1

DISKRECIJSKA OCJENA U UPRAVNOM PRAVU NEKIH

EUROPSKIH DRŽAVA I EUROPSKE UNIJE1

Predmet ovog rada jest analiza instituta diskrecijske ocjene u

pravnim sustavima tri države članica Europske unije (Francuske, Njemačke

i Ujedinjenog Kraljevstva). Analiza pokazuje da u navedenim pravnim

sustavima postoje, pored sličnosti i meĎusobne razlike u pristupu

diskrecijskoj ocjeni koje su rezultat specifičnog povijesnog razvoja pravnog

sustava svake pojedine države.

Institut diskrecijske ocjene nadilazi u odreĎenom smislu okvire

pojedinih država s obzirom da se razvija u jednom specifičnom pravnom

poretku, pravnom sustavu Europske unije. Značajna uloga u razvoju tog

instituta u pravu Europske unije nedvojbeno pripada Sudu pravde (Court of

Justice). Okolnost što u provoĎenju svojih postupaka i donošenju odluka

navedeni sud uzima u obzir pravnu tradiciju svih država članica Europske

unije, kao i posebne uvjete u kojima ta Unija egzistira, utječe i na oblik koji

institut diskrecijske ocjene poprima u pravnom sustavu Unije. Stoga je

predmet ovog rada i analiza navedenog instituta kako u pravnim normama

Europske unije tako i u praksi Europskog suda.

UVOD

Diskrecijska ili slobodna ocjena uzima se u teoriji kao ovlast na odlučivanje o pravima i

dužnostima pojedinaca i drugih pravnih subjekata u konkretnom slučaju birajući, u granicama

datog ovlaštenja, onu alternativu za koju donosilac odluke ocijeni da je najprimjerenija

potrebama tog slučaja.2

Pitanje da li upravi prilikom njezinog odlučivanja treba dati veću ili manju slobodu

jest pitanje koje su u odreĎenoj formi pokretali su već stari grčki filozofi.3 Sasvim novi

pristup pitanju do koje granice mora ići pravno normiranje djelatnosti državne uprave

odnosno gdje treba ostaviti primjenjivaču pravne norme odreĎenu slobodu pri odlučivanju

1 Objavljeno u Zborniku radova Pravnog fakulteta u Splitu, gd 35 (49-50)

2 “Slobodna ocjena predstoji onda kad zakonodavac, umjesto da propiše točan način postupanja u

konkretnoj situaciji (kategoričkom pravnom normom na način da subjekt A treba izvršiti radnju X), predvidi

disjunktivnom pravnom normom nekoliko alternativa, ovlašćujući ujedno primjenjivača da se slobodno

opredijeli za neku od njih (subjekt A treba da učini radnju X, Y ili Z itd.). Izbor meĎu njima u rukama je

primjenjivača pravne norme u tom smislu što se on slobodno odlučuje, ocjenjujući koja od predloženih

alternativa najbolje odgovara potrebama konkretnog slučaja. Pri tome opredjeljenju organ uprave kao

primjenjivač treba da se rukovodi općim interesom, ali ne zanemarujući ni potrebu slučaja što je u pitanju."

Borković, I. Upravno pravo, Šesto izdanje, Informator, Zagreb, 1997, str. 73-74.

3 Mladom Platonu, idealistu, osnovica za upravljanje državom je razbor, te je smatrao kako je bolje za

državu da načela razbora oživotvoruju državnici koji su slobodni od zakona, nego da to čine posredstvom pisanih

zakona. No, zreliji i stariji Platon mijenja iz temelja ovo svoje ranije stajalište, i, pošto nema takvih apsolutno

idealnih ljudi, smatra da je za ljudsku zajednicu potreban izgraĎen sustav zakona. Aristotel, pak, u dilemi da li je

bolje da vlada najbolji čovjek ili najbolji zakon, s najvećom odlučnošću bira zakon. Vidi: Krbek, I., Upravni akt,

JAZU, Zagreb, 1937, str. 2.

2

pratimo u razvoju modernih država od vremena raspada feudalnog sustava i uspostavljanja

graĎanskih demokracija.

Razlozi za povjeravanje ovlasti javnoj upravi da odlučuje prema diskrecijskoj ocjeni

mogu biti različiti. Jednom, razlog može biti želja zakonodavca da uprava elastično djeluje

prilagoĎavajući svoje odluke prilikama i okolnostima konkretnog slučaja, odnosno njegova

ocjena da bi detaljno propisivanje odluke koju uprava treba donijeti moglo predstavljati veću

"nepravdu" nego kad se odluka donosi prema diskrecijskoj ocjeni (sumum ius suma injuria).

Drugi put, razlog za davanje upravi takve ovlasti može biti pravno-tehnička nemogućnost

zakonodavca da unaprijed egzaktno i temeljito normira sve pravne odnose u koje stupa

uprava. Ponekad razlog za ostavljanje ovlasti na diskrecijsku ocjenu može biti motivirano i

političkim razlozima, namjerom ostavljanja izvršnim tijelima (egzekutivi) većih ovlasti.4

U suvremenoj se pravnoj teoriji diskrecijska ocjena, u pravilu, prihvaća kao neophodan

instrument javne uprave u obavljanju svojih poslova.5 MeĎutim, istovremeno se ističe zahtjev da

i područje diskrecijske ocjene treba biti zakonom regulirano, ili drugim riječima, da vršenje

diskrecijske ocjene treba biti zakonom ograničeno.6

4 Galligan identificira nekoliko općih povijesnih čimbenika koji utječu na to da zakonodavac povjerava

javnoj upravi odreĎene diskrecijske ovlasti (discretionary power). Prvo, to je potreba za postizanje "ideala

društvene pravičnosti i sigurnosti". Drugo, širenje diskrecijske ovlasti povezano je s vjerovanjem da mnogi

poduhvati u normiranju zahtijevaju tehničko ili znanstveno znanje specijalista, pa zakonodavac ostavlja

diskrecijske ovlasti "ekspertnim agencijama". Treće, zadaci koje poduzima država, smatra Galligan, produkti su

dijelom političkih ideja, a dijelom praktičnih potreba sa široko odreĎenim političkim ciljevima (npr.

nezagaĎivanje okoliša, smanjivanje siromaštva, uravnoteženi urbani razvoj, industrijska harmonija, poštena

konkurencija, reduciranje zločina) pa su i ovlasti na diskrecijsku ocjenu delegirane da se ovi ciljevi postignu.

Četvrti čimbenik jest, prema mišljenu navedenog autora, u svezi s promjenom strukture državne vlasti, odnosno

formiranje interesnih grupa kao i "difuzija moći izmeĎu subordiniranih autoriteta i politizacija administrativnog

procesa". Galligan, D. J., Discretionary Powers in the Legal Order: The Exercise of Discretionary Powers, u: A

Reader on Administrative Law, Edited by D. J. Galligan, New York, Oxford University Press, 1996, str. 275 i

dalje.

5 Što više, može se u modernim pravnim sustavima uočiti i izvjestan trend prema sve širim ovlastima

državnih organa na diskrecijsku ocjenu. Tako npr. Galligan, premda uočava da "diskrecijske ovlasti nisu

proizvod moderne države s obzirom da se svaki sustav vlasti, na različite načine i u različitim stupnjevima,

oslanjao na diskreciju", smatra da je "u posljednjim dekadama kvantitet diskrecije narastao" i da čini "markatan

facet državne vlasti". Navedeni autor dalje piše da bi "adekvatno obrazloženje ovog širenja trebalo biti

kompleksno; treba jasno biti povezano s promjenom ideja o prirodi društva, i o prikladnoj ulozi države u

postizanju ideala društvene pravičnosti i sigurnosti". Galligan, D. J., Discretionary Powers in the Legal Order:

The Exercise of Discretionary Powers, op. cit., str. 274. Galliganovo značenje "diskrecijskih ovlasti" proteže se

ne samo na odlučivanje u pojedinačnim slučajevima nego i na područje normativne funkcije uprave. MeĎutim,

kad se pitanje slobodnog djelovanja uprave suzi na slučajeve donošenja pojedinačnih (upravnih) akata, tada se u

modernim pravnim sustavima može uočiti i suprotan trend - sužavanje područja diskrecije u korist jačanja načela

zakonitosti. Vidi: Borković, I., Upravno pravo, op. cit., str. 75.

6 Odlučivati prema slobodnoj ocjeni ne znači ni u hrvatskom pravnom sustavu djelovati bez zakonske

podloge. Tako je već u Ustavu Republike Hrvatske (pročišćeni tekst - "Narodne novine", broj 8/98.) odreĎeno da

pojedinačni akti državne uprave i tijela koja imaju javne ovlasti (dakle, i oni pojedinačni akti kojima se odlučuje

prema diskrecijskoj ocjeni) moraju biti utemeljeni na zakonu (članak 19. st. 1.). Pored toga, Ustav jamči sudsku

kontrolu zakonitosti takvih pojedinačnih akata (članak 19. st. 1.).

3

Od vremena kad je došlo do ustrojavanja i učvršćivanja sudske kontrole nad upravom,

posebno kontrole nad njenim pojedinačnim aktima (od početka 19. stoljeća), pravna se teorija

zalagala za to da se sudska kontrola protegne i na akte upravnih organa donijetih prema

diskrecijskoj ocjeni.7

Suvereno je pravo zakonodavca svake pojedine države da zakonom ureĎuje sva bitna

pitanja instituta diskrecijske ocjene, kao npr. krug pitanja o kojima se odlučuje prema

diskrecijskoj ocjeni, broj i vrste subjekata kojima se povjerava vršenje takve ocjene, a osobito

mogućnost i širina sudske zaštite prava o kojima se odlučuje vršenjem diskrecijskih ovlasti.

Zakonska ograničenja slobode odlučivanja državne uprave kad ona djeluje temeljem

svojih ovlaštenja ogledaju se u suvremenim pravnim sustavima, u pravilu, u nekoliko elemenata.

Prvo, nema mogućnosti odlučivanja prema slobodnoj ocjeni ako pravna norma takvu mogućnost

posebno ne predvidi (dakle, zakonito odlučivati vršenjem diskrecijske ocjene može samo onaj

subjekt kome je pravnom normom data takva ovlast i samo u onim slučajevima za koje mu je

takva ovlast data). Drugo, primjenjivač pravnog pravila može slobodno birati samo u okviru

alternativa koje disjunktivna pravna norma nudi za rješenje konkretne stvari. Pored toga,

zakonito vršenje diskrecijske ocjene moguće je jedino ako je donosilac akta prethodno ispravno i

cjelovito utvrdio činjenično stanje, ako je vodio računa o pravilima postupka, ako akt koji sadrži

diskrecijsku ocjenu ima propisanu formu, te ako je odlučeno na način kojim se najbolje ostvaruju

cilj i svrha pravne norme. Eventualno donošenje rješenja prema diskrecijskoj ocjeni protivno

navedenim zahtjevima načela zakonitosti ima za posljedicu nezakonitost upravnog akta u kojem

je sadržana takva ocjena.8

Prilikom rješavanja prema slobodnoj ocjeni, primjenjivač prava ograničen je pored

načela zakonitosti još i načelom svrhovitosti (oportuniteta). Naime, donosilac akta mora izabrati

onu od ponuĎenih alternativa koja je najprimjerenija konkretnom slučaju. U ocjeni primjerenosti

(svrhovitosti) pojedinih alternativa, primjenjivač se prava rukovodi nekim od političkih,

7 Vidi: Martonyi, J., Pitanja diskrecione ocene u socijalističkoj državnoj upravi, prijevod s maĎarskog,

"Zbornik radova Pravnog fakulteta u Novom Sadu", Novi Sad, 1967-1968., str. 525.

8 Tako je npr. u Republici Hrvatskoj za institut diskrecijske ocjene u tom smislu posebno važna ona

odredba Zakona o općem upravnom postupku kojom se utvrĎuje obveza za donosioca upravnog akta da u

upravnim stvarima u kojima je zakonom ili na zakonu utemeljenom propisu ovlašten da rješava po slobodnoj

ocjeni, rješenje mora biti doneseno u granicama ovlaštenja i u skladu s ciljem u kojem je ovlaštenje dano (članak

4. st. 2.). Odredbe Zakona o općem upravnom postupku važe i za slučajeve u kojima je organ ovlašten da u

upravnim stvarima rješava po slobodnoj ocjeni (članak 4. st. 3.). Vidi: Zakon o općem upravnom postupku

("Službeni list SFRJ", broj 47/86. - pročišćeni tekst); preuzet u Republici Hrvatskoj Zakonom o preuzimanju

Zakona o općem upravnom postupku u Republici Hrvatskoj ("Narodne novine", broj 53/91.).

4

ekonomskih, socijalnih ili drugih razloga. Eventualan izbor nesvrhovite alternative ima za

posljedicu nepravilnost upravnog akta u kojem je sadržana diskrecijska ocjena.9

S obzirom na okolnost da je sloboda odlučivanja prema diskrecijskoj ocjeni dvostruko

ograničena (načelom zakonitosti i načelom svrhovitosti) to i upravni akti koji sadrže

diskrecijsku ocjenu podliježu dvojakoj kontroli: kontroli legaliteta (de légalité) i kontroli

svrhovitosti (de regularité).

Kontroli legaliteta podliježu samo pravno vezani dijelovi upravnog akta (nadležnost,

procedura donošenja, forma akta, ispravnost utvrĎenog činjeničnog stanja, postizanje cilja i

svrhe zbog koje je dato ovlaštenje na diskrecijsku ocjenu), dakle, sva ona pitanja koja moraju

udovoljavati zahtjevima načela zakonitosti.

Kontroli oportuniteta podliježe pitanje pravilnosti diskrecijskog ocjenjivanja (dakle,

pitanje da li je izabrana najbolja od pravno jednako vrijednih alternativa).

Specifičnost je kontrole upravnog akta koji je donijet prema diskrecijskoj ocjeni u

tome što kontrolu oportuniteta, dakle pravilnosti odluke, mogu obavljati, u pravilu jedino

drugostupanjski organi, koji povodom žalbe mogu poništiti upravni akt ako ocijene da nije

izabrana najprimjerenija alternativa. Time ocjena primjerenosti pojedine odluke ostaje unutar

okvira upravne vlasti (tzv. kontrola unutar same uprave).10

Sudovi, kao vanjski subjekti

kontrole snabdjeveni kontrolnim ovlastima kasatorne prirode, mogu, kad su ispunjeni

propisani uvjeti, provoditi kontrolu legaliteta, ali nemaju ovlast davati ocjenu pravilnosti

odluke prema diskrecijskoj ocjeni, pa ni stavljati izvan snage akte zbog eventualne takve

nepravilnosti.11

Predmet ovog rada jest analiza instituta diskrecijske ocjene u europskom upravnom

pravu, i to ponajprije, u pravnim sustavima tri države članica Europske unije (Francuske,

9 “Sa stajališta čiste legalnosti sve one alternative, izmeĎu kojih ima birati vršilac diskrecione ocjene, od

jednake su vrijednosti. I zato, načelno, ne daje pozitivno-pravna norma vršiocu diskrecione ocjene putokaz, koju

će od ovih alternativa izabrati, već to čini, od slučaja do slučaja, sam vršilac diskrecione ocjene. Dok i ukoliko se

vršilac diskrecione ocjene kreće u krugu ovlašćenja biranja izmeĎu više alternativa, ne radi se o pitanju

pozitivno-pravne norme, ne radi se o pitanju legalnosti, već o pitanju pravne politike, nacionalne ekonomije

i.t.d., za što se sve stavlja skupno ime oportuniteta." Krbek, I., Upravni akt, op. cit., str. 189.

10 Tako npr. u hrvatskom pravnom sustavu kontrolu oportuniteta sa kasatornim ovlastima mogu

obavljati jedino drugostupanjski organi povodom žalbe. Prema Zakonu o općem upravnom postupku, ako

drugostupanjski organ u povodu žalbe naĎe da je na osnovi slobodne ocjene trebalo donijeti drukčije rješenje, on

će svojim rješenjem poništiti prvostupanjsko rješenje i sam riješiti stvar (članak 243.).

11 U tom smislu i hrvatski Zakon o upravnim sporovima u svom prvom članku odreĎuje da sud

(Upravni sud Republike Hrvatske) u upravnom sporu odlučuje o zakonitosti upravnih akata. Zakon o upravnim

sporovima ("Službeni list SFRJ", broj 4/77. ); preuzet u Republici Hrvatskoj Zakonom o preuzimanju Zakona o

upravnim sporovima ("Narodne novine", broj 53/91., 9/92. i 77/92.).

5

Njemačke i Ujedinjenog Kraljevstva), pri čemu je svaka država primjer za sebe. Osobitost

francuskog pravnog sustava glede diskrecijske ocjene ogleda se u činjenici što su baš u

Francuskoj nastali prvi oblici upravnih sudova (tribunaux administratives) i upravnog spora

(le contentieux administratif), dajući primjer koji su kasnije slijedile i druge zemlje na

europskom kontinentu. Osim toga, u osobitosti francuskog upravnog prava ubraja se okolnost

što je praksa Državnog savjeta (Conseil d'Etat) imala stvaralačku ulogu u razvoju kako

cjelokupnog upravnog prava, tako i instituta diskrecijske ocjene. Njemački se pravni sustav,

adekvatno ideji pravne države, odlikuje relativnom suzdržanošću glede mogućnosti davanja

upravi ovlasti na diskrecijsku ocjenu i nastojanjem da se sudskom kontrolom obuhvati što šira

djelatnost uprave. Britanski pravni sustav, u tradiciji zasnovan na precedentnom pravu, u

pogledu diskrecijske ocjene odlikuje se postojanjem sudskom praksom razvijenih standarda

kojih se uprava mora pridržavati kad vrši diskrecijsku ocjenu. Navedene su države izabrane

ne samo zbog njihovih značajki glede instituta diskrecijske ocjene, već i zbog razvijenosti

njihovih pravnih sustava uopće.

Institut diskrecijske ocjene nadilazi u odreĎenom smislu okvire pojedinih država s

obzirom da se razvija u jednom specifičnom pravnom poretku, pravnom sustavu Europske

unije. IzmeĎu ostalog i to je bio važan razlog što je predmet ovog rada analiza navedenog

instituta kakav se on javlja u pravnim normama Europske unije i kako se razvija putem prakse

Europskog suda.

1. DISKRECIJSKA OCJENA U FRANCUSKOM PRAVNOM SUSTAVU

a) Pojam diskrecijske ovlasti (ocjene) u francuskoj pravnoj teoriji i praksi

Institutom slobodne (diskrecijske) ocjene bavila se i francuska teorija upravnog prava,

koja je odigrala značajnu ulogu u razvoju tog instituta u pravcu usklaĎivanja potreba uprave

sa zahtjevima pojedinaca za pravnom zaštitom. Ali kao što je već spomenuto, vrlo značajna

uloga Državnog savjeta (Conseil d’Etat) u razvitku francuskog upravnog prava uočljiva je i u

odreĎivanju prirode i obujma slobode djelovanja uprave.12

12

Vidi: Schwarze, J., European Administrative Law, op. cit., str. 262.

6

U francuskom upravnom pravu, pod diskrecijskom ovlašću odnosno ocjenom (pouvoir

ou compétence discrétionnaire)13

se označava sloboda odluke i akcije koju uživa egzekutiva u

skladu s pravom, ili, kao što je Michou dao klasičnu definiciju: “Diskrecijska ovlast postoji

uvijek kad nosilac vlasti djeluje slobodno, a da pritom ne vlada, uz utemeljenost takvog

djelovanja na prethodno postojećoj pravnoj normi.”14

G. Braibant sumirao je bit takve slobode djelovanja uprave u jednu jezgrovitu

rečenicu: “Diskrecijska ovlast se odreĎuje kao uprava sa svojom slobodom procjene,

djelovanja i odlučivanja.”15

Drugim riječima, bit diskrecijske ocjene i važan element slobode

odlučivanja koju uživa uprava jest njena ovlast procjenjivanja cjelishodnosti (opportunité)

pojedine odluke.

U francuskoj teoriji upravnog prava postoje takoĎer i pokušaji odreĎivanja pojma i biti

instituta diskrecijske ovlasti (ocjene) posmatrajući ga kroz problem vezane vlasti (pouvoir

lié). Naime, vezana vlast postoji kad god pravna norma propisuje koja odluka, u zadanim

okolnostima, mora biti donijeta. Tako na primjer A. de Laubadère odreĎuje pojam vezane

vlasti kao obvezu uprave da u odreĎenim činjeničnim okolnostima donese točno odreĎenu

odluku ili poduzme točno odreĎenu mjeru, bez mogućnosti vršenja izbora takvih odluka i

mjera izmeĎu više alternativa, a sve to uz utemeljenost takvog djelovanja na prethodno

postojećoj pravnoj normi.16

Braibant je sažetiji: “Vezana vlast postoji kad je uprava kao

nosilac vlasti obvezna djelovati na točno odreĎen način, bez raspolaganja mogućnošću

vlastitog ocjenjivanja.”17

Isti autor dalje navodi da “u slučaju potpuno vezane vlasti nema

diskrecijskih ovlasti”.18

Diskrecijska se ovlast u francuskoj teoriji posmatra samo kao jedan od oblika

ublažavanja prisile pravne norme kojom se regulira djelovanje uprave. Dva su najznačajnija

13

U francuskoj teoriji prevladava izraz “diskrecijska (o)vlast”, a ne diskrecijska ocjena. U hrvatskoj se

pravnoj teoriji naročito Krbek zalagao za uporabu termina diskrecijska ocjena, a ne diskrecijska vlast, jer je

držao da je izraz “ocjena” zgodniji od izraza “vlast” ako se želi naglasiti momenat dužnosti i pravnih ograničenja

u slobodi postupanja. Krbek, I., Diskreciona ocjena, op. cit., str. 236.

14 Encyclopédie Daloz, str. 730, no. 575.

15 Braibant, G., Le droit administrative français, Presses de la Fondation nationale des sciences

politiques & Dalloz, 1992, str. 232.

16 “Vezana vlast (ili kompetencija) postoji (tek) kad se pojave takve činjenične okolnosti u kojima je

uprava dužna poduzeti ove ili one odluke; ne postoji više izbor izmeĎu nekoliko odluka, uz utemeljenost takvog

djelovanja na prethodno postojećoj pravnoj normi”. de Laubadère, A., Traité de droit administratif, Paris, 1984,

Vol. I, str. 285.

17 Braibant, G., Le droit administrative français, op. cit., str. 229.

18 Braibant, G., Le droit administrative français, op. cit., str. 232.

7

slučaja slabije pravne vezanosti uprave: prvi, slučaj “iznimnih stanja” (circosances

exceptionnelles), i drugi, kad su u pitanju tzv. “akati vlade” (actes de gouvernement). U

slučaju circosances exceptionnelles organ uprave može, radi zaštite javnog interesa odnosno

radi otklanjanja uzroka i umanjenja štetnih posljedica takvog stanja, odstupiti od primjene

prava koje vrijedi za redovne situacije i poduzimati one mjere za koje drži da su primjerene

datoj situaciji.19

U drugom slučaju, kada se ne radi o upravnim aktima nego o tzv. aktima

vlade, stajalište je francuske teorije i sudske prakse, osobito prakse Državnog savjeta, da

vladine mjere (izražene u spomenutom aktu vlade) nisu predmet sudske kontrole, pa ne mogu

biti ni obuhvaćene tužbom, čime se ublažava pravna vezanost egzekutive.20

b) Opseg sudske kontrole upravnih akata donesenih prema diskrecijskoj ocjeni

Premda vršenje diskrecijske ocjene znači svojevrsnu slobodu pri donošenju odluke

koju u propisanim slučajevima uprava ima, ipak vršenje diskrecijske ocjene predstavlja

primjenjivanje prava. S obzirom na okolnost da su upravni sudovi u francuskom pravu

ovlašteni povodom tužbe u upravnom sporu, izmeĎu ostalog, ocjenjivati zakonitost upravnog

akta, to je i razumljivo da upravni sudovi mogu tom prilikom ocjenjivati i zakonitost akta u

kojem je odlučeno o nečijim pravima i dužnostima vršenjem diskrecijske ocjene.

Institut upravnosudske tužbe (recours pour excès de pouvoir) djelo je sudske prakse

Državnog savjeta. Zakonodavac je samo naknadno priznao ovaj institut bez njegovog

detaljnijeg normiranja. Uslijed toga je ostavljena i široka mogućnost za njegovu daljnju

evoluciju putem sudske prakse. Povodom upravnosudske tužbe sud može stavljati izvan snage

akt iz četiri razloga: prvo, zbog nenadležnosti (incompetence), drugo, zbog formalne greške

(vices de formes), treće, zbog povrede “stečenog prava” (la violation de la loi), i četvrto, zbog

nezakonitosti u cilju (détournement de pouvoir).21

Kad sud povodom tužbe ustanovi da jedan

19

O teoriji iznimnih stanja (“circonstances excepionelles”) vidi u: Rivero, J., Droit administratif (9th

ed.), Paris, 1980, str. 87. i dalje; Braibant, G., Le droit administrative français, op. cit., str. 242. i dalje; de

Laubadère, A., Traité de droit administratif, op. cit., str. 401. i dalje.

20 Francuski slučajevi “akata vlade” ne predstavljaju jedinstveni pojam, već slučajeve koji su iz raznih

političkih razloga izuzeti od upravnosudske kontrole. Tako npr. Rivero, razlikujujući upravni akt od akta vlade,

nabraja vladine mjere koje su slobodne od sudske kontrole. Rivero, J., Droit administratif (9th ed.), op. cit., str.

161. i dalje. Braibant razmatra akte vlade s pravne točke gledišta kao one akte koji stoje na pola puta izmeĎu

zakonodavnih instrumenata i upravnih akata. Uz akte vlade, Braibant navodi i “interne naloge” (les mesures

d’ordre intérieur) kao akte slabije pravne vezanost. Braibant, G., Le droit administrative français, op. cit., str.

255 i dalje.

21 Usporedbe radi, može se navesti sličnost francuskih i hrvatskih normativnih rješenja o razlozima

zbog kojih se u upravnom sporu može pobijati upravni akt. Tako, sukladno Zakonu o upravnim sporovima,

upravni se akt može u upravnom sporu pobijati: a) što u aktu nije nikako ili nije pravilno primijenjen zakon,

propis utemeljen na zakonu ili drugi zakonito donesen propis ili opći akt; b) što je akt donesen od nenadležnog

organa; c) što se u postupku koji je aktu prethodio nije postupilo prema pravilima postupka, a osobito što

8

akt nije zakonit, bilo zato što je njime povrijeĎena norma o nadležnosti, ili su povrijeĎena

pravila postupka odnosno pravila o formi akta, ili su povrijeĎena stečena prava, ili je akt

donesen s nezakonitim ciljem, bez obzira što takav akt može sadržavati diskrecijsku ocjenu,

stavit će ga izvan snage. Izvan tih razloga, sud ne može upravni akt stavljati izvan snage.

Drugim riječima, predmet upravnosudske kontrole ne može biti svrhovitost odnosno

primjerenost izabrane alternative prilikom vršenja diskrecijske ocjene.

Za sudsko ocjenjivanje zakonitost upravnog akta koji sadrži diskrecijsku ocjenu,

najinteresantniji je baš četvrti razlog zbog kojega se akt može staviti izvan snage -

détournement de pouvoir (“izigravanje ovlasti”, “iskrivljavanje cilja”). U pitanju je stroga

kontrola zakonitosti. Nezakonitost se sastoji u tome, što je akt donesen u drugom cilju

odnosno s drugom svrhom, nego što je imao biti donijet prema objektivnom pravnom poretku.

Francuska teorija upravnog prava u razmatranju instituta détournement de pouvoir počiva na

ideji da javni službenik obavlja svoje ovlasti u interesu valjanog funkcioniranja javne službe.

Motiv kojim se javni službenik treba rukovoditi kad u okviru svojih ovlasti obavlja

diskrecijsku ocjenu, jest valjano funkcioniranje javne službe. Onaj službenik koji ide za

drugim ciljem prekoračuje svoju ovlast. U slučaju détournement de pouvoir akt postaje

nezakonit zbog nezakonitog motiva njegovog donošenja. Drugim riječima, kad takav motiv ne

bi postojao akt bi bio posve zakonit (naravno, pod pretpostavkom da nema drugih grešaka).

Upravo se zbog toga i postavlja pitanje smiju li uopće sudovi ispitivati unutarnje, subjektivne

motive donosioca onog akta koji je po svojim vanjskim obilježjima zakonit. Većina

francuskih pravnih teoretičara, ispitujući u čemu leži specifičnost détournement de pouvoir

prema ostala tri razloga kasacije povodom upravnosudske tužbe, nalazi razliku u tome što se

ostale greške moguće lakše utvrditi analizom samog zakonskog teksta, dok se, naprotiv, pri

détournement de pouvoir treba mnogo dublje posegnuti u sam duh, smisao ili “ratio legis”

onog propisa koji se neposredno primjenjuje putem upravnog akta.22

Za razumijevanje instituta détournement de pouvoir od kapitalne je važnosti okolnost

da sudovi, ispitujući motive donošenja akta, obavljaju uistinu čistu kontrolu legaliteta. No, da

se utvrĎivanje da li su u donošenju akta išlo za drugim ciljem od onog kojeg je trebalo postići

činjenično stanje nije pravilno utvrĎeno (članak 10. stavak 1.).

Navedenim je zakonom izričito odreĎeno da nema

nepravilne primjene propisa kad je nadležni organ rješavao po slobodnoj ocjeni na temelju i u granicama

ovlaštenja koje mu je dano pravnim propisima, u skladu sa svrhom u kojoj je ovlaštenje dano (članak 10. stavak

2.).

22 U tom smislu Rivero i Waline razlikuju vanjsku zakonitost upravnog akta (la légalité externe) od

njegove unutarnje zakonitosti (la légalité interne). Ovoj potonjoj kategoriji pribraja se slučaj détournement de

pouvoir. Rivero, J. - Waline, J., Droit administratif, Éditions Dalloz, Paris, 1994, str. 216.

9

odnosno da li je donosilac akta prema diskrecijskoj ocjeni izigrao svoje ovlasti ne bi proširilo

na kontrolu svrhovitosti, s obzirom da ciljevi nisu uvijek pravnom normom jasno odreĎeni,

bilo je nužno putem pravne prakse iznaći korektiv koji bi onemogućio prekoračenje sudske

ovlasti na kontrolu legaliteta. Državni savjet našao je najjači korektiv pri primjeni

détournement de pouvoir u načinu kako se takva nezakonitost dokazuje. Naime, Državni

savjet utvrĎuje détournement de pouvoir na osnovi samog akta koji se pobija. Détournement

de pouvoir treba proizlaziti iz samog akta, ili iz spisa predmeta, a može se i indirektno

zaključiti o njegovom postojanju iz sveukupnih okolnosti u kojima se osporavani akt donosio.

U tom smislu nije dopušteno saslušavanje javnog službenika koji je donio akt, a niti svjedoka.

Na takav je način Državni savjet sebi dredio sebi granice ispitivanja upravnog akta koji sadrži

diskrecijsku ocjenu.

2. DISKRECIJSKA OCJENA U NJEMAČKOM PRAVNOM SUSTAVU

U njemačkoj pravnoj teoriji značajna se pažnja posvećuje problemima ustavnog i

zakonskog ograničavanja slobode djelovanja izvršne vlasti. U tom smislu prisutno je i veliko

zanimanje njemačkih teoretičara za problem diskrecijske ili slobodne ocjene (das frei

Ermessen - doslovno: slobodna ocjena), koje se opravdava činjenicom što ovlast uprave na

vršenje takve ocjene zadire u sam bit odnosa izvršne, zakonodavne i sudbene vlasti.23

Na teorijski pristup institutu diskrecijske ocjene utjecao je, meĎu ostalim, specifični

ustavnopravni razvoj Njemačke. U starijoj njemačkoj pravnoj teoriji institut diskrecijske

ocjene se posmatrao s aspekta djelotvornosti uprave, pa se općenito smatralo da je odreĎena

(relativno velika) sloboda u djelovanju uprave neophodno potrebna za uspješno ostvarenje

njezine uloge u državi. Drugim riječima, ostavljanje znatne slobode postupanja uprave

opravdavalo se potrebom što veće njene djelotvornosti.

Nadležnost upravnih sudova u starijem njemačkom pravnom sustavu, poglavito u

južnonjemačkim državama (Bavarska, Württemberg, Baden i dr.), bila je uža u poreĎenju npr.

s nadležnošću francuskog Conseil d’Etat. Raniji južnonjemački zakoni odreĎivali su

nadležnost upravnog suda u pravilu enumerativno (a ne generalnom klauzulom), što je imalo

23

Malo je država s razvijenim sustavom upravnog prava u kojima se problem ustavnog i zakonskog

ograničenja izvršne vlasti raspravljao temeljitije nego u Njemačkoj. Vidi: Schwarze, J., European Administrative

Law, op. cit., str. 270. Štoviše, ima mišljenja da je dominantna karakteristika njemačke teorije upravnog prava

učestalost raspravljanja o slobodi djelovanja uprave. Npr. O. Bachof na proslavi godišnjice Udruženja

nastavnika njemačkog ustavnog prava 1975. godine, u “Veröffentlichungen der Vereinigung Deutscher

Staatsrechtslehrer”, Vol. 34, 1976, str. 275.

10

za posljedicu da znatan broj upravnih akata kojima se odlučivalo prema diskrecijskoj ocjeni

nije mogao biti podvrgnut upravnosudskoj kontroli.24

MeĎutim, širenje ideje pravne države i njezin razvoj utjecali su na pristup institutu

diskrecijske ocjene. Pravni se razvoj tog instituta neminovno kretao u pravcu širenja sudske

kontrole nad aktima uprave i pravnog ograničavanja slobode uprave. Time je i šire

podijeljivanje ovlasti uprave na odlučivanje prema diskrecijskoj ocjeni dobivalo u teoriji

odreĎeni negativan prizvuk.25

Političko stanje Trećeg Reicha, sa svojim stalnim naglašavanjem potrebe jake i

djelotvorne uprave, nije više bilo plodno tlo za daljnji razvoj dotadašnje koncepcije

diskrecijske ocjene. To je bio period kada je državna uprava uživala prekomjernu moć dok su

upravni sudovi imali samo simboličnu ulogu. Iz tog razloga može se kazati da je s Trećim

Reichom došlo do odreĎenog diskontinuiteta u teorijskom razvoju instituta diskrecijske

ocjene.

Situacija kakva je vladala u Trećem Reichu je bez sumnje bila glavni razlog zbog

kojeg je raspravljanje o ustavnim ograničenjima uprave čak i danas prožeto stanovitim

nepovjerenjem prema izvršnoj vlasti. Napori u poslijeratnom periodu da se izgradi ustavna

država i težnja da se uprava što potpunije ograniči pravom, rezultirali su stajalištem da je

ovlast uprave na diskrecijsku ocjenu element stran ustavnom sustavu i da je takva ocjena

nepotrebno sredstvo za postizanje fleksibilnosti uprave.26

Unatoč takvim shvaćanjima, institut

diskrecijske ocjene ipak je našao svoje mjesto i u njemačkom upravnom pravu. MeĎutim,

rezerviranost prema mogućnosti slobodnijeg djelovanja uprave rezultiralo je time da se u

njemačkom upravnom pravu sužava krug pitanja u kojima uprava može odlučivati vršeći

diskrecijsku ocjenu.

Temeljni zakon Savezne Republičke Njemačke iz 1949. godine, koji zapravo

predstavlja njezin Ustav, pruža u njemačkom pravnom sustavu opću pretpostavku za sudsku

kontrolu zakonitosti rada uprave, pa i u onim slučajevima kada je ona ovlaštena na donošenje

24

Upravni su sudovi u južnonjemačkim državama bili izrazito rezervirani čak i u ocjenjivanju

zakonitosti vršenja diskrecijske ocjene. Protivno tome, u sjevernonjemačkim državama (Prusija, Saska) sud je

mogao ispitivati i ocjenjivati ne samo zakonitost vršenja diskrecijske ocjene već i svrhovitost odreĎene odluke.

Vidi: Tasić, Đ., Diskreciona vlast u nemačkom i austrijskom pravu, “Arhiv za pravne i društvene nauke”,

Knjniga XVI, br. 3, 1928, str. 190 i dalje.

25 U takvom teorijskom pristupu, kojeg zastupaju osobito Scheuner i Jöhr, “osnovni je i primarni

pojam pravna vezanost i izvršavanje pravnih normi, dok je diskreciona ocjena posve negativan pojam, koji

nastupa tek onda, kad nema više nikakve zakonske smjernice”. Krbek, I., Diskreciona ocjena, op. cit., str. 82.

26 Vidi šire u: Schwarze, J., European Administrative Law, op. cit., str. 270 i dalje.

11

odluke prema diskrecijskoj ocjeni. Sukladno članku 20. stavku 3. navedenog zakona

zakonodavna vlast je ograničena ustavom, a izvršna i sudbena vlast zakonodavnom vlašću i

zakonom, dok se člankom 19. stavkom 4. utvrĎuje da svatko ima pravo podnijeti tužbu

redovnom ili drugom nadležnom sudu zbog povrijede svojih prava od strane javne vlasti.27

Za način vršenja diskrecijske ocjene i za ovlasti suda u kontroli akata koji su donijeti

prema diskrecijskoj ocjeni od velikog su značenja odreĎene odredbe Zakona o upravnom

postupku i Pravilima postupanja upravnih sudova. Prema članku 40. Zakona o upravnom

postupku (VwVfG), tijela javne vlasti moraju “obavljati diskrecijsku ocjenu u skladu sa

svrhom u kojoj im je takva ovlast povjerena i u skladu sa pravnim normama”. Granice

sudskog ispitivanja upravnih akata donjetih prema diskrecijskoj ocjeni odreĎene su odredbom

članka 114. Pravila postupanja upravnih sudova (VwGO). Prema toj odredbi upravni sud

ispituje zakonitost vršenja diskrecijske ocjene i to oba njena aspekta: sukladnost sa svrhom u

kojoj je ovlaštenje dato i sukladnost s pravnim normama.

Odlučivanje prema diskrecijskoj ocjeni znači i u njemačkom pravnom sustavu

provoĎenje prava, a ne “biti izvan zakona i sudova”. Štoviše, tendencija u razvitku njemačkog

prava glede diskrecijske ocjene ide u pravcu zakonskog sužavanja područja diskrecijskog

odlučivanja uprave. Ta se tendencija najbolje očituje u širenju sudske kontrole i u slučajevima

kada uprava odlučuje na temelju pravne norme koja sadrži tzv. “neodreĎeni pojam”.28

Posebna je pažnja u njemačkoj pravnoj teoriji posvećena raspravi o “neodreĎenim

pojmovima” (unbestimmte, dehnbare Begriffe) kojima se služi zakonodavac, tj. o onim

pojmovima koji se odlikuju izvjesnom neodreĎenošću i rastezljivošću (npr. opća korist, javni

interes, vrijeĎanje ćudorednog ili religioznog odnosa, opasnost po javnu sigurnost i dr.).29

Norma koja sadrži “neodreĎeni pojam” ostavlja primjenjivaču odreĎenu slobodu subjektivne

procjene o tome može li se utvrĎeno činjenično stanje podvesti pod takav pojam. Postavlja se

pitanje, daje li zakonodavac “neodreĎenim pojmom” dao ovlast upravi da odlučuje prema

diskrecijskoj ocjeni.

27

The Basic Law of Federal Republic of Germany, u: Constitution of the Countries of the World,

Editors Albert P. Blaustein & Gisbert H. Flanz, Oceana Publications, Inc., Dobbs Ferry, New York, 1985, str.

49.

28 “Navedena tendencija korištenja prava za što je moguće veće ograničavanje ovlasti egzekutive ima

utjecaj na sudsku praksu u Njemačkoj. To je objašnjenje zašto je npr. pojam „korist javnog prijevoza‟

transformiran iz područja diskrecijske ocjene u neodreĎeni pojam koji je u potpunosti predmet sudskog

ispitivanja." Schwarze, J., European Administrative Law, op. cit., str. 273.

29 Tako npr., prema njemačkom pravu, odreĎeni savezni inspekcijski ured ima pravo i dužnost staviti na

listu opasnih publikacija one publikacije koje su “opasne za mlade ljude”. Vidi: Schwarze, J., European

Administrative Law, op. cit., str. 273.

12

Na ovo se pitanje u teoriji upravnog prava različito odgovaralo. Prema jednom

stajalištu, “neodreĎeni pojam” sam po sebi daje ovlast na vršenje diskrecijske ocjene, pa zbog

toga i nije moguća njegova upravnosudska kontrola. Prema suprotnom stajalištu, pravi se

smisao “neodreĎenog pojma” treba utvrditi interpretacijom pravne norme, pa je odluka koja

se donosi u potpunosti pravno vezana, što ima za posljedicu da “neodreĎeni pojam” podliježe

upravnosudskoj kontroli.30

Opreka izmeĎu ta dva ekstremna stajališta najjasnije je došla do izražaja u austrijskoj

teoriji i to osobito u polemici Bernatzik - Tezner.31

Bernatzik je branio tezu o nemogućnosti

upravnosudske kontrole “neodreĎenih pojmova”. Smatrao je da bi upravni sud, u slučaju

ispitivanja “neodreĎenog pojma”, izašao iz okvira pravne kontrole (revisio in iure) i preuzeo

ulogu svojevrsnog najvišeg upravnog organa. Tezner je, naprotiv, smatrao da je utvrĎivanje

“neodreĎenog pojma” pravno (revisio in iure) a ne činjenično pitanje (revisio in facto).

Primjenjivač pravne norme koja sadrži “neodreĎeni pojam” treba interpretacijom utvrditi

volju zakonodavca. Pogrešna interpretacija takvog pojma znači i nezakoniti pojedinačni akt,

pa upravni sud može u ocjenjivanju zakonitosti tog akta ispitivati i “neodreĎeni pojam”.

Dakle, prema stajalištu Teznera,”neodreĎeni pojam” ne daje ovlast na odlučivanje prema

diskrecijskoj ocjeni već predstavlja pravno vezani dio upravnog akta.32

IzmeĎu ta dva oprečna stajališta ima, razumije se, i mnogo mirenja i kompromisa.

Tako je npr. Walter Jellinek smatrao da značajka diskrecijske ocjene leži u “neodreĎenom

pojmu”, ali da svaki “neodreĎeni pojam” u pravnoj normi ne znači još pravo primjenjivača te

30

“Bühler pokazuje u svom djelu, kako je problem „neodreĎenih pojmova‟ najviše zadavao posla i bio

uzrokom stalnom kolebanju (izmeĎu ideje da se radi o pravno vezanim stvarima, i ideje, da se radi o diskrec.

ocjeni) baš onim upravnim sudovima, koji su, poput austrijskog, vršili samo pravnu kontrolu. Naprotiv je

razmjerno malo zadavao briga pruskom upravnom sudovanju, koje je naročito u svom početnom djelovanju

smatralo jednom od svojih glavnih zadaća kontrolu nad izvjesnim dijelom tzv. slobodne uprave, pa vršilo u

nekim stvarima i samu kontrolu slobodne ocjene. I uslijed toga nije se kod pruskih upravnih sudova ni budila

sumnja o tome da se ispitivanje propisa s „neodreĎenim pojmovima‟ ne bi imalo smatrati pravnom primjenom,

pa su oni uistinu i razvili dosta široko ispitivanje ovih „neodreĎenih pojmova‟. U južnonjemačkim zemljama, baš

kao i u Austriji, naročito je nezgodno djelovala, u pravcu shvaćanja, da se pod „neodreĎenim pojmom‟ ima

razumijevati diskrec. ocjena, izrična zakonska odredba o isključenju upravnosudske nadležnosti u stvarima

diskrec. ocjene.” Krbek, I., Diskreciona ocjena, op. cit., str. 378.

31 O problemu “neeodreĎenih pojmova” najviše se raspravljalo u Austriji. MeĎutim, austrijska pravna

teorija o “neodreĎenim pojmovima” utjecala je ne samo na njemačku pravnu teoriju, već i na praksu njemačkih

upravnih sudova s obzirom na okolnost da su se i njemački upravni sudovi suočavali s jednakim problemom

“neodreĎenih pojmova” kao i austrijski Upravni sud. Vidi: Krbek, I., Diskreciona ocjena, op. cit., str. 342.

32 Konačna je pobjeda, bar u osnovnim načelima, nesumnjivo ostala na strani Teznera, i to ne samo u

pravnoj literaturi, već je njegovo stajalište umnogome utjecalo i na samu praksu bečkog Upravnog suda. Dok je

praksa tog suda u početku davala mnogo stvarnog uporišta za Bernatzikovu teoriju, ona, u daljnjem razvoju

skreće sa svog izvornog ekstremnog stajališta i sve više ulazi u ispitivanje ovih, tzv. “neodreĎenih pojmova”.

Vidi: Krbek, I., Diskreciona ocjena, op. cit., str. 344.

13

pravne norme na diskrecijsku ocjenu. Da li će “neodreĎeni pojam” značiti ovlast na

diskrecijsku ocjenu ovisi o volji zakonodavca: da li je “neodreĎenom pojmu” namjerno dao

višeznačnost ili se radi o jednoznačnom pojmu kojeg je potrebno tumačenjem utvrditi.33

Pod

utjecajem W. Jellineka, svoju teoriju o “neodreĎenim pojmovima razvio je i Bühler. Zakoni

se, prema Bühleru, često služe “neodreĎenim pojmom” kao kompromisom izmeĎu dva

nastojanja: da odrede što uže granice ocjeni vlasti, a da ne postave suviše kruta pravila čija bi

jednaka primjena u mnogim slučajevima mogla postati neopravdana. Kod “neodreĎenih

pojmova” upravna vlast u pravilu nema slobodnu ocjenu, već su takvi pojmovi, smatra

Bühler, prinudna pravna pravila. Ipak, Bühler dopušta mogućnost, ali samo iznimno, da

“neodreĎeni pojam” može značiti ovlast na diskrecijsku ocjenu.34

Sužavanje područja diskrecijske ocjene u korist pravne vezanosti doveo je u najnovijoj

njemačkoj pravnoj teoriji i do odreĎene protureakcije. Uočava se da sve detaljnije

zakonodavstvo u sve više područja društvenog života ne mora samo po sebi garantirati

graĎanima veći stupanj zakonske zaštite i pravde. Kao reakcija na maksimalno vezivanje

uprave pravnim normama pojavila su se i shvaćanja da prekomjernost zakonskih i drugih

pravnih normi smanjuje mogućnost da uprava osigura ispravnu ravnotežu interesa u

pojedinačnim slučajevima.35

3. DISKRECIJSKA OCJENA U PRAVNOM SUSTAVU UJEDINJENOG

KRALJEVSTVA

Britanska pravna teorija dugo je imala rezervirani pristup prema mogućnosti davanja

ovlasti javnoj upravi na vršenje diskrecijske ocjene. Tako je na primjer klasična teorija

ustavnog pravna smatrala da šire podijeljivanje “diskrecijskih ovlasti” (discretionary power)

nije spojivo s načelom vladavine prava (rule of law).36

MeĎutim, danas se diskrecijska ocjena

u teoriji prihvaća kao neophodan instrument javne uprave u obavljanju svojih poslova, a ne

kao relikt prošlosti. Stoga se u teoriji ističe zahtjev da i područje diskrecijske ocjene treba biti

33

Jellinek, W., Verwaltungsrecht, str. 30. i dalje. Navedeno prema: Krbek, I., Diskreciona ocjena, op.

cit., str. 356.

34 Navedeno prema: Krbek, I., Diskreciona ocjena, op. cit., str. 357.

35 Takvo stajalište zastupa npr. Jürgen Schwarze navodeći da “prebacivanje tereta odluke sa uprave na

sudove ne vodi uvijek objektivno „boljem‟ rezultatu.” Svjestan je ipak o “maloj vjerojatnosti da će sudovi u

skoroj budućnosti napustiti svoje čvrste principe”. Schwarze, J., European Administrative Law, op. cit., str. 276.

36 Tako je npr. Dicey, inače najznačajniji predstavnik klasične konstitucionalističke teorije,

raspravljajući o pojmu vladavine prava izričito iz tog pojma isključio područje diskrecijske ovlasti egzekutive.

Dicey, A. V., Introduction to the Study of the Law of the Costitution, 9th

ed., London, 1948, str. 202.

14

pravom regulirano, ili drugim riječima, da vršenje diskrecijske ocjene treba biti pravom

ograničeno.

Suvremena pravna teorija i sudska praksa u Ujedinjenom Kraljevstvu jednodušno stoje

na stajalištu da načelo vladavine prava, kao jedno od osnovnih ustavnih načela, vrijedi i kad je

u pitanju institut diskrecijske ocjene.37

Obavljajući kontrolu akata koje donosi javna uprava,

sudovi su svojom dugogodišnjom praksom izgradili odreĎene standarde kojih se ta uprava

mora pridržavati kad vrši diskrecijsku ocjenu.38

Time je sudska praksa odigrala stvaralačku

ulogu u razvoju instituta diskrecijske ocjene kojom se nadomješta, moglo bi se reći

nedovoljna zakonska ureĎenost tog pravnog instituta u Ujedinjenom Kraljevstvu.

Dva su temeljna standarda, ili ograničenja slobode u vršenju diskrecijske ocjene. Prvo,

vršenje diskrecijske ocjene treba biti “intra vires”, tj. u okvirima pravnih ovlasti subjekta koji

vrši diskrecijsku ocjenu, i drugo, diskrecijska se ocjena treba vršiti sukladno načelu “natural

justice”, tj pravično. Prvo ograničenje odnosi se na materijalnu sadržinu odluke donesene

vršenjem diskrecijske ocjene, a drugo je, pak, ograničenje procesne prirode i odnosi se na

postupak koji prethodi donošenju takve odluke. Važno je istači da sudovi, kada utvrĎuju da li

je vršenje diskrecijske ocjene “intra” ili “ultra vires”, odnosno da li je povrijeĎeno načelo

“natural justice”, provode uistinu kontrolu legaliteta vršenja diskrecijske ocjene, a ne

oportuniteta izabrane alternative. Naime, akt koji je “ultra vires”, tj., iznad ovlasti njegovog

donositelja ili je, pak, u njegovom donošenju povrijeĎeno načelo “natural justice”, jest

nezakoniti akt.

a) Slučajevi “ultra vires”

Pojedini se slučajevi “ultra vires” odreĎuju, kao što je već rečeno, putem sudske

prakse i to na način da sudovi, vršeći kontrolu zakonitosti pojedinačnih akata uprave za svaki

pojedini slučaj utvrĎuju da li je akt “ultra vires” odnosno utvrĎuju da li se taj slučaj već može

podvesti pod sličan slučaj o kojem je već ranije odlučeno ili predstavlja sasvim novi slučaj -

presedan (case law). Takva pravna priroda precedentnog prava (kakvo je britansko) rezultira

znatnom teškoćom ili čak nemogućnošću odgovarajućeg teorijskog uopćavanja slučajeva

37

Načelo vladavine prava ne zahtjeva eliminiranje ovlasti javne uprave na diskrecijsku ocjenu, već

samo zahtjeva da se vršenje diskrecijske ocjene može podvrći sudskoj kontroli. Wade, W. - Forsyth, C.,

Administrative Law, Seventh Edition, Clarendon Press, Oxford, 1994, str. 379. U tom smislu, britansko pravo

poznaje svega nekoliko slučajeva kada diskrecijska ocjena ne može biti predmet sudske kontrole. Vidi: Cane, P.,

An Introduction to Administrative Law, Clarendon Press, Oxford, 1986, str. 65.

38 U britanskoj se teoriji ističe da sudovi trebaju primjeniti takve pravne standarde na način kojim se

najbolje ostvaruje ravnoteža izmeĎu efikasnosti uprave i pravne zaštite graĎana. Wade, H.W.R. - Forsyth, C.F.,

Administrative Law, op. cit., str. 379.

15

“ultra vires”. To je razlog što i britanska teorija upravnog prava ove slučajeve razmatra

pojedinačno.

Nekoliko je glavnih slučajeva za koje se općenito drži da su “ultra vires”. Prvi slučaj

jest vršenje diskrecijske ocjene (ovlasti) bez dovoljnog stupnja samostalnosti. Vršenje

diskrecijske ocjene pretpostavlja slobodu izbora izmeĎu odreĎenih alternativa. U slučaju da

taj izbor ne bude slobodan, već na svojevrstan način iznuĎen, smatra se da je doneseni pravni

akt “ultra vires”. Kao primjeri takve situacije mogu se navesti slučajevi vršenja diskrecijske

ocjene “po diktatu” (acting under dictation).39

Kao naredni slučaj “ultra vires” može se navesti povrijeda pravila “delegatus non

potest delegare”40

Povreda tog pravila u uskoj je vezi s djelovanjem uprave “po diktatu”.

Svrha obaju pravila jest osigurati da diskrecijsku ocjenu (ovlast) vrši onaj subjekt kojem je

takva ovlast povjerena, a ne netko drugi. Onaj kome je pravnom normom povjerena ovlast da

odlučuje vršeći diskrecijsku ocjenu, nema ovlast da dalje delegira to svoje pravo (i dužnost),

bilo višem bilo nižem organu ili organu iste hijerarhijske razine.41

Jedan od razloga, možda i najčešćih, zbog kojih sudovi ustanovljavaju da je vršenje

diskrecijske ocjene bilo “ultra vires” jest slučaj nerazborite odluke (unreasonable).42

Naime,

sudovi stoje na stajalištu da parlament uistinu nije ovlastio upravu na nerazborito djelovanje.

U tom je smislu svako nerazborito vršenje diskrecijske ocjene izvan povjerenih ovlasti, dakle,

nezakonito odnosno “ultra vires”.

Odgovor na pitanje je li odreĎeno djelovanje uprave nerazborito ovisi u prvom redu od

sudske interpretacije zakonskih normi koje daju ovlast na diskrecijsku ocjenu i uvjeta u

39

Npr. u slučaju R. v. Stepney Corporation (1902.) lokalna je uprava bila dužna isplatiti službeniku

odreĎenu nadoknadu za njegov gubitak posla. Umjesto da nadležni organ sam odredi visinu nadoknade, zatražio

je od Ministrastva financija (Treasury) da ono odredi način na koji će se u tom konkretnom slučaju obračunati

visina takve nadoknade, što je Ministarstvo i učinilo. Tijelo lokalne uprave je, potom, samo primjenilo datu

formulu. Sud je našao da je takav akt “ultra vires”, jer da je donosilac akta odlučivao “po diktatu” (acting under

dictation) u ovom slučaju onog tijela koje odlučuje povodom žalbe u drugom stupnju. Vidi: Cane, P., An

Introduction to Administrative Law, op. cit, str. 70. i dalje.

40 Pravilo “delegatus non potest delegare” znači da “delegirani ne može dalje delegirati”, odnosno,

jednom preneseno ovlaštenje ne može se dalje prenositi.

41 U slučaju Lavender v. Minister of Housing and Local Government (1970.) tužitelj se obratio ministru

graditeljstva sa zahtjevom za izdavanjem dozvole za vaĎenjem minerala na području koje se koristilo za

poljodjelstvo. Ministar graditeljstva, nakon što se posavjetovao s ministrom poljoprivrede, odbio je izdati traženu

dozvolu iz razloga što se vaĎenju minerala na navedenom području usprotivio ministar poljoprivrede. Sud je

poništio akt ministra graditeljstva kojim je on odbio izdati dozvolu kao akt “ultra vires” zato što je po ocijeni

suda ministar graditeljstva dao ministru poljoprivrede neku vrstu prava veta što je odreĎeni vid daljnjeg

delegiranja ovlasti. Vidi: Schwarze, J., European Administrative Law, op. cit., str. 282 i dalje.

42 “Pojam nerazboritosti jest glavni instrument kojeg upotrebljava sud kad obavlja kontrolu supstance

odluka uprave.” Cane, P., An Introduction to Administrative Law, op. cit., str. 81.

16

kojima se takva ocjena vrši. Nesumnjivo je da mogućnost interpretacije jednog relativno

neodreĎenog pojma kao što je pojam “unreasonable” pruža sudu odreĎeni stupanj slobode u

ocjenjivanju zakonitosti vršenja diskrecijske ocjene. Ipak, može se uočiti da su sudovi tijekom

svoje dugogodišnje prakse43

tradicionalno pokazivali visok stupanj opreza u davanju ocjene

da je odreĎena odluka upravne vlasti nerazborita i to iz razloga da se njihova kontrola

zakonitosti ne bi de facto pretvorila u kontrolu svrhovitosti, i da time ne bi prekoračili granice

svojih ovlasti.

Pokušaj načelnijeg odreĎenja pojma “unreasonable”, a time i pokušaj specifičnog

odreĎenja granica suda u ispitivanju nerazboritosti odluke, datira od slučaja Associated

Provincial Picture Houses Ltd. v. Wednesbury Corporation (1948.) u kojem je sudac

Vrhovnog suda (High Court) Lord Greene rekao da sud može poništiti onu odluku tijela vlasti

koja je “tako nerazborita da je ni jedan razboriti subjekt ne bi nikada donio”. Pritom je taj

sudac istakao činjenicu da sud ne odreĎuje koja odluka je razborita (jer bi time ulazio u

pitanje oportuniteta odluke) već odlučuje o tome da li je donesena odluka nerazborita. Na taj

način “princip nerazboritosti jedino ustanovljava ograničenje u vršenju diskrecijske ovlasti

(ocjene), a ne strukturira njeno vršenje”.44

Jedan od slučaja “ultra vires” postoji i kad je akt donjet iz neprihvatljivih motiva

(improper purposes). U pitanju su slučajevi slični francuskom détournement de pouvoir.45

Isto tako, akt kojim odlučuje o pravima i dužnostima odreĎenog subjekta javni

službenik mora donositi u dobroj vjeri (in good faith), postupajući dakle bona fidae. Svako

zlonamjerno postupanje službenika jest, naravno, izvan njegovih ovlasti, pa je i akt, koji je

rezultat takvog postupanja nezakonit odnosno “ultra vires”.

43

Princip “unreasonable” datira još iz 16. stoljeća (Rooke’s Case, 1598). Premda je sam princip vrlo

star, ipak je njegova šira primjena u sudskoj praksi otpočela nakon 1968 godine, kada je sa slučajem Padfield

otvorena nova era. Danas se taj razlog pojavljuje u izvještajnim slučajevima skoro svakog tjedna. Stoga i ne čudi

stajalište da je “doprinos tog načela supstancijalnom aspektu upravnog prava jednak doprinosu načela natural

justice njegovom proceduralnom aspektu”. Vidi: Wade, H.W.R. - Forsyth, C.F., Administrative Law, op. cit., str.

387. i dalje.

44 Citirano prema: Cane, P., An Introduction to Administrative Law, op. cit., str. 81 i dalje. Nakon

ovakvog odreĎenja pojma nerazboritosti u slučaju Associated Provincial Picture Houses Ltd. v. Wednesbury

Corporation i sam princip “unreasonable” se često naziva Wednesberyevim principom.

45 Kao dobar primjer za nezakonitu odluku zbog pogrešnog motiva donositelja pojedinačnog akta može

poslužiti slučaj R. v. Ealing LBC ex p. Times Newspapers Ltd. (1986). OdreĎena lokalna uprava nije iz političkih

razloga dopustila da se odreĎene novine naĎu u javnoj knjižnici, jer su vlasnci navedenih novina otpustili brojne

radnike zbog njihovog štrajka. Takvu je odluku sud ocijenio kao “ultra vires”, budući je odluka motivirana

političkim razlozima, a trebala je biti motivirana zakonskom dužnošću da se osigura cjelovita i efikasna usluga

knjižnica. Vidi: Wade, H.W.R. - Forsyth, C.F., Administrative Law, op. cit., str. 407.

17

Na kraju ovog razmatranja nekih slučajeva “ultra vires” može se navesti slučaj

neispravno utvrĎenih činjenica. Ispravno utvrĎeno činjenično stanje pretpostavka je donošenja

zakonitog akta, dakle akta “intra vires”. Drugim riječima, akt je “ultra vires” ukoliko nisu

utvrĎene sve relevantne činjenice i okolnosti.46

Slučajeve “ultra vires” nije lako uvijek meĎusobno razgraničiti. Teško je npr. kazati

kad je u pitanju pogrešan motiv a kad nerazboritost, ili, kad se radi o zamjeni motiva a kad,

pak, o razmatranju nebitnih činjenica. MeĎutim, to možda i nije od kardinalne važnosti.

Najvažnije je ipak da je sudska praksa izgradila brojna ograničenja u vršenju diskrecijskih

ovlasti, a da pritom sudovi ne ulaze u pitanje oportuniteta već se ograničavaju na kontrolu

legaliteta vršenja diskrecije.

b) Načela “natural justice”

Razvijajući načela “natural justice”, sudovi su ustanovili jednu vrstu kodeksa za

pravični upravni postupak. Putem kontrole poštovanja načela “natural justice” sudovi zapravo

obavljaju kontrolu zakonitosti postupka donošenja odluke, pa i onda kad javna uprava

odlučuje vršeći diskrecijsku ocjenu.47

Važno je istaći da kontrola poštovanja pravila postupka

nije od sekundarnog značenja u odnosu na kontrolu sadržaja akta.48

U najširem bi se smislu “natural justice”, mogla označiti kao “prirodni osjećaj za

pravo i krivo”, a u tehničkom se smislu taj pojam može izjednačiti s pravednošću i

nepristranošću. MeĎutim, u upravnom se pravu pojam “natural justice” uzima kao povezana

cjelina dvaju temeljnih pravila, odnosno načela poštenog postupka: prvo, da nitko ne može

odlučivati u vlastitoj stvari (nemo iudex in propria causa), i drugo, da svaka osoba o čijim se

pravima odlučuje ima pravo biti saslušana (audi altera partem).49

Oba su se spomenuta načela afirmirala još u srednjovjekovnom common law-u, kada

su se odnosila samo na rad sudova. MeĎutim, početkom 17. stoljeća sudovi su i od javne

46

Ovoj kategoriji slučajeva “intra vires” pripadaju i oni slučajevi koje britanska sudska praksa naziva

“irelevant consideration” odnosno razmatranje nevažnih činjenica, naravno, umijesto onih relevantnih. Vidi npr.

Cane, P., An Introduction to Administrative Law, op. cit., str. 88 i dalje.

47 Mnogi pisci u teoriji upravnog prava iznose potrebu da predmet kontrole nad upravom bude ne samo

sadržaj same odluke već i postupak njenog donošenja. Vidi više o tome u: Aviani, D.: Kontrola nad upravom od

strane parlamentarnog ombudsmana, Doktorska disertacija, Pravni fakultet u Splitu, Split, str. 37. i dalje.

48 Jedan je sudac američkog Vrhovnog suda rekao: “Povijest sloboda je velikim dijelom povijest

pridržavanja proceduralne zaštite”. Wade, H.W.R. - Forsyth, C.F., Administrative Law, op. cit., str. 463.

49 Vidi: Wade, H.W.R. - Forsyth, C.F., Administrative Law, op. cit., str. 464.

18

uprave počeli zahtjevati da i ona primjenjuje navedena načela uvijek kada odlučuje o nečijim

pravima i dužnostima, pa i onda kada ima ovlast na diskrecijsku ocjenu.

4. DISKRECIJSKA OCJENA U PRAVNOM SUSTAVU EUROPSKE

UNIJE

a) Ovlast na odlučivanje prema diskrecijskoj ocjeni

Institut diskrecijske ocjene nalazimo i u pravu Europske unije. Naime, već je

sporazumima o osnivanju europskih zajednica ostavljena ovlast pojedinim tijelima zajednice,

osobito Komisiji i Savjetu, da u odreĎenim situacijama donose odluke prema diskrecijskoj

ocjeni.

Tako npr. Sporazumom o osnivanju Europske zajednice (članak 85. stavak 3.)

Europska je komisija ovlaštena u odreĎenim slučajevima donijeti odluku kojom se pojedini

ugovor meĎu poduzećima ili njihovim udrugama, koji je inače nespojiv sa zajedničkim

tržištem, izuzima od primjene odredbe o zabrani takvih ugovora. Da li će Komisija pojedini

ugovor u propisanom slučaju izuzeti od primjene odredbi o zabrani takvih ugovora (zbog čega

bi takav ugovor bio pravovaljan) ili to neće učiniti (pa bi takav ugovor bio ništav) ovisi o

njenom nahoĎenju odnosno o njenoj procjeni svrhovitosti tih dvaju mogućih odluka na koje je

ovlaštena. 50

Isto tako, prema navedenom sporazumu (članak 40. stavak 3.) zajednička organizacija

tržišta poljoprivrednih proizvoda može poduzeti sve mjere koje su potrebne za ostvarivanje

ciljeva zajedničke politike u području poljoprivrede (utvrĎenih u članku 39.). Odluke koje

navedena organizacija donosi moraju biti u skladu sa propisanim ciljevima, a ne smiju

sadržavati nikakav oblik diskriminacije proizvoĎača i potrošača u Zajednici. Koje će mjere

poduzimati i kakve odluke donositi unutar propisanih ograničenja (ostvarivanje ciljeva i

zabrana diskriminacije) stvar je same te organizacije i njezine procjene svrhovitosti pojedine

odluke u konkretnoj situaciji.

50

Mogućnost donošenja odluke prema diskrecijskoj ocjeni u navedenom primjeru ograničena je na

ugovore koji, premda su nespojivi sa zajedničkim tržištem, doprinose unapreĎenju proizvodnje ili distribucije

roba ili unapreĎuju tehnički ili ekonomski razvoj, a istovremeno omogućuju korisnicima pravičan udio u tako

ostvarenim pogodnostima i koji: a) ne nameću odnosnim poduzećima ograničenja koja nisu neophodna za

ostvarivanje tih ciljeva; b) niti daju mogućnost tim poduzećima da isključe znatan dio proizvoda iz konkurencije.

Vidi Article 85(3) Treaty Establishing the European Community.

19

Slično prethodnom primjeru, člankom 235. Sporazuma o osnivanju Europske

zajednice daje se generalna ovlast Vijeću da poduzima "odreĎene radnje" kako bi se ostvarili

ciljevi Zajednice u svim onim slučajevima kada tim sporazumom nisu predviĎena potrebna

ovlaštenja. U takvim slučajevima Vijeće je prilikom donošenja svoje odluke dvostruko

ograničeno: prvo, obvezom da poduzima "primjerenu" (appropriate) mjeru, i drugo, da

odluku donosi jednoglasno i to na prijedlog Komisije, te nakon pribavljenog mišljenja

Parlamenta. 51

Jednako kao i u pravnim sustavima pojedinih europskih država, tako i u pravnom

sustavu Europske unije mogućnost obavljanja slobodne ocjene pretpostavlja prethodnu ovlast

na donošenje odluke prema diskrecijskoj ocjeni. To je izravna posljedica načela zakonitosti

koje je svoju afirmaciju u dobilo i u pravu Europske unije. Naime, Europska unija jest takva

zajednica koja je utemeljena na pravu i koja funkcionira temeljem prava.52

Stoga je načelo

zakonitosti ono načelo koje je prisutno u svim aspektima djelovanja tijela zajednice. Načelo

zakonitosti ne dozvoljava svojevoljno donošenje odluka, pa ni onda kada postoji ovlast na

diskrecijsku ocjenu.

Kada se s aspekta načela zakonitosti usporeĎuje institut diskrecijske ocjene u pravu

Europske unije s tim institutom u pravnim sustavima članica Europske unije tada se uočava da

u nacionalnim pravnim sustavima ovlast na vršenje diskrecijske ocjene proizlazi iz zakona,

dok u pravnom sustavu Europske unije takva ovlast proizlazi u prvom redu iz osnivačkih

sporazuma (kao najviših akata te zajednice) odnosno iz drugih akata kojima se nadopunjavaju

ili mijenjaju takvi sporazumi (npr. iz protokola).

b) O sudskoj zaštiti protiv diskrecijske ocjene

Jedan od temeljnih zadataka europskog Suda pravde jest osigurati poštovanje prava

prilikom tumačenja i primjene ne samo odredbi pojedinih osnivačkih sporazuma već i odredbi

drugih propisa i ostalih akata donijetih za provedbu takvih sporazuma. U ostvarivanju tog

zadatka, Sud pravde ima ovlast da povodom uložene tužbe ispituje zakonitost onih akata

Europskog parlamenta, Savjeta, Komisije ili Europske središnje banke koji proizvode

51

Ovlast na donošenje odluke prema diskrecijskoj ocjeni sadrže i drugi opći akti zajednice. Tako npr.

Protokol o Statutu Europske investivijske banke daje u članku 11. ovlast upravnom odboru navedene Banke na

isključivo pravo odlučivanja o odobravanju kredita i garancija, o uzimanju zajmova, te o drugim taksativno

navedenim pitanjima. Vidi: Članak 11. Protokola o statutu Europske investicijske banke u: Pravo Evropske

ekonomske zajednice: Pravni akti i dokumenti, Priredila i prevela Deša Mlikotin-Tomić, Informator, Zagreb,

1989, str. 109.

52 Po tome se Europska unija razlikuje od svih ranijih pokušaja ujedinja Europe putem sile i dominacije

Borchardt, K.-D., The Foundations of European Community Law, op. cit., str. 32.

20

neposredne pravne učinke prema trećim subjektima (a to su regulations i direktives kao opći

akti i decisions kao pojedinačni akti).53

Sud je ovlašten staviti izvan snage akt za kojeg

ustanovi da je nezakonit.54

Osnivačkim sporazumima propisani su razlozi iz kojih Sud pravde može staviti izvan

snage akt kao nezakonit. Prema navedenim sporazumima akt je nezakonit: prvo, ako su u

njegovom donošenju povrijeĎena pravila o nadležnosti, drugo, ako su u njegovom donošenju

povrijeĎena bitna postupovna pravila, treće, ako je s njim povrijeĎen osnivački ugovor ili

drugi propis, i četvrto, ako je u donošenju tog akta došlo do zlouporabe ovlaštenja.55

Premda su navedeni razlozi za stavljanje izvan snage odreĎenog akta tijela Europske

unije načelno preuzeti iz francuskog upravnog prava, to ipak ne znači da će u praksi

europskog Suda pravde oni biti primjenjeni na jednak način kao u francuskoj sudskoj praksi.

Ovo tim više što u provoĎenju svojih postupaka i donošenju odluka europski Sud pravde

uzima u obzir pravnu tradiciju svih država članica Europske unije jednako kao i posebne

uvjete u kojima Europska unija egzistira.56

Propisujući ovlast Suda pravde na ocjenu zakonitosti akata tijela zajednice i razloge

zbog kojih se takvi akti mogu stavljati izvan snage, osnivački sporazumi su na taj način

odredili i granice sudskog ispitivanja akata donijetih prema diskrecijskoj ocjeni. Drugim

riječima, Sud pravde može povodom pravovaljane tužbe ocjenjivati jedino zakonitost akta

donijetog prema diskrecijskoj ocjeni, a ne može ulaziti u pitanja njegove svrhovitosti.57

Jednako tako, sud može staviti izvan snage akt koji sadrži diskrecijsku ocjenu ako su njime

povrijeĎene odredbe o nadležnosti, ili, ako je u njegovom donošenju počinjena bitna povreda

53

Zbog toga što ne proizvode neposredne pravne učinke prema trećim osobama preporuke

(recomendations) i mišljenja (opinions) ne mogu biti predmetom ocjene zakonitosti u sudbenom postupku.

Pojedini osnivački sporazumi izrijekom isključuju preporuke i mišljenja iz kategorije akata koji mogu biti

predmetom sudske kontrole zakonitosti. Vidi npr.: Article 173(1) Treaty Establishing the European Community

54 Sud nema ovlast djelomičnog stavljanja izvan snage akta za kojeg ustanovi da je nezakonit. Izezutak

predstavljaju jedino regulation. Naime, ako je predmet ocjene zakonitosti regulation tada sud može ako smatra

potrebnim samo dio regulationa staviti izvan snage, a da ostali dio ostane na pravnoj snazi. Vidi: Article 174.

Treaty Establishing the European Community

55 Vidi: Article 173(2) Treaty Establishing the European Community i Article 33(1) Treaty Establishing

the European Coal and Steel Community.

56 Usporedi: Hartley, T. C.: The Foundations of European Community Law, op. cit., str.427.

57 Pojedini osnivački sporazumi sadrže i izričite odredbe kojima se brani Sudu pravde zadiranje u

pitanja svrhovitosti. koja su stvar diskrecijske ocjene. Tako npr. članak 33. Sporazuma o osnivanju Europske

zajednice za ugljen i čelik sadrži odredbu kojom se priječi Sudu “da vrednuje situacije koje su rezultat

ekonomskih činjenica ili uvjeta”. Article 33(1) Treaty Establishing the European Coal and Steel Community.

21

odredaba postupka, ili ako je tim aktom počinjena materijalna povreda propisa, ili, ako sud

ustanovi da je u njegovom donošenju došlo do zlouporabe ovlaštenja.

Za stavljanje izvan snage akta koji sadrži diskrecijsku ocjenu od posebnog je

teorijskog i praktičnog značenja upravo posljednje navedeni razlog: zlouporaba ovlasti.

Zlouporaba ovlasti znači da je akt donesen protivno svrsi u kojoj je ovlaštenje dano, premda

on po vanjskim obilježjima (npr. glede nadležnosti, poštivanju procesnih pravila, sadržajne

suglasnosti s pravnim propisima) može biti potpuno zakonit.58

Slučaj nezakonitosti zbog zlouporabe ovlaštenja izveden je iz francuskog upravnog

prava gdje poznat pod imenom détournement de pouvoir, 59

ali se u ovakvom ili onakvom

obliku može naći i u pravnim sustavima većine zapadnoeuropskih država. Takav slučaj

nezakonitosti pokazuje velike sličnosti i s britanskim upravnim pravom gdje je poznat pod

imenom inproper purpose.

Za razliku od drugih razloga nezakonitosti, koji su po svojem karakteru objektivni,

zloupotreba ovlaštenja kao razlog za nezakonitost jest subjektivne prirode, što znači da treba

utvrditi motive ili namjere donosioca akta. Zbog toga je zlouporabu ovlasti teže dokazati nego

druge slučajeve nezakonitosti. To je možda i jedan od razloga što se ovaj temelj za stavljanje

izvan snage akta zbog nezakonitosti u praksi Suda pravde rijetko primjenjuje unatoč tome što

je on od velikog teorijskog interesa.

Za ocjenjivanje zakonitosti akta, osobito onda kada se taj akt donosi prema

diskrecijskoj ocjeni, od neprijeporne je važnosti obveza donosioca akta da navede razloge

kojima se rukovodio pri njegovom donošenju. Takva obveza davanja obrazloženja odreĎenog

pravnog akta umanjuje mogućnost samovolje i arbitrarnosti čime se učvršćuje načelo

zakonitosti.60

58

Dobar primjer za sudsko stavljanje izvan snage pojedinačnog akta donijetog prema diskrecijskoj

ocjeni zbog zloupotrebe ovlasti jest slučaj Gutmann v. Commission (18, 35/65). Tužitelj je bio službenik

Europske zajednice za atomsku energiju koji je premješten u Brussels iz Istraživačkog centra u Ispri temeljem

pravne norme koja je dozvoljavala takav premještaj službenika "u interesu službe". Sud je ustanovio da

premještaj tog službenika nije bio doista "u interesu službe" već je bio posljedica odreĎenih disciplinskih

razloga, te je spornu odluku poništio zbog "zlouporabe ovlasti". Vidi: Hartley, T.C., The Foundations of

European Community Law, op. cit., str. 435.

59 Nameće se pitanje da li je u pravu Europske unije prihvaćen francuski institut détournement de

pouvoir, tim prije što se u francuskoj verziji Sporazuma o osnivanju Europske zajednice baš i koristi taj izraz.

Jürgen Shwarze je npr. mišljenja da europski Sud pravde ne prihvaća u potpunosti francuski pristup, premda

priznaje da je ideja djelovanja protivno svrsi zbog koje je ovlast povjerena pretstavlja zloupotrebu ovlasti. Vidi:

Schwarze, J., European Administrative Law, op. cit., str. 300.

60 Obveza davanja obrazloženja kako pojedinačnih akata (decisions) tako i općih akata (regulations i

direktives) eksplicitno je propisana u članku 15. Sporazuma o osnivanu Europske zajednice za ugljen i čelik, u

22

ZAKLJUČAK

Institut diskrecijske ocjene razvijao se na europskom kontinentu istovremeno s

procesom podvoĎenja uprave pod pravne norme. To je i razumljivo s obzirom na okolnost da

je diskrecijska ocjena pravni institut, pa gdje nema pravom ureĎene uprave nema ni

mogućnosti diskrecijske ocjene. Pored toga, vršenje diskrecijske ocjene nije samovoljno

postupanje uprave već predstavlja primjenjivanje prava.

Odlučivanje prema diskrecijskoj ocjeni je dvostruko ograničeno: načelom zakonitosti i

načelom svrhovitosti. To ima za posljedicu da i upravni akti donijeti prema diskrecijskoj

ocjeni podliježu dvojakoj kontroli: kontroli legaliteta i kontroli oportuniteta. Kontroli

legaliteta podliježu samo pravno vezani dijelovi upravnog akta (nadležnost, procedura

donošenja, forma akta, ispravnost utvrĎenog činjeničnog stanja, postizanje cilja i svrhe zbog

koje je dato ovlaštenje na diskrecijsku ocjenu), dakle, sva ona pitanja koja moraju

udovoljavati zahtjevima načela zakonitosti. Kontroli oportuniteta podliježe pitanje pravilnosti

diskrecijskog ocjenjivanja (dakle, pitanje da li je izabrana najbolja od pravno jednako

vrijednih alternativa).

Afirmacijom sudske kontrole nad upravom, osobito nad njenim upravnim aktima,

otvorilo se i pitanje mogućnosti sudske kontrole akata koji sadrže diskrecijsku ocjenu.

Poredbena analiza instituta diskrecijske ocjene u tri europske države (u Francuskoj,

Njemačkoj i Ujedinjenom Kraljevstvu) pokazuje, pored odreĎene sličnosti, i meĎusobne

razlike koje su rezultat specifičnog povijesnog razvoja pravnog sustava svake pojedine

države.

Institut diskrecijske ocjene u svom razvoju nadilazi okvire pojedine države i razvija se

u jednom specifičnom pravnom poretku, pravnom sustavu Europske unije. Značajna uloga u

razvoju tog instituta u pravu Europske unije nedvojbeno pripada europskom Sudu pravde.

Okolnost što u provoĎenju svojih postupaka i donošenju odluka navedeni sud uzima u obzir

članku 190. Sporazuma o osnivanju Europske zajednice, te u članku 162. Sporazuma o Europskoj zajednici za

atomsku energiju.

Usporedbe radi, može se istaći da je hrvatski Zakon o općem upravnom postupku sadržavao odredbu

prema kojoj se u obrazloženju rješenja donesenog po diskrecijskoj ocjeni ne moraju navesti razlozi kojima se

donosilac akta pri njegovom donošenju rukovodio onda kad je to u javnom interesu zakonom ili uredbom izričito

predviĎeno (članak 209. stavak 3.). Ustavni sud Republike Hrvatske svojom je odlukom broj U-I-248/1994 od

13. studenoga 1996. godine ("Narodne novine", broj 103/96.) ukinuo tu odredbu kao neustavnu, smatrajući da se

pravo na žalbu, odnosno drugu pravnu zaštitu, može učinkovito ostvariti samo ako tijelo koje je donijelo rješenje

navede razloge za to rješenje, koji se onda mogu pobijati u obrani žaliteljevih prava i na zakonu zasnovanih

interesa. Bez upućenosti u te razloge, smatra Ustavni sud, onemogućeno je ili bitno otežano učinkovito

korištenje ustavnim pravom na žalbu odnosno drugu pravnu zaštitu.

23

pravnu tradiciju svih država članica Europske unije, kao i posebne uvjete u kojima ta Unija

egzistira utječe i na oblik koji institut diskrecijske ocjene poprima u pravnom sustavu Unije.

Što se tiče odnosa nacionalnih prava i prava Europske unije kako općenito tako i u

pogledu instituta diskrecijske ocjene posebno, moguće su dvije hipoteze. Prva, da su upravno

pravo Europske unije i upravno pravo svake pojedine države članice Unije u meĎusobnoj

interakciji koja bi mogla rezultirati postupnim ujednačavanjem upravnih sustava i upravnog

prava u državama članicama, koji sada još uvijek pokazuju znatnu različitost (npr. francusko,

njemačko i britansko upravno pravo) sa onim koji vrijedi u Europskoj uniji. Druga je moguća

hipoteza da se pravni sustavi država koje namjeravaju ostvarivati odreĎene oblike integracije

s europskim zajednicama, moraju nastojati da svoje pravne sustave što više približe onima

koji vrijede u državama članicama Europske unije odnosno u samoj Uniji.

Institut diskrecijske ocjene jest takav pravni institut kojim se najizravnije zadire u

osobna prava i slobode. To je onda poseban razlog što mogućnost sudske zaštite od

nezakonitog i arbitrarnog djelovanja javne uprave kad prema diskrecijskoj ocjeni odlučuje o

pravima i obvezama pojedinih osoba dobiva na značenju. To naročito vrijedi u današnjim

uvjetima kad je zaštita ljudskih prava temeljno načelo europskih i mnogih drugih pravnih

sustava.