, Alejandra Krauss, reiteró en más de una

oportunidad la promesa electoral del Presidente de otorgar otras 150 mil hectáreas subsistencia y sin disponer todavía de la totalidad de los títulos de dominio. El lonko de la comunidad de Quinquén, Ricardo Meliñir, afirma que lo único que se ha logrado es la tranquilidad de saber que no serán desalojados, pero que los planes de desarrollo para mejorar sus condiciones de vida, laborales y de actividades productivas, “se quedaron en los discursos”. Por otro lado, agrega que las tierras del valle son improductivas desde el punto de vista agrícola, forestal y ganadero y que hay 10 mil hectáreas de araucarias que no pueden ser explotadas debido a que es una especie protegida. Meliñir comenta que en este tiempo ha sido imposible desarrollar proyectos conjuntos debido a que los comuneros no se ponen de acuerdo. “Ahora solicitamos títulos individuales porque es la única forma de surgir y lograr apoyo de los programas de gobierno”. Este tipo de propiedad, en su opinión, favorece a los comuneros con iniciativas y proyectos porque podrían gestionar directamente ante los organismos estatales autorizados. (El Mercurio, 04-02-02).

127

a los mapuches, más de lo que hicieron los dos gobiernos anteriores de la

Concertación. Sin embargo, hay pocos terrenos fiscales disponibles en la VIII y

IX Región, y para cumplir con esa meta la Conadi tendrá que adquirir 35 mil

hectáreas anuales (contra los seis mil hectáreas que compró el 99), no menos de

35 mil millones de pesos durante seis años. Pero el presupuesto del Fondo de

Tierras de la Conadi, al año 2000, alcanzaba los 11 mil millones de pesos.

5. Tomas y movilizaciones mapuches

5.1. Historia de la violencia

El problema de la etnia mapuche tomó gran notoriedad y contingencia

cuando los mapuches del sur, liderados por Aucán Huilcamán del Consejo de

Todas las Tierras, iniciaron una marcha hacia la ciudad de Santiago, con el fin de

acusar al Estado de Chile, a empresas forestales y sectores privados de usurpación

de sus tierras. Después de 22 días caminando, los indígenas llegaron al Parque

Almagro el 20 de junio, acompañados de centenares de simpatizantes que se les

sumaron en el camino (La Tercera, 20-06-99).

Según Huilcamán, el objetivo de esta marcha era “abrir el proceso de

participación del pueblo mapuche, que ha sido tan pisoteado”. Con ese fin

entregaron un texto en el que redactan un proyecto de reforma judicial, “para que

se reconozcan en plenitud nuestros derechos, así como solicitar que nuestra

existencia como etnia quede establecida en la Constitución y, por último, exigir la

restitución de las tierras que nos pertenecen y que han sido usurpadas” (El

Mercurio, junio 1999).

Entre las nuevas aspiraciones figuran la reforma constitucional que

reconozca a los indígenas su condición de pueblo, creación de un Parlamento

128

Autónomo que agrupe a toda la región mapuche y que sea un interlocutor válido

con el gobierno, derecho a la autodeterminación, participación mapuche bajo el

principio de discriminación positiva, ratificación de los tratados internacionales

que consideran a los pueblos indígenas, que dentro de la reforma judicial se

consideren “sus naturales diferencias culturales”, que el gobierno busque un

mecanismo para retirar a las empresas forestales de “sus tierras” (Ibid.)

En tanto, en 2000, año en que asumió Ricardo Lagos la Presidencia de la

República, las tomas de predios aumentaron. El conflicto se había intensificado a

partir de 1994 cuando el Consejo de Todas las Tierras ingresó a 500 hectáreas del

fundo Carrán, ubicado al interior de la provincia de Malleco. Pero fue en 1996

cuando comenzó a adquirir notoriedad, pues los mapuches comenzaron a

movilizarse en contra de la construcción de la central hidroeléctrica Ralco en el

Alto Bío Bío por parte de Endesa.

En 1997 comenzaron los atentados en su mayoría en contra de las

forestales como ataques incendiarios y destrucción de sus maquinarias. Sin

embargo, ya a esas alturas las manifestaciones habían recibido el apoyo de grupos

ecologistas y de las otras comunidades indígenas que habitan la zona en conflicto,

por lo que para el Presidente Lagos se volvió una prioridad terminar con este

problema.

Durante el año 2000, las acciones de los comuneros mapuches fueron en

aumento al grado de que en esa fecha se registró la primera víctima fatal del

conflicto. Era un trabajador indígena de la Forestal Mininco y según algunos

medios de comunicación habría sido un atentado por “traición a la raza” (archivo

de prensa, Canal 13, 2000), aunque esto no es claro. Además, el 28 de mayo, cerca

de 40 mapuches se tomaron el tribunal de Collipulli, mientras permanecían en su

129

interior un Ministro de la Corte de Apelaciones, la jueza titular y siete

funcionarios, lo que fue calificado por los medios como un secuestro. Ante estos

hechos, Lagos admitió que el conflicto mapuche es unos de los más graves que

enfrenta su gobierno (Archivo El Mercurio, 2000).

Fundos como El Copihue, en la comuna de Collipulli, Fundo El Carmen,

propiedad de Forestal Arauco, predio Santa Luisa, de la familia Petit y Fundo

Ginebra, propiedad de la Sociedad Agrícola Selva Limitada y el Fundo Lleu Lleu

fueron tomados sistemáticamente durante el 2000 por diferentes agrupaciones

indígenas del sur de nuestro país, fuera de los incendios intencionales,

emboscadas a trabajadores y enfrentamientos con la policía.

En tanto, el rechazo al proyecto de reforma constitucional sobre pueblos

mapuches por la Cámara de Diputados tensionó la relación entre los dirigentes

indígenas y el gobierno. Mientras, en octubre, unos 200 mapuches marcharon

desde Santiago hasta el Congreso en Valparaíso, con el fin de lograr la pronta

ratificación del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)

que reconoce una serie de derechos para los pueblos indígenas.30

A principios de 2001, dos líderes mapuches de la Coordinadora Arauco-

Malleco (una de las más radicales), Víctor Ancalaf y José Huenchunao,

advirtieron una agudización del conflicto como consecuencia de la fuerte

presencia de policías en la zona. De hecho, a partir de enero, cerca de veinte focos

de incendios forestales se produjeron en la IX Región y las comunas más

afectadas fueron Purén, Traiguén y Angol.

El 26 de enero, un grupo de comuneros ingresó a la Hacienda Lleu Lleu,

en donde nueve personas fueron detenidas por carabineros. Por alteración de

orden público y destrucción de maquinaria, el gobierno aplicó la Ley de Seguridad

30 Más información acerca del Convenio 169 en el capítulo VI.

130

Interior del Estado en la VIII Región, en donde fue procesado el dirigente

mapuche Avelino Meñaco, el único de otros quince indígenas requeridos por el

gobierno (Archivo de prensa El Mercurio, 2001).

En febrero, la Coordinadora Arauco Malleco mediante un comunicado

público, anunció la intensificación de las ocupaciones de las tierras reclamadas

por comunidades mapuches. Informaron que 20 a 30 comunidades de la VIII y IX

Regiones dieron inicio a movilizaciones para dar continuidad al proceso de

recuperación de tierras. Acciones que se resumen en el ingreso a predios, control

de acceso a los mismos, cortes de caminos públicos y carreteras, para fortalecer el

control de las zonas en conflicto.

En las diferentes movilizaciones que se han sucedido en la zona de

conflicto, los comuneros mapuches se ven enfrentados a la fuerza policial. En la

mayoría de estas tomas y ataques se registran varios indígenas detenidos, los

cuales resultan imputados por diversos cargos que, a su vez, investiga uno de los

fiscales a cargo, Alejandro Ríos. Entre los delitos acusados se encuentran la

asociación ilícita, secuestro, usurpación de predio, robos, daños y porte y tenencia

ilegal de armas.

Aunque hasta la fecha la estrategia utilizada por las comunidades que

lideran estas organizaciones para recuperar las tierras ha sido la violencia, la toma

de predios y el rechazo a las conversaciones con las autoridades, otro de los

movimientos significativos, la Identidad Lafquenche de la VIII Región, cuyo líder

es el alcalde de Tirúa, Adolfo Millabur, manifestó un cambio en su actitud y

expresó la intención de buscar respaldo en la sociedad civil.

131

5.2. Los focos de conflicto y las demandas mapuches

Los principales focos del conflicto mapuche se ubican en las zonas donde

empresas privadas, en especial las forestales y Endesa, poseen fundos cuyas

tierras son reclamadas por las comunidades indígenas colindantes. Los siguientes

cuadros resumen estos focos:

FIG. 3: Principales focos de conflicto entre comunidades mapuches y empresas privadas

Forestal MinincoContulmo Disputa por 200 hectáreas

Traiguén Problemas con las comunidades de Temulemu y Pantano

Collipulli Diferencias con mapuches del Fundo Santa Ema

Forestal Bosques AraucoLos Álamos Disputa por 1.650 hectáreas en Cuyinco

Tirúa 25 mil hectáreas compartidas con Forestal Mininco, Volterra y particulares

Cañete (Lago Lleu Lleu)5 mil hectáreas compartidas con particulares. La comunidad Pascual Coña ha hecho acciones de recuperación

Arauco 4.250 hectáreas

Celulosa Arauco

Mehuín Pescadores artesanales y mapuches se oponen a la construcción de una planta de celulosa

Endesa

RalcoDisputas de la empresa con familias pehuenches por tierras del Alto Bío Bío en las que se proyecta construir una central hidroeléctrica

Fuente: www.latercera.cl, Especial conflicto indígena, 1999-2002.

132

En tanto, las comunidades en conflicto en las regiones VIII y IX, se

detallan en el siguiente cuadro:

FIG. 4: Comunidades mapuches en conflicto

Comuna/sector Nombre comunidad Nº de hectáreas FundoLos ÁlamosCuyinco

Pablo Quintrequeo Huenuman 1.650 Forestal Bosques

AraucoCañeteLago Lleu Lleu Pascual Coña 300 Osvaldo Carvajal

Hacienda Lleu LleuContulmo Rucañanco Juana Millahual 205 Forestal MinincoAraucoLlani José Ancan 4.250 Forestal Bosques

AraucoCañeteLautaroAntiquina

Juanico Antinao 1.155 Forestal Bosques Arauco

Contulmo Elicura 200 Forestal Mininco

TirúaTrinicura Juan Canio 9.000

Forestal Bosques Arauco y Forestal Volterra

TirúaTranaquepe Kurralhue 6.300

Forestal Bosques Arauco y Reserva Butaco

TirúaEl Malo José María Calbul 90 Particular

TirúaChoque Esteban Yebilao 400 Forestal Mininco

TirúaCumillahue Quidiqueo Huenupil 9.000 Forestal Volterra

CañeteLleu Lleu Grande Nicolás Carbullanca 382 Jacinto Galilea

TirúaColcuma Antonio Paillao 6.000 Forestal Mininco

IX RegiónComuna/sector Nombre comunidad Nº de hectáreas Fundo

LumacoPichiloncoyan

Pichiloncoyan y Pilinmapu

3.000 Forestal Bosques Arauco

TraiguénTemulemu

Antonio Ñiripil 58,4 Forestal Mininco

CollipulliHuapitrio

Catrio Ñancupil 460 Forestal Mininco

CollipulliSan Jorge

Choin Lafquenche 390 Forestal Mininco/particular

CollipulliSan Jorge

Caillin 634 Forestal Mininco/ Fundo Curaco

Collipulli San Jorge

Colihuincatori 1.000 Forestal Mininco

Lumaco Liucura 700 Forestal Bosques Arauco

Lumaco Reñico Grande 2.500 Forestal MinincoTraiguénGuindo Grande

Chehuan Antipil 440 Forestal Mininco

133

TraiguénGuindo Grande

Juan Maica 440 Forestal Mininco y Fundo Santa Ana

Fuente: Mapulink en http://members.aol.com/_ht_a/mapulink/espanol/conflicto.html, 2001.

Sin embargo, el conflicto mapuche no se reduce a un problema de mera

disputa de tierras entre terratenientes e indígenas, como señala el investigador

José Bengoa en su artículo “Bases para un diálogo”, publicado por El Mercurio el

10 de marzo de 2002, sino que tiene como eje central los derechos colectivos

indígenas, el reconocimiento de la diversidad en la sociedad y la capacidad de

autonomía, autogestión y autogobierno, que son las características evidentes de

los conflictos étnicos en el mundo globalizado.

Esta evolución de las demandas mapuches se encuentra indudablemente

influenciada por la experiencia que han vivido los indígenas de otras latitudes.

Según José Aylwin, el debate internacional respecto de los derechos de los

pueblos originarios, profundizado a partir de la década de los noventa, ha

originado una discusión acerca de formas de reconocimiento a las culturas

ancestrales que no impliquen la ruptura con los Estados donde habitan. Ese ha

sido el caso de las resoluciones y convenios de la Organización de Naciones

Unidas y la Organización Internacional del Trabajo, que han tenido fuerte impacto

en los ordenamientos jurídicos de diversos países como Canadá, Noruega,

Colombia, Panamá, entre otros que reconocen derechos de autonomía y

territorialidad de los pueblos indígenas.

Los mapuches no han estado ajenos a estos procesos. Su participación en

estos foros, el contacto con ONGs extranjeras vinculadas a causas indigenistas o a

grupos ecologistas radicales, además del conocimiento de las experiencias de

otros pueblos, han influido en el discurso de sus organizaciones, explicando en

134

parte la demanda que el movimiento mapuche plantea por autonomía, decisión y

control de los espacios territoriales que habitan y reclaman.

Dentro de este escenario internacional que revela la evolución de las

demandas indígenas, han sido las organizaciones mapuches lideradas por los

dirigentes que han participado en estos foros, las que han movilizado a la mayoría

de las comunidades que actualmente están en pugna con el Estado. La figura Nº5

muestra las principales agrupaciones mapuches involucradas en los conflictos, sus

líderes y su tendencia política:

FIG. 5: Principales agrupaciones mapuches de la VIII y IX Regiones

Organización Líderes Vinculación política

Consejo de Todas las Tierras Aucán Huilcamán Ligado a la izquierda extraparlamentaria

Coordinadora Arauco-Malleco Alihuen Antileo, José Huenchunao y Víctor Ancalaf De tendencia ultraizquierda

Ad Mapu José Santos Millao (Consejero de Conadi) Cercana al Partido Comunista

Identidad Cultural Lafquenche Adolfo Millabur, alcalde de Tirúa Ligada al Partido Socialista

Asociación de comunas Llancuches

Los hermanos Galvarino y Alfonso Raimán

Vinculada al Partido por la Democracia (PPD)

Mapuche 2000 Hilario Huirilef (Consejero de Conadi)

Entidad de tendencia más oficialista

Tren Tren Grupo compuesto por estudiantes de Temuco Vínculos miristas

Fuente: Canal 13, Unidad de Investigación, enero de 2000.

Lo anterior también demuestra que el movimiento indígena chileno se

inscribe dentro de un proceso de reivindicaciones a nivel mundial, sobre todo

latinoamericano como los zapatistas en México, o las poderosas organizaciones

indígenas de Ecuador que fueron capaces, incluso, de hacer renunciar al

presidente Jamil Mahuad en enero de 2000. Aunque el conflicto mapuche no

alcanza a tener la magnitud de los casos de Ecuador y México, es innegable que

en los últimos años ha aumentado su intensidad, como los prueban las denuncias

135

que organizaciones indígenas han realizado ante Naciones Unidas por violaciones

a los derechos humanos.

Sin ir más lejos, el 12 de marzo de 2002, el werquén del Consejo de Todas

las Tierras, Aucán Huilcamán, viajó a Washington, Estados Unidos, para

participar en la reunión de la Organización de Estados Americanos (OEA) que

está trabajando en la Declaración sobre Derechos de los Pueblos Indígenas

Americanos. El dirigente afirmó que en su exposición incluirá los temas de “la

autodeterminación de los pueblos indígenas, el derecho al territorio, la

eliminación de todas las formas de discriminación racial”, sin dejar fuera la

situación de la represa de Ralco y la Conadi que representa los intereses del

Estado y no de los indígenas, como lo señaló a los medios de prensa antes de su

partida (La Segunda, 13-03-02).

5.3. Posición de los empresarios

El domingo 10 de marzo de 2002, un inserto en los medios de

comunicación causó revuelo en el gobierno y el mundo indígena. El texto estaba

firmado por la Corporación de la Producción y el Comercio, IX Región de la

Araucanía y sus gremios: A.G. de Dueños de Camiones de Cautín, Asociación de

Industriales de Malleco y Cautín (Asimca), Cámara de Comercio, Servicios y

Turismo de Temuco, Cámara Chilena de la Construcción (Delegación Temuco),

Corporación Chilena de la Madera IX Región, Sociedad de Fomento Agrícola de

Temuco (Sofo) y la Corporación de Desarrollo y Energía.

La inserción daba cuenta de 599 hechos ocurridos entre 1999 y octubre de

2000, recogidos de un informe policial elaborado a partir de los partes emitidos

por Carabineros durante ese período, que incluyen quemas de fundos y

136

maquinarias, tomas de terrenos, asaltos, cortes de caminos, protagonizados por

comuneros mapuches. De este modo, los empresarios denunciaban la expansión

de acciones terroristas cometidas por grupos indígenas y llamaban la atención “de

cómo los poderes del Estado no están cumpliendo su rol en cuanto a garantizar a

todos los chilenos el ejercicio de sus derechos constitucionales”.

Los gremios también emplazaron al gobierno a tomar cartas en el asunto y

proteger sus derechos, ya que, si no, “más temprano que tarde deberán asumir sus

responsabilidades por la falta grave a los deberes constitucionales”. Para eso

demandan la aplicación pronta y eficaz de las leyes de Seguridad del Estado y

Antiterrorista, y el respeto del artículo 19 de la Constitución Política de la

República que consagra el derecho a desarrollar cualquier actividad económica, la

libertad para adquirir toda clase de bienes y el derecho de propiedad.

La posición de los empresarios es bastante clara: afirman que el conflicto

mapuche y las cada vez más frecuentes acciones de “terrorismo” están afectando

la productividad y el desarrollo económico de la zona, en desmedro de sus

derechos constitucionales, dejándole al gobierno la responsabilidad de solucionar

este problema. Ricardo Ariztía, presidente de la Confederación de la Producción y

el Comercio, declaró que no debieran haber “permanentemente estas

reivindicaciones o aspiraciones del sector mapuche que provoquen esta situación

de incertidumbre, de pérdida de patrimonio que al final terminan creando menos

empleo en la zona, menos posibilidades de desarrollo. El gobierno ha sido lento

para resolver estos problemas”. A su vez, Andrés Santa Cruz, presidente de la

Sociedad Nacional de Agricultura, aseguró que estas acciones terroristas ponen en

peligro el estado de derecho.

137

5.4. Posición del gobierno

Frente a los hechos de violencia el gobierno ha sido, desde un principio,

muy categórico: quienes no respeten el estado de derecho y el diálogo, no tienen

cabida dentro de las negociaciones que se puedan realizar para responder a las

demandas planteadas por las comunidades y organizaciones indígenas.

En una entrevista concedida a la revista Rocinante en octubre de 2001,

señaló que “lo único que nos permite avanzar con decisión, como lo demuestra

cualquier movimiento en cualquier parte del mundo, es el diálogo y no la fuerza, y

aquellos que creen que puede resolverse el tema aplicando la fuerza, están

equivocados” (Rocinante, 2001, pag.: 7).

Sin embargo, los hechos demuestran que esta política no ha logrado frenar

los hechos de violencia ni resolver los reclamos de los mapuches. Al contrario, a

la crítica indígena de que el gobierno no tiene la voluntad de responder a sus

necesidades, se han sumado los reparos de los sectores empresariales respecto de

la forma en que el gobierno ha conducido el problema indígena hasta ahora, como

se demostró con el inserto publicado el domingo 10 de marzo de 2002 (ver punto

4.3. de este capítulo).

Lagos respondió al inserto diciendo que la situación estaba completamente

controlada y que hablar de terrorismo era una exageración, pues no había muertes

que lamentar. Frente a la exigencia de aplicar la Ley de Seguridad del Estado,

indicó que ésta ya se había empleado en anteriores situaciones que ameritaban tal

medida y que cuando hubo actos terroristas, se los puso en manos de la justicia

(TVN, 24 Horas, 11-03-02).

138

Claramente, las posiciones de los distintos actores involucrados en el

conflicto son muy divergentes. En primer lugar, los mapuches exigen autonomía y

autogestión territorial en las tierras ancestrales que reivindican de sus actuales

propietarios privados. En segundo lugar, los empresarios ven afectados sus

intereses económicos por las acciones violentas que algunos grupos indígenas

realizan y responsabilizan al gobierno por no resolver de manera adecuada el

tema. Finalmente, en tercer lugar, el gobierno plantea que las soluciones no se

logran por la fuerza, sino a través del diálogo entre todas las partes involucradas

en el problema.

139

CAPÍTULO VI

LA REALIDAD INDÍGENA DENTRO DE UN MARCO

INTERNACIONAL Y EL CONTRASTE CON LA SITUACIÓN

CHILENA

140

CAPÍTULO VI

LA REALIDAD INDÍGENA DENTRO DE UN MARCO

INTERNACIONAL Y EL CONTRASTE CON LA

SITUACIÓN CHILENA

1. Introducción

Mucho antes de la llegada de los exploradores europeos, América

albergaba una gran variedad de culturas complejas y pueblos diversos. Desde el

extremo del Ártico hasta la sureña punta de la Tierra del Fuego, esos pueblos

indígenas ayudaron a modelar la tierra en la que vivieron durante cientos, y en

algunos casos, miles de años.

En la actualidad, muchos son los pueblos indígenas que continúan

cumpliendo un papel distintivo e integral en la formación y el progreso de los

países en los que viven, pero en muchos otros casos, no ocurre lo mismo. La

integración de la cultura tradicional con las instituciones contemporáneas ha sido

difícil y las transiciones políticas y económicas que tuvieron lugar en muchos

países han ocasionado serios problemas para el reconocimiento de los derechos de

los indígenas.

Aunque el progreso concreto ha sido lento en algunos lugares, los

formuladores de políticas en el ámbito nacional e internacional están encaminados

a enfrentar estos desafíos. En 1994, las Naciones Unidas introdujo la Década

Internacional de los Pueblos Indígenas del Mundo, una iniciativa de vasto alcance

destinada a elevar la conciencia sobre los asuntos indígenas de todo el mundo.

141

En las Américas, la Comisión sobre Derechos Humanos aprobó la

Declaración de los Derechos de los Pueblos Indígenas en febrero de 1997. La

Declaración, redactada por los Estados miembros de la Organización de Estados

Americanos (OEA), reconoce el carácter distintivo de los pueblos indígenas y

establece lineamientos específicos para el otorgamiento de poder a los aborígenes

y su protección en todos los países del hemisferio.

2. Indígenas alrededor del mundo

Según la Organización de Naciones Unidas (ONU), hay unos 300 millones

de indígenas repartidos por un centenar de países de los cinco continentes.

Pertenecen a unos 5.000 pueblos diferentes, con sus respectivas lenguas, sistemas

de relación y creencias. Ello significa que este 6% de la población aporta ni más ni

menos que el 90% de la diversidad cultural del mundo (Caballero, 2000).

Sin embargo, desde el punto de vista de la influencia, del acceso al poder y

a los bienes materiales están siempre en minoría, hasta en países como Guatemala

y Bolivia donde son más del 50% de la población. Las cifras absolutas son muy

dispares. En China o en la India, los dos países más poblados del mundo, el

porcentaje es pequeño pero las cifras no: en la India, 55 millones de distintos

pueblos adivasis (aborígenes) viven en duras condiciones, excluidos hasta del

sistema de castas; en China más de 50 pueblos indígenas, con 86 millones de

personas, forman el 7% de la población.

Al menos 3 millones viven en Norteamérica y más de 30 millones en

América Latina. Los expertos consideran que en África hay 35 millones de

indígenas, que pertenecen a pueblos que viven según esquemas sociopolíticos y

económicos de épocas anteriores a la colonización. En Australia viven alrededor

142

de 250.000 aborígenes, 300.000 maoríes en Nueva Zelanda y 100.000 inuit –

conocidos comúnmente como esquimales-, se ubican en distintas zonas cercanas

al Polo Norte (Caballero, 2000).

Se estima que la mitad de los indígenas de América, Australia y las islas del

Pacífico desapareció durante la colonización, víctima de los virus y bacterias

llegados de Europa. Pero las cifras actuales de la realidad indígena en el mundo

son aún más evidentes de su precario estado. La esperanza de vida de los indios

mayas es 11 años inferior a la de la minoría de origen europeo; entre los

aborígenes australianos la diferencia es de 20 años. La tasa de mortalidad entre los

indios norteamericanos duplica la de Estados Unidos y Canadá.

En EE.UU. los niños indios tienen dos veces más de probabilidades de

abandonar la escuela que los otros niños y los aborígenes de Australia tienen 45

veces más probabilidades de ir a la cárcel que los blancos. La tasa de suicidios en

Australia entre los indígenas es 6 veces superior a la media de la población.

Survival International denuncia que entre los Inuit, de Canadá, los niños de entre

10 y 15 años se están suicidando en grupo "ante la falta de esperanzas de futuro".

La ONU estima que unos 50 millones de indígenas están seriamente

amenazados por la destrucción de las zonas húmedas, especialmente en el sureste

asiático. En el Amazonas entre 1988 y 89 murieron más de 1.500 yanomamis, el

15% del total. (Op. Cit.)

3. Naciones Unidas y su apuesta para el desarrollo indígena

3.1. Eliminación de la discriminación racial

En 1963, la ONU publicó la declaración sobre la eliminación de todas las

formas de discriminación racial, pues cualquier distinción por motivos de raza,

143

color u origen étnico constituía una ofensa a la dignidad humana, la violación de

los derechos proclamados en la Declaración Universal de Derechos Humanos y un

obstáculo para las relaciones amistosas y pacíficas entre los pueblos (ONU, 1990).

Esto dio origen a la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las

Formas de Discriminación Racial, la cual entró en vigencia en 1969. Según la

Convención, se entenderá por discriminación racial “toda distinción, exclusión,

restricción o preferencia basada en motivos de raza, color, linaje u origen nacional

o étnico que tenga por objeto o por resultado anular o menoscabar el

reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos

humanos y libertades fundamentales en las esferas política, económica, social,

cultural o en cualquier otra esfera de la vida pública” (ONU, 1990: pág. 167). Los

Estados que forman parte de la Convención están comprometidos a seguir una

política encaminada a eliminar la discriminación racial y promover el

entendimiento entre todas las razas.

La Conferencia Mundial que se reunió en Ginebra en 1978, aprobó un

Programa de Acción en el que se recomendaba la aplicación de sanciones contra

gobiernos racistas, la eliminación de todas las normas y prácticas discriminatorias,

la promulgación de leyes con el fin de penar la discriminación racial y el fomento

de los derechos de los pueblos indígenas y los trabajadores migratorios.

En tanto, el balance que se hizo en la Segunda Conferencia Mundial para

Combatir el Racismo y la Discriminación Racial, celebrada en Ginebra en 1983,

dejó en evidencia que, a pesar de todos los esfuerzos que había realizado la

comunidad internacional durante esos años, la discriminación racial seguía tan

fuerte como antes, por lo cual se aprobó un segundo Programa de Acción que

144

tomaba como medidas la lucha contra el apartheid31, la eliminación de prejuicios

en las esferas de educación, enseñanza y capacitación, la difusión de información

y fortalecimiento del papel de los medios de comunicación de masas en la lucha

contra el racismo y la discriminación racial y la intensificación de la cooperación

internacional.

3.2. Derecho a la libre autodeterminación

Naciones Unidas ha promovido el derecho de los pueblos a la libre

determinación y a la independencia a los países y pueblos coloniales, para que

haya una garantía y observancia efectivas de los derechos humanos. Además, ha

reafirmado la legitimidad de la lucha de los pueblos por dicha autonomía, la

integridad territorial, la unidad nacional y la liberación de la dominación y

ocupación coloniales y extranjeras por todos los medios disponibles, incluida la

lucha armada.

En 1987, la Comisión de Derechos Humanos dispuso que se nombrase un

relator especial para que examinase el mercenarismo como actividad que

constituye una violación de los derechos humanos e impide el ejercicio del

derecho a la libre autodeterminación.

3.3. Protección de las poblaciones indígenas

En 1982, la ONU estableció un Grupo de Trabajo sobre Poblaciones

Indígenas para que examinase los acontecimientos relativos a la promoción y

protección de los derechos humanos de ellas y prestase atención especial a las

31 Sistema de segregación político y social que se instauró en Sudáfrica por parte de la minoría blanca en contra de la mayoría de color a fines de los años sesenta hasta el gobierno de Nelson Mandela, en la década del noventa.

145

normas internacionales relativas a la promoción y protección de los derechos de

dichas comunidades.

Este Grupo de Trabajo ha sido el principal vínculo entre Naciones Unidas

y los pueblos originarios. Compuesto por cinco miembros no indígenas

provenientes de igual número de regiones del mundo, el Grupo ha concentrado en

sus sesiones anuales a numerosos observadores de pueblos indígenas, gobiernos,

universidades y organizaciones no gubernamentales, logrando convertirse "en una

de las mayores reuniones relativas a derechos humanos en el sistema de Naciones

Unidas".

"Hace 18 años, éramos vistos con desprecio, desconfianza y compasión.

En este tiempo hemos demostrado que los indígenas podemos hacer, con nuestros

conocimientos, nuestras tradiciones y nuestra manera de concebir el mundo y la

vida, una contribución positiva a los valores contemporáneos de la humanidad, y a

la solución de los problemas de la sociedad globalizada", dijo Rigoberta Menchú

Tum, Premio Nobel de la Paz en 1992. (Tamayo, 2000).

Pese a la gran participación, el Grupo de Trabajo tiene un mandato

limitado y se encuentra ubicado en un bajo escalón en el sistema de la ONU. En

efecto, el Grupo delibera sobre algunos aspectos relacionados a los derechos

humanos y libertades fundamentales, en circunstancias en que las demandas de los

pueblos indígenas son mucho más amplias y complejas (Op. Cit.). Además de

ello, como órgano subsidiario de la Subcomisión de Prevención de

Discriminaciones y Protección de Minorías, que es a su vez subsidiaria de la

Comisión de Derechos Humanos, sus resoluciones deben recorrer un largo camino

para que puedan concretarse.

146

Todo estos problemas plantearon la necesidad de establecer un Foro

Permanente que atendiera de forma integral la situación de los pueblos indígenas.

La Conferencia de Derechos Humanos de Viena en 1993 formuló una primera

recomendación en este sentido, y, desde entonces se han realizado varias

reuniones internacionales, discusiones y trámites que llevaron a la aprobación del

Foro.

El Foro tiene un mandato más amplio que el Grupo de Trabajo: examinará

los temas relativos al desarrollo económico y social, la cultura, el medio ambiente,

la educación la salud y los derechos humanos. Además, cuenta con un nivel más

alto que el Grupo de Trabajo, pues es un órgano subsidiario del Consejo

Económico y Social (Ecosoc). Compuesto por 16 miembros (8 por los gobiernos y

8 por los indígenas), el Foro, al menos en el papel, contará con representantes

indígenas de las diversos continentes aunque estos actuarán a título individual y

en calidad de expertos.

El establecimiento de este Foro es percibido dentro del mundo indígena

como una contribución de las luchas de los propios movimientos en las dos

últimas décadas, además del desarrollo de una "diplomacia indígena" que, aunque

incipiente, “ha aprendido a moverse en los pasillos de Naciones Unidas

reivindicando derechos y proclamando la necesidad del diálogo intercultural, del

respeto mutuo y una mayor horizontalidad y democratización de Naciones

Unidas” (Tamayo, 2000).

4. El Convenio Nº 169 de la OIT

El Convenio Nº 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países

independientes de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), fue adoptado

147

el 27 de julio de 1989. Este se refiere a los diversos derechos de los pueblos

indígenas que deben ser respetados por los países suscriptores del acuerdo. Sus

principales postulados son:

En cuanto a política:

Se aplica a todos los pueblos tribales en países independientes, que mantengan

características que los distingan, a pueblos considerados indígenas por

descender de poblaciones que habitaban en el país.

Consagra la igualdad de derechos y el respeto por la identidad por parte de los

gobiernos de esos países. Esto incluye la protección de valores, prácticas e

instituciones sociales, culturales, religiosas y espirituales de estos pueblos.

Defiende la participación de los pueblos en las decisiones que puedan

afectarles, su derecho a definir sus propias prioridades de desarrollo, y la

protección al medio ambiente.

En cuanto a tierras:

Los países deben reconocer y proteger el derecho a la propiedad de las tierras

que ocupan y sus recursos naturales. Y si estas son del Estado, se debe

consultar a los pueblos en caso de que puedan ser afectados.

El artículo 16 se relaciona con los mapuches y la ley indígena. “Los pueblos

interesados no deberán ser trasladados de las tierras que ocupan”, excepto en

determinadas ocasiones y con su pleno consentimiento.

El artículo 19 señala que los programas agrarios nacionales deberán garantizar

a los pueblos interesados condiciones similares a las de otros sectores de la

población, en cuanto asignación de tierras, otorgamiento de medios necesarios

para el desarrollo.

148

En relación con el empleo, formación y eduación:

Adoptar medidas para garantizar la protección del empleo en caso de que la

ley general no sea eficaz en evitar la discriminación.

Deben disponer de medios de formación profesional equivalentes a los de los

demás ciudadanos.

Se debe garantizar a los miembros de los pueblos la posibilidad de adquirir

educación en todos los niveles, y reconocer su derecho a crear sus propios

programas e instituciones.

Seguridad social, salud y deberes del Estado:

Se les deben aplicar programas sin discriminación.

La autoridad gubernamental debe asegurarse que existan mecanismos o

instituciones apropiados para administrar los programas que afecten a los

pueblos interesados. Estos deben incluir en cada una de sus etapas, la

cooperación de los pueblos.

4.1. Historia

El interés de la OIT por la situación de los pueblos indígenas y tribales se

inició en 1920, ante su preocupación por las condiciones de trabajo de los

"pueblos nativos" -como se les denominaba entonces-, de las colonias europeas de

Africa, Asia y América Latina. A principios de 1950, después de haber dirigido la

ejecución de un proyecto multilateral de diversos organismos de la recién creada

ONU para la mejora de las condiciones de vida y de trabajo de los pueblos

indígenas, Naciones Unidas pidió a la Organización que aplicase su experiencia en

la adopción de normas internacionales y para la elaboración de un convenio sobre

los pueblos indígenas.

149

La OIT ha elaborado hasta ahora dos convenios relativos a los pueblos

indígenas y tribales. El primero, adoptado en 1957, se basaba en la presunción de

que las poblaciones indígenas y tribales terminarían siendo absorbidas por la

cultura no indígena dominante. En cambio, el segundo convenio -que se desvía

sensiblemente del primero y que fue adoptado tres decenios más tarde con el

número 169- invirtió totalmente la antigua presunción, como reflejo de una

profunda evolución del concepto que tienen de sí mismos esos pueblos y de la

concreción de este cambio en la reivindicación del derecho a definir los medios de

su supervivencia cultural y económica. Esto se ha conseguido, principalmente,

apoyando las pretensiones de los indígenas de acceder y controlar las tierras y

aguas de su hábitat y de beneficiarse de sus recursos naturales.

Sin embargo, algunos líderes indígenas han criticado el convenio por

insuficiente, aduciendo que en él no se precisa cómo se pueden materializar el

control, el acceso y el beneficio. Además, en el convenio no se reconoce el

derecho de autodeterminación que reivindican algunos dirigentes indígenas.

Según Ted Moses, embajador en la ONU del canadiense Gran Consejo de

los Críes: "Algunos (indígenas) están de acuerdo con el Convenio Nª 169, porque

constituye un paso hacia el reconocimiento de los derechos de los indígenas. Sin

embargo, un punto débil del 169 es el uso que se hace en el mismo del término

‘pueblos’. La OIT ha matizado el significado del término en el sentido de que no

incluye el derecho a la autodeterminación" (Velin, 1998).

Hasta 1998, sólo diez países habían ratificado el Convenio nº 169, aunque

en otros Estados este proceso se encuentra en trámite legislativo –como es el caso

de Chile-. Con las solas excepciones de Noruega y Dinamarca, el documento sólo

ha sido ratificado hasta el momento por países latinoamericanos.

150

5. Modelos de políticas indígenas de otros países

La realidad indígena dentro del contexto internacional, como se ha visto en

este capítulo, ha sido de la preocupación de todos los Estados, especialmente en lo

que se refiere al reconocimiento de los derechos políticos de los pueblos

originarios y las nuevas formas de representación nacional y de gestión territorial,

así como el impacto que ésta ha tenido en la administración de los gobiernos, en el

poder judicial y otras instituciones.

En este punto se entregarán tres ejemplos de políticas indígenas que los

Estados han llevado a cabo para enfrentar las demandas y derechos de los pueblos

indígenas.

5.1. Contexto y desafíos de la política indígena canadiense

Al año 2000, la población indígena en Canadá era de un total de 1.399.500

personas. Aproximadamente un 4,5% de todos los canadienses tiene ascendencia

indígena.

La Constitución Canadiense (Constitution Act of 1982) reconoce tres

grupos distintos de indígenas en Canadá: Primeras Naciones32 (First Nations), los

Inuit33 en el Norte y los Metis34 o indios no inscritos. Estos tres grupos constituyen

los pueblos que habitaban el territorio de Canadá antes de la llegada de los

europeos.

32 Esta es una expresión que se generalizó en la década de los setenta para sustituir la palabra “indio”, por su connotación ofensiva. Entre sus usos, el término “Pueblos de las Primeras Naciones” se refiere a los pueblos autóctonos de Canadá, tanto si tienen reconocida oficialmente esa condición como los que no.

33 Pueblo autóctono en el Norte de Canadá, por mucho tiempo se le llamó erróneamente “esquimales”. Habita por encima de la línea arbórea en Nunavut, en los territorios del Noroeste, Norte de Quebec y Labrador. Este vocablo significa “pueblo” en el lenguaje inuit-Inuktitut.

34 Los Metis son personas cuyos antepasados eran mezcla de Primera Nación y de gente europea, quienes se identifican a sí mismos como Metis para diferenciarse de pueblos como los Inuit o de los no autóctonos. Los Metis poseen una cultura única que se nutre de orígenes ancestrales diversos provenientes de raíces escosesas, francesas, ojibway y cree.

151

Dentro de la población indígena de Canadá existen 52 grupos culturales y

más de 50 lenguas, lo que hace apreciar la importante diversidad cultural en ese

país y, por lo tanto, la difícil misión de aunar los diferentes deseos, necesidades y

expectativas de su población indígena.

El gobierno federal de Canadá mantiene relaciones fundamentales con los

pueblos indígenas del país a través de las actividades del Ministerio de Asuntos

Indígenas y del Norte de Canadá, aunque muchos otros ministerios

gubernamentales emprenden también iniciativas para promover las relaciones de

colaboración y mejorar las condiciones de los pueblos indígenas.

En 1996, luego de extensas consultas con pueblos indígenas y no indígenas

de costa a costa, la Comisión Real Canadiense sobre Pueblos Indígenas presentó

su informe final a la Cámara de los Comunes. El mismo contenía más de 400

recomendaciones para mejorar la situación de los indígenas en todo el país. Desde

entonces, Canadá ha reconocido el derecho inherente aborigen al autogobierno y

en la actualidad está negociando su implementación con más de 80 comunidades

de las Primeras Naciones e Inuit. El gobierno ha mejorado asimismo el marco para

la negociación de los reclamos territoriales y ha logrado recientemente arreglos

importantes con numerosos grupos indígenas.

FIG. 1: Características generales de Canadá

Nombre oficial Canadá

152

Superficie 9.976.140 km2

Población 29.248.000 (1994).

Capital Ottawa, 920.857 hab. (1991).

Idiomas Inglés y Francés.

Moneda Dólar de Canadá.

Forma de Estado Roméo LeBlanc, gobernador general. Jean Chrétien, primer ministro y jefe de gobierno. Canadá es un Estado federal miembro de la Comunidad Británica. El sistema de gobierno es parlamentario. El Senado tiene 104 miembros y la Cámara de los Comunes 295.

Fuente: Elaboración de los autores. Datos extraídos de www.americascanada.org

5.1.1. Perspectiva Histórica

Los pueblos indígenas ocuparon durante miles de años el territorio que se

convirtió luego en Canadá. Los primeros colonos europeos firmaron tratados con

las Primeras Naciones para compartir la tierra y los recursos.

Posteriormente, las relaciones entre los pueblos originarios y la Corona

fueron evolucionando con el tiempo, en donde se pueden observar tres etapas de

ella:

FIG. 2: Etapas de la relación “Primeras Naciones” - Corona

Contacto – Cooperación 1600 – 1800

Desplazamiento – Asimilación 1800 – 1969

Reconciliación y Renovación 1969 – hasta la fecha

Fuente: “Contexto, panorama y desafíos: una perspectiva federal sobre asuntos indígenas”, Sandra Ginnish y Barry Dewar del Ministerio de Asuntos Indígenas de Canadá, en ponencia presentada en Seminario “Nuevas Relaciones en Estados y Pueblos Indígenas: La Experiencia Internacional.”

Los orígenes jurídicos de la relación entre Corona y pueblos indígenas se

encuentran en la Proclamación Real de 1763, en donde se definieron los derechos

153

de las Primeras Naciones. Desde ese año y hasta 1921 se firmaron 70 tratados

jurídicos para compartir las tierras y los recursos naturales. En tanto, la Ley de la

Constitución de 1876 declaraba legalmente la responsabilidad federal hacia los

indígenas y las tierras reservadas para ellos (Art. 91, 24), lo que proporcionó el

marco para administrar la relación.

El objetivo de la Corona en los acuerdos de “paz y amistad”, en primera

instancia, era para facilitar el comercio y asegurar alianzas militares, mientras que

la cesión de territorios de la época colonial perseguían, fundamentalmente,

clarificar los títulos indígenas a fin de delimitar las tierras para asentamientos

pacíficos.

La Carta de Derechos y Libertades y el artículo 35 de la Ley de la

Constitución de 1982 reconocieron y afirmaron los derechos indígenas y de los

tratados, ampliando, por ende, la base jurídica de la relación. Más tarde, la labor

del Tribunal Supremo y de la Comisión Real sobre Pueblos Indígenas han

afianzado este contacto, indicando que la negociación representa el mejor

procedimiento para la conciliación con respecto a los derechos ancestrales.

Durante los últimos 30 años, el gobierno de Canadá ha implementado

políticas para lograr la conciliación con los pueblos indígenas mediante la

negociación:

1973 – Política de reivindicaciones globales (tratados sobre asuntos

territoriales).

1995 – Aprobación e implementación de políticas sobre derechos inherentes y

la negociación del autogobierno de los pueblos indígenas.

5.1.2. Legado del pasado

154

Sin embargo, la Corona no dio todos estos pasos por iniciativa propia. La

postergación de los pueblos indígenas de Canadá durante años y la mirada

paternalista del gobierno hacia las etnias, deterioró sus estructuras sociales,

económicas y de autogobierno que mantenían. Además, el paulatino daño de las

oportunidades económicas provocó en estas personas marginación social que se

tradujeron en desempleo y pobreza, las cuales, según las tasas hasta 1990, eran el

doble que las de la población no indígena en Canadá.

En cuanto a las tendencias demográficas, la población indígena es joven y

tiende a aumentar, pues su tasa de natalidad casi duplica la de la población no

indígena, lo que repercute en sus necesidades de educación, vivienda, desarrollo

de la primera infancia y para otros servicios sociales. Se espera que de 1991 al

2016, la población indígena aumente un 52% en comparación con un 22% de la no

indígena.

La dependencia y la disfunción social a la que han sido expuestas las

Primeras Naciones, han llevado a esta población a reclamar los derechos indígenas

y a poner énfasis en los tratados, ya que, en la práctica, uno de los principales

problemas sigue siendo el acceso a la tierra y a los recursos. Esto último ha sido el

gran debate dentro de la sociedad canadiense pues en el norte del país se encuentra

un gran potencial en petróleo, gas, conductos y diamantes.

5.1.3. Dirección gubernamental actual

Desde que en 1970 se comenzaron a atender las reivindicaciones de los

pueblos originarios y se afianzaron los derechos indígenas en la Constitución de

1982, las condiciones sociales mejoraron sustancialmente en las reservas. No

155

obstante, uno de los más importantes logros fue el reconocimiento del derecho al

autogobierno que el Estado declaró en 1995.

En tanto, en 1998 se anunció un nuevo programa en respuesta al informe

de la Real Comisión sobre Pueblos Indígenas que contaba con nuevos postulados:

Mejorar la calidad de vida: “El gobierno trabajará para asegurar que se

satisfagan las necesidades básicas en materia de empleo, salud, educación,

vivienda e infraestructura, y ampliará los programas y servicios de desarrollo

de la primera infancia, ayudará a personas con necesidades especiales y

trabajará para reducir la fetopatía35 alcohólica, la diabetes y las tasas de

encarcelación”.

Fortalecimiento de la gobernanza: “El gobierno se compromete a fortalecer la

relación con los pueblos indígenas y apoyará a las comunidades de las

Primeras Naciones en el fortalecimiento de la gobernanza, incluyendo

prácticas administrativas más eficaces y transparentes”.

Fomento de oportunidades económicas: “El gobierno trabajará con los pueblos

indígenas para ayudar a fortalecer su pericia empresarial (…) y satisfará las

necesidades de infraestructura básica. El gobierno fomentará la innovación, el

crecimiento y el desarrollo en todos los sectores de nuestra economía,

incluidos el agrícola y el de recursos para asegurar que cada región contribuya

al desarrollo de nuestra nación”.

Las lecciones aprendidas de la experiencia indígena para el Estado

canadiense son claras e inequívocas. Entre ellas está el punto que se refiere al

autogobierno de las etnias, ya que esta capacidad es un requisito esencial para su

35 Fetopatía: es una malformación durante la fase fetal causada por un agente externo, físico, químico o infeccioso que causa una anomalía estructural presente en el nacimiento (Enciclopedia Microsoft Encarta 2000).

156

desarrollo económico sostenible, además que existe una mayor posibilidad de

éxito al tratar los asuntos de relaciones y calidad de vida conjuntamente.

El gobierno canadiense y sus políticas públicas hacia los indígenas se

vincula al progreso en el desarrollo y la autosuficiencia en los asuntos

económicos. Es más, según la evaluación del propio ejecutivo, el éxito está cada

vez más vinculado a la gestión horizontal eficaz de todos los ministerios y la

participación de las provincias y el sector privado en nuevas relaciones de

colaboración.

FIG. 3: Modelo de política canadiense

Autogobierno legítimo, responsable y transparente.

Requiere una base legislativa adecuada que establezca normas de gobernanza eficaz.

Calidad de vida para los pueblos indígenas comparable a la de las comunidades vecinas no indígenas.

Requiere inversiones dirigidas en la salud, la educación, la vivienda y otras áreas.

Comunidades independientes capaces de asociarse con el sector privado y otras jurisdicciones para fomentar el desarrollo económico y comunitario.

Requiere la eliminación de las barreras y la facilitación de oportunidades económicas en áreas claves.

Fuente: “Contexto, panorama y desafíos: una perspectiva federal sobre asuntos indígenas”, Sandra Ginnish y Barry Dewar del Ministerio de Asuntos Indígenas de Canadá en ponencia presentada en Seminario “Nuevas Relaciones en Estados y Pueblos Indígenas: La Experiencia Internacional”.

5.1.4. Reivindicaciones globales

En 1973 se iniciaron las políticas de reivindicaciones territoriales globales

a fin de resolver las cuestiones relativas a los derechos y los títulos indígenas en

aquellos lugares de Canadá sobre los cuales no se habían firmado tratados

históricos de cesión de territorios.

Los objetivos de dicha política eran:

Certeza y resolución legal con respecto a los derechos ancestrales, los títulos y

las reivindicaciones de territorios y recursos.

157

Claridad sobre la propiedad, el uso y la reglamentación de la tierra y los

recursos por parte de los gobiernos, terceras partes y comunidades indígenas.

Contribuir a la independencia social y económica de los pueblos indígenas.

Desde 1983, los convenios de reivindicaciones territoriales están

protegidos por la Ley constitucional como tratados modernos. Los derechos

acordados por los convenios no podrán ser infringidos por la Corona

injustificadamente.

Los tratados modernos crean condiciones para la participación activa de las

comunidades indígenas en el manejo y el desarrollo de los recursos, lo cual

promueve la autosuficiencia y su desarrollo socioeconómico, ya que tienen

derechos a la propiedad de las tierras, tanto en la superficie como el subsuelo; la

coadministración de ella y sus recursos; explotación; convenios de beneficio

económico como empleo y oportunidades de obtener contratos en proyectos

mejores; participación en los ingresos generados por los recursos; transferencia de

capital y acceso a las estructuras empresariales y jurisdicciones de gobierno

indígenas.

FIG. 4: Acuerdos de reivindicaciones globales

Convenio concluido Año de firma Territorio PoblaciónConvenio Bahía James 1975 5.290 km² 12.103 Cree

158

y el norte de Quebec 8.643 Inuit

Convenio del noroeste de Quebec

1978 Integrado en el acuerdo anterior

600 Naskapi

Inuvialuit 1984 435.000 km² 2.500

Gwich´in 1992 57.000 km² 2.300

Convenio General sobre Yukón (7 pueblos originarios)

1993 Yukon Territory 8.000

Territorio Nunavut 1993 1,9 millones de km² 19.000 inuit

Convenio Sahtu y Dene 280.278 km² 2.400

Nisga´a 2000 2.000 km² 6.000 Nisga´a

Fuente: “Contexto, panorama y desafíos: una perspectiva federal sobre asuntos indígenas”, Sandra Ginnish y Barry Dewar del Ministerio de Asuntos Indígenas de Canadá en ponencia presentada en Seminario “Nuevas Relaciones en Estados y Pueblos Indígenas: La Experiencia Internacional”.

Estas reivindicaciones abarcan el 30% del territorio de Canadá y tuvieron

como resultado la transferencia de US$ 2.200 millones hacia los grupos indígenas.

Los beneficios económicos y sociales de las reivindicaciones globales son:

Los acuerdos conceden dinero y tierras a los grupos indígenas.

Tienen acceso a tierras y recursos.

Claridad en cuanto a los derechos y la propiedad crea un clima de inversión

estable.

El dinero concedido mediante los acuerdos ayuda al desarrollo económico y

social.

Disposiciones sobre protección cultural.

Protección de las actividades tradicionales.

El dinero de los acuerdos apoya la infraestructura social.

Protección de los derechos lingüísticos.

159

5.1.5. Autogobierno

En 1995, se reconoció el derecho inherente al autogobierno y comenzó el

proceso de negociación para implementarlo cuyos objetivos básicos eran:

fortalecer las comunidades indígenas capacitándolas para autogobernarse en sus

cuestiones internas y esenciales y, así, reducir la dependencia, además de ofrecer

una alternativa al ejercicio unilateral o al litigio en materia de derechos inherentes.

Esta política de derechos da lugar a una gran variedad de tipos de

acuerdos: aplicables a una sola jurisdicción o a varias; negociables como parte de

una reivindicación territorial global o un acuerdo individual y/o como arreglos no

convencionales. Sin embargo, todos los acuerdos garantizan la aplicación de la

Carta Canadiense de Derechos y Libertades y las leyes de importancia nacional

suprema, ya que la implementación del autogobierno debe estar dentro del marco

constitucional de Canadá.

La estructura de gobierno cuenta con las siguientes características:

Reconocimiento legal de un gobierno indígena.

Disposiciones para la elaboración de constituciones y estructuras de gobierno

de los pueblos originarios.

Descripción de la jurisdicción (cuestiones internas de los pueblos originarios

como la educación, la cultura y la administración de la tierra).

Reglas de prioridad para resolver los conflictos entre las leyes federales,

provinciales, territoriales e indígenas.

Mecanismos para la solución de conflictos.

Arreglos para transferencias financieras y fuentes de ingreso propias.

Armonización de programas y servicios con las jurisdicciones próximas.

160

Entre los beneficios que se pueden derivar del autogobierno se destacan la

creación de acuerdos prácticos concebidos para responder a las necesidades y

aspiraciones particulares de los grupos aborígenes y reconocer sus diferentes

tradiciones políticas, legales, históricas, culturales y sociales. Además, se

desarrolla la capacidad que tienen estos grupos indígenas para administrar sus

propios asuntos y se crea una relación de gobierno a gobierno lo que provoca

estructuras institucionales y, por ende, más estables entre las diferentes

sociedades.

El autogobierno ayuda también al redescubrimiento de la dignidad de las

mismas comunidades, fomentado su visión de país y sentido de patria. Por

ejemplo, la revisión quinquenal del Convenio del Yukón indica que estos tratos

han capacitado a los pueblos originarios para mejorar su imagen, tener mayor

influencia y ser escuchados en cuestiones que los afectan en la vida.

Por último, se establecen relaciones políticas modernas y estables para la

administración de los poderes y los derechos de los gobiernos dentro de la

Constitución canadiense.

5.1.6. El caso de Nunavut

El 1 de abril de 1999, se creó el territorio de Nunavut, modificándose así el

mapa de Canadá, pues los antiguos territorios del noroeste se dividieron en dos. Es

así como el nuevo distrito pasó a ocupar dos millones de kilómetros cuadrados en

la región este del Ártico y fue entregado a los Inuit, pueblo originario y que

representan el 85% de la población en esa región.

161

Nunavut fue creado en virtud de una cláusula del “Acuerdo de 1993 sobre

las reivindicaciones territoriales de Nunavut”, que disponía el establecimiento de

dicho territorio lo antes posible.

El nombre de esta nueva región significa “nuestra tierra” en inuktitut, la

lengua autóctona de los Inuit. Cuentan con su propio gobierno público y popular,

lo que refleja la cultura, tradiciones y metas de este pueblo, quienes además están

a cargo de su educación, salud y servicios sociales.

Otros logros alcanzados o en proceso se encuentran en Yukón, en donde se

han concluido siete convenios de autogobierno y otros del mismo número están en

la fase de negociación. En el resto de Canadá, hay más de 30 procesos de acuerdos

en los que participan aproximadamente 330 comunidades indígenas que se

dividen, a su vez, en 10 mesas para reivindicaciones territoriales globales y 22 que

están negociando acuerdos individuales de autogobierno.

5.2. La realidad indígena de Nueva Zelanda

162

FIG. 5. Características generales de Nueva Zelanda

Nombre oficial Nueva Zelanda (Aotearoa, maorí)

Superficie 270.500 Km2

Límites Ocupa varias islas del océano Pacífico, a 1.750 kms. al sureste de Australia, las dos principales, la del Norte y la del Sur, separadas por el Estrecho de Cook y otras islas adyacentes más pequeñas, la de Stewart (Rakiura) separada de la del Sur por el estrecho de Foveaux. Al oeste, el mar de Tasmania.

Población 3.800.000 habitantes (1999)

Capital Wellington (335.468 habitantes en 1996)

Idiomas Inglés (oficial). Maorí

Moneda Dólar de Nueva Zelanda

Forma de Estado

Monarquía parlamentaria

Fuente: Elaboración de los autores a partir de datos extraídos de www.mae.es

5.2.1. Contexto histórico

Nueva Zelanda estuvo poblada por antecesores polinesios de los maoríes

desde el siglo X. Durante los siglos XVII y XVIII, las expediciones de navegantes

holandeses e ingleses provocaron que balleneros, cazadores de focas,

comerciantes y misioneros se asentaran en el territorio.

En 1840 el Tratado de Waitangi formalizó las relaciones entre europeos e

indígenas maoríes y en 1852 el Reino Unido garantizó a Nueva Zelanda un

“gobierno responsable”. Según este Tratado, firmado por líderes maoríes y la

Corona Británica, los indígenas cedían la soberanía a la Reina de Inglaterra,

convirtiéndose en sus súbditos pero conservando autonomía sobre sus territorios y

todas sus riquezas. La Corona, en tanto, se reservaba el derecho exclusivo de

compra de las posesiones maoríes que se pusieran en venta.

163

No obstante, los estatutos del Tratado fueron desconocidos once años más

tarde cuando se aprobó la legislación que confiscó casi el 80% del territorio de los

pueblos indígenas maoríes (Adlam, 2001).

En 1907, la colonia británica de Nueva Zelanda se transformó en dominio

de la Corona británica. Sin embargo, en 1931 el Parlamento británico aprobó el

Estatuto de Westminster de independencia para Nueva Zelanda, que al aceptarlo

en 1947, adquirió plena autonomía política.

5.2.2. Demandas y devolucionesA finales del siglo XIX la emigración europea se incrementó rápidamente

provocando conflictos con los indígenas. Desde 1987 los aborígenes maoríes han

protagonizado numerosas protestas reclamando sus derechos culturales,

económicos y, especialmente, los territoriales como lo establecía el Tratado de

Waitangi de 1840 en donde cedían la soberanía de Nueva Zelanda al Reino Unido

a cambio de conservar la propiedad de sus territorios de caza y pesca.

El Tribunal Waitangi, que se había restaurado en 1975 para tratar las

reclamaciones maoríes de derechos territoriales, recomendó la devolución del

cabo de la bahía de Auckland al pueblo maorí. Sin embargo, los indígenas

reclamaban territorialmente el 75% del país.

En diciembre de 1994, el gobierno ofreció la suma de 1.000 millones de

dólares neozelandeses ($NZ), pagaderos a lo largo de 10 años, en un acuerdo

definitivo y completo de compensación por todas las reclamaciones de derechos

territoriales pasadas y futuras. Pero la condición de renunciar a futuras

reclamaciones fue rechazada por la mayoría de los grupos maoríes. Ese mismo

año, el Gobernador General de Nueva Zelanda y el pueblo tainui de Waikato

llegaron a un histórico acuerdo que contemplaba la devolución de las tierras

164

confiscadas en 1863 y un depósito a lo largo de 5 años de 65 millones de $NZ, en

un negocio de compra de tierras.

En mayo de 1995, el primer Ministro y la Reina del pueblo tainui firmaron

un acuerdo de compensación completa y definitiva, por la cantidad de 170

millones de $NZ sobre agravios territoriales de 1863.

Además, en una ceremonia celebrada en Wellington en noviembre de

1995, la Reina de Inglaterra sancionó personalmente la Ley de derechos de

asentamiento de Waikato Raupatu, y se contempló un acuerdo de 170 millones de

$NZ y la devolución de 15.780 hectáreas de tierra al pueblo tainui para zanjar los

agravios. La ley incorporaba una disculpa de la Corona por la pérdida de vidas y

por la confiscación de bienes.

En octubre de 1996, el Gobierno anunció el establecimiento provisional de

170 millones de $ NZ a las Islas Ngai Tahu del sur (una de las tribus maoríes

menores de Nueva Zelanda) en compensación de antiguas reclamaciones de

derechos.

A principios de 1997 los líderes maoríes, continuando con una demanda

presentada por primera vez por abogados tribales en 1991, reclamaron una ley que

permitiera cambiar el nombre oficial de Nueva Zelanda por Aotearoa (Tierra de la

Gran Nube Blanca). En julio de ese mismo año, una tribu maorí desalojada de su

territorio en 1840, presentó una demanda sobre el edificio sede del Parlamento en

Wellington. Los Ngati Tama también presentaron reivindicaciones “no

negociables” sobre otras zonas de la capital.

Tras seis años de negociaciones, en septiembre de 1997 el Gobierno y los

Ngai Tahu llegaron a un acuerdo formal, sujeto a la posterior aprobación por las

tribus, que contemplaba la compensación de 170 millones de $NZ. La oferta del

165

gobierno incluía el derecho de dar nombre a las montañas y los ríos, en

combinación con el equivalente en inglés, y la incorporación de una disculpa

completa de la Corona.

En noviembre, cuando la mayoría de las tribus beneficiarias habían votado

a favor de los acuerdos, el primer Ministro y los representantes de Ngai Tahu

firmaron el acta histórica de asentamiento completo y definitivo. En marzo de

1998 la liquidación de derechos de asentamiento de Ngai Tahu fue remitida a la

Cámara de Representantes, donde se aprobó seis meses más tarde.

En julio el Tribunal Waitangi, ejerciendo por primera vez su poder de

emitir dictámenes vinculantes, ordenó al gobierno la devolución de su tierra a los

Ngati Turangitukua (entonces valorada en 6,1 millones de $NZ) que había sido

confiscada a sus propietarios maoríes hacía más de 30 años, para edificar casas a

trabajadores de una central eléctrica de la isla del Norte.

A principios de 2000 se presentó una demanda conjunta de cinco tribus

maoríes de la Isla del Norte. Se trataba de la mayor demanda presentada ante el

Tribunal Waitangi, estimada en más de 588 millones de $NZ sólo por los bosques.

5.2.3. Reivindicaciones políticas de los maoríes

Los aborígenes de Nueva Zelanda no sólo han ganado en sus demandas por

territorio y derecho a los recursos, sino también en sus reclamos por la

representación política que tenían que tener en el Parlamento. Es así como a la

creación de un Ministerio de Asuntos Maoríes en la década del ochenta, también

han logrado fundar sus propios partidos políticos como el Mauri Pacific a fines de

1998.

166

Además, según la ley constitucional de 1986 de Nueva Zelanda, el poder

legislativo reside en la soberana y el Parlamento, unicameral. Los miembros de la

Cámara de Representantes son 120, de los cuales cinco cupos están reservados a

los maoríes, según el sistema de representación proporcional.

El 12 de octubre de 1996 se celebraron las primeras elecciones generales

bajo este sistema, en donde lo más importante fue el aumento de parlamentarios

maoríes, de 6 a 15, número equivalente a la proporción real de la población

aborigen.

5.3. La situación del pueblo sami

Unos 100.000 samis viven esparcidos por las regiones árticas de Suecia,

Finlandia, la península rusa de Kola y Noruega, este último con el mayor número

de indígenas, un tercio del total de la población y el más avanzado en cuanto a

legislaciones que reconocen la existencia y los derechos de este pueblo.

Los samis o lapones son nativos de Escandinavia, en el extremo norte de

Europa. Aunque hay diferentes comunidades con idiomas distintos, se consideran

un pueblo, incluso cuentan con una bandera común, oficial en todos los países

nórdicos. Deseosos de construir una nueva sociedad sami con los recursos que la

tierra y el Estado ofrecen, los líderes sami se esfuerzan por adquirir el control

efectivo de las riquezas que encierran las tierras y aguas de su hábitat tradicional.

Especialmente en este siglo, las relaciones entre los sami y el gobierno

noruego han sido tormentosas, en parte como reacción a la política agresiva de

asimilación iniciada un siglo antes. Hace veinte años, las impresionantes

movilizaciones contra la construcción de una central hidroeléctrica en el norte del

río Alta, en el hábitat tradicional de los sami, culminaron en la elaboración de un

167

importante informe sobre los fundamentos jurídicos y culturales de la

reivindicación que los sami hacen de sus tierras (Velin, 1998).

En relación a las legislaciones que Noruega ha impulsado para favorecer a

los indígenas, se cuentan el artículo 110a de la Constitución de ese país y la Ley

Sami (Sameloven). Mediante una enmienda constitucional realizada en 1998, se

incorporó este primer artículo cuyo texto es el siguiente: “Es obligación de las

autoridades del Estado crear las condiciones necesarias para que los samis

protejan y desarrollen su lenguaje, su cultura y sociedad”. La incorporación de tal

disposición representó un gran avance político y legal para los aborígenes de

Noruega, ya que obligó al gobierno a tomar parte de una política para la cultura

sami y que fuera concebida desde los propios indígenas.

Sin embargo, los indígenas ya tenían terreno ganado en este aspecto pues

en 1989 se estableció el Parlamento Sami (Sameting), según está estipulado en el

artículo 1, inciso 2 de la Ley Sami, el cual determina que los indígenas tendrán su

propio parlamento nacional, electo por y entre los samis. El organismo lo integran

39 representantes electos sobre la base de un registro especial de elecciones samis

que cubre todo el país y está dividido en 13 distritos.

El mandato del Parlamento Sami quedó reflejado en el artículo 2, inciso 1

de la Ley Sami, donde se indica que su área de actividad incluye todas las

materias que estén relacionadas con los indígenas que representa. El Parlamento

puede, por iniciativa propia, plantear y emitir declaraciones, realizar propuestas

ante las autoridades públicas e instituciones privadas y tomar sus propias

decisiones.

Ragnhild Lydia Nystad, vicepresidenta del Parlamento Sami, de Noruega,

dijo en el Seminario "Nuevas Relaciones entre Estados y Pueblos Indígenas; la

168

experiencia internacional", que se llevó a cabo en Santiago y Temuco en enero de

2002, que su pueblo ha conquistado importantes derechos a través de un proceso

fundado en la organización y la unidad.

Señaló que, si bien los pueblos originarios de Noruega y los otros países en

donde se asienta la cultura sami, han optado por depender del presupuesto del

Estado, esto no les ha imposibilitado para luchar por su desarrollo tanto en

educación, salud y así también a no perder sus raíces, lengua y espiritualidad, todo

esto basados en el derecho que tienen a la autodeterminación.

Los países de Finlandia y Suecia que cuentan con población sami, también

están preocupados por los derechos de los aborígenes. De hecho, el 7 de

noviembre del 2001 se firmó un acuerdo entre estos gobiernos, incluyendo

Noruega, y sus respectivos Parlamentos Samis –Rusia es el único que no tiene

Parlamento indígena-. Un elemento importante del acuerdo es el establecimiento

de un comité de expertos que desarrollarán un proyecto de Convención Sami

Nórdica, que esté basado en las obligaciones legales internacionales de los países

involucrados, abarcando derechos consuetudinarios como los siguientes:

Estado legal del pueblo sami.

Definición del término “sami”.

Derecho a la autodeterminación.

Cooperación entre los tres respectivos Parlamentos Samis y Estados.

Lenguaje.

Medio Ambiente.

Protección del Patrimonio sami.

Salud.

Educación e investigación.

169

Formas de sustento sami.

Cultura.

5.3.1. Noruega, los samis y el Convenio Nº 169 de la OIT

Noruega ha sido el primer país en ratificar el único convenio internacional

adoptado hasta la fecha en el que se reconocen los derechos de los pueblos

indígenas y tribales. Con la ratificación del Convenio Nº 169 de la OIT en 1989,

Noruega confirmó su apoyo al principio del control de los pueblos indígenas sobre

las tierras y aguas de su medio tradicional, y al derecho de esos pueblos a

beneficiarse de la explotación de los recursos naturales de aquellos.

En opinión de John Henriksen, jurista especializado en los derechos de los

pueblos indígenas y tribales, los sami noruegos han utilizado el Convenio de la

OIT con mayor eficacia como arma política que como instrumento jurídico (OIT,

1998).

Por ejemplo, según Henriksen, con objeto de superar una de las

insuficiencias intrínsecas del Convenio -la circunstancia de que los pueblos

indígenas carecen de acceso directo a los procedimientos de queja de la OIT, que

únicamente pueden utilizar los gobiernos y las organizaciones empresariales y

sindicales-, los sami han concertado con el Parlamento noruego un nuevo acuerdo,

"por el que se autoriza al Parlamento Sami a informar directamente a la OIT de la

aplicación del Convenio en Noruega. La OIT ha aceptado este acuerdo".

6. El contraste con la situación chilena

Durante los años ochenta, surge un proceso de reivindicaciones indígenas a

nivel mundial y ya en la década de los noventa, la mayoría de estos pueblos tienen

resultados en sus países. Sin embargo, en Chile, el pueblo mapuche, si bien sentó

170

las bases para una institucionalidad indígena en 1989 cuando sus representantes

firmaron el Acta de Nueva Imperial, está muy atrasado en materia de derechos

respecto a otros países. Uno de los ejemplos más evidentes es la reforma

constitucional que reconoce a los pueblos indígenas y que desde 1991 se está

tramitando en el Congreso Nacional. Similar suerte ha corrido la ratificación del

Convenio Nº 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la cual, si

bien cumplió con el primer trámite legislativo en el año 2000, aún se encuentra en

el Senado sin apoyo político.

Las razones que se pueden esgrimir para explicar el precario desarrollo del

movimiento indígena en Chile, las proporciona el abogado e investigador del

Instituto de Estudios Indígenas de la Universidad de la Frontera, José Aylwin36,

quien señala que la evolución natural del proceso reivindicatorio de los pueblos

indígenas a nivel internacional, tienen que ver con los derechos políticos como

autonomía y autogobierno y con los derechos territoriales que implica no sólo

tierras sino también dominio de los recursos naturales. “Esos derechos no están

reconocidos en Chile. Hay dos o tres factores que son claves: uno, el que la

demanda indígena dominante en los años ochenta no era una demanda de

autodeterminación y de territorialidad, era una demanda de tierras y de

participación en el Estado y creo que esa demanda ha ido cambiando

sustancialmente en los últimos años”.

“El otro factor tiene que ver con que en el sistema político que tenemos, el

Congreso nuestro no es representativo de la soberanía popular y, por lo tanto, hay

ahí reflejado un sector de la ciudadanía que es un sector conservador que se opone

al desarrollo y transformaciones en esa materia y que le teme a ese desarrollo por

una cierta concepción de Estado, por un racismo, por un etnocentrismo y por una

36 En entrevista con los autores, enero de 2002.

171

pretensión de hacer de Chile un país unitario y homogéneo étnica y

culturalmente”, concluye Aylwin.

Otra causa del porqué el retraso del pueblo indígena en el plano

internacional, la entrega el consejero urbano de la Conadi, José Llancapán37,

quien señala que el Estado de Chile es aún demasiado joven para lograr progresos

notables en materia indígena en contraste con otras naciones. “Hay que pensar que

los otros países llevan harto tiempo. Chile recién celebrará un bicentenario. Hasta

1855 nosotros teníamos, cuando ocurrió la Pacificación de La Araucanía, que fue

una guerra de exterminio a nuestro pueblo, y si uno saca la cuenta fue sólo hace

120 años, no fue tanto tiempo atrás. Creo que tenemos atrasos en comparación con

otros países, pero vamos en camino a hacer las cosas bien como pueblo mapuche”,

señala el dirigente.

Los mapuches han sostenido desde la década del ochenta la necesidad de

que el Estado chileno los reconozca como pueblos. El rechazo permanente por

parte del gobierno a este tipo de reconocimiento se debería, entre otras razones, a

que en el derecho internacional, la categoría de pueblo supone inmediatamente el

derecho a la libre determinación y tener entre las fronteras del país a otra nación,

atentaría contra la idea de que Chile es un pueblo unitario y homogéneo en sus

leyes.

Sin embargo, el hablar de autodeterminación no es sinónimo,

precisamente, de separatismo o independencia política, sino que es factible llegar

a acuerdos que aseguren a un pueblo o nación formar parte de un Estado soberano

a cambio del otorgamiento de cierta autonomía en los temas que sean de

incidencia político-cultural, permitiéndole dictar sus propias reglas dentro de un

37 En entrevista con los autores, enero de 2002.

172

ámbito predefinido de temas que les conciernen (Corporación Tiempo 2000,

2001).

Además, la base para estos postulados es que la igualdad de derechos y la

libre determinación de los pueblos se centran en los derechos humanos, como el

de la identidad cultural y en el principio de la libertad.

Las posiciones más conservadoras en el país, conciben a la identidad

cultural como un conjunto de rasgos más o menos fijos, esenciales e inmutables

que se constituyeron en el pasado. Otros, en cambio, ven la identidad nacional

como un proceso histórico mutable, permanentemente en construcción (Op. Cit.).

La negación de que Chile es un país pluriétnico retrasa el desarrollo y el

entendimiento de la sociedad. Es más, el reconocimiento constitucional hacia los

pueblos indígenas es una de las materias en las cuales muchos otros Estados

latinoamericanos aventajan a Chile. México, en su Constitución de 1994 señala

que dicho país tiene una composición pluricultural “sustentada originalmente en

los pueblos indígenas” (Op. Cit.: pag. 25). Asimismo, Nicaragua en 1986 declaró

que cuentan con naturaleza multiétnica y Guatemala, también, “está formada por

diversos grupos étnicos entre los que figuran los grupos indígenas de ascendencia

maya” (Constitución de 1985). Por último, Colombia reconoce y protege la

diversidad étnica y cultural, y Bolivia se proclama multiétnica y pluricultural (Op.

Cit.).

173

CAPITULO VII

LOS ACTORES INVOLUCRADOS Y SUS PLANTEAMIENTOS

ACERCA DE LA CONADI

174

CAPITULO VII

LOS ACTORES INVOLUCRADOS Y SUS

PLANTEAMIENTOS ACERCA DE LA CONADI

1. Introducción

La Conadi y su relación con el problema mapuche es una materia que

involucra no solamente a las autoridades de la Corporación y a los miembros de

esta etnia, sino que también a diversos actores sociales de nuestro país.

Comenzando con el organismo estatal a cargo de la política indígena,

además de la visión oficial que emana de la Conadi a través de su ex Director

Nacional, Edgardo Lienlaf38, dentro de ella también se descubren las opiniones y

puntos de vista de los representantes de los indígenas que forman parte de su

Consejo Nacional, como los consejeros José Llancapán, José Santos Millao y Juan

Manquel.

Asimismo, fuera de este organismo, hay voces de dirigentes de

organizaciones y comunidades mapuches, como el cacique Antonio Alcafuz,

también miembro de la Comisión de Verdad Histórica y Nuevo Trato, y Emilio

Cayuqueo.

Desde el ámbito académico se encuentran voces de distintos académicos y

estudiosos que tienen planteamientos y propuestas acerca de la materia. José

Aylwin, investigador del Instituto de Estudios Indígenas de la Universidad de La

Frontera, Alejandro Herrera, director de dicha institución, y Sergio Villalobos son

algunos de ellos. Lo mismo sucede desde el punto de vista empresarial con la

visión que la Corporación Chilena de la Madera (Corma), tiene sobre el asunto.

38 Era Director del organismo al momento de conceder la entrevista a los autores de este trabajo.

175

Algunos políticos como el diputado socialista Alejandro Navarro, que han

estado inmersos en el centro de las críticas hacia la Conadi, también realizan un

gran aporte con sus opiniones e ideas. Por otro lado, Mideplan a través de los

encargados del Programa Orígenes que, como se ve en el capítulo V, viene a

proponer una nueva manera de tratar la problemática indígena, tiene mucho que

decir.

Finalmente, pero quizás los más importantes, están los integrantes de la

etnia mapuche que no son dirigentes ni poseen cargo alguno. Personas comunes y

corrientes que, por el simple hecho de ser mapuches, son los actores más

afectados por las decisiones que se toman en la Conadi y por la aplicación de la

Ley Indígena.

En el presente capítulo se exponen los planteamientos, críticas, problemas

y posibles soluciones al respecto, que proponen todos los actores involucrados en

el conflicto mapuche y la Conadi, otorgando un amplio abanico de visiones sobre

este tema.

2. Problemas y demandas mapuches

El abogado e investigador del Instituto de Estudios Indígenas de la

Universidad de La Frontera, José Aylwin, plantea39 que la demanda indígena

dominante en los años ochenta era de tierras y de participación en el Estado,

situación que ha cambiado sustancialmente en los últimos años, para convertirse

en un requerimiento de autodeterminación y de territorialidad.

De acuerdo a él, las demandas indígenas, y fundamentalmente la mapuche,

han ido cambiando desde un eje de recuperación de tierras hacia eje de

territorialidad que significa algo más que su simple propiedad. “El Fondo de

39 En entrevista con los autores realizada en enero del 2002.

176

Tierras, si bien permite la ampliación de la cabida de las tierras, no responde a un

tema de fondo que es el planteamiento que emerge de las organizaciones, el cual

tiene que ver con el tema de la territorialidad, que implica no sólo la propiedad de

la tierra, sino que también cierto control, una cierta jurisdicción sobre ciertos

procesos que ocurren en los espacios donde viven los indígenas y derecho sobre

recursos naturales que no son asegurados por la ley indígena”.

Una postura distinta es la que mantiene el historiador Sergio Villalobos.

Para él, los reclamos ancestrales constituyen solamente un mito que se ha creado

para dar más fuerza a las reivindicaciones porque siempre los movimientos

políticos e ideológicos tienden a buscar justificaciones en la historia. “(Los

araucanos40) fueron colaboradores de la conquista, se incorporaron al ejército

colonial, se incorporaron al ejército de la república, ayudaron a someter a sus

propios hermanos en las luchas intertribales que tenían, fueron tentados por las

especies de los españoles, el caballo, la oveja, la vaca, el chancho, el fierro, el

alcohol, el aguardiente, el vino, los tejidos, los adornos de las mujeres. Ellos

mismos se sintieron atraídos por la cultura dominante y sus bienes y trataron de

incorporarse a ella. Entonces, esto de que les quitaron las cosas y que sufrieron

tremendamente, es hasta por ahí no más porque ellos mismos lo aceptaron”.

Eugenio Guzmán, investigador del Instituto Libertad y Desarrollo,

organismo vinculado a la derecha, plantea que el tema central se da en términos de

la autonomía y la autodeterminación, lo que, a su vez, está vinculado a la tierra.

Según el autor, este conflicto genera más conflictos, “puesto que se cree que la

cuestión indígena sólo tendría solución en la medida que el tema de la autonomía 40 Villalobos aclara lo siguiente: “Ellos originariamente no se llamaban mapuches. Lo han probado varios etnólogos, se llamaban “retche” que quiere decir hombre. Sólo en el siglo XVIII aparece el nombre mapuche. Ahora, por qué araucano: porque así los llamaron los españoles. Ellos vivían en Arauco, comenzaron a llamarlos araucanos y esto daba nombre a todo el pueblo araucano y así lo hemos entendido y así está en los textos escolares, en los programas, en la prensa de la época”. Entrevista con los autores en noviembre de 2002.

177

y devolución de la tierra sean resueltos”. Sin embargo, para él esto significaría

destruir las bases de la institucionalidad nacional, ya que “la idea de otorgar

autonomía a las comunidades indígenas significaría el reconocimiento explícito de

que no son chilenos, y de que el país no tiene una estructura unitaria” (LyD,

1999).

El ex Director Nacional de la Conadi, Edgardo Lienlaf, refiriéndose a las

labores que cumple la Corporación, afirma que este organismo responde a tres

elementos: el desarrollo, el tema tierras y el tema cultura, que son las principales

necesidades de los pueblos indígenas que hay que resolver. Sin embargo, reconoce

que el aspecto político de las reivindicaciones ha sido dejado de lado. “El tema

político y de la representatividad no nos corresponde, pero nosotros podemos

también gatillar una solución en ese sentido. Vemos que existe una debilidad, a

diez años de la ley indígena, de poder generar un proceso de representatividad

mayor del mundo indígena”41.

Este planteamiento es reafirmado por el Consejero de la Conadi por la IX

Región, José Santos Millao. Señala que a estas alturas los mapuches no están para

reclamar una hectárea más o una menos de tierra, sino que exigen algo que, a su

juicio, debió hacerse hace mucho tiempo. “Que el Estado chileno, en términos de

demandas políticas, nos reconozca de una vez y para siempre, en su dimensión

justa, quiénes realmente somos. Nosotros somos un pueblo que poseemos

territorio, que poseemos un idioma, que poseemos tradiciones, por lo tanto,

poseemos la categoría de pueblo y han sido el Estado y los gobiernos de turno los

que no lo reconocen”42.

41 En entrevista con los autores realizada en enero del 2002.42 En entrevista con los autores realizada en enero del 2002.

178

Millao sugiere que debe haber un reconocimiento constitucional a los

pueblos indígenas que esté conforme a la concepción que ellos tienen, es decir,

donde se consideren todas sus particularidades y derechos.

Para José Llancapán, consejero urbano de la Conadi, las demandas

mapuches son mucho más grandes que lo que puede aportar la Corporación para

satisfacerlas. Según él, el problema no se reduce solamente a los reclamos de

tierras (ya que no todos los mapuches las tienen, como los que viven en Santiago

y en otras urbes), sino que abarca el tema de la participación política y el acceso al

poder. “Y si este tema no se toma a tiempo, (el gobierno) no sólo va a tener

conflictos en el sur, sino también en Santiago y, por supuesto, con todo lo que

significa estar en la capital”43.

La Corporación Nacional de la Madera (Corma)44, señala que el problema

mapuche es la extrema pobreza provocada por la mala explotación de sus tierras

mal explotadas y la falta de capacitación y educación generada durante más de

cien años de despreocupación del Estado. Por eso, agrega que le corresponde al

Estado solucionar estas demandas.

Para Ricardo Ariztía, presidente de la Confederación de la Producción y el

Comercio y miembro del Grupo de Trabajo para los Pueblos Indígenas convocado

por el Presidente Ricardo Lagos en mayo de 2000, el problema principal de los

mapuches es la pobreza y no se resuelve con el reconocimiento constitucional, ni

a través de la creación de una instancia especial de participación en los distintos

estamentos de acuerdo al porcentaje de población indígena, sino a través de

transmitir conciencia y la reivindicación del mundo rural.

43 En entrevista con los autores realizada en enero del 2002.44 En Corma explicaron que no es su política dar entrevistas para referirse al tema del conflicto mapuche y que todos sus planteamientos se pueden extraer de los diversos documentos publicados en www.corma.cl.

179

El abogado Eduardo Riesco, de la Sociedad Nacional de Agricultura

(SNA) señala que la “Constitución rige para todos los chilenos y define quiénes

son, por lo que hacer distinción de otros grupos es ‘perforar’ la Constitución

Política. ¿Por qué hacer tratamiento especial a quiénes por esencia son chilenos?

Que hayan sido discriminados puede ser real y válido, pero no puede ser válido

para dividir el país entre chilenos e indígenas”. Este mismo razonamiento lo aplica

al Convenio 169, ya que, de acuerdo a él, algunos de sus principios plantean una

discriminación evidente en beneficio de una parte del país y algunas normas

chocaría contra la igualdad ante la ley que establece la Constitución en materia

penal y de tierras (Grupo de Trabajo para los Pueblos Indígenas, 2000, pág. 143 y

146).

El dirigente indígena Emilio Cayuqueo, de la organización mapuche

Kaflikan de Nueva Imperial, y miembro de la Comisión Nacional de Verdad

Histórica y Nuevo Trato, dice que el mayor problema que existe hoy es la

incomprensión entre el mundo mapuche y el no mapuche. “Yo creo que ahí radica

el problema tanto de tierra, de economía, vivienda y desarrollo. Falta hacer un

trabajo de entendimiento entre mapuche y no mapuche”.

El cacique mayor Antonio Alcafuz Canquil de la X Región, habita en

Quilacahuín, zona ubicada a 37 kilómetros de la provincia de Osorno. Alcafuz

explica que en el territorio que gobierna hace muchos años se llevó a cabo la

subdivisión, por lo cual las familias de sus comunidades tienen un escaso espacio

de cinco hectáreas. A esto hay que sumar la falta de recursos en educación, sobre

todo para los niños, que prácticamente impide que lleguen a la universidad “aún

cuando tienen buena mentalidad para aprender”.

180

El acceso a la salud es otra de las necesidades que tienen los mapuches de

esta zona. “No ha sido bueno aunque el gobierno ha hecho grandes esfuerzos.

Pero nosotros culpamos a los establecimientos, a las personas que gobiernan el

establecimiento, por ejemplo, el hospital base de Osorno, los médicos y todas las

personas que trabajan ahí, tratan con discriminación a los pueblos indígenas”,

enfatiza Alcafuz.

Una opinión muy parecida es la que tienen las señoras Graciela Lefío y

Selma Cañuñir, habitantes de la comunidad Llallipulli, ubicada en el sector de

Puerto Domínguez, IX Región. Ellas afirman que algunas de las carencias más

importantes que sufre su comunidad son la falta de tierras, electricidad y de

viviendas. “Hay poca tierra. Hay para puro vivir. Hay un pedacito, que unos

tienen una hectárea, otros tienen menos de una hectárea. Otros tienen su casita. Y

eso no alcanza para nada. Para vivir nomás y criar algunas avecitas”.

Sin embargo, el aspecto educacional y de falta de oportunidades de

desarrollo para la juventud es el problema más grave. “Nosotros como podemos

hacemos estudiar a los niños y cuando terminan su cuarto medio ya no hallan qué

hacer y se van a Santiago. Así que no hallamos qué hacer, no hallamos de donde

sacar recursos nuevos para poderlos ingresar más arriba, por ejemplo en la

Universidad. Dicen que es fácil, pero no lo es. Para mí no es fácil”.

Para Elisa Coliñir Córdoba, de la comunidad Juana Río de Llanquinao

Lofquefquehuen, comuna Padre de Las Casas, IX Región, los mayores problemas

que vive su comunidad conformada por sesenta familias, es la poca tierra de la

que disponen. Agrega que esa tierra fue heredada de sus antepasados y que la

Conadi ha hecho muy poco para ayudarlos. “Hasta el momento casi nada se ha

hecho con la comunidad. Nosotros como comunidad no hemos recibido ayuda,

181

pero ahora, con la lucha que estamos haciendo, ojalá que consigamos algo, igual

por el apoyo de la Conadi. Nosotros estamos en recuperación del territorio

mapuche”.

Sofía Painequeo, mapuche de Lumaco que llegó a Santiago a los 24 años,

es dirigente de la Asociación Gremial Folichanpallai del Centro de Artes y

Exposición Indígena del Cerro Huelén. Ella plantea que los principales problemas

de los mapuches son “el despojo de sus tierras en forma permanente y constante,

la poca participación que tienen en el proceso de desarrollo del país como parte de

este país, no están las posibilidades de plantearse como cultura distinta”.

3. Conadi e institucionalidad

Frente a la consulta de si la gestión de la Conadi para aplicar los

postulados de la Ley Indígena ha sido eficiente, José Aylwin asegura que algunas

líneas de acción han sido más eficaces que otras. Por ejemplo, señala que en siete

años el total de tierras indígenas adquiridas o traspasadas desde el Fisco a

comunidades o personas indígenas, suma 150 mil hectáreas de acuerdo a cifras de

la Conadi, hecho importante si se toma en cuenta la mayor parte de ellas está en

territorio mapuche y que el Estado les reconoció 500 mil hectáreas de tierras.

Sin embargo, aún esa política que tal vez en términos cuantitativos es la

que se puede calificar como la más exitosa, ha tenido problemas. Uno es que ha

dependido en gran medida del traspaso de tierras fiscales, las cuales ya están

agotándose. Otro es que la adquisición vía mercado ha significado que los grandes

beneficiarios hayan sido quienes venden predios, así como el valor de las tierras

adquiridas por Conadi ha subido siete veces desde que entró en vigencia el Fondo

de Tierras.

182

Aylwin también agrega que las políticas culturales, educacionales y de

desarrollo han sido muy pobres y secundarias dentro del campo de acción de

Conadi, ya que los antecedentes disponibles indican que han llegado a un

porcentaje menor del mundo indígena, causando un impacto muy débil. “La

propia Conadi reconoce que en las propias tierras indígenas adquiridas no han

habido planes de desarrollo, por lo tanto, eso es un cuestionamiento a la misma

política de tierra que no va acompañada de programas de desarrollo que permitan

que las tierras tengan sentido y una proyección futura”.

Por este y otros hechos, como la implementación del Programa Orígenes,

Aylwin piensa que efectivamente el Ministerio de Planificación y Cooperación

(Mideplan), se está involucrando cada vez más activamente en la temática de los

pueblos indígenas dado que Conadi no logra dar respuesta a los temas de fondo

que plantea el movimiento. En todo caso, Aylwin sostiene que esta iniciativa no

responde a crear una segunda institucionalidad, sino más bien a un intento de

abordar las demandas mapuches en un período de mucha crisis de relación entre el

Estado y ellos.

Alejandro Herrera, antropólogo y director del Instituto de Estudios

Indígenas de la Universidad de La Frontera, sostiene que se han cumplido algunos

aspectos ejecutivos contemplados en la Ley Indígena, como la administración del

Fondo de Tierras y Aguas y el Fondo de Desarrollo, pero que en otros campos no

hay mayores avances. “No se ha podido observar mayores aportes o propuestas

concretas desde la Conadi hacia lo que es el desarrollo de una política indígena

del Estado. Probablemente, el mejor ejemplo en ese sentido es el hecho de que los

proyectos o los programas de mayor magnitud que se están implementando hoy

día desde el sector gubernamental, están en manos de Mideplan y no de Conadi”.

183

Esto sucede actualmente con el Programa Orígenes, coordinado por

Mideplan. Herrera plantea que da la impresión de que se está intentando bajarle el

perfil a la Conadi, entregando parte de sus funciones a otra repartición del Estado.

“De acuerdo a la legislación vigente, el organismo que debiera ejecutar es la

Conadi. La percepción que externa que uno tiene del tema es que el rol de

supervisor de Mideplan con respecto a la Conadi es una realidad, ves que mucho

del quehacer de la Conadi se hace siempre y cuando haya un visto bueno de

Mideplan y eso es absolutamente irregular. Yo he advertido últimamente que el

logo de la Conadi dice ‘Ministerio de Planificación’ y no ‘Corporación Nacional

de Desarrollo Indígena’, como si la Conadi fuera una repartición del Ministerio de

Planificación. La ley no dice nada al respecto. La Corporación Nacional de

Desarrollo Indígena es una corporación autónoma del Estado, no es una

repartición del Ministerio. En consecuencia, si bien la ley le otorga un rol de

supervisión a Mideplan, desde el punto de vista administrativo ese rol tiene un

efecto muy claro”.

Sergio Villalobos plantea una crítica a la ación de la Conadi al señalar que

a través de ella se ha implementado una política de discriminación positiva

favorable a los indígenas, que es injusta a nivel nacional. “Por ejemplo, este

famoso fundo que se entregó a los pehuenches en el Alto Bío Bío, costó una

brutalidad de dinero para tener contentos a unos cuantos descendientes de

pehuenches, que trabajan mal la tierra, que no tienen la técnica, que no tienen la

voluntad de mejorar y que han quedado entregados no tanto a la acción del

Estado, sino que a órganos privados, ONGs, que han tratado de perfeccionarlos

con relativo éxito. Entonces, seguir regalando tierras, no me parece”.

184

El Instituto Libertad y Desarrollo a través de su serie de Informes Sociales,

señala que los objetivos de la Conadi no son claros, en especial los del Fondo de

Tierras y Aguas. Por un lado está recuperar alrededor de 200 mil hectáreas

perdidas por las comunidades durante el proceso de contrarreforma agraria del

gobierno militar, y por otro fomentar el desarrollo armónico de las comunidades.

Se detectó también una escasa coordinación entre la Conadi y otros organismos

del sector público, lo que afecta, por ende, las políticas públicas dirigidas a estas

personas.

La postura de Edgardo Lienlaf, ex Director Nacional de la Conadi, es

bastante clara: la Conadi es un servicio público que fue concebido desde su origen

como tal. Además explica que, a pesar de tener ocho representantes de los pueblos

originarios en el Consejo Nacional que dejan de manifiesto la orientación y la

coordinación del tema de las políticas que les incumben, no son sus

representantes. “Yo soy indígena, me siento representante de mi pueblo y parte de

mi pueblo, pero, primero que nada, soy servidor público”. No obstante lo anterior,

Lienlaf piensa que la Conadi sí tiene un grado de legitimidad entre los mapuches,

ya que la actual administración mantiene un diálogo constante con varias

organizaciones.

José Santos Millao es mucho más tajante en sus juicios. De partida, señala

que la aplicación de la Ley Indígena ha sido en extremo compleja por la sencilla

razón de que si bien ellos tienen una pequeña participación, la postura del Estado

está entrometida en la Conadi. “Las ilusiones que nosotros nos habíamos

planteado en términos de poseer alguna vez algún instrumento que realmente

apuntase a la solución de los grandes problemas, empezando por nuestras tierras,

185

territorios y desarrollos, se han visto absolutamente entrampadas por estas

posiciones que le estoy señalando”.

Millao asegura que el mejoramiento de la Conadi y, en consecuencia, la

satisfacción de las demandas mapuches, no será posible hasta que el Estado

adopte una posición a favor de los pueblos indígenas, partiendo por el

reconocimiento constitucional y la aprobación de los convenios internacionales.

“La Conadi no va a solucionar absolutamente nada aunque diga que con la

reestructuración se van a hacer transformaciones, mientras no exista una

definición clara, política en todo orden de cosas por parte del Estado y, por ende,

en la Conadi. A la Conadi se le bajó el perfil y eso fue claro y público cuando nos

correspondió tomar una resolución en estas instancias de las permutas del Alto

Bío Bío. Nosotros, los ocho consejeros elegidos, nos opusimos categóricamente,

incluso votamos en contra y nos retiramos, pero ellos, con los ocho consejeros del

gobierno y el director, lo impusieron”.

Su compañero en el Consejo, el representante de los pueblos de la X

Región, Juan Manquel45, coincide con Millao sobre el nivel real de participación

de los consejeros en la Conadi, señalando que “ahí está el trabajo donde tenemos

que hincar el diente este año”. Describe además algunos de los éxitos e

inconvenientes que ha tenido la Corporación para funcionar adecuadamente. “El

tema nuestro es tierra, porque un mapuche sin tierra no es mapuche, la palabra lo

dice. Pero también ha habido varios logros, se han restituido terrenos que estaban

a nombre del Fisco, que Bienes Nacionales los transfirió a la Conadi y Conadi a

las comunidades que estaban en esos predios. También se han adquirido predios a

particulares, tanto comunidades como en subsidios individuales, entonces ha

habido un trabajo bastante fuerte, pero no hemos estado exentos de otros

45 En entrevista con los autores realizada en enero del 2002.

186

inconvenientes, como tomas de terrenos donde ha tenido que bajar algún ministro

o un secretario para llegar a algún acuerdo”.

El consejero urbano José Llancapán es tajante al asegurar que la Conadi no

ha sido eficiente en la aplicación de la Ley Indígena. “No se le ha sacado el

partido que debiera ser, no se ha aplicado en su totalidad. Hay instrumentos que la

Conadi no usa. Por ejemplo se hablaba de formar consejos regionales en la

subdirección norte, en la sur, formar un consejo asesor y eso hasta la fecha no se

ha formado”.

Entre las causas que Llancapán enumera para justificar esta falencia, se

cuentan la negligencia de los directivos y consejeros de Conadi, que no han

actuado en forma muy decidida para implementar estos instrumentos, el poco

presupuesto del que dispone (“el presupuesto de la Conadi es el 0,15 por ciento

del presupuesto de la nación. Si sacas la cuenta, ni siquiera suma un punto”.), la

relativa juventud del organismo y su composición mixta. Sobre este punto,

Llancapán afirma que los consejeros indígenas no tienen el peso que quisieran en

el proceso de toma de decisiones de la Corporación.

El asesor ejecutivo del Programa Orígenes, Juan Pablo Belair, desmiente

que este proyecto o Mideplan estén suplantando las funciones propias de la

Conadi. De acuerdo a él, el programa busca complementar lo que se ha hecho en

materia indígena, sin caer en los mismo errores. “Lo que hacemos nosotros es

coordinar esa acción y darle un sentido más intersectorial. No vamos a ir nosotros

a capacitar gente y mandarlos para la casa. La Conadi se va a encargar del

sistema”.

187

El diputado socialista Alejandro Navarro ha sido muy crítico respecto a la

Conadi y la acción del gobierno. En primer término46, plantea que “el Ejecutivo

debe asumir que una instancia gubernamental como la Conadi no puede funcionar

teniendo a ocho consejeros nacionales electos que apoyen la demanda indígena, y

otros ocho consejeros incondicionales, por sus funciones gubernamentales, del

Ejecutivo y sus políticas, o de la falta de ellas”. Por esta razón, indica que la

situación actual es más grave que la existente durante los gobiernos de Aylwin y

Lagos, ya que la Dirección Nacional del organismo es demasiado servicial al

Estado, a diferencia de la actitud asumida por anteriores directores, como

Domingo Namuncura y Mauricio Huenchulaf.

  Emilio Cayuqueo manifiesta su esperanza de que se pueda mejorar la ley

para que siga trabajando no solamente en los problemas de tierra, sino también

para promover el desarrollo de la cultura, que, en su opinión, es lo que la Conadi

no está haciendo. Para él, el gran error que ha provocado la Ley Indígena es hacer

que las mismas organizaciones que impulsaron la ley, vayan siendo eliminadas

poco a poco a través de los cargos políticos que se han otorgado a los dirigentes

indígenas.

4. Soluciones y propuestas

José Aylwin destaca la importancia que reviste un reconocimiento

constitucional de los derechos de los pueblos indígenas del Convenio 169 de la

OIT, ya que situarían la discusión dentro de otro marco. “La reforma

constitucional, concebida como una reforma aclarativa, no tiene mucho sentido

sino en la medida en que reconoce derechos específicos, me refiero a derechos

46 En entrevista publicada por la Oficina de Prensa Parlamentaria en www.navarro.cl, sitio oficial del diputado Navarro.

188

políticos y a derechos territoriales. El 169 es importante porque establece un cierto

marco de derechos políticos y territoriales que darían un cierto respaldo a las

demandas que los mapuches vienen planteando en los últimos años”.

También plantea que la Conadi respondió a un momento determinado de la

demanda indígena y que estas han evolucionado desde entonces, razones por las

cuales tanto el Estado como los pueblos originarios deben tener una

institucionalidad que resguarde sus derechos y deberes. “El Estado tiene el

derecho y el deber de tener una instancia que aborde la realidad y su relación con

los pueblos indígenas (...) La Conadi es y siempre fue una institución del Estado,

de modo que el movimiento indígena debe poner sus expectativas, en mi opinión,

en crear una institucionalidad fuerte, autónoma y negociar con el Estado con la

fuerza que le da su organización, y no pensar que a través de la institucionalidad

del Estado va a poder satisfacer sus demandas”.

El antropólogo e investigador Alejandro Herrera señala que en el caso del

sector público hay experiencias internacionales muy concretas que se pueden

analizar para luego adaptarlas a la realidad chilena y colaborar en el mejoramiento

de la situación de los derechos de las etnias indígenas. “Por ejemplo, en el ámbito

de lo jurídico donde se trabaja con la formación de la población. Imagínense

ustedes el caso que se mencionaba de Canadá,47 la voluntad de iniciar un

programa de largo plazo para la formación jurídica de jóvenes indígenas y hoy día

hablan de 800 abogados indígenas. Ese tipo de programas es el que se tiene que

considerar en la administración pública”. Asimismo, remarcó la necesidad de que

el movimiento indígena realice una autocrítica y encuentre formas, si no de

coordinación, por lo menos de estimulación o puntos de conversación entre ellos.

47 Entrevista realizada durante el Seminario “Nuevas Relaciones en Estados y Pueblos Indígenas: La Experiencia Internacional”, efectuado en enero de 2002 en Temuco y Santiago, y organizado por el IEI, la Comisión Nacional de Verdad Histórica y Nuevo Trato y la Embajada de Canadá.

189

Para el historiador Sergio Villalobos, la respuesta al problema mapuche

pasa por una integración e incorporación plena a la sociedad chilena y su cultura.

“Cuando digo cultura, hablo de todos los elementos de la cultura dominante. El

idioma, las matemáticas, la química, la técnica, todo lo que compone nuestro

mundo, pero conservando también los rasgos culturales simbólicos, como música,

canto, rituales que todavía tienen vigencia entre ellos, quizás el idioma. Pero tengo

dudas porque la existencia de otro idioma dificulta la integración”. Villalobos

agrega que los araucanos que tienen inquietudes, van a la ciudad, estudian y

trabajan sin problemas, por lo cual el camino a seguir pasa por decidirse a vivir

dentro de la cultura y de la sociedad dominante. “Yo creo que ellos mismos lo

quieren. ¿Quién no desea tener un televisor a color, o un autito, un equipo

musical, andar bien vestido? Son las aspiraciones de ellos, son las aspiraciones de

todo ser humano y eso tiene que ser acogido para que se vayan incorporando”.

Para el Instituto Libertad y Desarrollo la prioridad debiera ser aumentar la

cobertura y la calidad de la educación, salud e infraestructura de las personas que

habitan las comunidades y eliminar las restricciones a la propiedad de la tierra,

haciendo clara alusión al artículo 13 de la Ley Indígena que prohibe la

enajenación, embargo, gravamen y adquisición por prescripción de las tierras

indígenas salvo entre comunidades o personas de la misma etnia. Estas

limitaciones en los derechos de propiedad disminuyen el valor alternativo de las

tierras imposibilitando la incorporación de nuevas tecnologías o el acceso a

créditos, obligando a las comunidades a continuar con una economía de

subsistencia.

En cuanto a la Conadi, su ex director Edgardo Lienlaf plantea que el

proceso de reestructuración que realizan responde a cuatro motivaciones

190

fundamentales basadas en las falencias que la Corporación ha tenido hasta ahora:

mejorar la atención al usuario y hacer el servicio más eficiente, clarificar que los

funcionarios del organismo son servidores públicos, desarrollar una planificación

estratégica a largo plazo y asentarla en las bases de la Conadi, no sólo a nivel

directivo, y optimizar la administración de los recursos del Estado, logrando

generar acciones propias y permanentes en el tiempo.

Lienlaf comenta refiriéndose al papel que Mideplan está jugando en la

política indígena, que si bien no se sienten sobrepasados ni pasados a llevar, es

cierto que según la ley son ellos los que deberían proponer y coordinar las

acciones en dicha temática. Es por eso que dentro del proceso de reestructuración

se intenta fortalecer la labor del Consejo Nacional. En este sentido, Lienlaf revela

que el Consejo debatió sobre el Programa Orígenes y resolvió que durante la

primera etapa quedara fuera de la Corporación, con la posibilidad de que la

segunda etapa se encuentre bajo su competencia. “Pero también en ese período

tendríamos que saltar de una fase de, entre comillas, aprendizaje, a una fase de

fortalecimiento institucional con buenas bases en los procesos que estamos

desarrollando en la reestructuración”.

Profundizando en posibles caminos para solucionar las demandas

mapuches, el director de la Conadi plantea que más allá de tener medidas de

discriminación positiva, hay que entender que Chile es pluriétnico y multicultural,

cuestión que tiene que reflejarse en toda la sociedad en su conjunto.

Para el consejero Juan Manquel, hoy todos los servicios públicos tienen

que estar involucrados y aportar, no solamente la Conadi, a las distintas

necesidades de los pueblos originarios, que son mucho más que tierras. Sin

embargo, agrega que cualquier reforma a la ley no se va a hacer entre cuatro

191

paredes, sino en el Parlamento y que allí no están las condiciones dadas para eso

porque existen sectores políticos que señalan que es inconstitucional una ley

especial para los pueblos indígenas.

Por otro lado, la visión de José Llancapán apunta a que el gobierno y el

Estado asuman un compromiso de verdad con la Conadi como organismo

coordinador y ejecutor de la Ley Indígena. “De partida, la Conadi debería tener un

apoyo político del gobierno, de verdad. Lo que pasa es que la Conadi ha estado

muy intervenida últimamente, ha habido una intervención muy grande de parte de

Mideplán”. También señala que la Corporación está muy politizada y tiene roces

internos que imposibilitan efectuar un buen trabajo, cuestión que pretenden

solucionar con la reestructuración.

Sin embargo, Llancapán advierte que también habría que hacer algunas

modificaciones que pasan por cambiar la ley, lo cual es más complicado. Nombra

como factores claves el reconocimiento constitucional de los pueblos indígenas y

la ratificación del Convenio 169.

Frente al tema de si la Conadi ya fue superada, el consejero dice que no es

el caso, porque nunca ha sido utilizada con todo su potencial. “Muchos dirigentes

están hablando de la creación de un Ministerio de Asuntos Indígenas. Pero la

Conadi no se ha usado al cien por ciento (…) La Conadi es una cuestión media

híbrida, no muy definida, pero también ha faltado una buena discusión acerca de

qué es la Conadi. Yo creo que la Conadi no está agotada, no ha tocado techo. Es

sólo que nunca se ha utilizado en su totalidad, pero no me cabe la duda de que

después la cosa se va a ir perfeccionando, la ley indígena se va a ir

perfeccionando, o se puede dar otro paso y cambiar. Y puede ser que en un tiempo

192

más breve se pueda pensar en un ministerio indígena, o en otra institución con

otras características. Pero son cosas que tienen que pasar por una discusión”.

El asesor ejecutivo del Programa Orígenes, Juan Pablo Belair, asegura que

la política indígena no puede estar reducida a una sola institución, sino que debe

ser un tema transversal que cruce todos los organismos y las agencias públicas.

“La Conadi es importante como ente coordinador de la política pública para el

mundo indígena. Pero nosotros estamos hablando de salud y para hablar de salud

la institución pública es el Minsal (Ministerio de Salud). Si queremos hablar de

educación bilingüe, es el Mineduc (Ministerio de Educación)”. Dicho principio es

el anima al Programa Orígenes a cargo del Mideplan, ya que si bien este sirve

como coordinador del mismo, son las instituciones pertinentes de los distintos

temas las que lo ejecutan.

La Corporación Nacional de la Madera (Corma), a través documentos y

entrevistas publicadas en su sitio web, expone un punto de vista cercano al de los

encargados del Programa Orígenes. Su presidente, José Ignacio Letamendi,

concluye que cada problema relacionado con el conflicto indígena debe ser

solucionado por quién corresponda. De este modo, por ejemplo, el Minsal debe

mejorar la atención médica, el Mineduc debe elevar el nivel de escolaridad,

porque hay que entender que la pobreza no es patrimonio de los mapuches.

Respecto a la ley indígena, plantea que es una falta de respeto prohibir que

los mapuches pueden vender o hipotecar sus tierras. “Imagínese que por el sólo

hecho de ser mapuche no tienen oportunidad de hacer con su tierra lo que les

parezca... los están arrinconando como subnormales. Y no lo son”, plantea la

Corma.

193

Alejandro Navarro, diputado socialista, define tres medidas, a su juicio,

impostergables para avanzar en la solución al conflicto mapuche:

La designación de un ministro consejero con facultades especiales, que se

aboque pública, única y exclusivamente a este tema, dejando de lado la

actuación de asesores reservados que claramente han fracasado. Concentrando

así el trabajo de las intendencias, Conadi, Mideplan y Carabineros.

La reestructuración inmediata de la Conadi, que no pase sólo por cambios de

nombre, sino por definiciones estratégicas para el accionar de esta institución

estatal.

Un llamado inmediato al cese de las movilizaciones en las comunidades a

través de la conformación de un Comité de Crisis, que permita la creación de

un Parlamento permanente que, como en los siglos XVI, XVII y XVIII, se

convierta en el espacio esencial de diálogos y acuerdos para, en este caso,

construir un itinerario justo y certero de devolución de tierras y ampliación de

derechos autonómicos.

El dirigente Emilio Cayuqueo es partidario de comenzar a preparar una

nueva ley que responda a los vacíos dejados por la actual legislación e

institucionalidad. “Pienso que debe contener aspectos bastante delicados. Si

revisamos de nuevo la historia, nosotros teníamos una ley que trabajaba en

función de la organización del pueblo mapuche. Y yo creo que el pueblo aymará

necesita un trato distinto al pueblo mapuche, porque lo que está ocurriendo hoy

día con la ley indígena es que pequeñas migajas de proyectillos se van al norte o

al sur. Yo creo que la situación no pasa por ahí. Pienso que al pueblo mapuche le

pertenece un tipo de desarrollo de acuerdo a su propio tipo de cosmovisión, tal

194

como al pueblo aymará le pertenece o a cualquiera. Todos tienen su propia

manera de ver al mundo”.

La dirigente de la Asociación Gremial Folichanpallai del Centro de Artes y

Exposición Indígena del Cerro Huelén, Sofía Painequeo, es muy clara para señalar

el camino a seguir para satisfacer las demandas mapuches y mejorar la relación

entre ellos y el resto de la sociedad. “Una nueva legislación es tan importante

tanto para mapuches como para chilenos. Porque no sólo los mapuches están

topando en su desarrollo y en sus posibilidades de participación efectiva. Creo que

una reforma constitucional, una nueva legislación puede ser posible, pero falta la

gente que tenga la cabeza abierta para todo el mundo, porque si hacen una ley un

poquito más distinta para decirles a los indígenas ‘sí, sí estamos por ustedes’, y no

sé, no se da el espacio realmente. Nosotros necesitamos nuestro espacio, estamos

en vivo y en directo, no queremos representaciones”.

5. Síntesis

Al analizar los distintos testimonios, propuestas, denuncias y soluciones

expresadas por todos estos actores, es posible llegar a varias conclusiones. De

partida, la mayoría concuerda en que las demandas mapuches han evolucionado a

lo largo de los años, desde una simple reivindicación de tierras a una solicitud de

mayor autonomía, autodeterminación y participación en la toma de las decisiones

que tienen relación con ellos y su cultura.

Esto no significa que no existan problemas más inmediatos y cotidianos

dentro de las comunidades, como la falta de oportunidades educacionales,

laborales y la escasez de tierras productivas. Además, en las declaraciones de

algunos de ellos, como el cacique Antonio Alcafuz, se revela que en muchos

195

sectores de la sociedad chilena siguen existiendo prejuicios y brotes de

discriminación contra los pueblos originarios.

Otra conclusión que se puede obtener es que la Conadi, como institución

encargada de liderar y coordinar las propuestas e iniciativas de la política indígena

del Estado, no cumple plenamente ese rol debido a problemas como discrepancias

políticas en su Consejo, la falta de representatividad que tiene dentro de las

organizaciones indígenas y la suplantación de funciones que sufre por parte del

Mideplan. También hay que señalar que la gran mayoría de los entrevistados

concordó en que si no se hace la reforma constitucional que reconozca los

derechos de los pueblos indígenas, ni se aprueba el convenio 169 de la OIT, es my

difícil que se realicen cambios de fondo en el enfoque con que la Corporación

trata el problema mapuche.

Finalmente, las propuestas comunes de los entrevistados son bastante

claras: aprobar el reconocimiento constitucional y el Convenio 169, reformar o

cambiar la ley actual modificando la institucionalidad de modo que tanto el

Estado y los mapuches tengan voz en las políticas a implementar, y desarrollar

una política íntegra a nivel de país para tratar el tema indígena.

196

CAPÍTULO VIII

PROPOSICIONES Y CONCLUSIONES DE LA

INVESTIGACION

197

CAPÍTULO VIII

PROPOSICIONES Y CONCLUSIONES DE LA

INVESTIGACION

1. Introducción

A lo largo de esta investigación se han explicado de manera completa los

distintos factores que inciden en el problema mapuche y el rol que la Corporación

Nacional de Desarrollo Indígena (Conadi) ha desempeñado en él.

Respecto a los mapuches, se analizó su situación actual tomando en cuenta

los indicadores socioeconómicos de la Encuesta de Caracterización

Socioeconómica Nacional (Casen) de 1996 y el Censo de Población de 1992, y las

distintas legislaciones que el Estado chileno aplicó a este pueblo desde el siglo

XIX, con las consecuencias negativas que ello implicó, como reducción de sus

tierras, división de las comunidades y escaso desarrollo productivo.

También se estudió la actual Ley Indígena promulgada en 1993 bajo el

gobierno del Presidente Patricio Aylwin, que evidenciaba en su texto la voluntad

de recoger la evolución que las demandas indígenas tuvieron a partir de la década

de los ochenta. Estas ya no se limitaban solamente a la reivindicación de

territorios ancestrales, sino que deseaban mayor participación en la toma de

decisiones de las políticas estatales concernientes a ellos.

La Conadi, que es el organismo encargado de aplicar dicha ley y de liderar

y coordinar las políticas referidas a los pueblos indígenas, ha sido objeto de

severas críticas tanto por su composición, como por el accionar que ha tenido a lo

largo de su funcionamiento. Esto se debe, en parte, a que los mapuches afirman

198

que esta institución no tiene peso ni los representa, siendo un instrumento que está

al servicio del Estado.

Asimismo, las denuncias de corrupción, malos manejos y los escándalos

han minado su credibilidad al punto de que el mismo gobierno ha desarrollado

iniciativas paralelas para cumplir con los propósitos de la Ley Indígena, como es

el Programa Orígenes, a cargo del Ministerio de Planificación y Cooperación.

Además, basados en el estudio de experiencias de otros países frente al

tema de las reivindicaciones indígenas, como Canadá, Noruega y Nueva Zelanda,

se propondrán una serie de medidas que pueden contribuir en el camino de la

búsqueda de soluciones del problema mapuche.48

Frente a este panorama, y considerando las opiniones e ideas de distintos

actores involucrados en el tema, como investigadores, académicos, dirigentes

indígenas, políticos y consejeros de la Conadi, quedan establecidas varias

conclusiones que serán desarrolladas en este capítulo.

2. Conclusiones

El pueblo mapuche es la etnia más numerosa de Chile (93% del total de

indígenas) y la más pobre, ya que son los que tienen los mayores índices de

pobreza e indigencia dentro de las etnias que habitan el territorio nacional, hecho

que cobra mayor relevancia si se considera que la población indígena se concentra

en los dos quintiles más pobres de la población (65,2%). Esto refuerza la tesis de

su marginación histórica de los procesos de crecimiento económico.

Esta situación se debe a los errores que se cometieron históricamente en

las legislaciones que, lejos de favorecer o proteger realmente a este pueblo, sólo

48 Obviamente, no es nuestra intención que se apliquen en Chile las mismas medidas que se han utilizado en estos países, ya que cada caso responde a una realidad particular distinta a las demás. Sin embargo, siempre se pueden rescatar lecciones de otras experiencias.

199

fomentaron una mayor dependencia del Estado, y a la falta de políticas públicas

adecuadas para resolver sus problemas sociales, provocando la división de las

comunidades, la escasez de tierras cultivables y recursos explotables, el desarraigo

de su cultura originaria y su marginación del desarrollo productivo.

Por otro lado, se puede constatar una variación en el carácter de las

demandas de los mapuches. A la tradicional reivindicación de tierras usurpadas

por el Estado chileno y por particulares, se han sumado a partir de la década de los

ochenta reclamaciones de mayor autonomía, autodeterminación y participación en

la toma de las decisiones que les afectan como pueblo.

Sin embargo, en la experiencia internacional se ha visto que a los pueblos

indígenas por sí solos les resulta muy difícil lograr avances si no lo hacen dentro

de un tejido social, razón por la cual tienen que buscar formas de alianza y de

relación con otros sectores de la sociedad civil. De hecho, en algunos países se

han dado acuerdos entre las organizaciones indígenas, sindicatos, sectores

profesionales o académicos, como es el caso de Ecuador. Por eso se requiere que

los indígenas de Chile cobren mayor fuerza y logren crear un movimiento fuerte y

autónomo capaz de negociar con el Estado.

Con respecto a la Conadi, se puede concluir que este organismo no

cumple a cabalidad la misión que establece la ley que la creó, es decir, liderar y

coordinar las propuestas y la aplicación de las políticas indígenas en beneficio de

los pueblos autóctonos. Esta afirmación se basa en los siguientes puntos:

La Conadi no está cumpliendo la misión que la ley le encarga y está siendo

sobrepasada en sus funciones por Mideplan. Un ejemplo de esta situación es

el Programa Orígenes, el principal esfuerzo en materia indígena realizado por

el gobierno de Ricardo Lagos, que está siendo coordinado por dicho

200

ministerio y no por la Conadi. Esto revela que el gobierno no tiene confianza

en la Corporación y deja en manos de otras reparticiones el manejo de la

política indígena, hecho que se refuerza con las declaraciones que su ex

director, Edgardo Lienlaf, realizó en el momento de su renuncia, en el sentido

de que no sintió apoyo oficial durante el tiempo en que duró su gestión. Otro

ejemplo aún más evidente es la designación de Jaime Andrade, subsecretario

de Mideplan, efectuada el día 19 de marzo de 2002, como coordinador

ejecutivo de políticas y programas indígenas. Su misión será servir como

enlace entre las distintas políticas públicas emanadas de las secretarías de

Educación, Bienes Nacionales, Agricultura y de Gobierno y del director de

Presupuestos. De esta forma, se refuerza la tesis de que la problemática

indígena ya no está en manos de la Conadi.

Los indígenas afirman que la Conadi no tiene representatividad ya que

carecen de mayoría en el Consejo Nacional de esta entidad, la cual, desde su

punto de vista, responde en última instancia a los intereses del Estado. Un

claro ejemplo de esto lo plantea el consejero José Santos Millao cuando se

refiere a la resolución de las permutas del Alto Bío Bío durante la polémica

de la Central Hidroeléctrica Ralco. “Nosotros, los ocho consejeros elegidos,

nos opusimos categóricamente, incluso votamos en contra y nos retiramos del

lugar, pero ellos (los representantes del gobierno), con sus ocho consejeros y

el director, lo impusieron”. Edgardo Lienlaf, cuando fue director de la

Conadi, reconoció frente a esta misma situación que “la Corporación es un

servicio público que está orientado más a la visión del gobierno que la de los

pueblos indígenas”.

201

Se puede inferir que la Conadi goza de poca credibilidad y está desprestigiada

debido a los constantes escándalos que ha vivido, como los casos denunciados

de malos manejos, corrupción y poca eficiencia. De hecho, el lunes 11 de

marzo pasado, el gobierno reemplazó al director de la Conadi, Edgardo

Lienlaf, por Aroldo Cayún, en lo que sin duda puede ser interpretado como

intento de la administración Lagos de mostrar una nueva imagen del

organismo.

La distribución de su presupuesto se concentra principalmente en el Fondo de

Tierras y Aguas (casi el 80% del total), descuidando el aspecto de desarrollo

productivo y de educación y promoción de la cultura, elementos importantes

en las demandas actuales de los mapuches. Uno de los problemas más críticos

de esta política ha sido la entrega de tierras sin apoyo técnico, derivada de la

falta de un apoyo global del Estado en el desarrollo indígena, lo cual provoca

que los mapuches sigan viviendo en situación de pobreza. Además, según los

planteamientos de los habitantes de comunidades, el acceso a educación y

capacitación y las oportunidades laborales son aspectos esenciales de las

demandas indígenas que no son considerados por las políticas actuales con la

importancia que se merecen.

La entrega de tierras, política donde la Conadi ha centrado su trabajo, no basta

para solucionar la situación de pobreza de los mapuches, como lo demuestran

los ejemplos donde efectivamente se han traspasado territorios a las

comunidades, como el caso del Valle de Quinquén. Según señala el

investigador José Bengoa en su artículo “Bases para un diálogo”, publicado en

El Mercurio el 10 de marzo de 2002, ni las 150 mil hectáreas de tierras, sin

capital además, prometidas por el gobierno de Lagos podrán sacar de la

202

pobreza a los 250 mil mapuches que viven en la zona rural del sur del país.

“(El Fondo de Tierras) nunca se pensó como palanca única de desarrollo

porque las cifras no calzan” ya que en la actualidad el promedio de hectáreas

per cápita es de 1,7 y en caso que se compren las tierras prometidas sería de

2,5, cifra insuficiente para mejorar la productividad de las comunidades. Por

otro lado, la entrega de los títulos de propiedad definitivos ha sido demasiado

lenta en algunos casos, impidiendo el desarrollo de proyectos productivos que

mejoren la calidad de vida de los indígenas. Jorge Guenumán, miembro del

Consejo de Caciques de Chiloé y lonko de la comunidad de Huentemó,

comenta que en su zona llevan tres años esperando que la Conadi les entregue

los títulos, situación que le preocupa porque afecta la realización de

programas. “Cuando no hay un documento por delante todo eso tiene una

traba, no teniendo el título uno no puede avanzar, no puede dar garantías

cuando hace negociaciones con Indap, por ejemplo”.

Finalmente, la reestructuración del organismo, justificada con el plan de

modernización del Estado impulsado por el gobierno de Ricardo Lagos, apunta a

mejorar aspectos técnicos de gestión y eficiencia, pero no aborda las críticas

hechas por diversos actores acerca de la falta de representatividad y orientación,

para los cuales se requeriría una reforma a la Ley Indígena. Sin embargo, antes de

cerrarse a las mejoras que pueda traer la reestructuración, hay que rescatar el

comentario que José Llancapán, consejero urbano de la Conadi, hace respecto a la

institución: “la Conadi no se ha usado al cien por ciento (…) ha faltado una buena

discusión acerca de qué es la Conadi. Yo creo que ella no está agotada, no ha

tocado techo. Es sólo que nunca se ha utilizado en su totalidad, pero no me cabe

la duda de que después la cosa se va a ir perfeccionando”.

203

En cuanto a las movilizaciones por tierras, ellas se concentran en una de

las áreas geográficas más deprimidas del país y en donde las expectativas de los

mapuches se basan en una economía de subsistencia sobre la base de la propia

tierra. Agrava esta situación, la presión que ejerce la actividad forestal por

explotar más tierras, lo que produce presiones migratorias dada la escasa

ocupación de mano de obra local, en especial mapuche, y la mínima inversión

social realizada en la región.

Los organismos del Estado se ven sobrepasados por estos conflictos,

debido a la lenta acción burocrática, incluyendo los tribunales de justicia. No

existe, además, en la estructura del Estado y en particular en la Conadi, la

especialización requerida para actuar con eficacia en la prevención y

encauzamiento de los conflictos. Una de las deficiencias advertidas es la ausencia

de áreas alternativas de trabajo distintas a la agricultura tradicional y que incidan

más en lo productivo, de modo que las demandas de los indígenas se canalicen por

vías distintas a la reivindicación de tierras.

La hipótesis de este trabajo planteaba que debido a las insuficiencias de la

Conadi, era necesario reformar la institucionalidad vigente que aborda los

problemas de los mapuches, tanto rurales y urbanos, y proponer la aplicación de

una política indígena transversal que sea ejecutada a través de diversas

instituciones del Estado, como ministerios y organismos dependientes de ellos.

Esta política debe fijarse dos objetivos: apoyar el desarrollo cultural,

social y económico de los mapuches, y fomentar tanto la integración como el

reconocimiento mutuo entre este pueblo indígena y el resto de la sociedad

chilena.

204

3. Propuestas

En primer término, es necesario reconocer constitucionalmente a Chile

como un país pluriétnico y multicultural, con distintos pueblos indígenas y

diversidad cultural. Además, la ratificación de convenios internacionales como el

Nº 169 de la OIT acerca de los derechos de estas etnias y otros postulados de

Naciones Unidas que incluyen el derecho a la autodeterminación, es un requisito

básico para legitimar las demandas de los pueblos autóctonos del país.

Al hablar de autodeterminación, no se quiere decir secesión o separatismo,

sino que los pueblos originarios deben tener el derecho a decidir sus propias

prioridades en lo que atañe a su proceso de crecimiento, y participar en la

formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo

nacional y regional, que puedan afectar sus vidas, creencias, instituciones y las

tierras que ocupan.

De acuerdo a lo planteado anteriormente, cualquier reforma que se pueda

proponer a la legislación y a la Conadi, tiene que derivarse de los principios

generales planteados más arriba, y requiere del reconocimiento constitucional y la

ratificación del Convenio Nº 169 de la OIT.

3.1 Reformas a la institucionalidad

Las modificaciones a la institucionalidad indígena deben apuntar a

solucionar los problemas de funcionamiento que inmovilizan la acción de la

actual Conadi, es decir, la dependencia de otro organismo del Estado, la división

en el Consejo Nacional que define sus proyectos, la representatividad de los

pueblos indígenas y el papel del Estado. Evidentemente, para lograr este

propósito se debe modificar drásticamente el contenido de la Ley Indígena.

205

3.1.1. Creación de Ministerio de Asuntos Indígenas

La primera propuesta de este trabajo es establecer un Ministerio de

Asuntos Indígenas, o una institución de rango similar, con la función de liderar y

coordinar la puesta en marcha de proyectos y programas de desarrollo integral de

los pueblos indígenas, mediante la aplicación de una política transversal que

involucre a las demás reparticiones del Estado en su ejecución, en el estilo que se

sigue actualmente con Mideplan y el Programa Orígenes49. Esto evitaría que un

conjunto de organismos, muchos de los cuales no conocen por su naturaleza la

problemática indígena, tengan injerencia más allá de lo necesario en las

dificultades de los pueblos autóctonos, pero, al mismo tiempo, reconoce que la

resolución del problema indígena es un asunto de país y no solamente de una

institución.

Aunque esta propuesta a primera vista se contradice con la política de

reducción del tamaño del Estado y optimización de sus recursos que ha venido

planteando el Presidente Ricardo Lagos desde el inicio de su mandato, en la

práctica no significaría mayores gastos ya que el financiamiento de este

ministerio se obtendría a través de la reasignación de recursos actualmente

dispersos en distintos organismos estatales. Por otro lado, no se trata de agrandar

al Estado, sino de hacerlo más eficiente en la administración y ejecución de sus

políticas.

Hecha esta salvedad, se propone la creación de un ministerio porque,

además, se salvaguarda su independencia y autonomía respecto de otros

organismos, al contrario de lo que sucede actualmente con la Conadi y Mideplan.

De este modo, se mantiene también el rol del Estado como encargado de

desarrollar las políticas globales a nivel de país.

49 Ver el punto 3.2. del Capítulo V.

206

El Ministerio de Asuntos Indígenas, entendiendo que cada pueblo

indígena tiene una realidad única y sus propias necesidades que resolver, debe

tener distintas divisiones que se encarguen de cada caso en particular: una para

los pueblos originarios del norte de Chile, una para la etnia rapa nui de Isla de

Pascua y otra para los mapuches. La función de estas Divisiones debe ser poner

en funcionamiento en sus respectivas zonas las diversas políticas, programas e

iniciativas de desarrollo que surjan al interior de la Corporación.

No obstante lo anterior, tanto las divisiones como otros organismos del

Estado también pueden generar proyectos de desarrollo, aunque para su

implementación definitiva es necesaria la aprobación del consejo de la

Corporación, el cual juzgará si están de acuerdo con las necesidades de sus

representados. Al mismo tiempo, las propuestas surgidas de la Corporación

también deben requerir la aprobación de las autoridades del ministerio, con el fin

de generar un diálogo frecuente y un trabajo conjunto entre los representantes del

Estado y los de los indígenas.

Finalmente, el ministerio y sus divisiones tendrán la responsabilidad de

desarrollar y coordinar una política comunicacional a nivel de país, que tenga dos

sentidos: uno hacia las comunidades indígenas, informando de los avances

logrados y debatiendo públicamente sus preocupaciones; y otra hacia el resto de

la sociedad, comunicando y desprejuiciando las opiniones respecto de las culturas

originales con el fin de construir una sociedad tolerante que acepte la diversidad y

la aproveche.

En este sentido, la organización de seminarios para periodistas sobre los

derechos indígenas, institucionalidad y multiculturalismo, sería un valioso aporte

a la creación de un país más tolerante con la diversidad étnica y cultural, ya que

207

los medios de comunicación son quienes transmiten los temas que luego forman la

opinión de la sociedad.

3.1.2. Creación de Corporación Indígena

La segunda propuesta de este trabajo es la creación de una Corporación

Indígena de carácter autónomo, cuyo consejo sea electo proporcionalmente por

los integrantes de todas las etnias del país que permita resolver el tema de la

representatividad indígena y el estancamiento de la Conadi producto de la

naturaleza doble de su Consejo Nacional (representantes estatales y de los

pueblos originarios), al interior de la repartición. Con las etnias menos numerosas

sería necesario aplicar una discriminación positiva, de modo de asegurar su

presencia en esta instancia con derecho a voz y voto.

En cuanto a su financiamiento, la propuesta es que la Corporación

disponga de parte de los fondos estatales asignados al Ministerio. De este modo, a

través de su constante funcionamiento, se garantiza la participación y

autodeterminación de los indígenas en las decisiones que les conciernen y

afectan. Además, como todo organismo público, estará sujeto a fiscalización con

el fin de asegurar su transparencia.

Esta Corporación, dependiente del Ministerio de Asuntos Indígenas, debe

tener como función estimular la creación de propuestas y programas de desarrollo

social, económico y cultural por parte de las distintas comunidades del país, de

acuerdo a sus propias prioridades y particularidades culturales. De este modo se

resolvería el carácter híbrido de la estructura de la Conadi que tiende a

paralizarla.

Una propuesta parecida es la que la Corporación Tiempo 2000, de

tendencia demócratacristiana, propone en su Informe de Políticas Públicas Nº 68

208

de diciembre de 2000. El documento propone un cambio legal en la Conadi que

dé paso, de una parte, a una Agencia de Desarrollo Indígena, como organismo del

Gobierno para coordinar la política indígena del Estado y, de otra, una

Corporación de Pueblos Indígenas, que asuma labores de representación,

coordinación y apoyo a las comunidades en materia de desarrollo integral (p. 7).

3.1.3. Presupuesto y Planta

Para funcionar adecuadamente y financiar sus proyectos, el Ministerio de

Asuntos Indígenas debe contar con un presupuesto y una planta de funcionarios.

Tomando en cuenta la política de optimización de los recursos del Estado hacia la

cual avanzan las economías de mercado del mundo, los fondos de este ministerio

deben proceder del actual presupuesto que mantiene la Conadi y de programas

con financiamiento externo, como el Programa Orígenes cuyo costo es

subvencionado por un préstamo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

De hecho, la segunda etapa de este programa sería coordinada por el nuevo

organismo y no por Mideplan, como es actualmente.

No obstante lo anterior, también hay que estudiar la posible reasignación

de dineros de otras instituciones estatales al Ministerio de Asuntos Indígenas, y

tener en consideración para su funcionamiento el sistema de concesiones a

empresas privadas en materia de infraestructura y estudios.

Respecto a la planta de funcionarios, en principio se debe mantener la de la

Conadi, aprovechando el actual proceso de reestructuración de esta Corporación

que pone énfasis en la eficiencia administrativa y los límites al gasto. Por ejemplo,

anteriormente la mayor parte de su personal estaba contratada a honorarios y no

existía claridad en los montos que se cancelaban por concepto de remuneraciones,

209

ya que no existía un techo para ellas. Con los profesionales contratados, ese

problema debería resolverse, mejorando la gestión financiera y administrativa.

Más adelante, con el propósito de generar mayor cercanía con los

indígenas, el Ministerio debe hacer hincapié en la contratación de profesionales

que hablen las lenguas originarias.

3.1.4. Propuesta de nuevas políticas mapuches

3.1.4.1. Política de tierras

La Conadi, actualmente, centra su labor en el Fondo de Tierras y Aguas, el

cual absorbe casi el 80% de su presupuesto, sin tener muy buenos resultados

cualitativamente hablando. Si bien hasta el momento se han traspasado a las

comunidades alrededor de 150 mil hectáreas de tierras, estas corresponden en su

mayoría a terrenos fiscales, los cuales ya se están agotando. Por otro lado, los

predios particulares que han sido adquiridos para entregarlos a los indígenas, están

sujetos a la ley de la oferta y la demanda, por lo cual han sido los especuladores

los principales beneficiados por la acción de la Conadi.

Además, hechos concretos muestran que la compra de tierras no es

suficiente para mejorar la calidad de vida de los pueblos indígenas, como lo

prueban el caso de Quinquén, el primer predio adquirido para ser traspasado a una

comunidad, o el comentario de Elisa Coliñir, habitante de la comunidad Llallipulli

de la IX Región, en el sentido de que “aumenta la familia, pero la tierra no”.

De acuerdo a esto, el Ministerio debe rediseñar su política tomando en

cuenta los defectos de la labor actual centrada en la adquisición de predios y así

superar los altos niveles de pobreza de los indígenas, cifras que están muy por

debajo de la pobreza de los no indígenas. Esta línea de acción debe incluir planes

210

de desarrollo, programas de capacitación, acceso a tecnología y a créditos del

Banco del Estado que permitan la explotación de los recursos de las tierras de las

comunidades, ya que en la actualidad los indígenas no pueden pedir préstamos a

los bancos privados debido a la imposibilidad legal de dejar como garantía su

tierra, en virtud del artículo 13 de la Ley Indígena.

Tal como se cuestiona José Llancapán, consejero urbano de la Conadi,

respecto a las tierras que la Corporación compra, “si tú apenas tenías para trabajar

la tierra y no tienes recursos, al final terminas siendo igual de pobre o peor todavía

con más tierras no más (…) cuando no hay capacitación técnica, no hay apoyo de

transferencia de tecnología apropiada, tecnología de punta…”50.

3.1.4.2. Política cultural y educacional

Esta nueva política debe reforzar el aspecto cultural, educacional y social,

los puntos más descuidados por la administración de la Conadi, sobre todo si se

toma en cuenta que los indígenas urbanos representan al 80% del total de esta

población y su problema principal no es la escasez de territorio sino el desarraigo

de su cultura, situación que también se vive en las comunidades cuando los

jóvenes egresan de la enseñanza media y no tienen oportunidades de desarrollo,

por lo que deben emigrar.

En este sentido, la educación cobra un papel fundamental. Se debe

fortalecer el Programa de Educación Intercultural Bilingüe, herramienta

indispensable para mantener la lengua originaria y la identidad cultural, y, al

mismo tiempo, acceder a la modernidad. Sobre este mismo tema, por medio de la

discriminación positiva, se debe alentar el acceso de los jóvenes indígenas a las

universidades tradicionales vía ingresos especiales, por medio de becas de estudio

50 Entrevista con los autores, enero de 2002.

211

y subsidiando cursos técnicos de capacitación. Por ejemplo, se puede crear un

programa de largo plazo para la formación de profesionales indígenas, como

abogados y médicos, que rescaten elementos tanto de la educación occidental

como de las tradiciones de sus pueblos.

Además, hay que propiciar los medios para que las comunidades

promuevan su cultura entre ellos y hacia el resto de la sociedad. Un buen

mecanismo sería establecer un Fondo de Desarrollo de Arte y Cultura Indígena,

(que funcione de manera similar al Fondart), en el que indígenas, organizaciones y

comunidades puedan participar con sus propios proyectos. Por otro lado, este

Fondo puede ser financiado en parte por instituciones privadas interesadas en la

extensión y promoción de las culturas originarias.

3.2. Solución de los conflictos

La aplicación del conjunto de propuestas planteadas en este capítulo es

solamente el comienzo de una larga tarea, ya que aún faltará mucho por hacer y se

requerirá de mucho tiempo para producir todos los cambios deseados y responder

de manera completa a las distintas demandas de los pueblos indígenas, logrando

un consenso con los demás actores involucrados en el conflicto, incluyendo a

aquellos situados en las antípodas en él, como los empresarios forestales.

El mejor camino para ello pasa por abrir un espacio de diálogo entre los

principales involucrados, es decir, mapuches y empresarios, iniciativa que será

promovida por el Ministerio de Asuntos Indígenas. De este modo se establecerá

una diferencia con lo que ocurre actualmente, en donde no existe intercambio de

ideas insertas dentro de un marco de negociación, ni la voluntad política para

participar en el diálogo. En esta discusión, que puede ser realizada a través de una

212

mesa de conversación con el Ministerio como mediador entre ambas partes, se

pueden analizar caso a caso las diferencias, pues cada una de ellas tiene su propia

historia y sus complejidades particulares.

Además, hay que considerar que el movimiento indígena, hoy en día,

carece de representación válida porque, si bien parte del consejo de la Conadi es

electo por las comunidades y organizaciones, está claro que no tiene el suficiente

peso para hacerse escuchar en esta instancia. La Corporación propuesta en este

capítulo, en tanto, tiene dos ventajas: por una lado está planteada como un

organismo con real representación indígena y, por otro, al ser una entidad nueva,

no arrastrará el peso ni las falencias de la actual institucionalidad a cargo del

problema mapuche.

Las reformas detalladas anteriormente pueden contribuir en parte a

disminuir los brotes de violencia y fomentar en su lugar el diálogo entre las partes

involucradas, ya que recogen en ellas tanto las inquietudes de participación y

autodeterminación de los indígenas, como el rol que el Estado juega para

garantizar dichos derechos.

En este sentido, las propuestas enumeradas en esta investigación también

pueden servir para generar espacios de discusión donde se debatan temas como la

representatividad indígena en los distintos poderes políticos, utilizando como

recurso el sistema de discriminación positiva, que puede conducir en un futuro a

la incorporación de mapuches en el aparato judicial, en los altos mandos de las

Fuerzas Armadas, en el Parlamento y en el Gobierno.

213

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214

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ANEXOS

223

1. ENTREVISTAS

1.1. Entrevistas a investigadores y académicos

José Aylwin, abogado e investigador del Instituto de Estudios Indígenas

de la Universidad de la Frontera.

¿Ha sido eficaz la aplicación de la Ley Indígena a través de la Conadi?

Hay algunas líneas de acción en que la Conadi ha demostrado más eficacia

que en otras. El hecho de que en siete años de la aplicación de la ley el total de

tierras indígenas traspasadas desde el fisco a comunidades o personas indígenas, o

adquiridas sumen 150 mil hectáreas de acuerdo a cifras de la Conadi, es un

antecedente importante. La mayor parte de esas 150 mil son en territorios

mapuche y, sobre todo, esa cifra es importante si se toma en cuenta que las tierras

reconocidas por el Estado a los mapuche fueron 500 mil. Sin embargo, aún esa

política en que tal vez en términos cuantitativos es la que se puede calificar como

la más exitosa, ha tenido muchos problemas. Uno es que en gran medida ha

dependido del traspaso de tierras fiscales y las tierras fiscales en áreas indígenas,

fundamentalmente mapuche, están agotándose. Otro es que la adquisición vía

mercado ha significado que los grandes beneficiarios hayan sido quienes venden

predios, así como el valor de las tierras adquiridas por la Conadi ha subido siete

veces desde que entró en vigencia el Fondo de Tierras. Por eso que es un éxito

relativo. Además también porque las demandas indígenas, fundamentalmente las

mapuche, han ido cambiando desde un eje de tierra hacia un eje de territorialidad

224

y la verdad es que el Fondo de Tierras, si bien permite la ampliación de la cabida

de las tierras, no responde a un tema más de fondo que es un planteamiento que

emerge de las organizaciones que tienen que ver con el tema de la territorialidad,

que implica no sólo la propiedad de la tierra sino que también cierto control, una

cierta jurisdicción sobre ciertos procesos que ocurren en los espacios donde viven

los indígenas y también implica derecho sobre recursos naturales que no son

asegurados por la Ley Indígena.

De modo que en las otras políticas, yo creo que han sido políticas muy

pobres y secundarias dentro de la acción de Conadi, la política cultural, la política

educacional, la política de desarrollo, todos los antecedentes que hay indican que

han llegado a un porcentaje muy menor del mundo indígena y que ese impacto ha

sido muy precario. Es más, la propia Conadi reconoce que en las propias tierras

indígenas adquiridas no han habido planes de desarrollo, por lo tanto eso es un

cuestionamiento también a la misma política de tierra que no va acompañada de

programas de desarrollo que permitan que las tierras tengan sentido y una

proyección futura.

¿En qué aspectos deberían focalizarse las reformas que hay que hacerle a la

Conadi? ¿Qué pasa con los temas pendientes como el Convenio 169 y la

reforma constitucional?

Sin duda el Convenio 169 es una reforma que sitúa la discusión en otro

marco y la reforma constitucional tal como estaba concebida como una reforma

aclarativa no tiene mucho sentido sino en la medida en que reconoce derechos

específicos, me refiero a derechos políticos y a derechos territoriales. El 169 es

importante porque establece un cierto marco de derecho políticos y territoriales

225

que darían un cierto respaldo a las demandas que los mapuches vienen planteando

y otros pueblos indígenas en los últimos años.

Ahora, yo creo que la pregunta es más de fondo con respecto a cuán

autónoma y representativa es la Conadi como institución de gobierno y si

responde a él o a los intereses de los pueblos indígenas. La Conadi, es importante

explicar, surge de una demanda del movimiento indígena, fundamentalmente

mapuche, a fines de los ochenta. Esa demanda era de participación,

fundamentalmente en las instancias del Estado que toman decisiones sobre

políticas indígenas. De modo que la Conadi estuvo concebida desde la demanda

indígena, como un órgano de cogestión de la política indígena. Sin embargo, ha

tenido todos los problemas que todos sabemos, en el fondo el gobierno ha tenido

un control sobre ella. Pero más allá de eso, hoy día la demanda indígena ya no es

sólo una demanda de cogestión, sino que es una demanda de autonomía. Entonces

muchos se rompen la cabeza viendo cómo debería reformarse la Conadi para

hacerla más participativa; yo, lo que pienso, es que la Conadi respondió a un

momento de la demanda indígena y que hoy en día las demandas indígenas han

evolucionado y yo siento, y lo he planteado en varios artículos e instancias, que el

Estado tiene el derecho y el deber de tener una instancia que aborde la realidad y

su relación con los pueblos indígenas.

Sin embargo, los pueblos indígenas deben tener su propia institucionalidad

y no cifrar esperanzas o expectativas en la institucionalidad del Estado. La

Conadi es y siempre fue una institución del Estado, de modo que el movimiento

indígena debe poner sus expectativas, en mi opinión, en crear una

institucionalidad fuerte, autónoma y negociar con el Estado con la fuerza que le da

226

su organización, y no pensar que a través de la institucionalidad del Estado va a

poder satisfacer sus demandas.

El tema de la reforma de la Conadi y qué arreglos hay que hacerle para que

sea mejor, yo no creo que ese sea el tema, yo creo que el tema es que la Conadi

responde a un momento de la demanda indígena y hoy día estamos en otro

momento y eso implica, por supuesto reformas; yo creo que el Estado tiene que

tener su institucionalidad, debe estar la Conadi y el Estado tiene que ver si la

modifica o no pero yo creo que el movimiento tiene que fortalecerse fuera del

Estado y negociar desde ahí con el Estado y no desde una institución desde la

Conadi, donde, en el caso de los mapuches, la representación que hay hoy día no

es una representación que en realidad represente al movimiento porque quienes

están ahí son los que han quedado del movimiento antiguo de los pueblos

indígenas.

Hablando de la Conadi como institución de gobierno, ¿ésta podría derivar

sólo en un Fondo de Tierras, por ejemplo?

Yo creo que el Estado tiene que tener una instancia, llámese Conadi u otra,

que se relacione con los pueblos indígenas y en todos los temas, no sólo en el

tema de tierras, también en el cultural, en el tema del desarrollo, en el tema de la

justicia, del derecho, etc., sólo que no tiene esta que ser una institución en la que

estén necesariamente representados los indígenas. Es cierto que hay que separar

aguas ahí y que el Estado tiene que tener su propia institucionalidad y que el

movimiento indígenas debiera también tener su propia institucionalidad

autónoma.

227

¿Y no se estará creando una institucionalidad paralela ahora con el

Programa Orígenes…?

Yo creo que no, yo creo que efectivamente Mideplan empieza a

involucrase cada vez más activamente en la temática de los pueblos indígenas

dado que Conadi no logra dar respuesta a los temas de fondo que plantea el

movimiento. Sin embargo, en ese sentido hay ahora desde el Estado distintos

actores y este programa, yo siento que responde a una iniciativa de Mideplan y del

Estado, yo no sé qué nivel de coordinación tienen con Conadi pero no creo que

responda a crear una segunda institucionalidad, sino más bien a un intento de

abordar las demandas mapuche en un período de mucha crisis de relación entre el

Estado y el pueblo mapuche.

Durante los años ochenta, se crea todo un proceso de reivindicaciones

indígenas a nivel mundial y ya en los noventa la mayoría de ellos tienen

resultados en sus países, ¿porqué el pueblo mapuche está atrasado en sus

derechos como es el reconocimiento constitucional a los pueblos indígenas,

etc.?

Por un lado está el hecho de que las demandas…, hoy día en América

Latina hay reformas muy importantes a nivel internacional que tienen que ver con

dos temas centrales: los derechos políticos de los pueblos indígenas como tales,

autonomía, autogobierno y con los derechos territoriales que implica no sólo

tierras sino también los recursos naturales. Esos derechos no están reconocidos en

Chile. Yo creo que hay dos o tres factores que son claves: uno, el que la demanda

indígena dominante en los años ochenta no era una demanda de

autodeterminación y de territorialidad, era una demanda de tierras y de

228

participación en el Estado y creo que esa demanda ha ido cambiando

sustancialmente en los últimos años. Lo otro que ha cambiado de manera

importante, el otro factor tiene que ver con que el sistema político que tenemos, el

Congreso nuestro no es representativo de la soberanía popular y, por lo tanto, hay

ahí reflejado un sector de la ciudadanía, que es un sector conservador, que se

opone al desarrollo y transformaciones en esa materia y que le teme a ese

desarrollo por una cierta concepción de Estado, por un racismo, por un

etnocentrismo y por una pretensión de hacer de Chile un país unitario y

homogéneo étnica y culturalmente. Y ese sector tiene entrampado el desarrollo

político de este país no sólo en materia indígena sino que en material laboral,

previsional, en materia impositiva, de modo que con los quórum que se requieren

para la ratificación, para las reformas constitucionales, etc, no se ve muy posible

que hayan cambios por la vía legislativa institucional, más bien lo que se

vislumbra acá son una agudización de los enfrentamientos por un lado y por otro

lado el desarrollo de autonomía y de autogestión prácticas sin necesariamente

esperar que estas tengan un respaldo legislativo.

Y con respecto a la discriminación positiva para tener representación política

en los poderes públicos, por ejemplo, la creación de un Parlamento

Autónomo que presentó como proyecto el diputado Huenchumilla.

A mí me parece una propuesta muy interesante, creo que este país necesita

avanzar en el reconocimiento de derechos políticos indígenas y hay muchas

formas de hacerlo, no hay una sola forma. Una es a través de la participación en el

Estado y una forma de participación en el Estado es esta que se plantea en el

proyecto de Huenchumilla y que tiene que ver con representación proporcional en

229

todas las instancias incluidas las locales. Otra forma tiene que ver con, ya no con

la participación en el Estado sino que con la autonomía en los ámbitos territoriales

en que los pueblos indígenas son mayoritarios y yo siento que todo lo que se

pueda hacer para avanzar en esa perspectiva es de mucha importancia lo que sí, tal

como se señalaba, no creo que sea factible, transformaciones jurídicas en esta

materia por las razones que he señalado.

Alejandro Herrera, antropólogo y director del Instituto de Estudios

Indígenas de la Universidad de la Frontera.

¿Ha sido eficaz la aplicación de la ley indígena a través de la Conadi?

En ciertas materias, en la medida que uno considere el cumplimiento de

aspectos ejecutivos que están contemplados en la ley indígena, efectivamente se

han realizado, el tema de aplicación en la administración del Fondo de Tierras, en

cuanto a su aplicación completa, el Fondo de Desarrollo, también. Pero desde otro

punto de vista, una de las tareas que la ley otorga, que representa el espíritu de la

ley, es el tema de la orientación dirigida hacia el Estado en materia de políticas

indígenas y esa labor en particular, en el caso de la Conadi, yo diría que ha estado

absolutamente ausente como rol de la Conadi, no se ha podido observar mayores

aportes o propuestas concretas desde la Conadi hacia lo que es el desarrollo de

una política indígena del Estado. Probablemente el mejor ejemplo en ese sentido

el hecho que los proyectos o los programas de mayor magnitud que se están

implementando hoy día desde el sector gubernamental están en manos de

Mideplan y no de Conadi.

230

Dentro de la actual reestructuración de la Conadi, ¿qué aspectos deberían ser

reformados?

Hay un tema que está pendiente y es la efectiva aplicación de la ley

respecto del carácter que tiene la Conadi, por ejemplo, un tema que debe ser

resuelto claramente es cuál es la relación en estricto rigor que tiene la Conadi con

Mideplan. Yo he advertido últimamente que el logo de la Conadi dice Ministerio

de Planificación y no Corporación Nacional de Desarrollo Indígena como si la

Conadi fuera una repartición del Ministerio de Planificación. La ley no dice nada

al respecto. La Corporación Nacional de Desarrollo Indígena es una corporación

autónoma del Estado, no es una repartición del Ministerio. En consecuencia, si

bien la ley le otorga un rol de supervisión a Mideplan, desde el punto de vista

administrativo ese rol tiene un efecto muy claro. Es el caso por ejemplo, de la

Conaf que es una Corporación del Estado en donde el Ministerio de Agricultura

ejerce una supervisión en ejercicio de sus labores. Nadie diría que la Conaf es una

dependencia del Ministerio de Agricultura.

Otra cosa es la distribución de los recursos financieros, pero en este caso

en particular el problema es que a uno le podría llamar la atención que se haga una

reforma a la Conadi cuando la Conadi no ha funcionado en estricto apego a la ley,

qué se va a reformar si no se ha implementado la cosa todavía, es como decir

quiero cambiar un modelo de auto que tengo y es un auto que lo he ido armando

por parte y que todavía no lo echo a andar, ese es un gran problema en el caso de

la Conadi. Las reformas son necesarias cuando efectivamente tú has comprobado

que hay algo que presente debilidades, que presente falencias en su rodaje y en el

caso de la Conadi no se ha comprobado eso lo suficiente.

231

¿Debería desaparecer la Conadi y crearse otro organismo para ejecutar la

ley?

Yo no soy partidario de la desaparición de la Conadi. Creo que como en

todo Estado contemporáneo, es absolutamente necesario que exista un organismo

de Estado para relacionarse con los pueblos indígenas. Ahí hay dos temas: uno el

que la Conadi por razones políticas en sus orígenes y sobre todo por lo que fue la

Cepi, de alguna manera se entendió como un organismo de representación de los

pueblos indígenas frente al Estado y ese es un error, nunca ha sido concebida así

en su naturaleza, en la manera como se constituyó legalmente, ese tema hoy día

está ya suficientemente despejado, pero durante muchos años el pueblo mapuche

y otros pueblos realmente pensaban que la Conadi los representaba a ellos ante el

Estado y nunca ha sido así en su origen, no era ese el espíritu de la ley de ninguna

manera. Ese es un tema. El segundo tema es que yo para poder plantear una

reforma primero tengo que hacer una evaluación, mi pregunta es cuál la

evaluación del funcionamiento de la Conadi en estos años que hace evidente la

necesidad de una reforma. Yo no conozco ningún documento que haga una

evaluación del funcionamiento de la Conadi desde su creación hasta el presente y

que le permita entonces al gobierno en definitiva decir evidentemente hay áreas

que son complejas, requieren de mejoramiento y es necesario introducir ciertas

reformas. Ignoro francamente el detalle de en qué consiste el procedimiento de

reforma interna de la Conadi pero me atrevería a aventurar que es una reforma

fundamentalmente administrativa y que eso no es, siendo un tema importante en

ocasiones dentro de una estructura organizacional, no es el tema fundamental. El

tema fundamental es la labor para la cual se creó el organismo, hay que evaluar

eso y mejorar eso.

232

El nuevo programa Orígenes es el encargado de coordinar las distintas fases

del proyecto, de Mideplan y dentro de las cuales está el Minsal, Mineduc, la

Conadi, el Indap, todos ellos como coejutores del programa, siendo

coordinadas por Mideplan. Este programa estaría asumiendo funciones que

por ley le correspondería a la Conadi, en ese sentido, ¿se está intentando

bajarle el perfil a la Conadi…?

Concuerdo con ese análisis porque en realidad el programa para mucha

gente en el sur, por ejemplo, y de una manera un poco caricaturesca, pero muy

representativa de la situación, se le llama “la otra Conadi” o la “Conadi 2”

también. Se refiere al hecho que efectivamente de acuerdo a la legislación vigente

el organismo que debiera ejecutar es la Conadi y entiendo que ha habido cierto

nivel de molestia en la Conadi porque ese programa no ha pasado o no ha habido

una intervención significativa de la Conadi. Pero, por otro lado, uno puede pensar

que se le están otorgando atribuciones a un ministerio que por definición no

ejecuta el mismo programa, entonces uno podría decir cuál es la capacidad de este

ministerio para asumir la ejecución de este programa.

No lo ejecutaría sino que coordinaría el programa…

Pero desde el punto de vista de la implementación de la política es una

ejecución directa. En definitiva, en regiones hay funcionarios que están

ejecutando, hay coordinaciones regionales y son funcionarios del programa y en

último término de Mideplan. El tema es que evidentemente hay una relación con

el perfil de la Conadi, me atrevo a aventurar que eso tiene implicaciones jurídicas

importantes, porque significa transgresión de la ley o la no consideración de la

233

ley, en el sentido de que es una ley especial de la República la que le otorga las

atribuciones que tiene la Conadi y que en este caso no se estarían cumpliendo.

Ahora, por otro lado, evidentemente, cualquier ministerio puede ejecutar

un programa si lo desea hacia los pueblos indígenas, el tema es que la

coordinación debiera ser primero y antes que nada con la Conadi. En el hecho

entiendo que últimamente ha habido un acercamiento entre Conadi y Mideplan a

propósito de la ejecución de este programa. Pero claramente, la percepción que

externa que uno tiene del tema que el rol de supervisor de Mideplan con respecto

a la Conadi es una realidad, entonces tú ves que mucho del quehacer de la Conadi

se hace siempre y cuando haya un visto bueno de Mideplan y eso es

absolutamente irregular.

¿Qué debería tomarse de la experiencia internacional51 y que podría ser

aplicable en Chile?

Creo que hay dos tipos de audiencia que pueden tratar de sacar algunas

lecciones de lo que aquí se planteó, uno naturalmente en el sector público,

funcionarios, miembros de organizaciones no gubernamentales y otros son

claramente entre el mundo indígena. En el caso del sector público creo que hay

experiencias muy concretas que tienen que analizar, programas, por ejemplo en el

ámbito de lo jurídico, donde se trabaja con la formación de la población.

Imagínense ustedes el caso que se mencionaba de Canadá, la voluntad de iniciar

un programa de largo plazo para la formación jurídica de jóvenes indígenas y hoy

día hablan de 800 abogados indígenas. Ese tipo de programas son los que se

tienen que considerar en la administración pública.

51 Pregunta basada en el Seminario “Nuevas Relaciones entre Estados y Pueblos Indígenas: La Experiencia Internacional”, que se realizó en Santiago y Temuco el 14, 15 y 17 de enero de 2002.

234

Y en el caso del mundo indígena, además de conocer en términos

valorativos, de lo bueno y lo malo que puede ocurrir en otros países, creo que es

bueno para una suerte de autocrítica en el mundo indígena. Uno de los temas que

con frecuencia sale desde otros sectores indígenas en el mundo internacional

cuando se refieren al caso indígena en Chile, y particularmente en el caso

mapuche, es que el movimiento indígena en Chile tiene relativamente una escasa

capacidad de autocrítica. Por ejemplo, en el tema del desarrollo de formas de

coordinación, ayer fue muy claro cuando el señor colla dejó en claro la

preponderancia del tema mapuche sobre los otros temas y más allá de la realidad

del tamaño de población y capacidad de influir, pero evidentemente uno podría

esperar a esta altura del avance en la movilización indígena que existieran formas,

si no de coordinación, por lo menos de estimulación o puntos de conversación

entre el pueblo indígena.

Otro tema es el de las alianzas que se construyen con los sectores no

indígenas. Cuando uno va a estos seminarios con frecuencia ve críticas muy duras

a los no indígenas que participan en los seminarios y con frecuencia a los mismos

organizadores de los seminarios. Eso es un tema muy delicado porque la

experiencia en todos los países muestra y tal vez aquí no se enfatizó

suficientemente, que los pueblos indígenas por sí solos en términos concretos les

resulta muy difícil lograr avances si no lo hacen dentro de un tejido social y tienen

que buscar formas de alianza y relación con otros sectores de la sociedad civil,

acuerdos. En algunos países se ha dado entre las organizaciones indígenas y los

sindicatos como el caso de Bolivia, en otros países con sectores profesionales o

con sectores académicos. Es la gente que colabora con el mundo indígena, aquí en

Chile en poco común y hay una fuerte crítica desde el mundo indígena hacia las

235

organizaciones no gubernamentales, hacia los sectores académicos y en general

hacia los sectores que pueden parecer ayudistas de la causa indígena y eso causa

resquemores, divisiones. Entonces, en ese terreno, por ejemplo aunque un poco

arbitrario, llevo 20 años trabajando en el tema y escucho las mismas críticas que

hace 20 años. En ese plano no se aprecia un avance. Cuáles son los acuerdos, los

convenios de colaboración entre las organizaciones indígenas y organizaciones no

gubernamentales que no tengan que ver con un proyecto Conadi, en materia de

derechos indígenas.

Sergio Villalobos, historiador y profesor de la Universidad de Chile.

¿Debería existir una política indígena que provenga del Estado?

Sí, por supuesto, concretamente con el problema de los araucanos, porque

siendo una minoría étnica, naturalmente que debe ser objeto de una preocupación.

El problema está en qué se hace, porque uno lo puede enunciar de una manera

muy general pero a la hora de concretar las cosas y ver que es lo que se hace van a

haber muchas diferencias.

¿Hacia qué sentido deberían ir enfocadas las políticas públicas para estas

minorías?

Cultura, integración, incorporación plena a la sociedad chilena, y cuando

digo cultura hablo de todos los elementos de la cultura dominante, el idioma, las

matemáticas, la química, la técnica, todo lo que compone nuestro mundo pero

conservando también los rasgos culturales simbólicos, digámoslo así como

236

música, canto, rituales que todavía tienen vigencia entre ellos, quizás el idioma,

pero tengo dudas, porque la existencia de otro idioma dificulta la integración.

A su juicio, ¿cómo ha sido la aplicación de la Ley Indígena que se dictó en el

93 a través de la Conadi?

Bueno, resultó a raíz del Quinto Centenario del descubrimiento de

América que en Chile se activó un movimiento indigenista que antes no tenía

mucha importancia. Y este movimiento indigenista, entonces, ha traído sus

demandas, sus sugerencias, sus exigencias y hasta sus fechorías. Entonces los

gobiernos han tenido que responder a esto. Pero en todas estas cosas suele haber

engaños, dobles intenciones. Por ejemplo el problema de la tierra, ¿por qué todos

los chilenos tenemos que estar pagando tierras que les regalan a los indios?, ¿por

qué mejor no se las regalamos a la gente de aquí de Renca o la del Valle del

Cachapoal, que son chilenos tanto o más pobres que los araucanos?. Entonces hay

una discriminación positiva, favorable a los indígenas que es injusta a nivel

nacional.

Ahora, todo esto se hay implementado a través de Conadi y se han gastado

una cantidad de millones de dólares en esto que yo no sé si se justifica. Por

ejemplo, este famoso fundo que se entregó a los pehuenches en el Alto Bío Bío,

costó una brutalidad de dinero para tener contentos a unos cuantos descendientes

de pehuenches, que mal trabajan la tierra, que no tienen la técnica que no tienen la

voluntad de mejorar y que han quedado entregados no tanto a la acción del Estado

sino que a órganos privados, ONGs, que han tratado de perfeccionarlos con

relativo éxito. Entonces, seguir regalando tierras, no me parece.

237

Y esa política de restitución de tierras ¿debería venir acompañada también

de capacitación para trabajarlas?

En caso de que haya que seguir entregando tierras, que tengo dudas, claro

que habría que hacer una capacitación, una ayuda, como lo ha hecho Endesa en

forma ejemplar en el Alto Bío Bío por la construcción de la central Pangue y

ahora la central Ralco y a través de la Fundación Pehuen que ayuda, asesora a los

descendientes de pehuenches, los cuales participan en la Fundación. Se han hecho

maravillas, tienen hasta riego por aspersión, si uno va allá encuentra ganado

estupendo que ha sido entregados por Endesa, ovejunos, vacunos, unos caballos

que los quisiera cualquier hacendado del valle central, tienen camionetas, casas

hechas conforme a lo que ellos querían, en lugar de unas rucas de madera que eran

traspasadas por la nieve, el agua, el frío, ahora tienen casas confortables, aisladas,

tienen agua potable, electricidad, caminos. Entonces se ha hecho una labor

admirable y esos descendientes de indígenas han sabido responder, han tomado la

responsabilidad, están trabajando y exitosamente con sus cultivos, su ganado, su

producción.

Bueno, ese es un buen ejemplo hecho por una empresa privada, de donde

resulta que los intereses privados en relación con las minorías étnicas no siempre

son tan deplorables, pueden ser muy exitosas. El Estado no actúa tan bien como

ha actuado Endesa, ha sido menos eficaz.

Según sus artículos, no existiría la demanda histórica para con los

indígenas…

Claro, ese es otro punto y que todo deriva de ahí la posición mía que se la

puedo explicar… Los reclamos ancestrales son un mito, una leyenda que se ha

238

echado a correr para dar más fuerza a las reclamaciones, porque siempre los

movimientos políticos, ideológicos, y estos lo son, tienden a buscar justificaciones

en la historia. Y cuando uno comienza a ver, en mi artículo “Errores Ancestrales”

en que planteo yo, primero, fueron colaboradores de la conquista, se incorporaron

al ejército colonial, se incorporaron al ejército de la república, ayudaron a someter

a sus propios hermanos en las luchas intertribales que tenían, fueron tentados por

las especies de los españoles, el caballo, la oveja, la vaca, el chancho, el fierro, el

alcohol, el aguardiente, el vino, los tejidos, los adornos de las mujeres. Entonces,

ellos mismos se sintieron atraídos por la cultura dominante y sus bienes y trataron

de incorporarse a ella, y existieron los llamados indios amigos que eran

reducciones más o menos grandes que colaboraban en todo con los dominadores.

Entonces esto que les quitaron las cosas y que sufrieron tremendamente, es hasta

por ahí no más, porque ellos mismos lo aceptaron. Ahora, pierden las tierras, claro

que hay abuso en eso, indudablemente pero hace tres y cuatro siglos atrás, los

propietarios no tienen porqué estar pagando las consecuencias de eso. Ahora las

tierras muchas veces fueron compradas y si un lonko vendía cuarenta hectáreas a

cambio de dos chuicos de aguardiente, hacía pésimo negocio, pero por el

momento era feliz, abusando del alcohol, emborrachándose. Y así, por cualquier

baratija se vendían las tierras, pasando a manos del colono, españoles, chilenos y

durante la república también… Que ha habido abuso, sí, claro que ha habido y ha

habido violencia por ambas partes, también. Pero el cuadro no es tan claro.

Si esto sucedió hace tres siglos atrás, entonces usted dice que a la sociedad

chilena actual no le compete el problema…

239

Claro, ahora ellos mismos querían hablar el castellano y mandaban a sus

hijos a las misiones, los incorporaban al Ejército, hubo oficiales muy distinguidos

como el teniente Colipí, que sobresalió en la Guerra contra la Confederación Perú-

Boliviana, enviado por su padre, el cacique Colipí. Ahora se han ido incorporando

a través de la educación, la escuela pública, el liceo, los institutos técnicos, las

universidades, si hay muchos profesionales descendientes de araucanos, gente que

se ha incorporado que ha tenido éxito.

¿Qué responde usted a las réplicas que surgieron después de la publicación

de este artículo y que lo acusan de poco riguroso y que viene a reforzar

falacias históricas?

Son puras tonterías y los pocos rigurosos son ellos, yo me baso en fuentes,

en documentos de la época. Cuántas veces me he encontrado con las peticiones de

los indios pidiendo que sus hijos vayan a la escuela y que piden misioneros

porque les interesa, porque los misioneros los protegen, les enseñan el idioma, las

costumbres de blancos, yo escribí un libro sobre esto y los que dicen que no soy

riguroso, son demagogias no más, obcecación de los indigenistas.

¿Y a qué se debería que en la Región de la Araucanía se den los mayores

índices de pobreza nacional y que, según la Casen del 96, estos sectores sean

los más pobres de la sociedad chilena? ¿A una falta de la política de los

gobiernos?

Hay que ver, en la Araucanía uno tiende a pensar que son unas tierras

estupendas. En algunas partes sí, en otras son pésimas tierras como en el sector de

Temuco y de Valdivia. Entonces ahí es muy difícil tener éxito de producción, hay

240

que emplear una tecnología, desaguar pantanos, abrir canales de desagüe, abonos,

quizás nuevos tipos de cultivos, de animales, y eso vale un dineral y ellos no lo

tienen. Ahora hay que seguirle regañando esas cosas, no sé, siempre y cuando

ellos colaboraran de alguna manera. Ahora, en el sector de Temuco está la mayor

concentración de descendientes de araucanos y no se han incorporado

concretamente. Más aún, quienes se van quedando, los que tienen ideas

anticuadas, conservadores, mientras que los que tienen inquietud, van a estudiar a

la ciudad, se vienen a Santiago, acá la cantidad de descendientes de araucanos es

muy grande y trabajan perfectamente, me dicen que en las panaderías son casi

todos obreros descendientes de araucanos…, entonces es cuestión de decidirse a

vivir dentro de la cultura y de la sociedad dominante y yo creo que ellos mismos

lo quieren, ¿quién no desea tener un televisor a color, o un autito, un equipo

musical, andar bien vestido?, son las aspiraciones de ellos, son las aspiraciones de

todo ser humano y eso tiene que ser acogido para que se vayan incorporando…

Estamos hablando de entrar a la modernidad pero ¿qué pasa con su

identidad?

Conservando sus rasgos culturales tradicionales, pero no me vengas con la

machi, como hay un plan tonto del Ministerio de Salud de incorporar a las machis

y hasta les han construido un policlínico en Temuco. La machi es un chamán, un

intermediario religioso con la divinidad que practica también formas de medicina,

entonces quizás sicológicamente eso puede tener una explicación, la gente

también está enferma sicológicamente, pero creo que es mejor el Servicio

Nacional de Salud, Fonasa, los médicos, las enfermeras, todo mejor que las

machis. Eso es lo que hay que entender, lo práctico.

241

¿Porqué usted habla de araucanos y usa la frase en su artículo “llamados

eufemísticamente mapuches”?

El nombre de “mapuche” lo ha suscitado todo este movimiento indigenista

que yo le digo. Ellos originariamente no se llamaban mapuches. Los han probado

varios etnólogos, se llamaban “retche” que quiere decir hombre. Sólo en el siglo

XVIII aparece el nombre mapuche, comienza a aparecer. Ahora, por qué

araucano, porque así lo llamaron los españoles, vivían en Arauco, comenzaron a

llamarlos araucanos y esto daba nombre a todo el pueblo araucano y así lo hemos

entendido y así está en los textos escolares, en los programas, en la prensa de la

época. Ahora, introducir otra designación tiene un cariz anímico,

reivindicacionista que no se justifica.

¿Cree que es válido que la sociedad chilena reconociera que ellos pueden

tener una identidad distinta y fomentarla?

Yo creo que está aceptado en el país. Ahora, yo digo descendientes de

araucanos porque lo son, ya en el siglo XVIII están totalmente mezclados con el

hombre blanco, entonces ellos son resultado de la dominación también, ellos han

sido parte de la dominación. Basta ver las fotos, todos son mestizos, con rasgos

mezclados físicamente y espiritualmente también, basta ver como andan vestidos,

la mayoría habla castellano son muy pocos los que conservan el idioma ignorando

el castellano. Todos quieren ser como el hombre blanco, eso es natural, entonces

la idea mía en vez de segregación como tienden a hacerlo los antropólogos,

integración definitiva, y además porque Chile es una nación, es un país que tiene

una soberanía, el país es unitario y eso es valioso. ¿Por qué ganamos la Guerra del

242

Pacífico?, porque somos homogéneos, en pensamiento, en ideas, en maneras de

ser, en sistema social, aunque hay injusticias dentro del sistema social, pero hay

una unidad enorme, de norte a sur.

¿Qué soluciones podrían venir desde el Estado para poner fin a este conflicto

sobre todo como lo vemos en el sur…?

Bueno, primero habría que cambiarle la cabeza a los gobernantes, porque

viven llenos de temores, ideas corrientes. Hoy día salió en “El Mercurio” que hay

una fundación holandesa que financia estas cosas, la cultura, el movimiento, es

decir, la rebeldía, a ese grupo de todas las tierras, a (Aucán) Huilcamán, ¿por qué

tenemos que estar recibiendo dinero de afuera para que nos desintegren el país…?

Somos chilenos o no somos chilenos, esa es mi idea de país.

1.2. Entrevistas a integrantes del Consejo Nacional de la Conadi

Edgardo Lienlaf, ex Director Nacional de la Conadi52 (fue reemplazado el 12

de marzo de 2002).

¿A qué responde la reestructuración de la Conadi?

Primero responde a la modernización del Estado, y segundo a la necesidad

de readecuarnos a los nuevos recursos de los cuales dispone la corporación, y

también responde a elementos propios que fueron descubiertos sobre su

52 Edgardo Lienlaf era director de Conadi cuando los autores le realizaron la entrevista en enero de 2002.

243

funcionamiento en la investigación en la Contraloría y que nos permitió a nosotros

presentar al Consejo una propuesta de reestructuración donde pudiéramos generar

una coordinación de los tres fondos, donde pudiéramos mejorar nuestro proceso

de planificación y control de gestión, estableciéramos una auditoría interna mucho

más adecuada y pertinente y donde nosotros tendiéramos a ser más eficiente, más

transparente y más adecuado el trabajo con las comunidades indígenas. Entonces

extendimos una propuesta al Consejo dándole posibilidades a que tuviéramos más

participación del Consejo como ente rector de la corporación, donde también

pudiéramos relevar la acción del director y de las unidades operativas de las

subdirecciones, y de igual forma tratar de que estas unidades que no responden a

la realidad de los demás servicios pudieran operar como direcciones regionales.

De ellos se generó un comité de reestructuración formado por once

personas y, asociado a ellos, una secretaría técnica que está trabajando estas

propuestas, que son básicamente cuatro: mejorar la atención al usuario; hacer más

rápido el servicio; más eficiente, a lo mejor agregarle mejor tecnología, y ver el

tema de recursos humanos. Nosotros teníamos una dotación bastante mínima para

la cantidad de recursos y logramos ahora con este presupuesto 2002 aumentar la

cantidad de contratas de profesionales de la corporación, y también generar una

política importante de recursos humanos, por todo lo que es en relación con los

demás servicios y clarificar que somos servidores públicos la gente que trabaja en

la Corporación. En tercer lugar, está el tema de una planificación estratégica a

mediano y largo plazo, que siempre fue hecha a nivel de directivos y no logró

asentarse en las bases de la Corporación y eso es lo que estamos hacer y ya

partimos en diciembre con este proceso. En cuarto lugar, nosotros tenemos que

ver que desde el punto de vista de administración de los recursos del Estado,

244

nosotros no tenemos una contabilidad única, tenemos algunos elementos que son

de tipo gubernamental, pero que no hemos logrado gatillar acciones propias y

permanentes en el tiempo. Y como esta Corporación fue creciendo, partimos en

3.700 millones de pesos y ya estamos cerca de los 20 mil millones de pesos,

entonces con la misma cantidad de gente hay que darle mayor control y seguridad,

y ese proceso pasa por mejorar las condiciones de administración y contabilidad

del presupuesto institucional.

Muchos dirigentes indígenas critican la Conadi en el sentido de que esta

representa los intereses del gobierno y no de los indígenas.

La Conadi es un servicio público creado como un servicio público. Su ente

rector es el Consejo donde tenemos ocho representantes indígenas y que dejan

manifiesto la orientación del tema de la política indígena, la coordinación de la

política, pero nosotros no somos representantes de los indígenas. Yo soy indígena,

me siento representante de mi pueblo y parte de mi pueblo, pero primero que

nada, soy servidor público, y como tal tengo que tener claridad en que no puede

haber cohecho, malversación de fondos, y eso es lo que nosotros hemos intentado

hacer con mucha fuerza. No obstante también creo que se produjo un quiebre

anterior a nuestra administración, donde la gente se logró dar cuenta de cual es la

posición de la Corporación, entonces, el caso de que aprobaran las permutas de

Ralco, como se aprobaron, establece que la Corporación es un servicio público

que está orientado más a la visión del Gobierno que la de los pueblos indígenas.

Queremos intentar reflejar de mejor forma a los pueblos indígenas, pero en ningún

caso la representamos a ella, ellos tienen sus propios líderes, sus propias

245

organizaciones y tienen sus propios medios de comunicación, sobre los cuales

nosotros no debemos actuar.

¿La Conadi ha sido sobrepasada por Mideplan como ejecutora de las

políticas indígenas, como en el programa Orígenes?

Yo creo que hay que ver la ley orgánica de Mideplan donde aparece que

ellos también son precursores del tema indígena, la superación de la pobreza, el

tema de los niños, los discapacitados. Yo creo que en ese sentido no hemos sido

sobrepasados por Mideplan. Lo que sí es cierto es que según la ley nosotros

debiéramos proponer y coordinar acciones en la temática indígena, es una labor

propia del Consejo, pero también dentro del proceso de reestructuración estamos

fortaleciendo el Consejo porque no hemos logrado hacer ello. Segundo, el tema

del programa Orígenes, lo conversamos en el Consejo y se llegó a un acuerdo que

era mejor que estuviera fuera de la Corporación en la primera etapa, con la

posibilidad de que en la segunda etapa se encuentre la Corporación, pero también

en ese período también tendríamos que saltar de una fase de, entre comillas,

aprendizaje, a una fase de fortalecimiento institucional con buenas bases en los

procesos que estamos desarrollando en la reestructuración. Y si logramos que eso

sea bien hecho, nosotros en la segunda base del proyecto BID deberíamos tenerlo

en la Corporación. Eso es en discusiones propias que se han hecho con los

consejeros indígenas, con los representantes del Presidente de la República,

porque no fue una imposición, sino que se concordó que lo mejor era que el

proyecto estuviera fuera de la Corporación y en una segunda parte, con una

Corporación más fortalecida pudiera estar dentro de ella.

246

Le preguntaba porque siempre aparece en la prensa que la ministra firmó tal

convenio, etcétera, en cambio, el director de la Conadi casi no aparece.

Bueno, son imágenes publicitarias. Nosotros tenemos una supervigilancia

de Mideplan, según la ley, pero somos una institución autónoma donde nuestra

máxima instancia de decisión es el Consejo, y ahí también hubo algunos

elementos con la anterior ministra con respecto con situaciones puntuales y

específicas de la Corporación que fueron soslayadas y corregidas. Ahora, también

es cierto que nosotros aparecemos de que nosotros aparecemos en una segunda

fase, pero también es propio de una institución, o sea, el Fosis, el Fonadi, el INJ,

también son instituciones que dependen de Mideplan e, independiente de quién

sea el ministro, por protocolo uno tiene el deber de invitar al ministro para que

corten cintas, de proponer acciones y generar algún tipo de articulaciones. Y eso

no significa que no sea propio de la Corporación, sino que tal vez no sacamos el

provecho correspondiente.

¿Cuál es la posición de la Conadi frente al Convenio 169 y la reforma

constitucional que reconozca a los pueblos indígenas?

Mira, nosotros tenemos ahí la base que es un poco recordar que en el año

1989, cuando se firmó el Acuerdo de Nueva Imperial, que establecía el

compromiso del Gobierno de la Concertación de aprobar el Convenio 169 y de

hacer una modificación a la Constitución para que se reconozca el carácter de

pueblo. En los primeros días del Presidente Lagos, cuando convoca a este grupo

de trabajo de cincuenta días, se sacó un párrafo, que es el que promueve Mideplan

y que es el que nosotros, de alguna forma, hemos tratado de validar primero en el

trabajo de los cincuenta días, después en el trabajo con los consejeros indígenas,

luego por el mecanismo propio de presentación, Mideplan lo presentó al

247

Presidente de la República y él lo presentó como iniciativa propia, donde nosotros

estamos de acuerdo en que se modifique la Constitución y que aparezca

específicamente el concepto de pueblo para reconocer a las etnias que nosotros

tenemos. Con respecto al Convenio 169, nosotros hemos hecho un par de

seminarios con la OIT para ver la posición del Ejecutivo, que está de acuerdo con

que se apruebe, los consejeros están de acuerdo, pero está la limitación que pasó a

la Cámara de Diputados, fue aprobado por ellos… en el mes de agosto del 2000 se

hizo una presentación de los consejeros a un grupo importante de diputados de la

oposición diciendo que era inconstitucional, el Tribunal Constitucional sancionó

favorablemente, pero lamentablemente desde el punto de vista nuestro, estableció

un quórum mínimo que son 27 senadores y la Concertación no reúne a los 27

senadores, y tenemos necesariamente que invitar a senadores de oposición, o

independientes o institucionales a que puedan colaborar. Y eso escapa a la

realidad del mismo Ejecutivo.

¿Estamos muy lejos de ver un titular que diga “Director de la Conadi

emplaza al Parlamento a aprobar el Convenio 169”?

Lo hemos hecho, el año pasado hicimos una conferencia de prensa a la que

invitamos a los consejeros, en la que emplazamos al Congreso a reconocer y

aceptar la modificación para establecer el reconocimiento constitucional y cuando

se presentó nos faltaron los votos necesarios. También hemos sido invitados al

Senado y les hemos dicho que aprueben el Convenio 169, pero entiendo que está

en la Comisión de Relaciones Exteriores del Senado y todavía no ha sido

presentado. Incluso tuvimos la oportunidad de hablar con el presidente del

Senado, Andrés Zaldívar, y le explicamos la importancia que tiene para la

248

Corporación y para el movimiento indígena que se aprobara el 169, y el nos

explicó que con esto del Tribunal Constitucional hay que conseguir votos que no

son propios de la Concertación.

Dirigentes y gente de base nos han dicho que si bien el problema de las

tierras es importante, cada vez es más fuerte el sentimiento de tener

representatividad y autonomía, y que eso parte aprobando el Convenio.

Con respecto a ello, nosotros también hemos sido críticos y hemos tenido

un par de entrevistas donde hemos dicho que la Corporación responde a tres

elementos, que son el desarrollo, el tema tierras y el tema cultura, y que el tema

político y representatividad no nos corresponde, pero nosotros podemos también

gatillar una solución en ese sentido. Y que vemos que existe una debilidad a los

diez años de la ley indígena, de poder generar un proceso de representatividad

mayor del mundo indígena. Aplaudíamos cuando logramos una mayor cantidad de

concejales mapuches y pensamos que eso iba a ser bien visto por los partidos

políticos, y que en la vuelta de la elección de diputados también iba a haber la

posibilidad de elegir a representantes de pueblos indígenas. Lamentablemente,

hubo varios candidatos, pero ninguno fue elegido, y volvemos a no tener

representatividad en el Congreso. Y eso es una necesidad cierta para los pueblos

indígenas. Hubo una propuesta hace un par de años del diputado Huenchumilla

donde plantea que si los pueblos indígenas representan al diez por ciento del país,

por qué no tienen también un diez por ciento de seguridad de que van a tener

representantes en todos los estamentos.

Es una medida de discriminación positiva…

249

Exactamente. Yo creo que más allá de tener medidas de discriminación

positiva, hay que entender que este país es pluriétnico y multicultural y que tiene

que reflejarse en toda la sociedad en su conjunto y que parte de la sociedad es el

Poder Legislativo.

En 1997 hubo un seminario en la Cámara de Diputados para evaluar la

gestión de la Conadi hasta ese momento, y los principales problemas que se

detectaron fueron la poca colaboración de otros estamentos del Estado, y

reformas legales, como la composición del Consejo y normas de la tierra.

¿Cómo es el diagnóstico ahora?

Es lo que comentaba antes. Nosotros hemos logrado un crecimiento del

presupuesto, y yo no sé si en ese tiempo se intentó… yo sé que Rodrigo González

(ex director de la Conadi), intentó hacer un crecimiento de la institucionalidad

pero sólo vía honorarios asociados a programas… Nosotros tuvimos honorarios

asociados a programas en el año 2000, lo presentamos a la Contraloría, ella lo

objetó. Para el presupuesto del 2001, nosotros presentamos eso regularmente a la

Cámara de Diputados, a Mideplan, lo que fue las fichas propias de cada uno de

estos temas, y finalmente en agosto del 2001 la Contraloría aceptó que tuviéramos

honorarios asociados a programas por la cantidad de recursos que manejábamos y

por el déficit de profesionales que tenía la institución, y a contar del presupuesto

del 2002 crecimos de 105 más menos profesionales entre contrata y planta, a 255

profesionales, 150 contratos adicionales, lo cual nos va a permitir sacar un escollo

que teníamos que era el tema de los honorarios y vamos a limpiar la institución.

Vamos a tener personas con responsabilidad administrativa, vamos a entregar un

servicio mucho más adecuado, que va asociado con el plan de reestructuración, y

250

en segundo lugar, algo básico e importante es que, si tú ves nuestra página web, el

presupuesto nuestro está mucho más ordenado que el que tenía la Corporación en

el año 1994.

Desde el punto de vista nuestro yo me siento bastante orgulloso. Hemos

ido logrando elementos, como auditorías ministeriales, también cuando

detectamos alguna irregularidad del Fondo de Tierras, tuvimos que hacer la

presentación a los tribunales y estamos a la espera de que los tribunales sancionen

y digan si hubo o no hubo elementos que llevaran a que las platas destinadas a las

comunidades indígenas se hallan ido a otro lugar donde no correspondían. Y

como te digo, creo que hemos dado un salto importante en el tema de gestión

interna de la corporación, quizás no hemos tenido toda la capacidad de aparecer

en la prensa con estas modificaciones, pero yo creo que si tenemos que dejar la

institución, vamos a dejar una institución mucho más sólida que la que recibimos.

Y en lo personal me enorgullece bastante, yo no tenía un gran perfil político en el

tema, pero creo que hemos tenido bastante responsabilidad en hacer que esta

institución comience a consolidarse como lo que piden las organizaciones

indígenas y como también lo pide el gobierno a nivel central.

¿La Conadi está legitimada frente al mundo mapuche?

Yo creo que sí, intentamos tener mayor legitimidad. Hemos logrado

conversar con don César Ñancucheo, tenemos diálogo permanente con parte de la

Arauco Malleco a través de Víctor Ancalaf, con el Consejo de Todas las Tierras,

cosa que no ocurría con la anterior administración. Tenemos alguna vinculación

con los consejeros, lamentablemente hay un sesgo que hay que corregir con el

tiempo, que es propio también de cómo orientar el Consejo, darle mayor claridad,

251

cómo tender a que este instrumento tan potente tenga el desarrollo que

corresponde. Nosotros creemos que tenemos un grado importante de legitimidad.

Ahora, hay casos emblemáticos que partieron de antes, como el caso

Ralco, el de las detenciones y los precios de muchas acciones desde el punto de

vista indígena en las reivindicaciones de tierra, están ahí y sobre los que se han

aplicado diversas normas jurídicas sobre las que nosotros no podemos

pronunciarnos. Entonces, tampoco nunca en el tiempo se logró establecer,

nosotros queremos, cuáles son nuestras cuatro grandes líneas, fondo de tierras, de

cultura, de desarrollo más las áreas de desarrollo indígena, y eso es lo que

tenemos que hacer, porque siempre nos cuestionan por qué no defendemos a las

personas, por qué no estamos en contra de esto, por qué no hacemos lo otro,

porque a veces también no corresponde y no está en el ser de la corporación. Eso

ha generado un grado importante de deslegitimación, porque cuando se creó esta

Corporación, se creó con una expectativa muy amplia, no sé, una especie de

institución indígena con recursos del Estado prácticamente autónoma que va a

responder a todo. Eso no es así, somos un servicio público que tenemos que

responder de acuerdo a las normas administrativas establecidas. Si nosotros nos

equivocamos, tenemos a la Cámara de Diputados encima, tenemos la Contraloría

y tenemos todo un proceso de por medio. Eso ha ido cada vez entendiéndose por

parte de las comunidades y también por la gente al interior de la Corporación.

Preguntaba porque el proyecto original que creó la Conadi varió bastante en

su discusión…

El proyecto original que fue presentado al Congreso no es el mismo que

salió.

252

Por ejemplo, el Consejo estaba conformado originalmente por once

consejeros, y eso provocó una deslegitimación por parte del mundo indígena

como interlocutor válido…

En una primera fase. Lo otro que puedo comentarte, es que si tú tomas la

estadística de los últimos directores, yo estoy en la media, o sea yo debería estar

saliendo ya. Tuvimos el flaco favor de partir otra vez de cero, tener que armar

equipos, tratar de hacer gestión, elementos propios de la política nuestra.

José Santos Millao, consejero de la Conadi, IX Región.

¿Ha sido eficaz la aplicación de la ley indígena a través de la Conadi?

Mire, la aplicación de la ley indígena ha sido absolutamente compleja por

la sencilla razón de que esta instancia, aún cuando hay una pequeña participación

de nuestros pueblos, pero de igual modo allí está entrometida la postura del

Estado chileno a través de sus distintos gobiernos de turno. Entonces, las ilusiones

que nosotros nos habíamos planteado en términos de poseer alguna vez algún

instrumento que realmente apuntase a la solución de los grandes problemas,

empezando por nuestras tierras, territorios y desarrollos, se han visto

absolutamente entrampadas por estas posiciones que le estoy señalando.

Entonces es el Estado el que sigue decidiendo qué y cómo hacer las cosas.

El Estado va a estar en esto, pero depende en gran medida como nosotros,

los representantes directos de nuestros pueblos, somos capaces de ir dando pasos,

253

aunque sean muy pequeños, pero tratar de avanzar en el gran ideal de llevar

adelante los grandes planteamientos que están en la mesa desde hace mucho

tiempo.

Sobre eso, la Conadi está en reestructuración ahora. ¿Qué aspectos deberían

ser reformados a su juicio?

Mire, la Conadi no va a solucionar absolutamente nada aunque diga que

con la reestructuración se van a hacer transformaciones, mientras no exista una

definición clara, política en todo orden de cosas por parte del Estado, y por ende

en la Conadi, allí solamente van a ser voladores de luces, van a ser muy pocas

cosas las que se van a poder implementar aunque se diga mucho que van a haber

transformaciones y reestructuraciones.

¿Pasa lo mismo con la Comisión de Verdad y Nuevo Trato?

Claro, en la Comisión de Verdad y Nuevo Trato, en donde yo soy

miembro, en la primera reunión señalé eso. Dije que quedara en acta porque yo no

estaba de acuerdo como allí se planteó desde el primer minuto los programas y la

planificación. Por ejemplo, aquí se planteó que íbamos a echar más o menos un

año para tratar de empaparnos de la temática de nuestros pueblos. Yo estuve

totalmente en contra porque dije que yo, por lo menos, conocía bastante, estaba

interiorizado en los puntos y que si allí se eligió en forma selectiva a la gente que

se suponía que entendía, entonces no podíamos ir allí a aprender lo que teníamos

que hacer. Eso era dilatar las cosas y caer en lo mismo que siempre se ha hecho en

el sentido de desviar las cosas que nosotros quisiéramos que siguieran adelante.

254

Tomando en cuenta todo esto, ¿cuáles son los principales problemas y

aspiraciones del pueblo mapuche?

Son muy claras. Nosotros a estas alturas no estamos por reclamar

hectáreas más o hectáreas menos de tierras, no estamos por reclamar un proyecto

más o un proyecto menos. Nosotros hoy día, en los comienzos de un nuevo siglo,

estamos por exigir en términos políticos lo que realmente debería haberse hecho

con nuestro pueblo hace mucho tiempo. Por ejemplo, que el Estado chileno, en

términos de demandas políticas, nos reconozca de una vez y para siempre, en su

dimensión justa quiénes realmente somos. Nosotros somos un pueblo que

poseemos territorio, que poseemos un idioma, que poseemos tradiciones, por lo

tanto, poseemos la categoría de pueblo y ha sido el Estado y los gobiernos de

turno los que no lo reconocen. Entonces, debe haber un reconocimiento

constitucional, pero conforme a la propia concepción que nosotros creemos que

debe reconocerse, no un simple reconocimiento así como así, en donde se

consideren todas nuestras particularidades. En donde, por ejemplo, si mañana

conquistamos un territorio, ese territorio definitivamente debemos ser nosotros los

que implementemos una suerte de desarrollo integral con nuestra identidad. Eso

no se ha hecho nunca.

Y por lo tanto, si unas dos o tres cosas quedan claras, el reconocimiento

como pueblo por parte de la sociedad chilena a través de la carta fundamental, con

toda nuestra especificidad; una suerte de territorio y allí implementar un desarrollo

integral que apunte definitivamente a todas nuestras aspiraciones, yo creo eso es

todo. Lo demás son pelos de la cola.

255

¿Qué piensa del Programa Orígenes? ¿Puede servir?

Qué le estaba diciendo. Si definimos unas dos o tres líneas, el resto son

pelos de la cola. El préstamo que otorga el BID al Estado chileno, fuimos nosotros

los que hicimos esa demanda a través de los diálogos comunales que hicimos hace

dos o tres años atrás. Pero ese préstamo, que es primera vez que un banco

internacional le otorga al Estado chileno para traspasarlo a nosotros, desde el

mismo momento cuando se responde positivamente ese préstamo, inmediatamente

la clase política y el Estado chileno a través de su gobierno, empiezan a

manipular, a manipular y, al final, esos recursos van a ir igual a instituciones que

ya conocemos, como el Indap, el Ministerio de Agricultura.

Deberíamos tenerlos nosotros, la Conadi, los recursos los conseguimos

para tenerlos nosotros. ¿Qué pasa si no los tenemos nosotros? Ellos están

contratando consultores, contratando, según ellos, expertos, en circunstancias que

eso deberíamos haberlo contratado nosotros como Conadi y nosotros darle la real

dimensión y la real altura que debería tener la Conadi. Eso no se hizo, por lo tanto

los recursos se dispararon a todos lados y va a ser muy poco lo que va a llegar al

pueblo, como siempre se ha hecho.

¿Se le está bajando el perfil a la Conadi?

Desde hace mucho tiempo. A la Conadi se le bajó el perfil y eso fue claro

y público cuando nos correspondió tomar una resolución en estas instancias de las

permutas del Alto Bío Bío. Nosotros, los ocho consejeros elegidos, nos opusimos

categóricamente, incluso votamos en contra y nos retiramos, pero ellos, con los

ocho consejeros del gobierno y el director, lo impusieron. Entonces, desde el

256

punto de vista ético y moral, eso no tendría validez, pero ellos igualmente lo

hacen. Ese es el Estado chileno, por eso es nuestro adversario y nuestro enemigo.

¿Y qué medidas de presión pueden utilizar los mapuches para alcanzar sus

demandas?

Bueno, lo que se está haciendo. Usted sabe que a mí me gustaría que

mañana declaráramos una nacional, pero eso no es posible, eso se va dando en la

práctica misma con los pequeños triunfos que vayamos obteniendo hasta llegar a

una concientización general en primer lugar por parte de nuestro pueblo, pero

después los sectores sociales. Y qué dicen ustedes los estudiantes, qué dicen los

profesionales, qué dicen las juntas de vecinos, qué dicen los obreros, etcétera,

entonces esta no es una cuestión que solamente nosotros como afectados directos

indudablemente tenemos la última palabra, pero tengamos presente que nosotros

estamos en condiciones muy lejos de estar a la altura con todos los medios que

tiene el Estado y otras instancias. Nosotros hemos hecho y estamos haciendo lo

que podemos. Por eso que se ven todas manifestaciones como tomas, de

recuperación, de marchas, etcétera. Eso estamos haciendo.

Le preguntaba por eso, porque cada vez que en la prensa aparece algo de eso,

sale como brote de violencia, ataques…

No, pero esos son los estereotipos que siempre han estado en términos de

descalificarnos, qué se yo, al extremo de que, entendamos y tengamos claro que

aquí para, desde el punto y concepción que poseen los mandatarios desde la

Constitución de la República, ellos han querido implantar un desarrollo y un

crecimiento, pero desde el punto de vista de ellos. Y ese desarrollo ha chocado

257

rotundamente con nosotros, y cuando nosotros hemos gritado y movilizado por

eso, qué mejor que tratarnos de terroristas y nos dejan caer el peso de instituciones

que ellos mismos han planteado, como el estado de derecho, el ordenamiento

jurídico, y la cacha de la espada. Y esas son las consecuencias y nosotros las

tenemos muy claras. Ahora, es probable que todo nuestro pueblo no lo entienda

así, pero si usted me está entrevistando a mí, yo asumo totalmente lo que estoy

diciendo y esa es mi percepción.

Juan Eugenio Manquel, consejero de la Conadi, X Región.

Yo creo que debemos reflexionar y aprender mucho de ellos cómo se ha

ido avanzando paso a paso sobre la temática nuestra, la de los pueblos originarios.

Y esto, reflexionar también que nosotros acá tenemos que hablar con seguridad,

no perdiendo de vista a nuestros abuelos porque todo parte con la historia, y de

allí tenemos que ir concordando que ya con nuestros hermanos más estudiados,

nuestros hermanos abogados, nuestros hermanos antropólogos, sin duda que así

vamos a ir avanzando porque el tema nuestro es uno solo. Con distintos matices,

es verdad, porque los hermanos del norte tienen los mismos problemas que

nosotros en el sur, y en esto tenemos que ser consecuentes nosotros como

dirigentes que tenemos que dejar un legado a nuestra juventud que mañana van a

dirigir los destinos de los pueblos originarios.

Durante los últimos diez años yo creo que hemos avanzando mucho, y

para quiénes venimos como dirigentes desde la década de los sesenta, yo creo que

hemos avanzado bastante, pero falta mucho por hacer, pero esto lo vamos a hacer

en la medida que seamos capaces de seguir conversando con las autoridades de

258

turno, compartiendo también con autoridades internacionales porque hoy día

nuestra temática de pueblos originarios no sólo está en Chile, sino también en los

países hermanos. Y para eso tenemos que tener la suficiente madurez como

integrante de los pueblos originarios de Chile y poder también el día de mañana

estar exponiendo como los dirigentes de los otros países que vinieron a exponer.

¿Hace cuanto tiempo que es consejero?

Yo fui electo en noviembre del año 1999, llevo un poco más de dos años

en el cargo, representando a los mapuches huilliches de la décima región, al

Futahuellimapu, las grandes tierras del sur. Me corresponde desde Palena hasta

Panguipulli, donde me toca trabajar con las comunidades, los cacicados.

¿Cuál es la situación del pueblo mapuche huilliche?, ¿cuáles son los

problemas que tiene y cuál es el rol que juega la Conadi en esto?

Bueno, sin duda ha habido inconvenientes y el tema nuestro es tema

tierras, porque un mapuche sin tierra no es mapuche, la palabra lo dice. Pero

también ha habido varios logros, se han restituido terrenos que estaban a nombre

del Fisco, Bienes Nacionales lo transfirió a la Conadi y Conadi a las comunidades

que estaban en esos predios. También se han adquirido predios a particulares,

tanto comunidades como en subsidios individuales, entonces ha habido un trabajo

bastante fuerte, pero no hemos estado exentos de otros inconvenientes, como

tomas de terrenos donde ha tenido que bajar algún ministro o un secretario para

llegar a algún acuerdo. El caso del sector de Panguipulli. Hay un acercamiento en

259

cuanto a las conversaciones y ya prácticamente solucionando algunos problemas

sobretodo en el precio de los terrenos. Porque qué es lo que pasa, que los

particulares ven que está la papa de vender al fisco de nuevo y suben dos o tres

veces el precio, entonces ahí es donde tiene un trabajo fuerte la Conadi de conocer

los terrenos, de pedir tasaciones al Banco del Estado como a otros institutos que

se manejan en el tema, para poder pagar lo que vale realmente el terreno. Y ese

trabajo ha venido en forma regular, porque la Conadi tiene poca gente. Por eso se

trabaja también con otros servicios. Se trabaja con Bienes Nacionales, con el

Ministerio de Agricultura, el Indap, el Serviu que ve todo lo de la vivienda,

porque en los primeros subsidios se compró el terreno a la gente, pero algunos les

tocó el terreno sin casa, entonces se está trabajando en coordinación con todos los

servicios y bueno, es también un mandato que hizo el Presidente Lagos, en mayo

del 2000, cuando anuncia 16 medidas y hace el llamado a todos los servicios

públicos que este tema no es sólo de la Conadi ni de Mideplan, sino que es un

tema de país, entonces todos los servicios tienen que destinar recursos

económicos, materiales y profesionales para tocar el tema de los pueblos

originarios de nuestro país.

Sí, por eso está el programa Orígenes.

Sí, pero ese es otro tema. Es un proyecto donde por primera vez el

Gobierno solicita un préstamo al BID donde hay cinco regiones involucradas y en

mi región son nueve comunas las que participan. Y en ese trabajo se están

sentando las mesas de trabajo para entra a desarrollar el programa en las cuatro

patas que tiene: el fortalecimiento institucional de las comunidades, lo que tiene

260

que ver con el desarrollo productivo, lo que tiene que ver con la educación

intercultural bilingüe, y lo que tiene que ver con la salud intercultural.

¿Pero este programa no debilita el campo de acción de la Conadi? Porque

por ley la Conadi es la encargada de desarrollar y encabezar estas iniciativas.

Sí, se ha conversado. Pero como son, por ejemplo, en la décima región hay

36 comunas involucradas en el tema mapuche, pero en esta oportunidad son nueve

las que están participando. Entonces qué es lo que pasa, la Conadi sigue

trabajando en el resto de las comunas. Entonces, ellos de la misma manera tienen

un coordinador dentro de este programa que coordina a las nueve comunas, y

dentro de eso hay comités que están trabajando en cuanto a lo que tiene relación

con el BID.

¿Qué piensa sobre las críticas a que el Consejo de la Conadi no es

representativo?

Eso es verdad, porque nosotros somos ocho consejeros electos, pero con

muy poca participación. Y ahí está el trabajo donde tenemos que hincar el diente

este año en el Consejo. De cómo van a votar nuestros hermanos, de forma libre u

organizado. Porque eso se hizo y no dio mucho resultado porque los padrones no

estaban clarificados. Y sucedió a todo nivel. Y eso yo pienso que va a tener que ir

mejorando este año, porque tenemos el 2003 la otra elección.

También se critica que los consejeros electos son, en la práctica, son

designados por partidos.

261

Sin duda es así. Y lo otro es que sea elección directa, porque incluso aquí

el mismo Presidente de la República de turno es el que da el visto bueno a las tres

primeras mayorías de cada región. En el fondo hay un control y eso es lo que

nosotros no queremos que sea, porque en el fondo te están designando y no se

respeta la votación popular.

Por eso la Conadi pierde legitimidad frente a los pueblos indígenas.

Yo no diría tal cosa, lo que pasa es que como hay tres consejeros

designados abiertamente políticamente, más los subsecretarios que están en la

Conadi, entonces nosotros en el fondo, ocho más ocho, dieciséis más el director,

que dirime, que también es de confianza del gobierno, estamos en desventaja.

¿Y la reestructuración de la Conadi?

Yo estoy en esa comisión y nos parece bien porque sin duda todo servicio

debe usar nuevas estrategias para cumplir con su misión, porque la misión de la

Conadi era un todo y hoy día no, hoy están todos los servicios involucrados y

todos tienen que aportar y ya no es sólo la Conadi la que tiene que responder a las

distintas necesidades de los pueblos originarios.

Porque es más que simplemente recuperar tierras.

Mucho más.

¿Y es la Conadi el instrumento que sirve para eso, o habría que reformarla o

cambiarla?

262

Esos son los estudios que habrían que hacerse a futuro. Porque la reforma

no se va a hacer entre cuatro paredes, sino que tiene que ir al Parlamento, pero yo

creo que las condiciones no están para eso. Sabemos que hay ciertos sectores

políticos que no hallan cómo que esto desaparezca esta figura. La ley es nueva, se

dice que no es constitucional tener una ley especial para pueblos indígenas,

entonces qué es lo que pasa, que a veces pasa por sobre lo constitucional. Y por

eso que ha habido grandes logros también. No será la mejor, pero hemos logrado

bastantes cosas en estos ocho años.

Imagínate cuanto costó. En el año 1988 comenzó a gestarse la ley. Y hoy

día hay muchos actores sociales y políticos que creen que las cosas son de la

noche a la mañana. Que hay que mejorar, hay que mejorar, en eso estamos

totalmente de acuerdo, pero no así en forma rápida, sino que tiene que ser

consensuada dentro de la dirigencia indígena.

José Llancapán, consejero urbano de la Conadi.

¿Ha sido eficaz la aplicación de la Ley indígena a través de la Conadi?

Yo creo que no. Primero, la Ley indígena fue muy recortada en el

parlamento, en el anteproyecto de ley en el cual trabajamos muchos dirigentes

indígenas a través de todo el país, no fue lo que nosotros pensamos. Aparte de eso,

a la Ley Indígena no se le ha sacado el partido que debiera ser, no se ha aplicado

en su totalidad y, por ejemplo, con la creación de la Conadi, hay instrumentos que

la Conadi no usa, por ejemplo se hablaba de formar consejos regionales en la

263

subdirección norte, en la sur, formar un consejo asesor y eso hasta la fecha no se

ha formado.

¿Por qué no?

Porque hay mucha negligencia de los mismos directivos de Conadi y

también de los consejeros que no han pedido en forma muy potente el asunto. Lo

otro es que la Conadi partió con un presupuesto muy pobre, el presupuesto de la

Conadi es el 0,15 por ciento del presupuesto de la nación. Si tú sacas la cuenta ni

siquiera suma un punto, si fuera un punto el presupuesto de la Conadi crecería

como seis, siete veces. Lo otro es que la Conadi es una institución relativamente

joven y tiene un componente mixto, o sea, es la única institución del Estado que

tiene la presencia de ocho consejeros indígenas en su parte directiva mayor, pero

la verdad es que hay muchas cosas que se dicen, que están pero que no se hacen y

eso pasa por un montón de cosas como coordinación dentro del mismo servicio,

que falta entre los mismos consejeros y después uno llega a la conclusión que

muchas cosas faltan por carencia de recursos.

¿Cuáles son los aspectos que tendrían que ser reformados dentro de la

Conadi?

De partida, la Conadi debería tener un apoyo político del gobierno, de

verdad. Lo que pasa es que la Conadi ha estado muy intervenida últimamente, ha

habido una intervención muy grande de parte de Mideplan, y la otra cosa que ha

estado muy politizada, o sea, dentro de la misma Conadi hay parcelas políticas,

hay roces internos y eso hace que no se pueda trabajar bien, porque si tú no eres

de mi partido…, ahí la cosa está muy complicada y con esto de la reestructuración

264

nosotros queremos cambiar todo eso, va a ser muy difícil eliminarlo pero por lo

menos que no sea tan brutal la intervención que hay.

¿Y cómo se puede hacer eso?

Yo creo que pasa por un compromiso de gobierno y también que los

consejeros asumamos una posición más fuerte también porque muchas cosas que

han pasado es por negligencia de los mismos consejeros. Pasa en algunos casos

por problemas puntuales, o sea, los consejeros estamos diseminados desde Arica a

la X Región, entonces juntarnos requiere un montón de recursos, traslado, estadía

y si eso no está no se puede hacer…

La reestructuración de la Conadi está enfatizada en lo administrativo,

definición de gestión de recursos, pero muchas de las críticas que se le hacen

a la Conadi es que no representaría fielmente los intereses de los indígenas,

como por ejemplo, Edgardo Lienlaf en la entrevista que hicimos dice “yo soy

mapuche pero antes soy servidor público…

Claro él…, yo creo que aquí hay una mala difusión; la Conadi, si bien es

cierto, es una institución de gobierno, es un servicio público, que es de gobierno,

eso está claro, pero esa claridad muchos dirigentes no la tienen. Yo en cambio,

soy consejero, represento al mundo indígena organizado ante la Conadi,

represento a los indígenas ante el consejo Conadi. Yo no soy ni empleado público

ni soy funcionario de gobierno. Y por eso mismo es la diferencia que tenemos de

trato, o sea, una cosa es que tú seas consejero pero que aquí te doten de todo lo

que necesitas, no. Los consejeros estamos a muy a mal traer, no hay un apoyo del

Estado bueno para que podamos realizar bien nuestra labor, o a lo mejor ni el

265

Estado debería proveernos eso sino nuestras mismas organizaciones indígenas que

tampoco es. Ahora en cuanto a representatividad, para elegir consejeros, somos

ocho consejeros en todo el país, votaron cerca de 30 mil indígenas a nivel

nacional. Yo no fui electo por ser de un partido político, es más, yo no soy

militante de ningún partido, ni antes ni ahora, excepto que sea un partido nuestro,

propio.

Pero por ejemplo, esos ocho consejeros, ¿qué peso tienen realmente para la

toma de decisiones dentro de la Conadi?

La verdad que no el que quisiéramos porque hay intervención del gobierno

y eso no puede negarse.

¿Habría que modificar legalmente la estructura del consejo?

Claro, habría que hacer algunas modificaciones pero que ya pasan por

cambiar la ley, eso es más complicado. De partida, si tuviéramos reconocimiento

constitucional ya eso cambiaría, si tuviéramos ratificado el Convenio 169 eso

también nos ayudaría. Pero también pasa por la diversidad de pensamiento que

tenemos nosotros, somos ocho consejeros para todo el país y mientras nos

enfrentamos con un grupo de gobierno que tienen todas las facilidades para

conversar, tienen toda la infraestructura detrás de ellos y nosotros no. Vale decir

que todo el equipo que tengo es mi secretaria. Se supone que soy consejero

nacional y que estoy a cargo de todo el tema urbano de Arica a Punta Arenas. Es

un chiste, en realidad.

¿Qué significado tienen los brotes de violencia en el sur?

266

Hay una cuestión bastante clara, las demandas que tiene el pueblo

mapuche son demasiado grandes con lo que Conadi pueda aportar. Eso es así de

simple. Y ya no es una cosa de tierras, nosotros, por ejemplo, los mapuches

urbanos ya no estamos hablando de tierras porque acá no las tenemos, pero

cuando hablamos de participación política, por ejemplo, nosotros aquí cómo

tenemos acceso alguna vez al poder, a un poder real, son cosas que al gobierno se

le han ido encima y si este tema no se toma a tiempo, no sólo va a tener conflictos

en el sur sino también en Santiago y por supuesto con todo lo que significa estar

en la capital.

¿Cómo se recogen las demandas indígenas en el tema urbano?

Nosotros tenemos un montón de reuniones, congresos, seminarios con las

organizaciones mapuches en Santiago. Acá hay más o menos 80 organizaciones

legalizadas bajo la Ley Conadi, 19.253, pero aparte de eso hay otros que existen

bajo la ley municipal o sólo organizaciones de hecho. Hay una reunión

permanente con las agrupaciones y dirigentes para ver adónde apuntamos y la

demanda que tenemos aquí en Santiago es muy variada, inclusive, podría no

diferenciarse mucho de la demanda de cualquier sector de la población que está en

condiciones precarias. Nosotros le estamos dando mucho énfasis al desarrollo

cultural, donde nosotros tengamos lugares de encuentro, por ejemplo, para hacer

nuestro nguillatun, donde podamos desarrollar nuestros juegos, lugares de

reunión, de reflexión para nosotros. El tema urbano para el Estado es nuevo pero

inclusive para los mismos indígenas es algo nuevo. Tiempo atrás o la década

pasada nosotros los urbanos hablábamos pero lo hacíamos por los del sur y ahora

estamos hablando por nosotros: estamos acá, somos mapuches, somos parte de un

267

mismo pueblo pero tenemos problemas distintos, pero somos consecuencia de las

políticas que el Estado chileno aplicó en contra de nuestro pueblo. Por ejemplo, la

desintegración de las comunidades, mucha gente llegó acá con lo puesto sin estar

preparado para vivir en el medio… Llegamos sin estar preparados para el medio,

el Estado intervino estas comunidades, no hizo nada por educar a nuestra gente,

por facilitarle la herramienta para poder sobrevivir, pero pese a todo,

sobrevivimos en Santiago aunque nosotros somos los hijos de ellos, mi padre

llegó acá y sobrevivió.

Apuntando a eso, una de las mismas críticas que se le hace a la Conadi es que

les entregan tierras pero no capacitación ni recursos para que puedan ser

trabajadas…

Lo que pasa es que en la Conadi falta mucha planificación interna y eso

nosotros es lo que hemos estado viendo, por ejemplo, qué pasa si tú tienes una

porción de tierras que la Conadi compró, si tú apenas tenías para trabajar la tierra

y no tienes recursos, al final terminas siendo igual de pobres o peor todavía con

más tierras no más, ahora tienes que preocuparte de este pedazo pero con qué,

cómo, cuando no hay capacitación técnica, no hay apoyo de transferencia de

tecnología apropiada, tecnología de punta…

¿Y por qué no se hace eso si en la Ley indígena hay un punto que trata sobre

eso?

Falta de coordinación interna, además, como digo, la Conadi es una

institución nueva pero qué pasa cuando es una institución que tiene que ver con el

tema indígena, le dan con todo, uno dice hay un racismo involucrado, hay también

268

un decir que los indígenas no sirven para nada… Nosotros con el tiempo nos

vamos a ir perfeccionando, esta es una cuestión de tiempo.

Usted mencionaba que la Conadi ha estado intervenida por Mideplan, el

Programa Orígenes coordinado por este ministerio, ¿cuál es la recepción en

la Conadi?

El Programa Orígenes es un proyecto con el Bid en donde el Estado

chileno se encalilla en 80 millones de dólares… Uno viendo la situación

económica de Chile, que es una de las mejores de los países latinoamericanos,

llega a la conclusión que Chile pidió el préstamo al Bid, una para decir que

estamos preocupados por los indígenas, nos estamos encalillando por ustedes,

pero otra cosa es para decirle a la comunidad internacional “muchachos, vean

como nosotros sí nos preocupamos de nuestros indígenas”. Yo creo que tiene un

efecto más publicitario en este caso con el Bid porque Chile podría haber gastado

80 millones de dólares sin pedirle un préstamo a nadie; y lo otro es que no hay ni

un peso para los sectores urbanos, o sea, nuevamente quedamos afuera. Entonces

el Estado no quiere reconocer que hay tanto indígena urbano en Santiago, en las

comunas más periféricas, más marginales y también son responsabilidad del

Estado. El 80 por ciento de la población indígena en este país está en sectores

urbanos…

Yo creo que el gobierno no se ha dado cuenta de esto. De partida, el Censo

del 92 ya nos está diciendo la cantidad de indígenas que vive en el sector urbano,

no es un tema desconocido por el gobierno… Creo que aquí el gobierno está

actuando solamente con los hechos coyunturales, apaga el incendio como se dice,

o sea, yo estoy seguro que aquí en Santiago empieza a quedar la escoba y el

269

gobierno corre a conversar con nosotros. Es una lástima porque hoy en día hay

que conversar antes de que empiecen los problemas, pero estamos medio

acostumbrados a reaccionar después de, y por esto hay una crítica que nosotros los

consejeros hacemos tanto al interior de la Conadi como hacia fuera…

Ese mismo hecho se refleja en que casi el 80 por ciento del presupuesto de la

Conadi está destinado a comprar tierras, al Fondo de Tierras y Aguas…,

¿qué pasa con los otros Fondos?

Son fondos muy disminuidos. El Fondo de Cultura, por ejemplo, que es el

que más le interesa al urbano, es el más chico que hay. Este año el Fondo no

alcanza a ser 500 millones de pesos para el total nacional anual. Para el de Tierras

son 15 mil millones de pesos, o sea, harta la diferencia. Y el total para la Conadi

son 20 mil millones de pesos.

Se supone que por ley la Conadi es el organismo del Estado que debe liderar

la propuesta y ejecución de las demandas indígenas, sin embargo, Mideplan

es el que está encargado de coordinar el Programa Orígenes, ¿esto marca un

sendero en donde a futuro la Conadi va a ser cada vez más desperfilada?

Lo que se le ha dicho al consejo de la Conadi es que el gobierno quiere

potenciarlo, pero una cosa es lo que se dice y una cosa es la que se hace. Acá yo

creo que ha faltado una voluntad del gobierno de apoyar esto. Hay algunas cosas

que yo diría que hay ganas pero vamos a verlo con el tiempo, esperamos verlo de

aquí a dos meses más. Pero tampoco puedo ser tan fatalista que no se ha hecho

nada de nada, eso es irse al otro extremo. Se han hecho cosas, el gobierno ha

hecho cosas, ha estado preocupado, pero igual es insuficiente, hay una

270

mezquindad, por ejemplo se anunció que se iba a dar una moneda con la cara de

una mapuche, hasta eso el gobierno ha sido débil porque es un hecho simbólico,

eso no tiene costo para el gobierno porque igual tiene que hacer monedas pero

porqué en vez de una moneda de 100 pesos, un billete de 10 mil pesos, “oye, los

mapuches valen gamba”. Pero la idea inicialmente es buena, pero va a ser más

buena cuando después a un billetito le pongan a un mapuche, son cuestiones que

pueden ser risibles, pero que te suben la autoestima y que fomentan la relación

entre mapuche y chileno.

Después de todo esto, ¿usted cree que la Conadi es el organismo adecuado

para tratar el tema indígena?

Muchos dirigentes están hablando de la creación de un Ministerio de

Asuntos Indígenas. Pero la Conadi no se ha usado al cien por ciento. Esta es una

máquina que tú la usas al cincuenta por ciento de sus capacidades y más encima

tenemos que es una institución nueva, que hay mucha gente que llegó por cuoteo

político, no llegó por capacidad. Todos dicen que la Conadi ya tuvo su cuarto de

hora, que hay que dar paso a otra cosa… La Conadi nunca fue exigida, nunca

trabajó a toda su capacidad, nunca lo ha hecho hasta ahora. Hay muchas cosas que

no se han usado, entonces vamos a ver qué pasa con la reestructuración, si hay una

buena reestructuración a lo mejor puede hacer mucho más, optimizar cosas, hay

una descoordinación muy grande internamente por las cuotas políticas, y el mismo

director que tiene un perfil muy bajo, no tiene un liderazgo acentuado, porque la

Conadi por definición, por ley, debería coordinar a las otras instituciones del

Estado hacia los indígenas, cosa que por ahora no se ha visto mucho de ello.

271

Por cosas políticas, al director lo pone el Presidente en su cargo y a los

consejeros, si bien los eligen los indígenas deben ser aprobados también por el

Presidente. Tenemos una democracia hasta por ahí no más, claro que en la última

elección se respaldaron todas las más altas mayorías, en mi caso yo fui la primera

votación en lo urbano.

En Conadi si bien habían problemas de gestión anteriores, de recursos,

también había una falla del gobierno en el tema de la reestructuración

política, que tiene que ver con la representatividad como el diputado

Huenchumilla cuando decía, si somos el 10 por ciento de la población por qué

no puede haber un porcentaje así en el Parlamento…

Yo diría que también existe un temor de los mismos gobiernos mal

entendido, de abrir espacio. No se han abierto espacios, porque en varios partidos

hay personas indígenas. Hay en el PPD, la DC, en los socialistas, en los radicales,

pero los dejan hasta ahí nomás, pero ‘ah, que a estos mapuches no se les ocurra

llegar a…’, hay un trasfondo de racismo total. Y también a lo mejor de temor,

porque imagínate, los mapuches en Santiago somos 700 mil más o menos y

podemos hacer un partido…

Bueno, ¿y por qué no?

Estamos en eso.

Pero en ese sentido, mucho se critica que los indígenas no tienen una sola voz

que pueda hablar por las demandas del movimiento.

272

Lo que pasa es que se dice siempre: “con los mapuches no hay con quién

hablar”. Eso es mentira, están los consejeros que fueron electos en una votación

nacional. Ni Aucán, ni Millabur pueden decir lo mismo (bueno, don Adolfo tal

vez porque salió electo como alcalde, pero nadie ha votado nunca por Aucán).

Entonces yo me siento un interlocutor válido. Yo no digo que represento a todos

los indígenas urbanos, pero sí represento a la gente organizada de Santiago, que se

metió en el juego y participó. Entonces, no son solamente los votos míos, sino

toda la gente que votó y creyó en el sistema. Claro, porque si tú jugaste y votaste

por mí, o tú participaste y no votaste por mí, pero creíste en el sistema. Entonces

cuando el gobierno no da cuenta de eso, hay una mala jugada del mismo gobierno.

O sea, el gobierno crea una institucionalidad que ni ellos mismos respetan.

Entonces, hay una política errada del gobierno en este caso, y muchas cosas

nosotros los consejeros hemos advertido lo que iba a pasar. Oye, esto que pasó en

Osorno (los huilliches) se dijo que iba a pasar.

Un punto que usted mencionó anteriormente y que José Aylwin también lo

dice, que la Conadi respondió a un momento determinado de las demandas

indígenas, de fines de los ochenta cuando estaban hablando de

representatividad y reconocimiento, y que ahora estábamos en otro momento

de las demandas que es más por la territorialidad y autonomía. Y él decía

que en esta instancia son los mapuches los que deben organizarse para no

tener un organismo de mediador como la Conadi que responde a los intereses

del gobierno…

Sí, eso se está dando. O sea, nadie lucha por otro. Yo creo que todas las

dificultades que tenemos los consejeros han sido por eso. La Conadi es una

273

cuestión media híbrida, no muy definida, pero también ha faltado una buena

discusión acerca de qué es la Conadi. Yo creo que la Conadi no está agotada, no

ha tocado techo. Es sólo que nunca se ha utilizado en su totalidad, pero no me

cabe la duda de que después la cosa se va a ir perfeccionando, la ley indígena se

va a ir perfeccionando, o se puede dar otro paso y cambiar y puede ser que en un

tiempo más breve se pueda pensar en un ministerio indígena, o en otra institución

con otras características. Pero son cosas que tienen que pasar por una discusión.

Ahora, a simple vista la Conadi fue superada hace rato, no hay que ser ningún

analista político para darse cuenta de que así es. Los recursos son mínimos, no

tenemos un apoyo, en Conadi se practicó la descentralización al revés, se instaló

en Temuco y todo el aparato del Estado está en Santiago. Claro, se hizo más

ineficiente. Hay un montón de cosas que arreglar.

¿Pero se están dando las bases para que se dé esa conversación de los

indígenas?

Se está dando, pero hay otra cosa que quiero decir. ¿Por qué la sociedad

chilena dice por qué los mapuches no son todos iguales? Y uno dice ¿y la

sociedad chilena, los partidos chilenos, la DC, acaso son todos iguales? Dentro de

la DC están los colorines, los chascones, los guatones, y adentro del PPD hay

facciones. Es la diversidad y nosotros creemos en la diversidad. O sea, en algunas

cosas estamos todo el mundo chileno de acuerdo y en otras cosas tenemos algunos

matices. Porque no podemos ser todos iguales. Pero hay una tendencia a pensar

hoy en día que los indígenas son todos calcaditos, pero es parte también de no

entender el asunto.

274

Y los consejeros indígenas, ¿qué ganas le han puesto a que se reconozcan

constitucionalmente?

Bastante, pero la verdad es que estamos limitados en un montón de cosas.

Yo he tenido reuniones con algunos diputados donde les he hecho ver que no es

que los indígenas quieran un país dentro de otro país. O sea, ¿por qué tener

vergüenza a lo que es realmente es este país? Este es un país con diversidad

cultural, y negarlo es no creer en la realidad. Entonces, tiene que haber una

madurez en el país. Yo creo que la sociedad civil ha entendido mejor que los

políticos. Bueno, la sociedad siempre avanza más adelante que la política. En el

año 1990 el 85% del país apoyaba las demandas indígenas y eso es harto qué

decir. Basta que ahora la clase política también dé el paso y diga sí.

Usted como mapuche, ¿cuál es la autocrítica que se puede hacer al

movimiento indígena en Chile, viendo la experiencia internacional, como

vimos en el seminario53?

Yo creo que cada pueblo tiene su tiempo. Las situaciones son distintas en

cada país. Y de repente a veces viene gente de afuera y cuenta maravillas de su

país y así sale gente de Chile y cuenta maravillas afuera. Pero yo tengo una

cuestión muy clara: cuando viaja gente apoyada por su propio gobierno,

comúnmente tiene que decir un poco lo que su gobierno transmite. O sea, si va

Chile para allá, difícilmente la Cancillería o la Conadi le va a financiar a Ancalaf.

A lo mejor lo encuentran allá por casualidad. A mí se me ocurre que

nosotros estamos atrasados en varias cosas, pero acá tenemos varias cosas en que

estamos mejor que en otros países. No creo tanto que los otros países sean una

53 Pregunta basada en el Seminario “Nuevas Relaciones entre Estados y Pueblos Indígenas: La Experiencia Internacional”, que se realizó en Santiago y Temuco el 14, 15 y 17 de enero de 2002.

275

maravilla. Hay que pensar también que los otros países son países que llevan harto

tiempo. Chile recién lleva un bicentenario. Hasta 1855 nosotros teníamos, cuando

ocurrió la Pacificación de La Araucanía, que fue una guerra de exterminio a

nuestro pueblo, y si tú sacas la cuenta fue hace 120 años, no fue tanto tiempo

atrás. Entonces, creo que tenemos atrasos, pero vamos en camino a hacer las cosas

bien como pueblo mapuche. Están saliendo nuestros primeros dirigentes con

formación huinca y formación mapuche. Teníamos muchos dirigentes que

conocían su pueblo y su cultura, pero no sabían cómo funcionaba el aparato

estatal y tú, para jugar con alguien, tienes que saber no sólo las reglas del juego,

sino cómo jugar también. Es una cosa de tiempo y de preparación. Yo soy un

dirigente de paso, vendrán muchos más capacitados y preparados que yo, así

como yo llegué con más facilidades que los que estaban antes.

Entonces el movimiento evoluciona bien.

Yo creo que sí. Es más, el tema indígena el gobierno lo tendrá recluido en

un segundo plano, pero si tú ves el tema indígena en Chile está en todas partes. Y

eso no fue por gracia del gobierno, fue por gracia nuestra.

¿Cómo evalúa el funcionamiento de la Comisión de Verdad y Nuevo Trato?

Hasta el momento esta Comisión se instaló y no ha caminado mucho, pero

hay que ver que es un tiempo bien complicado, hubo elecciones, cambio de año.

Acá los indígenas urbanos tenemos una comisión de trabajo urbano, son como

quince personas, dirigentes mapuches de varias partes, que estamos haciendo

nuestras demandas, nuestras propuestas, todo un estudio de todo lo que ha pasado

en el país para tener una base mínima. Estamos trabajando en eso. Yo soy de la

276

idea de que no se puede decir ‘esto no sirve’ hasta que no haya avanzado. Puede

servir, a lo mejor es una piedrita más que nos ponemos en nuestro camino, o nos

facilitará un poco las cosas. A mí me gusta sumar y creo que esto puede sumar. A

lo mejor no es la gran cosa, pero algo puede hacer. De partida nos permite que

nosotros los indígenas intercambiar entre nosotros noticias y conversar. Porque

por recursos económicos difícilmente podrás juntar a cien mapuches y gente del

norte, del centro, la décima región, a conversar. Que esto permita eso significa

que algo se puede hacer. La herramienta no solamente sirve, sino cómo la usas.

Bien o mal. La Conadi es un poco eso también, se puede usar bien o mal. Depende

de la información que tengamos. Si uno tiene un computador de última generación

y no tiene el catálogo, a lo mejor lo usas para dos o tres cosas. Y lo puedes usar

para más cosas, pero como tú no sabes, no tienes la preparación para usarlo en

todo su potencial que tiene, yo creo que es un caso perdido. Esperamos que esto

dé resultado.

¿Y hay un plazo?

Hasta el 2003, pero eso se puede ampliar, readaptar.

¿Y la reestructuración de la Conadi?

Tiene que estar lista por ahí por mayo.

¿Y el caso que salió a la luz de la sobreventa de tierras?

Hasta el momento no se ha probado nada. Yo creo que hay muchas faltas

administrativas tal vez, pero aquí uno fue bien crítico cuando la ministra (Krauss)

hizo la acusación. Entonces, ¿por qué casualmente la Conadi, que es la institución

277

que ve el tema indígena, se le dio con todo? Se metió la Fiscalía, el Consejo de

Defensa del Estado, faltaron los boyscout que fueran. Pero qué pasa, por ejemplo,

con instituciones como Indap, que esos sí manejan plata. Hubo asomo de

corrupción y nadie dijo nada. ¿Qué pasó con el caso indemnizaciones cuando

personeros políticos recibieron sumas de millones de pesos? ¿Por qué a ellos nos

se les dio así como se le dio la Conadi? Entonces uno dice que ahí hay racismo

encubierto, hay una cuestión política. Yo me acuerdo que le dije textualmente a la

ministra ‘mire señora ministra, usted vea a sus políticos de sus partidos, les tiran

bio solve y los dejan blanquitos. Pero por qué, ¿porque son políticos? Porque la

red de influencias era muy grande. Y con la Conadi hicieron lo que quisieron,

pero hasta ahora no han probado nada. O sea, yo soy de la idea de que si hay

corrupción que se ataque. O sea, si tú haces una falta, no puedo tratarte con guante

blanco, te agarro y la tiro a partir. No se mide de la misma forma y eso creo que

habla muy mal del gobierno.

Pero de hecho hay gente que vende sus terrenos y que cobra más…

Es que hay una mala política, porque todo funciona como la oferta y la

demanda. Si yo vendo este cuaderno y tú eres el único que lo quiere comprar, tú

me dice luca. Y si yo no tengo ningún apuro en vendértelo, digo mil quinientos o

si no, no. Vas a tener que pagar el precio que yo puse. Y si aparte aparecen diez

compradores más… Puede ser no ético, pero es legal. Hay un montón de cosas

que no son éticas, pero son legales.

278

1.3. Entrevista a integrante del Programa Orígenes

Juan Pablo Belair, asesor secretaría ejecutiva de Programa Orígenes.

¿Cuál es el origen del Programa Orígenes?

Bueno, esto es parte de una de las 26 medidas que el presidente Lagos

asume en una carta que envía a los pueblos indígenas de Chile, donde se

compromete a tomar estas medidas fundamentales para el desarrollo de los

pueblos. Y dentro de esas medidas está negociar un crédito con el BID para poder

construir e implementar un proyecto de desarrollo de los pueblos indígenas. Eso

es parte de las medidas, después viene todo un diseño para delimitar cuáles son las

áreas de las intervenciones, donde se harán las focalizaciones, quiénes van a ser

los beneficiarios, una serie de elementos que van dando forma al programa.

¿Y cómo se gesta el préstamo?

Esto no es de Mideplan. Es el Gobierno de Chile el que toma la decisión.

Eso es súper importante en el diseño de una política pública, lo primero quién es

la autoridad pública. Dentro de lo que era una política indígena de parte del

gobierno, había varias acciones que venían desarrollando, y dentro de esas hay

una decisión: necesitamos tener un programa que se ocupe de estos elementos

particulares por lo que requerimos de algunos recursos de manera inmediata,

mayor liquidez, pero lo que es más importante más allá de los recursos (porque

podríamos haber hecho un reordenamiento de los recursos sin haber conseguido

un crédito), es que la metodología de trabajo que aporta el BID es un plus además.

El BID tiene la ventaja que no es sólo una institución financiera, sino que además

tiene especialistas en el tema, metodólogos, que son extraordinarios en cuanto a

279

proyectos sociales y que facilitan que un programa de esta naturaleza se pueda

sostener de la mejor forma.

Chile tiene relaciones bastante fluidas con el BID, no obstante, no era

común el crédito. Chile no es un país que tenga la necesidad de pedir

permanentemente créditos. Pero el gobierno de Lagos, cuando toma esta decisión,

piensa en el BID más que por plata, por la metodología. Y ese es un proceso que

parte con representantes del gobierno en el BID, que fue ministro de Mideplan,

Germán Quintana, antes fue Mario Marcel, entonces se dieron una serie de

elementos que se juntaron de manera que este crédito comenzara a formalizarse.

Cuando se asume este compromiso entre el presidente Lagos y el

presidente del BID, el señor (Enrique) Iglesias, se le entrega la responsabilidad a

Mideplan como la institución por parte del gobierno que se va a hacer parte del

programa desde el diseño hasta su ejecución.

¿Por qué Mideplan y no a través de la Conadi?

La Conadi es parte del Mideplan.

Pero aparece sólo como coejecutor junto a otras instituciones...

Eso es súper interesante y es uno de los principales objetivos de este

programa, que la política indígena no esté reducida a una sola institución. La

política indígena debe ser, y no lo es, un tema transversal que cruce todas las

instituciones y las agencias públicas, porque no es un problema de una institución

que podemos tener ahí... La Conadi está en Temuco, dejémosla ahí, cerradita,

nosotros no nos involucremos. No, es un tema de país que no solamente le

compete a la Conadi. La Conadi es importante como ente coordinador de la

280

política pública para el mundo indígena. Pero nosotros estamos hablando de salud

y para hablar de salud, la institución pública es el Minsal. Si queremos hablar de

educación bilingüe, es el Mineduc. Y por eso Mideplan, como entidad que se hace

cargo de la política indígena y toma a su cargo este programa.

Eso no significa, y es un error que se comete, que la institución al tomar la

coordinación de una política, la vaya a ejecutar. Mideplan toma la coordinación,

pero los que ejecutan son las instituciones pertinentes de estos temas.

¿Cómo se fiscalizará la ejecución entonces?

Hay varias formas. Primero, el programa en su diseño tiene pensado un

sistema de seguimiento y evaluación que actúa en forma permanente y paralela al

programa. Toda la información, ese es otro sistema, que se va generando, va

siendo insumo de un sistema de seguimiento y evaluación que va entregando

informes permanentes de lo que va pasando, si se cumplen o no las metas. El

programa además tiene en su funcionamiento varios instrumentos de

planificación, planes operativos anuales en el que están todas las actividades que

se desarrollan, con sus respectivos costos, metas, indicadores, supuestos incluso,

que están todos definidos a priori. Nosotros ya tenemos el plan para el 2002, lo

que se va a hacer en todos los meses, con cierta flexibilidad obviamente, porque

este programa tiene la particularidad de que son las comunidades las que deciden

lo que van a hacer. Pero el marco ya está hecho. Ese es un sistema. Va a estar

funcionando y cada uno de las acciones que el programa realice está mediatizado

por un convenio legal. Por ejemplo, si vamos a hacer un invernadero en una

comunidad en el Alto Bío Bío, la comunidad va a firmar un contrato con Indap,

que se compromete a hacer esto y esto en tal tiempo con tales recursos y si no lo

281

cumple está sujeto a las sanciones que cualquier institución tiene al momento de

suscribir el convenio. Ese es un sistema.

Pero además nosotros hemos querido dar en un afán de consolidar la

participación de los pueblos indígenas un sistema de seguimiento, evaluación y

control de las propias comunidades. Ellas tienen que constituir, y eso es una cosa

libre, un comité de participación y apoyo a la gestión, que está como una instancia

para que hagan control ciudadano de lo que se va haciendo. La idea nuestra es que

eso sea una institucionalidad que la propia comunidad decida hacerla.

Aparte, el programa tiene un control permanente del BID de lo que va

haciendo. Nosotros estamos constantemente entregando informes tanto de las

tareas y acciones comprometidas como de los costos. Cada peso que nosotros

gastemos tiene un ítem presupuestario que tiene un procedimiento, no sólo

supervisado por la Contraloría, sino por el BID. Es un procedimiento bastante

engorroso que ha sido una de nuestras complicaciones de nuestra metodología por

este excesivo celo, que es bueno, pero que puede significar demoras.

¿En qué etapa está el programa ahora (noviembre 2001)?

Estamos en la etapa de instalación. Consiste en muchas cosas. Primero,

todo lo que era cerrar la etapa de diseño, que fue una etapa participativa, pero no...

siempre la participación tiene un límite y los que están fuera del límite van a pedir

participación. Este es el primer programa que tiene un nivel de participación como

el que tuvo este, pero nosotros mismos estamos convencidos que debería haber

habido mucho más participación. Participaron todas las instituciones coejecutoras

en sus niveles centrales, participaron también las asociaciones indígenas, los

consejeros de la Conadi, representantes del mundo indígena, instituciones como

282

ONG (de sociedad civil). Pero aún así yo digo que faltaron más comunidades u

otras organizaciones. Entonces, qué hicimos nosotros en esta etapa de instalación.

Tomamos todo lo que faltó en esa parte del diseño y asumimos una actitud bien

audaz, e incluso discutida al interior del gobierno, de nuevamente poner a

discusión partes del programa y las discutimos con distintos actores que no habían

estado involucrados. Hace poco, y sería bueno que lo consideraran, en una cosa

inédita en Chile, tuvimos una carta de acuerdo con los dirigentes indígenas más

emblemáticos, como Aucán Huilcamán, Francisco Chureo, Adolfo Millabur, los

hermanos Ancalaf de la Arauco Malleco. Nos demoramos seis meses...

¿Cuándo empezó?

Hay varias etapas. Se puede considerar que empezó en diciembre del año

pasado (2000). Si se considera desde la firma del convenio, fue en marzo. Si se

toma desde el momento en que se constituyó el equipo, hablamos de julio. Pero

eso parte de la instalación. Todavía falta gente a nivel regional de las partes

coejecutoras, aún estamos en algunas partes difundiendo el programa. El

programa también tuvo una decisión en el sentido de decir “vamos a difundirlo a

todas las comunidades”, pero como tenemos que seleccionar 600 comunidades no

queremos aumentar las expectativas. Se habló tanto que la gente va a decir que el

BID nos va a solucionar nuestros problemas. El programa no busca eso. Si

nosotros pretendiéramos solucionar el problema indígena, nos vamos para la casa.

El problema indígena tiene 200 años, tiene que ver con reivindicaciones, que tiene

que ver con derechos indígenas. Nosotros lo que queremos hacer es contribuir en

parte a mejorar sus condiciones de vida, pero el propósito del programa es

probarle al resto del país que es posible generar una relación distinta, que el

283

Estado puede entregar nuevas respuestas mucho más pertinentes, donde los

propios pueblos participen en esas decisiones y lo vamos a hacer en forma

conjunta. No hay conflictos y si los hay, serán manejados en pos de buscar una

buena solución. Y lo hemos demostrado al negociar con dirigentes tan

emblemáticos desde la perspectiva del conflicto.

¿Cuándo se firmó esa carta?

Hace como un mes atrás. Fue como la culminación de un proceso de

varios meses donde nosotros empezamos poco a poco a tener reuniones, al

principio no existía la voluntad de reunirse con nosotros, era otra acción del

Estado y por lo tanto no la creían... O sea, tener que decirles que iban a seguir

computando a través de Conadi, Conaf e Indap, que son instituciones para ellos

absolutamente desautorizadas, quiere decir que el trabajo de instalación que

realizamos es bastante bueno. Hoy en día, están confiando (no quiere decir que

van a poner las manos), “sabe que los apoyamos, pero en este sistema, en que las

comunidades participen en las decisiones”. Y eso es lo que queremos, que

participen, pero en forma ordenada. No es cogobierno ni anarquía, pero sí dentro

de un orden, que cada decisión... les propusimos que si quieren participar,

participen a nivel regional, pero también queremos que participen a nivel técnico.

Es decir, si ustedes saben de salud, pongan a sus mejores hombres a trabajar.

Ahora con los gobiernos regionales, los intendentes, con las instituciones, muchos

de ellos no querían, lo veían como un cacho más, era difícil entender el tema. La

intersectorialidad es un problema de la política pública a nivel mundial, todos se

guían por su cuenta.

284

¿Qué etapa viene ahora? ¿Plazos?

La ejecución. Lo que pasa es que los plazos corren para nosotros, pero no

para los comuneros. Lo que nosotros les decimos es que van a tener determinados

recursos, que no están predefinidos. Qué es lo que está definido. Hay ciertos

techos porque tenemos un presupuesto que repartir dentro de 600 comunidades.

Puedes ellos decidir de acuerdo a las distintas líneas de acción del programa qué

es lo que quieren hacer. Ahora, no es tampoco decidir cualquier proyecto, sino un

Plan de Desarrollo Comunitario, donde ellos dicen que la comunidad, mirando

hacia veinte años en adelante, se desarrolla a través del turismo. Por lo tanto,

vamos a hacer hincapié al proyecto. Pero para esos necesitamos capacitación, en

negocios, en administración, turismo... pero también necesitamos jóvenes que se

hagan cargo de los temas, que quieran y se sientan parte de su comunidad. El

programa de educación bilingüe es dignificar la educación y hacerla pertinente a

su realidad y que no sea solamente enseñarles mapudungun a los mapuches,

aymara a los aymarás y kunza a los atacameños.

¿Cómo se escogen las comunidades? ¿Ellos mandan proyectos?

No, nosotros tenemos que seleccionar 600 comunidades en una primera

etapa. En una segunda serán 600 más, lo que suma más del 50% de las

comunidades que nosotros catastramos que existen en Chile de los tres pueblos

indígenas que tenemos como beneficiarios. Según nuestro Censo, son

aproximadamente 2500 comunidades las que hay. Todas ellas, no solo las que

tienen personalidad jurídica y esa es una diferencia respecto a lo que se ha hecho

hasta ahora. Hemos dado la oportunidad de participar a comunidades que no

tienen personalidad jurídica lo cual para nosotros es bastante complicado porque

285

vamos a tener que pedirles que la saquen, lo que no es fácil para ellos, porque

tenemos que entregarles recursos. Pero no queremos discriminar a priori. Y hemos

diseñado un documento de selección que en este momento está en consulta,

porque todos estos elementos, instrumentos, es parte de una discusión que es

súper amplia. Primero a nivel institucional, y en forma paralela, cuando hicimos

todas estas reuniones para mejorar la confianza, les preguntamos a ellos cuales

deberían ser los criterios. Además, el catastro pidió entre doce y quince elementos

más de información que pueden ser criterio de selección. Hicimos un documento,

armamos una metodología y en este momento nos los están mandando de vuelta,

con sus respectivas instituciones, organizaciones. Agregando mira, “la IX Región

es más importante la territorialidad” y vamos a incorporar esos antecedentes. Con

eso vamos a entregar una nómina de 600 comunidades que nuevamente va a

volver a discusión hasta que queden 600 más menos.

¿Cuál es el papel de las ADI?

Si bien aún no dan pleno resultado, son una buena forma de focalizar la

acción del Estado, por lo tanto, nosotros como programa las vamos a considerar y

a potenciar. La mayoría, no todas, las comunidades que están en las ADIs van a

ser seleccionadas.

El Programa está dirigido a zonas rurales, ¿qué pasa con la gran cantidad de

indígenas urbanos que hay en el país?

Eso es parte de una decisión de gobierno que asumimos en un comienzo.

Teníamos que partir de un punto. Si bien es cierto que desde un punto de vista

poblacional, la mayor parte de los indígenas está en zonas urbanas, no es menos

286

cierto que el mayor índice de pobreza y el mayor índice de conflicto histórico, es

en el espacio rural. Además, la política de la Conadi ha sido recuperar tierras para

devolverlas a las comunidades mediante un sistema que hoy está en revisión, pero

la idea es que esas comunidades no se queden solamente con las tierras, sino que

las capacitemos y les demos recursos para poder trabajarlas. Parte un poco de esa

coherencia. Eso no quita que en una segunda etapa del programa, puedan ser

considerados, así como otras comunas u otros pueblos, población indígena

ubicada en territorios urbanos. Pero si me preguntas mi opinión es otra cosa y

haría un programa aparte, porque es otra dinámica que tiene que ver mucho con la

pérdida sostenida del acervo cultural. No puede ser la misma política para ambos

grupos.

¿Cómo es la estructura del programa?

El programa Orígenes es multifase, es una modalidad que se pactó con el

banco en el sentido que en los tres primeros años, año y medio más menos, se

haga una evaluación a todos estos instrumentos que he nombrado. Si eso se ha

cumplido, va a haber una segunda fase que dura tres años y medio, lo que es

independiente de si hay una administración distinta. No podemos estar pensando

nosotros en determinadas políticas en lo que va a pasar cinco años después. Lo

que el gobierno de Lagos tiene que asumir con más fuerza aún, es que hay que

gobernar hoy día y no pensando en tres años más, que es un poco el juego de la

oposición. Por lo tanto, a nosotros no nos interesa, si son seis años, son seis años.

Volviendo al tema de las tierras, que es el principal foco de conflicto, ¿por

qué se excluyó este punto del presupuesto del programa?

287

Te puedo dar varias respuestas técnicas y políticas. Primero, este programa

no es un programa que resuelva los problemas indígenas. No es ese el objetivo. Es

mostrar una forma de relación distinta y a través de ellas mejorar la situación de

algunas comunidades. El tema de las tierras es un tema que ha sido tratado por la

Conadi, pero es otro camino de la política indígena. Nosotros hemos tomado esta

línea que tiene que ver con el desarrollo de lo que hoy día hay, tanto de los

pueblos como personas, hombres y mujeres, comunidades, etcétera, pero no en su

historia, en los conflictos legales que hayan por tierras. Ese no es el objetivo.

Fíjate que se discutió al principio, pero si revisas el presupuesto de la Conadi, el

80% está destinado al Fondo de Tierras y lamentablemente, el sistema, un sistema

perverso, no le ha dejado a la Conadi completar su misión. Por eso, creemos que

un programa como este que busca complementar lo que se ha hecho no puede

cometer el mismo error. Es más, hoy día se está estudiando el sistema y si me

preguntas a mí, no se soluciona comprando tierras. Por lo tanto el programa busca

mejorar el desarrollo productivo a través de la educación, la salud, a través de

políticas interculturales, es otro el objetivo. Y obviamente el gobierno no se ha

desentendido del tema, pero lo sigue tratando a través de la Conadi.

Entonces, este programa asume algunas de las funciones que por ley

corresponden a la Conadi.

Ninguna.

Por ejemplo, la Conadi en sus puntos tiene que fomentar la integración, el

asunto de la capacitación...

288

Pero lo va a seguir haciendo. Lo que hacemos nosotros es coordinar esa

acción y darle un sentido más intersectorial. No vamos a ir nosotros a capacitar

gente y mandarlos para la casa. La Conadi se va a encargar del sistema. Lo que sí

vamos a hacer es decir ‘señores Conadi, sentémonos en esta mesa, con los señores

salud y educación y no desperdiguemos esfuerzos’. Ni siquiera se quitaron

recursos. Se asumió un compromiso del Ministerio de Hacienda de que se nos va

a asegurar recursos frescos si mostramos resultados. Incluso podemos aumentar el

número de instituciones coejecutoras. Son muchas cosas, pero hay que ir paso a

paso.

1.4. Entrevistas a integrantes de comunidades mapuches y de organizaciones

indígenas

Elisa Coliñir Córdoba, de la comunidad Juana Río de Llanquinao

Lofquefquehuen, comuna Padre de Las Casas.

¿Cuántas familias viven en su comunidad?

Entre 50 y 60 familias.

¿Cuáles son los problemas más urgentes de su zona?

En todas las comunidades, yo pienso que son varias las necesidades que

hay. El problema más grave es la poca tierra que hay. Cada vez va disminuyendo.

Aumenta la familia y la tierra no. Ese yo creo que es el problema de todas las

comunidades mapuches.

289

¿La tierra que tienen ustedes fue traspasada por la Conadi?

No, siempre ha sido nuestra, de nuestros abuelos y bisabuelos, por eso le

digo que cada vez aumenta la familia y la tierra no.

¿Y cómo ha sido la Conadi respecto a sus problemas?

Bueno, la Conadi, como un organismo del Estado, yo creo que... no sé

cómo podría decirlo, porque hasta el momento casi nada se ha hecho con la

comunidad. Nosotros como comunidad no hemos recibido ayuda, pero ahora, con

la lucha que estamos haciendo, ojalá que consigamos algo, igual por el apoyo de

la Conadi. Nosotros estamos en recuperación del territorio mapuche.

¿Cuántas hectáreas quieren?

Son cien hectáreas por familia.

¿Y cuántas tienen actualmente?

Tenemos dos aproximadamente por familia.

Emilio Cayuqueo, dirigente de la organización mapuche Kaflikan de Nueva

Imperial.

“Tenemos una escuela en Imperial para trabajar en la recuperación de la cultura y

llamamos a la escuela educación intercultural, pero más que eso, lo que hacemos

es valorar la presencia de nuestra gente en la escuela”.

¿Cuáles son los problemas del pueblo mapuche en la zona?

290

Quizás el mayor problema hoy en día es la incomprensión que existe entre

el mundo mapuche y el no mapuche. Yo creo que ahí radica el problema tanto de

tierra, de economía, vivienda y desarrollo. Falta hacer un trabajo de entendimiento

entre mapuche y no mapuche.

Tiene que ser una cosa mutua.

Yo creo que para el desarrollo de este país necesitamos trabajar

mutuamente. Este país ha crecido hasta ahora siempre con acuerdos, lo que pasa

es que hoy día el acuerdo entre mapuche y no mapuche está un poco estancado,

pero al comienzo, si uno revisa la historia, cuando llegaron los españoles

comenzaron los tratados entre nosotros y así sucesivamente, las leyes se han

hecho en base a acuerdos. Pro hoy día estamos estancados en una situación de

visión distinta respecto a cómo ordenar el país.

¿Usted piensa que la Conadi es una institución que realmente sirve para

cumplir esa función, porque prácticamente reduce todo el problema a la

cuestión de tierras?

Sí, yo fui uno de los promotores de la Ley indígena y trabajé por ella. Pero

trabajamos por una ley que es absolutamente que es absolutamente distinta a la

que salió finalmente. Pero hoy día tengo la esperanza de que aún se puede mejorar

esta ley con la finalidad de que siga existiendo, pero no sólo para trabajar por los

problemas de tierras, sino también para promover el desarrollo de la cultura y eso

es lo que la Conadi no está haciendo. Y promover las organizaciones. Yo creo que

la Ley indígena, el gran error que ha cometido es hacer que las organizaciones que

impulsaron la ley, también a través de los partidos políticos, la fue eliminando

291

poco a poco, y cada vez más con los cargos que se le han entregado a los

dirigentes, las organizaciones han ido muriendo. Yo creo que eso es un error y un

defecto hacia el gobierno y la ley misma, pero pienso que todavía estamos a

tiempo, se pueden reparar muchas cosas si la voluntad del gobierno y los partidos

políticos comienza a cambiar y también la voluntad misma de la Conadi si

comienza a promover las organizaciones y no a eliminarlas o rechazarlas de la

forma como se ha hecho hasta ahora.

Entonces esa sería una de las reformas que debería tener la Conadi.

Sí, pero también soy partidario de que es el tiempo en que debemos

comenzar a preparar una nueva ley, una forma distinta.

¿Y esa nueva ley que debería contener?

Pienso que debe contener aspectos bastante delicados. Si revisamos de

nuevo la historia, nosotros teníamos una ley que trabajaba en función de la

organización del pueblo mapuche. Y yo creo que el pueblo aymará necesita un

trato distinto al pueblo mapuche, porque está ocurriendo hoy día con la Ley

indígena es que pequeñas migajas de proyectillos se van al norte o al sur. Yo creo

que la situación no pasa por ahí. Pienso que al pueblo mapuche le pertenece un

tipo de desarrollo de acuerdo a su propio tipo de cosmovisión tal como al pueblo

aymará le pertenece o a cualquiera. Todos tienen su propia manera de ver al

mundo.

292

Jorge Guenumán, Consejo de Caciques de Chiloé, lonco de la comunidad de

Huentemó, comuna Chonchi.

¿Cuáles son los principales problemas de su zona?

En primer lugar está el tema territorial, la recuperación total de las tierras.

Nuestras comunidades son Chaitín y Huentemó, somos dos comunidades vecinas,

hay un acuerdo entre Conaf y las comunidades y la Conadi, y este trámite ya está

por varios años, ya meditado por la Universidad de Concepción y estamos

esperando el trámite final que es el documento y en esa parte no hemos avanzado

debido a todos estos cambios de gobierno de la misma Conadi entonces hay poca

predisposición de la Conadi de avanzar en la entrega de las tierras.

¿Esperan el documento de las tierras que ya tienen o de otras…?

No, las tierras ya están medidas, los territorios de nuestras comunidades,

nos falta el documento de título de tierras y eso tiene que pasar por Conadi porque

ella es la herramienta fundamental de las comunidades para avanzar más rápido.

¿Cuánto tiempo ha estado esperando?

Esto lleva ya tres años por falta de voluntad no más, porque no vemos otra

razón. A nosotros nos preocupa eso porque queremos hacer otros logros dentro

del territorio porque hay varios temas de lo que son programas de gobierno como

mejoramiento de las mismas praderas de los campos, mejorar algunas cosas

productivas, temas agrícolas entonces eso nos preocupa porque cuando no hay un

documento por delante todo eso tiene una traba, no teniendo título uno no puede

293

avanzar, no puede darle garantías cuando hace negociaciones con Indap, por

ejemplo.

¿Y la Conadi les ha entregado algún otro tipo de apoyo, ya sea técnico, etc.?

No, no ha entregado ninguna otra cosa.

¿Cuántas familias son las que pertenecen a estas dos comunidades?

Alrededor de 80 familias entre las dos comunidades, 27 por un lado y 53

por otro.

¿Cuántas hectáreas tienen entre las dos comunidades?

El Estado se comprometió a devolvernos 8.500 hectáreas y lo hizo, está

todo medido, pero falta el documento, eso es lo que está demorando y son como

tres años que está ese trámite y no ha avanzado.

Entonces, ¿cuál es su evaluación de la Conadi?

Que es ineficiente, se preocupa muy poco de las comunidades y solucionar

sus problemas.

Graciela Lefío y Selma Cañuñir, habitantes de la comunidad Llallipulli

Nosotras venimos por intermedio de un grupo de mujeres que tenemos que

se llama Rayen Llalle, de Llallipulli en Puerto Domínguez. Tenemos muchas

necesidades.

294

¿Cuáles son los principales problemas que tienen en su comunidad?

GL: Luz. No hay luz. Y problemas de vivienda, más que nada. Eso nos

afecta. Sobre todo la vivienda, para estar bien.

¿Cuánta gente vive en la comunidad?

GL: Como noventa personas.

¿No tienen problemas de tierras?

SC: Hay poca tierra. Hay para puro vivir. Hay un pedacito, que unos

tienen una hectárea, otros tienen menos de una hectárea. Otros tienen su casita. Y

eso no alcanza para nada. Para vivir nomás y criar algunas avecitas.

GL: Las niñas que crecen, sobre todo los niños, se van a Santiago a

trabajar de empleadas domésticas, y los niños que estudian... nosotros como

podemos hacemos estudiar a los niños y cuando terminan su cuarto medio ya no

hallan qué hacer y se van a Santiago. No hallamos de donde sacar recursos nuevos

para poderlos ingresar más arriba, por ejemplo en la Universidad. Dicen que es

fácil, pero no lo es. Para mí no es fácil.

¿Por qué?

GL: Yo anduve la semana pasada con mi niña que terminó cuarto medio y

vine a la Universidad Católica, después fui a la de la Frontera, y me dijeron ‘su

niña tiene que ingresarla a la Universidad Autónoma’, y consulté y me dijeron que

ahí iban los ricos, no la gente como uno.

295

¿Qué piensan de la Conadi? Ellos deberían desarrollar programas en apoyo

de las comunidades. ¿No se ve reflejado?

SC: Casi nada, porque lo primero que le piden a uno es que tienen que

tener 50, 100 mil pesos en la libreta para poder postular a alguno de los subsidios.

Otros piden 300 mil pesos y de adonde, si una apurada tiene para vivir. Ahora

estamos sembrando la papa. Están pagando a $2.000 o $3.000 el saco. No

sacamos ni la plata del abono. El trabajo, que pagamos maquinarias para poder

trabajar un pedacito de campo que es un plan que tenemos. Y no tenemos. Ahora

mismo, si queremos entregar papas tenemos que ofrecerlas a $2.800. ¿Y qué

hacemos con esa plata? Ya no hallamos qué hacer, no hallamos cómo vivir, cómo

trabajar para tener plata.

¿Y se mantienen las tradiciones mapuches en su comunidad? Como los

jóvenes se van...

GL: En la comunidad se mantienen. Pero allá en Santiago se les olvidan,

ya no hay tradiciones. Se pierde la tradición. En la comunidad Llallipulli sí existe

esa tradición, y tenemos dirigentes mapuches que entienden más que nosotros.

¿Qué solución ven a ustedes a su situación?

GL: Que el Estado nos apoye más, que apoye a la gente pobre como

nosotros, que no tenemos campo. Por último, así como salen muchos proyectos,

que nos ayuden a nosotros.

¿Sólo tierras o también necesitan educación y capacitación?

296

GL: Es la parte de educación mucho más que nada. Somos de poca tierra y

hacemos educar a los niños como puedan y después, cuando terminan cuarto

medio, ya no hacen nada los niños y lo único que quieren es irse a Santiago a

vivir. Después se casan allá y ahí quedan. Más gente no hay casi en el campo,

porque ya no pueden volver atrás por el campo, porque no hay trabajo y acá no se

gana nada. Nosotros estudiamos y lo único que hacemos es quedar acá sacando

papas, cortando trigo, lo poco y nada que hay, mejor ir a Santiago y recibir la

plata a fin de mes. Eso es lo que dicen, pero una como mamá no quisiera que mi

niña, si yo con tanto sacrificio, lo poco y nada que tengo, me pongo a educarla

hasta cuarto medio, desde primero básico hasta cuarto medio y después irse a

Santiago, no saco nada. Ese es mi pensamiento que no me lo puedo sacar de mi

cabeza.

Sofía Painequeo, mapuche de Lumaco que llegó a Santiago a los 24 años.

Dirigente de la Asociación Gremial Folichanpallai del Centro de Artes y

Exposición Indígena del Cerro Huelén.

¿Por qué emigró de Lumaco?

Hay una razón bien clara para todos los mapuches por qué uno viene de

allá. Eso de la educación formal huinca que forma a los mapuches, creo yo, para

una cosa que es servirle al país Chile y después no le da trabajo. Pero aunque yo

no tengo grandes estudios huincas, por el hecho de haber aprendido a leer y

escribir y algunas cositas específicas, uno dice ‘quiero poner en práctica lo que

aprendí’. Yo estudié un poco de secretariado y dije ‘voy a aprender allá a

297

trabajar’, porque en el pequeño pueblito donde nací ni siquiera hay máquinas de

escribir, y si la hay, está en el municipio y no está al alcance de uno. Y aquí el

mundo, la sociedad es más amplia y hay más posibilidad de trabajo. Me vine hasta

acá para buscar algo donde poder desarrollar los estudios que había hecho y tal

vez estudiar algo más. Pero llegando acá uno se encuentra con muchas cosas

limitantes para uno en cuanto a su propio desarrollo cultural como mapuche, y en

segundo lugar, la parte huinca que no conoce aquí los lugares, los espacios, los

contactos para poder ubicarse y encontrar trabajo y que alguien le apoye. Así que

estoy acá desde hace 24 años. Me quedé acá en el fondo, pero estoy yendo y

viniendo. Y eso, la razón principal es buscar otros horizontes aquí, pero a cambio

de eso he perdido otras cosas.

¿Tiene a su familia allá?

Sí, están allá. Casi toda mi familia. Yo formé mi familia acá, pero con un

mapuche de allá. Para mantener la cultura.

¿Cuáles son los principales problemas del pueblo mapuche allá en el sur y

acá?

En el país, los principales problemas son el despojo de sus tierras en forma

permanente y constante, la poca participación que tienen en el proceso de

desarrollo del país como parte de este país, no están las posibilidades de

plantearse como cultura distinta. Bueno, somos limitados en todos los aspectos, en

la participación no está el espacio para nosotros aún estando y habiendo nacido

acá. No se considera esas cosas elementales como la participación.

298

La crítica que se escucha es que siempre las decisiones las toma el Estado…

Claro, es como si no hubiesen participado nomás. Es una utilización que

hacen las autoridades, los políticos para su beneficio nomás.

¿La Conadi?

La Conadi es una instancia de gobierno que opera de la misma manera. Por

otro lado, la gente que compone este organismo, no es la gente más competente,

más capaz, más conocedora del mundo indígena para poder tratar con las

organizaciones y los problemas indígenas, porque a veces quizás, hoy digamos, no

se debería necesitar ser indígena netamente para conocer los problemas de los

pueblos originarios, sino también haberlos vivido y conocerlos más

profundamente y atribuirse una responsabilidad, porque es una patudez ponerse en

un lugar que no corresponde. La gente que está en la Conadi, creo, la que está

hoy, lo hace por necesidad económica más que por la necesidad de solucionar

problemas o servir de puentes y gestionar todos los problemas mapuches. Desde

los consejeros para abajo.

Como dirigente mapuche, ¿qué solución le ve a esto? ¿Una nueva legislación?

Una nueva legislación es tan importante tanto para mapuches como para

chilenos. Porque no sólo los mapuches están topando en su desarrollo y en sus

posibilidades de participación efectiva. Creo que una reforma constitucional, una

nueva legislación puede ser posible, pero falta la gente que tenga la cabeza abierta

para todo el mundo, porque si hacen una ley un poquito más distinta para decirles

a los indígenas ‘sí, sí estamos por ustedes’. Y no sé, no se da el espacio. Nosotros

299

necesitamos nuestro espacio, estamos en vivo y en directo, no queremos

representaciones.

2. FICHAS DE TRABAJO

2.1. Documentos de organismos de estudios

Corporación Tiempo 2000

Nombre: Los Desafíos de una Política Indígena.

Autor: Corporación Tiempo 2000.

Fecha: Diciembre 2000.

Publicación: Informe sobre políticas públicas N° 68 publicado en

www.tiempo2000.cl

Resumen: El presidente Lagos convocó a una Comisión de Verdad Histórica y

Nuevo Trato para estudiar una nueva política indígena. Este llamado es

acompañado de 16 medidas centrales que evidencian que es necesario revisar y

modificar la actual política indígena.

La Corporación parte con el supuesto de que existe una crisis de confianza

histórica del mundo indígena hacia el Estado y la “sociedad mayor”. La

construcción de legitimidad en la etapa de los gobiernos de Aylwin y Frei estaba

asociada a la reconstrucción de esa confianza (p. 2).

300

Ahora, en la Comisión convocada por Lagos se plantea fundar una política

indígena de Estado y país para el nuevo milenio, en donde participen todos los

actores involucrados.

Para Tiempo 2000, el desarrollo de esta Comisión debe evitar recaer en el

historicismo entendido como base de un complejo conflicto y de compromiso de

la sociedad frente a la deuda histórica.

Si se logra consensuar una mirada de futuro, orientada a la nueva relación

entre Estado, sociedad y pueblos indígenas se pueden sentar las bases de una

política indígena.

Existen demandas complejas “sobre las cuales será muy difícil lograr un

acuerdo societal, como son los temas de reconocimiento, autonomía y territorio”

(p. 3). La posición contraria está representada por actores políticos y la Sociedad

Nacional de Agricultura (SNA), que es el pensamiento empresarial.

Para la Corporación, uno de los puntos importantes en este nuevo trato

sería “integrar y sentar a la mesa a organizaciones y actores que hasta el momento

han estado al margen del sistema”, haciendo clara alusión a las organizaciones que

se han posicionado en un nuevo liderazgo tanto internacional como nacional

(Consejo de Todas las Tierras, Identidad Lafkenche y la Coordinadora Arauco-

Malleco), ya que representan una demanda real de comunidad en conflicto y que

constituyen el aspecto central de las tensiones entre el mundo indígena y forestal.

El tema de la tierra está en el núcleo central de la problemática, como eje

del conflicto entre indígenas, propietarios y el Estado. Además, como ha salido a

la luz pública últimamente, hay una gran especulación de las tierras por los

valores de éstas. Todo esto lleva de la mano proponer una nueva política de tierras

como crear un Banco de tierras, de modo de ir comprándolas para las

301

comunidades indígenas aisladas del factor especulativo, inflado por el conflicto en

la zona en litigio.

El Fondo de tierras no fue creado para dar respuesta al tema del territorio

(deuda ancestral) sino para comprar tierras basadas en títulos de merced otorgados

por el Estado a comienzos del siglo XX. Se requiere, por tanto, definir un

horizonte final en relación a este tema, sobre la base de resolver los casos de

litigio amparados por la Ley indígena y de las demandas acumuladas por las

comunidades en Conadi, para concentrar la política en un desarrollo integral, que

no esté cruzado por el tema de la restitución de tierras.

En el documento se da cuenta que uno de los problemas más críticos de la

política de tierras actual, ha sido la entrega de tierras sin apoyo técnico, derivada

de una resistencia cultural a la integración al mercado de parte de algunos

dirigentes indígenas y también de una falta de coordinación real del aparato de

gobierno (Conadi e Indap). Es decir, no ha habido un apoyo global del Estado en

el desarrollo indígena.

En cuanto al problema con las empresas forestales se sostiene que la

intervención de las forestales en las comunidades indígenas se ha hecho sin poner

en práctica “una política de buena vecindad, explotando tierras y bosques que

eran de las comunidades, con efectos negativos en las tierras indígenas por

pérdida de aguas derivadas de las plantaciones vecinas, con mano de obra externa

a la región y sin inversión social en la región” (p. 5).

Por tanto, en el diseño de una nueva política de tierras y solución del

conflicto, “es fundamental el diseño de una estrategia de negociación entre

comunidades indígenas y empresas forestales que elimine los puntos de conflicto,

con beneficios que lleguen directamente a las comunidades indígenas” (p. 5).

302

El cambio de la Conadi

La Conadi tiene una lectura que es compleja en su práctica. Por un lado es

un servicio público para la política del Gobierno (mirada oficial) y por otro, es un

organismo que represente el sentir y las aspiraciones de las etnias (mirada

indígena). La aplicación de la política indígena pasa por complicadas decisiones

negociadas que reflejen los intereses de todos los actores en juego.

A mediano plazo se tiene que repensar la actual estructura y considerar una

opción de cambio mayor de la Conadi –lo que implicaría una modificación legal-

para dar paso, de una parte, a una Agencia de Desarrollo Indígena, como

organismo del Gobierno para coordinar la política indígena del Estado y, de otra,

una Corporación de Pueblos Indígenas, que asuma labores de representación,

coordinación y apoyo a las comunidades en materia de desarrollo integral (p. 7).

Esto permitiría resolver el hibridaje estructural de la Conadi que tiende a paralizar

su acción.

“La reforma institucional de la Conadi debe por tanto resolver su

incapacidad actual para dar respuesta a las reivindicaciones de las organizaciones

indígenas, intervenir y mediar en los conflictos y dar efectiva legitimidad a una

organización capaz de representar a los distintos actores envueltos en el

problema” (p. 7).

303

Nombre: Los conflictos de recuperación de tierras indígenas (Tema de opinión).

Autor: Corporación Tiempo 2000.

Fecha: Junio 1998.

Publicación: Cuadernillo Bitácora Legislativa PAL (Programa de Asesoría

Legislativa) Nº 260, Año VIII.

Resumen: La problemática indígena no radica exclusivamente en la propiedad de

la tierra, aun cuando el sistema de vida de ellos se funda de un modo importante

en ésta. Dicha problemática es el resultado de una situación integral de

condiciones de vida, lo que abarca una dimensión de su desarrollo cultural y de

identidad. Su relación con la tierra, dentro de este mismo aspecto, dentro de la

cultura se sobrepasa el derecho de la propiedad y transita por un terreno que es

vago e impreciso, ya que se mezclan valoraciones religiosas y culturales sobre la

tierra.

Las movilizaciones por tierras se concentran en un área geográfica que es

de las más deprimidas del país y las expectativas de los mapuches continúan

basadas fundamentalmente en una microeconomía de subsistencia sobre la base de

la propia tierra. Agrava esta situación, la presión que ejerce la actividad forestal

por explotar más tierras, lo que produce presiones migratorias dada la escasa

ocupación de mano de obra.

Los organismos del Estado se ven sobrepasados por los conflictos, debido

a la lenta acción burocrática, incluyendo los tribunales de justicia. No existe,

además, en la estructura del estado y en particular, en la Conadi, la especialización

requerida para actuar con eficacia en la prevención y encauzamiento de los

conflictos. Una de las deficiencias es la ausencia de áreas de trabajo que incidan

304

más en lo productivo, de modo que las demandas se canalicen por vías distintas a

la reivindicación de tierras.

Luego de los períodos de inestabilidad direccional y del aumento de

demandas, resulta claro que la gestión de este organismo ha comenzado a mejorar.

Después de la aprobación del Plan Trienal de Desarrollo Indígena, se responde a

la necesidad de que exista una planificación estratégica e integral, orientada a los

pueblos originarios. Esto supone aumentar el presupuesto asignado para el Fondo

de Tierras y Aguas e incrementar la inversión en áreas de trabajo productivas para

los indígenas.

Para el Fondo, su aumento debe destinarse a ampliar la cobertura de

adquisición de tierras y no a incrementar la tendencia alcista de los precios en que

son transados los terrenos.

Instituto Libertad y Desarrollo

Nombre: La Cuestión Mapuche: Una historia de equívocos.

Autor: Eugenio Guzmán.

Publicación: Instituto Libertad y Desarrollo.

Resumen: El autor plantea a lo largo del documento que la historia del problema

indígena ha estado marcada por un sinnúmero de equívocos manifiestos en

cuerpos legales poco operativos, mediante una política proteccionista y que

fomentaron una mayor dependencia del Estado. Además, la falta de políticas

públicas adecuadas para resolver problemas sociales de las comunidades y la

incapacidad de los tribunales para resolver los litigios que las regulaciones

imponían.

305

A su vez, sostiene que “las industrias forestales no han sido causantes de

esta historia de equívocos”. Uno de los errores de esta concepción proteccionista

de los gobiernos desde 1823, es que no valora el derecho de propiedad individual

y que tampoco puede proveer los medios para su protección colectiva.

En cuanto al conflicto entre comunidades y empresas forestales que

involucran más de 64 mil hectáreas (p. 3), son los efectos desastrosos en términos

económicos que puede resultar para el país.

Guzmán también apunta a la creciente participación de los mapuches en

organizaciones internacionales, lo cual adquiere una gran dimensión ideológica.

El tema central se daría en términos de la autonomía y la autodeterminación, lo

que, a su vez, estaría vinculado a la tierra. Según el autor, este conflicto genera

más conflictos, “puesto que se cree que la cuestión indígena sólo tendría solución

en la medida que el tema de la autonomía y devolución de la tierra sean

resueltos”.

Sin embargo, esto significaría destruir las bases de la institucionalidad

nacional, ya que “la idea de otorgar autonomía a las comunidades indígenas

significaría el reconocimiento explícito que no son chilenos, y de que el país no

tiene una estructura unitaria” (p. 5). Además, cabría preguntarse si realmente

existe una deuda histórica y en caso de acrecentar una política restitutiva de

tierras, ¿a quiénes beneficiaría realmente?. Y si ellas, agrícolamente están

subvaloradas, ¿cuál sería el objetivo?.

Guzmán plantea que las líneas de acción deberían tomarse en la medida

que los tribunales de justicia funcionen adecuadamente, dotando además de

herramientas efectivas para el desarrollo de las comunidades y de los pequeños

propietarios mapuches como inversión en capital humano (educación y

306

capacitación), infraestructura física y redes de integración comercial (créditos), “la

que pasa también por revisar la legislación actual en materia de derechos

individuales” (p. 6).

Nombre: Lagos y la Nueva Reforma Agraria.

Autor: Instituto Libertad y Desarrollo.

Fecha: 28 de enero de 1999.

Publicación: Documento N° 421 del LyD.

Resumen: El documento señala que si bien Lagos prometió 150 mil hectáreas de

tierras a las comunidades mapuches, ellos no tendrán un real derecho de propiedad

sobre estos territorios.

La Ley Indígena inspirada en el concepto de “discriminación positiva”,

limita en la práctica, “el desarrollo de estos pueblos impidiéndoles hacer uso de su

derecho de propiedad, ya que establece una serie de regulaciones en el ámbito de

propiedad de sus tierras” (p. 1), haciendo alusión directamente al artículo 13.

Según el Instituto, esta medida frena el desarrollo de los pueblos y los

hunde más en la pobreza, ya que al no poseer un bien que pueda ser libremente

comercializado, ni dejado en garantía para acceder a créditos e invertir en mejores

tecnologías, la tierra pierde su valor. “En el largo plazo, esto se traduce en un

aumento de los costos de producción y en un menor nivel de eficiencia que

redunda en un problema de pobreza mayor” (p. 1).

En el documento se señala como propuesta que “pareciera más adecuado

pensar en dotar a estos habitantes de mejores políticas de educación y salud que

realmente los ayuden a salir de la pobreza y no sólo de tierras de las cuales no

307

pueden disponer y a las que les pueden dar un uso agrícola restringido y poco

rentable” (p. 2).

En la evaluación de la Conadi, junto con mostrar cifras y presupuesto de

este organismo, se señala que los objetivos no son claros. Por un lado está

recuperar alrededor de 200 mil hectáreas perdidas por las comunidades durante el

proceso de contra reforma agraria del gobierno militar. Se detectó también una

escasa coordinación entre la Conadi y otros organismos del sector público, lo que

afecta, por ende, las políticas públicas dirigidas a estas personas.

En conclusión, el LyD señala que se hace urgente modificar los programas

orientados a solucionar los problemas sociales de esta población, afirmando que el

destinar mayores recursos a la compra de tierras, “no los ayudará a salir de su

situación de pobreza, sino que los hundirá más en ella” (p. 3).

“La nueva prioridad debiera ser aumentar la cobertura y la calidad de la

educación de las personas que habitan esas áreas y eliminarles las restricciones a

la propiedad de la tierra” (p. 3).

Centro De Estudios De Desarrollo Alternativo, Cenda.

Nombre: Pobreza Mapuche y Concentración Forestal.

Autor: Hugo Fazio Rigazzi.

Fecha: 14 de marzo de 1999.

Publicación: Cenda Centro de Estudios de Desarrollo Alternativo.

Cartas Económicas Semanales.

308

Resumen: El autor sostiene la tesis de que la pobreza mapuche en el sur está

vinculada estrechamente con la concentración forestal de grupos económicos

como Angelini y Matte.

“El agro chileno ha experimentado en las últimas décadas una profunda

modificación en su estructura de propiedad y productiva, en la cual han tenido una

activa presencia los grandes consorcios forestales que se apropiaron por

mecanismos económicos y extra económicos de grandes extensiones de tierra...”

Asimismo, las comunidades mapuches “han sido desplazadas de las tierras

en que vivían o han sido limitadas a extensiones muy pequeñas que

dificultosamente permiten su autosustentación”.

Fazio señala los graves problemas sociales que afectan a las comunidades

como la tasa de mortandad que duplica la media nacional, el analfabetismo que

asciende al 16 por ciento y el hecho de que sólo el 10 por ciento de sus viviendas

posea luz eléctrica. (p. 1)

Además, la concentración forestal implicaría que los empresarios estén a

favor de cambiar la ley indígena, permitiendo la libre venta de las tierras de los

mapuches, posición fuertemente defendida por el Instituto Libertad y Desarrollo.

Recordemos que el artículo 13 de la Ley indica que las tierras “no pueden ser

enajenadas, embargadas, gravadas ni adquiridas por prescripción, salvo entre

comunidades o personas indígenas de una misma etnia” (Artículo 13, Ley

19.253).

Asuntos Públicos

309

Nombre: Conflicto Mapuche: Peligro a la Vista.

Autor: Carlos Neely.

Fecha: 20 de febrero de 2001.

Publicación: Instituto de Estudios www.asuntospublicos.org

Informe N° 31 Políticas Sectoriales.

Resumen: El autor sostiene que las clases empresarial, política e ilustrada creen

que el conflicto de los mapuches se basa en “un problema de extrema pobreza,

sumado al de una crisis de economía agraria de autosubsistencia, una insuficiente

escolaridad y una deuda de respeto por sus particularidades folklóricas”.

Dentro de esto, se ha potenciado lo que Neely llama “la inteligencia

mapuche”, reunida en una vigorosa masa de profesionales muy críticos del

sistema. Todo ello ubicado muy bien dentro de un ánimo globalizador por el

respeto a las minorías étnicas y a los pueblos originarios.

Neely también hace referencia al diagnóstico de Jorge Ahumada en su

libro de 1965 “Crisis Integral de Chile”, en donde señala que los pueblos

originarios sufren las consecuencias de la crisis sociopolítica, es decir, deficiencia

de participación, representatividad y solidaridad; agraviada, además, por una dura

discriminación racial y social.

En cuanto a la relación de los mapuches con los “huinkas”, se ha marcado

por el despojo de la tierra agrícola –única fuente de sustento de los mapuches-,

“por medio de violencia guerrera o de trapacerías engañosas”.

Por último, Neely sostiene que es inútil pensar que la demanda mapuche se

basa solamente en la autodeterminación política y que son pocos quienes agitan

esa bandera. “La inteligencia mapuche se halla plena y diestramente inserta en el

sistema mundial de comunicación pública y privada” (p. 2), que son millares las

310

ONGs disponibles para defender los derechos civiles de los pueblos originarios y

así concertar una campaña internacional en contra del gobierno de Chile.

En conclusión, una de las salidas pasa por no negarse a aceptar el grado de

evolución de un conflicto histórico y que aceptemos que somos una parte histórica

política y cultural de América.

2.2. Documentos de organizaciones indígenas y empresarios

Coordinadora Nacional Indigenista, Conacin

Nombre: Al Filo de la Democracia.

Autor: Comité Frapa de Conacin.

Año: 2000.

Publicación: Ensayo, página web de Conacin.

www.encuentroindigena.cl.

Resumen: La situación de los pueblos indígenas es histórica a nivel continental y

se inició con la llegada de “los invasores a nuestras tierras”. Últimamente, aunque

se nota un resurgimiento del movimiento indígena en Chile, “no se visualiza

alguna tendencia clara ni lineamientos políticos que reflejen las demandas

ancestrales” (p. 3). Esto, en parte porque muchos dirigentes indígenas se

institucionalizaron dejando los destinos del movimiento al amparo de la Conadi,

la cual fue creada para desarrollar propuestas surgidas desde las organizaciones

indígenas. Sin embargo, el perfil político de los consejeros y representantes de las

organizaciones, ha bajado con la última elección presidencial, “quedando en

311

evidencia la falta de capacidad de estos para presionar por los intereses de

nuestros pueblos” (p. 3).

Según Conacin, hoy día el movimiento indígena se rige por algunos

sectores que se instalaron dentro de la Conadi para extraer beneficios propios (no

dice cuales ni quienes).

A su vez, critica “la poca consistencia de los grupos alternativos u

opositores a la Conadi y la falta de líderes coherentes con la suficiente

credibilidad para fortalecer el movimiento... No se visualiza ni surgen propuestas

que puedan obligar al gobierno a cumplir con los compromisos contraídos, tales

como, la ratificación del convenio 169 de la OIT y el reconocimiento

constitucional, que son los que fortalecerán nuestras demandas de etnodesarrollo”

(p. 3).

Corporación de la Madera (Corma).

Nombre: Las empresas forestales y los problemas del pueblo mapuche.

Autor: Antonio Grass.

Publicación: Sitio web de Corma, Corporación Chilena de la Madera.

Resumen: El autor sostiene la tesis de que cuando un problema es

responsabilidad de todos los chilenos, se suele buscar un chivo expiatorio. Eso es

lo que sucede con el pueblo mapuche y las empresas forestales.

Para él, problema es la situación de pobreza, derivada en parte de la falta

de tierras y el déficit educacional técnico profesional. Argumenta que el estado

chileno no hizo nada en cien años respecto a eso. También que las comunidades

pueden reclamar que les restituyan las tierras usurpadas ilegítimamente, pero que

312

deben hacerlo legalmente respetando los derechos de los actuales propietarios que

adquirieron correctamente las tierras. Pero los bosques de esas tierras no pueden

ser reclamados, ya que son producto del esfuerzo particular de privados.

Argumenta que algunos mapuches han visto en las empresas forestales,

legales dueñas de las tierras, a quienes hacer responsables de sus problemas.

Estas, por su parte, responden a la ley, y plantean que su aporte es generar empleo

para miles de familias chilenas, generar divisas y contribuir a través de los

impuestos en las políticas sociales del estado.

“Pretender que sean algunos privados quienes carguen con la culpa o

financien la deuda que tiene el país con los chilenos mapuches no sólo es

ilegítimo, sino que simplemente significa una buena excusa para continuar

postergando por otros cien años la solución de sus problemas”.

Nombre: Se acabó la tregua: Dura crítica al manejo del conflicto mapuche

(Entrevista a José Ignacio Letamendi, presidente de la Corma).

Autor: El Mercurio.

Fecha: 11 marzo 2001.

Publicación: sitio web Corma.

Resumen: A grandes rasgos, Letamendi plantea lo siguiente:

Sobre el conflicto: El conflicto existe, no está sobredimensionado, y afecta a los

agricultores y trabajadores, no a las grandes compañías. Hay una sensación de

temor bastante expandida. Hasta ahora hay cerca de 12 millones de dólares en

pérdidas, y cree que muy pocos apostarán a seguir invirtiendo en la zona.

313

Letamendi señala que lo más grave es querer solucionar el tema a través de

la entrega de tierras. Los mapuches viven mayoritariamente en la ciudad, y es ahí

donde están los mayores focos de pobreza y no se hace nada.

También afirma que “la propiedad privada es privada” y que si alguien

piensa que le pertenece algún fundo que acuda a los tribunales y use la legislación

vigente.

Sobre la Conadi: Acusa que hay pésimas o inexistentes políticas públicas de

apoyo a las áreas de salud, educación, transporte y comunicaciones en la IX

Región. Que no se hace nada y que parece mejor acusar a alguien más. Ellos,

como empresas, no tienen tampoco por qué favorecer a los mapuches, ya que sólo

son el 8% de la población de Chile.

Letamendi dice que cada problema relacionado con el conflicto indígena

debe ser solucionado por quién corresponda. El Ministerio de Salud (Minsal) debe

mejorar la atención médica, el Ministerio de Educación (Mineduc) debe elevar el

nivel de escolaridad. “Hay que entender algo: la pobreza no es patrimonio de los

mapuches”. Respecto a la ley indígena, plantea que es una falta de respeto

prohibir que los mapuches pueden vender o hipotecar sus tierras. “Imagínese que

por el solo hecho de ser mapuche no tienen oportunidad de hacer con su tierra lo

que les parezca... los están arrinconando como subnormales. Y no lo son”.

Sobre posibles soluciones: De partida, el gobierno debe imponer el orden público

respecto a las tomas. Luego, debe invertir en programas que tengan una

importante divulgación pública. “Si se aplica la ley y se llevan adelante programas

de desarrollo, el tema se puede terminar muy rápido”.

314

Nombre: El problema mapuche, un problema de país.

Autor: Corporación de la Madera.

Publicación: sitio web Corma.

Resumen: Plantea que la violencia en áreas con presencia mapuche puede generar

graves daños económicos. Esta violencia se debería a varios actores, entre ellos, a

una nueva generación de dirigentes vinculados al activismo étnico internacional, a

las falsas expectativas generadas por la ley indígena, a la falta de rigor para aplicar

la ley y a la pobreza.

Caracteriza a las comunidades mapuches: son 1500 comunidades, con

escasa educación, pocas tierras fértiles que trabajar, falta de capacitación que los

tienen sumido en la pobreza. Esto se debe en parte al proceso de “Pacificación de

la Araucanía”, la colonización y a las ventas hechas en el siglo pasado.

Establece que las tierras reclamadas hoy por los mapuches, hace tiempo

que están en manos que las adquirieron de manera legal, y que en ellas está el

fruto de varias generaciones de trabajo. La Ley Indígena, dice, creó un fondo para

comprar tierras y luego entregarlas. Y que es por esas tierras que hay expectativas

que a veces desembocan en violencia.

Establece que es un problema del país, que no es un conflicto entre

particulares, porque los mapuches invocan derechos ancestrales anteriores al

estado y no se basan en la legislación chilena.

Finalmente, señala que la solución es integral. Lo primero es que el Estado

aplique la ley sin vacilaciones ni discriminaciones, luego reforzar la educación

rural y la capacitación laboral, ya que la compra de tierras no va a resolver un

problema que es de extrema pobreza y marginalidad.

315

2.3. Documentos de historiadores y académicos

Gonzalo Vial

Nombre: El predicamento mapuche: ¿cuál deuda histórica?

Año: Mayo 2000.

Ciudad: Santiago.

Edición: Revista Semestral del Departamento de Ingeniería Industrial de la

Universidad de Chile, Volumen 3.

Resumen: El texto comienza reconociendo la existencia de una deuda histórica

con el pueblo mapuche por parte de la sociedad chilena. También plantea que los

deudores son todos los chilenos, representados por el Estado, que es el que debe

pagar y no las empresas o particulares que posean tierras. Sin embargo, no reduce

la deuda solamente al problema de la tierra, ya que apenas un 25% a 30% de los

integrantes de esta etnia habita en zonas rurales y el resto en zonas urbanas, según

datos del Censo 1992, sino que la amplía al concepto de “desarraigo”.

En el subtítulo “La tierra mapuche”, Vial entrega soluciones respecto al

pago de la deuda histórica en cuanto a tierras. Estas deben ser cultivables,

acompañada de una capacitación de los indígenas para trabajarlas

productivamente, y debe resolverse el tipo de propiedad aplicable estos terrenos

(recuerda que el decreto 2568 de 1979 prohibía por 20 años la venta a terceros de

las parcelas individuales, y que esa prohibición se hizo indefinida con la Ley

Indígena).

Sobre este punto, señala que algunas tierras siguieron siendo explotadas

por la comunidad, en tanto otras fueron explotadas individualmente. La

explotación común genera ineficiencia, exceso de brazos y emigración y

316

desarraigo de comuneros. La individual genera desarraigo, dentro o fuera de la

tierra, porque la propiedad se concentra y convierte en asalariados a los mapuches.

En ambos casos se pierde la cultura. En definitiva, Vial plantea que el verdadero

problema mapuche es el desarraigo que conduce al fin de su cultura.

El subtítulo “La cultura mapuche” explora por qué se ha reducido el

problema mapuche a un problema de tierras y no de cultura. Como factores que

influyen destacan el economicismo, la creencia indígena de que la tierra es el

problema, el aprovechamiento subversivo del tema, el aprovechamiento político,

la proliferación de dirigentes que entraban los estudios, y la actitud permisiva de

las autoridades frente a las ilegalidades.

Agrega que el verdadero pago de la deuda histórica es impedir la

disolución de la cultura. No sólo conservarla, sino fomentarla. Para eso propone

algunas medidas que se deberían tomar:

Tierra: descubrir técnicas y cultivos adaptables a la explotación colectiva y

capacitación real.

Idioma mapuche: preservarlo como cosa viva y difundirlo.

Estudios del mundo mapuche: geografía, flora, fauna, literatura, costumbres,

pensamiento, reforzar o crear centros de estudio, etcétera.

Extensión: difundir el mundo mapuche fuera de su etnia y del país. Acá Vial

hace hincapié en que no le ve sentido a la autonomía política, sino a la

autonomía en la gestión de su cultura y temas relacionados.

Escuelas y liceos: enseñanza bilingüe donde la población sea

predominantemente indígena.

Arte: fomentar mediante becas las aptitudes artísticas del mapuche, en

orfebrería, música, literatura, etcétera.

317

En el subtítulo “Un pueblo y una cultura admirables”, Vial señala que es

indispensable que la sociedad chilena tome conciencia de que al facilitar el

crecimiento de la cultura mapuche, no se les está haciendo un favor, sino que

pagando una deuda. También realza la valentía y capacidad de adaptación de este

pueblo en la guerra de Arauco.

Carlos Ruiz Rodríguez54

Nombre: Conflicto Mapuche.

Fecha: 22 de mayo 2000.

Publicación: Usach al día.

Resumen: El autor sostiene que el problema mapuche es un conflicto cultural,

social y económico generado por la invasión del territorio mapuche por los

españoles primero, y luego por el Estado chileno, el cual ahondaría el conflicto

antes que solucionarlo. Señala además que este conflicto agravado por la

“Pacificación de la Araucanía”, tuvo su máximo en el Decreto Ley 2568 del

régimen militar, que legalizó la disolución de la comunidad de tierras. También

plantea que ningún gobierno democrático se interesó en solucionar los problemas

de usurpación de tierras denunciados y que los cargos en organismos como el

Cepi y la Conadi están distribuidos por cuoteo político, “siendo la política oficial

la de corromper a los líderes mapuche integrándolos a las redes de corrupción”.

De acuerdo al artículo, la Ley Indígena no tiene mecanismos efectivos para

recuperar las tierras usurpadas. Sus recursos son escasos y mal empleados, y no

hay voluntad política para aplicarla. Solo hay grupos particulares que buscan una

54 Es profesor del Departamento de Historia de la Facultad de Humanidades de la Universidad de Santiago.

318

Nueva Relación por una comprensión, amistad y cooperación entre los pueblos

mapuche y chileno.

Finalmente, Ruiz dice que los partidos deberían legislar para derogar el

decreto ya nombrado, “recuperar las tierras mal habidas por los usurpadores”, y

hacer las debidas reparaciones materiales y morales al pueblo mapuche.

Luis Vitale

Nombre: Interpretación Marxista de la Historia de Chile.

Tomo: I, Los pueblos originarios y la conquista española (10.000 a. C. – siglo

XVI).

Año: 1992.

Ciudad: Santiago.

Edición: V, Ediciones Cela, Rucaray, Cronopios.

Resumen: Hacia el año 10.000 a. C., aparecieron los primeros hombres en Chile.

Del 6.000 al 1.000 a.. C., surge el período pre-cerámico y pre-agrícola, en donde

los pueblos se dedican a la recolección, pesca y caza. En el año 1.000 a. C., se

estima que comenzó el período agro-alfarero y minero-metalúrgico. Los pueblos

que habitaron en el norte de Chile recibieron influencias de otras culturas más

avanzadas como la de Tiahuanaco e Inca, posteriormente.

Durante el siglo XIV, pueblo guerreros, llamados luego mapuches o

araucanos, conquistan la zona entre los ríos Itata y Toltén.

Las culturas agro-alfareras y minero-metalúrgica americanas tuvieron un

modo de producción comunal, basado en la posesión colectiva de la tierra y en la

redistribución de lotes en usufructo para cada unidad doméstica. Existía, además,

319

un cierto tipo de organización social mediante la caza colectiva y la fabricación

conjunta de herramientas. Lo importante era que no existía la propiedad privada

de la tierra.

Vitale afirma que estas sociedades tenían una economía de subsistencia,

“lo cual no significa carencia de excedente. Éste se reinvertía en obras generales

de la comunidad y a veces en intercambio comercial, a base de trueque” (p. VII de

las acotaciones a capítulos).

Sostiene que debe relativizarse la afirmación en la que dice que los

“araucanos” (nombre dado por los españoles) eran guerreros, sin que exista

prueba al respecto. “La verdad es que los mapuches se vieron obligados a guerrear

para defenderse de la invasión española”.

En el libro se reemplazan conceptos como “el descubrimiento de América”

por el de invasión española, ya que las pruebas arqueológicas demuestran que

antes de los españoles existían culturas milenarias. América “no fue Nuevo

Mundo porque poseía culturas tanto o más avanzadas que las del Viejo Mundo”

como los avances en orfebrería, cerámica, regadío artificial, astronomía,

matemáticas, revolución urbana, etc. (p. XIX)

En el capítulo “Las culturas primitivas”, Vitale dice que para comprender

la eficacia y rapidez de la colonización española, basta comprender que la causa

esencial fue el grado de adelanto agrícola, alfarero y minero que habían alcanzado

los indígenas. Esto permitió a los españoles organizar en pocos años un eficiente

sistema de explotación. Sin embargo, los araucanos, pueblo resultante de la fusión

entre cazadores nómades con los sedentarios del centro-sur, estaban en una etapa

agroalfarera más atrasada que la del norte.

320

Principales características de las culturas primitivas chilenas (p. 49)

Organización gentilicia basada en lazos de parentesco.

No existía propiedad privada (pastos, cerros y aguas eran de uso común).

Sistema comunal de la tierra y de la distribución de los productos.

Viviendas colectivas.

Trabajo era por cooperación simple (labores de interés común y distribución

igualitaria).

División natural del trabajo (sexo, edad, etc.).

Los araucanos no estaban acostumbrados a obedecer a ningún amo, lo que

sería la causa esencial de su larga resistencia a los españoles. “Ellos jamás fueron

oprimidos por otros pueblos ni pagaron tributos por el trabajo de su propia tierra”

(p. 53). Y hablando de la invasión incaica (1.465 a 1.535), “en contraste con los

araucanos, que nunca fueron dominados definitivamente, los jefes de los pueblos

del norte, ya sojuzgados por los incas, opusieron menor resistencia. Podría decirse

que el imperio incaico abonó el terreno para la conquista española” (p. 72 y 73).

Los españoles llegaron a estos territorios en busca de metales preciosos. El

objetivo esencial era explotar los lavaderos de oro. Durante la primera expedición

a Chile, un capitán de las tropas de Almagro alcanzó a llegar hasta el río Ñuble,

“donde por primera vez los españoles encontraron una resistencia enconada de los

araucanos en la batalla de Reinohuelén” (p. 158).

Cuando se instalaron ya en el territorio, “los conquistadores se apoderaron

de enormes extensiones, no tanto por el valor agrícola de las tierras, sino porque

en sus dominios estaban los lavaderos de oro...” (p. 170), además que ello

permitía dedicarse a la ganadería.

321

“En Chile, como en el resto de América, la propiedad privada de la tierra

surgió de la usurpación violenta del territorio indígena por los conquistadores

españoles” (p. 171).

La guerra de Arauco

Los araucanos resistieron durante tres siglos, “inflingiendo a los invasores

bajas que fluctuaron entre 25 y 50 mil soldados” (p. 175). Vitale sostiene que la

resistencia se debió no sólo al genio militar de los jefes araucanos, también al

apoyo activo de toda la población indígena. “Los araucanos no tuvieron desertores

que colaboraran con los españoles..., fue una guerra total...” (p. 176). El motor que

impulsó a los araucanos a luchar fue la tierra, la tribu, las costumbres y el derecho

a vivir libremente en clanes.

Se ha dicho que los araucanos aprendieron la táctica militar de los

españoles. En realidad, la mayoría de las tácticas empleadas contra los

conquistadores fueron creadas por los propios araucanos a base de la experiencia

que iban adquiriendo en el combate. Se adaptaron a los caballos, practicaron la

guerra móvil y del tipo de guerrillas, además de las trincheras, el mimetismo y

camuflaje, hábiles en el contraespionaje, también usaron armas de fuego.

Tomo: II, La colonia y la revolución por la independencia (1540 – 1810).

Resumen: En el capítulo V “El Estado y las instituciones coloniales”, Vitale

habla de las nuevas tácticas que emplearon los gobiernos en la guerra de Arauco a

fines del siglo XVII, ante la incapacidad del ejército para doblegar la resistencia

araucana. Ella fue, básicamente, una táctica comercial, ya que dejaron de mandar

expediciones a la zona y las cambiaron por comerciantes que intercambiaban

322

productos. Los españoles habrían tratado de corromper a los caciques con dinero y

alcohol además de que buscaron acuerdos por separado con las tribus, “tratando

de sembrar la discordia entre ellas, para lograr la división del pueblo araucano,

cuyo espíritu de unidad se había mantenido inalterable...” (p. 121).

Es así como el abandono de la conquista por vía militar, provocó que los

araucanos se encontraran sin un enemigo visible, “sin un ejército contendor que

los obligara a cerrar filas en defensa de su territorio, como había sucedido durante

los siglos XVI y XVII”.

Vitale sostiene que es un mito de la historiografía tradicional pensar que el

siglo XVIII transcurrió en forma pacífica, para ocultar la combatividad de los

pueblos indígenas y la incapacidad de los españoles para derrotarlos. “Se ha

llegado a sostener que los araucanos estaban en pleno proceso de desintegración

en el último siglo de la Colonia. Si bien es cierto que los araucanos no

conservaban el mismo grado de disciplina militar alcanzado en los tiempos de

Lautaro, Pelantaru y Alejo (un mestizo), pudieron seguir rechazando con éxito los

ataques del ejército español..., basta señalar que a fines de la Colonia toda la zona

comprendida entre el Bío Bío y Osorno se mantenía en poder de los araucanos y

huiliches” (p. 122 y 123).

Además, durante el siglo XVIII se produjeron los levantamientos

indígenas más fuertes: el de 1723 y el de 1766, cuando los españoles trataron de

acelerar la conquista pacífica creando “pueblos de indios”.

El autor sostiene que al cabo de dos siglos y medio, la guerra de resistencia

desarrollada por los araucanos en defensa de su tierra, se fue convirtiendo en una

guerra social, de carácter total y generalizada a la mayoría de los indígenas

oprimidos por los conquistadores, desde los huilliches, pehuenches, aquellos que

323

eran explotados en los lavaderos y en los fundos, pasando de guerra de resistencia

tribal a una de lucha social. (p. 129).

Tomo: III, Los decenios de la burguesía comercial y terrateniente (1831 – 1861).

Resumen: En el capítulo IV “Las guerras civiles de 1851 y 1859, con el subtítulo

“El levantamiento de los araucanos”, Vitale incluye la participación de ellos en la

guerra civil de 1859, adquiriendo contornos de un levantamiento generalizado en

defensa de sus tierras y por sus propias reivindicaciones históricas (p. 282).

“Mediante el apoyo al sector liberal de oposición, los araucanos quisieron

expresar su abierta resistencia al plan de colonización del gobierno de (Manuel)

Montt. Este plan consistía en coaccionar a los indios para que vendieran sus

tierras al Estado o a los particulares” (p. 283).

Las incursiones indígenas abarcaron desde la costa de Arauco hasta

Chillán, en una nueva versión de su tradicional táctica de guerra móvil y de

guerrillas ya probada con éxito en anteriores levantamientos.

Los diarios oficialistas de la época exigieron una contraofensiva mediante

artículos de corte racista: “La necesidad no sólo de hacer un escarmiento sobre la

raza araucana, sino la de reducirla a la impotencia de hacernos mal alguno, es en

el día tan reconocida, que casi no hay quién no pida esta medida, como el único

medio para curar al país de millones de males. Se comprende muy bien que son

unos huéspedes odiosos y perjudiciales para Chile. Todo el mundo sabe que el

territorio de la Araucanía es un focus donde van a refugiarse todos los criminales

que se escapan de las cárceles. Las mil familias que hoy están en la miseria, los

robos sin número cometidos por el salvaje, crímenes de todo género perpetrados a

la luz del día y sin que nadie pudiera evitarlos, están clamando porque pronto nos

324

decidamos por las medidas extremas, pues los medios conciliadores nada han

hecho en esa raza estúpida, mengua y oprobio de la Nación chilena...”55

La discriminación racial y el espíritu de conquista de los blancos llegan a

extremos increíbles de ideologización cuando se afirma que los araucanos “no

tienen el derecho de propiedad por ley natural, ni por el fruto de su trabajo, ni por

una ley civil. No sólo por el hecho de habitar en una región se va a tener el

derecho de propiedad”56

Tomo: IV, Ascenso y declinación de la burguesía chilena (1861 – 1891) de Pérez

a Balmaceda.

Edición: Segunda, editado por LOM Ediciones, Liberarte Chile y Cela.

Año: 1993, Santiago.

Resumen: El capítulo VII se titula La llamada “Pacificación de la Araucanía”,

en donde se señala que durante la segunda mitad del siglo XIX, la burguesía

criolla logró conquistar en forma definitiva las tierras de los mapuches y “someter

a las leyes del Estado capitalista a este pueblo-nación” (p. 213). Esto fue

provocado esencialmente por la penetración comercial iniciada a fines de la

Colonia, facilitando la conquista militar y acelerando la disolución de la

comunidad (ver Tomo II).

Las nuevas relaciones comerciales produjeron serios cambios en la

economía natural de los mapuches, logrando desarrollar la ganadería, platería y

otras artesanías gracias al intercambio de diferentes productos. Pero también hizo

que naciera una estructura jerárquica del poder entre los lonkos que más

55 El Correo del Sur, n° 1093, abril 23 de 1859.56 El Correo del Sur, n° 1138, agosto 6 de 1859.

325

adquirían. Se introdujeron nuevos conceptos por la acción del capitalismo

comercial, como consumo, contrabando, mercado, etc.

Este tipo de relación mercantil aceleró también el proceso de apropiación

de las tierras indígenas encubierto por leyes que aparentemente tendían a proteger

los derechos de los mapuches. “El gobierno de Manuel Montt coaccionó a los

mapuches para que vendieran sus tierras al Estado o a los particulares, como fase

inicial de un plan de colonización de mayor envergadura en la zona de la

Frontera” (p. 216). Las ofertas de dinero, sin duda, tentaron a muchos lonkos

comerciantes a vender tierras en este período, aquellas que pertenecían a sus

mismas comunidades, en colaboración con los jueces de la Frontera, quienes

legalizaban ventas y fraudes.

El Ejército de la Frontera estaba comandado por el coronel Cornelio

Saavedra, cuyo plan contemplaba la compra de tierras indígenas por parte del

Estado y la posterior subdivisión y venta de estos terrenos a particulares con el fin

de lograr mayores ingresos para el Fisco.

“A fines de la década de 1860, Saavedra había logrado cumplir gran parte

de sus objetivos, presionando a ciertos caciques para que vendieran alrededor de

100.000 hectáreas al fisco, y ocupando militarmente casi toda la zona de la costa.

Al término de su campaña había arrebatado 1.260.000 hectáreas a los genuinos

poseedores de la tierra” (p. 219).

Durante los años de la guerra del Pacífico, los mapuches aprovecharon la

coyuntura para preparar el noveno y último levantamiento general. Sin embargo,

las condiciones habían cambiado, ya que la comunidad estaba en proceso de

desintegración y el concepto de propiedad comunitaria había entrado en crisis.

Este último levantamiento se inició a fines de 1880 y terminó en diciembre de

326

1882. El 27 de enero de 1881, unos 3.000 mapuches atacaron Traiguén arrasando

con las haciendas y el ganado en represalia por los abusos de los “huincas”. Ellos

estaban luchando junto a otros indígenas del lado indígena, pero las burguesías de

ambos países se pusieron de acuerdo con un plan de operaciones militares para

aplastarlos y apoderarse de forma definitiva de sus tierras. Con ellos se dio fin a

una larga resistencia que habían sostenido los mapuches durante más de tres

siglos.

327