大陸2008年雪災應變模式及其意涵 - mjib.gov.tw€¦ · 25 專題研究大陸2008年雪災應變模式及其意涵面：正向好的方向轉化。電網運行情況，總體看，華北、東北、西北電網運行

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大陸2008年雪災應變模式及其意涵專題研究

2008 China’s Handling of Snowstorm and Its Implications

劉文斌（Liu, Wen-Bin）本刊特約研究員、醒吾技術學院、輔仁大學兼任助理教授

摘要

大陸於 2008年元月間發生建政 �0年來罕見的暴風雪災情，20天的冰封，造成

重大經濟損失，中共在救災過程中，雖於短時間內集中資源投入救災，但也暴露出

中共極力封鎖雪災真實消息，以維護極權統治地位，終至損失擴大的情況，至今尚

待大力復原。

詳細檢視中共救災的過程可以發現，中共對於資訊的封鎖是其統治的重要手段，

更是維護威權體制的關鍵，當前中共的經濟、政治實力與臺灣及全球息息相關，中

共的穩定更是全球穩定的重要因素，本文研析認為，若協助中共加強資訊透明，既

可以促進中共民主化，又間接可以促進臺灣與國際社會的穩定與安全。

關鍵字：雪災、政治發展、資訊透明、民主化、威權

自2008年元月�0日以來，長達20多天的持續降雪，使中國大陸遭遇�0年來

最嚴重的暴風雪災害。由於發生雪災區大都在缺乏抗寒能力與經驗的長江以南

地區，又逢農曆春節的返鄉人潮，使得這場雪災所造成的傷害，被外界形容為

「哀鴻遍野、災情慘重」，本文意圖從雪災的發生及救災狀況，檢視中共執政

制度優缺點，意圖進一步對中共政治發展與對臺灣甚至全球的影響，做出預判

與建言。

大陸2008年雪災應變模式及其意涵

專題研究

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第6卷　第5期　中華民國97年5月

「2006國家安全報告」與新安全觀

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壹、雪災緣起與損害

自2008年元月�0日起，連續長達20餘天在大陸地區的降雪與嚴寒，造成湖

南、湖北、安徽、貴州、雲南、河南、陝西、新疆、西藏、山西等�0個省區的

重大災情，至元月2�日連長三角地區的江蘇也傳出災情，這是中國大陸近�0年

來最大一次雪災。

雪災又適逢農曆春節人潮返鄉時期的「春運」高峰時期，各地能源中斷，

交通或冰封或大亂，如湖南境內高速公路中斷，造成大批返鄉民工被迫留置於

長沙數日；湖北電力中斷，人民因而欠缺能源無法禦寒；安徽房屋倒塌五千多

間；曾多達十數萬人被困在貴州各條公路上；連新疆塔克拉瑪干沙漠，也變成

了雪原。�這場雪災也迫使中共高層啟動重大災害第三級預警方案因應。

中共國務院國家發展和改革委員會，在大量降雪成災後約20天，才於 2月

�日成立「國務院煤電油運和搶險抗災應急指揮中心」，負責及時掌握有關方

面的綜合情況，統籌協調煤電油運和搶險抗災過程中跨部門、跨行業、跨地區

的工作。應急指揮中心成員單位有：中宣部、發改委、公安部、民政部、財政

部、鐵道部、交通部、資訊產業部、商務部、衛生部、民航總局、安全監管總

局、國務院新聞辦、氣象局、電監會、總參、武警、國務院應急辦、國家電網

公司、南方電網公司、中石油集團、中石化集團、煤炭運銷協會等2�個單位。

應急指揮中心辦公室設在國務院發展改革委員會。2並自2月�日起至22日，每

日對外公布「煤電油運和搶險抗災工作進展情況」報告，分別以「交通運輸情

況」、「電網運行情況」、「電煤供應情況」及「災區恢復重建情況」等�部

分，監督檢視對抗雪災最新動態，�審視這些報告所公布內容發現，仍不脫中共

「報喜不報憂」傳統，如：

一、2月1日20時，有關交通運輸情況

公路方面，與��日相比變化不大。普通國道幹線情況有所好轉。鐵路方

� 白德華，「�0年最嚴重雪災 �0省凍壞了」，2008年 �月 2�日，聲動財經股份有限公司，http://www. ��8club.com.tw/board/view.asp?gg=2��&ID=��08�

2 「專題背景」，2008年 2月 20日，中華人民共和國國家發展和改革委員會，http://www.ndrc.gov.cn/gwy mdyyqxgzkx/

� 「動態」，2008年 2月 20日，中華人民共和國國家發展和改革委員會，http://www.ndrc.gov.cn/gwymdy yqxgzkx/dongtai/default.htm

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面：正向好的方向轉化。電網運行情況，總體看，華北、東北、西北電網運行

穩定；華東電網運行基本正常，浙江、安徽、福建電網部分電力設施受災停

運；華中電網除湖南、江西外，運行基本正常；南方電網除貴州外，運行基本

穩定，廣東、廣西、雲南電網部分電力設施受災停運。電煤供應情況，是連續�

天回升。災區群眾安置情況：截至2月�日�2時，據不完全統計，��個受災省區

救治傷病人數20.�萬人。�

二、2月3日20時，有關交通運輸情況

全國鐵路運輸秩序逐步恢復，受災害影響較大的主要客運站滯留旅客約

��.�萬人（其中廣州站滯留�.2萬人，上海南站�.�萬人），比前一日減少約��

萬人。有關電煤供應情況：2月2日，秦皇島、天津、京唐、黃驊等北方四港煤

炭發運量��萬噸，比前一日增加��.�萬噸。2月�日，國家鐵路運輸電煤�2,��

車，同比多裝��,��車，多運近�00萬噸。電廠存煤繼續回升。�

三、2月8日20時，交通運輸情況

鐵路運輸秩序正常，主要幹線運輸通暢。全國高速公路和普通國、省幹線

公路運行正常。全國民航機場運行基本正常。電網運行情況：受災地區中，多

數省級電網運行基本正常。電煤供應情況：鐵路、交通部門突擊搶運電煤成效

明顯，重點地區電廠存煤量大幅回升。災區恢復重建情況：各重災省區加大救

災工作力度，切實保障了重災省區滯留司（機）乘（客）人員和受災群眾的基

本生活。�

四、2月10日20時，交通運輸情況

鐵路列車運行秩序和旅客運輸組織平穩有序，電煤搶運成效明顯。電網運

行情況：受災地區中，多數省級電網運行基本正常。電煤運輸情況：鐵路電煤

搶運任務超計畫完成，成效明顯。災區恢復重建情況：各地糧食部門積極採取

措施，確保災區糧油市場供應。災區防病治病工作有序進行。災區通信設施修

� 「2月 �日煤電油運和搶險抗災工作進展情況」，2008年 2月 20日，中華人民共和國國家發展和改革委員會，http://www.ndrc.gov.cn/gwymdyyqxgzkx/dongtai/t2008020�_��0208.htm

� 「2月 �日煤電油運和搶險抗災工作進展情況」，2008年 2月 20日，中華人民共和國國家發展和改革委員會，http://www.ndrc.gov.cn/gwymdyyqxgzkx/dongtai/t2008020�_��0228.htm

� 「2月 8日煤電油運和搶險抗災工作進展情況」，2008年 2月 20日，中華人民共和國國家發展和改革委員會，http://www.ndrc.gov.cn/gwymdyyqxgzkx/dongtai/t20080208_��0��.htm

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復進度加快。�

五、2月19日20時，交通運輸情況

全國鐵路、公路、民航運行正常，春運平穩有序。電網恢復重建情況：江

西所有縣城都已恢復與主網相連。貴州黔西南州�20個鄉鎮，�,��0個村全部實現

了村村通電，提前 �天完成了災後電網搶修的預定目標。截至2月��日，貴州化

肥生產企業已全部得到供電，進入生產或生產準備狀態。電煤供應情況，電煤

運輸繼續保持較高水準。災區恢復重建情況，災區市場供應繼續保持穩定。8

不僅官方對於雪災災情通報，明顯以報喜不報憂為著墨角度，諸多輿論也

不脫歌頌中共救災能力的報導，如大篇幅報導貴州省貴陽市開陽縣永溫鄉的一

名鄉幹部李彬，連續2�天堅守抗凍救災第一線，農曆除夕夜因操勞過度誘發腦

溢血病倒，經搶救無效於2月�0日22時許逝世，其靈柩被運回家鄉時，竟然有開

陽縣數萬百姓，排隊�公里，夾道迎接哀悼，�若非誇大宣傳，實在是不合常理、

匪夷所思。更有澳門日報於2月��日發出以「新一屆黨中央成功應對雪災考驗」

為題的社論，對於大陸執政當局的救災工作大加讚揚，內容包含：「200�年美

國新奧爾良遭受颶風襲擊後，曾一度發生洗劫商店、暴力衝突等騷亂事件。然

而，中國受災地區卻異常的平靜，至今並無發生重大的騷亂事件，中央領導集

體再次表現出沉着冷靜、遇事不亂的駕馭能力」、「胡錦濤飛抵廣西重災區的

桂林資源縣，在機場看到廣州軍區某團的解放軍官兵正在把救災物資搬上直升

機，胡錦濤說完『來，我也參加』，立即除下身上的外套，加入到搬送物資的

隊伍中」、「中央領導為了老百姓安全回家，過一個祥和愉快的春節，不畏嚴

寒，不辭勞苦，風塵僕僕，千里迢迢齊赴災區，讓百姓看到了在中國說了幾千

年的『民為貴，社稷次之，君為輕』的生動景象」、「正是中央領導集體情繫

百姓，並身先士卒、身體力行地踐行『以人為本』、『執政為民』，表現出了

極大的凝聚力、感召力和戰鬥力，才形成了當前的全國上下、萬眾一心、眾志

成城的抗災救災局面」、「一個在危難面前從容不迫的民族，必定是一個戰無

不勝的偉大民族」、「正如溫家寶總理所說，『在災害中，我們得到了一種信

� 「2月 �0日煤電油運和搶險抗災工作進展情況」，2008年 2月 20日，中華人民共和國國家發展和改革委員會，http://www.ndrc.gov.cn/gwymdyyqxgzkx/dongtai/t200802�0_��08�2.htm

8 「2月 ��日煤電油運和搶險抗災工作進展情況」，2008年 2月 20日，中華人民共和國國家發展和改革委員會，http://www.ndrc.gov.cn/gwymdyyqxgzkx/dongtai/t200802��_��2��.htm

� 「貴州鄉官抗災累死萬人慟哭」，文匯報，2008年 2月 �2日，版 A�。

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心、勇氣和力量，就是任何艱難困苦都難不倒中國人民』」，�0又如，復旦大

學教授高希國撰文歌頌救災，稱：「這場暴風雪呈現出來的，是萬眾一心眾志

成城的民族凝聚力，是以人為本、親歷親為的執政作風，是不屈不撓自強不息

的拼搏鬥志，是忠於天職無私奉獻的職業精神，是高瞻遠矚周密有序的危機管

理，是守望相助八方支援的關愛情懷」、「在冰雪面前，國人交出了一份滿意

的答卷，昭示了我國民族精神和時代精神的偉大力量。抗擊低溫雨雪冰凍災害

所映出的偉大民族精神和時代精神，實在是為我們社會的核心價值提供了很好

的詮釋，這也正是中國的脊梁」等，��幾如文革時代鼓動民粹的宣傳，一再出

現。

嚴重的雪災至春節過後稍歇，中共民政部於2月��日總結過去約一個月的災

情宣布稱：�2

一、截至2月�2日，低溫雨雪冰凍災害已造成�,��億元人民幣直接經濟損失。

二、低溫雨雪冰凍災害已造成2�個省（區、市、兵團）不同程度受災，因

災死亡�0�人，失蹤8人，緊急轉移安置��.2萬人，累計救助鐵路公路滯留人

員��2.�萬人；農作物受災面積�.��億畝，絕收2,��0畝；森林受損面積近2.�億

畝；倒塌房屋��.�萬間。

三、湖南、貴州、江西、安徽、湖北、廣西、四川等省份共投入救災人員

��萬人次，各級投入救災資金��.�8億元，累計救助鐵路公路滯留人員和受災群

眾��.�萬人。

四、社會各界捐贈款物（含物資折扣）累計約��.��億元。

對於整體救助雪災的狀況，被外界認為其複雜程度已超過��8年抗洪；��

至2月2�日，中共國務院民政部更累進災情宣布，因此次雪災死亡�2�人，失蹤

�人，緊急轉移安置��萬人；農作物受災面積�.�8億畝，成災8,��萬畝，絕收

2,��萬畝；倒塌房屋�8.�萬間，損壞房屋��8.�萬間；因災直接經濟損失�,��.�

�0 「新一屆黨中央成功應對雪災考驗」，2008年 2月 2�日，中國評論新聞網，http://www.chinareviewnews. com/doc/�00�/�/�/�/�00��.html?coluid=�&kindid=0&docid=�00��

�� 高國希，「抗擊雪災映出的精神力量」，2008 年 2 月 2� 日，人民網，http://theory.people.com.cn/BIG�/��/��/�888�28.htm

�2 劉奕湛，「民政部：雪災已造成 ��億元直接經濟損失」，2008年 2月 ��日，新華網，http://news.sina.com/ch/phoenixtv/�02-�0�-�0�-�02/2008-02-��/0��22��.html

�� 衛敏麗，「雨雪已致全國 ��省份 ��8�．2萬人受災，民政部救災救濟司司長—救災複雜程度超『�8抗洪』」，2008 年 � 月 2� 日，新華網，http://news.xinhuanet.com/politics/2008-0�/2�/content_��0�.htm

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億元人民幣，��依據亞洲開發銀行統計，200�年SARS疫情的經濟總損失額達��

億美元，以目前人民幣兌美元匯率�.��比�計算，SARS經濟損失為人民幣�,2�8億

零�00萬元，經濟損失已超過SARS疫情的危害，��更突顯此次災情在廣度與深度

上的嚴重性。

雖然雪災已初步化解，但其後續影響卻將陸續浮現，其嚴重性令外界擔

憂，如：大陸小麥繼去年價格上漲一倍多之後，可能持續上漲；糧食主要產區

之黃淮平原以及整個南方地區，大部分都是這次的雪災災區，加上運輸線受

損，糧食無法充分送至所需地區，將使食物供給價格上漲；糧食作物供需失

調，使中共必須增加自國外進口，因此，連帶使國際糧食價格上漲，��另外，

救災後遺症的發生也逐次浮現，如廣東出現疑似因氯鹽融雪導致飲用水受汙染

事件，在南京由於冰雪融化、車輛和機械碾壓，剛修過的長江大橋再度千瘡百

孔；大量使用融雪劑的副作用，也讓部分行道樹和綠化帶出現枯萎甚至死亡現

象；��災區在長時間低溫、雨雪冰凍，及冰雪融化後可能引發的倒（電）塔斷

線、山體滑坡、農業恢復生產不易，及一切地質災害、環境污染、公共衛生、

基礎設施、交通運輸等的「次生災害」，�8隨時可能發生；有經濟學者預估此次

雪災將影響中共今年GDP的成長達0.2或0.�個百分點（couple tenths），��雖然與

中共平均每年高達�0餘個百分點的GDP成長率相比並不算高，但若以一場維持

約20天的雪災，竟能削減0.2或0.�個百分點的GDP，顯見這場雪災對中共經濟、

社會衝擊之嚴重，而雪災過後層出不窮的問題如何善後，才是考驗中共執政能

力的重心。

貳、中共相關應變規定與實際反應

由中共救災相關單位對於災情的搶救報告，似乎僅感覺到中共領導下各階

�� 「民政部通報近期低溫雨雪冰凍災情和救災工作情況」，2008年 2月 2�日，中華人民共和國民政部，http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/200802/200802000��0.shtml

�� 「雪災損失超過 SARS」，聯合報，2008年 2月 2�日，版 A��。�� 「中國雪災農產品價格可望續漲」，2008年 �月 ��日，SINA 金融理財網，http://financenews.sina.com/

bcc/000-000-�0�-�0�/�0�/2008-0�-��/0��02�0��.shtml�� 白德華，「融雪劑侵蝕南京樹枯橋搖路坑疤」，中國時報，2008年 �0月 2�日，版 A��。�8 「應急指揮中心要求各地反思雪災暴露出的矛盾問題」，2008年 2月 ��日，SINA 全球新聞，http://news.

sina.com/ch/phoenixtv/�02-�0�-�0�-�02/2008-02-��/202�2��2.html�� Simon Elegant, “China On Ice”, Time, Fed. 11, 2008, pp. �0-��.

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層面對雪災的英勇表現，對於民眾的受害情形與實際困難，甚至何以發生無可

估算損失的雪災，都未見中共官方進行報導。中共官方掌握的傳媒甚至必須不

斷的用各階層領導者英勇救災、災情並不慘重等方式，來表示現階段中共的主

政能力比過去更好。20

除中共國家主席胡錦濤四處勘災指揮救災，及前述國務院國家發展和改革

委員會統籌的救災作為外，綜理中共其他各方面對於雪災的反應，約略可歸納

如下幾種代表：

一、國務院

總理溫家寶除四處勘災、指揮救災，且利用各種媒體安撫人民情緒，如透

過中央人民廣播電臺向全國聽眾表示慰問，向因災滯留在路上的大批聽眾提前

拜年等外，2�並於2月��日召開國務院會議，研究部署災後重建工作，會議認為

此次雪災具有如下特點：「全國抗擊歷史罕見的低溫、雨雪和冰凍災害工作取

得重大的階段性勝利」、「全國交通運輸恢復正常，大部分受損電力線路和變

電站得到修復，居民生活用電基本恢復正常，電廠煤炭庫存穩步回升，受災群

眾生活得到及時安置，災區市場基本穩定，社會秩序井然」、「春運旅客返程

高峰已經開始，災後重建的任務十分繁重」、「下一階段，抗擊冰雪災害將由

應急搶險抗災轉入全面恢復重建」、「努力把這場災害造成的損失減少到最低

程度」，22並對往後救災工作做出重要指示：

2�

（一）以電網恢復重建為重點。受損高壓電網於�月底前完成修復、重建各

受災地區電網設備並恢復電網正常運行。

（二）立即動員，組織好春耕生產。對受災較嚴重地區的農民購種和修復

農業設施給予適當補助，力爭災後有個相對好的收成。

（三）進一步加強煤電油運保障工作，增加煤炭生產和供應；加強電力需

求管理，壓縮高耗能、高排放企業和產能過剩行業用電，並繼續做好春運（返

回工作地點）工作。

20 Elegant, China On Ice, pp. �0-��.2� 「溫家寶通過中央臺向全國聽眾表示慰問」，2008年 2月 �日，新華網，http://big�.xinhuanet.com/gate/

big�/news.xinhuanet.com/newmedia/2008-02/0�/content_��8��.htm22 「溫家寶主持召開國務院會議研究部署災后重建工作」，2008年 2月 ��日，人民網，http://politics.

people.com.cn/BIG�/�02�/�8��.html2� 「溫家寶主持召開國務院會議研究部署災后重建工作」，2008年 2月 ��日，人民網，http://politics.

people.com.cn/BIG�/�02�/�8��.html

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（四）妥善安排受災群眾生活，幫助農民度過春荒，幫助群眾做好重建工

作。

（五）加強監測、監控因長時間低溫、雨雪冰凍所造成的可能引發地質災

害、環境污染、公共衛生、基礎設施、交通運輸等方面解凍後再生的災害。

（六）會議要求，各地區、各部門要加強組織領導，明確目標責任，千方

百計克服困難，認真落實各項工作措施，奮力奪取抗災救災和災後重建的全面

勝利。

會議內容，雖不離歌頌救災成功，但也指示了具體的復建政策。

二、中央宣傳部

中央宣傳部、國家廣電總局2月�日緊急向受災較為嚴重的湖南、貴州、

湖北、安徽、江西、廣西、四川等�個省區捐贈�萬臺收音機，「以使受災群眾

感受到黨中央、國務院的親切關懷，及時了解黨中央、國務院關於抗災救災的

安排部署，掌握新聞和交通、天氣信息，收聽到春節期間的文藝節目」，並稱

「中央宣傳部、國家廣電總局要求有關省（區）黨委宣傳部以對人民群眾高度

負責的精神，加強組織領導，及時協調安排，確保捐贈的收音機在春節前發送

到受災群眾手裏」。2�

中宣部的作為，以發送收音機讓民眾收聽雪災訊息較為具體，但在交通

大部受阻，大量收音機是否能送達民眾手中都是疑問，又在中共管制訊息發送

下，人民是否能從中獲得充分而明確的資訊，也令人懷疑，因此，中宣部對於

救災行動也只能侷限於對中共救災行動歌功頌德，其他似乎也難有實質的幫

助。

三、中央統戰部

於2月�日發出「中央統戰部發出通知要求發揮統一戰線的優勢和作用做好

抗擊雨雪冰凍災害工作」文件，指示重點包括：2�

（一）各級統戰部門要按照中央精神，發揮統一戰線的優勢，緊急行動起

來，全力做好抗災救災工作，堅決打好這場硬仗。

（二）統一戰線歷來是為黨和國家中心工作服務的。做好抗災救災工作，

2� 「中宣部廣電總局向部分受災省區捐贈 �萬臺收音機」，2008年 2月 �日，新華網，http://big�.xinhuanet.com/gate/big�/news.xinhuanet.com/newmedia/2008-02/0�/content_��82.htm

2� 「中央統戰部發出通知要求發揮統一戰線的優勢和作用做好抗擊雨雪冰凍災害工作」，2008年 2月 20日，中共中央統一戰線工作部，http://www.zytzb.org.cn/zytzbwz/newscenter/benwang/802008020200��. htm

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是黨和國家當前面臨的一項緊迫任務，也是統一戰線的一項重要任務。

（三）各級統戰部門要引導統一戰線廣大成員發揚「一方有難、八方支

援，患難相恤、守望相助」的協作精神，以實際行動為受災群眾解困、為國家

分憂。

（四）要引導非公有制經濟人士誠信守法，努力保障市場供應，不囤積居

奇、不哄抬物價，維護市場秩序。

（五）要支持各民主黨派、工商聯、無黨派人士等統一戰線廣大成員，深

入開展調研，為黨委和政府科學決策提供參考。

（六）通過多種途徑，宣傳黨中央、國務院關於抗災救災工作的一系列決

策和部署，宣傳抗災救災所做的巨大努力，宣傳抗災救災工作取得的進展和成

績，引導統一戰線廣大成員充分認識社會主義制度的優越性。

（七）要及時宣傳學習抗災救災中的先進人物、先進事蹟，弘揚團結、友

愛、互助、奉獻的精神，以模範作用和典型事例激勵鬥志、鼓舞人心。

統戰部在此次對抗雪災的作為中所發的指導文件，就實際救災而言，似與

空話一場相差無幾。

但中共中央統戰部卻認為對雪災的救助「做了大量卓有成效的工作」，自

行臚列工作成效稱：「在中央統戰部推動下，廣西南寧市委統戰部召開了專題

會議，要求全市各級統戰部門積極參加抗寒救災工作，把這項工作作為一項重

大政治任務切實抓緊抓好」、「杭州召開了統戰系統各單位抗雪防凍緊急工作

會議，積極動員和組織廣大統戰成員全力做好防災救災工作，確保人民生命財

產安全和社會和諧穩定」、「湖南常德市委統戰部制定出臺了《常德市委統戰

部開展『獻愛心、促和諧、抗冰救災』活動方案》」、「貴陽市委統戰部就統

戰系統如何做好『抗凝凍、保民生』工作召開會議」、「遼寧朝陽市委統戰部

在全市統戰系統中開展救助南方災區活動」、「各級統戰部的領導和幹部深入

基層，查看災情，指導抗災救災工作，看望慰問災區群眾，千方百計幫助受災

群眾和困難群眾解決好燃眉之急，使他們切實感受到社會主義大家庭的溫暖」

等等不一而足。2�

2� 「雪災無情人有情—統一戰線抗擊雨雪冰凍災害紀實」， 2008年 2月 20日，中共中央統一戰線工作部，http://www.zytzb.org.cn/zytzbwz/newscenter/benwang/80200802��0��.htm

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四、政協

雪災稍緩後的2月��日，廣東政協副主席郭錫齡在政協會議上發言表示，

這一次有兩個部門要批評，一個是氣象部門，之前完全沒有預計到天氣的嚴重

性。不過更嚴重的是鐵道部，郭錫齡列舉了鐵道部一系列問題：2�（一）因為斷

電，只能去找內燃機，最後在新疆才找到；（二）但是會開車的人都下崗了，

只好再花時間把他們都請回來；（三）找到人之後，又找不到可以用的�號柴油

（現在用的都是�0號柴油）；（四）明知開不了車還賣票：當時衡陽和株州已

經完全停電，並且不知道何時可以修復電路的時候，已經可以預見未來幾天開

不了車，鐵道部却還在賣票；（五）本來農民工到火車站上不了車就回去了，

可是鐵道部一聲恢復運力，害得農民工又湧到廣州火車站，郭錫齡指上述事情

鐵道部都沒有公布，主張「鐵道部的人要撤職」。面對郭錫齡的指控，鐵道部

新聞發言人王勇平反批郭錫齡的話既違背事實又違背常識，除否認自新疆找車

頭、找人駕駛、尋找適合柴油的指控外，也反批郭錫齡「當廣大鐵路幹部職工

和廣州地區人民群眾並肩戰鬥、奮起抗災、共渡難關的時候，郭副主席身在何

方？他的這些資訊又是來自何處」，28雖然為了維持團結，這些相互責難迅速停

歇，但在中共威權政治氛圍中，為如何提升民眾服務竟引發政府單位間相互爭

論，卻也彌足珍貴。

而依據臺灣國防部情資顯示，�月�0日起大陸20個省（市、區）遭大規模降

雪侵襲，解放軍總參謀部於�月底下令全力動員協助地區從事救災任務。截至2

月��日止，計出動正規部隊及武警官兵�0餘萬人次、民兵預備役人員��0餘萬人

次，從事抗雪救災任務；另自�月下旬起動用各型軍用運輸機20餘架，擔任物資

運補及胡錦濤等高層至各地區視導任務計�0餘架次，且目前仍持續災後復原工

作中。2�

由中共各部門對於救災的作為觀察，可發現中共黨與政兩個範圍不同的

作為成效；屬於黨部門的中宣部、統戰部，僅能以空洞的口號或無法考核的動

2� 「郭錫齡暫不接受採訪與鐵道部針鋒相對始末」，2008年 2月 20日，中國評論新聞網，http://www.chinareviewnews.com/doc/�00�/�/2/�/�00��2��2.html?coluid=��&kindid=0&docid=�00��2��2&mdate=0220��0��

28 「被批應對雪災無方中國鐵道部回轟指斥郭錫齡的話既違背事實又違背常識」，中國時報，2008年 2月2�日，版 A��。

2� 「國防部 2月份記者會參考資料」，2008年 2月 2�日，中華民國國防部，http://www.mnd.gov.tw/Publish.aspx?cnid=��&p=2��2

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員民眾支援救災為工作範躊，屬於政府部門的國務院、解放軍、武警及國務院

所屬國家發展和改革委員會，則能實際提出救災具體作為，政協組織也出現此

次雪災搶救過程中，中共黨、政組織少見的公開檢討與批判救災不力情況，種

種現象頗能符合中共自鄧小平改革開放以來所提倡的「黨政分開」、「以黨領

政」要求，進一步言，中共黨的位階，在此次雪災救助中，似乎與西方民主政

黨，必須透過政府機制，才得以動用公權力的形式相同，縱使中共政府部門仍

無法脫離黨的指揮，但黨不站在第一線成為「以黨代政」，甚至無法有效制止

政協攻擊鐵道部的行動，都可以被清楚觀察到，此情形印證了中共黨政功能與

位階的蛻變。另一個被觀察到的重點是，中共可以發揮集權主義於短期間內集

中力量進行特定任務的特性（如動員解放軍與武警投入救災工作），以減緩災

害的持續擴大。

除了黨政分開的形式與集中動員力量的能力被觀察到之外，中共此次救災

行動，卻也暴露中共亟待改進的全民監督、政策透明，以達事先防制災害的主

政能力問題。

肆、雪災問題初探

冬季因下暴雪造成經濟、人命損失的情況所在多有，若以冬季經常降雪的

國家或地區而言，何以韓國、日本、俄國、美國及歐洲等多雪地區，未聞因暴

風雪而發生如此嚴重的災情，中國大陸北方，更因地理位置關係不乏抵抗風雪

襲擊的經驗，但此次卻因暴風雪，造成如此重大的損失，雖然，有論者認為，

此次寒流是�0年來所僅見，及降雪集中在欠缺設備與經驗的長江以南地區，因

此造成重大災害的說法，�0但更進一步探討其原因，仍為必要。

有論者提出兩岸對於天災事件處理的比對，認為，相對而言，臺灣對天

災的承受力要比中國大陸強，以每年夏天都會發生的颱風為例，首當其衝的臺

灣，對於颱風訊息的掌握、事發時官員在媒體、輿論與民意監督下全力防災，

及事後的檢討與改進，都踏實進行，相對於中國大陸媒體的畏縮，不經過許可

不敢逕自報導災情消息，只能歌頌各級領導盡責抗災、慰問民眾，大陸的政治

�0 筆鋒，「風雪中國需強化風險管控」，亞洲週刊，2008年 2月 �0日至 ��日，頁 �。

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體制反應遲鈍，致使災情難以掌握等，是造成臺灣颱風災情通常比大陸輕的原

因，更關鍵之處則是，臺灣的民主政治體制，與十分透明的防災害對策系統，��

大陸也因欠缺這些體制與系統，致使在雪災中出現「電網中斷、火車停擺幾天

後，仍然讓�0萬準備搭火車返鄉過年的民眾被困在廣州車站」、「收入菲薄

的農民工在被取消車次後，因住不起旅館而無助的在低溫的車站外廣場聚集數

天」、「在湖南的京珠高速公路上數萬輛汽車被困，動彈不得，受困的數萬人

多日沒吃東西，飢寒交迫，疲憊不堪」、「一輛要到深圳、廣州的車子，載有

�0名2至��歲的孩童，被困在冰天雪地8天」等不可思議的情況出現。�2

大陸異議作家章詒和認為，所有的應急措施在大雪沸沸揚揚下了��天之

後才有作為，這不是個人的責任，是整個體制的問題，整個消息的封鎖有無必

要，值得商榷，��另有輿論認為，若與美國卡莉納風災所引發的爭議相比，美國

政府救災不力，官員無能，輿論大嘩，致使美國總統布希道歉，高官下臺，公

開真相，啟動改革，但中共反應卻不似美國民主式的作為，因此被輿論質疑三

項基本問題，第一，請問胡主席道歉了沒有？布希總統到新奧爾良面對全國電

視觀眾公開道歉，胡錦濤難道不應該到郴州市或廣州車站去向全國人民公開道

歉嗎？第二，負責官員引咎辭職了沒有？第三，有沒有公布真相？給老百姓一

個交代？卡莉納災害救助，華盛頓反應慢了�天，這次救助雪災，北京反應慢了

20天，�倍之差，中共如何對人民交代。並稱，人民問責，政府改革，這就是民

主，這就是和諧，這就是科學發展。反過來說，文過飾非、官官相護，就是反

民主、反和諧、反科學。��

而其中民主可能是所有問題的重點所在。

「民主」所指為何雖說法各異，且型態隨不同的政治、文化環境而不同，

甚至說，民主是進行式至今沒有定論，但卻不能否認在當前全球化的趨勢下，

全球民主形態逐漸趨同是個趨勢，��中共也必須接受並服從主流的民主形式，

那就是說，民主必須是依據人民的意願，委派特定人選主持政務為人民服務，

�� 劉正義，「中國大雪災的嘆息」，2008年 2月 �日，大紀元，http://news.epochtimes.com.tw/8/2/�/��00�.htm

�2 劉正義，「中國大雪災的嘆息」。�� 「章詒和呼籲政改及新聞立法避免雪災危機重演」，2008年 2月 �日，亞洲自由電臺，http://www.rfa.

org/cantonese/xinwen/2008/02/0�/china_media_freedom/?simple=�� 劉曉竹，「南方雪災三問胡錦濤」，2008年 2月 2�日，中國博客，http://www.rfachina.com/?q=node/�� Geraint Parry and Michael Moran, “Introduction: problems of democracy and democratization”, in Geraint

party and Michael Moran ed(s), Democracy and Democratization (New York: Routledge, ��), pp. �-�.

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服務不佳或不能獲得多數人民滿意，就該負起政治責任或向人民道歉或被人民

以選票淘汰，中共至今欠缺這種機制，顯然有違民主潮流；若以全球化的角度

看，會發現因當前美國的國勢強勁，使得全球化多有呈現美國化的現象，��因

此，使得各國所推行的民主模式，也逐漸以美國所標榜的形態為標準，若以美

國政府因為處置卡莉納風災不當而總統道歉、官員去職以示負責的標準看，中

共顯然至今未見；再以社會主義所標榜的民主，主張應該透過更多參與及更多

的平等形式展現民主的角度看，��中共將整個雪災的救助過程，集中在歌頌「搶

救災害的完美表現」，宣傳主政者的英明，卻欠缺檢討發生雪災的原因，也未

見民怨的傳達，與及強有力進行檢討的呈現，因此，對於雪災因應的整體表

現，似乎也離社會主義所標榜的更多參與及更多的平等形式甚遠；中共的表現

顯然與當前東西方所標榜的民主典範，都有極大的距離。

中共不夠民主是眾所周知的事，因此，若說不民主造成此次雪災災情的加

重雖是事實，但並無益於對中共所面臨治理大陸問題的釐清；從理論層面看，

民主的重要特徵是一個政治體必須能夠完全或幾乎完全，且持續關心與平等的

反映人民（citizen）的偏好（preference，或稱民意），因此，主政者就必須讓人

民瞭解事實，才能依據事實表現對事件的偏好（民意），同時主政者必須依據

多數人民的偏好（民意）做出決策，若主政者偏離人民的偏好，就會遭民意的

淘汰，�8而要人民做出正確的偏好，就必須先使資訊讓人民完全瞭解，人民只有

瞭解才能做出正確的偏好反應，就如此次雪災，除天然災害所造成的衝擊外，

資訊的不透明卻也讓災情雪上加霜，中共政府與公共部門資訊處理、回饋能力

及協調能力不足的問題，連當前通訊技術可以簡單克服的通訊作為都無法達到

�� Robert O. Keohane and Joseph S. Nye JR., “Introduction”, in Robert O. Keohane and Joseph S. Nye JR. ed(s), Governance in A Globalizing World (Washington D.C.: Brooking Institution Press, 2000), p. �.

�� Norman Geras, “Democracy and the ends of Marxism”, in Geraint Party and Michael Moran ed(s), Democracy and Democratization, p. �0.

�8 Robert A. Dahl, Polyarchy (New Haven: Yale University press, ��), p. �.Dahl認為民主的主要特徵之一，乃是一個政治體必須能夠完全或幾乎完全，且持續關心與平等的反映人民（citizen）的偏好（preference），因此，政治體系就必須提供如下的相等機會：（一）有形成偏好的機會（Formulate preferences）：政府必須保護 �.自由形成與參與組織；2.自由表達；�.投票權；�.政治領袖有競奪支持者的自由；�.可選擇的資訊來源。（二）有表明偏好的機會（Signify preferences）：政府必須保護 �.自由形成與參與組織；2.自由表達；�.投票權；�.被選舉權；�.政治領袖有競奪支持者的自由；�.可選擇的資訊來源；�.自由與公平的選舉。（三）政府平等對待各類偏好（Have preferences weighted equally in conduct of government）：政府必須保護 �.自由形成與參與組織；2.自由表達；�.投票權；�.被選舉權；�.政治領袖有競奪支持者的自由；�.可選擇的資訊來源；�.自由與公平的選舉；8.政策必須依據選舉與民意結果制訂。

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應有的水準表現，��當然使得人民無法在充分得知資訊，並表達偏好予政府，讓

政府救災有所依循，並可依人民之偏好對政府課責，也因人民無資訊而盲目的

行動使災情更加嚴重。�0

美國學者弗里德里（Car l J . F r iedr ich）與布里辛斯基（Zbign iew K.

Brzeninski），在�0年代初期，提出集權主義六大特徵的經典論述稱，集權主義

是：��

一、一個有系統的官方規定，政府是唯一合法的真理解釋者，真理只能掌

握在政府手裡。

二、一個有廣大人民參與的唯一政黨，由一個富有英雄主義的人，及少數

統治集團領導。

三、以恐怖統治為手段的國家。

四、通過高科技壟斷或近乎壟斷所有的通訊出版及大眾傳播媒介。

五、通過高科技壟斷或近乎壟斷所有的武器。

六、一個由中央控制領導的計畫經濟，使一切個人及社團的物質需要完全

操縱在中央政府手中。

依此六大特徵檢視中共現有狀況，縱使有部分鬆動，但仍不脫離集權政府

範疇，而依據此次雪災的發生、救災及中共的各項作為觀察，卻發現讓此次雪

災更加嚴重的，竟然是因為第四項的「通過高科技壟斷或近乎壟斷所有的通訊

出版及大眾傳播媒介」；若從過去蘇聯民主化的經驗觀察，蘇聯是先自由化才

造成民主化，�2因為有自由的環境才能建構透明的氛圍，讓事物攤在民眾面前，

接受民眾的檢驗，也督促主政者必須肩負施政的責任，使國家因而民主化，中

共不讓自由化引導資訊透明化，其威權體制當然難以化解。

中共為了因應SARS疫病等不可預期的重大天災人為事件，曾於200�年8月

�0日通過，自200�年��月�日起施行「中華人民共和國突發事件應對法」，重

要內容包含：第��條加強跨部門、跨地區的資訊交流與情報合作、第�8條有關

�� 吳木鑾，「暴風雪中的深刻教訓」，亞洲週刊，2008年 2月 �0日至 ��日，頁 �8。�0 李永峰，「廣州火車站奇特之夜：集體的恍惚」，亞洲週刊，2008年 2月 �0日至 ��日，頁 ��-��。�� Carl J. Friedrich and Zbigniew K. Brzeninski, Totalitarian Dictatorship and Autocracy (MA: Harvard

Unversity Press,��, 2nd ED.), pp. 22.轉注自：孫哲，獨裁政治學（臺北：揚智，��），頁 20�。�2 Ghita Ionescu, “The painful return to normality”, in Geraint Party and Michael Moran ed(s), Democracy and

Democratization, p. ��8.

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縣級以上人民政府及其有關部門、專業機構應當通過多種途徑收集突發事件資

訊、第��條要求地方各級人民政府應當按照國家有關規定向上級人民政府報送

突發事件資訊、第��條規定進入�、�級預警期後，要定時向社會發布與公眾有

關的突發事件預測資訊和分析評估結果、第��條更規定，編造並傳播有關突發

事件事態發展或者應急處置工作的虛假資訊，造成嚴重後果的，由公安機關依

法給予處罰，��由這些法律條文的規定觀察，中共主政者顯然也明瞭在緊急、

重大的偶突發狀況下，以透明的資訊安定民心，互通有無以達減少損害的重要

性，但此次雪災卻未見中共在處理上提供給各界真實的雪災狀況，或更明確的

受災情形，中共主政者何以明知其重要性，卻不願意徹底執行？甚至有關編造

並傳播有關突發事件事態發展或者應急處置工作的虛假資訊，造成嚴重後果

的，由公安機關依法給予處罰之規定，最終變成箝制媒體，讓其不敢隨意傳播

雪災的真正訊息，以免觸法，反而讓訊息的傳播受到阻礙。

在中共改革開放數十年，社會變遷已達相對多元的現在，若仍以封控制訊

息作為穩定統治的手段，就變成中共執政所面臨的關鍵問題。

伍、透明改變一切

中共目前主張和諧世界、和諧社會，依一般的看法，認為和諧不爭鬥的世

界環境與內部環境，對於中共發展經濟有極大的幫助，而和諧與穩定，在某種

程度上卻又有相似的意義，就是政權的穩定，若然，政權的穩定又相當程度代

表著「國家內部沒有挑戰」與「政權的內外行為都保持一致且可以被預測」，��

若以國家內部沒有挑戰的需求而言，中共面臨的內部異議勢力，可能必須不斷

的以各種方式化解或鎮壓才得以達成，��而獨裁政權以最大的能力控制社會輿論

是其特性，��對於雪災災情的公布與民怨的報導、問題的檢討、甚至公部門間的

相互責難，以中共威權的本質來說，都有可能因此讓民眾有串連抵制中共的機

�� 「中華人民共和國突發事件應對法」，2008 年 2 月 2� 日，新華網，http://news.xinhuanet.com/legal/200�-08/ �0/content_��0�.htm

�� Baogang Guo, “China’s Peaceful Development, Regime Stability and Political Legitimacy”, in Sujian Guo ed., China’s “Peaceful Rise” in the 21st Century (Burlington: Ashgate, 200�), p. ��.

�� Andrew Wedeman, “Strategic Repression and Regime Stability in China’s Peaceful Development”, in Sujian Guo ed., China’s “Peaceful Rise” in the 21st Century, pp. �0-��.

�� 孫哲，獨裁政治學，頁 ��。

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會，因此中共必須加以防範，但中共對外改革開放數十年，訊息的流通趨勢已

無法逆轉，面對此一情勢，中共似乎只有更加對人民透明與開放，才足以更穩

固的擁有統治地位，更何況，依據相關研究認為，有兩個原因也促使中共必須

接受逐漸走向透明：��

一、因為中國儒家傳統要求政府必須愛民如子的思想，及改革開放後，學

習到西方先進國家的透明，才能成為「好政府」的潛在影響。

二、資訊不透明造成無可彌補損失的經驗教訓，也讓中共理解必須以更透

明的方式才能化解改革開放後所帶來的種種危機，如過去隱瞞SARS疫情與松花

江污染實情，卻造成更重大的損失等案例。

中共顯然有更加透明的動機，但卻不敢大膽施為。

研究認為，威權體制所最擔心的是人民間的相互信任，因為相互信任就可

以進行串連與威權體制對抗，反過來說，民主社會就是基於人民間的相互信任

才得以長存，�8訊息的公開與自由讓人民選擇與理解，自然對於相互信任有一定

的幫助；自江澤民所主導的三個代表、持續堅持市場經濟、與時俱進等作為以

來，已讓中共體質獲得轉變，至今中共雖然對於民主仍保持口惠而實不至的狀

態，��但隨著時空的往前推移，已迫使中共逐漸由革命黨向執政黨方向邁進，

�0

若中共逐漸向執政黨方向靠進，傾聽人民的偏好（preference，民意）將無可避

免，而將事實讓人民知道，卻是讓人民形成偏好的第一步。

共產主義國家以沒有民意基礎的「法制」（rule by law）代替依據民意治理

國家的「法治」（rule of law）情況，幾乎是一種通病；��中共改革開放迄今，人

民對於進一步的政治、社會改革已然累積一股力量，對於就資訊的獲得，瞭解

問題之所在，並要求改革更是迫切，如近日安徽省政協常委汪兆鈞，於第十一

屆全國人大與全國政協會議前夕，發表引起各界關注的公開信，要求中共主政

者抓住時機進行改革，並稱二次大戰以後，人類社會已經不需要通過暴動，不需

�� Zhengxu Wang, “Hybrid Regime and Peaceful Development in China”, in Sujian Guo ed., China’s “Peaceful Rise” in the 21st Century, pp. �28-�2�.

�8 Kristen Hill Maher, “The Role of Mass Value”, in Robert D. Grey ed., Democratic Theory and Post-Communist Change (New Jersey: Simon and Schuster, ��), p.�0.

�� Guo, “China’s Peaceful Development, Regime Stability and Political Legitimacy” p. ��.�0 Guo, “China’s Peaceful Development, Regime Stability and Political Legitimacy” pp.�8-��.�� John Reitz, “Constitutionalism and the Rule of Law: Theoretical Perspectives”, in Robert D. Grey ed.,

Democratic Theory and Post-Communist Change, p.��.

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要通過戰爭，甚至都不需要通過街頭毆鬥來進行革命，任何一批人，哪怕只是

幾個人，只要他們能夠把自己的意志證明是多數人的意志表達出來，就足以發

動革命並取得成功，其關鍵竟是人類社會智慧的提升和現代通訊工具的發達，

現代通訊工具立刻會把這共同的認知和訴求匯成洪流，這就是時代的潮流。�2

中國大陸雖有令人欽羨的經濟成長，但一場雪災，讓中國大陸的路、

空交通幾乎全部停擺，完全顯露出中國大陸仍是一個具有「易受損、且過度

負荷的硬體建設」的發展中國家（developing nation with vulnerable, overtaxted

infrastructure）；��兩岸經貿與政治關係互動或相互影響之緊密已是無可爭辯的事

實，如雪災對於臺灣股票的影響預判，竟可高達數十檔，��大陸若持續不改善其

「易受損、且過度負荷」的政經情勢，對於臺灣政經的不穩定影響可以想見，

大陸的政權穩定，與臺灣甚至世界的生存發展已呈現緊密關係，臺灣需要大陸

政局穩定，大陸更需要安定與改革，才能吸引臺灣主流民意不脫離大陸獨立，

才能有效解決臺灣問題，因此，汪兆鈞也在公開信中宣稱，「中國經濟整體水

平的提升，必須依靠中國的政治改革。同時，只有中國大陸政治體制的民主化

改革，才能應對臺海形勢從2008年開始的嚴峻挑戰」，��若依此角度，大陸資訊

的透明，竟然對於大陸的民主化、兩岸更和諧、大陸政局更穩定、大陸對臺灣

威脅減少、甚至有助於北京解決臺灣問題，更有甚者逐步民主化還可以延續威

權體制的統治時間，��那麼資訊的公開與透明，實在沒有被大陸主政者拒絕的理

由。更何況，依據前述弗里德里與布里辛斯基的集權主義六大特徵論述，可以

輕易的看出對於資訊的解放，相對於其他�項特徵的：放棄政府掌握真理地位、

放棄唯一執政地位、放棄以恐怖手段控制人民、放棄壟斷武器及放棄計畫經濟

等，顯然要容易達成，而資訊的解放卻可能引發其他�項特徵的瓦解，中共的極

權統治地位也將獲得逐步改善。

由此次雪災的處理過程觀察與研析，發現透明將瓦解中共的威權，透明將

�2 汪兆鈞，「安徽省政協常委汪兆鈞致胡溫公開信（2）」，2008年 �月 �日，大紀元，http://epochtimes.com/b�/�/�0/2�/n�8��.htm

�� Elegant, China On Ice, pp. �0-��.�� 「大陸雪災對臺股的潛在影響與評估」，2008年 2月 �日，聯合理財網，http://money.udn.com/html/rpt/

rpt��0�.html�� 汪兆鈞，「安徽省政協常委汪兆鈞致胡溫公開信（�）—對策和諧社會」，2008年 �月 �日，大紀元，

http://epochtimes.com/b�/�/�0/2�/n�8��.htm�� Bruce Gilley, China’s Democratic Future (New York: Columbia University Press 200�), p.��.

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使中共逐步民主化，透明將提升政經穩定，更重要的是要求中共透明，是民意

可著力，大陸執政者可接受，大陸以外地區可協助並操作的較易事項，不斷協

助大陸在各項事物中的透明，尤其是第一步的資訊透明，將有創造兩岸雙贏，

甚至是兩岸與全球三贏結果的希望。透明將改變一切。

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大陸2008年雪災應變模式 及其意涵 - mjib.gov.tw€¦ · 25 專題研究 大陸2008年雪災應變模式及其意涵 面：正向好的方向轉化。電網運行情況，總體看，華北、東北、西北電網運行

大陸2008年雪災應變模式及其意涵 - mjib.gov.tw€¦ · 25 專題研究大陸2008年雪災應變模式及其意涵面：正向好的方向轉化。電網運行情況，總體看，華北、東北、西北電網運行