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Licence 2 AES : Droit Administratif :
Chapitre 0 : Introduction générale :
Introduction :
L’administration française a pour caractéristique de pouvoir appliquer un droit qui lui est propre tant dans son fonctionnement interne que dans ses relations avec les administrés ; mais il y a beaucoup d’exceptions ou c’est le droit privé qui est utilisé.
C’est une situation très originale propre à la France : le droit administratif est distinct dans ses principes mêmes du droit privé. Dans les pays anglo-saxons, le droit public n’est pas autonome du droit privé : il ne diffère que dans ses modalités.
En France, l’administration a une particularité dans la finalité de sa mise en œuvre car elle possède une mission d’intérêt général et de service public.
L’administration possède des capacités de sanctions (c’est la puissance publique) mais doit être soumise à des sujétions : dans le cadre du droit privé, on est responsable que lorsqu’on a fait une faute, l’administration, elle, peut aussi être jugée responsable même sans faute (par exemple en cas de fuite radioactive, elle indemnisera même si elle n’est pas coupable de faute).
Un droit particulier implique des tribunaux particuliers :
- Tribunaux administratifs- Cours administrative d’appel - Conseil d’état
L’administration peut aussi utiliser le droit privé lorsque ses activités ne sont pas administratives (commerce, industrie,…). A ce moment, elle est redevable des tribunaux judiciaires.
Section une : L’origine du droit administratif :
C’est une construction qui n’est pas contenue dans un instrument juridique particulier.
Cette construction s’est réalisée à partir de principes généraux, et en particulier à partir du principe de séparation des pouvoirs. Elle a été réalisée par les juges : conseil d’état et tribunal des conflits (organe qui définit les compétences des 2 ordres de juridiction).
Après la révolution et la séparation des pouvoirs, l’administration s’est retrouvée reliée au pouvoir exécutif, ce qui implique une séparation claire entre l’administration et les activités judiciaires. L’indépendance est consacrée par la loi du 16 et 24 août 1790 ou l’article 13 stipule que « Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées de celles administratives ». Cette séparation stricte est reprise dans la constitution de 1791.
Face à cela, l’administration est elle hors de la loi ?
I-] La signification historique de la séparation des pouvoirs :
A-] La signification historique :
Séparation entre administration et judiciaire
a) La radicalisation :
Au début des constitutions révolutionnaires, c’est le principe de la balance des pouvoirs qui est de mise au niveau politique, mais la séparation est absolue entre l’administration et les juges.
Il y a pour cela une raison historique : Les révolutionnaires sont méfiants par rapport aux activités judiciaires : les parlements étaient lors de l’ancien régime, des cours judiciaires qui faisaient de l’opposition systématique au pouvoir royal et de l’obstruction à l’action de l’administration.
Dès le 17ème siècle, certains édits tentent de contraindre les parlements de se tenir à leur rôle de cours de justice mais avec une efficacité limitée.
b) Un système ou l’administration se juge elle-même :
Sous l’ancien régime, les intendants étaient déjà jugés par le roi : ce système est repris au début de la révolution.
Les administrateurs actifs (roi, ministres et administrateurs locaux) vont eux-mêmes juger les réclamations des administrés.
Pourquoi ne pas créer des tribunaux spéciaux ? Crainte de voir les tribunaux se comporter en tribunaux d’exception (risque trop important d’arbitraire).
Une administration juge n’est elle pas un exemple de mauvaise séparation des pouvoirs ? Selon les révolutionnaires, non : juger l’administration n’est pas juger, c’est toujours administrer (juger est pour eux régler les différents entre individus).
Cette solution n’est que provisoire car elle possède trop d’inconvénients et trop de limites : dès le consulat une administration consultative seulement est créée afin de s’occuper des litiges administratifs.
En 1799 sont créés le conseil d’état et les conseils de préfectures (au niveau des départements) qui s’appelleront plus tard les tribunaux administratifs. Le conseil d’état garde l’héritage de sa fonction primaire de conseil en plus de celle de juge administratif (les avis du Conseil d’état sont toujours requis pour certaines actions publiques).
Dès 1799 est apparu la dualité des systèmes juridictionnels, ce qui crée un droit particulier distinct dont la base écrite est fragile : le droit administratif.
B-] La signification contemporaine de la séparation des pouvoirs : Ce principe n’a jamais été inscrit dans les constitutions et les tribunaux administratifs n’y sont pas non plus mentionnés. C’est seulement à partir de 1990 que le conseil constitutionnel à admis qu’il existait un principe à valeur constitutionnelle qui consacre leur existence et leur domaine de compétence Décision de conformité du 23/01/1987 : conseil de la concurrence : Ils sont alors considérés comme un principe fondamental reconnu par les lois de la république.
a) L’existence de la juridiction administrative :
1980, le conseil constitutionnel constitutionnalise l’indépendance de ces juridictions.1987, il constitutionnalise son existence conformément à la conception française de la séparation des pouvoirs.
Ces compétences reconnues sont « l’annulation et la réformation des décisions prises par l’administration quand elle utilise ses prérogatives de puissance publique ».
Pourquoi le conseil se réfère t’il à une conception française de la séparation des pouvoirs plutôt qu’au principe même ? Ce principe ne justifie pas seul l’existence de la juridiction administrative : Le conseil constitutionnel fais référence aux interprétations de la séparation des pouvoirs administratifs et judiciaires qui ont aboutis à la construction des juridictions administratives (dès l’an IIX et la création du conseil d’état).
La notion de principe fondamental reconnu par la république s’appuie sur quelles lois ? Ici se posent les premières difficultés : la tradition française en la matière est antérieure à la république.
b) La réserve de compétence :
En 1987, pour la première fois, le domaine de compétence des juridictions administratives est reconnu et garanti : on parle alors de compétences réservées : le contentieux dans les décisions de l’administration quand elle joue son rôle de puissance publique : Domaine limité car on ne parle pas de sa faculté à contracter.
Le conseil constitutionnel indique que les compétences seront complétées : un certain nombre de décisions, même si elles sont prises par l’administration vont échapper aux institutions administratives : certaines décisions de l’administration sont en effet considérées comme une compétence judiciaire « par nature » :
- Tout ce qui concerne les libertés fondamentales- Tout ce qui concerne le contentieux du véhicule- Certaines décisions échappent à l’institution administrative dans l’intérêt de la
bonne administration de la justice : lois qui ont attribuées en bloc des compétences à une des juridiction.
Critiques :
- La réserve de compétence définie par le juge constitutionnel est réductrice par rapport à la pratique actuelle
- Un critère de droit administratif aurait été préférable à celui des compétences des juges administratifs : c’est en effet les acteurs du droit administratif qui créent leur propre droit.
II-] La consécration jurisprudentielle :
Depuis le 19ème siècle, c’est le juge administratif qui défini son droit et ses compétences (arrêt Blanco du tribunal des conflits du 08/02/1873 avec la conclusion David (commissaire du gouvernement dont le rôle est de guider le tribunal) : un enfant est renversé par un wagonnet de la manufacture du tabac (appartenant à l’état) : le père de la victime demande des intérêts. Le juge réponds que le responsable est l’autorité administrative car « la responsabilité qui peut incomber à l’état du fait des personnes qu’il emploi dans le service public ne peut être réglé par les principes établis dans le code civil dans les rapports entre particulier » Liaison entre fond et compétences.
Section deux : les caractéristiques du droit administratif :
I-] L’absence de critères objectifs du droit administratif :
Depuis sa naissance, ce droit est à la recherche de se définition Echec : il n’existe pas de critères qui déterminent de manière certaine quand le droit administratif est applicable.
A-] Les raisons de cet échec :
a) La carence d’une détermination textuelle :
Absence de ce critère dans les textes législatifs Les quelques textes ne sont pas suffisants. La solution idéale serai la création d’un code administratif similaire au code civil mais il existe en réalité déjà 40 codes administratifs qui sont des simples recueils de textes regroupés par matière : code de la sécurité sociale… etc.
b) L’impossibilité d’un critère matériel du droit administratif :
Le droit administratif aurai un critère objectif si on pouvais le relier au contenu de l’action administrative : mais l’administration n’a pas d’activité « de nature » administrative : les taches de l’administration sont évolutives même si certains juristes de la fin du 19ème siècle ont crus le contraire.
Toutes ces tentatives ont échouées : le tribunal des conflits et le conseil d’état ont toujours refusés le fait qu’il existait des activités de service public « par nature ».
c) L’impossibilité d’un critère organique :
Recherche d’un critère qui associerait le régime administratif et la présence de l’administration. Ce critère ne fonctionne pas mais est tout de même partiellement utilisé (surtout au 19ème siècle : dès qu’une administration était en cause droit administratif.)
Raison de l’échec :
- On suppose qu’il suffit que l’administration apparaisse, mais on doit chercher un nouveau critère administratif.
- On postule que parce qu’il y a un organe de l’administration, il y a un régime administratif mais l’administration peut accomplir des actes de droit privé.
Mais le critère organique à tout de même gardé un certain poids : parfois c’est encore une condition nécessaire pour les contrats administratifs par exemple (l’administration doit obligatoirement être partie au contrat ou alors quelqu’un doit agir en son nom). 1963, Tribunal des conflits : « société Pégriot » mais il faut que le contrat contienne des clauses exorbitantes du droit commune contrat inégalitaire : arrêt du Conseil d’état du 31 juillet 1912 : « société des granits porphyroïdes des Vosges ».
B-] L’échec de la doctrine :
Elle travaille avec de nombreux arrêtés du tribunal des conflits et du conseil d’état : regards vers le critère matériel : Y a-t-il des moyens et des finalités typiques ?
1) L’école de la puissance publique :
Elle recherche les types de moyens utilisés par l’administration : Hauriou (1856-1929), Barthélemy, La ferrière… Ils tentes de définir le droit administratif à partir des procédés qu’il utilise en remarquant qu’un des caractères de ce droit pourrait être la présence d’ordres, d’interdiction et de règlement Présence d’actes unilatéraux qu’un particulier ne peut pas prendre : c’est la puissance de l’administration.
Mais les activités de l’état ne sont pas tout le temps des activités de puissance publique ils doivent faire des distinctions afin de délimiter le champ d’application du droit administratif.
a) Les distinctions :
- Les distinctions entre activité de puissance publique et les activités de gestion :
Dès le 19ème siècle, les actes ou l’administration agit par son pouvoir de commandement la mette hors du droit commun mais il arrive que l’administration se comporte comme un particulier dans l’administration de son patrimoine.
Les auteurs pensent pouvoir se servir de cette distinction pour séparer les 2 droits car elle serai applicable au droit de la fonction publique : séparation entre les fonctionnaires qui possèdent une autorité et ceux qui ne font que gérer. Cette distinction réduit la compétence de la sphère administrative car elle brasse beaucoup d’actes ordinaires de gestion mais le juge administratif peut retrouver des compétences grâce à la loi.
Critiques :
Dédoublement dans les activités administratives : Cette distinction entre la gestion et le commandement est jugée artificielle : l’administration mêle sans arrêt les actes de commandement et les
actes de gestion. Cette critique commence avec l’affaire Feutry (tribunal des conflits : 28 février 1908) : « la police et la gestion ne sauraient être ventilés : elles sont sans cesse mêlées » Cette distinction est jugée « métaphysique ».
Réduction exagérée du champ d’application du droit administratif : les actes de commandement pur sont bien trop isolés.
- Distinction entre gestion publique et gestion privée :
Début du 20ème siècle : Barthélemy, Hauriou,… : tentative d’appuis sur la jurisprudence et d’utilisation de la notion de service public proposé par l’autre école.
Deux gestions :
Administrative : les services publics Privée
Appuis sur la jurisprudence en matière de contrat administratif : 31 juillet 1912 et 4 juin 1910 : « compagnie d’assurance le soleil ».
Utilisation entre autre du contentieux des établissements (les établissements publics faisant partis de l’administration et certains établissements d’utilité publique demeurent privés) : arrêt du 9 décembre 1899 : Tribunal des conflits : « canal de Giriac » : Les syndicats de propriétaires sont ils publics ou privés : D’après la décision, plutôt public car les prérogatives ressembles à celles de puissance publique : possibilité de financement par des taxes sur les adhérents).
Mais l’administration peut prendre des contrats privés, gérer un domaine privé (forets par exemple) de le même manière que les particuliers.
Cette distinction est encore utilisée de nos jours par R. Chapus.
Défauts :
Liaison entre gestion publique et puissance publique n’est pas automatique : le juge entend par puissance publique les actes qui s’exercent différemment du régime ordinaire. L’administration peut alors, non pas commander mais être soumise à des contraintes que n’aurait pas un particulier (par exemple vis-à-vis de la responsabilité sans faute).
Le juge utilise sans doute la puissance publique mais en plus d’autres notions comme celle de l’intérêt général ou de service public.
b) Les réaménagements modernes du critère de la puissance publique
G. Vedel recherche en s’appuyant sur des bases constitutionnelles du droit administratif : en effet, il trouve sa source dans le droit constitutionnel ce qui permet à G. Vedel une délimitation du droit administratif :
- D’ordre organique : La constitution distingue un certain nombre d’organes et elle rattache l’administration au gouvernement, on peut donc en déduire de tout ce qui relève du parlement ne relève pas de l’administration.
- D’ordre Matériel : On peut, à partir de la constitution, faire apparaître que la sphère de l’activité gouvernementale comporte des activités non administratives (activités diplomatiques par exemple). De même à l’intérieur des activités administratives, certaines relèvent du droit administratif, celles exercées à l’aide de la puissance publique.
Article 37 de la constitution : le gouvernement possède un pouvoir de règlement
Définition de l’administration qui conclue : l’administration est l’ensemble des activités du gouvernement et des autorités décentralisées étrangères à la conduite des affaires internationales et aux rapports de pouvoir public et s’exerçant sous un régime de puissance publique.
C. Eisenmann critique : Revue du droit public : 1978 : théorie des bases constitutionnelles du droit administratif : « cette théorie à un intérêt d’autant plus grand qu’elle est confirmée par l’utilisation de plus en plus fréquente du droit constitutionnel par le conseil d’état, mais, dans la constitution, on ne trouve pas la délimitation de son champ : les droit administratif s’est en effet développé et se développera en dehors du droit constitutionnel ».
Le conseil d’état a pour source les principes généraux des lois : les législateurs ne cadrent pas précisément le droit administratif : ce dernier est donc toujours autonome faute d’intervention du législateur.
Arrêt du conseil d’état de mars 1988 « Blet-Sasiani » tentative de R. Chapus : Revue du droit public « service et puissance publique » : volonté de séparation du fond et des compétences : il n’y aurait alors pas de rapport entre les critères du droit administratif et les compétences du juge administratif : le droit administratif est fondé sur l’existence des services publics avec des caractéristiques propres mais le droit administratif fondé sur le service public ne relève pas forcément du juge administratif. Pourtant, ce qui relève du juge administratif se définit par la puissance publique.
Echec de cette école :
- Trop de sous critères (R. Chapus reviendra sur son article)- Pas de définition du droit administratif- Critère de puissance publique n’est pas suffisant (le service public doit lui aussi
apparaître).
Le droit administratif serai le droit du service public puis, ensuite, celui de la puissance publique.
2) L’école du service public : les finalités de l’administration :
a) Les thèses de l’école du service public :
L. Rolland : Le service public se caractérise par trois éléments : C’est une activité assumée par une personne publique dans le but de satisfaire un intérêt général : défense nationale, chemin de fer…
Toutes les règles du droit administratif seraient justifiées par le service public : les obligations spéciales qui pèsent sur les fonctionnaires proviendraient des nécessités du service public et essentiellement du principe de continuité.
De même, toutes les règles relatives au domaine public et aux contrats administratifs qui ont un lien avec les finalités du service public dépendraient du droit administratif et ce même si il n’y a pas de clauses exorbitantes du droit commun.
Pour les auteurs de cette école, tout ce qui relève du service public concerne le juge administratif et, a contrario, les contrats sans rapport avec le service public concernent alors le droit privé.
Les auteurs justifient leur position à partir de grands arrêts du Tribunal des Conflits et du conseil d’état :
- Arrêt Blanco : 08/02/1873 : le juge s’est fondé sur la notion de service public (conclusion du commissaire du gouvernement David : « les dommages trouvent leur source dans l’activité de service public ».
- Arrêt Terrier : Conseil d’état : 06/02/1903 : conclusion du commissaire Duguit : le conseil général attribut une prime pour les chasseurs de vipères mais les crédits sont épuisés : un chasseur saisi le conseil d’état : le conseil général a créé un service public de destruction de serpent (même si ce n’est pas l’état et ce ne sont pas des fonctionnaires qui ont étés utilisés).
- Arrêt Feutry : TC : 29/02/1908 : conclusion du commissaire Tessier + note de Hauriou : un aliéné s’échappe d’un asile (géré par le département) en commettant des dommages. Le TC estime que l’institution est un service public.
Les auteurs de cette école déclarent que le droit administratif est le droit des services publics et que l’état est l’ensemble des services publics
3) le déclin de l’école des services publics :
L’évolution des missions de l’administration rend ce critère peu efficace : il n’est pas applicable dans toutes les circonstances :
a) On peut contester les interprétations de la jurisprudence par l’école des services publics :
Le juge donne un rôle secondaire au critère du service public : les juges n’ont pas exclus la possibilité que l’état mette en œuvre une gestion privée notion de service public assimilable à la notion de gestion publique voire même parfois de puissance publique.
Cette école ignore certains arrêts qui n’insistent pas sur la relation entre les contrats administratifs et la notion de service public.
b) L’évolution même de la vie administrative :
A partir de la première guerre mondiale, sont apparus des nouveaux services administratifs plus économiques : les services publics industriels et commerciaux : les SPIC. Ces services fonctionnent comme des entreprises privées (sans utiliser de procédés de puissance publique : es litiges avec les SPIC doivent concerner le juge administratif solution consacrée dans deux arrêts de 1921 : société commerciale de l’Ouest africain et Société générale d’armement)
Développement de la collaboration des personnes privées aux taches des services publics : gestion des services publics traditionnels : les SPA (services publics administratifs) voire même des SPIC, ce que va admettre le Conseil d’état (arrêt du 13/05/1938 : caisse primaire d’aide et de protection : « assurance sociale » gérée par une personne privée chargé d’un service public.
La notion de service public n’est alors plus opérationnelle.
II-] Le rôle déterminant du juge administratif dans le contenu et les principes du droit :
En raison de la carence du législateur et du constituant, les juges administratifs ont du élaborer eux-mêmes le droit sans textes et grâce à la jurisprudence.
Les juges sont censés ne pas créer de droit : construction d’un édifice d’interprétation autour d’un tout petit socle administratif cette construction culmine avec la notion de principes généraux du droit :
A-] Le contenu des principes généraux du droit :
a) l’origine :
Notion utilisée assez vite mais reconnue qu’après 1946 : principes jurisprudentiels : arrêt Aramu du 26 octobre1945 : arrêt d’assemblée du conseil d’état : mise en évidence du principe essentiel du respect du droit de la défense principe applicable même en l’absence de texte : une sanction disciplinaire sur un fonctionnaire ne peut être prononcée que si l’intéressé est en mesure de présenter sa propre défense.
Les principes généraux du droit sont tirés des lois en vigueur : a défaut de grandes lois, il va partir de dispositions convergentes en synthétisant et en généralisant à partir de textes législatifs constitutionnels et de plus en plus à partir de textes internationaux. Il ne précise pas sur quoi se base sont raisonnement.
Le nombre de ces principes augmente fortement à partir des évolution des textes et donc de la société : les nouveaux principes généraux du droit sont de moins en moins généraux mais de plus en plus concrets vocation à être définitif et permanent
b) La liste synthétique de ces principes :
- Principes généraux du droit traditionnel :
o Idée de liberté :
D’aller et venir Du commerce et de l’industrie (1983, développé sans référence à
une loi alors qu’il en existait une)
o Idée d’égalité :
Devant la loi Devant l’impôt et les charges publiques Devant la justice
o Protection des administrés :
Possibilité pour tous les administrés de former un recours d’annulation pour tous les actes unilatéraux de l’administration (diminution du risque d’abus de pouvoir) : arrêt Dame Lamotte du 17/02/1950
Possibilité d’exercer un recours hiérarchique contre toutes les décisions d’une autorité subordonnée (Conseil d’état arrêt Quéralt : 1950)
Actes administratifs ne disposent que pour l’avenir : principe de non rétroactivité
Fonctionnement des juridictions : respect par le juge du caractère contradictoire des procédures
Interdiction de licencier une salariée en raison de sa grossesse par l’administration (08/06/1973 : arrêt Dame Pennet)
Agents non titulaires doivent avoir une rémunération au moins égale au SMIC (1982)
- Principes généraux d’un droit particulier :
o Droit des extraditions et des réfugiés :
Extradition soumise à des conditions : impossibilité d’extrader des individus dans des pays ne respectant pas les libertés fondamentales de la personne humaine (vers les USA par exemple en raison de la peine de mort) : arrêt Lujembia Gadenao
Interdiction de renvoyer une personne dans son pays d’origine si on lui a reconnu le statut de réfugié (exception : quand le motif de sécurité nationale est invoqué [terrorisme]) : arrêt du 1er avril 1998 : Pereciartua-echarri
o Droit du malade :
Respect de la dignité des personnes humaines même après leur mort (arrêt du 27 juillet 1994 : Millhaut)
Libre choix du médecin par le malade : arrêt du Conseil d’état du 27 avril 1978 : « syndicat des médecins libéraux ».
Le conseil d’état met en avant des principes certaines fois en suivant des sollicitations : le principe de liberté contractuelle a été accepté par le conseil d’état (cornette de Saint-Cyr en 1998) mais il a refusé le principe d’anonymat des copies dans l’enseignement supérieur (1er avril 1998 : arrêt Jolivet) refus du principe qui obligerait l’administration à ne recruter que par concours et qu’elle ne puisse pas recourir aux entreprises de travail temporaire.
B-] Le statut des principes généraux du droit :
a) de véritables sources de droit ?
Les principes généraux du droit sont différents de la source officielle du droit par le statut des juridictions :
- Les juges ne sont jamais une source de droit (il n’a pas le droit de prendre des arrêts de règlement)
- Ni la loi, ni la constitution ne prévoient l’existence des normes jurisprudentielles - La première partie des arrêts (appelée Visas) qui annonce les textes de référence
n’a jamais fait apparaître les principes généraux du droit.
b) Une base textuelle des principes généraux du droit ?
Il existe des différences de comportement entre le conseil constitutionnel et les juges administratifs :
- Les principes à valeur constitutionnelle reconnus par le conseil constitutionnel : rattachement aux textes (préambule de 1946, DDHC…).
- Les principes non reliés aux textes par les juges administratifs mais le conseil d’état peut leur donner toutefois une base textuelle s’ils ont été reconnus par le conseil constitutionnel :
- Principe de l’égal accès des citoyens aux emplois publics (article 6 des droits de l’homme : arrêt CE du 2 mars 1988 : « Blet et Sabiani »
- Principe d’égalité devant les charges publiques : article 3 des droits de l’homme : Arrêt CE du 28 mars 1997 : « société Baxter ».
De même, il existe quelques cas de résistances ou le CE persiste à parle de principes généraux du droit alors que le conseil constitutionnel les a reconnus comme principes constitutionnels : Par exemple, c’est le cas du principe de continuité du service public : arrêt CE du 13 juin 1980 : « Dame Bonjean » : le conseil constitutionnel n’avais pas précisé la base textuelle de ce principe.
c) La création des principes généraux du droit :
Ce ne sont pas des normes comme les autres : les normes jurisprudentielles se créent à l’occasion d’un procès : s’il n’y a pas de recours, il n’y a pas de principe général du droit.
Le juge est tout de même dans une position d’infériorité par rapport au législateur.
Les principes généraux du droit vont apparaître à l’occasion d’un seul arrêt : pas besoin de préparation et pas besoin de précédents (ce qui est différent des jurisprudences des pays régis par la Common Law…).
Les principes généraux du droit valent à la fois pour le passé, le présent et l’avenir : quand un principe général du droit est créé, il est utilisé pour le jugement présent (mais la situation litigieuse était au passé) et les juges administratifs pourront s’en resservir…
d) La portée de principes généraux du droit :
Les normes jurisprudentielles générales peuvent être :
- Soit supplétives : applicables sauf si une disposition législative diverge (loi ou règlement) l’administration peut donc l’écarter grâce à la loi ou le règlement.
- Soit impératives : norme applicable sauf si disposition législative contraire (loi uniquement) c’est surtout le cas des principes généraux du droit. Si il existe un doute sur la loi, on applique le principe général du droit (arrêt CE 17/02/1950 : « Dame Lamotte »).
e) La valeur des principes généraux du droit :
Situation dans la hiérarchie des normes : selon le CE lui-même : valeur législative pour tous les principes généraux du droit. Mais en réalité, ce n’est pas le cas car :
- Pas une source officielle de droit- Pas de portée générale (différent de la loi ou même du règlement)- Le juge administratif rend seulement ponctuellement des arrêts de principe qui complètent la loi sans s’y substituer.- Interdiction de l’article 5 du code civil : le juge ne peut pas se prononcer par voix générale sur les causes qui lui sont soumises (mais l’article 4 oblige les juges à toujours rendre une décision)
Mais les principes généraux du droit ont une valeur législative car ils s’imposent aux règlements entre le règlement et la loi.
C-] La répartition empirique des contentieux :
Répartition au cas par cas des contentieux : échec des 2 écoles à trouver un critère unique le juge est donc forcé d’appliquer au cas par cas en fonction du litige.
Répartition non arbitraire : elle répond à des considérations multiples :
- Organiques :
o Séparation des autorités administratives et judiciaires
o Présence ou non d’une personne publique
- Matérielle :
o Puissance publiqueo Intérêt généralo Service public
Ces considérations peuvent être cumulée ou utilisée alternativement, ce qui rend la répartition complexe la liaison entre la compétence et le fond n’est pas toujours vraie (le juge peut parfois utiliser le droit administratif même s’il n’est pas juge administratif… et l’inverse est vrai aussi…) mais est tout de même globalement la règle.
a) Les contentieux des actes de l’administration :
Soit des actes de droit privé qui relèvent du juge judiciaire soit des actes administratifs qui relèvent du juge administratif.
1) Le contentieux des actes administratifs :
- Le contentieux par voie d’action : recours exercé afin d’annuler ou de réformer des actes administratifs (décision du conseil constitutionnel du 23/01/1987 : le juge administratif est compétent pour juger les décisions administratives émanant de personnes publiques) :
o Recours en déclaration de nullité des contrats administratifs : les contrats qui ont étés conclus par une personne publique qui sont administratifs :
soit par leurs clauses (exorbitantes du droit commun)
soit par leur objet :
exécution de travaux publics (loi du 28 pluviôse an VIII) Occupation du domaine public (décret loi du 17 juin 1938) Exécution d’un service public (arrêt du 20 avril 1956)
Soit par un régime particulier (en raison de dispositions législatives extérieures) : Arrêt CE du 19 janvier 1973 : société d’exploitation électrique de la rivière de Sant
o Recours en nullité des actes administratifs effectués par des personnes
privées : arrêt CE Monpeur 1942 : disparition d’un critère organique prévu par le conseil constitutionnel.
Parfois, il existe des dérogations par la loi : le législateur peut décider que tels ou tels actes dépendraient de tels ou tels juges, ce que le conseil constitutionnel admet.
- Le contentieux par voie d’exception : qui diffère des recours pour annulation : l’acte n’est pas lui-même critiqué, le litige conteste la légalité de l’acte (ce qui
n’est pas reconnu par le conseil constitutionnel : on parle alors de l’exception d’irrégularité des actes administratifs à l’occasion d’un litige :
o Quand le litige est bien de la compétence du juge administratif, ce dernier est habilité à statuer sur une exception d’irrégularité qui est alors une simple question préalable au procès
o Quand le litige est de la compétence du juge judiciaire : normalement, la séparation entre les 2 ordres de juridiction devrait impliquer que le juge judiciaire renvoie l’affaire devant le juge administratif mais il existe une distinction entre les juges judiciaires :
Répressifs (pénaux) : ils sont compétents pour vérifier si les actes administratifs sont bien légaux et il peut même les interpréter (disposition du code pénal depuis 1992 qui répond à la nécessité de rapidité de l’instruction)
Non répressifs (civils) : incompétents pour vérifier si les actes de l’administration sont légaux (sauf pour les impôts indirects)
Vont relever du juge administratif :
- Les Décisions administratives (actes unilatéraux qui sont prises par les autorités administratives ou par les personnes chargées d’un service public) l’acte doit manifester les prérogatives de puissance publique
- Les contrats administratifs (conclus par une personne publique ou son mandataire) avec une ou des clauses exorbitantes du droit commun, ou ayant un objet de service public.
2) les contentieux des actes de droit privé :
Ce sont des actes ordinaires qui relèvent du droit privé : par exemple, les contrats classiques relèvent du juge judiciaire par le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires : Décision du TC : Mlle Romain : 1998 : le juge administratif doit renvoyer systématiquement devant le juge judiciaire.
c) Le contentieux des Services publics :
Les services publics sont la finalité ultime de l’administration qui vise à la poursuite de l’intérêt général mais ce n’est pas un critère suffisant pour la répartition des contentieux :
Considération :
- Organique : personne publique ou non- Du contenu de l’activité de service public (SPA généralement soumis au droit
administratif ou SPIC ou le juge administratif s’efface globalement devant le juge judiciaire)
De plus en plus, les services publics sont gérés par des personnes privées tant tout en relevant de la compétence du droit administratif : les personnes privées ont alors une habilitation d’une
personne publique. Le droit administratif n’est pas obligé de s’appliquer intégralement : le juge administratif peut intervenir
- Si la personne privée émet des actes administratifs- Si elle réalise des travaux publics dans le cadre d’un SPA (ou d’un SPIC mais
uniquement lorsqu’il y a des dommages sur des tiers)- Dans le contentieux des ordres professionnels
Si les services publics sont gérés par une personne publique : on devrait avoir une répartition organique, ce qui impliquerai la compétence du juge administratif mais dans la réalité, on fait appel à la distinction entre les SPIC et les SPA, ce qui relativise le critère organique.
- SPA : Le critère organique fonctionne pleinement : compétence générale de la juridiction administrative pour les litiges :
o Avec les agents (21 mars 1999)o Avec les tiers (15 novembre 1999)o Avec les usagers o Concernant des travaux publics (et utilisation de la loi du 28 pluviôse an
VIII)
- SPIC : Considération à la fois organique et matérielle : séparation entre les juridictions administratives et judiciaires :
o Litige avec les usagers : Droit privé (comme les entreprises privées) : arrêt Dame veuve Cannas : c’est un bloc de compétence qui n’admet pas d’exceptions (et la conception d’usager est prise en sens large) sauf dans les actes de unilatéraux de puissance publique
o Relations avec les tiers ou les agents de base : en principe compétence judiciaire : arrêt TC de 1933 : Dame Melinette mais il existe des exceptions :
Actes administratifs unilatéraux de puissance publique (TC 1993 Matisse)
Dommages liées à des travaux publics ou des ouvrages publics (on applique la loi du 28 pluviôse an VIII : TC 1987 : compagnie la Lutèce)
o Liés à certains agents précis (chef comptable, directeur…) : juge administratif mais la loi peut prévoir que des agents publics soient employés par les SPIC (ici, toujours du droit administratif)
II-] Des contentieux réservés au juge judiciaire :
A-] La gestion du domaine privé :
Domaine public : Biens appartenant à des personnes publiques affectés à l’usage du public ou d’un service public en étant aménagé spécialement à cet effet finalité d’intérêt général régime administratif.
Domaine privé : tous les biens qui ne font pas partis du domaine public (foret non aménagées par exemple) domaine judiciaire mais avec des exceptions :
- La gestion du domaine privé peut entraîner des actes administratifs détachables de la gestion privée droit administratif (CE 1995 Ville de Dimien)
- Si le domaine privé supporte un ouvrage public ou des travaux publics (route forestières ouvertes à la circulation par exemple) TC 1999 Menu)
- Domaine privé accueille un service public (l’état décide d’exploiter la foret en plantant dans un souci de recherche environnementale service public d’environnement (CE 1995 Courrières)
B-] Les contentieux réservés par nature au juge judiciaire :
Ils sont visés par le conseil constitutionnel dans sa décision de 1987
a) Les questions de droit des personnes :
Nationalité, état, capacité, droit de vote… Tout cela relève du droit privé (code civil). Dans la pratique, il est fréquent que le droit des personnes intervienne dans les procès de droit administratif (surtout pour les droits des étrangers). Le juge judiciaire doit rendre une décision.
Mais l’inverse n’est pas forcément vrai : le juge judiciaire ne s’incline par forcément devant le juge administratif.
b) Les droits fondamentaux :
En principe, compétence des juges judiciaires (article 66 de la constitution), c’est une tradition napoléonienne (décret du 10 mars 1810 qui confie au juridictions judiciaires tout le contentieux relatif au transfert de propriété et de l’indemnisation en cas d’expropriation effectuée par une puissance publique)
c) La théorie jurisprudentielle de la voie de fait :
Compétence judiciaire sur les actes de l’administration qui sont illégaux de manière si évidente qu’ils ne peuvent pas être considérés comme des actes de l’administration juge judiciaire.
2 conditions pour pouvoir parler de voie de fait :
- L’acte doit démontrer une inégalité inadmissible (mesure ne relevant absolument pas de son pouvoir ou effectué de manière irrégulière)
- Atteinte grave à une liberté fondamentale ou à la propriété privée : 1998 TC : Préfet de la Guadeloupe : après un cyclone, l’administration décide de la destruction d’immeubles en périls… mais de manière illégale
Plénitude de compétences pour le juge judiciaire : il peut :
- constater la voir de fait- Apprécier les actes de l’administration- Prononcer l’injonction- Prononcer les réparations
La juridiction administrative doit se déclarer incompétente en constant elle aussi la voie de fait.
Exception : Ouvrages public : si l’implantation résulte d’une voie de fait, le principe d’intangibilité des ouvrages publics s’impose : on ne peut pas alors les démolir.
On s’aperçoit de plus en plus que les particuliers invoquent abusivement les voies de fait car cela permet d’utiliser la procédure de référé judiciaire (jugement rapide).
d) L’emprise irrégulière :
Quand l’administration prend possession de façon temporaire ou définitive, partielle ou totale d’un immeuble, ce qui empêche son propriétaire de l’utiliser, on parle d’une emprise (main mise) qui peut être régulière ou non.
Si l’emprise est régulière, c’est la juridiction administrative qui est compétente. Si elle n’est pas régulière (l’administration à pris possession d’un immeuble sans en avoir été autorisé par un texte), c’est la juridiction judiciaire qui est compétente pour l’indemnisation (TC, 17/03/1949 : société : « hôtel du vieux beffroi ») : c’est une compétence étroite qui ne s’étend pas à la légalité des actes administratifs (TC, 30 juin 1949 : « Logier »).
Champ plus large que la voie de fait.
C-] Les contentieux réservés par la loi au juge judiciaire :
2 lois s’opposent au principe de séparation des autorités judiciaires et administratives dans le contentieux de la responsabilité :
a) Les contentieux du fait des véhicules :
Loi du 31 décembre 1957 : quelque soit la personne morale concernée, les conséquences d’un accident sont toujours soumis à l’autorité judiciaire.
Champ d’application : accident de la sécurité routière mais élargissement car le juge à entendu la notion de véhicule au sens large : « engin susceptible de se mouvoir par le moyen d’un dispositif propre » : voiture, avion, bateau, chariot, chasse neige…)
Nature du dommage : tout dommage dans lequel un véhicule est impliqué (et dont le véhicule est une cause de l’accident) : même un objet associé à un véhicule est concerné (câble, remorque…)
Dérogations :
- Dommage causé par une dépendance du service public (loi du 28 pluviôse an VIII) risque de conflits (TC, 12 février 2001 : « commune de Courdimanche » : quand le dommage provient d’une exécution d’ensemble des travaux publics et non la seule intervention d’un véhicule, l’action en réparation échappe à la loi du 31 décembre 1957
- S’il existe un contrat administratif entre la victime et la personne publique- Dans tous les cas, la loi du 31 décembre 1957 ne s’applique que si elle à été
invoquée.
b) Les contentieux du fait des enseignants :
Loi du 5 avril 1937 : protection des victimes : elle s’applique en cas de dommages causés à un élève par un autre élève sous la surveillance d’un enseignant : la responsabilité de l’état est substituée à celle de l’enseignant.
La notion d’enseignant est à entendre de manière très large (si un agent administratifs accompagne une classe à la neige, il sera alors considéré comme enseignant.
A la suite de cette procédure, l’état peut tout à fait se retourner contre l’enseignant (si faute) ou contre un tiers qui serai la cause du dommage.
Le Juge judiciaire est alors compétant pour juger la responsabilité de l’état et pour juger après s’il y a une faute personnelle de l’enseignant.
Dérogation : la loi de 1937 est écartée si la victime invoque un dommage de travaux publics (TC, 31/03/1950 : « Gravillet ») ou quand la victime invoque un défaut d’organisation du service public (si la surveillance n’était pas prévue par exemple…
PREMIERE PARTIE : L’ORDRE ADMINISTRATIF :
Sous Partie Une : Les Sources Internes Du Droit Administratif :
Chapitre un : Les normes constitutionnelles :
Echec de M. Vedel de fonder les bases du droit administratif dans la constitution : le corps de celle-ci est très peu riche mais le préambule est important. Malgré tout, on retrouve tout de même :
- Le principe d’égalité de tous devant la loi (article 1)- Le principe d’universalité et du secret du suffrage (article 3)
Les collectivités territoriales sont elles aussi prévues dans la constitution : article 1 réformé : décentralisation, principe de la libre administration des collectivités territoriales et octroi d’un pouvoir réglementaire parfois dérogatoire du droit commun (expérimental) : article 72.
Le préambule de 1958 possède 2 références à des textes primordiaux pour le droit administratif : Le préambule de 1946 et la DDHC de 1789.
A-] La valeur juridique du préambule de la constitution :
A t’il valeur de droit positif ?
a) Avant 1958 : valeur du préambule de 1946 :
Pour le juge administratif, le préambule de 194- avais une réelle valeur de droit positif (l’article 81 de la constitution de la 4ème république stipule que « la qualité de citoyen assure la jouissance des droits et libertés garantis par le préambule de la présente constitution ». Le conseil d’état doit donc appliquer le préambule (notamment concernant le droit de grève : arrêt Dehaene du 7 juillet 1950)
b) Apres 1958 :
Le conseil d’état va très vite reconnaître le préambule de 1958 et tous les textes auquel il se réfère : Arrêt Eky du 12 février 1960 qui juge la violation des droits de l’homme par un décret (non rétroactivité des lois pénales).
Le conseil d’état sera suivi par le conseil constitutionnel en 1971, ce qui ne va pas de soi : - On parle seulement dans le préambule d’ « Attachement » à la DDHC et au
préambule de 1946.- Le constituant, dans ses travaux préparatoires, n’avait lui-même pas prévu de
valeur juridique.- Les fonctions des textes de 1789 et de 1946 ne sont pas juridiques mais politiques :
se sont des déclaration de portée incantatoire, ce qui explique leur imprécision.
Mais, pour le Conseil d’état et le Conseil constitutionnel, ces deux textes ont un intérêt pratique : pouvoir limiter le pouvoir réglementaire autonome (mais le conseil d’état et le conseil constitutionnel n’ont pas pu se baser sur un article précis de la constitution pour le faire). La totalité de la constitution a alors une valeur constitutionnelle mais certains
articles de sont pas directement applicables et doivent donc être accompagnés de lois d’application :
- Alinéa 12 du préambule de 1846 : « la nation proclame la solidarité et l’égalité de tous devant les charges qui résultent des calamités nationales » jugé inapplicable par l’arrêt CE du 10 décembre 1962 : société indochinoise de construction électrique.
- Alinéa 10 du préambule de 1946 : « la nation assure à l’individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement ». Le conseil d’état juge ce principe applicable par l’arrêt CE du 8 décembre 1978 : GISTI-CGT-CFDT (limitation des possibilités de regroupement familial des étrangers).
B-] Le contenu du préambule :
3 types de principes dégagés des textes :
- Les principes à valeur constitutionnelle : ils sont issus de la DDHC : principe d’égalité par exemple (à situation semblables, règles semblables, et ce devant la justice et devant les services publics). Ces principes restent tout de même modulables si ils sont en accord avec la finalité de la loi
Article 3 : la souveraineté provient de la nation participation minoritaire des étrangers dans la juridiction administrative (DC du 5 mai 1998)
- Les principes politiques, économiques et sociaux « particulièrement nécessaires à notre temps » : Ils sont tirés du préambule de 1946 : ce sont des principes à portée économique et sociale : droit syndical, à la protection et à la santé…
- Les principes fondamentaux reconnus par les lois de la république : tirés du préambule de 1946 mais ne sont pas réellement définis : le conseil d’état et le conseil constitutionnel ont cherchés les principes concernés : lois antérieures à la 4ème république : ce sont les grandes lois de la 3ème république :
o liberté d’association : CE 11 juillet 1956 : amicale des annamites de Pariso Certaines lois de la 3ème république deviennent alors des principes
constitutionnels : on va alors opposer au parlement ses propres lois.
C-] Le respect du préambule et des normes constitutionnelles :
Ce respect est menacé par 2 difficultés :
a) l’existence d’une loi qui fait écran avec la constitution :
Un acte administratif prit conformément à une loi peut se révéler inconstitutionnelle si la loi de référence l’est elle-même : cet acte possède alors un vice d’inconstitutionnalité qu’il tient de la loi : comment le juge peut prendre en compte l’inconstitutionnalité de l’acte ?
Si le juge peut déclarer l’acte inconstitutionnel, il devrait d’abord statuer sur la constitutionnalité de la loi refus de contrôler la constitutionnalité de la loi et donc de l’acte
qui en résulte l’exception d’inconstitutionnalité n’est pas prononcée : 6 novembre 1936 : Arrêt Arrighi et 28 juillet 1999 : arrêt Griesman.
Cette théorie très critiquée possède heureusement des limites :
- Le juge administratif va essayer d’utiliser son pouvoir d’appréciation pour neutraliser la loi inconstitutionnelle.
- L’existence des règlements autonomes (article 37 de la constitution) : ces règlements ne sont pas pris en application d’une loi : il n’y a alors pas de risque d’écran de la loi : le juge peut alors se prononcer sur l’inconstitutionnalité.
- Il existe des cas ou l’écran est transparent : l’acte administratif est pris en application d’une loi qui ne prévoit pas de disposition de fond car elle laisse ce choix au pouvoir réglementaire : le vice est alors à imputer au pouvoir réglementaire : arrêt CE du 17 mai 1991 : Quintin.
b) Des interprétations divergentes entre le conseil d’état et le conseil constitutionnel :
La situation peut être bloquée :
2 juges différents se basent sur les mêmes textes sur les mêmes principes Ces textes sont flous et sujet à polémique Les 2 juges peuvent être opposés…
Heureusement, cette situation est rare : l’article 43 réserve au législateur la détermination des peines et des délits : le CE en déduit l’incompétence du pouvoir réglementaire alors que le conseil constitutionnel le considère comme compétent. Le conseil constitutionnel s’est rangé à l’avis du conseil d’état.
En dernier ressort, les conflits ne devraient pas intervenir car selon l’article 62 de la constitution, les décisions du conseil constitutionnel s’imposent aux juridictions judiciaires et administratives Le conseil d’état est donc lié aux décisions du conseil constitutionnel lorsque ce dernier s’exprime avant lui.
Chapitre 2 : Les normes législatives et réglementaires :
Ce sont des sources affaiblies : la loi est de plus en plus concurrencée par le développement du droit constitutionnel et surtout par celui du droit européen (la grande majorité des normes en vigueur en France sont produite par les institutions européennes) : les normes françaises sont de plus en plus subordonnées.
Section une : le régime des normes légales et réglementaires :
A-] Les domaines spécifiques de la loi et du règlement :
Articles 34 et 37 innovent sur deux points :
- La loi se définit selon un critère matériel et non pas uniquement sur un critère organique (domaine de l’article 34)
- Le législateur n’a plus qu’une compétence d’attribution et le pouvoir réglementaire a le pouvoir de droit commun
La loi a tout de même réussi à lutter contre l’érosion de son pouvoir : les lois sont censées pouvoir déterminer les règles et les principes fondamentaux dans un certain nombre de domaines :
- liberté- grands principes : droit du travail, droit de la propriété… etc.
Le règlement a tous le reste : les autorités qui ont ce pouvoir ont aussi le pouvoir de déterminer les principes généraux en France de droit commun : indépendance mais avec la nécessité du respect :
- de la constitution- des principes généraux du droit- des traités
Le pouvoir réglementaire traditionnel dérivé (règlements d’application) existe depuis toujours dans les compétences du premier ministre qui a l’obligation d’édicter tous les règlements nécessaires à l’application des lois.
Le conseil d’état juge que le premier ministre dispose d’un délai pour rédiger les textes réglementaires. Passé ce délai, les juridictions administratives considèrent qu’on se trouve devant un refus de la part du premier ministre d’édicter les actes. Le retard est une source de contentieux et de préjudices administratifs (CE, 27 novembre 1964 : veuve renard).
La loi du 8 juillet 1995 permet aux juridictions administratives d’obliger le premier ministre à édicter la loi dans un délai précis sous astreintes.
La loi à tendance à se développer :
- L’article 34 est très général : l’activité normative peut facilement s’étendre partout à la fois.
- Interprétation du conseil d’état et du conseil constitutionnel : pas de distinction entre les règles et les principes : le législateur peut aller dans le détail (fixer les règles de toutes les matières de l’article 34).
- Le parlement ne s’embarrasse pas de la frontière loi règlement : il s’immisce volontiers dans le domaine du règlement en prenant des lois qui sont du domaine du règlement, et ce avec l’accord tacite du gouvernement voire même à son initiative.
La délimitation peut être vérifiée et sanctionnée afin de protéger le règlement des intrusions de la loi (articles 41 et 37.2). Le conseil constitutionnel peut il se prononcer dans le cadre du contrôle de constitutionnalité sur le non respect de l’article 34 ? Non, Le conseil constitutionnel a considéré qu’il n’avait pas ce pouvoir : comme c’est avec l’accord du gouvernement, il juge que c’est légal.
Les juridictions administratives protègent pleinement la loi des dérives du pouvoir réglementaire (CE, 27 octobre 1995 : Union maritime : CFDT).
B-] Les régimes exceptionnels :
Domaine dérogatoire par rapport à celui normal de la distinction loi règlement.
a) L’article 92 de la constitution (abrogé) :
Ordonnances du gouvernement pour prendre des mesures nécessaires à la mise en place des nouveaux services publics (en 1958) : force de loi est donné temporairement au pouvoir réglementaire (CE, 12 février 1960 : Société Eky).
b) L’Article 33 : les ordonnances :
Pouvoir d’ordonnance normal : le pouvoir réglementaire peut intervenir dans le domaine de la loi de manière très encadrée (Vote d’une loi d’habilitation pour une période donnée). Les ordonnances peuvent être modifiées que par la loi si elles empiètent sur le pouvoir législatif.
Les ordonnances entrent en vigueur avec leur ratification de manière rétroactive sauf si le gouvernement oublie de faire déposer une loi de ratification auprès du parlement. Dans ce cas, l’ordonnance ne garde de valeur que réglementaire (et le recours pour excès de pouvoir est possible).
Le contrôle de l’ordonnance par le conseil constitutionnel ne peut être introduite qu’au moment de la soumission du projet de loi de ratification. Le contrôle en conventionalité peut être possible contre les mesures d’application de l’ordonnance.
c) L’article 16 :
Le président va cumuler les pouvoirs législatifs et réglementaires (pas de respect obligatoire des articles 34 et 37 (CE, 2 mars 1962 : Rubin de Servens : recours contre les actions de De Gaule dans le cadre de cet article) :
- Décision d’utiliser l’article 16 : acte de gouvernement donc non administratif : touche aux relations entre pouvoirs constitutionnels : échappe aux contrôles juridictionnels
- Les mesures prises dans le cadre de l’article 16 varient selon que l’on se trouve dans la sphère législative ou dans celle réglementaire :
o Législative : pas de contrôleo Réglementaire : normalement susceptible d’être annulé pour excès de
pouvoir mais cela n’arrive pas car on considère que si elles violent des dispositions législatives, elles sont devenues de nature législative.
En réalité, le président peut tout faire librement
d) L’article 72 :
L’article 72 de la constitution prévoit la reconnaissance d’un pouvoir réglementaire pour les collectivités territoriales qui doit se conformer au règlement national. Mais, depuis le 8 mars 2003, les collectivités territoriales ont un pouvoir réglementaire leur permettant d’exercer les compétences et un pouvoir expérimental qui leur permet de déroger aux dispositions réglementaires qui régissent leurs compétences voire même aux pouvoir législatif.
Les collectivités territoriales peuvent modifier la loi qui encadre ses compétences
Limites :
- Intervention d’une loi organique qui définit les conditions d’expérimentation- L’expérimentation ne peut pas toucher aux droits fondamentaux.- L’expérimentation est prévue pour une durée et un objet limité
Risque d’atteinte aux principes d’égalité garantis par la constitution
Section deux : L’autorité relative de la loi et du règlement :
A-] La loi :
Voir cour de droit constitutionnel de première année !
B-] Le règlement :
1) Le président de la république et le premier ministre : Articles 21 et 13 :
Le premier ministre exerce le pouvoir réglementaire (article 21) avec les réserves des dispositions de l’article 13 (compétences du président de la république pour signer les décrets pris au conseil des ministres) La répartition est tout de même plutôt favorable au premier ministre.
3 difficultés soumises au conseil d’état :
- Notion de décrets pris en conseil des ministres : délibérations prévue par un texte ? ou simple volonté du président de la république : c’est une interprétation souple du conseil d’état : les décrets doivent être soumis au conseil des ministres (CE, 10 septembre 1992 : Meyet). Principe de parallélisme des compétences : l’organe qui abroge un texte doit en être aussi l’auteur : le président de la république signe les texte : il pourra donc les supprimer (diminution des compétences du premier ministre).
- Que ce passe t’il si le président de la république signe un décret hors du conseil des ministres ? Normalement, le décret devrait être annulé (une compétence du président de la république mais le conseil d’état préfère requalifier les décrets comme des décrets émanant du premier ministre : art 19 de la constitution). Les décrets présidentiels doivent être contresignés par le premier ministre (CE, 27 avril 1962 : Sicard).
- Est ce que le pouvoir réglementaire est fondé que sur les articles 21 et 37 ? Non, un pouvoir réglementaire non prévu par la constitution existe : le pouvoir de police est accordé à l’exécutif sans base textuelle (maintient de l’ordre public). Historiquement, c’est un pouvoir propre du président de la république (CE, 8 août 1919 : Labonne). Pour le conseil d’état, c’est le premier ministre le véritable titulaire de ce pouvoir de police générale et ce sans habilitation expresse ni de la constitution ni de la loi.
2) Les ministres :
4 cas de figure pour un pouvoir réglementaire des ministres :
- Délégation de la part du premier ministre (article 21)- Une simple loi peut habiliter un ministre- Les ministres peuvent, en tant que chef de service, prendre des mesures
réglementaires pour le fonctionnement de leurs services (CE, 7 février 1936 : Jamart) par exemple dans le cas de l’application du droit de grève (7 juillet 1950 : Dehene)
- Possibilité de prendre des directives : pouvoir quasi réglementaire : formulation de principes d’actions pour ses subordonnés de façon à uniformiser la pratique de tel ou tel texte (CE, 11 décembre 1976 : Crédit immobilier de France)
3) les autorités administratives indépendantes :
Ils sont placées hors de la hiérarchie administrative classique et n’ont pas de personnalité morale : ils sont chargés de faire accepter les règles du jeu dans certains domaines (La Cnil, Le Csa l’Art…).
La loi leur attribut un pouvoir réglementaire mais la constitution n’a pas prévue ces autorités en tant que titulaires du pouvoir réglementaire. De même, la séparation des pouvoirs interdit au pouvoir législatif de désigner les titulaires du pouvoir réglementaire.
Le conseil constitutionnel a tranchée le 17 janvier 1989 en admettant qu’on puisse confier a ces autorités un pouvoir réglementaire à condition que le champ d’application et le contenu des mesures soient limités.
4) Les titulaires du pouvoir réglementaire au plan local :
Distinction entre les autorités déconcentrées et les autorités décentralisées :
- Les autorités déconcentrées : disposent du pouvoir réglementaire de la même manière que les ministres (indirectement) :
o Délégation du premier ministreo En tant que chef de serviceo Pouvoir de police générale
- Les autorités décentralisées disposent du pouvoir réglementaire en vertu de l’article 72 (pour les collectivités locales) :
o Dans les conditions prévues par la loi et dans l’exercice de leurs compétence
o Dans les conditions prévues par une loi organique
5) Les personnes privées :
Celles qui gèrent un service public en ayant des prérogatives de puissance publique (fédération sportive, ordre professionnel…). Les personnes privées ont un pouvoir
réglementaire qu’elles peuvent exercer qu’encadré (soumissions aux autres titulaires du pouvoir réglementaire).
Partie une : les sources du droit externe :
La part des sources externes tend à s’accroître et ce surtout depuis 1992 OU L4UE introduit plus de normes que le gouvernement français. Les normes européennes n’entrent pas directement dans la pyramide des normes françaises.
A-] La notion de normes internationales
Normes juridiques issues en partie d’un organe étranger qui résulte de négociation et d’un accord entre les autorités étrangères et les autorités françaises : Les traités ou les accords internationaux entraînent un droit dérivé (normes émanant d’organisations internationales qui sont investies du pouvoir d’imposer des mesures aux états qui les reconnaissent).
Dans l’UE, le règlement s’impose aux états membres (Article 249.2 du traité de Rome) sans avoir besoin d’être transposés tandis que les directives qui fixent un objectif doivent être transposées.
Les règles de droit public international sont mentionnées dans le statut de la CIJ qui les considère comme des « principes de droit reconnus par les nations civilisées ».
B-] La notion de source internationale :
1) La contradiction entre les points de vue du droit international et du droit interne :
- Point de vue international : Les normes internationales sont supérieures aux normes internes : c’est une source directe du droit. Un avis du 4 février 1932 de la cour permanente de justice déclare qu ‘ « un état ne saurai invoquer vis à vis d’un autre état sa propre constitution pour se soustraire aux obligations imposées par le droit international ».
La CJCE précise le 17 décembre 1970 que « le droit née du traité [de Rome] issu d’une source autonome, ne pourrait se voir opposer juridiquement des règles de droit nationales ».
- Point de vue national : La suprématie appartient à la constitution : l’intégration des normes internationales suppose le relais de la constitution. En France, la supériorité des traités par rapport à la loi est incluse dans la constitution par le biais de l’article 55.
La constitution elle même ne peut pas être remise en cause par des normes internationales (CE, 3à octobre 1998 : Sarrant) : « La suprématie conférée aux engagements nationaux par l’article 55 de la constitution ne s’applique pas dans l’ordre interne aux dispositions constitutionnelles ». DC du 10 juin 2004 (LEN) : la transcription d’une directive communautaire résulte d’une exigence constitutionnelle prévue à l’article 88.1
On assiste à une opposition logique car il existe 2 ordres de juridiction différents.
2) Les conditions de l’intégration :
Ces conditions sont prévues par la constitution à l’article 55 :
- Obligation que les traités soient signés, ratifiés et publiés- Application réciproque du traité est nécessaire- Les normes doivent êtres suffisamment précises (d’après le CE et la Cour de
Cassation)
C-] Le respect des normes constitutionnelles dans le droit interne :
a) Historique :
Avant 1946, les normes internationales ont force obligatoire à l’égard de l’état français. L’application par l’administration pose certains problèmes : le non respect des normes internationales ne concernait que les relations diplomatiques entre les états : les états étrangers devaient poster leurs réclamations auprès de l’état français.
Un administré français ne pouvait pas réclamer en se basant sur les normes internationales.
Apres 1946, La constitution met fin à cette situation : l’article 26 donne force de loi aux traités ou accords introduits régulièrement dans l’ordre juridique français : le CE peut alors juger de manière interne les actes de l’administration contraires aux traités (CE, 30 mai 1952 : Kirwood). La constitution de 1958 reprend la même solution avec l’article 55 (CE, 19 avril 1991 : Belgacom).
b) La spécificité du droit européen dérivé :
Le conseil des ministres et la commission détiennent un pouvoir législatif qui les autorise a prendre des mesures applicables dans les états membres sans être ni ratifié ni même approuvé. Ce pouvoir a été longtemps légitimé par le préambule de la constitution de 1946. Le traité de Maastricht étend les compétences communautaires, ce qui oblige à trouver une nouvelle légitimité constitutionnelle (DC du 7 février 1992) avec une modification de la constitution (titre 15 : transfert de compétences nécessaire à l’établissement de l’UEM (Euro), à celui du mandat d’arrêt européen et pour permettre la libre circulation des personnes.
Le droit dérivé peut alors être introduit en France :
- Par les règlements : ils sont obligatoires dans tous leurs éléments avec un effet direct (de la même manière que les lois nationales). Ils sont mis en place par l’article 249.2 du traité de Rome. La publication au JO des communautés est l’unique formalité nécessaire : les administrés peuvent s’en prévaloir immédiatement devant l’administration puis devant le juge.
- Par les directives communautaires : Elles ne font que fixer les objectifs obligatoires que les états sont tenus de réaliser avec les moyens de leur choix les états sont tenus d’adapter leur législation en étant libre sur la forme : un acte
administratif incompatible avec les objectifs d’une directive européenne est entaché d’illégalité.
3 conséquences :
- L’état ne doit pas laisser de dispositions réglementaires incompatibles avec les objectifs des directives européennes (sinon annulation par le CE : CE, 03 février 1989 : Compagnie Alitalia)
- L’état doit s’abstenir de prendre des règlements non conformes aux objectifs- Les administrés ne peuvent pas obtenir l’annulation des décisions d’ordre
individuelles de l’administration incompatibles avec les objectifs des directives (CE, 22 décembre 1978 : Ministre de l’intérieur contre le sieur Cohn Bendit).
Les directives sont de plus en plus précises afin de faciliter les recours : les directives et les règlements européens tendent à se ressembler de plus en plus.
La portée de ces directives est néanmoins atténuée par 2 facteurs :
- L’arrêt Cohn Bendit permet en son propre sein de contourner l’interdiction d’invoquer la directive dans le cadre d’une décision individuelle en mettant en cause d’abord la compatibilité du règlement par rapport à la directive. Si le demandeur à gain de cause, la décision prise en fonction du règlement sera annulée.
- Quand on se situe dans une décision interne où l’état a oublié de prendre un règlement d’application de la directive, le conseil d’état admet que le requérrant puisse faire valoir le non respect de la directive en raison de l’inexistence du règlement Les décisions individuelles sont alors non valables.
c) L’écran de la constitution :
La constitution peut s’interposer entre le droit international et le droit interne (contradictions). Le juge administratif doit alors prendre en compte quelles normes ?
Théoriquement, cette question ne se pose pas car il existe un contrôle préventif de la comptabilité entre ces deux normes : une révision de la constitution est alors nécessaire s’il y a une contradiction.
Malheureusement, il existe parfois tout de même encore des contradictions. Le conseil d’état a toujours privilégié la constitution mais pour lui, il n’y a pas de suprématie de la constitution sur les traités car il n’existe pas de textes qui affirme sa supériorité (même la constitution ne se prononce pas). L’article 54 ne permet même pas de la déduite. De plus, les traités adoptés ne peuvent être modifiés alors que la constitution si.
En outre, le conseil d’état est une juridiction interne et non pas une juridiction internationale. En droit interne, la constitution est la norme suprême (CE, 1996 : Koné : principe fondamental reconnu par les lois de la république dégagé : interdiction des extraditions des étrangers poursuivis pour des raisons politiques, ce qui neutralise le traité).
Par contre, le conseil d’état écarte une moyen qui rendrait les traités normes de référence supérieure (CE, 30 octobre 1998 : Sarrant).
d) L’écran de la loi :
Depuis 1989, il n’existe plus d’écrans de la loi v : en cas de contradiction entre la loi et les traités, quelle norme appliquer ? L’article 55 de la constitution prévoit la supériorité des traités sur la loi nationale.
Les limites de la supériorité à longtemps été discutée : le droit international n’est pas composé que de traités, il comporte aussi en son sein un certain droit coutumier qui n’a alors pas de supériorité sur les lois (CE, 6 juin 1997 : Aquarole).
Le conseil constitutionnel ne sanctionne pas la suprématie des traités sur la constitution (refus clair) : la sanction ne peut être donnée que par les organes inférieurs (CE). Pour le conseil constitutionnel, une loi contraire à un traité n’est pas forcément contraire à la constitution (DC du 17 janvier 1975 : IVG).
Evolution de la position du conseil constitutionnel par la modification de l’article 88 (transfert de compétences au profit de l’UE) insertion de normes communautaires dans les normes constitutionnelles.
Jusqu’en 1989, le Conseil d’état a considéré qu’il n’avait pas non plus à sanctionner la supériorité du traité par rapport à la loi. Quand un traité est postérieur à la loi, la question ne se posait pas le traitait abrogeait implicitement les lois antérieures : le CE n’admettait pas la supériorité du traité sur la loi nationale mais les considérait tout les deux sur le même plan (CE, 1er mars 1968 : syndicat des fabricants de semoules et CE, 22 octobre 1979 : union démocratique du travail).
Le CE admet une supériorité mais sans reconnaître sa compétence à écarter la loi. Le Conseil d’état se considère comme le garant de la loi, il refuse donc logiquement de faire un contrôle de conventionalité (application de l’article 55).
La cour de cassation se trouve dans le même cas mais elle applique le principe de la supériorité des traités sur les lois (divergences des différences branches du droit) : Cassation, 24 mai 1975 : administration des douanes contre société des cafés Jacques Vabres.
Le juge européen (CJCE) déclare que les juges nationaux doivent appliquer intégralement le droit communautaire et ce qu’il soit postérieur ou antérieur à la loi (9 mars 1978 : administration des finances de l’état contre la SA Simmenthal).
1989 : Revirement de jurisprudence du conseil d’état : CE, 20 octobre 1989 : Nicolo : le CE accepte de vérifier si une loi électorale est conforme au traité de Rome (1957).
Le conseil ne se prononce pas explicitement sur la supériorité du traité sur la loi : il vérifie la supériorité de l’article 55 de la constitution sur la loi Alignement sur la cour de cassation qui considère que l’article 55 l’habilite à écarter les lois contraires à la constitution.
Cette nouvelle jurisprudence a une portée très large : le contrôle de conventionalité profite à toutes les normes internationales (mêmes non communautaires) dont la CEDH de 1950 (contrôle de la loi par rapport à des libertés très importantes).
Contrôle de conventionalité par voie d’exception.
Les lois françaises sont soumises à la fois aux droit originaire mais aussi aux normes produites par les institutions européennes (Règlement : CE, 24 septembre 1990 : Boisdet ; Directives : CE, Rotthman [voir fiche de TD]).
Conséquences pour le droit administratif :
- Le gouvernement ne peut plus prendre de règlement contraire à une norme internationale : mêmes les règlements liés à l’exécution d’une loi ne peuvent plus être validés de cette manière
- Responsabilité : La condamnation de l’état est désormais possible en cas de violation du droit communautaire (CE, 28 février 1992 : Société Arizona tobacco products).
Partie deux : l’organisation des recours juridictionnels :
Section une : la distinction des recours :
A-] Le contentieux des actes :
a) l’annulation :
Sanction du recours pour excès de pouvoir (REP) : elle est élaborée par le juge au 19ème siècle
Disparition de l’acte administratif rétroactivement ergo hominem (pour tout le monde et pas seulement pour le demandeur).
Elle est possible envers toutes les décisions administratives (Principe Général Du Droit : Dame Lamotte, Ce, 17 février 1950) même en l’absence de textes. Certains actes en sont tout de même exclus : c’est le cas des contrats administratifs (mais pas les clauses réglementaires qui peuvent être incluse à l’intérieur), ainsi que les conseils et les instructions de l’administration.
b) La déclaration :
Consiste à demander à la juridiction administrative de déclarer l’illégalité d’un acte ou sa signification quand il n’est pas clair.
Recours vis-à-vis d’actes qui conditionnent un litige :
- Recours en déclaration d’inexistence : demande au juge d’admettre que l’acte de l’administration n’ait aucun effet de doit (comme s’il n’existait pas) en raison d’une illégalité flagrante.
- Recours en appréciation de légalité : recours par voie d’exception qui intervient à l’occasion d’un litige quand le juge se révèle incompétent pour juger la légalité de l’acte renvoi vers le juge compétent (administratif) qui déclarera alors la légalité ou non de l’acte afin de permettre au premier juge de juger (juge non répressif car le juge répressif peut juger sans avoir besoin obligatoirement de l’avis
du juge administratif). La déclaration d’illégalité n’a pas d’effets sur l’acte (pas de disparition) mais pour le litige, l’acte n’est pas applicable.
- Recours en interprétation : interrogation de la juridiction administrative sur la signification d’un acte administratif voire sur un jugement. Ce recours est à la fois par voie d’action et par voie d’exception seulement quand il y a un litige (CE, 28 juillet 2000, syndicat des entreprises des petits trains routiers).
c) la réformation :
Le juge peut être doté de pouvoirs qui dépassent l’interprétation et l’annulation en vertu de certains textes particuliers. Il peut en effet substituer sa décision à celle de l’administration dans le domaine du contentieux fiscal.
B-] Le contentieux des personnes : « le contentieux de pleine juridiction » ou le « plein contentieux » :
On ne se contente pas d’attaquer un acte mais les obligations et les manquements de l’administration ou d’une personne de l’administration.
Il existe 3 types de situation :
- Cadre extracontractuel : si l’administration commet une faute sans aucun lien contractuel avec la personne lésée, il existe deux possibilités :
o Responsabilité pour faute (comme en droit privé)o Responsabilité sans faute (spécificité du droit administratif) dans les
domaines de la diplomatie, du militaire, du nucléaire…
- Cadre contractuel : il existe un lien juridique mais l’administration ne respecte pas ses engagements, il n’y a pas obligatoirement une faute de sa part, mais il y a un préjudice.
- Infractions administratives : contentieux de la répression : l’administration peut commettre des infractions à des règles comptables, financières (cour des comptes) ou des fautes disciplinaires.
Section deux : l’exercice des recours :
Les recours obéissent à des procédures très strictes : il existe un ordre très précis pour les différentes questions :
- D’abord, recherche de la compétence du juge- Puis recherche de la recevabilité ou non du recours- Et enfin, recherche du bien-fondé de la demande
Moyens d’ordre public : le juge est tenu de s’assurer du respect de ces conditions par lui-même (et ce même si les justiciables n’ont pas soulevés le problème).
A-] La recevabilité du recours :
- Ratione personae : elle dépend de la personne : on doit chercher la capacité (au sens civil du terme) et l’intérêt que la personne a pour agir (moral, pécuniaire, …) mêmes les personnes morales peuvent exercer un tel recours.
- Ratione materiae : le recours doit être dirigé vers un acte de l’administration (qui a eu un effet) : les circulaires non contraignantes ne peuvent donc pas faire l’objet d’un recours.
- Ratione temporis : Il existe un délai à respecter : habituellement de 2 mois après la publication ou la notification de la décision volonté de préserver la stabilité de l’ordre juridique. Ce délai peut être prorogé (interrompu) quand le justiciable a fait d’autres recours (gracieux, hiérarchique). Si ce délai est dépassé, l’acte devient définitif : on ne peut plus le contester par voie d’action. Exceptions :
o Dispense de délai (contentieux de travaux publics)o L’exception d’inégalité est perpétuelle.
B-] L’examen des recours :
a) Le recours avant le jugement de fond :
Avant que le juge ne se soit définitivement prononcé pour éviter les dommages, il peut tout de même suspendre un acte (sursis à exécution que le juge peut prononcer rapidement si l’acte parait illégal).
b) Le jugement sur le fond :
Typologie et ordre des arguments prévus :
- D’abord la légalité externe (le juge va regarder la manière dont l’acte a été pris) :
o Compétence de l’administration :
Matérielle : regarder si le domaine relève ou non de son champ de compétences
Territoriale : vérifier si les affaires concernent bien sa circonscription
Temporelle : savoir si l’administration est compétente au moment ou elle prend la décision
o Vice de procédure : Vérifier le respect de telle ou telle règle de procédure sur la prise de l’acte
o Vice de forme : regarder si les règles de présentations et l’acte administratif sont bien respectées (signatures, motivation… etc.).
- Puis la légalité interne (étude de l’objet de la décision) :
o Motif de l’acte : recherche d’erreurs de fond :
Erreurs de Motif : recherche de la base légale de la décision (sur le fondement d’une norme illégale par exemple).
Erreurs de Fait : les faits doivent être fondés, exacts (CE, 14 janvier 1916).
Erreurs de Qualification juridique des faits : pour qu’une décision soit légale, il faut que les faits soient de nature à justifier la décision. Le contrôle du juge date de 1914 (arrêt CE 4 Avril 1914 : Gomel)
o But de l’acte : Est-ce que le but de l’acte est celui conféré à l’administration ou à la branche de l’administration qui l’a pris ? Si non, on parle de « détournement de pouvoir » :
Si l’administration a pris en considération un intérêt privé ou lieu d’un intérêt public
Si elle a pris en considération un intérêt public autre que celui pour lequel elle est assignée.
