Uspostavljanje decentralizovanog sistema upravljanja (DIS) fondovima Evropske unije u Crnoj Gori

Rezime

Sve zemlje koje imaju cilj da postanu države članice Evropske unije treba da, u određenom trenutku, pripreme svoju upravu za upravljanje pretpristupnim fondovima na decentralizovan način.

Instrument za pretpristupnu pomoć (IPA) zamijeniće sve prethodne programe podrške EU, tj. CARDS, PHARE, ISPA, SAPARD1, kao i pretpristupni instrument za Tursku. IPA je novi finansijski alat čiji je cilj da pomogne zemljama koje se aktivno pripremaju za pristupanje Evropskoj uniji, da razviju svoju upravu, da svoj zakonski okvir približe pravu EU i da se pripreme za upravljanje budućim finansijskim instrumentima država članica EU.

IPA ima pet različitih komponenti (od kojih su samo prve dvije raspoložive prije dobijanja statusa zvaničnog kandidata i prelaska na decentralizovani sistem implementacije):

I Pomoć u tranziciji i jačanju institucija II Prekogranična saradnja

III Regionalni razvoj IV Razvoj ljudskih resursa V Ruralni razvoj

Decentralizovani sistem implementacije (DIS) znači da se odgovornost za realizaciju programa IPA prenosi sa Komisije EU na institucije Vlade Crne Gore. U okviru decentalizovanog upravljanja, funkcije: i) implementacije projekata; ii) organizacije javnih nabavki, iii) upravljanja ugovorima i iv) vršenja isplata korisnicima ili izvođačima neće više izvršavati službe Evropske komisije (EAR/delegacija Evropske komisije u Crnoj Gori), već nacionalni organi vlasti.

Ključne riječi: DIS, IPA, NIPAC, CAO, NAO, PAO, kvalitetno finansijsko upravljanje.

Abstract

1 Glavni cilj stvaranja novog finansijskog instrumenta IPA bio je da zemlje kandidati i potencijalni kandidati za članstvo u EU koriste jedinstvena i jednostavnija finansijska pravila koja bi omogućila bržu koheziju i integraciju. Objašnjenje, Zakon o ratifikaciji Okvirnog sporazuma između Crne Gore i Komisije Evropskih zajednica o pravilima za saradnju, koja se odnose na finansijske pomoći EZ u okviru sprovođenja pomoći prema instrumentima pretpristupne pomoći (IPA)-Okvirni sporazum.

All countries that have the aim of becoming member states of the European Union, should, at some point in time, prepare their administration to manage the pre-accession funds in a decentralised way.

Instrument for Pre-Accession (IPA) will replace all previous pre-accession funds, meaning CARDS, PHARE, ISPA, SAPARD, and pre-accession instrument for Turkey. IPA is a new financial tool, directed to assist the countries that are actively preparing for EU accession, to develop their administration to align the legal framework closer to the EU acquis communitaire and to prepare for the management of future financial instruments of the EU member states

IPA has five different components (of which only the first two are available before official candidacy and decentralised implementation system):

I Transition Assistance and Institution BuildingII Cross-border Cooperation

III Regional DevelopmentIV Human Resource DevelopmentV Rural Development

The Decentralised Implementation System (DIS) means that the responsibility of implementing the IPA programmes would be transferred from the EU Commission to the Montenegrin Government institutions.

Under the decentralised management the functions of i) implementation of projects; ii) organizing of public procurement; iii) managing the contracts; and iv) making payments to the beneficiaries or contractors would no longer be carried out by the European Commission services (EAR / EC delegation in Montenegro) but by the national authorities.

Key words: DIS, IPA, NIPAC, CAO, NAO, PAO, sound financial management.

Kroz čitavu istoriju svog postojanja, Evropska zajednica (u daljem tekstu „EZ“) je, putem različitih instrumenata spoljne pomoći, davala svoj doprinos u razvoju zemalja koje se nalaze u njenom sastavu, ili koje su pretendovale da stupe u EZ. Kako se tokom razvoja prvobitni oblik EZ mijenjao, tako su se mijenjali i oblici instrumenata pomoći i podrške koje je EZ pružala raznim zemljama. Uzimajući u obzir različiti stepen razvoja pojedinih zemalja, a samim tim i različite potrebe za podrškom EZ, razvijen je veliki broj instrumenata putem kojih su realizovani različiti programi pomoći. Svaki program pomoći morao je imati pravnu potporu na osnovu koje su programi i realizovani. Međutim, iako su ovakvi oblici instrumenata za realizaciju pomoći bili od velike koristi, stvorila se potreba da se na neki način

uprosti i pojednostavi sistem spoljne pomoći, kako bi se upotrebom sredstava, koja su dodijeljena kao finansijska pomoć, postigli maksimalni rezultati. Tako je Evropska komisija (u daljem tekstu „EK“) predložila uspostavljanje novog instrumenta za pretpistupnu pomoć (IPA 2007-2013.), koji je namijenjen zemljama kandidatima i zemljama potencijalnim kandidatima za članstvo u Evropskoj uniji (u daljem tekstu „EU“). Ovaj instrument, definisan IPA uredbom2, objediniće pretpristupne instrumente, koji su do sada bili u upotrebi; CARDS, PHARE, SAPARD, ISPA, kao i pretpristupni instrument za Tursku.

Sticanjem statusa potencijalnog kandidata za pristupanje Evropskoj uniji, Crna Gora je stekla pravo korišćenja IPA. IPA je novo finansijsko sredstvo namijenjeno zemljama koje aktivno rade na pristupanju EU da bi se razvijanjem svoje uprave i usklađivanjem svog zakonskog okvira sa pravnim tekovinama EU pripremile za upravljanje finansijskim sredstvima zemalja članica. IPA se satoji od pet komponenti: (a) podrška tranziciji i jačanju institucija; (b) regionalna i prekogranična saradnja; (c) regionalni razvoj; (d) razvoj ljudskih resursa i (e) ruralni razvoj. Sredstva iz prve dvije komponente namijenjene su zemljama potencijalnim kandidatima, dok će zemlje kandidati koristiti sredstava svih pet komponenti. Osnovni cilj IPA je da se odgovornost sa EK postepeno prenese na upravu države korisnika tj. da se uspostavi decentralizovani sistem upravljanja (DIS) evropskim fondovima, što znači da svaka zemlja korisnica mora da uspostavi sopstvene institucije za upravljanje ovim fondovima.

U sljedećoj tabeli prikazan je iznos sredstava, koji je prema Višegodišnjem indikativnom finansijskom okviru3, opredijeljen za Crnu Goru kroz IPA za period 2007-2009: Tabela 1. iznos opredijeljenih sredstava za Crnu Goru prema MIFF

Komponente IPA programa za Crnu Goru 2007 2008 2009 2007-2009

Podrška tranziciji i jačanju institucija 27.5 28.1 28.6 84.2

Regionalna i prekogranična saradnja 3.9 4.5 4.7 13.1

Ukupno 31.4 32.6 33.3 97.3

Ova sredstva zahtijevaju uspostavljanje institucija koje će na kvalitetan način vršiti upotrebu tih sredstava, kako bi se iz njih izvukla najveća korist, uz što manje negativnih ekonomskih efekata. Postoje tri sistema upravljanja fondovima EU:

2 Council Regulation (EC) No 1085/2006 establishing an instrument for pre-accession assistance (IPA), Uredba Savjeta kojom je uspostavljen novi pretpristupni instrument- IPA uredba

3 ? Multiannual Indicative Financial Framework 2007-2009–MIFF, Višegodišnji indikativni finansijski okvir, trogodišnji strateški dokument kojim su definisani prioriteti korišćenja pretpristupne pomoći

Centralizovani sistem upravljanja- CIS (uključujući i dekocentrisani) Decentralizovani sistem zasnovan na principu ex-ante kontrole- DIS Decentralizovani sistem zasnovan na principu ex-post kontrole-EDIS

Kod centralizovanog sistema upravljanja fondovima, glavni ugovarač je EK. EK vrši izbor ugovornog partnera i korisnika sredstava, obavlja tendersku proceduru, vrši zaključivanje ugovora sa izabranom institucijom, kao i samu isplatu sredstava. Dakle, EK centralizovano upravlja projektima koji se finansiraju iz sredstava EU.

U slučaju decentralizovanog upravljanja, kao ugovarač nastupa zemlja korisnik, koja takođe sprovodi aktivnosti vezane za ugovor, uključujići i ugovaranje i isplatu. Nad ovim sistemom sprovođenja, EK vrši ex-ante kontrolu, odlučujući pri tom o svim važnim pitanjima koja se tiču ovog procesa.

Za razliku od prethodnog, decentralizovani sistem upravljanja sa ex-post kontrolom predstavlja sistem u kome EK prenosi sve ugovorne obaveze, kao i aktivnosti nabavke na zemlju korisnika i imenovanog naručioca posla. Ovaj sistem podrazumijeva da zemlja korisnik donosi sve odluke o nabavci bez prethodnog odobrenja EK. U ovom sistemu uloga EK se svodi na reviziju koja se vrši nakon završetka projekta.

U sljedećoj tabeli prikazani su sistemi implementacije i podjela nadležnosti između EK i zemlje korisnika sredstava EU:Centralizovani sistemimplementacije

Dekoncentrisani (centralizovani)sistem implementacije

Decentralizovani sistemimplementacije

EK nastupa kao: Naručilac Finansijski

administrator Tijelo koje vrši

implementaciju Tijelo koje nadzire i

vrši evaluacijuZemlje primaoci pomoći kao učesnici nastupaju kroz proces konsultacija

Delegacija EK nastupa kao: Naručilac Finansijski administrator Implementaciono tijelo Nadzorno i evaluaciono

tijeloZemlje korisnici pomoći: učesnici kroz proces konsultacija

Delegacija EK nastupa kao posmatrač i kontrolor.Zemlja, korisnica pomoći nastupa kao:

Naručilac Finansijski

administrator Implementaciono

tijelo Nadzorno i

evaluaciono tijelo.Tabela 2. Sistemi implementacije i podjela nadležnosti između zainteresovanih strana

Decentralizovani sistem upravljanja fondovima EU

Kako je već navedeno, uspostavljanje decentralizovanog sistema upravljanja fondovima EU zasniva se na postepenom prenošenju nadležnosti u upravljajnu

fondovima sa Delegacije EK na zemlju korisnicu pomoći. U procesu decentralizacije postoje dva koraka; prvi, koji se zaniva na principu ex-ante kontrole, gdje svaka odluka mora biti verifikovana od strane Delegacije EK, i drugi, koji se zasniva na principu ex-post kontrole, u kome zemlja korisnik, kroz svoje institucije, donosi odluke o postupku korišćenja dodijeljene pomoći i implementacije konkretnih projekata. Koji će od ova dva načina kontrole biti zastupljen zavisiće od zemlje korisnika, odnosno od njene sposobnosti da na pravi način upravlja ovim sredstvima. Finansijskom uredbom4, definisani su način i uslovi uspostavljanja i primjene DIS.

Sredstva dodijeljena kroz IPA predstavljaju budžet dodijeljen dotičnoj zemlji, u okviru koga ona konkuriše za određene projekte. Ovdje posebno dolazi do izražaja odgovornost uspostavljenih struktura, jer od kvaliteta predloženih projekata će zavisiti da li će EK odobriti taj projekat. Dakle, odobreni budžet ne znači da su sredstva bezuslovno stavljena na raspolaganje zemlji korisnici, odnosno ukoliko EK ocijeni da nije riječ o dovoljno kvalitetnom projektu, sredstva će ostati neiskorišćena.

Finansijska uredba propisuje slijedeće uslove koje država korisnica pomoći mora ispuniti, kako bi joj bilo omogućeno da decentralizovano upravlja fondovima EU :

efikasno razdvajanje dužnosti službenika koji odobrava i onog koji obavlja plaćanja;

postojanje efikasnog sistema interne kontrole u postupku upravljanja; kao podrška projektu, postojanje utvrđenih postupaka prezentacije odvojenih računa koji prikazuju korišćenje sredstava Zajednice, i, kao druga vrsta

podrške, zvanično ovjeren godišnji izveštaj o utrošenim sredstvima, koji mora biti stavljen na uvid Zajednici;

postojanje nezavisne revizorske kuće na državnom nivou; transparentni, ne-diskriminatorski postupci javnih nabavki (u pogledu

nacionalnosti i porijekla) , kojima se isključuje bilo kakav sukob interesa.

Primjena DIS podrazumijeva da institucije, države korisnice pomoći, preuzimaju nadležnosti i poslove u sledećim oblastima:

sprovođenje postupka javnih nabavki/raspisivanje tendera, sklapanje ugovora, raspodjelu sredstava EZ sprovođenje projekata povlačenje i upravljanje sredstvima EK, kao i podnošenje finansijskog izveštaja

4 Regulation, EC- Euratom, No 1605/2002 on the Financial Regulation applicable to the General Budget of the European Communities- Finansijska uredba EK-Euratom, br. 1605/2002, od 25 juna 2002. godine, o finansijskoj uredbi koja se primjenjuje na zajednički budžet Evropskih zajednica, dokumenat kojim je po prvi put definisan pojam decentralizacije u upravljanju EU sredstvima, kao i razgraničenje aktivnosti između pojedinih funkcija.

Određeni broj gore navedenih operacija koje obavlja država korisnica, naročito one koje se tiču programiranja i nabavki, predmet su ex-ante kontrole i odobrenja EK i/ili Delegacije EK. Ex-ante kontrola, koja se odnosi na DIS, obuhvata niz provjera, od odobravanja sadržaja tenderske dokumentacije prije objavljivanja tendera i sastava tenderske komisije, ocjenjujući tehnička i finansijska rješenja, do odobravanja prijedloga za dodjeljivanje ugovora i potvrđivanje ugovora potpisom šefa Delegacije.

DIS strukture u Crnoj Gori

Kao početni korak u procesu uspostavljanja DIS, prema IPA implementacionoj uredbi5, neophodno je imenovati nosioce pojedinih funkcija i odgovornosti, kao i formirati institucije koje će, nakon akreditovanja od strane EK, biti zadužene za implementaciju programa finansiranih iz fondova EZ. Samo uspostavljanje DIS struktura, ne znači da su automatski ispunjeni uslovi za dodjelu akreditacije od strane EK. Naime, osim imenovanja funkcija, potrebno je obezbijediti pravilno funkcionisanje tijela formiranih u okviru DIS, kao i uspješnu saradnju nacionalnih institucija po pitanju korišćenja pomoći EZ.

U cilju uvođenja decentralizovanog sistema upravljanja fondovima, potrebno je izvršiti analizu sposobnosti pojedinih institucija za vršenje poslova i zadataka vezanih za decentralizovani sistem upravljanja, zapošljavanje odgovarajućeg dodatnog broja državnih službenika, kao i identifikovanje i obezbjeđenje odgovarajuće tehničke pomoći i sredstava za finansiranje dijela troškova ovih aktivnosti. Takođe, u cilju sprovođenja navedenih koraka, neophodno je identifikovati državne organe, koji će vršiti poslove vezane za decentralizovani sistem upravljanja fondovima EU i utvrditi neophodne zakonske izmjene, kao i osnovni program obuke kadrova.

Proces uvođenja DIS u Crnoj Gori formalno je iniciran potpisivanjem Okvirnog sporazuma6, kojim je navedeno da svaka država korisnica IPA mora da oformi odgovarajuće sopstvene institucije za upravljanje fondovima EU kroz DIS.

5 Commision Regulation (EC) No 718/2007 of 12 June 2007 implementing Council Regulation (EC) No 1085/2006 establishing an instrument for pre-accession assistance (IPA), Uredba Komisije EZ br. 718/2007 od 12. juna 2007. godine kojom se sprovodi Uredba Savjeta EZ, br. 1085/2006 za utvrđivanje IPA- IPA implementaciona uredba.6 Okvirni sporazum je međunarodni sporazum potpisan 15. novembra 2007. godine, kojim su regulisana pitanja koja se odnose na decentralizovano upravljanje IPA fondom, sistemi upravljanja i kontrole koji se moraju uspostaviti, kao i načini korišćenja finansijske pretpristupne pomoći u zemlji potpisnici. Ovaj Sporazum je osnov za potpisivanje godišnjih finansijskih sporazuma.

Odlukom Vlade Crne Gore, u martu 2008. godine, imenovane su sljedeće strukture:7

1. Nacionalni IPA koordinator (National IPA Coordinator-NIPAC), koji je zadužen za sveukupnu koordinaciju pomoći dodijeljene iz sredstava EZ, odnosno za programiranje, monitoring i evaluaciju programa;

2. Strategijski koordinator za komponentu regionalnog razvoja i komponentu razvoja ljudskih resursa, odnosno za 3. i 4. komponentu IPA, koju imenuje NIPAC;

3. Službenik nadležan za akreditaciju (Competent Accrediting Officer-CAO), funkcija koja je po prvi put uvedena i čija se nadležnost ogleda u davanju akreditacije NAO i staranju se da su svi postupci i aktivnosti valjano sprovode;

4. Nacionalni službenik za ovjeravanje (National Authorising Officer-NAO), koji je odgovoran za cjelokupan proces upravljanja pretpristupnim sredstvima EU i upravlja NF;

5. Nacionalni fond (National Fund-NF), tijelo koje upravlja sredstvima EU i nalazi se u Ministarstvu finansija;

6. Operativne strukture koje čine: Centralna jedinica za finansiranje i ugovaranje (Central Financing and Contracting Unit - CFCU), kojom rukovodi državni službenik za ovjeravanje programa (Programme Authorising Officer - PAO) i Jedinica za sprovođenje programa (Project Implementation Unit - PIU), kojom rukovodi Visoki službenik za programiranje (Senior Programme Officer - SPO).

7. Revizorsko tijelo (Audit Authority- AA), zaduženo za provjeru stabilnog funkcionisanja sistema upravljanja i kontrole, u skladu sa međunarodno prihvaćenim standardima revizije.

Nakon iskustava stečenih implementacijom prve dvije komponente stvoriće se jasnija slika i sagledati mogućnosti postojanja jedinstvenog CFCU ili formiranja zasebnih CFCU za svaku komponentu IPA. Iskustva iz regiona su pokazala da država formira za prve dvije IPA komponente jednu Implementacionu agenciju pri ministarstvu finansija, dok zbog karakterističnosti i obimnosti Komponente V, koja se odnosi na ruralni razvoj, neophodno je formirati posebnu IPARD agenciju, u domenu djelovanja Ministarstva poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede.

Iskustva drugih zemalja

Efikasno korišćenje sredstava iz IPA pomoći zahtijeva ubrzanu izgradnja kapaciteta institucija za efikasno upravljanje sredstvima pretpristupne pomoći. To je prvi preduslov da sredstva iz pretpristupne pomoći budu iskorišćena u maksimalnom 7 Opis struktura i poslova funkcija DIS obrađeni su u Informaciji o uspostavljanju decentralizovanog implementacionog sistema (DIS) u Crnoj Gori, kao i u Okvirnom sporazumu.

iznosu, što je uspjelo samo pojedinim zemljama u procesu približavanja EU. Iskustva okolnih zemalja pokazuju da uspostavljanje struktura DIS, i prelazak sa CIS na DIS sistem upravljanja traje nekoliko godina.

U narednoj tabeli prikazan je odnos procenta odobrenih i iskorišćenih sredstava, za pretpristupni instrument PHARE, za period 1990-2006. godine.8

sredstva opredijeljena u okviru

PHARE instrumenta u periodu 1990-2006. godine

opredijeljeno sredstava u milionima €

procentualni iznos ugovorenih sredstava

procentualni iznos

iskorišćenih sredstava

Bugarska 2328,15 73,98 60,39Česka 917,24 90,92 89,12Hrvatska 144,6 0,00 0,00Kipar 338,01 23,00 16,49Čehoslovačka 230,49 100,58 99,30Istočna Njemačka 34,49 83,68 83,68Estonija 346,84 89,00 87,16Madjarska 1480,06 93,26 90,81Letonija 423,61 90,59 87,74Litvanija 810,27 100,32 90,48Malta 57,11 78,23 61,01Poljska 3995,99 91,52 88,90Rumunija 3623,5 70,03 58,07Slovačka 717,59 91,39 85,45Slovenija 360,33 90,49 87,40Turska 1861,95 55,66 35,68Tabela 3.Izvor: Izvještaj Evropske Komisije, Radni dokument za 2006.godinu, o implementaciji programa PHARE, pretpristupnih programa, i tranzicioni programi pomoći

Na osnovu prikazanih podataka može se vidjeti da opredijeljena sredstva automatski ne označavaju i sredstva koja su stvarno i iskorišćena. U tome se ogleda spremnost pojedine zemlje da upravlja opredijeljenim sredstvima, jer se sredstva isplaćuju po fazama, odnosno, u zavisnosti od uspješnosti implementacije projekata u prethodnoj fazi. Iskustva govore da zemlje čije institucije kvalitetnije sprovode svoje aktivnosti, bolje iskorištavaju opredijeljena sredstva.

Slovenija je postala zemlja članica EU u maju 2004. godine, ali je taj put prelaska sa CIS na DIS trajao do 1998. godine, kada su uspostavljeni NF i CFCU. Ova zemlja je iskoristila oko 90% razvojne pomoći, što je, zajedno s Mađarskom, Češkom i Litvanijom, svrstava u zemlje koje su, zahvaljujući kvalitetno izgrađenim

8 Izvještaj Evropske Komisije, Radni dokument za 2006.godinu, o implementaciji programa PHARE, pretpristupnih programa, i tranzicioni programi pomoći. Podaci za pojedine zemlje nijesu potpuni, s obzirom na to da su neke zemlje, npr. Hrvatska, mnogo kasnije počele da koriste pretpristupnu pomoć.

kapacitetima, uspjele da najbolje iskoriste sredstva dodijeljena kroz različite pretpristupne oblike pomoći. Slovenija je 2006. godine prešla na tzv. prošireni decentralizovani sistem upravljanja-EDIS (Extended DIS), koji je zasnovan na ex-post principu, odnosno, principu gdje nacionalne institucije samostalno donose odluke vezane za odabir i implementaciju projekata, bez prethodnog odobrenja EK.

Bugarska je postala zemlja članica EU u januaru 2007. godine, ali su DIS institucije, CFCU i NF, osnovane Memorandumom o razumijevanju 1998, odnosno 1999. godine. Bez obzira na činjenicu da je Bugarska relativno kasno pristupila EU, proces DIS je počeo dosta rano, sada već daleke 1998/99. godine, dočim joj je pretpristupna pomoć omogućena još od 1992.godine, posredstvom PHARE programa. U periodu 1999-2006. godine, Bugarskoj je dodijeljena finansijska pomoć u iznosu od 340 miliona €, koja je, kako je navedeno u Izvještaju EK iz 2006.godine, relativno dobro iskorištena (60%). Bugarske vlasti su, 2006. godine, podnijele aplikaciju za EDIS, što im je EK i odobrila naredne godine.

Događaji koji su karakterisali Bugarsku na putu Evropskih integracija, odnose se i na Rumuniju, koja je istovremeno postala članica EU. S obzirom na to da su obje zemlje implementirale isti program, to su i institucije koje je neophodno bilo uspostaviti gotovo istovremeno uspostavljene. Međutim, vremenski period za dostizanje naredne faze u procesu upravljanja EU fondovima, EDIS, je bio duži nego u slučaju svih ostalih zemalja koje su postale članice EU u maju 2004. godine. Dok je tim zemljama proces uvođenja EDIS obuhvatio period od 2 do 2,5 godine, predviđa se, da najnovijim članicama EU, proces dobijanja akreditacije EDIS zahtijeva minimum 3 godine, jer su rezultati prethodne faze bili lošiji nego u drugim zemljama.

Vlada Turske je, na osnovu odluke iz 2001. godine, kojom se uspostavlja DIS u Turskoj, formirala neophodne institucije DIS sistema. U skladu sa procedurom, po kreiranju ovih institucija i uspostavljanju neophodnih kontrola i procedura, administraciji Turske je zvanično dodijeljena akreditacija za implementaciju DIS 2003. godine, što znači da je proces uvođenja DIS trajao nepune dvije godine.9

U Hrvatskoj je DIS djelimično uspostavljen početkom 2006. godine, kada je EK odlučila da prenese upravljanje programima PHARE i CARDS na institucije Hrvatske, pod nadležnošću NAO, dok su zadržani zahtjevi za ex-ante kontrolom za procese javnog nadmetanja i ugovaranja. Riječ je, dakle, o djelimičnom prenosu upravljačkih funkcija, koja je omogućila dalju decentralizaciju programa CARDS, za 2003. i 2004. godinu. Potrebno je istaći da je proces DIS započeo sredinom 2004.

9 Treba istaći da je Turska, zbog neadekvatnih političkih prilika, još uvjek zemlja kandidat, iako je njena

administracija već odavno potvrdila sposobnost samostalnog upravljanja sredstvima EZ.

godine. Međutim, pretpristupni fondovi u Hrvatskoj su privremeno zamrznuti, odnosno suspendovani, zahvaljujući slabostima koje su identifikovane u procesu implementacije, tokom 2007. godine.

Što se tiče Makedonije, implementacija programa CARDS, koji je bio namijenjen zemljama Zapadnog Balkana, se odvijala, kao i u slučaju Srbije i Crne Gore, preko kancelarije Evropske agencije za rekonstrukciju. U periodu od 2000-2006. godine, implementacijom CARDS programa, Makedoniji je dodijeljeno 298,2 miliona €, dok Višegodišnji indikativni finansijski okvir, za period 2007-2010. godine, za tu zemlju kandidata, predviđa 401,5 miliona €, posredstvom IPA. Makedonija je aplicirala za članstvo u EU u martu 2004. godine, a dobila je status kandidata u decembru 2005. godine. U Makedoniji su uspostavljene sve DIS strukture, ali im još uvijek nije dodijeljena akreditacija, jer je EK ocijenila da institucije u okviru DIS nijesu ispunile sve potrebne zahtjeve propisane pravnim aktima EU.

Bosna i Hercegovina je započela pisanje strategije za uvođenje DIS 2005. godine, kojom su uspostavljene neophodne strukture. Zbog posebnog načina uređenja BiH kao države, tj, njene podjele na entitete, proces uspostavljanja struktura zahtijeva usklađivanja i prilagođavanja njenim osobenostima, tako da je izrada revidirane strategije u toku. Inače, za ovu zemlju, Višegodišnji indikativni finansijski okvir, za period 2007-2010. godine, predviđa 332 miliona €, posredstvom IPA.

Imajući u vidu da se u Srbiji primenjuje decentralizovani dekoncentrisani sistem upravljanja fondovima, konačnu listu projekata koja se prosleđuje EK utvrđuje Delegacija EK, u konsultacijama sa NIPAC, jedino imenovanom funkcijom u Srbiji. Međutim, iako je strategija o implementaciji DIS pripremljena, kao i mnogobrojni prateći strateški dokumenti koji odgovaraju potrebama EU integracija, postupak usvajanja strategije je odložen do formiranja nove vlade. Ova republika će u narednom periodu 2007-2010. godine, dobiti značajna sredstva preko IPA, i to u iznosu od 771,10 miliona €.

Za razliku od Srbije, Makedonije, Crne Gore i Bosne i Hercegovine, koje su sredstva iz programa CARDS implementirale posredstvom kancelarije Evropske agencije za rekonstrukciju, zbog čega se administracija ovih zemalja suočila sa velikim izazovima prilikom korišćenja sredstava koje dodjeljuje EU na putu ka članstvu, Albanija je samostalno sprovodila projekte iz programa CARDS, što joj danas, zbog stečenog iskustva, znatno olakšava korišćenje pretpristupne pomoći. Za Albaniju je, u periodu 2007-2010. godine, Višegodišnjim indikativnim finansijskim okvirom predviđeno 306,10 miliona €, posredstvom IPA.

Pomoć EU-za i protiv?

Kakva je stvarno korist od spoljne pomoći, bilo da je riječ o pretpristupnim fondovima EU, ili pomoći koja će biti dodijeljena ulaskom u EU, putem korišćenja sredstava iz strukturnih fondova?

Dosadašnja iskustva pokazuju da pomoć nije uvijek upućena onima kojima je najviše potrebna, već onima koji su, zahvaljujući svojim položajima i učešću u pojedinim interesnim grupama, imali najviše moći da do tih sredstava i dođu. 10To znači da prvobitna namjena sredstava nije ispunila svoju misiju, rješavajući konkretan problem, već je završavala u rukama onih koji su tim sredstvima mogli da još više poboljšaju svoj položaj. Ovdje posebno dolazi do izražaja bitnost uspostavljanja kvalitetnih institucija, koje će na efikasan i kvalitetan način, vršiti raspodjelu tih sredstava prema važnosti projekata, i na taj način spriječiti rasipanje novca, koji je prikupljan na račun poreskih obveznika zemalja članica EU.

U pozitivne efekte korišćenja dodijeljenih sredstava spadaju: izgradnja kvalitetnih institucija, jačanje vladavine prava, podsticanje konkurencije i principa tržišne privrede, smanjenje korupcije i privrednih kriminalnih djelatnosti (preko tzv. dvostruke provjere svih dodijeljenih sredstava i poštovanje jasno definisanih pravila korišćenja sredstava), smanjenje disproporcije u razvoju pojedinih regiona, izgradnja infrastruktrunih objekata od opšteg interesa, pozitivan uticaj na demografsku strukturu stanovništva u smislu manjeg raseljavanja, kao i obezbjeđenje stanovništvu boljih uslova za život, itd.

Međutim, pozitivni efekti se ne mogu ostvariti sami od sebe i ne mogu se zasnivati na uvjerenju da će dodijeljena pomoć riješiti postojeće probleme. Potrebno je formiranje i širenje svijesti, da je pomoć privremenog karaktera i da treba da budemo spremni da samostalno rješavamo svoje probleme.

Iz navedenog, može se zaključiti da EU izdvaja znatan dio sredstava kao pomoć, i uvjek sa naznakom sposobnosti zemalja korisnica pomoći, da ih na pravilan način iskoriste, kako ne bi došlo do situacije da rastom pomoći opada njena efikasnost, što je bio slučaj u mnogim zemljama.

Pogrešan je stav da EU dodjeljuje pretpristupnu pomoć kao takvu, bez ispunjavanja određenih uslova. Prvo, neophodno je da zemlja pokaže svjesnost u postavljanju svojih prioriteta, i da se pravilno pripremi za događaje koji slijede, na način što će definisati prioritete u jednom dužem vremenskom periodu. Bez obzira na definisanje prioriteta, sredstva neće biti dodijeljena, ukoliko institucije ne pokažu ozbiljnost u pisanju projekata, kojima će se jasno definisati šta institucija želi da postigne datim projektom, koje probleme misli da riješi realizacijom projekta, kao i koliko će zainteresovane strane imati koristi od rezultata tog projekta. Drugo, po prihvatanju projekata, institucije trebaju pokazati umješnost u upravljanju sredstvima, na način propisan Finansijskom uredbom, koja sadrži principe kvalitetnog finansijskog

10 Miroslav Prokopijević, Evropska unija- Uvod

upravljanja (tzv.sound financial management), što predstavlja osnovni preduslov za isplatu sredstava po fazama određenog projekta.

Iz prethodno rečenog, proizilazi poruka da nema jedinstvenog univerzalnog modela primjenljivog za sve zemlje. Svaka zemlja je imala neka specifična rješenja i pravila sopstvene greške. Da li je, i u kojoj mjeri, neka zemlja efikasno koristila dostupna sredstva pomoći, presudno je zavisilo od njenih apsorbcionih kapaciteta, koji su uveliko zavisili od njene administrativne osposobljenosti da prihvati raspoloživa sredstva pomoći i da koordinira i nadzire njihovu primjenu.

Literatura:

1. Council Regulation (EC, Euratom) No 1605/2002 of 25 June 2002 on the Financial Regulation applicable to the general budget of the European Communities;

2. Commision Regulation (EC) No 718/2007 of 12 June 2007 implementing Council Regulation (EC) No 1085/2006 establishing an instrument for pre-accession assistance (IPA);

3. Okvirni sporazum između Vlade Crne Gore i Komisije EZ, o pravilima za saradnju koja se odnose na finansijsku pomoć EZ Crnoj Gori, u okviru sprovođenja instrumenta pretpristupne pomoći (IPA)

4. Informacija o uspostavljanju Decentralizovanog implementacionog sistema (DIS) u Crnoj Gori

5. Miroslav Prokopijević-Evropska unija-Uvod 6. SIGMA analysis for IPA DIS in Montenegro7. Commisison Staff working document Anexxes to the Report from the

Commisison to the Council at the European Parliament 2006, Report on PHARE pre-accession and transition instruments-Country sections and additional information

8. http://eur-lex.europa.eu/en/index.htm 9. http://ec.europa.eu/grants/index_en.htm 10. www.evropa.sr.gov.yu/Evropa/PublicSite 11. http://europa.eu/abc/european_countries/eu_members/

Nataša Kovačević, samostalni savjetnik I,Katarina Živković, samostalni savjetnik II

Centralna jedinica za ugovaranje i finansiranje