UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEAR PR-REITORIA DE PESQUISA E PS-GRADUAO PROGRAMA REGIONAL DE PS-GRADUAO EM

DESENVOLVIMENTO E MEIO AMBIENTE PRODEMA Mestrado em Desenvolvimento e Meio Ambiente

DAVI ARAGO ROCHA

ECOSSISTEMA MANGUEZAL E LICENCIAMENTO AMBIENTAL DA PONTE SOBRE O RIO COC NO BAIRRO SABIAGUABA,

FORTALEZA/CE

FORTELEZA, CEAR 2011

UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEAR - UFC DAVI ARAGO ROCHA

ECOSSISTEMA MANGUEZAL E LICENCIAMENTO AMBIENTAL DA PONTE SOBRE O RIO COC NO BAIRRO SABIAGUABA,

FORTALEZA/CE

Dissertao apresentada ao Curso de Mestrado em Desenvolvimento e Meio Ambiente da Universidade Federal do Cear, como requisito parcial para obteno do grau de Mestre em Meio Ambiente. rea de Concentrao: Anlise Ambiental de reas Litorneas. Orientador: Prof. Dr. Antnio Jeovah de Andrade Meireles

FORTELEZA, CEAR. 2011

UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEAR UFC MESTRADO EM DESENVOLVIMENTO E MEIO AMBIENTE PRODEMA

Ttulo: Ecossistema Manguezal e Licenciamento Ambiental da Ponte Sobre o Rio Coc no Bairro Sabiaguaba, Fortaleza/CE.

Autor: DAVI ARAGO ROCHA

Defesa em: de junho de 2011

Banca Examinadora

______________________________________ Prof. Dr. Antnio Jeovah de Andrade Meireles Dep. de Geografia, UFC

(Orientador)

______________________________________ Prof. Dr. Gustavo Raposo Pereira Feitosa Dep. de Cincias Jurdicas, UNIFOR

______________________________________ Profa. Dra. Adryane Gorayeb Nogueira Caetano Dep. de Geografia, UFC

minha famlia, que sempre me ensina a

amar a vida

Agradeo, em primeiro lugar, a Deus.

Meu sincero agradecimento ao professor Jeovah Meireles por acreditar em meu potencial, pela essencial orientao e pelos conselhos amigos. Aos meus pais e meu irmo, de quem os abraos so o suporte do meu cotidiano. Anna, pela ajuda prestada. Aos meus familiares. Aos professores Adryane Gorayeb e Gustavo Feitosa pelas valiosas sugestes e crticas. Aos meus amigos e colegas do Prodema, com quem compartilhei alegrias e angstias. Aos professores do mestrado e coordenao do curso. A todos os meus amigos que, diretamente ou indiretamente, ajudaram-me na realizao deste trabalho, ou que simplesmente me proporcionaram momentos de felicidade. Ao DAAD - Deutscher Akademischer Austauschdienst, pela bolsa, que foi essencial para a realizao deste trabalho.

RESUMO

Este estudo investiga e analisa o licenciamento ambiental da ponte sobre o rio Coc,

no bairro Sabiaguaba, em Fortaleza Cear. O licenciamento foi iniciado em 2001,

sofrendo a obra paralisaes e sendo finalizada apenas em 2010. Atravs de

pesquisa bibliogrfica, documental e observao em campo, foram verificados os

interesses pblicos e privados relacionados a essa construo e examinado como o

modo de vida e o patrimnio cultural da populao de Sabiaguaba, incluindo-se a

sua relao com os ecossistemas, principalmente o manguezal, e como os impactos

sobre o meio ambiente natural foram observados pelas justificativas apresentadas

pelos documentos do licenciamento e pelos rgos envolvidos em torno da obra.

Para isso, examinou-se os aspectos ecodinmicos e os servios ambientais dos

ecossistemas manguezais, investigando-se a importncia do ecossistema

manguezal do rio Coc; a relao da populao de Sabiaguaba com os

ecossistemas e os fluxos ambientais existentes naquela rea; alm de uma anlise

da legislao vigente e da doutrina jurdica que versa sobre licenciamento ambiental.

Palavras-chave: Licenciamento Ambiental, Sabiaguaba, Ecossistema Manguezal

ABSTRACT

This study investigates and analyzes the environmental licensing of the bridge over

the River Coco at Sabiaguaba, Fortaleza Cear -Brazil. The licensing was initiated

in 2001, being stopped a few times and being completed just in 2010. Through

literature, and observation in the field, the public and private interests related to this

building were checked. It was examined how is the lifestyles and cultural heritage of

Sabiaguaba population, including their relationship with ecosystems, especially

mangrove. It was analyzed howthe impacts on the natural environment were

observed by the justifications given by the licensing documents and the government

intitutes. For this, we examined the aspects ecodynamics and environmental services

of mangrove ecosystems, including an investigation about the importance of

mangrove ecosystem of the River Coco, the relationship of population of Sabiaguaba

with ecosystems and environmental that exist in that area; and an analysis of the

current legislation and legal doctrine that focuses on environmental licensing.

Keywords: Environmental License, Sabiaguaba, Mangrove Ecosystem.

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 - Manguezal do rio Coc 62

Figura 2 - Bairro Sabiaguaba em Fortaleza 69

Figura 3 - Detalhe ao norte da Estrada Sabiaguaba 70

Figura 4 - Bairro Sabiaguaba 71

Figura 5 - Duna e lagoa interdunar em Sabiaguaba 72

Figura 6 - Dunas fixas, semifixas e mveis de Sabiaguaba e barracas beira do rio Coc

73

Figura 7 - Compartimentao geomorfolgica de Sabiaguaba 75

Figura 8 - Bancos de sedimentos na foz do rio Coc 76

Figura 9 - Bancos de sedimentos na foz do rio Coc 77

Figura 10 - Beachrocks reduzindo a ao erosiva das ondas 77

Figura 11 - Placa da Prefeitura Municipal de Fortaleza, em Sabiaguaba, indicando que a rea de proteo ambiental

78

Figura 12 - Localizao das Unidades de Proteo Integral 79

Figura 13 - Detalhe do Mapa do Zoneamento Ambiental do PDPFor (2008) 80

Figura 14 - Atividade de pesca p no cho na foz do Rio Coc em Sabiagaba 83

Figura 15 - Barracas na beira do rio Coc em Sabiaguaba 83

Figura 16 - Horticultura em terreno arenoso (permevel) 83

Figura 17 - Estrada Sabiaguaba 86

Figura 18 - Fotografia area da ponte e da Sabiaguaba 90

Figura 19 - A ponte em construo 91

Figura 20 - A ponte construda 91

Figura 21 - Alternativas locacionais do projeto 99

Figura 22 - Trecho de duna mvel em Sabiaguaba estabilizada e atualmente impermeabilizada

100

Figura 23 - Trecho de dunas, em Sabiaguaba, estabilizadas e atualmente impermeabilizadas pelo asfalto

101

Figura 24 - Em Sabiaguaba, ao lado do trecho asfaltado, tentativa de conteno do fluxo sedimentar

101

Figura 25 - Pilastras de sustentao da ponte 107

Figura 26 - Placa na ponte indicando caminho para a rea turstica Porto das Dunas em Aquiraz

114

Figura 27 - Placa colocada aps a construo da ponte, ao lado do fim do trecho asfaltado, em Sabiaguaba, indicando processo de crescimento imobilirio

115

Figura 28 - Aumento do trfego de veculos no dia da inaugurao da ponte. Fim do trecho asfaltado em Sabiaguaba

115

Figura 29 - Aumento do trfego de veculos no dia da inaugurao da ponte. Trecho ainda no asfaltado da Estrada Sabiaguaba

116

Figura 30 - Placa sobre a ponte, indicando a direo para o Porto do Mucuripe 116

Figura 31 Rotas dos veculos de carga pesada entre o Porto do Mucuripe e a BR-116

118

LISTA DE SIGLAS

APA rea de Preservao Ambiental

ARIE - rea de Relevante Interesse Ecolgico das Dunas do Coc

CF Constituio Federal

CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente

DNIT Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes

DNER - Departamento Nacional de Estradas de Rodagem

ECO Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento

EIA Estudo de Impacto Ambiental

IAB Instituto dos Arquitetos do Brasil

IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis

IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica

IPHAN Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional

ONU - Organizao das Naes Unidas

ONG - Organizao No-Governamental

PMF - Prefeitura Municipal de Fortaleza

PNMA - Poltica Nacional do Meio Ambiente

PNMDS - Parque Natural Municipal das Dunas de Sabiaguaba

RIMA Relatrio de Impacto Ambiental

SER Secretaria Executiva Regional

SEMACE Superintendncia Estadual do Meio Ambiente

SEMAM Secretaria Municipal do Meio Ambiente e Controle Urbano

SISNAMA Sistema Nacional do Meio Ambiente

SNUC - Sistema Nacional de Unidades de Conservao

UFC Universidade Federal do Cear

UINC - Unio Internacional para a Conservao da Natureza

SPU Secretaria do Patrimnio da Unio

WWF - World Wild Fund

SUMRIO

INTRODUO 13

1. A CONSTRUO DO DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO: UMA CAMINHADA GLOBAL RUMO S MUDANAS LOCAIS

18

1.1. A Evoluo da Conscincia Ecolgica e a Construo do Direito Ambiental Internacional

19

1.2. Uma nova fase: o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado como Direito Humano

27

1.3. A viso antropocntrica do Direito Ambiental e o ecocentrismo 31

1.4. Evoluo da legislao ambiental brasileira 34

2. LICENCIAMENTO AMBIENTAL 37

2.1. Conceito 37

2.2. Fases e licenas 39

2.3. Natureza jurdica das licenas ambientais 40

2.3.1. Licena ambiental: autorizao administrativa, licena administrativa ou instituto de natureza jurdica prpria?

41

2.3.2. Possibilidade de reviso da licena ambiental 47

2.4. Competncia 50

2.5. Estudo de impacto ambiental no licenciamento ambiental 53

3. ASPECTOS ECODINMICOS E SERVIOS AMBIENTAIS DO ECOSSISTEMA MANGUEZAL

60

3.1. O manguezal do rio Coc no contexto urbano 66

4. SABIAGUABA 69

4.1. Localizao 69

4.2. Aspectos geoambientais gerais e fluxos de matria e energia 71

4.2.1 Fluxos ambientais 76

4.3. Criao das unidades de conservao rea De Proteo Ambiental De Sabiaguaba e Parque Natural Municipal Das Dunas De Sabiaguaba

78

4.4. A vida entre o mar, as dunas e o rio 81

4.4.1. Sabiaguaba: uma discusso sobre espaos hbridos entre o urbano e o rural

84

5. PROCESSO DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL E ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL DO PROJETO PONTE SOBRE O RIO COC

89

5.1 Histrico 89

5.2 O Empreendimento 90

5.3. As Licenas Ambientais 92

5.3.1. O Incio do Processo de Licenciamento Ambiental 92

5.3.2. As licenas e suas condicionantes 96

5.3.2.1. Licena de Instalao 96

5.3.2.2. A Segunda Licena de Instalao 97

5.4. Estudo e Relatrio de Impacto Ambiental: Alternativas Locacionais e as Justificativas da Obra

99

5.4.1. Alternativas Locacionais 99

5.4.2. Discusso Sobre o Conceito de Utilidade Pblica, Inserida no Cdigo Florestal Pela Medida Provisria 2166-67 de 24 de agosto 2001

103

5.4.3. As Justificativas: Nem tudo o que dito, escrito 108

5.4.3.1. A Justificativa Turismo 109

5.4.3.2. A Ponte e o Turismo de Massa 113

5.4.3.2. A Justificativa No Escrita 116

5.5. Uma Breve Discusso Sobre a Perspectiva de Dominao do Espao e do Tempo Pela Cidade Poltica e Econmica

119

6. CONSIDERAES FINAIS 122

7. REFERNCIAS 130

INTRODUO

Inicialmente, o projeto de pesquisa para a realizao deste trabalho seria

estudar o licenciamento ambiental de algumas construes de mdio ou grande

porte, pblicas ou privadas, ao longo do ecossistema manguezal do rio Coc, em

Fortaleza, observando se tais licenciamentos seguiam os ditames legais, procurando

os problemas mais comuns e quais os principais impactos das obras. Aps algumas

disciplinas cursadas, durante o processo de escolha de quais seriam os

empreendimentos pesquisados, um chamou a ateno de forma especial. Voltava a

ser construda e a ocupar, de modo mais constante, as pginas dos jornais a ponte

sobre o rio Coc, mais conhecida como Ponte da Sabiaguaba que, com processo de

licenciamento ambiental iniciado em 2001, h quase uma dcada vinha sofrendo

paralisaes e contestaes de ordem financeira, social e ambiental, alimentando

polmicas nos mbitos poltico e acadmico, gerando controvrsias e debates na

sociedade cearense, especialmente fortalezense.

Outro fator que chamou a ateno foi o de a construo ser em uma rea

que possui ainda uma boa preservao dos elementos ambientais e que possui

caractersticas sociais que diferem em vrios aspectos do restante da capital

cearense, pois, apesar de estar em uma das maiores cidades brasileiras, apresenta

vrios aspectos da vida no campo.

Diante disso, passou-se a questionar como a obra interferiria nesse

ambiente, diante de justificativas dadas pelos rgos pblicos de que a ponte seria

uma impulsionadora do desenvolvimento daquela regio, alm de incrementar o

turismo j consolidado de reas prximas capital. Alm dessa justificativa,

adicionou-se a de que a ponte serviria de ligao entre a rodovia federal BR-116 e o

Porto do Mucuripe, em Fortaleza, servindo passagem de veculos de carga

pesada. Teriam sido, porm, estudados os impactos socioambientais dessa nova

justificativa? Como era observada a populao residente pelo estudo de impacto

ambiental dessa obra? Que espcie de desenvolvimento objetiva-se impulsionar na

regio? A ponte estava sendo construda prioritariamente para essa populao, que

sofreria de forma mais direta os possveis impactos negativos; ou estava sendo

pensada basilarmente para melhorar as condies de outras pessoas ou mesmo

empresas? Como foi tratado o meio ambiente durante o processo de licenciamento,

tendo em vista que, ao longo dos anos que a obra demorou para ser concluda,

algumas normas da legislao ambiental foram alteradas?

Estimulado por questionamentos como esses que tiveram origem na

juno da teoria que j vinha sendo estudada, atravs de bibliografia e das

disciplinas do curso, com o que era apresentado pelas notcias jornalsticas e

debates na sociedade, alm de um prvio conhecimento acerca da importncia

ambiental dessa rea para a cidade , decidiu-se centrar o foco da pesquisa no

licenciamento ambiental dessa obra, observando-se os servios ambientais

prestados pelo ecossistema manguezal do rio Coc, que foi um dos afetados

diretamente pela ponte, e os aspectos socioambientais do bairro Sabiaguaba.

Assim, formulou-se o seguinte objetivo geral:

- Investigar e analisar o licenciamento ambiental da ponte sobre o rio Coc, no

bairro Sabiaguaba, em Fortaleza Cear, verificando os interesses pblicos e

privados relacionados a essa construo e examinando como o modo de vida e o

patrimnio cultural da populao de Sabiaguaba, incluindo-se a sua relao com os

ecossistemas, principalmente o manguezal, e como os impactos sobre o meio

ambiente natural esto sendo observados pelas justificativas apresentadas pelo

licenciamento e pelos rgos envolvidos em torno da obra

Para esse objetivo ser atingido, foram traados os seguintes objetivos

especficos:

- examinar os aspectos ecodinmicos e os servios ambientais dos

ecossistemas manguezais, investigando-se a importncia do ecossistema

manguezal do rio Coc e as principais formas de sua degradao;

- investigar a relao da populao de Sabiaguaba com os ecossistemas e os

fluxos ambientais existentes naquela rea, observando-se como essa interao

influencia no cotidiano do bairro;

- pesquisar a teoria que versa sobre o instituto jurdico licenciamento ambiental,

apontando as principais polmicas e suas possveis solues;

- analisar o licenciamento ambiental da ponte sobre o rio Coc em Sabiaguaba

luz da legislao vigente, investigando os interesses pblicos e privados

envolvidos e de que forma o processo de licenciamento pode ter sido por eles

influenciado no sentido de a ponte atender fins em que a populao e os

ecossistemas da Sabiaguaba no sejam a prioridade.

Para o cumprimento desses objetivos, fez-se, primeiramente, uma criteriosa

seleo bibliogrfica, sempre com a perspectiva de realizao de um trabalho

permeado pela interdisciplinaridade, relacionando-se diversos campos do

conhecimento, em especial, Direito, Geografia, Ecologia, Sociologia e Antropologia

Urbana. Aps j termos uma base terica, deu-se incio pesquisa de campo, onde

buscou-se, alm de descrever o objeto, conhec-lo, realizando uma abordagem

onde prioriza-se no os fatos picos, os fatos de grande dimenso, mas aqueles

que esto mais prximos do sujeito e que repercutem diretamente na sua vida

(MARTINELLI, 1999, p.22). Para isso, realizou-se, em agosto e outubro de 2009, e

fevereiro, junho, outubro e novembro de 2010, caminhadas atentas ao cotidiano do

local, procurando-se perceber os padres corriqueiros inerentes vida na rea em

estudo, identificando-se e registrando-se, atravs de fotografias e anotaes, usos

cotidianos do ambiente pela populao e os aspectos geofsicos mais evidentes,

observando-se os sinais de impactos da ao antrpica.

Sobre o ato de caminhar do pesquisador, Magnani e Torres (2000, p.37)

escrevem:

Caminhada sistemtica, mas no exaustiva. A recomendao era deixar-se impregnar pelos estmulos sensoriais durante o percurso. Devia estar atento principalmente materialidade da paisagem: relao entre espaos vazios e construdos, disposio das edificaes e equipamentos, escala, volumetria, rudos, cores, cheiros. No se tratava de buscar o inusitado, o inesperado, mas, ao contrrio, o reiterativo, o padro, a norma. A delimitao prvia do percurso e a cobertura do trajeto em sua totalidade sem interrupes so condies para captar a diversidade de uma rua, por exemplo, sem se deixar levar pela fragmentao que, primeira vista, ela parece exibir. Deve haver uma ordem, um ritmo, regras. Os usurios obedecem a essa ordem sem necessariamente dar-se conta disso, pois o padro est internalizado. Ao pesquisador cabe identificar tais regras.

A pesquisa documental foi tambm etapa fundamental para o desenvolvimento

da investigao e percepo dos parmetros utilizados pelo Poder Pblico para a

liberao da obra; atentando-se para as contradies entre os pareceres e o estudo

de impacto ambiental; entre este e outros estudos socioambientais existentes,

inclusive originados do prprio Poder Pblico; alm de contradies entre o que os

dirigentes de rgos pblicos declaram na mdia jornalstica e o que se l no

processo de licenciamento ambiental e na legislao ambiental vigente.

Com essa metodologia adotada, construiu-se uma ordem de captulos onde o

primeiro constitui o resultado do estudo do referencial terico acerca da construo

histrica do Direito Ambiental. Partindo-se das mudanas ocorridas no plano

internacional no ltimo sculo, chega-se compreenso do direito ao meio ambiente

como um direito humano e ao nascimento do Direito Ambiental Brasileiro, cujo marco

foi a Poltica Nacional do Meio Ambiente e a Constituio de 1988. Incluem-se nesse

captulo algumas novas reflexes sobre a direo e o foco do Direito Ambiental,

apresentando-se a atual viso antropocntrica, que vem prevalecendo, e as crticas

que a ela surgem a partir uma viso ecocntrica.

No Segundo captulo, analisa-se de maneira pormenorizada o instituto jurdico

licenciamento ambiental, trazendo tona discusses dos tericos do Direito sobre

temas ainda pouco claros nessa disciplina, em especial a natureza jurdica das

licenas ambientais. Para isso, foram explicitados e confrontados tanto pensamentos

de autores consagrados dessa rea do Direito, destacando-se Milar (2004) e

Machado (2010), como de autores que surgiram mais recentemente e que apontam

novos rumos e levantam novas propostas para a soluo de impasses jurdicos, com

destaque para Farias (2010), Bechara (2009) e Trennepohl e Trennepohl (2007).

No terceiro captulo, apresentam-se os estudos sobre os aspectos

ecodinmicos e servios ambientais do ecossistema manguezal, demonstrando-se a

sua importncia planetria e local, alm dos principais impactos e ameaas que vem

sofrendo mundialmente. Nesse contexto, abre-se espao para a apresentao do

ecossistema manguezal do rio Coc, sua relevncia para a cidade de Fortaleza e as

principais formas de degradao que o afetam. Alm da observao direta, o

captulo baseia-se em vrios autores internacionais, nacionais e locais da rea da

ecologia e geografia, que j possuem amplos estudos sobre ecossistema

manguezal, sobre o rio Coc e os ecossistemas a ele conexos.

Em seguida, no quarto captulo, detalha-se o ambiente do bairro Sabiaguaba,

exibindo-se, primeiramente, os diversos fluxos e interaes ambientais, mostrando-

se a relevncia desse ambiente, ainda com bom grau de preservao, para o

equilbrio da regio de seu entorno. Para isso a pesquisa de campo foi

complementada por dados e informaes advindas de importantes e reconhecidos

estudos como o do Plano de Manejo da rea de Proteo Ambiental da Sabiaguaba

(2010). Mostra-se tambm o estilo de vida da populao e como ele se diferencia

do estilo do restante da cidade, apresentando sinais de uma vida rural. Com isso,

inicia-se, tendo por base escritores clssicos da sociologia e antropologia urbana,

uma discusso sobre as diferenas entre o urbano e o rural e em qual dessas duas

classificaes seria possvel emoldurar a Sabiaguaba.

No quinto captulo, diante do conjunto de informaes coletadas, apresenta-se

a anlise do licenciamento ambiental da Ponte da Sabiaguaba, tomando por base a

cpia do processo existente na sede do IBAMA no Cear e informaes colhidas do

stio virtual desse rgo, alm de notcias e entrevistas jornalsticas. Foi de grande

importncia ater-se a alguns pontos do estudo de impacto ambiental e seu

respectivo relatrio por fornecerem variados subsdios para uma anlise crtica a

todo processo, inclusive confrontando-o com as informaes de outros estudos, at

mesmo de origem governamental, e com as informaes mostradas nos captulos

anteriores. Ao final, a partir da anlise feita, colocam-se consideraes e reflexes

sobre os objetivos da ponte.

Este trabalho pretende colaborar para estudos e pesquisas em diversas reas

do conhecimento. Objetiva-se, de modo especial, cooperar com as discusses sobre

licenciamento ambiental e melhorias na legislao ambiental, servindo aos debates

sobre a forma de atuao do Poder Pblico diante de incertezas jurdicas,

questionando-se os parmetros e objetivos estabelecidos pela Administrao

quando esta prope e realiza construes e obras como a estudada nesta pesquisa.

1. A CONSTRUO DO DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO: UMA CAMINHADA

GLOBAL RUMO S MUDANAS LOCAIS

Ao longo dos sculos e milnios de existncia do ser humano, nossa relao

com o ambiente em que vivemos sofreu e vem sofrendo vrias alteraes

(CAMARGO, 2010). Desde os primrdios da nossa espcie at os dias

contemporneos, a viso do mundo que nos rodeia e do qual somos parte oscila

entre o racional e o emocional, entre a integrao e a separao, entre a criao e a

destruio (BOFF, 2006; CAPRA, 2006). Nos ltimos cinco sculos, em especial

pelo crescimento da tecnologia e avanos cientficos, perceberam-se maiores e mais

intensas transformaes da maneira como apreendemos e classificamos o chamado

mundo natural (THOMAS, 1988, p. 18). Essas mudanas e transformaes, que

no necessariamente ocorreram em um nico sentido, puderam e podem ser

sentidas em vrios aspectos da nossa vida social, desde o que se ensina nas

escolas ao que se discute nas praas e bares das cidades; do que se pesquisa nas

universidades ao que se publica nos jornais; das leis que so debatidas nos

parlamentos aos alimentos que so colocados no prato de cada dia.

Para ns, que estamos passando pelo incio deste novo milnio, tais

alteraes so mais facilmente percebidas se verificamos os eventos do sculo

passado, que foi vivenciado pela maioria de ns, em maior ou menor grau.

Atualmente, extremamente difcil encontrar um jornal de grande tiragem

que no publique, diariamente, pelo menos uma matria que tenha como assunto

principal o meio ambiente, seja em matrias de interesse local, seja em matrias

sobre assunto de interesse internacional, gerando ou refletindo, por vezes,

acalorados debates.

Recentemente, por exemplo, um importante jornal de Fortaleza publicou

matria de grande repercusso acerca do corte de rvores, em uma determinada

rea, para a construo de um empreendimento imobilirio, questionando a

legalidade do desmatamento (O POVO, 2011). Esse fato gerou ainda outras

matrias nos dias seguintes, relacionando-o inclusive a problemas ambientais mais

amplos como o aquecimento global antrpico, alm de ocasionar debates em outros

meios de comunicao como a televiso. Isso pode no nos gerar grande surpresa.

Se lembrarmo-nos, porm, que h menos de 60 anos, com apoio de significativa

parcela da sociedade, o Governo do Brasil premiava com o ttulo de propriedade os

posseiros da regio amaznica que desmatassem mais de 50% da rea que

dominavam, perseguindo crescimento econmico e levando a um salto da

degradao de 1% em 1970 para 17% da floresta em 2008 (PDUA, 2009);

percebemos uma grande mudana no modo como o tema tratado.

claro que esse exemplo no capaz, e nem esse o objetivo, de

demonstrar, ao menos sozinho, uma transformao de paradigma. Ele, entretanto,

pode demonstrar que estamos vivenciando uma poca em que as mudanas so

patentes, e que as transformaes ainda que latentes possuem fortes

perspectivas de ecloso. Mesmo que ainda vivamos, atualmente, sob uma lgica de

desenvolvimento economicista, nunca antes houve como agora uma ampla

discusso sobre conceitos de desenvolvimento sustentvel, sustentabilidade,

preservao ambiental, apesar de toda a carga de contradies e paradoxos que os

discursos inseridos nesse tema possuam. Essas contradies podem at mesmo ser

indcios de que realmente estamos atravessando um perodo de alteraes

paradigmticas, onde conceitos antigos e novos se confundem, e as antigas

certezas se diluem antagonizadas por novos desafios e dvidas (KUHN, 2009).

A seguir, ser discutido de forma mais especfica as mudanas que

aconteceram ao longo do sculo passado e as bases para as transformaes do

futuro.

1.1. A Evoluo da Conscincia Ecolgica e a Construo do Direito Ambiental

Internacional

Modernamente, apenas no sculo XX, o ser humano percebeu o quanto

suas aes afetam a dinmica dos ecossistemas. No que nos sculos anteriores,

em especial no XIX, no existissem graves questes ambientais; a mudana de

pensamento a partir da segunda metade do sculo XX com relao s influncias do

ser humano sobre o ambiente, como explica Saavedra (2007), reside no fato de

essa mudana se expressar

com o surgimento da idia de crise ambiental ou crise ecolgica, por meio

da qual se descreve o paradoxal fenmeno de que o prprio crescimento

econmico, junto ao elevado nvel de desenvolvimento e qualidade de vida

alcanado pela Civilizao Industrial (onde seu expoente arquetpico o

prprio Primeiro Mundo), criou problemas de carter ecolgico e ambientais

de to enorme magnitude, tais como a contaminao, a perda da

biodiversidade, a mudana climtica, o esgotamento dos recursos naturais,

a destruio da camada de oznio, e a chamada exploso demogrfica; que

pela primeira vez na histria se ps em risco a continuidade da vida do ser

humano no planeta, assim como o processo da vida do planeta mesmo.

(traduo minha)

Pode-se acrescentar a isso que a diferena que, ao contrrio do sculo

XX, no passado, as classes mais abastadas no chegavam a ser atingidas por

esses problemas, que restavam quase completamente s classes economicamente

desprivilegiadas (LAGO; PDUA, 1984).

Tem-se, ento, que os sistemas econmicos predatrios aliados tecnologia

e ao rpido crescimento populacional desse perodo ocasionaram uma grande

elevao dos problemas ambientais, o que, aos poucos, foi elevando a preocupao

de governos e populaes quanto ao tema (CAMARGO, 2010).

No final do sculo XIX e incio do sculo passado, a Revoluo Industrial

estava no mais em pleno vapor, mas, literalmente, em pleno petrleo inserida no

contexto do Estado Liberal, onde prevalecia a viso individualista baseada na livre

iniciativa e acmulo de capital. Essa nova fonte de energia o petrleo ,

juntamente a outras novas tecnologias, deu um enorme impulso ao crescimento

econmico, que aconteceu, entretanto, beneficiado pela explorao dos

trabalhadores (PADILHA, 2010), que eram obrigados a cumprir extensas e penosas

jornadas nas fbricas, cujos ambientes eram insalubres e, muitas vezes, perigosos.

Nessa poca, nas sociedades ocidentais, ainda imperavam fortemente no

direito contratual a autonomia das partes e o pacta sunt servanda, advindos das

lutas e revolues contra os Estados Absolutistas (BOBBIO, 1992; PADILHA, 2010).

Assim, os contratos efetivados pelos patres e empregados, em nome de uma

pretensa liberdade, no podiam sofrer interferncia do Estado. Na prtica, a

liberdade encontrava-se presa nas canetas dos donos das fbricas e indstrias, pois

a massa de trabalhadores e trabalhadoras era maior do que o nmero de vagas,

fazendo com que estes se submetessem s mais diversas exigncias e abusos

contratuais. Era comum encontrar pessoas inclusive crianas e mulheres grvidas

- trabalhando at 18 horas por dia, muitas vezes por um salrio que mal servia

subsistncia, ou mesmo em troca apenas de uma parca alimentao. Havia ainda

muitos casos de mutilaes, mortes ou doenas em virtude da insalubridade nos

ambientes das fbricas. Podia-se facilmente encontrar crianas a partir de dois ou

trs anos trabalhando em indstrias por horas a fio, ou ainda mulheres que

chegavam a dar luz em pleno cho do local de trabalho com a ajuda das colegas,

pois no tinham o direito de parar por um instante sequer (SILVA, 2007).

Sabe-se que, infelizmente, em muitos locais, inclusive em nosso pas, casos

de abuso e explorao como os descritos acima ainda persistem. A diferena que,

na atualidade, essas situaes ocorrem, em grande parte desses pases, apesar da

lei; j naqueles tempos, ocorriam sob o manto da legalidade e de uma suposta

liberdade contratual.

Foi tambm nesse perodo, ao final do sculo XIX e incio do sculo XX, que

surgiram modelos cientficos de racionalizao do trabalho atravs do fordismo,

taylorismo e fayolismo que pregavam a especializao do trabalhador em uma nica

e pequena fase do processo de fabricao, acelerando a manufatura do produto e a

conseqente maximizao dos lucros, sendo estes os principais expoentes da

escola da regulao. Os efeitos na economia foram grandes, acelerando ainda mais

os pases industrializados.

J os efeitos desse modelo sobre a vida do trabalhador foram percebidos

fortemente na sade fsica e mental, pois necessitavam ficar por vrias horas

repetindo um mesmo e rpido movimento, criando leses por esforo repetido

(LER), e afetando psicologicamente, pela impossibilidade do uso criativo da mente

na execuo do trabalho. Era o homem em favor da mquina, com vistas extrao

do lucro mximo (PADILHA, 2010, p. 39).

Charles Chaplin, atravs do aclamado filme Tempos Modernos (1936)

conseguiu captar e satirizar bem esses efeitos sobre a classe operria, levando s

grandes telas o esprito econmico de uma poca.

Nesse contexto, os trabalhadores comearam a organizar-se para reivindicar

o reconhecimento de seus direitos. Se poucos sculos antes, aconteceram

revolues como a francesa e a americana para que o Estado tivesse menos

poder, e os sditos, posteriormente cidados, tivessem suas liberdades individuais

respeitadas; agora a classe operria e outros setores da sociedade, como por

exemplo as mulheres, lutavam pelo reconhecimento dos seus direitos enquanto

coletividades: direitos sociais. Assim, exigia-se que o Estado, antes afastado, criasse

leis que regulamentassem os contratos de trabalho, procurando equilibrar a forte

diferena de poder dos patres e empregados. Surge assim, no sculo XX, o Estado

Social de Direito, onde entendeu-se a importncia no apenas dos direitos

individuais dos cidados, mas tambm os direitos coletivos sociais, culturais e

econmicos denominados de direitos de segunda dimenso, tendo sido os de

primeira dimenso os direitos individuais advindos da Revoluo Francesa

(BOBBIO, 1992; PORTANOVA, 2005).

Nesse momento histrico, enquanto acontecia a forte explorao dos

trabalhadores e conseqente amadurecimento de uma conscincia coletiva de seus

movimentos; o meio ambiente sofria crescente degradao causada pelo mesmo

fato: a revoluo industrial, ocorrendo dentro de um sistema em que o avano da

tecnologia e a lgica do mercado esto a servio do acmulo de capitais e

maximizao dos lucros. Sobre essa relao, Padilha (2010, p. 41-42) escreve:

Nesse sentido, tanto a degradao da qualidade de vida e da sade do trabalhador quanto da degradao do meio ambiente, esto inseridas no mesmo contexto econmico-social. Entretanto, enquanto para o trabalhador essa degradao resulta em doenas ocupacionais e acidentes do trabalho, para o meio ambiente natural, a degradao significa a perda irreparvel do equilbrio dos ecossistemas, a destruio de biomas, a poluio de guas, de solos frteis, a extino de espcies.

(...)

A partir deste ponto de vista de reflexo de uma matria to abrangente, pode-se afirmar que o meio ambiente e o trabalhador, desde a Revoluo Industrial e seu desaguar na presente Revoluo Tecnolgica, que nos transformou na atual sociedade de risco global, esto no centro dos conflitos desta inescapvel relao da sociedade com o meio ambiente e os processos produtivos, conflitos acirrados e no minimizados com o transcurso do sculo XX e incio do sculo XXI.

Demonstrao dessa relao entre os temas a criao da Organizao

Internacional do Trabalho, primeira organizao internacional com feies

modernas, surgida a partir da Conferncia da Paz, aps a Primeira Guerra Mundial,

cujas deliberaes de normas (convenes) relacionadas proteo do trabalhador,

higiene e segurana nos locais de trabalho integram, atualmente, um importante

corpo de normas de proteo ambiental (SOARES, 2003, p. 21)

Acontece, porm, que enquanto os direitos trabalhistas datam do incio

desse sculo, a proteo jurdica especfica do meio ambiente no mbito

internacional possui como marco a Conferncia de Estocolmo, ocorrida apenas no

incio da dcada de 1970.

Para chegar a esse ponto, foram determinantes no apenas os

acontecimentos da Revoluo Industrial, mas tambm, e especialmente, os que

sobrevieram com a Segunda Guerra Mundial.

Com os horrores dessa guerra, incluindo-se o lanamento das duas bombas

atmicas sobre o Japo, o ser humano vislumbra o poder de destruio que podem

ter seus atos e sua tecnologia. Para alguns autores, a Era Ecolgica (WORSTER,

1994, p. 342)1 comea a partir dessa percepo, havendo o incio de uma grande

mudana de valores (CAMARGO, 2010, p. 44). Tendo isso em vista, foi criada, em

1945, portanto logo aps a guerra, a Organizao das Naes Unidas (ONU), que

surge com o intuito de gerir os conflitos entre as naes, procurando fazer com que

prevalea a paz e o dilogo, havendo uma predominncia, nesse incio de suas

atividades, dos temas relacionados paz, direitos humanos e desenvolvimento

equnime.

Em 1948, so declarados os Direitos Humanos Universais: os direitos civis,

polticos, econmicos, sociais e culturais. Apesar de o direito ao meio ambiente

ecologicamente equilibrado ainda no fazer parte formalmente dos direitos

humanos, nesse mesmo ano criada por cientistas ligados ONU a Unio

Internacional para a Conservao da Natureza (UINC), cujo objetivo era justamente

incentivar o crescimento da preocupao internacional em relao aos problemas

ambientais (CAMARGO, 2010); e, no ano seguinte, 1949, realizada a Conferncia

Cientfica das Naes Unidas sobre a Conservao e a Utilizao de Recursos.

Nessa poca, at o final da dcada de 1950, as preocupaes com as

questes ambientais ainda no faziam parte das preocupaes do grande pblico,

sendo restrita a alguns crculos de cientistas. Somente na dcada de 1960 surgem

movimentos que buscam a melhoria da qualidade ambiental, demonstrando

preocupaes com os impactos das aes humanas sobre o equilbrio do meio

ambiente (CAMARGO, 2010).

1 Para Donald Worster (1994, p. 342) a Era Ecolgica inciou-se no deserto do Novo Mxico, prximo da cidade de Alamagordo, em 16 de julho de 1945, com a deslumbrante bola de fogo: a primeira bomba atmica lanada. (traduo minha)

Muitos apontam como marco desse perodo, para o ambientalismo no sculo

XX, o lanamento, em 1962, do livro Primavera Silenciosa (Silent Spring) de Rachel

Carson. Os anos de 1950 e 1960 foram marcados pela Revoluo Verde como

modelo de produo e modernizao da agricultura (ACUA, 2007), da qual fazia

parte a grande utilizao de agrotxicos. Essa biloga americana foi a primeira a

lanar um livro, em linguagem acessvel ao grande pblico, contestando a utilizao

deliberada e incontrolada de pesticidas, em especial o DDT, explicando os grandes

males que essa prtica causava ao meio ambiente e sade humana, alm de

denunciar a corrida desenfreada da indstria qumica em busca do lucro e do

controle dos mercados com a conivncia silenciosa do governo, curvando-se a

cincia e a tecnologia tal como servas diante dessa indstria (LEAR, 2010). Sobre a

importncia desse fato, Lear (2010, p.16-17) escreve:

A concepo de Carson da ecologia do corpo humano foi um grande ponto de partida em nossas reflexes sobre a relao entre os seres humanos e o meio ambiente natural. Ela teve profundas conseqncias na nossa compreenso da sade humana, assim como em nossas atitudes em relao ao risco ambiental. Primavera Silenciosa provou que os nossos corpos no tm fronteiras. A corrupo qumica do globo nos afeta desde a concepo at a morte.

Carson acreditava que a sade humana refletia em ltima anlise, os males ambientais. Essa idia alterou, como era inevitvel, a nossa resposta natureza, cincia e s tecnologias que projetam e produzem contaminao.

Por essas palavras, podemos observar que publicando essas idias, Carson,

mais do que criticar o uso dos pesticidas, desafiava as pessoas a questionarem a

atitude antropocntrica diante do mundo natural (WILBUR, 2010).

Data dessa mesma dcada o aparecimento das primeiras Organizaes

No-Governamentais de carter internacional voltadas para as questes ambientais

como, por exemplo, a World Wild Fund (WWF), criada em 1961; e o aparecimento

de diversos movimentos ligados s causas ambientais.

Perodo de grande efervescncia poltica e cultural, em plena Guerra Fria, os

movimentos ambientais dividiam-se, tal como ainda ocorre, em diversos tipos, como

por exemplo em grupos que perseguiam quase que somente a preservao do

ambiente natural, e os que eram carregados pelo sentimento de transformao no

apenas da relao do ser humano com o planeta; mas tambm pela transformao

das prprias relaes humanas, direcionando, assim, em ltima instncia, as crticas

e as lutas ao modelo de vida e ao sistema econmico vigentes.

Nos anos 1960, ocorreram os primeiros grandes desastres de derramamento

de petrleo, conhecidos como mars negras, por acidentes com os gigantescos

navios petroleiros; os efeitos das chuvas cidas passaram a ser mais fortemente

sentidos; e a poluio das guas por elementos txicos j provocavam grandes

estragos (SOARES, 2003). Esses fatos, juntamente com os importantes e

crescentes movimentos e presses populares aos governos (PADILHA, 2010), alm

das perdas econmicas provocadas pela instabilidade ambiental, criaram a

percepo das naes ricas e industrializadas da degradao ambiental causada

pelo seu modelo de crescimento econmico (MILAR, 2004, p. 48), provocando um

gradativo aumento da atuao da ONU e outros organismos internacionais no que

se refere aos problemas ambientais. Essa atuao, porm, era marcada por

medidas paliativas, diante de acidentes graves, como comprova toda a srie de

convenes sobre poluio marinha, que se seguiu aos desastres com

superpetroleiros (SOARES, 2003, p. 36).

Somente a partir da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente

Humano Conferncia de Estocolmo realizada em 5 de junho de 1972, iniciou-se,

de forma articulada, a preocupao com a questo ambiental global, colocando o

meio ambiente, de forma definitiva, na agenda de temas internacionais, passando a

entrar para a lista de prioridades (PADILHA, 2010, p. 7-8). Esse o ponto que fixa

uma mudana da atuao paliativa para a tomada de medidas preventivas que

passam a constituir a preocupao central dos Estados, (...) no s vista de

medidas contra a poluio, mas, sobretudo, de atividades de preservao de setores

inteiros da vida selvagem da flora ou da fauna (SOARES, 2003, p. 37). Como

aponta Leite Lopes (2006, p. 35), a conferncia

teria sido proposta pela Sucia, incomodada pela poluio no mar Bltico, por chuva cida, por pesticidas e metais pesados encontrados nos peixes. Tal poluio seria causada no s por indstrias nacionais, mas tambm por aquelas de pases vizinhos, e os problemas ambientais contribuem para o surgimento de questes globais.

Isso demonstra a compreenso de que os problemas ambientais so

transfronteirios (SOARES, 2003; LEIS, 1993) e, portanto, no podem ser tratados

apenas sob a tica de uma legislao nacional, dependendo essencialmente da

cooperao e dilogo internacional. (MILAR, 2004; ANTUNES, 2007; SILVA, 2010;

PADILHA, 2010)

Ficou clara na conferncia a forte relao entre problemas ambientais e

economia. Um dos pontos fortes foi a intensa discusso sobre o modo como a

economia mundial estava afetando a integridade do meio ambiente, criando dois

notveis blocos de pases antagnicos nesse debate: os do norte ricos e os do

sul pobres (CAMARGO, 2010), do qual o Brasil era lder (MILAR, 2004). O

primeiro defendia um forte freio ao crescimento econmico, chegando mesmo a falar

em crescimento zero; e o segundo, sob o pretexto de que o pior tipo de poluio

a misria2, defendia o crescimento a qualquer custo. Assim, na prtica, o que

estava sendo proposto pelos pases do norte era que os pases ricos continuassem

ricos e os pobres eternamente pobres (MILAR, 2004); e pela proposta dos pases

do sul, a degradao deveria ser vista como algo aceitvel, devendo crescer para

reduzir-se a pobreza.

Percebe-se que a viso quanto ao tema, nessa esfera formal da poltica

internacional, era ainda bastante limitada, entendendo-se que a preservao do

meio ambiente significava no existir desenvolvimento econmico e/ou social. No

existia ainda, nessa esfera, uma viso sistmica, relacionando os problemas

ambientais com os problemas sociais, colocando-os como questes que esto

inseridas no mesmo lado da moeda, cujo fato gerador era tal como ainda ocorre

uma economia baseada na competio exacerbada, no consumo desenfreado e na

busca incessante pelo crescimento econmico, cujos ndices eram tomados como

principais medidores da satisfao de uma determinada populao.

Acima, utilizou-se o termo nessa esfera formal da poltica internacional,

pois, como anteriormente dito, dentre os movimentos ambientais existentes naquele

perodo, existiam diferentes vises, inclusive vises poltico-revolucionrias com

relao maneira como o ambiente natural deve ser tratado e com relao busca

incessante pelo crescimento econmico, apontando que este no deve ser uma

meta primordial a ser perseguida pelas sociedades, pois essa busca sem freio, como

se o crescimento pudesse ser eterno, seria a principal responsvel pela crise

ambiental (CAPRA, 1988).

Apesar das vises limitadas, os debates da Conferncia de Estocolmo

formaram a base para as discusses futuras em mbito internacional, influenciando

2 Famosa e emblemtica frase dita por Indira Gandhi, Primeira Ministra da ndia presente na

conferncia.

de modo sem precedentes as polticas e legislaes internas dos pases

participantes (PADILHA, 2010), culminando no final da dcada de 1980 no

crescimento dos debates e controvrsias acerca do desenvolvimento sustentvel.

Esse termo apareceu pela primeira vez em 1980 no artigo How to Save the World de

Robert Allen (CAMARGO, 2010), que o definiu como o desenvolvimento requerido

para obter a satisfao duradoura das necessidades humanas e o crescimento

(melhoria) da qualidade de vida (MOURA, 2008, p. 13). Em um documento oficial, o

termo apenas apareceu em 1987, no Relatrio de Brundtland, conhecido tambm

como Nosso Futuro Comum, que o definiu como o desenvolvimento que satisfaz as

necessidades presentes, sem comprometer a capacidade das geraes futuras de

suprir suas prprias necessidades.

Apenas, porm, em 1992, atravs da Conferncia das Naes Unidas sobre

Meio Ambiente e Desenvolvimento, a Rio-92 ou Eco-92 que o termo entra

definitivamente para a agenda e discurso poltico internacional, assentando-se as

bases para uma nova viso mundial do desenvolvimento sustentvel e das

convenes globais sobre temas emergentes tais como a diversidade biolgica e a

mudana climtica (GUIMARES, 2001, p. 1) (traduo minha).

1.2. Uma nova fase: o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado

como Direito Humano

Em 1948, foram declarados os Direitos Humanos Universais. Naquele

momento, o direito ao meio ambiente no figurava ainda, ao menos explicitamente,

no rol desses direitos, que, entretanto, passaram por uma movimentao a partir do

final da guerra essencialmente em duas direes: (...) de sua universalizao

como demonstra a prpria declarao de 1948 e (...) de sua multiplicao

(BOBBIO, 1992, p. 67). Isso decorre do fato de estarmos, segundo Bobbio (1992),

vivendo uma era dos direitos, onde as reivindicaes sociais se ampliam e

buscam referenciais estveis em uma nova positivao de aspiraes formuladas

por movimentos de massa (ANTUNES, p. 17, 2007).

Vimos anteriormente sobre o surgimento dos denominados direitos de

segunda dimenso, que so os direitos sociais coletivos, que apareceram a partir

das lutas de determinadas coletividades, tais como os trabalhadores e as mulheres;

e que se inserem na declarao de 1948. Ocorre que medida que a segunda

metade do sculo passava, a globalizao e a tecnologia iam formando as bases

para uma atual e nova revoluo, a Revoluo Tecnolgica, que promove o

progresso ascendente da microeletrnica, das telecomunicaes, da informtica, da

biotecnologia, enfim, do progresso tecnolgico (...), que no possui previso de

limites ou barreiras para conter sua evoluo, fomentando e fortalecendo

sobremaneira o mercado capitalista global, impondo uma nova ordem mundial

(PADILHA, 2010, p. 43).

Concomitantemente ao surgimento de novas problemticas, criadas em um

mundo cada vez mais conectado e globalizado, a sociedade como um todo, mas em

especial os movimentos organizados, lutam por solues e pelo reconhecimento de

direitos cada vez mais abrangentes e difusos. Assim surgem os direitos de terceira

dimenso (ou gerao), que so direitos fundamentados na fraternidade dotados de

altssimo teor de humanismo e universalidade, refletindo temas relacionados ao

desenvolvimento, paz, ao meio ambiente, comunicao e ao patrimnio comum

da humanidade (BONAVIDES, 1999, pp. 522-523). Esses so, portanto, direitos

metaindividuais (PADILHA, 2010) ou direitos difusos (ANTUNES, 2007), que no

possuem titular certo nem objeto divisvel, mas sempre referidos ao bem-estar

(PADILHA, 2010, pp. 43-43). Nesse contexto, para Padilha (2010, p. 44),

cabe ao direito ao meio ambiente, concebido como direito de terceira dimenso, consagrado em meio a um processo de massificao de uma sociedade globalizada e altamente complexa em todos os sentidos, um papel de destaque entre os direitos metaindividuais, na mesma medida em que se reconhece, para a classe dos trabalhadores, o papel de destaque na consagrao dos direitos de segunda dimenso.

H alguns que criticam a idia de convergncia entre a proteo ambiental e

a proteo dos direitos humanos por acreditarem que isso possa tirar o foco da

garantia dos direitos civis, polticos, econmicos, sociais e culturais (FONSECA,

2007). Soares (2003, p. 174) expe alguns possveis conflitos entre essas duas

protees:

a) as restries aos direitos de livre circulao de pessoas, livre escolha de residncia, e mesmo o direito propriedade, ante normas ambientais de delimitao de reas ou zonas protegidas, nas quais aqueles direitos so limitados, ou mesmo totalmente restringidos;

b) as restries ao direito ao trabalho, qualquer que seja ele, e no lugar de livre escolha da pessoa, diante de medidas de combate poluio, em particular, as proibies de assentamentos humanos nas cabeceiras de rios fornecedores de gua potvel s cidades;

c) as limitaes aos direitos igualdade jurdica, ante disparidades de medidas administrativas direcionadas ao meio ambiente, que podero criar cidados com direitos distintos;

d) as restries liberdade de associao, diante de medidas constritivas de combate poluio;

e) o direito a constituir uma famlia, ante medidas de controle da populao;

f) o direito ao desenvolvimento e ao lazer, face a medidas de conservao da natureza.

Soares escreve que, talvez, o modo de conciliar tais possveis oposies

seja a aplicao do conceito de desenvolvimento sustentvel. Nesse ponto, coloco o

questionamento de qual seria esse conceito utilizado pelo autor, j que para o

conceito de desenvolvimento sustentvel expresso pelo Relatrio Nosso Futuro

Comum existem diversas interpretaes, servindo para as mais diversas correntes

de pensamentos, ideologias e prticas (LEFF, 2009).

Na verdade, o que ocorre que os crticos da confluncia do direito ao meio

ambiente e direito humano esquecem-se que esses temas so todos interligados e

interdependentes, e que no se pode falar de um esquecendo-se de outro. Faz-se

necessria uma viso sistmica desses direitos, mormente quando se percebe que o

direito ao meio ambiente visivelmente interligado aos direitos humanos

econmicos, sociais e culturais. Bobbio (1992, p. 6) inclusive escreveu indo ao

encontro das idias de Padilha que colocamos h pouco que dos direitos de

terceira dimenso o mais importante deles o reivindicado pelos movimentos

ecolgicos: o direito de viver em um ambiente no poludo, percebendo-se nisso

mais uma vez a importncia dos movimentos ambientais e ecolgicos na construo

desse direito.

Nesse mesmo sentido, o professor Canado Trindade (1993, p. 23) afirma

que embora tenham os domnios da proteo do ser humano e da proteo

ambiental sido tratados at o presente separadamente, necessrio buscar maior

aproximao entre eles, porquanto correspondem aos principais desafios de nosso

tempo, a afetarem em ltima anlise os rumos e destinos do gnero humano.

Fonseca (2007) aponta que existem trs vises para a convergncia da

proteo ambiental e da proteo aos direitos humanos:

So trs as tendncias observadas nesse campo. Em primeiro lugar, temos a abordagem "contextual", onde as preocupaes com o meio ambiente so adaptadas ao contexto dos direitos j estabelecidos, ao invs de se propugnar por novos direitos em matria ambiental. Trata-se simplesmente de um mtodo de interpretao, que procura relacionar as questes

ambientais aos direitos humanos existentes. Em segundo lugar, temos a abordagem dos direitos ambientais (ao que tudo indica, a que apresenta maiores chances de desenvolvimento), onde se busca estabelecer uma especificidade dos direitos humanos em relao, por exemplo, ao direito a um meio ambiente saudvel, limpo e equilibrado. Um dos documentos em que essa vertente se apia a prpria Declarao de Estocolmo de 1972, que proclama: "man has the fundamental right to freedom, equality and adequate conditions of life, in an environment of quality that permits a life of dignity and well-being and he bears a solemn responsibility to protect the environment for present and future generations". Por fim, a abordagem "ecocntrica" pretende superar a percepo antropocntrica da titularidade dos direitos, questionando a prioridade que se atribui s necessidades humanas, em detrimento das outras formas de vida e da prpria natureza. Elementos dessa corrente podem ser encontrados na Carta Mundial para a Natureza de 1982, que declara: "nature shall be respected and its essencial processes shall not be impaired". Alm disso, o Protocolo de Proteo Ambiental ao Tratado Antrtico (Protocolo de Madri) e a Conveno sobre o Comrcio Internacional de Espcies da Fauna e da Flora Ameaadas de Extino corroboram a abordagem ecocntrica.

Concordo com o pensamento de alguns autores tais como Padilha (2010),

Milar (2004), Bessa Antunes (2007) e Afonso da Silva (2010) de que a

Declarao de Estocolmo de 1972 iniciou uma nova viso no Direito acerca do meio

ambiente ao declar-lo um direito fundamental e que deve ser considerado um

direito humano que d suporte aos demais direitos humanos, pois, como afirma

Afonso da Silva (2010, p. 58), Encontramo-nos (...) diante de uma nova projeo do

direito vida, pois neste h de incluir-se a manuteno daquelas condies

ambientais que so suportes da prpria vida. Nessa mesma via, escreve Milar

(2004, p. 137) que

O reconhecimento do direito a um meio ambiente sadio configura-se, na verdade, como extenso do direito vida, que sob o enfoque da prpria existncia fsica e sade dos seres humanos, quer quanto ao aspecto da dignidade dessa existncia a qualidade de vida , que faz com que valha a pena viver.

Sobre essa relao com o direito vida, tambm escreve Canado Trindade

(1993, p. 76) que encontram-se os Estados no dever de buscar diretrizes

destinadas a assegurar o acesso aos meios de sobrevivncia a todos os indivduos

e todos os povos. Neste propsito, tm os Estados a obrigao de evitar riscos

ambientais srios vida.

Assim, para a maioria, j no h dvidas de que o direito ao meio ambiente

integra o rol dos direitos humanos. Penso, porm, que devemos ir alm e buscar

uma aproximao interpretao biocntrica, ecocntrica ou ecologicocntrica do

Direito Ambiental. Veja-se que com isso, no est sendo dito algo que vai de

encontro proteo dos direitos humanos; mas, ao contrrio, que vai ao encontro

dessa proteo.

1.3. A viso antropocntrica do Direito Ambiental e o ecocentrismo

Atualmente, a viso predominante do direito ao meio ambiente uma viso

antropocntrica restrita, sendo tradicional e conservadora, tal como geralmente

ocorre nas demais reas da cincia jurdica. O antropocentrismo

vem a ser o pensamento ou organizao que faz do homem o centro de determinado universo ou do Universo todo, em cujo redor (ou rbita) gravitam os demais seres, em papel meramente subalterno e condicionado. Tem-se assim, o homem como eixo principal de um determinado sistema ou do mundo conhecido. (COIMBRA; MILAR, 2004)

Esta corrente de pensamento tradicional, atua na dicotomia entre a natureza e o homem, sendo dado a este o direito de posse e controle dos recursos naturais por meio da utilizao de meios cientficos e tecnolgicos de que ele dispe.

A escola antropocntrica se baseia na hiptese de que a natureza no possui valor em si, mas constitui numa reserva de recursos naturais a serem explorados pela humanidade. (PADILHA, 2010, p. 182-183)

Enquadrado em certo grau nesse ponto de vista, encontra-se o pensamento

de Antunes (2007), que por diversos momentos transparece uma viso bastante

economicista e utilitarista do Direito Ambiental. Sobre a pretenso de existncia de

uma ruptura do antropocentrismo na ordem jurdica trazida pelo Direito Ambiental, o

autor diz que

tal raciocnio primrio, pois deixa de considerar uma questo essencial que o fato de que o direito uma construo humana para servir a propsitos humanos. O fato de que o direito esteja evoluindo para uma posio na qual o respeito s formas de vida no humanas seja uma obrigao jurdica cada vez mais relevante, no suficiente para deslocar o eixo ao redor do qual a ordem jurdica circula.

(...)

A questo que se coloca, contudo, a de no confundir a pretensa superao do antropocentrismo com uma modalidade de irracionalismo, muito em voga atualmente, que, colocando em p de igualdade o Homem e os demais seres vivos, de fato, rebaixa o valor da vida humana e transforma-a em algo sem valor em si prprio, em perigoso movimento de relativizao de valores. O que o DA busca o reconhecimento do Ser Humano como parte integrante da Natureza. (...) O DA estabelece a normatividade da harmonizao entre todos os componentes do mundo natural culturalizado, no qual, a todas as luzes, o Ser Humano desempenha o papel essencial.

Essas idias so compartilhadas por outros importantes autores da doutrina

de Direito Ambiental. Ouso, respeitosamente, discordar em vrios pontos desse

pensamento.

Inicialmente, esses doutrinadores esquecem-se de que, sob um olhar

cientfico, o ser humano um animal com funes ecolgicas como qualquer outro

ser habitante de nosso planeta com igual importncia do ponto de vista

ecossistmico. Como bem nos lecionou Carl Sagan (1985) em sua memorvel srie

televisiva e livro Cosmos, somos, dentre milhes de outras, uma espcie que

apareceu na superfcie terrestre h pouqussimo tempo em termos cientficos. A

vida, na forma como a conhecemos, existia muito antes de o primeiro ser humano

formular o raciocnio eu sou. Lembremo-nos ainda de que de todas as espcies

que j surgiram, cerca de 99% j naturalmente extinguiram-se, no estando a

espcie humana provavelmente livre desse mesmo ciclo, pois as cincias

naturais mostram-nos que a morte e extino fazem parte do nosso mesmo

universo, que cria-se e recria-se em meio destruio e caos, nascendo da morte a

vida (BOFF, 2006).

Ao invs do que o autor afirma, diante dos fatos que as cincias apresentam

e em especial pelas dvidas que a cincia talvez nunca responda o ser humano

deveria ter a humildade de reconhecer que, em meio a incontveis fluxos de energia,

ele no detm o papel essencial, aceitando a igual essencialidade dos demais,

pois O Homem no a medida de todas as coisas, como queria Protgoras (490-

420 a.C.), nem mesmo a referncia maior para a Natureza. Ao contrrio, a Natureza

e suas leis so referncia obrigatria para o Homem (COIMBRA; MILAR, 2004).

Nessa mesma linha, temos as palavras de Coimbra e Milar (2004):

Vale dizer, a cosmoviso ecocntrica no procede apenas de ecomanacos, visionrios e romnticos, mas sustentada por slidas posies filosficas e para eliminar dvidas amparada igualmente por teorias cientficas. Nesse cenrio est presente ainda a tica Ambiental, estribada em conhecimentos cientficos de vanguarda.

De forma alguma reconhecer isso rebaixar o valor da vida humana e

transform-la em algo sem valor em si prprio; reconhecer isso elevar o valor de

todas as formas de vida, inclusive a humana. Assim, esse um processo de

incluso; no de excluso. No provoca a relativizao de valores; mas to

somente o reconhecimento de valores. Apenas reconhecendo humildemente a

verdadeira posio do ser humano, e no aquela que imaginamos ter, que

conseguiremos reconhecermo-nos juridicamente como parte integrante da

Natureza. Assim, Coimbra e Milar (2004) escrevem ainda que

Em semelhante contexto, as Cincias Jurdicas no podem isolar-se do processo evolutivo do saber e da abordagem do meio ambiente. Ao contrrio, impe-se um dilogo com outros saberes, para que o Direito no seja sarcfago, mas guardio do Planeta Vivo.

Com relao a isso, Padilha (2010, p. 185) afirma que

No cabe ao Direito questionar qual o lugar que o ser humano ocupa nos ecossistemas naturais, pois o inegvel valor da pessoa humana s est em jogo nas inter-relaes pessoais, o papel do jurdico na questo ambiental outro, interferir no modo, na forma e nos limites de interveno humana no meio ambiente, para recuperar o equilbrio comprometido pela degradao e poluio generalizada, provocada pelo prprio comportamento humano na sua interferncia no meio ambiente.

Diante da afirmao de que essas idias, pautadas pelo olhar de avanadas

teorias cientficas e por que no? pelo espanto ante o mistrio, so parte de um

raciocnio primrio ou mesmo uma modalidade de irracionalismo, no posso ter

outra viso a no ser a de que os pensamentos desses autores so carregados de

preconceitos, que alguns chamariam de especismo (OLIVIER, 1992), formulando o

pensamento de que, pelo fato de ns sermos humanos, possumos direito de nos

servirmos dos demais seres, que no teriam valor intrnseco, mas apenas de uso,

sendo a proteo deles apenas indireta, pois o foco de tal proteo to somente o

fato de esses seres serem necessrios manuteno da vida humana.

Ao contrrio mais do que direitos nossa capacidade de raciocnio

avanado e capacidade de poder que dispomos sobre as demais formas de

existncia em nosso planeta impem-nos deveres e misses de cuidado e respeito

pelos demais seres, tomando a postura dos verdadeiros lderes, que doam as suas

habilidades ao cuidado e proteo dos mais frgeis da sociedade. Devemos, dessa

forma, reconhecer um valor intrnseco aos demais seres, assim como a ns

mesmos, o valor da mais difcil, intrincada, complexa e incrvel capacidade da qual

temos (des)conhecimento: a formao da vida e do prprio universo.

Este tpico iniciou tratando do nascimento do direito ao ambiente

ecologicamente equilibrado como um direito humano. Esse debate sobre a

cosmoviso antropocntrica e a cosmoviso ecocntrica faz parte daquele contexto,

pois, como foi dito at este momento, o ecocentrismo no retira a importncia dos

direitos humanos na temtica ambiental e muito menos reduz a proteo desses

direitos. Pelo contrrio, h um reforo proteo desses direitos, porquanto essas

cosmovises afetam o modo como compreendemos a nossa forma de atuao

sobre o Planeta e como isso nos afeta. Da a importncia da escolha, a partir de

bases slidas, por uma cosmoviso que nos leve mais prximos da realidade, que

nos leva a uma maior e melhor proteo dos nossos direitos.

Termina-se este tpico com a manifestao dos autores Coimbra e Milar

(2004) quanto ao que se espera do Direito ou Cincia Jurdica:

O que se espera que a doutrina jurdica, na teoria e na prtica, reconhea pura e simplesmente o valor intrnseco da Natureza (ou se se preferir, do mundo natural no-humano), sem vnculos com nossas questionveis avaliaes ou valoraes pragmticas. Os critrios requeridos para isso superam os de ordem econmica, social ou de qualquer outra ordem que no tenha carter transcendente. Semelhante reconhecimento servir de base para a construo de uma nova ordem jurdica, social, econmica e poltica, que supere desigualdades, diferenas, injustias e hegemonias obsoletas no seio da famlia humana. Mais ainda, que estabelea uma convivncia saudvel da humanidade com os demais seres que, com ela, constituem o ecossistema planetrio, porquanto o caminho da evoluo nico e nos leva, a todos, para uma convergncia sempre maior.

1.4. Evoluo da legislao ambiental brasileira

As mudanas, transformaes e debates ocorridos no mbito internacional

no sculo XX refletiram-se claramente na forma como nosso pas trata o tema em

especial na viso da legislao nacional sobre o meio ambiente.

Desde o perodo colonial at a metade do sculo passado, no havia uma

legislao nacional que possamos chamar de ambiental. Existiam leis que

disciplinavam a utilizao de recursos naturais, porm o foco de tais normas era a

manuteno de fontes econmicas, reinando a concepo privatista de apropriao,

pblica e privada, onde a preocupao central era a titularidade da explorao

desses recursos, sendo a proteo do meio ambiente simplista e superficial

(AFONSO DA SILVA, 2010; MILAR, 2004; PADILHA, 2010). Ainda mais, boa parte

dessas regras encontrava-se de forma pontual em legislaes que versavam

eminentemente sobre sade e saneamento ou sobre a salubridade do ambiente de

trabalho; no uma legislao ambiental. No havia, portanto, uma viso sistmica,

sendo a legislao diluda, fragmentada e desarticulada, criada de forma casual e

na exata medida de atender sua explorao pelo homem (MILAR, 2004, p. 120).

Por isso, Afonso da Silva (2010) assevera que por conta dessa conotao privatista

predominou durante muito tempo a desproteo total do meio ambiente em nosso

pas.

A situao comeou a mudar sob a influncia da conscincia ecolgica

internacional, que tomou corpo em movimentos populares a partir da metade do

sculo XX, e da Conferncia de Estocolmo de 1972, cujos debates ecoaram na

nossa legislao desde a metade da dcada de 1970 e, especialmente, desde o

incio da dcada de 1980, quando passaram a proliferar diplomas legais mais

ambiciosos, com viso global e mais sistmica.

dessa dcada a principal lei do perodo anterior Constituio de 1988 e o

marco da mudana de perspectiva da nossa legislao: a lei da Poltica Nacional do

Meio Ambiente Lei 6.938 de 31 de agosto de 1981. Ela concebeu uma nova forma

de abordagem jurdica do meio ambiente, dando incio ao que Padilha (2010)

compreende como fase holstica da normatividade ambiental brasileira e, nos

dizeres de Milar (2004, p. 120), trazendo para o mundo do Direito o conceito de

meio ambiente como objeto especfico de proteo em seus mltiplus aspectos e

significando, ao longo desses seus quase 30 anos de vigncia, uma auspiciosa

evoluo no relacionamento da sociedade brasileira com o meio ambiente

(MILAR, 2004, p. 387).

Com a Poltica Nacional do Meio Ambiente, foi institudo para efetiv-la, o

Sistema Nacional de Meio Ambiente, que deve planejar aes integradas entre os

rgos ambientais existentes e atuantes em todas as esferas da Administrao

Pblica. Sua alma a comunicao e seu principal fluxo a informao

(MILAR, 2004, p.397), que deve seguir nas duas direes: das cpulas s bases e

vice-versa.

Desse Sistema, o rgo maior o Conselho Nacional do Meio Ambiente

CONAMA que possui funes consultivas e deliberativas, sendo presidido pelo

Ministro do Meio Ambiente. Dentre seus atos, consta deliberar resolues vinculadas

a diretrizes e normas tcnicas, critrios e padres relativos proteo ambiental e

ao uso sustentvel dos recursos ambientais.

Em 1988, marcando essa nova etapa do Direito brasileiro, h a promulgao

da nossa nova Constituio Federal, que a primeira constituio brasileira a conter

a expresso meio ambiente, contendo um captulo especfico para tratar do tema,

fato que simboliza a mudana de percepo quanto ao modo sistmico como se

inter-relacionam os ecossistemas.

O artigo 225 da CF/88 possui a seguinte redao:

Art. 225 - Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes.

Esse o texto-base para todo o nosso sistema de proteo constitucional do

meio ambiente. Esse um texto que, ao tratar do direito ao meio ambiente

ecologicamente equilibrado, ps a nossa Constituio dentre as pioneiras a

observ-lo como um direito de terceira dimenso, de titularidade humanitria e

implementao solidria (PADILHA, 2010, p. 157). Importante observar que nesse

artigo j se encontram os termos que, naquela poca, haviam sido recm utilizados

pelo Relatrio Nosso Futuro Comum, de um ano antes, na definio de

desenvolvimento sustentvel: presentes e futuras geraes, demonstrando a

influncia internacional no tema e a contemporaneidade da nossa Constituio

Federal nesse aspecto.

Assim, apesar das vrias lacunas e contradies que ainda existem

atualmente, surge, finalmente, um Direito Ambiental Brasileiro com viso sistmica,

centrada na valorizao da responsabilidade de todos para com as verdadeiras

bases da vida, a Terra (CANOTILHO; LEITE, 2007, p. 58).

2. LICENCIAMENTO AMBIENTAL

2.1. Conceito

Licenciamento ambiental definido por Afonso da Silva (2010) como uma

sucesso itinerria e encadeada de atos administrativos que tendem, todos a um

resultado final conclusivo; e por Fink (JNIOR; ALVES, 2004) como:

instrumento de planejamento e controle de gesto ambiental, com vistas

promoo da conservao, melhoria e recuperao ambiental, de forma a

garantir o desenvolvimento socioeconmico, de acordo com os princpios do

desenvolvimento sustentvel.

Diz ainda dis Milar (MILAR, 2004) que licenciamento ambiental uma

tpica e indelegvel ao do Poder Executivo por meio do qual a Administrao

Pblica controla as atividades humanas, compatibilizando o desenvolvimento

econmico com a preservao do equilbrio ecolgico, sendo precedido de estudos

tcnicos e caracterizado pela unicidade e pela complexidade, podendo, em suas

etapas, existir a interveno de diversos agentes.

Confirmando esse aspecto de controle, Antunes (2007, p.) chega a afirmar

que:

O mais importante dentre todos os mecanismos que esto disposio da

Administrao para a aplicao do poder de polcia ambiental o

licenciamento ambiental. Atravs dele, a Administrao Pblica estabelece

condies e limites para o exerccio das atividades utilizadoras de recursos

ambientais.

Nesse mesmo sentido, Farias (2007) considera o licenciamento ambiental o

instrumento mais efetivo da Poltica Nacional do Meio Ambiente, servindo como

mecanismo de articulao entre os demais instrumentos, sendo requisito necessrio

para a participao em financiamentos e em certas polticas pblicas (FARIAS,

2010).

No ordenamento jurdico brasileiro, a Resoluo CONAMA 237/97 que

detm o papel de definir o que licenciamento ambiental. No seu artigo 1, inciso I,

temos o seguinte:

procedimento administrativo pelo qual o rgo ambiental competente

licencia a localizao, instalao, ampliao e a operao de

empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais,

consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob

qualquer forma, possam causar degradao ambiental, considerando as

disposies legais e regulamentares e as normas tcnicas aplicveis ao

caso.

A maioria da doutrina ambiental cita esse artigo, expondo que o

licenciamento ambiental um procedimento administrativo sem realizar reflexes

acerca das diferenas entre procedimento e processo administrativos e se apesar

do que aparece no artigo explicitado acima o licenciamento deve ser visto como

um ou como outro e as implicaes que isso traz prtica do exerccio dos direitos.

Um dos raros autores na rea ambiental a versar sobre isso Talden Farias

(2010). Baseando-se mormente em diferenas entre procedimento administrativo e

processo administrativo apresentadas por autores de Direito Administrativo em

especial Odete Medauar, Celso Bandeira de Mello, Joo Lopes Queiroz e Celso

Ribeiro Bastos Farias diverge da corrente majoritria, apontando argumentos que

alocam o licenciamento ambiental no campo dos processos, em oposio ao que

apresenta aquele artigo da Resoluo CONAMA 237/97.

Escrevo aquele artigo e no aquela resoluo porque como esse autor

chama a ateno, nessa prpria resoluo 237/97, contraditoriamente, no caput do

artigo 12, o licenciamento ambiental aparece como processo administrativo: O

rgo ambiental competente definir, se necessrio, procedimentos especficos para

as licenas ambientais, (...) e, ainda, a compatibilizao do processo de

licenciamento com as etapas de planejamento, de implantao e operao.

O autor escreve que "de uma forma geral a diferena entre processo

administrativo e procedimento administrativo est na complexidade, na litigiosidade

e no estabelecimento do contraditrio e da ampla defesa existente naquele e no

existente neste" (FARIAS, 2010, p. 143), estando presentes todas essas

caractersticas no licenciamento ambiental.

Assim, o processo administrativo mais apto do que o procedimento

administrativo participao dos cidados e publicidade dos procedimentos do

Poder Pblico, alm de garantir uma maior segurana aos interessados diretamente

nos processos por terem o direito ao contraditrio fato importante no apenas para

os empreendedores em face das decises da Administrao, mas principalmente

para as populaes diretamente afetadas, que podem apresentar seus argumentos

e estudos com relao ao empreendimento a ser realizado.

Com essa viso que Talden Farias (2010, p. 146) escreve:

No que concerne ao interesse pblico, o licenciamento dever ser

classificado como um processo administrativo, pois isso gera maiores

garantias de acesso e participao da coletividade. Incidir nessa

classificao significa dar mais segurana aos administrados e prpria

Administrao Pblica, posto que o papel e as formas de atuao de cada

uma da partes j estariam previamente definidos.

Um dos efeitos da classificao do licenciamento como processo

administrativo o aumento do controle social, pois em se tratando de um

interesse difuso a coletividade no somente ter acesso aos documentos

como poder atuar como parte interessada.

Esse pensamento vai completamente ao encontro do princpio da

participao, sendo a base de fundamento para o fato de associaes e

organizaes no governamentais poderem atuar como parte interessada em

licenciamentos, pedindo pelo deferimento, indeferimento ou apenas para

acompanhar, podendo inclusive apresentar seus prprios estudos e laudos tcnicos,

que devem ser apreciados pelo rgo licenciador ao longo do processo, servindo

para a tomada de deciso quanto s licenas e de motivao para os atos

administrativos.

2.2. Fases e licenas

A Resoluo Conama n 237/97 deixa claro, em seu 10 artigo, a existncia

de pelo menos oito fases no licenciamento:

a) definio pelo rgo ambiental competente, com a participao do

empreendedor, dos documentos, projetos e estudos ambientais, necessrios;

b) requerimento da licena ambiental pelo empreendedor, dando-se a devida

publicidade;

c) anlise pelo rgo ambiental competente;

d) solicitao de esclarecimentos e complementaes pelo rgo ambiental

competente;

e) audincia pblica, quando couber, de acordo com a regulamentao

pertinente;

f) solicitao de esclarecimentos e complementaes pelo rgo ambiental

competente, decorrentes de audincias pblicas;

g) emisso de parecer tcnico conclusivo e, quando couber, parecer jurdico;

h) deferimento ou indeferimento do pedido de licena, dando-se a devida

publicidade.

As licenas ambientais so as seguintes:

Licena prvia o ato, concedido na fase preliminar do planejamento do

empreendimento ou atividade, pelo qual o administrador atesta a viabilidade

ambiental destes, estabelecendo requisitos, estudos (inclusive o Estudo de Impacto

Ambiental) e condicionantes a serem atendidos nas prximas fases de sua

implementao. Observe-se que no autoriza essa licena o incio de obras fsicas.

Licena de instalao o ato que consente o incio da implementao, da

construo do empreendimento ou atividade, de acordo com as especificaes

constantes dos projetos, planos, programas e propostas aprovados, incluindo as

medidas de controle ambiental e demais condicionantes da qual constituem motivo

determinantes. Observe-se que este ato no autoriza o funcionamento do

empreendimento ou atividade.

Licena de operao o ato que, como o nome deixa explcito, autoriza a

operao, o funcionamento, da atividade ou empreendimento, aps a verificao do

efetivo cumprimento do que consta nas licenas anteriores, com as medidas de

controle ambiental e condicionantes determinadas.

2.3. Natureza jurdica das licenas ambientais

Uma das maiores polmicas e, paradoxalmente, um dos temas menos

estudados que existe em torno do Licenciamento Ambiental em relao sua

natureza jurdica.

Vrios autores apontam como uma das principais causas de tal divergncia

a impreciso da prpria legislao ambiental, que por vezes confusa quanto

utilizao dos termos jurdicos licena e autorizao. Afonso da Silva (2010, p. 281)

chega a colocar que a legislao ambiental ainda as emprega promiscuamente,

sem ateno ao sentido tcnico dos termos.

Ao contrrio do que alguns possam imaginar, esse debate no se restringe

ao mbito das discusses pejorativamente chamadas de filosficas ou

academicistas; posto que gera implicaes no apenas de ordem doutrinria e

acadmica, mas prticas, tais como a forma pela qual o licenciamento ser revisto,

em quais casos h a possibilidade de cancelamento das licenas e se tal

cancelamento gera ou no direito a indenizao. Da a importncia e relevncia do

assunto serem maiores do que alguns supem, devendo sempre ser o primeiro

ponto a ser estudado em qualquer pesquisa sobre algum instituto do Direito,

principalmente quando a legislao cria dvidas, como ocorre no presente caso.

2.3.1. Licena ambiental: autorizao administrativa, licena administrativa ou

instituto de natureza jurdica prpria?

Como possvel perceber pelo que foi escrito at o momento neste captulo,

existe uma forte e, por vezes, ambgua relao entre Direito Ambiental e Direito

Administrativo.

No Direito Administrativo, autorizaes, permisses e licenas tipificam atos

administrativos que se referem outorga de direitos, sendo, como j dito, prvios

instrumentos de controle. Bastante distintos, no devem ser utilizados de maneira

alguma como sinnimos (MILAR, 2004).

Hely Lopes Meirelles (1999, p. 171) diz que pertencem categoria dos atos

negociais, constituindo uma declarao de vontade do Poder Pblico coincidente

com a pretenso do particular, visando concretizao de negcios jurdicos

pblicos ou atribuio de certos direitos ou vantagens ao interessado.

Cretella Jnior (1979) explica que a autorizao um ato administrativo

discricionrio e precrio por meio do qual o administrado adquire um direito, que

sem tal pronunciamento da autoridade competente proibido.

Di Pietro (2010) escreve que, no direito brasileiro, autorizao administrativa

possui vrias acepes, mas que em sentido amplo, ato unilateral, discricionrio e

precrio, atravs do qual faculta-se ao particular o uso de bem pblico, ou a

prestao de servio pblico, ou o desempenho de atividade material, ou a prtica

de ato que seria legalmente proibido caso exercida sem o consentimento.

Ainda sobre a autorizao, diz Lopes Meirelles (1999, p. 171):

Na autorizao, embora o pretendente satisfaa as exigncias

administrativas, o Poder Pblico decide discricionariamente sobre a

convenincia ou no do atendimento da pretenso do interessado ou da

cessao do ato autorizado, diversamente do que ocorre com a licena e a

admisso, em que, satisfeitas as prescries legais, fica a Administrao

obrigada a licenciar ou admitir.

No h qualquer direito subjetivo obteno ou continuidade da

autorizao, da por que a Administrao pode nega-la ao seu talante, como

pode cessar o alvar a qualquer momento, sem indenizao alguma.

J permisso, como explica este mesmo autor,

o ato administrativo negocial, discricionrio e precrio, pelo qual o Poder

Pblico faculta ao particular a execuo de servios de interesse coletivo,

ou uso especial de bens pblicos, a ttulo gratuito ou remunerado, nas

condies estabelecidas pela Administrao.

Nota-se, ento, que so comuns a esses dois atos as caractersticas da

discricionariedade e da precariedade, como tambm aponta Carvalho Filho (2010, p.

160): Autorizao o ato administrativo pelo qual a Administrao consente que o

particular exera a atividade ou utilize bem pblico no seu prprio interesse. ato

discricionrio e precrio, caractersticas, portanto, idnticas s da permisso.

Contrariamente, a licena, o ato administrativo unilateral e vinculado pelo

qual a Administrao faculta quele que preencha os requisitos legais o exerccio de

uma atividade (DI PIETRO, 2010, p. 228).

Nas palavras de Meirelles (1999, p. 171):

ato administrativo vinculado e definitivo pelo qual o Poder Pblico torna

possvel ao pretendente a realizao de certa atividade, servio, ou

utilizao de determinados bens particulares ou pblicos, de seu exclusivo

ou predominante interesse, que a lei condiciona aquiescncia prvia da

Administrao (...). A licena resulta de um direito subjetivo do interessado,

razo pela qual a Administrao no pode neg-la quando o requerente

satisfaz todos os requisitos legais para sua obteno, e, uma vez expedida,

traz a presuno de definitividade. Sua invalidao s pode ocorrer por

ilegalidade na expedio do alvar, por descumprimento do titular na

execuo da atividade ou por interesse pblico superveniente, caso em que

se impe a correspondente indenizao.

dis Milar (2004, p. 480), no mesmo sentido, afirma que a licena :

ato administrativo vinculado e definitivo, que implica a obrigao de o Poder

Pblico atender splica do interessado, uma vez atendidos, em

contrapartida, os requisitos legais pertinentes. (...) No h que se analisar

convenincia e oportunidade, j que o beneficirio tem o direito lquido e

certo ao desfrute de situao regulamentada pela norma jurdica.

Carvalho Filho (2010) assinala que licena ato vinculado, justamente por o

direito preexistir prpria licena, cuja natureza , portanto, declaratria. Di Pietro

(2010), compartilhando dessa viso, diferencia autorizao de licena, classificando

a primeira como ato constitutivo, que cria o direito, e a segunda como ato

declaratrio.

Ou seja, caso todas as exigncias legais sejam cumpridas, no pode o

poder Pblico negar-se a conceder a licena administrativa, que gera direitos ao seu

detentor, inclusive a indenizao (TRENNENPOHL; TRENNENPOHL, 2007).

Pode-se resumir, baseando-se por um quadro de Geraldo Rohde (2004), as

principais diferenas entre esses dois atos administrativos, observando o que se

explicou at o presente momento.

Quadro 1 Diferenas entre Autorizao e Licena no Direito

Administrativo

Autorizao Licena

Ato Administrativo discricionrio e

precrio

Envolve interesse

Natureza constitutiva

No h direito preexistente

Ato Administrativo vinculado e

definitivo

Envolve direitos

Natureza declaratria

O direito preexistente

No mbito do Direito Ambiental, a polmica causada justamente, porque a

legislao utiliza, quando se refere ao licenciamento ambiental, o termo licena.

Como visto, essa expresso, enquanto instituto de Direito Administrativo, no

envolve a idia de interesse, mas de direito. Direito que no deve ser negado

quando cumpridas as exigncias. Nos casos concretos em que so necessrias

licenas ambientais, porm, nem sempre fcil avaliar se todas as exigncias legais

foram realizadas, pois a legislao ambiental, em muitas ocasies, bastante

genrica, no estabelecendo padres especficos e determinados, cabendo

autoridade preencher o vazio da norma com a discricionariedade tcnica (MILAR,

2004). Alm do mais, o que falar sobre quando as exigncias so cumpridas, os

estudos realizados, mas resta Administrao sobrepesar os impactos negativos e

os positivos? Poderia ela afastar um projeto por que acredita que ele no

conveniente?

Lembremo-nos que o objetivo prioritrio do licenciamento ambiental e,

portanto, das licenas nele inseridas o de assegurar o direito de todos ao meio

ambiente ecologicamente equilibrado e prevenir os danos que este possa sofrer.

Para que se garanta esse direito dado pela Constituio de 1988, dizem alguns

autores, como Leme Machado (2010), que no pode o Poder Pblico restar preso s

caractersticas da licena tradicional, argindo que a prpria Constituio Federal

utiliza o termo autorizao, ao invs de licena, no artigo 170, ao tratar do exerccio

das atividades econmicas. Esse argumento , porm, rebatido por alguns, como

Antnio Inag (2005), que entende que nesse caso o legislador no seguiu rigor

tcnico, desejando na verdade empregar o sentido de simples anuncia ao termo

autorizao.

Afirmou-se, no incio deste tpico, que no se deve utilizar licena,

permisso e autorizao como sinnimas. Parte da doutrina, porm, considera que,

apesar de incorreto e desaconselhvel, a legislao, ao tratar das licenas

ambientais, no emprega o rigor tcnico-jurdico necessrio, tratando, na verdade,

de autorizaes, que so discricionrias e precrias (MILAR, 2004). O controle

administrativo preventivo das atividades e empreendimentos que possam causar

danos ao meio ambiente deve ser efetuado por meio de autorizaes o que

acredita Toshio Mukai (1994, apud TRENNEPOHL; TRENNEPOHL, 2007, p. 12).

Leme Machado (2010, p. 285-286) e Milar (2004, p. 484) citam um acrdo

do TJSP, anal