Embed Size (px)
Citation preview
Izveštaj br. 29258 – YU
Srbija i Crna Gora Republika Srbija Program za ekonomski rast i zapošljavanje Decembar 6, 2004. Jedinica za smanjenje siromaštva i ekonomski menadžment Evropa i region centralne Azije
Dokument Svetske banke
VALUTA I EKVIVALENTNE JEDINICE
Jedinica valute = CSD (srpski dinar) USD1 = CSD 57,9
(Na dan 8. juna 2004.)
FISKALNA GODINA
1. januar – 31. decembar
AKRONIMI I SKRAĆENICE ALMP Aktivni programi na tržištu rada JIE Jugoistočna Evropa AMC Kompanija za upravljanje imovinom LFS Anketa o radnoj snazi ATPs Autonomni Trgovinski Preferencijali LSMS Anketa o životnom standardu stanovništva BEEPS Istraživanje poslovnog okruženja i LMB Biro za tržište rada ekonomskih performansi MSP Mala i srednja preduzeća BCU Odeljenje za konsolidaciju banaka MFN Najpovlašćenija nacija BDP Bruto Domaći Proizvod NATO Severno-atlantska vojna organizacija BJR Bivša Jugoslovenska Republika NBFI Ne-bankarske finansijske institucije BRA Agencija za sanaciju banaka NCC Nacionalni savet za konkurentnost CAB Bilans tekućeg računa bilansa plaćanja NES Nacionalna služba za zapošljavanje CAFAO Kancelarija za carinsku i fiskalnu pomoć NICEF Naučno istraživački centar Ekonomskog CEEC Zemlje Centralne i Istočne Evrope fakulteta CIS Zajednica Nezavisnih Država OECD Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj CMEA Savez za uzajamnu ekonomsku pomoć OUT Organizacija za unapređenje trgovine DFID Britansko odeljenje za međunarodnu QFD Kvazi-fiskalni deficit pomoć PAR Reforma državne uprave EA Evropski Ugovor PDV Porez na dodatu vrednost EBRD Evropska banka za obnovu i razvoj PICS Istraživanje produktivnosti i investicione klime ECA Evropa i Centralna Azija PISA Program za međunarodno analiziranje studenata EU Evropska Unija PRSP Strategija za smanjenje siromaštva EPS Elektroprivreda Srbije PSN Pregled finansijskog sektora ESI Indeks izvozne specijalizacije SAA Ugovor o stabilizaciji i priključenju FDI Strane direktne investicije SCG Srbija i Crna Gora FSN Pregled finansijskog sektora SFRY Socijalistička Federativna Republika Jugoslavija FSU Bivši Sovjetski Savez SIEPA Agencija za strana ulaganja i promociju izvoza
Srbije FTA Ugovor o slobodnoj trgovini SRJ Savezna Republika Jugoslavija IAS Međunarodni računovodstveni standardi STO Svetska Trgovinska Organizacija IE Neformalna ekonomija TFP Ukupna faktorska produktivnost IC Investiciona klima TIMSS Međunarodni trendovi u učenju matematike i ICA Analiza investicione klime prirodnih nauka ICT Informacione i Komunikacijske TTFSE Podrška trgovine i transporta u Jugoistočnoj Tehnologije Evropi ILAC Međunarodna saradnja u laboratorijskoj UB Davanja nezaposlenima Akreditaciji UNICEF Fond za decu Ujedinjenih Nacija ILO Međunarodna organizacija rada USD američki dolar IMF Međunarodni monetarni fond YUD Dinar
Potpredsednik:
Direktor na nivou zemlje: Direktor sektora:
Menadžer sektora: Vođa tima:
Shigeo Katsu, ECAVP Orsalia Kalantzopoulos, ECCU4 Cheryl Gray, ECSPE Bernard Funck, ECSPE Ardo Hansson, ECSPE
2
SADRŽAJ
PRIZNANJA.............................................................................................................................vi
IZVRŠNI REZIME................................................................................................................. vii
1. UVOD............................................................................................................................1
2. OBEZBEĐIVANJE MAKROEKONOMSKOG OKRUŽENJA KOJE DOPRINOSI ODRŽIVOM RASTU....................................................................................................4
A. UVOD............................................................................................................................4
B. SKORAŠNJI NAPREDAK REFORMI I EKONOMSKA KRETANJA......................5 Zaostavština prošlosti.........................................................................................................5 Reagovanje novim politikama i podrška donatora tokom 2001. – 2003. ..........................6 Glavna dosadašnja dostignuća ...........................................................................................9 Glavne prepreke održivom rastu......................................................................................11
C. GLAVNI PRIORITETI MAKROEKONOMSKE POLITIKE ZA OSTVARIVANJE RASTA ........................................................................................................................17
D. IZGLEDI NA SREDNJI ROK: PRIKAZ DVA ILUSTRATIVNA SCENARIJA .....24
3. MEĐUNARODNA TRGOVINA I REGIONALNA INTEGRACIJA .......................30
A. MEĐUNARODNA TRGOVINA I RAST: TEORIJA I ISKUSTVO.........................30
B. TRGOVINSKA POLITIKA I REALIZACIJA: 1990 – 2003 .....................................31 Zaostavština prošlosti.......................................................................................................31 Nedavne reforme tokom 2001-2003 ................................................................................32 Skorašnja realizacija trgovine i ostvareni izvoz...............................................................35 Struktura trgovine ............................................................................................................39
C. GLAVNA OGRANIČENJA RASTU IZVOZA..........................................................43 Makro-strukturalna ograničenja i ograničenja na strani ponude......................................43 Trgovinske politike ..........................................................................................................44 Institucije koje podržavaju izvoz .....................................................................................47 Strane direktne investicije (SDI)......................................................................................53
D. TRGOVINSKA INTEGRACIJA: MAKSIMALNO POBOLJŠANJE MOGUĆNOSTI ZA DUGOROČNI RAST ................................................................56
Evropska i regionalna dimenzija......................................................................................57 Mreža Sporazuma o slobodnoj trgovini: Izvlačenje maksimalne koristi od integracije..61
E. ZAKLJUČAK I PREPORUKE ...................................................................................64
4. REFORMA PRIVATNOG I FINANSIJSKOG SEKTORA .......................................68
A. UVOD..........................................................................................................................68
B. SEKTOR PREDUZEĆA .............................................................................................69 Zaostavština 1990-ih i dosadašnji napredak ....................................................................69
Preostali izazovi ...............................................................................................................71 Program reformi na kraći i srednji rok.............................................................................72
C. OKRUŽENJE KOJE POGODUJE POSLOVANJU ...................................................79 Nasleđe 90-tih i ostvareni napredak.................................................................................79 Predstojeći izazovi ...........................................................................................................79 Plan kratkoročnih i srednjoročnih reformi.......................................................................82
D. FINANSIJSKI SEKTOR .............................................................................................87 Nasleđe 90-tih i ostvareni napredak.................................................................................87 Preostali izazovi ...............................................................................................................90 Plan kratkoročnih i srednjoročnih reformi.......................................................................92
E. GLAVNE STRATEŠKE PREPORUKE .....................................................................96
5. TRŽIŠTA RADA.........................................................................................................99
A. TRŽIŠTA RADA, RAST I ZAPOŠLJAVANJE.........................................................99
B. PERFORMANSE TRŽIŠTA RADA U SRBIJI ........................................................100 Participacija i zaposlenost..............................................................................................101 Nezaposlenost ................................................................................................................104 Dinamika kretanja zarada ..............................................................................................108 Tokovi radne snage ........................................................................................................109 Rezime karakteristika tržišta rada..................................................................................111
C. KLJUČNI IZAZOVI..................................................................................................113 Poboljšanje funkcionisanja formalnog tržišta rada ........................................................113 Starosno doba i performanse tržišta rada .......................................................................119 Makroekonomska politika i performanse tržišta rada....................................................120 Razvoj privatnog sektora i performanse tržišta rada......................................................120 Obrazovanje i performanse tržišta radna .......................................................................120
6. OBRAZOVANJE I OBUKA.....................................................................................124
A. UVOD........................................................................................................................124
B. STRUKTURA SPOLJNE TRGOVINE SRBIJE I PERFORMANSE TRŽIŠTA RADA ........................................................................................................................124
C. MOGUĆNOSTI POVEZIVANJA POLITIKA U OBLASTI OBRAZOVANJA I TRŽIŠTA RADA.......................................................................................................125
D. PERFORMANSE SISTEMA OBRAZOVANJA I OBUKE.....................................126
E. PROGRAM REFORMI ZA SISTEM OBRAZOVANJA I OBUKE U SRBIJI .......131
F. TROŠKOVI REFORME ...........................................................................................135
G. ZAKLJUČAK............................................................................................................138
LITERATURA ......................................................................................................................140
ii
LISTA OKVIRA Okvir 2.1 Napredak Srbije u ključnim oblastima reforme u odnosu na odabrane zemlje u
regionu Okvir 2.2 Ekonomske implikacije doznaka radnika Okvir 2.3 Strukturne reforme, štednja i deficit Okvir 2.4 Glavni aspekti reforme državne uprave Okvir 2.5 O potencijalnoj stopi rasta srpske ekonomije Okvir 3.1 Zagonetka trgovinskih statistika u SCG Okvir 3.2 Šta čini dobru organizaciju za unapređenje trgovine/izvoza (OUT)? Okvir 3.3 Da li je infrastruktura prepreka razvoju? Okvir 4.1 Neformalna ekonomija Okvir 4.2 Privatizacija: Lekcije tranzicije Okvir 4.3 Pristupi rešenju dugovanja Okvir 4.4 PICS i BEEPS II Okvir 4.5 Postojeća struktura bankarskog sistema u Srbiji Okvir 5.1 Zvanična stopa nezaposlenosti i stopa nezaposlenosti MOR-a Okvir 5.2 Ključne novine uvedene Zakonom o radu iz 2001. Okvir 5.3 Koje aktivne politike zapošljavanja najbolje funkcionišu u zemljama
tranzicije? Okvir 6.1 Principi za efektivnu primenu planova davanja/grantova za obuku Okvir 6.2 Politički kontekst reforme obrazovanja LISTA TABELA Tabela 2.1 Kretanje ekonomske aktivnosti, 2000-2003. Tabela 2.2 Predviđanje servisiranja inostranog duga (u milionima USD) Tabela 2.3 Sastav potrošnje: Srbija u odnosu na odabrane zemlje Tabela 2.4 Kretanje izabranih promenljivih po dva ilustrativna scenarija, 2003-2010 Tabela 3.1 Trgovina robom i nefaktorskim uslugama u SCG (kao % BDP-a) Tabela 3.2 Harmonizacija carina između Srbije i Crne Gore Tabela 3.3 Izvoz robe i nefaktorskih usluga prema BDP-a (u %) Tabela 3.4 Učinak ekonomija zemalja Jugoistočne Evrope na EU tržištu od 1999. do
2002. Udeo u ukupnom inostranom uvozu EU (%) Tabela 3.5 Geografska distribucija trgovine: SCG i druge zemlje Centralne i Istočne
Evrope Tabela 3.6 Trgovina Srbije po finalnom proizvodu, 2000-2003 Tabela 3.7 Faktorski intenziteti srpske trgovine sa Evropskom unijom Tabela 3.8 Trgovina Srbije delovima i komponentama i udeo u EU tržištima Tabela 3.9 Udeo u uvozu EU proizvoda koji su obrađeni van EU, 1990-2002 Tabela 3.10 Trgovina u okviru iste privredne grane merena Grubbel Lloyd-ovim indeksom Tabela 3.11 Povećanje tarifa u Srbiji (u procentima) Tabela 3.12 Neto priliv stranih direktnih investicija (milioni USD) Tabela 3.13 Napredak zemalja Zapadnog Balkana u trgovinskoj integraciji Tabela 3.14 Udeo uvoza SCG u ukupnom uvozu ostvarenom 2003. sa partnerima
potpisnicima Sporazuma o slobodnoj trgovini (u procentima)
iii
Tabela 3.15 Uslovi pristupa izvoznih proizvoda SCG na tržišta partnera potpisnika Sporazuma o slobodnoj trgovini 2003. godine
Tabela 3.16 Tarife za najpovlašćeniju zemlju Tabela 4.1 Rezultati privatizacije 2002. - oktobar 2004. Tabela 4.2 Učinak preduzeća po tipu vlasništva Tabela 4.3 Razvoj sektora malih i srednjih preduzeća u periodu 2000 -2003. Tabela 4.4 Indikatori sprovođenja ugovora Tabela 4.5 Pregled finansijskog sektora u Srbiji Tabela 5.1 Stope participacije i zaposlenosti, po starosti i polu (2002) Tabela 5.2 Srbija: Registrovana i neformalna zaposlenost po regionima, 2002 Tabela 5.3 Stopa nezaposlenosti, po starosti i polu, 2002 Tabela 5.4 Stopa nezaposlenosti u Srbiji i odabranim tranzicionim ekonomijama, OECD i
EU, 1995-2002 Tabela 5.5 Nezaposlenost prema stepenu obrazovanja 2002 Tabela 5.6 Nezaposleni prema istoriji zapošljavanja i razlozima njihove nezaposlenosti,
1996-2002 Tabela 5.7 Razvoj stope nezaposlenosti i dugoročne nezaposlenosti,1995-2002 Tabela 5. 8 Srbija: Period trajanja nezaposlenosti prema pojedinačnim karakteristikama,
2002 Tabela 5.9 Stopa nezaposlenosti po lokaciji / regionu Tabela 5.10 Neto i bruto prosečne zarade u evrima; 2003 Tabela 5.11 Srbija: Mogućnost promene posla prema starosti, obrazovanju i vrsti
zaposlenja, 2003 Tabela 5.12 Verovatnoće promene posla prema starosti i obrazovanju Tabela 6.1 Nova i znanja za uspešnu integraciju u tržište rada Tabela 6.2 Obuka zaposlenih po preduzećima, Srbija i Crna Gora u regionalnom
kontekstu, 2001 Tabela 6.3 Projekcije broja nastavnika i realnih izdataka za plate i drugih troškova po
stepenu obrazovanja, s pretpostavljenim prosečnim rastom plata od 4% godišnje i bez promene u stopi upisa i odnosu učenik/nastavnik, 2003-2010
LISTA GRAFIKONA Grafikon 2.1 Kretanja inflacije i deviznog kursa, 2000-2003. Grafikon 2.2 Struktura intervala kamatnih stopa na depozite Grafikon 2.3 Javni dug, 2000-2003. (%BDP) Grafikon 2.4 Bruto zvanične devizne rezerve, 2000-2003. Grafikon 2.5 Izvoz robe i usluga, 2003., kao procenat BDP-a Grafikon 2.6 Odnos investicija prema deficitu tekućeg računa, 2000-2003. Grafikon 2.7 Javni dug u Srbiji i u odabranim zemljama regiona, 2001-2003. Grafikon 2.8 Prihod i veličina vlade: Srbija u odnosu na EU-15, ECA i MENA Grafikon 2.9 Investicije (kao % BDP) Grafikon 2.10 Plate, 2000-2004. Grafikon 2.11 Subvencije i transferi, 2000-2004. Grafikon 2.12 Kretanje rasta, (2004-2010.) Grafikon 2.13 Investicije, 2005-2010. (%BDP-a)
iv
Grafikon 2.14 Javni dug 2005-2010. (% BDP-a) Grafikon 2.15 Potrošnja, 2005-2010. Grafikon 3.1 Realizacija trgovine SCG (roba i ne-faktorske usluge), 1999-2003. u EUR Grafikon 3.2 Nezvanična plaćanja u poslovanju sa carinom Grafikon 4.1 Upoređivanje finansijske rezerve i oslanjanja na gotovinu Grafikon 5.1 Kretanje zaposlenosti i proizvodnje, 1989-2003 Grafikon 5.2 Kretanje stopa zaposlenosti, 1989-2003 Grafikon 5.3 Kretanje BDP-a, produktivnosti i zarada, 1999-2003 Grafikon 6.1 Učešće u obrazovanju, stanovništvo od 15 i više godina, Srbija 2002. u
poređenju sa Slovenijom 2002. i Estonijom 2000. Grafikon 6.2 Bruto stope učešća u obrazovanju prema stepenu, Srbija u poređenju sa
Slovenijom, Estonijom i Rumunijom, 2001 Grafikon 6.3 Indeks realne javne potrošnje na obrazovanje prema dva scenarija, 2003-2010 Grafikon 6.4 Projekcija realnog tekućeg budžeta za obrazovanje, sa povećanjem plata, po
nivou i višak koji je dostupan po scenariju, 2003-2010 ANEKSI Aneks 3.1 Pregled Sporazuma o slobodnoj trgovini potpisanih od strane SCG i pregled
njihovog ispunjenja u skladu sa kriterijumima iz pisama o namerama Aneks 3.2 Indeksi specijalizacije izvoza* određenih kategorija proizvoda iz JIE-8 u EU Aneks 5.1 Zapošljavanje i otpuštanje radnika Aneks 5.2 Fleksibilnost radnog zakonodavstva, 2003
v
PRIZNANJA
Ovaj izveštaj pripremio je tim Svetske banke. Pripremu sveukupnog izveštaja vodio je
Ardo Hansson (menadžer projekta), Ilker Domac i Lazar Šestović, sa inicijalnim doprinosima Vladimira Gligorova (konsultanta).
Poglavlje o makroekonomskoj politici pripremio je Ilker Domaç, Evgenij Najdov i
Lazar Šestović, sa doprinosima Tony Verheijien-a i Bruce Courtney-a, a informacije su uzete iz stručnog rada Dejana Popovića (konsultanta).
Poglavlje o međunarodnoj trgovini i regionalnoj integraciji pripremila je Alia
Moubayed, sa doprinosima i komentarima Costas Michalopoulos-a (konsultanta) i Gerald Paul Ollivier-a.
Poglavlje o razvoju privatnog i finansijskog sektora pripremio je Itzhak Goldberg,
Alexander Pankov i Branko Radulović, sa doprinosima Michael Edwards-a. Ovo poglavlje se takođe nadovezuje na druga dva istovremeno pripremljena izveštaja Svetske banke – Procena investicione klime i Pregled finansijskog sektora.
Poglavlje o tržištu rada pripremili su Lazar Šestović, Ilker Domac i Arvo Kuddo,
nadovezujući se na stručni rad Gorane Krstić (konsultanta). Poglavlje o obrazovanju i obuci pripremio je Martin Godfrey (konsultant) i Toby
Linden, sa doprinosima i komentarima James Stevens-a. Tim je imao izuzetne koristi od saveta kolega recenzenata Sanjay Kathuria i Carlos
Silva-Jauregui-a i od komentara na koncept izveštaja od Peter Sanfey-a (Evropska banka za rekonstrukciju i razvoj), Peter Grasmann-a, Christophe-a Pavret de la Rochefordiere, Uwe Stamm-a i Leopoldo Rubinacci-a (Evropska komisija), Balazs Horvath-a (Međunarodni monetarni fond) i brojnih kolega iz Svetske banke.
Izveštaj je pripreman pod opštim nadzorom Orsalie Kalantzopoulos i Bernard Funck-
a. Njegova izrada ne bi bila moguća bez sjajne podrške Emily Evershed (konsultanta) u uređivanju dokumenta i Mismake Galatis i Armanda Çarçani u obradi dokumenta.
vi
IZVRŠNI REZIME
Od ponovnog započinjanja tranzicije ka tržišnoj ekonomiji krajem 2000. godine,
Srbija je napravila dobar inicijalni napredak u više oblasti. Ovaj napredak je krenuo sa veoma teške početne tačke koja je odražavala zaostavštinu decenije izolacije, konflikta i lošeg ekonomskog menadžmenta. Snažni pokušaji stabilizacije zajedno sa izuzetno povećanim dotokom kapitala (od podrške novih donatora, doznaka, stranih direktnih investicija i remonetizacije) podržali su smanjenje godišnje inflacije sa oko 100 procenata 2000. godine na ispod 10 procenata 2003. godine. Odnos duga prema BDP-u je opao, dok su se devizne rezerve znatno povećale. Inicijalne reforme trgovinskog režima, vlasničkih odnosa, poslovne klime, finansijskog sektora, tržišta rada i obrazovnog sistema takođe su počele da stvaraju osnovu za brži rast. Kao rezultat toga, prethodno dis-funkcionalne, srpske banke počinju da privlače nova ulaganja i daju nove zajmove. Ekonomska aktivnost se pomera na privatni sektor. Na osnovu ovih promena, realni BDP u Srbiji porastao je za, u proseku, 4.2 procenta godišnje od 2001. do 2003., dok prosečna potrošnja raste još bržim tempom.
Međutim, ostaju duboke strukturne slabosti. Stope rasta od oko 4 procenta
godišnje neće biti dovoljne da dovedu do brzog približavanja životnog standarda ka nivoima iz prošlosti i nivoima u uspešnijim reformisanim zemljama Centralne i Istočne Evrope. Kao u mnogim ekonomijama u tranziciji, inicijalni oporavak proizvodnje tek treba da dovede do povećanja zaposlenosti. Značajan deo srpske proizvodnje i zaposlenosti ostaje u neformalnom sektoru. Ključne determinante potencijala rasta kao što su izvoz, investicije i domaća štednja ostaju izuzetno niske. I dalje značajne, premda smanjene, makroekonomske neravnoteže i teret zaduženosti nastavljaju da čine ekonomiju osetljivom na šokove. Uprkos rastućem privatnom sektoru i dosta poboljšanom pristupu tržištu, spoljna trgovina Srbije ostaje uglavnom nerestrukturirana, sa jako malo preorijentacije ka Evropskoj uniji i uglavnom nepromenjenom robnom strukturom.
Štaviše, pozitivni elementi skorijih dostignuća Srbije nisu održivi bez daljeg
prilagođavanja i nastavka reformi. Ovo kako iz makroekonomskih tako i iz strukturnih razloga. Podržan velikim porastom dotoka kapitala i restrukturiranja dugova, nedavni rast u Srbiji vođen je domaćom tražnjom. To je ublažilo početni učinak reformi i poslužilo kao odskočna daska za investicije, ali je i dovelo do velikih deficita tekućeg računa platnog bilansa i fiskalnih deficita, koji su neodrživi na srednjem roku. Sveži uplivi kapitala će verovatno da opadnu i biće okarakterisani nižim donacijama, dok će otplate dugova porasti kad isteknu grejs periodi i počnu da se otplaćuju novi dugovi. Kao rezultat toga, potreba da se postigne poprilični i brzi pad deficita tekućih računa platnog bilansa i fiskalnih deficita zahtevaće od Srbije da se prebaci na totalno drugačiji tip rasta čiji je nosilac izvoz, pre nego domaća tražnja. Makroekonomske politike koje su do sada bile uspešne moraće da se revidiraju kako bi se suočile sa ovim novim izazovima.
vii
Inicijalne brze strukturne reforme su se usporile i ostaju nekompletne. Velikom napretku sa reformama tokom 2001. i prve polovine 2002. godine usledila su mnogo sporija i manje koherentna dostignuća. Efekat napredovanja u nekim oblastima bio je ublažen stvarnim, ili mogućim nazadovanjem u drugim. Politička nestabilnost bila je glavni faktor koji je ometao pokušaje reformi. Ukupne reforme moraju dostići određen kritični nivo pre nego što dovedu do snažnog reagovanja sa strane ponude. Srbija mora još mnogo toga da uradi pre nego što dostigne taj nivo. Uprkos zabeleženim početnim dostignućima, mere napretka ukupnih reformi, kao što su indikatori tranzicije Evropske banke za obnovu i razvoj i dalje pokazuju da je Srbija i Crna Gora praktično na dnu grupe ekonomija u tranziciji. Osim toga, Srbija je još uvek u vrlo ranoj fazi integracije svoje ekonomije u evropske strukture, što predstavlja cilj koji će sve više da usmerava njen budući program reformi i institucionalnog jačanja. Stoga, postoji hitna potreba da se napreduje sa reformama u nizu oblasti.
Ovaj izveštaj analizira nedavna postignuća Srbije i kratkoročne prioritete
reformi u pet oblasti koje su naročito važne za rast i stvaranje zaposlenosti. Makroekonomska politika, međunarodna trgovina i regionalna integracija, razvoj privatnog i finansijskog sektora, tržište rada i edukacija/trening su od izuzetnog značaja za uvećanje investicija, održavanje zaposlenosti i poboljšanje produktivnosti. Takođe su bitni i za postizanje druga dva bitna cilja koja to zaokružuju: (i) pomeranje neformalne aktivnosti u formalni sektor, i (ii) postepenu integraciju srpske ekonomije u evropske strukture.
Dok reforme moraju da budu implementirane u svim sferama, neke će se brže
isplatiti od drugih. Ako se uzme u obzir niska stopa štednje (u makroekonomskom smislu) u Srbiji i njena potreba da smanji deficit tekućeg računa platnog bilansa, kratkoročni rast će malo verovatno da potiče od većih povećanja u stopama investicija. Pošto su zabeležene stope zaposlenosti već visoke, kratkoročni rast takođe verovatno neće biti vođen daljim povećanjima zaposlenosti (koja će verovatno prvo da opadne pre nego što se oporavi). Iz ovih razloga, impuls hitnog rasta morao bi da dođe od poboljšane spoljne konkurentnosti (kroz usklađivanja u makroekonomskoj politici) i od pojačane produktivnosti. Najveći potencijal za brza povećanja u produktivnosti leži u premeštanju postojećih srpskih resursa kao što su zemlja, radna snaga i kapital u cilju postizanja veće produktivnosti. Reforme tržišta rada biće potrebne da bi održale pad zaposlenja na minimumu, i da bi osigurale lagan prelazak radnika na nove poslove. Srednjoročno gledano, veća produktivnost će sve više biti izazvana novim investicijama. Reforme sektora obrazovanja u Srbiji imaće dugoročniji učinak, ali potrebno je da se odmah sprovedu. Sledećih osam tema pojavljuju se kao glavni prioriteti reformi za jačanje rasta i stvaranje zaposlenosti u Srbiji. 1. Pojačana politička stabilnost i poboljšano upravljanje su ključni preduslovi za održiv rast. Visok nivo rizika je jedina velika kočnica i za domaće, i za strane investicije. Istraživanja poslovanja u Srbiji navode nesigurnost ekonomske politike kao jedinu veliku slabost u pogodnom poslovnom okruženju. Srbija će moći da izvuče korist od tehničkih napredaka, o kojima će se diskutovati kasnije, ukoliko se politička stabilnost izuzetno poboljša, ukoliko se eliminiše rizik od naglih promena ili velikih izmena politika koje vodi vlada, ukoliko se smanji percepcija korupcije i ukoliko se dalje poboljša opšti kvalitet upravljanja.
viii
2. Veličina javnog sektora se mora smanjiti. Srbija je dosta napredovala u smanjenju skrivenih fiskalnih opterećenja, naročito budžetskih docnji i gubitaka u sektoru energetike. Međutim, konsolidovana javna potrošnja je stalno rasla do veoma visokih oko 47 procenata BDP-a, od čega jako malo odlazi na javne investicije, što je izuzetno bitno za rast. Kao posledica toga, teret visokog poreza i budžetskih deficita istiskuju privatnu aktivnost ili je guraju u neformalne kanale, istovremeno podižući makroekonomsku ranjivost. Nasuprot ovom, nameće se stvaranje javnog sektora koji pojačava razvoj, a fokusira se na sledeće prioritete politike:
• Tekuća potrošnja (ne uključujući otplatu kamata) kao deo BDP-a mora da se smanji na značajan i održiv način. Ovo je potrebno da bi se smanjila opšta potrošnja dok bi se dozvolilo povećanje u javnim investicijama. Najveći prostor za štednju nalazi se u sledećim kategorijama potrošnje – plate u javnom sektoru, zdravstvo, penzije i subvencije. Rebalans budžeta za 2004. godinu i usvojeni budžet za 2005. predstavljaju važne prve korake u ovom pravcu, i moraju da se konsoliduju kroz dalja takva prilagođavanja u budućnosti. Ova prilagođavanja u javnoj potrošnji mogu postati održiva jedino i samo ako ih podrže reforme koje direktno i trajno utiču na faktore koji uzrokuju stvaranje obaveza i prava; i koje poboljšavaju funkcionisanje javne administracije Srbije i sveukupnog javnog sektora.
• Štednja nastala smanjivanjem troškova mora se kanalisati prvenstveno ka
smanjenju deficita. S obzirom na svoj veliki javni dug i potrebu da smanji deficit tekućeg računa platnog bilansa Srbija nema opseg da «stimuliše» ekonomsku aktivnost putem fiskalne politike. Javni prihodi moraju biti obezbeđeni dok se ne postignu prilagođavanja troškova. Svaka dalja postepena smanjenja poreskih stopa trebaju da budu praćena istovremenim pokušajima da se proširi poreska osnova i da se dalje poboljša efektnost poreske administracije. Konstantan oprezan prelazak sa direktnog na indirektno oporezivanje takođe bi mogao da dovede do potrebnog uvećavanja nacionalne štednje.
3. Mora se obratiti pažnja na jaku sklonost ka anti-izvozu koja postoji u srpskoj ekonomiji. Veliki srpski deficit tekućeg računa platnog bilansa pre izražava veoma nizak izvoz, nego visok uvoz. Počevši od tako niske osnove, Srbija ima veliki potencijal da proširi svoj izvoz uz pomoć prave politike i institucija. Do danas nije bila u mogućnosti da iskoristi ovaj potencijal, uprkos veoma poboljšanom formalnom pristupu na glavna tržišta. Da bi se bavilo anti-izvoznom sklonošću koja stoji iza ovog slabog postignuća, potrebne su promene u četiri velike oblasti:
• Prethodna sniženja carina moraju se produbiti, a institucionalni okvir trgovinske politike mora se ojačati. Takva prilagođavanja mogu da se urade u kontekstu pregovora za pristup Svetskoj trgovinskoj organizaciji i procesu Stabilizacije i priključenja EU. Pošto je deficit tekućeg računa platnog bilansa indikator makroekonomske neravnoteže, ne bi se trebalo njime baviti putem povećane protekcije. Ovo bi takođe smanjilo beneficije povećane konkurencije u produktivnosti i oteralo investitore koji žele da se lociraju u Srbiji kako bi opsluživali veliko
ix
integrisano tržište. Dalje reforme trebalo bi da se usredsrede na smanjivanje carina na gotove proizvode u oblastima gde su carine povišene i na eliminisanje ostalih ne-carinskih prepreka. Takođe je potrebna veća jasnoća u institucionalnom okviru za formulisanje i implementaciju politike spoljne trgovine, kako bi se smanjili troškovi i izbegle distorzije trgovinskih transakcija u okviru SCG.
• Regionalna i globalna trgovinska integracija mora biti ubrzana uz obezbeđivanje
neposredne koordinacije među raznim njenim dimenzijama. Integracija u EU u kontekstu procesa Stabilizacije i asocijacije, i liberalizacija sa susednim državama Jugoistočne Evrope mora ići ruku pod ruku, kako bi se izbegle moguće trgovinske distorzije. Ovo mora biti praćeno povećanim trudom da se pristupi Svetskoj trgovinskoj organizaciji, kako bi bio obezbeđen pristup pod statusom Najpovlašćenije nacije, smanjene moguće distorzije nastale iz aranžmana regionalne trgovine, i modernizovao regulatorni i pravni okvir kojim se uređuje trgovina i investicije.
• Institucije koje pomažu srpskim firmama da pristupe spoljnim tržištima moraju
da se ojačaju. Njihovo slabo funkcionisanje je jedan od glavnih razloga što Srbija tek treba da iskoristi veoma dalekosežan formalni pristup tržištu koji je već ostvarila. Prioritetne reforme uključuju modernizaciju standarda i tehničkih regulativa kako bi se ostvarila kompatibilnost sa EU i međunarodnim standardima i dalje jačanje carina i drugih pograničnih organa.
• Mešavina makroekonomskih politika mora da se prilagodi. Nedavna kombinacija
donekle labavije fiskalne i čvrste monetarne politike u Srbiji povećala je domaću tražnju i doprinela je realnoj apresijaciji dinara. Ovo je povećalo uvoz, a smanjilo olakšice i mogućnosti za izvoz. Kako bi postigla rast čiji je nosilac izvoz, Srbija mora da stavi veći deo tereta stabilizacije na fiskalnu politiku (budžet za 2005. godinu je dobrodošao potez u ovom pravcu), skidajući pritisak sa monetarne politike. Kao posledica toga, manja domaća tražnja i više konkurentni realni devizni kurs simultano bi destimulisali uvoz, a podstakli izvoz.
4. Mora se završiti privatizacija preduzeća i banaka. Velik i jak privatni sektor, podržan od strane efikasnog finansijskog sektora, presudan je za napredak. Izveštaj pokazuje da nove privatne i privatizovane firme u Srbiji jasno nadmašuju preduzeća u društvenom vlasništvu. Firme u početnoj fazi privatizacije imaju malo podstreka da traže nova tržišta, restrukturiraju svoju proizvodnju ili stvaraju nove i sigurnije poslove. U isto vreme, srpske neefikasne i problemima opterećene državne banke ne mogu posredovati sa realnim sektorom na održivoj i priuštivoj osnovi. Dok je Srbija postavila solidne osnove za investiranje u preduzeća i banke, inicijalni zamah nije kontinuiran. Ističu se dva ključna prioriteta u oblasti vlasničkih reformi:
• Privatizacija mora biti ponovo pojačana, sa stalnim fokusom na prodaju strateškim investitorima. Što se preduzeća tiče, tenderska i aukcijska privatizacija preduzeća u društvenom vlasništvu koje vodi Agencija za privatizaciju mora da se ubrza bez fundamentalne promene modela privatizacije. Restrukturiranje, a zatim i prodaja problematičnih industrijskih konglomerata takođe mora da se ubrza. Paralelno
x
sa tim, Srbija mora da uspostavi ubrzanu transparentu privatizaciju održivih banaka u državnom vlasništvu strateškim investitorima, putem javnih tendera; pogotovu što dalja odlaganja mogu dovesti do pogoršanja uslova u kojim se nalaze banke, i da likvidira, ili da se spoji sa onim bankama, koje ne mogu da se prodaju i/ili će teško efektno da se nadmeću sa konkurencijom, čak i kada bi se njihovi bilansi stanja mogli očistiti.
• Svojinska prava se moraju zaštititi. Da bi nastavila da privlači strane direktne
investicije i lokalne investicije, vlada mora da obezbedi dosledan tretman prve grupe investitora koji su kupili kompanije na tenderima. Osim ukoliko jasne nelegalne transakcije nisu dokazane, poništenje transakcija privatizacije unele bi nesigurnost i škodile bi budućim transakcijama.
5. Finansijska disciplina se mora pojačati, uključujući i kroz intenziviranje konkurencije. Ovo je neophodno da bi se preduzeća podstakla da aktivno traže nova tržišta, da bi se povećala efikasnost i da bi se osiguralo da firme sa slabim rezultatima iskoriste faktore proizvodnje za postizanje veće produktivnosti. Time što će podsticati firme da održe povećanja plata zajedno sa rastom proizvodnje, takođe će unaprediti zaposlenost, investiranje (tako što će povećati zadržani prihod) i izvoznu konkurentnost. Pored daljih poboljšanja gore opisane izvozne konkurentnosti, ključne reforme za postizanje datih ciljeva spadaju u tri grupe:
• Poboljšanja u sistemu bankrotstva moraju da se efektno primene. Nadograđujući se na nedavno usvojeni zakon o bankrotstvu prioritetne reforme uključuju: izgradnju institucija koje su potrebne za primenu zakona; prikupljanje resursa i obuka osoblja koje je potrebno za Agenciju za nadgledanje i jedinicu koja će administrirati kompanije u društvenom vlasništvu; i započinjanje postupka bankrotstva od strane države u ulozi kreditora putem poreske administracije, Elektroprivrede Srbije (EPS) i banaka u državnom vlasništvu.
• Reforme velikih komunalnih delatnosti moraju se proširiti i produbiti putem:
nastavljanja sa odvajanjem organizacionih celina i restrukturiranjem (radne snage i dugova) javnih komunalnih delatnosti; rešavanjem pitanja dugova kompanija koje su pod programom restrukturiranja Agencije za privatizaciju, a koje imaju najveća dugovanja prema EPS-u, putem restrukturiranja i ponude na prodaju kompanija–dužnika; uspostavljanjem adekvatnog regulativnog okvira u relevantnim oblastima pre privatizacije; i rešavanjem pravnih problema nastalih zato što i kapital i fizička imovina pripadaju državi, pre restrukturiranja ili privatizacije.
• Regulatorni i nadzorni režim za bankarski sistem mora da se ojača putem:
ojačavanja kapaciteta Narodne banke Srbije (NBS) da vrši superviziju pravovremenom primenom Plana razvoja kontrolne funkcije; održavanja odgovarajućeg pouzdanog nadzora banaka u državnom vlasništvu, putem koordinisanih napora Agencije za osiguranje depozita, sanaciju, stečaj i likvidaciju banaka (BRA), Narodne banke Srbije i Ministarstva finansija u periodu koji vodi ka rešavanju; sprovođenja ispitivanja na terenu u privatnim bankama sa najbržim
xi
razvojem, sa primenom odgovarajućih sanacionih mera po potrebi; i putem usavršavanja pravnog i institucionalnog okvira za prestanak rada banke.
6. Pogodno poslovno okruženje mora dalje da se poboljšava. Transformacija vlasništva i pojačana disciplina neće biti dovoljne da osiguraju rast. Ovo takođe zahteva lagani prelaz faktora proizvodnje od nisko do visoko produktivnih preduzeća, i mogućnosti ovih firmi (uključujući i firme u stranom vlasništvu) da onda prošire svoju proizvodnju. Gore opisani pristup srpskih preduzeća na strana tržišta je neophodan element poslovnog okruženja, naročito iz perspektive stranih investitora. Drugi ključni prioriteti navedeni u izveštaju podeljeni su u četiri oblasti:
• Primena ugovora mora biti pojačana kroz: pojednostavljenu primenu procedura putem efektivne primene nedavno usvojenog Zakona o izvršnom postupku; poboljšanje delatnosti izvršnih činovnika usvajanjem relevantnih uredbi i obuke; i jačanje sudskih resursa putem edukacije, poboljšanih sudskih evidencija i razmene informacija.
• Pristup kreditima mora biti poboljšan: nastavljanjem uspostavljanja javno
pristupačnog lizinga i registra zaloga; usvajanjem novog Zakona o hipoteci; koncentrisanjem na obezbeđivanje javnih dobara (izvršenja dugova i naplata zaloga) pre nego direktne državne podrške; i revizijom učinka državnih institucija koje odobravaju kredite, kao što je recimo Fond za razvoj.
• Regulativni teret koji utiče na preduzeća mora se smanjiti, i to: uvođenjem javne
diskusije o nacrtu zakona, kao pravila, a ne kao izuzetka; zahtevanjem izjave opravdanja za sve zakone i druge regulative koja objašnjava očekivane koristi i troškove mera; i identifikacijom i uklanjanjem preklapanja nadležnosti raznih državnih autoriteta.
• Pristup zemlji mora da se poboljša putem: izmene ustavnog tretmana gradske
zemlje; uklanjanja raznih administrativnih prepreka pristupu zemlji; rešavanja pitanja povraćaja; primene smanjivanja po fazama i pojačane primene poreza na prenos vlasništva, što bi se kompenzovalo uvećavanjem drugih poreza; i uvećanjem ljudskih i fizičkih resursa u raznim komponentama sistema za upravljanje zemljom, kao što je katastar.
7. Fleksibilnost formalnog tržišta rada bi morala još da se poveća. Uprkos dosta poboljšanim zakonima o radnoj snazi i zaposlenju, formalno tržište rada ostaje rigidno i nastavlja loše da funkcioniše, dok se zaposlenje pomera u fleksibilnije neformalno tržište rada. Takve prepreke destimulišu novo zaposlenje i sprečavaju kretanje radne snage, što je ključ boljeg i sigurnijeg zaposlenja. Mladi, žene i lošije obrazovani su u naročito teškom položaju na formalnom tržištu rada. Konačno, veoma je loša i disciplina plata, sa zabeleženim realnim rastom plata koji dosta premašuje rast produktivnosti. Prioritetne reforme tržišta rada dele se u tri oblasti:
xii
• Uklanjanje pravnih/administrativnih i institucionalnih prepreka za funkcionisanje formalnog tržišta radne snage mora biti kontinuirano. Oblasti koje se mogu unaprediti uključuju: dalje ograničavanje minimalnih otpremnina; proširivanje mogućnosti zaposlenja na nepuno radno vreme, kratkoročnog i sezonskog zaposlenja; poboljšanje socijalnog dijaloga kroz jače i kredibilnije predstavljanje poslodavaca; i staranje da minimalne plate ne dosegnu nivoe na kojima bi negativno delovale na mogućnost zaposlenja, naročito mladih i onih najmanje kvalifikovanih.
• Rast realnih plata mora da ide u korak sa rastom proizvodnje. Ovo je neophodno
da bi se održala tražnja za radnom snagom i time podržala viša stopa zaposlenosti. Ovo zahteva veću finansijsku disciplinu preduzeća, snažniju ulogu poslodavaca u kolektivnom pregovaranju i stalno nametanje direktnih ograničenja na rast plata u budžetskom sektoru i sektoru preduzeća u društvenom vlasništvu.
• Programi finansijske i aktivne podrške za one koji su izgubili posao moraju da se
restrukturiraju i preorientišu. Smanjenje obima skupog Socijalnog programa moglo bi da oslobodi resurse za adekvatno finansiranje dobro dizajniranih beneficija nezaposlenima u Srbiji, i za finansiranje užeg seta aktivnih programa tržišta rada odabranih na osnovu tranzicionog iskustva, a u skladu sa raspoloživim administrativnim resursima Nacionalne službe za zapošljavanje (bivšeg Republičkog zavoda za tržište rada)
8. Srpski sistem obrazovanja i obuke mora da se preorijentiše. Loš kvalitet i niska stopa upisa u srednje škole predstavljaju glavne prepreke razvoju. Niska stopa upisa u srednje škole koči napredak, već relativno niskog, prosečnih nivoa stepena obrazovanja u Srbiji. Loš kvalitet ogleda se u nemogućnosti sistema da obezbedi veštine potrebne da bi se uspelo na današnjem tržištu rada, to se naročito odnosi na visok procenat učenika u srednjim stručnim školama. Sistem visokog obrazovanja je neefikasan, uključujući veoma dug prosečni period studiranja i fragmentisanu strukturu univerziteta. Na kraju, ograničene mogućnosti obrazovanja odraslih i mogućnosti obuke, otežavaju situaciju onima koji nemaju odgovarajuće sposobnosti da prebrode ove nedostatke. Prioritetne reforme u obrazovanju i obuci spadaju u tri grupe:
• Mora se baviti ozbiljnim problemima kvaliteta i upisa u ustanove srednjeg obrazovanja. Najhitnije je da se broj učenika koji završavaju četvorogodišnje srednje škole poveća putem napuštanja programa stručnog obrazovanja, naročito onih koji traju samo tri godine. Ovo bi ljudima pružilo široke i fleksibilne sposobnosti koje se traže u dinamičnoj tržišnoj ekonomiji, smanjilo bi jedinične troškove i obezbedilo resurse za investicije u poboljšanje kvaliteta. Srednjem obrazovanju je takođe potrebno poboljšanje obrazovnog kvaliteta.
• Efikasnost visokog obrazovanja se mora povećati. Prioriteti uključuju reformisanje
uprave univerziteta, po ugledu na korporativne institucije evropskog stila i povećanje podsticaja kako bi univerziteti pomogli studentima da na vreme diplomiraju sa potrebnim znanjem.
xiii
• Mogućnosti za obuku odraslih se moraju proširiti, naročito u malim i srednjim
preduzećima. Ovo zahteva podstrek stranim investitorima (koji imaju običaj da obezbede više nivoe obuke) i uspostavljanje regulatornog okvira za izdavanje sertifikata i kontrole kvaliteta za obrazovanje odraslih i doživotno učenje.
Mnoge od opisanih reformi takođe će pomoći Srbiji da se suoči sa bitnim
izazovom reintegracije neformalne aktivnosti u zvaničnu ekonomiju. Veliki neformalni sektor sprečava rast tako što slabi produktivnost i ne dozvoljava produktivnijim formalnim kompanijama da dođu do udela u tržištu. Ključne reformske mere za smanjivanje neformalnog sektora uključuju: postepeno smanjivanje poreskih stopa na zarade uz održavanje ukupnih prihoda putem preorientisanja na indirektne poreze, putem proširivanja poreske osnove; poboljšavanje sakupljanja poreza i nametanje poreza; smanjenje šverca putem liberalizacije trgovine; primenu opisanih poboljšanja u pogodno poslovno okruženje i uvećanje fleksibilnosti formalnog tržišta rada.
Kao što je u ovom izveštaju detaljno prikazano, nacrt paketa obimnog i trajnog fiskalnog prilagođavanja i održivog napretka u strukturnoj reformi mogao bi da stvori više stope investicija i konkurentniju ekonomiju koja može proizvesti brz i održiv rast životnih standarda u srednjem roku. Takve politike moraju se primeniti hitno i sa nepokolebljivom predanošću. S obzirom na sve jača srpska makroekonomska ograničenja i nezavršen program reformi, neosmišljeni pristup fiskalnom prilagođavanju i reformi bi ozbiljno ugrozio sposobnost Srbije da poboljša životni standard stanovništva. U stvari, pokušaj da se izbegnu potrebna prilagođavanja mogao bi da pošalje Srbiju stazom usporenih i čak negativnih stopa rasta potrošnje, i njenu ekonomiju učini neprihvatljivo podložnom spoljnim i unutarnjim šokovima.
xiv
1. UVOD
1.1. Ovaj izveštaj ima za cilj da ukaže na ključne prepreke ekonomskom razvoju i stvaranju radnih mesta u Srbiji, a svrha je da se odredi kako politika i institucije mogu najbolje da se poboljšaju. Teme razvoja i stvaranja zaposlenosti došle su na sam vrh programa ekonomskih reformi, i predstavljaju glavne stubove nedavno usvojene Strategije za smanjenje siromaštva u Srbiji. Ovaj naglasak na razvojnom programu prirodan je za ekonomiju koja je uglavnom završila početnu fazu svog ekonomskog programa koji se fokusirao na stabilizaciju ekonomije, primenu «prve generacije» reformi (kao što su liberalizacija cena i spoljne trgovine i plaćanja), postavljanje temelja za «drugu generaciju» reformi i hitnu obnovu.
1.2. Kao i u drugim tranzicionim ekonomijama u Evropi i Centralnoj Aziji, druga faza koja se koncentriše na obezbeđivanje dugoročne ekonomske stabilnosti i održivog razvoja pokazala se više zahtevnom. Pokazalo se da je početni napredak u ključnim oblastima «druge generacije» reformi neravnomeran. Napravljeni su značajni koraci u otvaranju zemlje trgovini i investiranju, upravljanju javnim finansijama, poreskoj politici, privatizaciji, sanaciji banaka, energetici, tržištu rada, penzijskoj i socijalnoj pomoći. Međutim, u većini oblasti, reforme su još uvek daleko od završenih, a u nekoliko oblasti (npr. javna administracija, zdravstvo, politika konkurencije) proces reformi jedva da je i započet.1 1.3. Kao što se u izveštaju detaljno navodi, glavne slabosti srpske ekonomije uključuju: (i) još uvek veoma nizak društveni proizvod i životni standard, (ii) slabo reagovanje na strani otvaranja novih radnih mesta – što je pitanje od izuzetne važnosti, pošto tražena efikasnija preraspodela rada može dovesti do još veće kratkoročne nezaposlenosti; (iii) niski nivoi glavnih determinanti potencijala rasta kao što je izvoz, investiranje i štednja; i (iv) neodrživa priroda skorašnjeg rasta u smislu još uvek velikih eksternih neravnoteža i predstojećim pooštravanjem makroekonomskih ograničenja. 1.4. U ovakvom okruženju, kako Srbija može postići brži i održivi razvoj? Ekonomski rast odražava sposobnost jedne zemlje da poveća svoju proizvodnju robe i usluga. Prema najjednostavnijoj klasičnoj teoriji (Solow, 1956.), zemlja koristi dva inputa – radnu snagu i kapital – i kombinuje ih sa znanjem (know-how) da bi proizvela određeni društveni proizvod (znanje o spajanju input-a naziva se tehnologijom). Stoga, ekonomija može proizvesti više autputa ako ima više radnika, više mašina ili usavršavanja u efikasnosti kojom se koriste radna snaga i kapital. Na nivou celokupne ekonomije, produktivnost će biti određena načinom na koji su kapital i radna snaga raspodeljeni na određene aktivnosti. 1.5. Nova razvojna teorija 1980-ih i 1990-ih godina građena je na ovoj jednostavnoj osnovi, dajući veći značaj ulozi vladine politike u uticanju na 1 Ako želite opširniji izveštaj o dostignućima reformi tokom 2001-03.god., pogledajte Svetska banka (2003e),
produktivnost. Prema ovoj teoriji, politike koje ograničavaju radnu praksu ili primenu metoda bolje proizvodnje na nivou firme, koje smanjuju protok znanja kroz trgovinu, koje smanjuju konkurenciju ili koje usmeravaju resurse na manje produktivne sektore, mogu smanjiti sposobnost radne snage, kapitala i ljudskog kapitala da proizvede robu i usluge. 1.6. Iskustvo tranzicije potvrđuje važnost vladine politike u određivanju učinka rasta.2 Prvo, što je i očekivano, makroekonomska stabilizacija je preko potrebna: rast je uopšte bio veći i dolazio ranije u zemljama koje su imale inflaciju. Drugo, zemlje koje su rano i u potpunosti liberalizovale cene iskusile su najraniji oporavak proizvodnje. Treće, autput je takođe brže uvećan u zemljama sa visokim prosečnim stopama izvoza, naglašavajući da su otvorenost i orijentacija ka izvozu značajne odrednice rasta. 1.7. Četvrto, početna pokretna sila rasta inicirana je dobitima od podizanja efikasnosti koji su rezultat reformi, kao što su čvrsto budžetsko ograničenje i liberalizacija, koje povećavaju podsticaje preduzećima da povećaju produktivnost.3 Sama investicija ne garantuje rani rast i oporavak. Takođe, većoj investiciji je često potrebno dve do tri godine da bi proizvela značajniji rast autputa. Međutim, kako ekonomije dostižu napredniju fazu razvoja, veće investiranje postaje sve značajnije za održavanje rasta. 1.8. Peto, izgleda da strane direktne investicije imaju bitnu ulogu koja se može povezati sa kvalitetom poslovnog okruženja. Uz to, udeo privatnog sektora u BDP-u je vidljivo veći u zemljama sa brzim i stalnim rastom, nego u onim sa sporim i nejednakim rastom. Na kraju, investiranje u ljudski kapital kroz više obuke i obrazovanja dozvoliće radnoj snazi da proizvede veći autput sa istim trudom, i time će podići sveukupnu produktivnost. 1.9. Razmotrivši gore navedeno, postizanje bržeg i održivog rasta u Srbiji zahtevaće koherentnu primenu reformi, jačanje institucija i mere razvoja ljudskog kapitala koje imaju za cilj da obezbede stabilnu makroekonomsku sredinu i da stvore konkurentu ekonomiju sa solidnim ostvarenim izvozom i klimom pogodnom za strana i domaća ulaganja. U tom cilju, izveštaj se koncentriše na sledeće oblasti politike: • Obezbeđivanje makroekonomskog okruženja koji doprinosi rastu pošto se visoki, loše alocirani i neefikasni državni troškovi u Srbiji, zajedno sa velikim javnim i spoljnim dugom i neravnotežama, pojavljuju kao glavne prepreke rastu i makroekonomskoj stabilnosti. • Poboljšanja u trgovinskoj politici i regionalnim integracijama koja za cilj imaju uvećanje izvozne orijentacije ekonomije, pojačanje njene efikasnost kroz veću konkurenciju i doprinos njenoj većoj atraktivnosti za strane direktne investicije.
2 Vidi npr. Svetska banka (2002) ; Fischer i Sahay (2004.), Havrylyshyn (2001) i Havrylyshyn i Wolf (1999) 3 Doyle et al. (2001)
2
• Razvoj živahnog realnog sektora ekonomije čiji je nosilac privatni sektor. Ovo zahteva politiku koncentrisanu na povećanje ekonomske efikasnosti putem stalne privatizacije i tvrđih budžetskih ograničenja i stvaranje pogodnog poslovnog okruženja koja će dovesti do investicija i poboljšane produktivnosti, uz podršku mera za stvaranje stabilnog i efikasnog finansijskog sektora. • Unapređivanje fleksibilnog tržišta rada koje dobro funkcioniše i koje unapređuje zapošljavanje time što povećava tražnju za radnom snagom, poboljšava ukupnu produktivnost omogućavanjem realokacije radne snage ka produktivnijim sektorima i podstiče formalizaciju zapošljavanja. • Poboljšanja sistema obrazovanja i obuke koja za cilj imaju povećanje ljudskog kapitala (glavne odrednice produktivnosti), unapređenje izgleda za zapošljavanje i pomaganje radnoj snazi da dođe do produktivnijih i bolje plaćenih poslova. 1.10 Ovaj izveštaj koncentriše se prvenstveno na ekonomski rast i stvaranje zaposlenosti. Ove teme su važne, ali su samo deo programa ekonomskih i društvenih reformi koje su isuviše opširne da bi se njima bavilo u jednoj jedinoj studiji. Ovaj izveštaj upotpunjuje druga dva nedavna velika izveštaja Svetske banke koje se bave drugim bitnim dimenzijama programa razvoja Srbije: (i) Srbija i Crna Gora: Procena siromaštva (2003); i (ii) Srbija i Crna Gora: Pregled javne potrošnje i institucija (2003). 1.11 Za svaku od pomenutih oblasti politike, izveštaj daje skup mera za suočavanje sa glavnim izazovima Srbije, koji su takođe naglašeni u Izvršnom rezimeu. Svako poglavlje ili odeljak počinju opisom nedavnog učinka i reformi politike.4 Onda se analiziraju glavni razlozi za slabiji učinak, kao osnova za preporučene mere politike u cilju poboljšanja izgleda Srbije za rast i zapošljavanje. Drugim rečima, učinak je u potpunosti opisan, pre nego što se objasni. Glavna poruka ovog izveštaja jeste da su hitno potrebna obimna i stalna fiskalna prilagođavanja i dublje strukturne reforme kako bi se izazvao snažan odgovor privatnog sektora i postavila osnova za ekonomiju koja bi proizvela brži i održiv rast životnog standarda u srednjem roku. 1.12 Izveštaj takođe naglašava da nema mesta za opuštenost. S obzirom na podložnost Srbije unutrašnjim i spoljnim šokovima i još uvek nekompletan program reformi, neosmišljeni pristup fiskalnim prilagođavanjima i reformi ozbiljno bi oslabio sposobnost zemlje da podigne životni standard na održivoj osnovi i da se približi evropskim strukturama. 4 Ovo uključuje detaljna poređenja politika koje su vođene u Srbiji i njihovh rezultata, kao i ukupnog napretka reformi, sa drugim zemljama u tranziciji a ponekad i sa drugim razvijenim tržišnim ekonomijama. Ovakva poređenja imaju za cilj da pokažu na obim refomri koje su preostale da se urade u raznim oblastima i da omoguće neku vrstu vodilje za određivanje prioriteta u budućnosti. Imajući u vidu mnogo kasniji početak sveobuhvatnih tržišnih reformi u Srbiji, poređenje samo po sebi ne predstavlja ocenu nedavno sprovedenih reformi i ostvarenih rezultata.
3
2. OBEZBEĐIVANJE MAKROEKONOMSKOG OKRUŽENJA KOJE DOPRINOSI ODRŽIVOM RASTU
A. UVOD
2.1 Međunarodno iskustvo pruža jak dokaz da su fiskalni deficiti i javni dug štetni za rast i makroekonomsku stabilnost.5 Postoji više razloga za ovo. Veći budžetski deficiti znače manju nacionalnu štednju. Ovo zatim može dovesti do nižih ulaganja zato što smanjena ponuda sredstava raspoloživih za davanje kredita dovodi do viših kamatnih stopa. Visoki deficit takođe može smanjiti neto izvoz, iz barem dva razloga: (i) rezultirajuće više kamatne stope izazivaju apresijaciju domaće valute; i (ii) pad ulaganja smanjuje stok kapitala, smanjujući proizvodne kapacitete. Niži neto izvoz takođe povećava osetljivost ekonomije na šokove. Veći javni dug zahteva veće poreze da ga finansiraju i vrši pritisak na realne kamatne stope čime destimuliše privatna ulaganja. To takođe slabi fleksibilnost makroekonomske politike smanjujući sposobnost vlade da vodi više kontra-cikličnu fiskalnu politiku. Povrh toga, visoki javni dug može prouzrokovati strah da se neočekivani porast inflacije može iskoristiti za smanjenje duga na nivoe koji su više održivi.6 2.2 Nedavno iskustvo ekonomija u tranziciji takođe potvrđuje važnost vođenja mudre fiskalne politike u cilju obezbeđivanja rasta. Makroekonomska stabilizacija, za koju je fiskalna disciplina preduslov, bila je jedna od glavnih osnova održivog rasta. Zaista, nedavna studija Fischer-a i Sahay-a (2004) dovela je do zaključka da je povećanje od jednog procenta fiskalnog viška u odnosu na BDP dovelo do otprilike 0,5 procenata povećanja realnog BDP-a u periodu 1989-2003. god. Međutim, iskustvo ekonomija u tranziciji takođe podvlači činjenicu da sama makroekonomska stabilnost nije dovoljna za održavanje rasta, već zahteva još i primenu koherentnog programa strukturnih reformi. Što se brže i doslednije ove reforme izvedu, to će se ekonomija brže izvući iz početne recesije i to će veći biti potonji rast.7 2.3 U kontekstu primećenih jakih veza između razumne makroekonomske politike i rasta, ovo poglavlje se bavi glavnim prioritetima makroekonomske politike potrebnim da se Srbija uputi stazom održivog rasta. Ostatak ovog poglavlja je organizovan na sledeći način: sledeći odeljak daje kratak pregled nedavnog napretka reformi i ekonomskih razvoja. Odeljak 3 se bavi glavnim prioritetima makroekonomske politike u pogledu rasta. Poglavlje se završava poređenjem dva ilustrativna makroekonomska scenarija koji pokazuju i korisne uticaje jakog makroekonomskog prilagođavanja i strukturnih reformi, i velike opasnosti od nepromenjenih makroekonomskih politika u kombinaciji sa sporim reformama.
5 Vidi, npr. studije predstavljene na Konferenciji koju je organizovala Centralna Banka iz Kanzas Sitija pod nazivom «Budžetski deficiti i dugovi: Pitanja i opcije», Fischer (1993.) kao i Esterly i Rebelo (1994.) 6 Vidi, npr. Havrylyshyn (2001.) 7 Kao što je prikazao Calvo (1988.), izazov da se dug izbriše inflacijom raste sa veličinom duga u odnosu na BDP.
4
2.4 Glavni zaključak ovog poglavlja je da pokušaji Srbije da unapredi rast treba da se usredsrede na: (i) smanjenje javnog sektora, (ii) izmenu strukture državnih troškova, i (iii) ubrzanje napretka onih strukturnih reformi koje bi osposobile ekonomiju Srbije da dostigne svoj puni potencijal. Sa svojim državnim dugom od oko 79 procenta BDP i državnim troškovima od preko 45 procenata BDP-a, Srbija mora da postavi kao najveći prioritet postizanje trajnog smanjenja učešća državne potrošnje u BDP-u. Promena politike koja se tiče smanjenja državne potrošnje i povećanja u javnim ulaganjima pojačala bi makroekonomsku stabilnost i poboljšala izglede za rast Srbije. Zalaganja politike u fiskalnoj sferi morala bi biti praćena reformskim merama koje za cilj imaju poboljšanje efikasnosti i stvaranje sredine koja dovodi do produktivnih ulaganja – što predstavlja pitanje o kojem će detaljno biti reči u poglavlju 4. 2.5 Kao što ilustrativne projekcije pokazuju, ne može se primenjivati neosmišljeni pristup reformi, s obzirom na osetljivost Srbije na unutarnje i spoljne šokove i potrebu da poboljša poslovna klima i poverenje investitora. Odgođene reforme mogu odložiti trošak nekih teških prilagođavanja, ali samo po cenu još bolnijih prilagođavanja u budućnosti. Nepokolebljiva predanost i odlučna primena programa reformi takođe bi omogućili Srbiji da se nađe u uspešnom krugu velikih investicija, štednje, produktivnosti i rasta, i time poboljša životni standard.
B. SKORAŠNJI NAPREDAK REFORMI I EKONOMSKA KRETANJA
Zaostavština prošlosti
2.6 Za ekonomiju Srbije devedesete godine predstavljaju izgubljenu deceniju. Iako je zemlja započela deceniju relativno dobro integrisana u svetsku ekonomiju i sa višim životnim standardom u odnosu na mnoge druge ekonomije u tranziciji, ekonomija Srbije je razrušena kao rezultat oružanih sukoba, međunarodnih sankcija i trgovinskih šokova koji potiču od raspada SFRJ tokom 1990-ih. Ovo je, zajedno sa pogrešnim vođenjem ekonomije, dovelo do hiperinflacije i pravog kolapsa ekonomije. Do januara 1994. god. mesečna inflacija popela se na više od 300 miliona procenata, a zabeleženi industrijski proizvod pao je na manje od jedne trećine nivoa iz januara 1991. god. 2.7 Stabilizacioni program uveden u januaru 1994. zaustavio je hiperinflaciju i postavio temelje za rast proizvodnje i finansijsku stabilnost između 1994. i 1998. god. Izgledi su se dalje popravljali sa postepenom stabilizacijom regiona i delimičnim ukidanjem ekonomskih sankcija od 1995. do 1999. god. Tokom ovog perioda, ekonomija je zabeležila prosečnu realnu stopu rasta od preko 6 procenta. Nakon što je dramatično smanjena na 3,3 procenta 1994. godine, godišnja stopa inflacije pokazala je od tada trend rasta, dostižući 30 procenata u 1998. god. 2.8 Ovaj skromni uspeh nestao je 1999. god. kad je izbijanje konflikta na Kosovu dovelo do smanjenja autputa za još 20 procenata. Kao rezultat toga, zabeleženi BDP po stanovniku pao je na ispod jedne polovine nivoa iz 1989 godine, što je najniži nivo u
5
toku decenije. Inflacija je odskočila na 50 procenata u 1999. god i preko 100 procenta u 2000.god. 2.9 Spoljna trgovina je takođe vidno opala tokom 1990-ih. Zabeleženi izvoz i uvoz u 2000. god. bili su 43,1 odnosno 68,9 procenata od nivoa iz 1989. god. Uz to, nemogućnost Srbije i Crne Gore (SCG) da servisira svoje inostrane dugove (što je dovelo do akumulacije neotplaćenih obaveza po osnovu kamate i glavnice plus zatezne kamate) u kombinaciji sa padom stvarnog BDP-a, dovelo je do naglog porasta u koeficijentu domaćeg i stranog duga, s tim što je potonji dostigao 132,6 procenta BDP-a u 2000. god. Gotovinski fiskalni deficiti su većinom obuhvaćeni kroz neodrživu kompresiju troškova, gomilanje budžetskih docnji, neservisiranjem državnih dugova i toleranciju kvazi fiskalnih deficita u obliku obilnih direktnih i indirektnih subvencija omogućenih domaćinstvima i «društveno pogodnim» preduzećima i usmerili su kredite na vrednosti ispod tržišnih kamatnih stopa.8 2.10 Istovremeno, stvarni sektor je postao sve manje efikasan zahvaljujući nedostatku tržišno orijentisanih vlasničkih struktura, gubitku tržišta, nedostatku pristupa obrtnim sredstvima, odloženim ulaganjem i održavanjem, i represivnim i složenim oporezivanjem i regulativama. Rezultat ovoga je smanjenje stvarnih zarada, i skoro udvostručeno apsolutno siromaštvo u odnosu na 1990. godinu. Sektori socijalne zaštite i zdravstva su osiromašili pošto su raspoloživa finansijska sredstva pala ispod postojećih dozvoljenih nivoa. Kao posledica ovih raznih nepovoljnih dešavanja tokom 1990-ih godina, Srbija je zaostala u tranziciji ka tržišnoj ekonomiji.
Reagovanje novim politikama i podrška donatora tokom 2001. – 2003. 2.11 U januaru 2001. godine nova vlada Srbije započela je ambiciozan program koji je za cilj imao brzu tranziciju ka tržišnoj ekonomiji, normalizaciju odnosa sa stranim kreditorima i integraciju u regionalna, evropska i svetska tržišta. Ekonomski program vlade počivao je na tri stuba: (i) promišljene makroekonomske politike; (ii) tržišno orijentisane strukturne reforme; i (iii) mobilizacija značajne fiskalne i tehničke podrške od strane donatora. 2.12 Makroekonomske politike koncentrisale su se na izravnanje fiskalnih deficita raspoloživim izvorima neinflacionog finansiranja i smanjenje ogromnih kvazi fiskalnih deficita. Veća dostupnost neinflacionog fiskalnog finansiranja (vidi pasus 2.14) ustvari je dozvolila gotovinskim deficitima u SCG da porastu od 1 procenta BDP-a 2000. god. na 4,5 procenta 2002. god.9 U 2003. god. deficit je smanjen na 4 procenta BDP-a pošto su strukturne reforme počele da smanjuju određene obaveze. Kvazi fiskalni deficiti značajno su smanjeni, delom kroz realniji budžet (što je ublažilo rast budžetskih neizmirenih obaveza) i servisiranje dugovanja, a delimično kroz reforme kako bi se obuhvatili skriveni gubitci u glavnim sektorima, kao što je energetika.
8 Za opširniju raspravu o učinku tokom 1990-ih god, vidi Svetska banka (2001a) 9 Cifre uglavnom izražavaju napredak u Srbiji, pošto to obuhvata veći deo BDP-a Srbije i Crne Gore.
6
2.13 Istovremeno, vlade Srbije i Crne Gore i Republike Srbije počele su da postavljaju temelje tržišne ekonomije. Veoma impresivan napredak u strukturnoj reformi tokom 2001. i prvoj polovini 2002. god ustupio je mesto sporijoj, ali i dalje veoma čvrstoj reformi. Napredak se prostire na više oblasti. Primetna poboljšanja napravljena su u sledećim oblastima: liberalizacija cena i spoljne trgovine (uključujući ranu konvertibilnost u svrhe tekućeg računa bilansa plaćanja); otvaranje zemlje ka trgovini i investicijama, upravljanje državnim finansijama, poreska politika, privatizacija, sanacija banaka, energetika, tržište rada, penzijska i socijalna pomoć. U većini oblasti, međutim, reforme još uvek nisu završene, a u nekoliko oblasti (npr. javna administracija, zdravstvo, politika konkurencije) proces reformi jedva da je i započeo.10 Okvir 2.1 prikazuje indikatore nivoa postignutih reformi u glavnim oblastima, potvrđujući značajan napredak u nekim oblastima (najočigledniji primer je liberalizacija cena), slab napredak u drugim (najočigledniji primer je politika konkurencije) i veliko zaostajanje za susednim zemljama koje su uspele ranije da započnu tranziciju.11 2.14 Politička promena, stabilizacija i reforma izazvali su veliki priliv sredstava iz inostranstva od strane donatora i iz drugih izvora. Počevši od 2001. god. donatorska podrška Srbiji i Crnoj Gori, uključujući humanitarnu pomoć, budžet/platni bilans i finansiranje projekata, skočila je na preko jednu milijardu dolara godišnje (po osnovu nastanka obaveze). Kao rezultat toga, izdatci povodom donatorske podrške skočili su sa oko 210 miliona dolara (2.3 procenta BDP-a) u 2000. godini na prosečnih 756 miliona dolara (5 procenta BDP-a) u periodu 2001-03.12 Neto prilive kapitala takođe su podržala još tri faktora:
• Reprogramiranje spoljnog duga (uključujući dug Pariskom klubu i Međunarodnoj banci za rekonstrukciju i razvoj) sa odobravanjem grejs perioda, što je početne gotovinske izdatke za servisiranje duga zadržalo na relativno niskom nivou.13
• Veći prihodi od privatizacije od prodaje i stranim i domaćim kupcima, koja je
dostigla preko 4 procenta BDP-a u 2003. god.
10 Ako želite opširniji izveštaj o postignućima reformi tokom 2001-03.god., pogledajte Svetska banka (2003.), «Nedavni napredak strukturnih reformi» – dokument pripremila Svetska banka za Koordinacioni sastanak donatora u novembru 2003. god. 11 U ovoj studiji kao zemlje sa kojima se vrši poređenje korišćene su Bugarska, Hrvatska, Mađarska i Slovačka Republika. Imajući u vidu specifične okolnosti u kojima je bila Srbija, pre svega zbog raspada SFRJ i zaostajanju u sprovođenju reformu skoro čitavu jednu deceniju, ovo poređenje bi trebalo da posluži da se vidi relativna uspešnost zemlje i da se prepoznaju neki vodiči u određivanju prioriteta politika, a ne da bi se ocenio nedavni napredak u sprovođenju reformi i politika. 12 Velika početna bespovratna pomoć takođe je uticala na smanjenje budućeg opterećenja nametnutog takvim prilivima. 13 Dogovor sa Pariskim klubom od 16. novembra 2001. podrazumevao je, između ostalog, fazno smanjenje od 66 procenata neto sadašnje vrednosti komercijalnih obaveza i reprogramiranje ostatka duga tokom 22 godine, sa grejs periodom od 6 godina. U julu 2004. godine vlada je postignula takođe dogovor sa Londonskim klubom poverioca čime je regulisan dug od oko 2.7 milijardi dolara. Sporazum predviđa smanjenje od 62 posto neto sadašnje vrednosti duga i otplatu ostatka duga tokom sledećih dvadeset godina s tim što je tokom prvih 5 godina kamata 3,75 posto a u ostalom periodu kamata je 6.75 posto. Ovaj povoljni razvoj događaja pomaže vladi u njenim naporima da smanji učešće spoljnog duga u društvenom proizvodu na održiviji nivo.
7
• «Remonetizacija» putem upliva deviznih sredstava koja su prethodno bila van domaćeg bankarskog sistema i povećano posredovanje koje je vidno po naglom rastu deviznih depozita od 561 miliona EUR u 2000. god. na 1,76 milijardi u 2003. god.
Okvir 2.1 Napredak Srbije u ključnim oblastima reforme u odnosu na odabrane zemlje u regionu
Indeks liberalizacije cena Indeks politike deviznog kursa i liberalizacije
trgovine
0
1
2
3
4
5
2000 2001 2002 2003
Srbija B ugarska Hrvatska Mađarska S l ovačka
0
1
2
3
4
5
2000 2001 2002 2003
Srbija
Bugarska. Hrvatska, Mađarska, Slovačka
Privatizacija manjih preduzeća Privatizacija većih preduzeća
0
1
2
3
4
5
2000 2001 2002 2003
Srbija Bugarska
Hrvatska, Mađarska i Slovačka
0
1
2
3
4
5
2000 2001 2002 2003
SrbijaBugarska
Hrvatska
Mađarska i Slovačka
Reforma preduzeća Politika konkurentnosti
8
0
1
2
3
4
5
2000 2001 2002 2003
Srbija Bugarska Hrvatska
Mađarska Slovačka
0
1
2
3
4
5
2000 2001 2002 2003
Srbija
Bugarska i Hrvatska
Mađarska i Slovačka
Glavna dosadašnja dostignuća
2.15 Uspešna primena ekonomskog programa dovela je do broja značajnih ranih dostignuća. Najočiglednije je da je Srbija uspela da ponovo započne stabilizaciju i reforme bez pada u novu tranzicionu recesiju, kakvu su iskusile zemlje Centralne i Istočne Evrope i SRJ tokom prve polovine 1990-ih. Nakon što je porastao za 5 procenata u 2000. godini (što je prvenstveno izražavalo nagli oporavak nakon destruktivnog uticaja krize na Kosovu) BDP Srbije i Crne Gore nastavio je da realno raste po prosečnoj godišnjoj stopi od 4.2 procenta tokom 2001-03. (Tabela 2.1). Na osnovu ograničenih i preliminarnih podataka, izgleda da je ovaj rast već doveo do povećanja prosečnog životnog standarda i pada apsolutnog siromaštva od 2000. do 2002. god.14
2.16 Vraćanje makroekonomske stabilnosti nakon decenije visoke inflacije i rastućeg udela duga, takođe je bio veliki poduhvat. Inflacija cena na malo smanjena je sa 111.9 procenata u 2000. god. na 7.8 procenata u 2003. god. ( Grafikon 2.1). Dugoročne kamatne stope sada su ispod kratkoročnih stopa, pokazujući uverenje da će inflacija nastaviti da bude niska (Slika 2.2). Nakon liberalizacije spoljne trgovine i unifikacije deviznog kursa u decembru 2000. godine, Srbija je takođe postigla veliku stabilnost deviznog kursa. Kurs je ostao blizu 30 dinara prema nemačkoj marki (a kasnije 60 dinara prema evru) tokom 2001. i 2002. god. pre obezvređivanja (odnosno apresijacije) u odnosu na evro (odnosno dolar) za 11.1 procenata (odnosno 7.4 procenata) tokom 2003. god.
Tabela 2.1 Kretanje ekonomske aktivnosti, 2000-2003.
Rast BDP-a (stalne cene) Udeo u BDP-u 2000 2001 2002 2003 2000 2001 2002 2003
Stvarni rast BDP-a 5.0 5.5 4.0 3.0 100.0 100.0 100.0 100.0
Domaća tražnja 6.3 12.1 10.1 4.8 116.9 120.9 123.1 122.7
Potrošnja 5.3 12.4 7.5 5.1 102.7 107.2 107.0 107.0
Investicije 17.0 9.2 34.4 3.2 14.2 13.6 16.1 15.7
14 Vidi Svetska banka (2003c) drugi tom, strana 10
9
Izvoz 34.8 8.6 12.3 1.8 29.6 23.7 20.7 19.2
Uvoz 28.6 30.0 26.3 7.2 46.5 44.6 43.8 41.8
2.17 Istovremeno, teret spoljnog duga Srbije značajno je pao sa 133 procenta BDP-a u 2000. na 69 procenta u 2003. Pošto je većina takvog duga u vezi sa vladom, teret javnog duga Srbije pao je, zajedno sa prethodnim, sa 119 procenta BDP-a u 2000. god, na 79 procenta BDP-a u 2003. god (Grafikon 2.3).15,16 Zvanične rezerve spoljne trgovine znatno su povećane sa 516 miliona dolara krajem 2000.(1.2 meseca uvoza robe i usluga) na 3.55 milijardi dolara (4.4 meseca uvoza) krajem 2003. god (Grafikon 2.4). Čak i ako se ne uzme u obzir uticaj prethodnog ugovora sa Pariskim klubom, takva smanjenja duga /BDP su velika postignuća, pošto su se desila tokom perioda u kojem su rašireni kvazi fiskalni problemi bili dovođeni pod kontrolu i priznati i kad je Srbija dobila pristup novim kreditima iz zvaničnih izvora.
Grafikon 2.1 Kretanja inflacije i deviznog kursa, 2000-2003.
Grafikon 2.2 Struktura intervala kamatnih stopa na depozite
0
100
200
300
400
500
2000 2001 2002 2003
111.9
400.0 441.7
40.7 1.8 7.1 14.8
3.0 -12.8
7.8 11.0
-7.4
Inflacija (cene na malo)E U R (godišnja promena)U S D (godišnja promena)
0
10
20
30
40
50
60
70
3-meseca 6-meseci 12-meseci do 3 godine
2001 20022003
2.18 Kombinacija poboljšane makroekonomske stabilnosti i odlučnih reformi kako bi se rešio problem banaka gubitaša takođe je dovela do značajnog porasta bankovnih uloga i upliva krupnog kapitala – uglavnom u obliku deviznih uloga. Uvećano finansiranje (ulozi) omogućili su bankama da povećaju zajmove za preduzeća i domaćinstva kao deo ukupne aktive sa 24 procenta u 2001. god., i 42 procenta u 2002. god, na 46 procenta 2003. god.17
15 Primećeni porast javnog duga u 2001. god. nastao je usled priznavanja pasive koja je nastala uglavnom iz zamrznutih deviznih uloga i starog duga penzionerima. 16 Nagli porast u BDP-a izraženog u dolarima, koji je uglavnom vođen stvarnom apresijacijom od izuzetno obezvređenog nivoa dinara kasne 2000. god, takođe je igrao važnu ulogu u smanjenju duga prema udelu u BDP-u. 17 Bilo bi zavaravanje kada bi se koncentrisali samo na kretanje zajmova umesto na udeo zajmova u odnosu na ukupnu aktivu banaka, s obzirom na zatvaranje banaka (ukupni broj banaka pao je sa 83 u 2001. na 48 u 2003. god.).
10
Grafikon 2.3 Javni dug, 2000-2003. (%BDP)
Grafikon 2.4 Bruto zvanične devizne rezerve,a 2000-2003.
40
50
60
70
80
90
100
110
120
130
2000 2001 2002 2003
0
1
2
3
4
5
2000 2001 2002 2003
Glavne prepreke održivom rastu
2.19 Uprkos gore navedenim postignućima, još mnogo toga je ostalo da se uradi. Kao što je prikazano u okviru 2.1, kumulativni napredak u glavnim oblastima reforme ostaje ispod nivoa najuspešnijih zemalja Centralne i Istočne Evrope. Uprkos četiri godine rasta, životni standard ostaje nizak u odnosu na standard iz prethodnog perioda i opšta očekivanja, a rast tek treba ds stvori vidljivo zaposlenje. Još uvek veoma velik udeo transakcija i bankovnih zajmova/uloga u devizama pokazuje manje nego potpuno uverenje u dugoročnu stabilnost nacionalne valute. Uz to, nedavni makroekonomski učinak Srbije okarakterisan je nekolicinom isprepletanih slabosti. 2.20 Prvo, privremeni porast neto spoljnog i fiskalnog finansiranja omogućio je Srbiji da sledi tip rasta vođen domaćom tražnjom, koji se ne može održati onda kada se takvo finansiranje vrati na normalnije nivoe. Tokom 2001 - 03. zabeleženi rast domaće tražnje (8.8 procenata godišnje, u proseku) nadmašio je rast BDP-a (4.2 procenta u proseku). Tokom istog perioda, ukupna i lična potrošnja zabeležila je prosečne stope rasta od 8.2, odnosno, 8.6 procenata, dok je investiranje poraslo za 15.6 procenata godišnje. Izgleda da je brzi rast lične potrošnje u vezi sa porastom doznaka, koji se uvećao sa 6.5 procenata BDP-a u 1999. god. i 9.9 procenta u 2000. god. na preko 11 procenata u 2003. god. (Okvir 2.2). Porast potrošnje je takođe pojačan i uvećanim budžetskim izdatcima na plate i socijalne transfere (vidi ispod) i povećanjima plata u čitavoj ekonomiji i preko rasta produktivnosti. Brzi rast realnih plata možda je doprineo oporavku bez poslova, pošto je delovao da potisne potražnju za radnom snagom (vidi poglavlje 5 oko detalja). Smanjujući profitabilnost preduzeća, brzi rast realnih plata takođe je smanjio raspoložive resurse kojima bi preduzeća finansirala nova ulaganja od zadržanog profita; a povećanjem relativnih jedinica troškova radne snage, oslabio je konkurentnost, doprinoseći nepovoljnim kretanjima tekućeg računa. 2.21 Dok su veliki i rastući uplivi kapitala i doznake iz inostranstva pomogli da se ublaže početni efekti tranzicije i da se naglo počne sa investicijama, oni su takođe doveli i do velikog i rastućeg deficita tekućeg računa platnog bilansa. Kombinovani
11
efekat niskog i sporo rastućeg izvoza (Slika 2.5) 18 i brzo rastućeg uvoza roba i usluga (koji je rastao u proseku za 28.7 procenata godišnje izraženo u USD tokom 2001-03.) predstavljao je porast deficita tekućeg računa platnog bilansa SCG (ne uključujući zvanične donacije) sa 610 USD (7.1 procenat BDP-a) u 2000. god. na predviđene 2.6 milijarde USD (12.6 procenta BDP-a) u 2003. god. Kao što je predstavljeno u ostalim delovima izveštaja (videti glavu 4) strukturalni faktori kao što su: mešovit napredak sa privatizacijom, restrukturiranjem i poboljšanje poslovnog okruženja su doprineli ovakvom slabom reakcijom na strani ponude i posledično slabim rezultatima u izvozu. Uprkos umanjenim nekada velikih priliva kapitala i doznake, potencijalno negativan uticaj apresijacije realnog deviznog kursa, na performanse izvoza ne može se zanemariti. Ovaj trend realnog deviznog kursa – naročito u prisustvu skorašnjih razvoja u vezi sa platama i donedavne mešavine čvrste monetarne politike i još uvek pozamašnih budžetskih deficita – mogao bi biti dodatni faktor koji je doprineo lošim rezultatima u izvozu i sveukupnoj ekonomskoj aktivnosti.19 Primećena dešavanja bi, zatim, mogla objasniti jasan porast protekcionizma i nekih pokušaja da se stimuliše aktivnost putem distorzivnih poreskih podstreka – što je promena politike koja može ponuditi kratkoročna «rešenja», na račun dugoročnijeg potencijala rasta. 2.22 Struktura deficita tekućeg računa SCG otkriva dva dodatna izvora ranjivosti. Prvo, izvor ove neravnoteže u velikom i stalnom deficitu bilansa resursa (neto izvoz robe i nefaktorskih usluga) može ukazati na probleme strukturne konkurentnosti. Drugo, kao što je prikazano na grafikonu 2.6, veliki deficit tekućeg računa platnog bilansa Srbije primarno izražava veoma nizak nivo štednje. Deficiti tekućeg računa platnog bilansa su obično veća briga ako potiču od male štednje, nego od velikih investicija. Ovo naglašava potrebu da se ostvari smanjenje deficita tekućeg računa platnog bilansa kroz fiskalne i strukturne reforme koje vode porastu nacionalne štednje.
18 Slika 2.5 pokazuje udeo izvoza robe i usluga u BDP-u u SCG i šest evropskih zemalja sa sličnom populacijom (oko 8-10 miliona). Tri su ekonomije u tranziciji, a tri su članice Evropske unije. Udeo izvoza SCG 2003. god bio je samo 24-46 procenata od nivoa koji je postojao u zemljama sa kojima je vršeno poređenje. Kako je izvoz u 2000. god. takođe bio manji od 43 procenta nivoa iz 1989. god, očigledno je da je dosta ispod potencijalnog nivoa. Nasuprot ovom značajnom potencijalu koji može da sustigne, rast izvoza je bio spor (vidi poglavlje 3 za više detalja). 19 Od početka 2003 Narodna banka Srbije je počela da vodi fleksibilniju politiku deviznog kursa u odnosu na prethodne dve godine.
12
Okvir 2.2 Ekonomske implikacije doznaka radnika
Radničke doznake Srbiji i Crnoj Gori dostigle su 2003. god. preko 11 procenata BDP-a, što odgovara 58.6 procenata izvoza robe i usluga. Oba koeficijenta su među najvišim u regionu. Kao izvor strane valute kojom se finansira uvoz, doznake imaju funkciju sličnu privatnom i javnom dotoku kapitala. Uvećavanjem nacionalnog dohotka i štednje, one dozvoljavaju ekonomiji da potroši više nego što proizvede, da uveze više nego što izveze, ili da investira više nego što uštedi. Ako, kao posledica toga, porast tražnje padne na razmenljivu robu, iznos uvoza će porasti. Ako padne na nerazmenljivu robu, relativna cena te robe će porasti. Kao posledica toga, održiv visok nivo doznaka može pomeriti resurse od sektora sa razmenljivim dobrima ka sektoru sa nerazmenljivim dobrima, što vodi ka efektu «holandske bolesti». Ovo, potom, može da pogorša trgovinski bilans zemlje tako što će smanjiti izvoznu konkurentnost i izazvati tražnju za uvozom.
Doznake mogu i pozitivno i negativno da utiču na izglede rasta. Mogu biti značajan izvor finansiranja investicija, naročito za male preduzetnike. Međutim, uslovi koji su u startu izazvali migracije koje su dovele do doznaka, mogu i destimulisati investicije. Doznake mogu stvoriti osećaj zavisnosti među primaocima koji su navikli da im takvi fondovi budu na raspolaganju – slično inostranoj pomoći koja izdržava neefikasne vlade – i time dovesti do ekonomske zavisnosti koja slabi izglede za razvoj (Boone, 1995). Efekti doznaka stoga će veoma zavisiti od spremnosti politike vlade da promoviše ekonomsko okruženje u kojem dolazi do investiranja u produktivne aktivnosti (Glytsos, 1997).
Različite studije podržavaju suprotstavljene argumente o uticajima doznaka. Međutim, nedavna, veoma sveobuhvatna studija, od strane Rapoport i Docquier (2003), smatra da, uzevši sve u obzir, migracije i doznake proizvode generalno pozitivan ekonomski uticaj na kraće staze (efekti dohotka i efekti platnog bilansa) kao i na duže staze (ublažavanje ograničenja likvidnosti za domaćinstva sa nižim i srednjim primanjima, povećane investicije u urbanom i ruralnom sektoru).
Doznake radnika (%BDP) Doznake radnika (% izvoza robe i usluga )
0
2
4
6
8
10
12
2000 2001 2002 20030
10
20
30
40
50
60
2000 2001 2002 2003
13
Grafikon 2.5 Izvoz robe i usluga, 2003., kao procenat BDP-a
Grafikon 2.6 Odnos investicija prema deficitu tekućeg računa, 2000-2003.
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
SCG
Bugarska Češka Mađarska
A u s t r i a
B elgija
Švedska
0
2
4
6
8
10
2000 2001 2002 2003
Sr b ijaB u garska(pr os e k 2000-03)Hrvat ska ( p ros e k 2000-03)
M a đ a rs k a (prosek 2 0 0 0 - 03)S l o v a čka (prosek 2000-03)
2.23 S obzirom na verovatno smanjenje neto priliva kapitala, skorašnji domaći rast, čiji je uzročnik tražnja i, kao rezultat toga, visoki deficiti tekućeg računa platnog bilansa i fiskalni deficiti, nisu održivi. Srbija mora da smanji oslanjanje na spoljno i domaće fiskalno finansiranje iz tri razloga:
• Novo strano finansiranje će po svoj prilici opasti. Bruto uplivi donatorske pomoći će se verovatno smanjiti, i u sve većoj meri će dobijati oblik zajmova, umesto donacija. Pošto su mnoga atraktivna preduzeća već prodata (preduzeća u oblasti telekomunikacija su glavni izuzetak) proces privatizacije bi takođe mogao biti u padu. «Remonetizacija» takođe nije održiv izvor finansiranja pomoću zajmova. Udeo strane direktne investicije u BDP-u je već blizu regionalnog proseka, iako se neki mali porast ne može isključiti po scenariju veoma jakih reformi. Slaba kreditna sposobnost Srbije ograničiće njen pristup komercijalnom zaduživanju.
• Postojaće malo mogućnosti za neto domaće finansiranje budžetskih deficita s
obzirom da politika orijentisana na rast zahteva od vlade da ne istisne privatni sektor, i s obzirom da je javni dug već dovoljno veliki (vidi ispod).
• Kao što ilustrativna predviđanja u tabeli 2.2 pokazuju, rastuće isplate da bi se
servisirali strani i javni dug SCG dovešće do povećanog odliva kapitala i uvećaće potrebu za fiskalnim finansiranjem. Bitni faktori uključuju isticanje grejs perioda i potrebu da se počne sa otplatom povodom novih zaduživanja.
Tabela 2.2 Predviđanje servisiranja inostranog duga (u milionima USD)
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
183 436 1,014 1,228 1,217 1,662 2,060 2,241 2,215 Izvor: MMF Radni izveštaj (2003)
14
2.24 Druga slabost leži u činjenici da, uprkos značajnim smanjenjima od 2000. god., odnos inostranog i javnog duga prema BDP-u ostaje visok kada se uporedi sa odabranim zemljama u regionu (grafikon 2.7). Krajem 2003. god, inostrani dug i ukupni javni dug iznosili su 69, odnosno 79 procenta BDP-a, što je i dalje isuviše visoko da bi došlo do opuštanja. Relativno nizak nivo izvoza u Srbiji (videti glavu 3) ostavlja nivo odnosa dug prema izvozu na višem nivou u odnosu na druge zemlje u regionu.
Grafikon 2.7 Javni dug u Srbiji i u odabranim zemljama regiona, 2001-2003.
0
20
40
60
80
100
120
2001 2002 2003
SrbijaBugarska Hrvatska
Mađarska Slovačka
2.25 Treća slabost je da veliki i neefikasan javni sektor ostaje ozbiljna prepreka rastu čiji je nosilac privatni sektor. Prekomerni državni rashodi negativno utiču na rast, time što zahtevaju održavanje visokih poreskog opterećenja (što se može videti kroz odnos poreskih prihoda prema BDP-u) koje koče investiranje i rast produktivnosti, i koje podstiču neformalne aktivnosti i želju kod određenih ljudi za specijalnim povlasticama. Visoki nivoi tekuće javne potrošnje takođe istiskuju javne investicije koje će biti potrebne da nadomeste odložene investicije i troškove održavanja koje je izostalo 1990-ih godina. Konsolidovana javna potrošnja u Srbiji dostigla je 2003. god. izuzetno visokih 47.1 procenata svog BDP-a. Grafikon 2.8 prikazuje veličinu države (merenu konsolidovanom javnom potrošnjom kao delom BDP-a, u proseku za period 1998 –2002) u odnosu na nivo dohotka (meren logaritmom BDP-a po stanovniku, na paritetu kupovne moći, po cenama od 1995. god.) za 15 zemalja članica Evropske unije, i zemlje iz regiona Evrope i Centralne Azije – ECA i Srednjeg Istoka i Severne Afrike – MENA (po klasifikaciji koju koristi Svetska Banka). Kriva regresije jasno prikazuje pozitivnu vezu između veličine vlade i nivoa razvoja zemlje. Javna potrošnja u Srbiji u 2003. god. je dosta iznad nivoa tipičnih za zemlju sa njenim dohotkom.
25
30
Grafikon 2.8 Prihod i veličina vlade: Srbija u odnosu na EU-15, ECA i MENA
Srbija
y = 7.6852x + 5.5913R2 = 0.4035
-
5
10
15
20
35
40
45
50
2.3 2.8 3.3 3.8 4.3 4.8
Izvor: Svetska banka
2.26 Povrh toga, društvena potrošnja u Srbiji, kao deo njenog BDP-a je porasla između 2000. i 2003. godine umesto da opada. Konsolidovana javna potrošnja stalno je rasla od 36.5 procenata u 2000. godini do 47.1 procenta u 2003. god. Ovaj trend
15
delimično je izražavao pozitivne promene, kao što su bolje usaglašavanje gotovinskih izdataka sa obavezama, i stavljanje u okvire budžeta nekih kvazi fiskalnih aktivnosti. Na primer, porast isplata penzija i troškova kamata koji odražava pomak od neisplaćivanja do pravovremene isplate penzija ili dugova je očigledno poželjniji od stalne akumulacije neizmirenih obaveza. Slično tome, delimična kompenzacija smanjenja skrivenih fiskalnih obaveza stvorenih od strane javnih preduzeća koja posluju sa gubicima, sa usmerenim subvencijama i transferima, predstavlja neto fiskalno prilagođavanje i povećanje transparentnosti. Takvi faktori takođe znače da bi rast društvene potrošnje bio mnogo manji po osnovu nastanka obaveze nego po osnovu izvršenih plaćanja. Taj porast delimično odražava potrebne troškove u vezi sa tranzicijom i veće javne investicije. 2.27 Međutim, deo rasta društvene potrošnje dolazi iz oblasti gde je potrošnja Srbije visoka po regionalnim standardima, naime, oblasti plata, subvencija i transfera. Kao što će se kasnije u ovom poglavlju detaljnije raspravljati, ove komponente su nastale iz već visokih nivoa, dok je nivo javnih investicija bio neadekvatan. Takvi trendovi – naročito u prisustvu visokog javnog duga – sprečavaju uspostavljanje sredine koja može dovesti do rasta i moraju se izmeniti na održiv način. Rebelans budžeta za 2004. godinu koji je vlada uradila, kao i predlog budžeta za 2005. godinu uključuju prve ohrabrujuće korake u ovom pravcu. 2.28 Konačno, uprkos velikog raspoloživog inostranog finansiranja, nivo investiranja u ekonomiji Srbije ostaje nedovoljan da bi podržao brzi i održivi rast. Nakon decenije nedovoljnog investiranja, odnos investicija prema BDP-u u blagom je porastu sa 14.2 procenta u 2000. god na procenjenih 15.7 procenata u 2003. god. Međutim, potonji nivo ostaje izuzetno nizak po regionalnim standardima (grafikon 2.9), naglašavajući veliki potencijal za razvoj uz pomoć odgovarajuće politike.20 Neuspeh da se postigne takva ekspanzija verovatno bi narušio izglede za rast. Kao što je gore primećeno, niske stope investicija odražavaju veoma niske stope štednje. Tokom istog perioda, zabeležena bruto nacionalna štednja je ustvari pala sa 10.3 procenta BDP-a u 2000. god. na procenjenih 5.5 procenta u 2003. god.21 Srbija će morati
30
50
Grafikon 2.9 Investicije (kao % BDP-a)
0
10
20
40
2000 2001 2002 2003
Sr bi jaBug a rska ( pr osek, 2000-2003)Hrvatska(p r osek , 2000-2003)Mađars ka(prosek, 2000-2003)Slovačka (prosek, 2000-2003)
20 Ovo je najniži nivo u delu regiona Evrope i Centralne Azije izuzimajući Zajednicu nezavisnih država i Tursku, gde je predviđeno da investicije budu u proseku 24 procenta BDP-a u 2003. god. Vrednosti za ostale zemlje iz te grupe kreću se od 19.5 procenata u BiH do 31.3 procenta u Slovačkoj. Predviđeni prosek za Zajednicu nezavisnih država je 22 procenta BDP-a, dok je jedino Uzbekistan ispod nivoa SCG. 21 Pošto je postepeno regulisanje spoljnog duga umanjilo ulogu zaostajanja servisiranja dugova kao izvora finansiranja platnog bilansa (udeo zaostalog duga smanjen je sa 90 procenata krajem 2000. god. na 40 procenata krajem 2002.god.), smanjena štednja po osnovu nastanka obaveze bila bi manja nego što je prijavljeno po osnovu isplate gotovine.
16
dosta da uveća domaću štednju kako bi podržala dalji rast stopa investicija, istovremeno smanjujući deficite tekućeg računa platnog bilansa.
C. GLAVNI PRIORITETI MAKROEKONOMSKE POLITIKE ZA OSTVARIVANJE RASTA
2.29 Gornja rasprava o pomenutim problemima pokazuje da će sposobnost Srbije da postigne brži i održivi rast, istovremeno povećavajući formalno zaposlenje, zavisiti od njene sposobnosti da se suoči sa dva teška i međusobno povezana izazova makroekonomske i strukturne politike, naime:
• Da smanji visoke fiskalne i deficite tekućeg računa platnog bilansa kako bi održala makroekonomsku stabilnost uoči verovatnog smanjenja ne-inflacionih izvora fiskalnog finansiranja i finansiranja pomoću zajmova, i da ostvari dalje redukcije javnog i stranog duga kao udela u BDP-u; i
• Da smanji uticaj negativnog rasta velikog i neefikasnog javnog sektora, tako što će srezati javne troškove kao udeo u BDP-u, i poboljša efikasnost korišćenja javnih resursa.
2.30 Kombinovanje uspešne primene ovih politika sa glavnim strukturnim reformama koje pospešuju rast i investicije, i jačaju finansijsku disciplinu širom čitave ekonomije takođe će podstaći štednju i time će se Srbija naći u uspešnom okruženju opadajućih deficita tekućeg računa platnog bilansa, većih i produktivnijih investicija, većeg rasta i poboljšane makroekonomske stabilnosti (Okvir 2.3).22 Okvir 2.3 Strukturne reforme, štednja i deficit Deficit tekućeg računa platnog bilansa (DTR) je razlika između bruto investicija (I) i bruto nacionalne štednje (Š) jedne zemlje i može se predstaviti kao:
DTR = I - Š Znači, ukoliko Srbija želi da poveća stopu investicije i da smanji deficit tekućeg računa platnog bilansa, morala bi da ostvari značajan i održiv porast stope štednje. Ukupna štednja jedne ekonomije može se podeliti na štednju javnog sektora i na štednju ostatka ekonomije (koja obuhvata preduzeća i domaćinstva). U Srbiji, oba sektora moraće da daju svoj doprinos. Državna štednja predstavlja razliku između ukupnog prihoda i ukupne tekuće potrošnje, uključujući kamate i transfere. Kao što će kasnije biti reči, pošto javni prihodi već predstavljaju veliki deo svog BDP-a, potrebno uvećanje državne štednje moralo bi da nastane usled korenitog, ali dobro planiranog, smanjenja udela tekuće državne potrošnje u BDP-u. Privatna štednja predstavlja razliku između prihoda i tekućih izdataka u sektoru preduzeća i domaćinstava. Privatna štednja u Srbiji biće uzrokovana trima glavnim odrednicama: (i) dodatnom vrednošću od strane privatnog sektora (koja je u bliskoj vezi sa prosečnom profitabilnošću preduzeća); (ii) ličnom potrošnjom; i (iii) neto transferima iz inostranstva (od kojih najveći deo predstavljaju doznake). Stoga će veliki rast štednje preduzeća zahtevati reforme koje bi podigle prosek profitabilnosti srpskog preduzeća, naročito reforme koje bi se bavile velikim gubitašima. Kao što je zabeleženo u sledećem poglavlju izveštaja, tu se
22 Ne postoji slaganje oko preciznih mehanizama kojima se utiče na rast, i oko pravca uzročnosti rasta, investiranja i štednje. Postoji, međutim, opšte slaganje, da se štednja i investiranje međusobno pojačavaju, a politika koja pospešuje rast i investiranje, takođe će pospešiti i štednju.
17
podrazumeva privatizacija, restrukturiranje, stvaranje pogodnog poslovnog okruženja i nastavi sa reformom bankarskog sektora, koje bi između ostalog doprinele porastu poverenja u finansijski sistem. Da bi se povećala štednja domaćinstva, potrebna je politika koja bi dovela do umerenog rasta lične potrošnje i obezbedila postojan protok doznaka. 2.31 Deo vladinog odgovora na ove izazove biće indirektno kroz politike koje utiču na van-budžetski sektor. Takve politike, koje su predmet preostalih poglavlja ovog izveštaja, a ovde su samo pomenute, uključivaće:
• Povećanje izvozne orijentacije ekonomije i nivoa konkurencije iz uvoza (vidi sledeće poglavlje).
• Uvećanje štednje preduzeća i domaćinstava, prvo rešavanjem pitanja gubitaka u oblasti preduzeća; uspostavljanje stroge finansijske discipline preduzeća, primenu reforme tržišta rada, kako bi se uspostavila ravnoteža između plata i rasta proizvodnje,23 i primenu reforme bankarskog sistema (vidi poglavlja 4 i 5).
• Unapređenje ukupne investicione klime, što podrazumeva obezbeđivanje dobrog funkcionisanja radne snage, zemlje i tržišta kapitala (da bi se podstaklo preusmeravanje faktora u produktivnije svrhe), pojačavanje stimulansa za efikasnije korišćenje resursa, unapređenje ljudskog kapitala, itd.
2.32 Istovremeno, javni sektor će, obuzdavajući makroekonomske neravnoteže putem reformi javnih finansija i administracije, direktno doprineti unapređenju rasta. Dva glavna elementa ovog programa, koji je predmet ostatka ovog dela, jesu:
• Visoko kvalitetno fiskalno prilagođavanje.24 Povećanje javnih investicija uz zadržavanje fiskalne ravnoteže, zahtevaće povećanje štednje javnog sektora. Pošto su prihodi, kao udeo u BDP-u, već visoki, a troškovi kamate su dati, ovo će zahtevati održivi okvir tekuće potrošnje (bez dela koji se odnosi na plaćanje kamate) kao udela u BDP-u. Kao što je prethodno navedeno, nedavni trendovi u pogledu nivoa i sastava javne potrošnje u Srbiji išli su u totalno suprotnom pravcu.
• Nastavak poreske reforme. Dok većina prilagođavanja mora da potekne od
strane potrošnje budžeta, i ograničavanje budžetskog deficita su prioriteti, neke druge mere poreske politike i unapređenja poreske primene mogu pospešiti potencijal rasta podržavanjem povećane štednje i efikasnosti.
Visoko kvalitetno fiskalno prilagođavanje
2.33 Način na koji Srbija postiže potrebna smanjenja fiskalnih deficita, tekuće javne potrošnje i javnog duga u odnosu na BDP, uticaće na njenu sposobnost da dostigne održiv rast. Međunarodno iskustvo ukazuje da fiskalna prilagođavanja
23 Ovo bi dovelo do povećanja tražnje radne snage, zaštitilo bi zadržani prihod koji je glavni izvor finansiranja investicija i pomoglo bi da kredite banaka preusmeri sa potrošnje na investicije. 24 Ovo se odnosi na tip prilagođavanja gde se fiskalna štednja stvara na dobro isplanirani i održiv način, uz podršku reformi koje se bave strukturnim izvorom obaveza potrošnje, suprotno od ad hoc smanjenja gotovinskih izdataka do ispod nivoa koji se može održati na srednji rok.
18
bazirana na trajnim smanjenjima potrošnje – posebno, smanjenjima subvencija i transfera, zajedno sa iznosom troškova plata u javnom sektoru – imaju tendenciju da budu postojanija, čak i da se proširuju.25 S druge strane, fiskalna prilagođavanja koja se oslanjaju na povećanja poreza ili na neodrživa smanjenja javnih investicija ili na tekuću potrošnju koja nije u vezi sa platama, umeju da budu kontrakciona i kratkog veka (Easterly, 1999). Nepovoljno utičući na očekivanja povodom budućeg stava fiskalne politike, neodržive mere politike bi propale i čak sprečile potencijalne koristi fiskalne konsolidacije, kao što su niske premija na rizik i veće privatne investicije. 2.34 U svetlu ovog dokaza i sadašnje strukture javne potrošnje u Srbiji, trajna redukcija javne potrošnje morala bi da se pozabavi pitanjem strukturnih izvora visoke potrošnje, sa fokusom na sledeće oblasti: politika plata u javnom sektoru, zdravstvom, penzijama i subvencijama. Ova pitanja su opširnije obrađena u izveštaju Svetske banke (2003d) . Iako taj izveštaj ne obuhvata najskorija dešavanja, njegovi glavni zaključci i preporuke ostaju validni, naročito oni koji se tiču potrebnih promena u nivou i sastavu javne potrošnje. Sledeći pasusi ažuriraju i sumiraju učinak Srbije u glavnim oblastima javne potrošnje. 2.35 Trošak plata državne zajednice i republičkih vlada u kombinaciji, suviše su visoki. Iznoseći preko 10.2 procenta BDP-a Srbije 2003. godine, oni predstavljaju preko 20 procenata ukupne potrošnje (vidi tabelu 2.3). Osim toga, ovaj procenat, prikazan na grafikonu 2.10, uvećava se umesto da se smanjuje od 2001. god., što predstavlja trend čiji je nastavak anticipiran u početnom budžetu za 2004. godinu. Sa ovim opasnim trendom treba izaći na kraj putem reformi sistema i politika za utvrđivanje nivoa zaposlenosti i plata u javnoj administraciji (vidi raspravu dole),26 uz korenite reforme glavnih oblasti javne zaposlenosti (uključujući zdravstvo, prosvetu i unutrašnju bezbednost). S obzirom da su osnovne plate niske, visoka potrošnja prvenstveno odražava veliki broj zaposlenih u javnom sektoru. 2.36 Budžetske subvencije i neto kreditiranje takođe su značajni sa oko 4.4 procenta BDP-a 2003. godine. Iako se prosečni nivo subvencija u budžetu Srbije ne razlikuje mnogo od proseka u regionu, ovi potonji pokazuju trend opadanja, dok su u Srbiji subvencije preduzećima u porastu (grafikon 2.11). One su koncentrisane na ograničeni broj velikih preduzeća-gubitaša, prvenstveno na državnu železnicu. Do 2001. godine većina subvencija nije bila iz budžeta. Iako porast raspodele subvencija u 2001-02. može da odražava pomak od van-budžetskih ka budžetskim kanalima, što povećava transparentnost i odgovornost, trenutni nivo budžetskih subvencija i dalje se čini prekomernim. Slično tome, primećen rast neto pozajmljivanja od 0.1 procenta BDP-a 2002. god. do 0.7 procenta 2003. god. zahteva ograničavanje direktnog pozajmljivanja preduzećima kao aktivnosti koja prevazilazi osnovne funkcije države.
25 Vidi, npr., Alesina i Perotti (1995). 26 Trenutni mehanizmi zapošljavanja u državnoj upravi u Srbiji osiguravaju opštu kontrolu nad troškovima, ali i učvršćuju tekuću postavku zaposlenosti i ograničavaju sposobnost vlade da preusmeri osoblje u prioritetne oblasti.
19
Grafikon 2.10 Plate,a 2000-2004. Grafikon 2.11 Subvencije i transferi,a
2000-2004.
0
2
4
6
8
10
12
2000 2001 2002 2003 20040
4
8
12
16
20
24
28
2000 2001 2002 2003 2004
a: Kao % BDP-a Srbije.
2.37 Udeo socijalnih transfera u BDP-u Srbije je visok i iznosi oko 21 procenta BDP-a Srbije iz 2003. godine i blizu je udela mnogo bogatijih zemalja, što izaziva brigu oko toga da li se to može priuštiti. Od ovih programa, dva najvažnija jesu penzije i socijalna zaštita. Izvršeni nivo socijalnih transfera je izuzetno nestabilan, što ukazuje na ozbiljne probleme održivosti.27
2.38 Kapitalna potrošnja, s druge strane, primetno je niska i iznosi 2.3 procenta BDP-a iz 2003. godine. I ona je dosta nestabilna, što ukazuje da se koristi za balansiranje u toku godine. Ako se uzmu u obzir niske javne investicije (tabela 2.3), postoji dobar razlog za uvećanje državne investicije u infrastrukturu, pošto će ovakva aktivnost najverovatnije da podigne produktivnost u privatnom sektoru.
Tabela 2.3 Sastav potrošnje: Srbija u odnosu na odabrane zemljea Srbija Bugarska Hrvatska Mađarska SlovačkaUkupna potrošnja i neto pozajmljivanje 47.1 40.5 51.5 47.6 41.7 Tekuća potrošnja 44.3 38.1 44.7 45.5 37.6
Roba i usluge 18.2 15.3 24.9 15.6 13.4Nadnice i plate 10.2 4.9 11.8 7.8 7.6Isplate kamata 1.0 9.3 1.5 8.5 4.4Subvencije 3.7 2.8 2.4 4.2 2.8Transferi 20.8 10.6 15.9 17.1 14.1
Kapitalni izdatci 2.3 3.3 6.5 5.6 4.7a: Prosek za period 1995.-2002., osim za Srbiju, za koju su prikazani preliminarni podaci za 2003. god kao udeo u BDP-u Srbije Izvor: Radni izveštaji Svetske banke i MMF-a, GFS-2001.
2.39 Uspostavljanje delotvornog sistema javne administracije neophodno je za postizanje visoko kvalitetnog fiskalnog prilagođavanja. Delotvoran i efikasan sistem javne administracije potreban je da bi se pripremile vladine politike koje bi unapredile konkurentnost i ekonomski rast. Da bi se stvorila efikasna i priuštiva administracija, 27 Više detalja se može naći u četvrtom poglavlju drugog toma (Svetska banka 2003d) i u Svetska banka (2003c).
20
moraju se popraviti uslovi rada javnog sektora koji bi privukli i zadržali kvalifikovano osoblje. Istovremeno, broj zaposlenih u javnom sektoru mora da se svede na održiv nivo. Izrada programa reformi koje bi doprinele ostvarivanju oba cilja predstavlja veliki izazov. To je još teže zbog fragmentisane trenutne administrativne strukture i složenih koalicionih politika u Srbiji. Razvoj i primena široko prihvaćenog strateškog okvira reformi, uz efikasan sistem za sprovođenje reformi, pojavljuju se kao važni prioriteti politike za postizanje daljeg napretka i ekonomskih reformi (okvir 2.4).
2.40 Održivo smanjenje fiskalnih deficita putem gore opisanih politika takođe bi unapredilo i kombinaciju makroekonomskih politika. Ovo bi pružilo veću fleksibilnost monetarnoj vlasti u podršci ciljeva spoljne i unutrašnje politike, uključujući izbegavanje preterane apresijacije realnog deviznog kursa u budućnosti, što bi moglo da nanese štetu inostranoj konkurentnosti Srbije. Preciznije, različite kombinacije monetarne i fiskalne politike mogu dovesti do istog nivoa ukupne tražnje, a do različitih ishoda u pogledu deviznog kursa, realnih kamatnih stopa, sastava proizvodnje i bilansa tekućeg računa. U trenutnoj situaciji u kojoj se Srbija nalazi, kombinacija čvršće fiskalne i labavije monetarne politike značila bi manju apresijaciju realnog deviznog kursa, niže kamatne stope, veći udeo investicija u BDP-u (i, generalno, veći udeo u BDP-u komponenti potrošnje osetljivih na visinu kamate) i veći neto izvoz. Ovo bi pomoglo da Srbija smanji svoj deficit tekućeg računa platnog bilansa i da sačuva izglede za rast BDP-a i izvoza. Okvir 2.4 Glavni aspekti reforme državne uprave
Uprkos značajnoj podršci donatora u poslednje tri godine, napredak u reformi institucija u Srbiji
ostao je ograničen. Ovo sve više preti da ozbiljno ugrozi uspešnu primenu reformi u drugim oblastima. Trenutni sistem državne uprave u Srbiji i dalje ima mnoge karakteristike iz perioda pre tranzicije. Državna služba je slaba, ispolitizovana i demoralisana, dok je organizacija i upravljanje sistemom javne administracije i dalje fragmentisano, glomazno i neprilagođeno zahtevima tržišne ekonomije. I dalje se funkcioniše na osnovu zakona iz 1970-ih godina, koji su pravljeni za državnu administraciju u potpuno drugačijem ekonomskom sistemu. Sistemi ličnih dohodaka su izuzetno kompresovani. Odnos između najniže i najviše plate je jako mali, 1:4, a odluke o zapošljavanju i unapređenju, kada su više pozicije u pitanju, uglavnom su zasnovane na političkoj podobnosti. Zbog toga radnici u državnoj službi nisu stimulisani i, naročito na najvišem nivou, imaju tendenciju da rade po principu političke lojalnosti umesto javnog interesa.
Organizacione strukture i sistemi upravljanja uglavnom su ostali nereformisani, pošto su prethodni pokušaji da se sprovedu reforme institucija u najvećem broju slučajeva propali. Neuspeh organizacionih reformi takođe je negativno uticao na planirane pokušaje racionalizacije u administraciji. Kao rezultat toga, uglavnom je očuvan status quo u pogledu broja zaposlenih. To se može videti i po visokom nivou iznosa plata u odnosu na BDP. Jak otpor sindikata prema otpuštanju zaposlenih dodatno je usporio pokušaje racionalizacije.
Nova vlada u Srbiji pridaje veliki značaj reformi institucija i započela je sveobuhvatni proces reformi. To podrazumeva da se ambiciozni program zakonskih reformi i unapređenje državne službe i sistem plata u širem javnom sektoru, integrišu u sveukupni strateški okvir reforme javnog sektora. Strukture koje sprovode reformu modernizovane su, što je obezbedilo bolju osnovu za delotvoran dizajn i primenu reformi, iako i dalje ostaju problemi zbog broja zaposlenih i zapošljavanju osoblja sa odgovarajućim sposobnostima i stručnošću.
Uspešna implementacija ovog programa reformi zavisi od rešavanja tri kratkoročna prioriteta. Prvi glavni uslov za efikasnu reformu jeste usvajanje i primena jasne strategije administrativne reforme i akcionog plana koji će imati opštu političku podršku. Bez široko prihvaćene strategije i detaljnog akcionog plana sa troškovnikom, malo je verovatno da će se napraviti neko značajnije ostvarenje u reformi državne
21
uprave. Vezano za to, Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu je pripremilo strategiju koja obuhvata reformu centralne državne uprave i reformu u sistemu lokalne samouprave zajedno sa akcionim planom, koje je vlada usvojila u novembru 2004. Uspostavljanje duboko ukorenjenih reformi u javni sektor nametnuće kontinuirane napore politike u periodu od četiri do pet godina. Osim toga, da bi implementacija bila uspešna, neophodna je podrška moćnih sindikata javnih sektora, što dodatno komplikuje proces. Stoga je održavanje trenutnog zamaha moguće jedino pod jakim i doslednim političkim vođstvom.
Uspostavljanje strukture za upravljanje reformom sa jasno definisanim obavezama i odgovornošću predstavlja je drugi važan prioritet za uspešnu administrativnu reformu u Srbiji. Zato bi za novu vladu bilo jako važno da oformi jaku upravnu strukturu za reformu javne administracije, koja bi imala jasno određene obaveze i sekretarijat sa dobrim osobljem. Kreiranje Saveta za reformu državne uprave, na ministarskom nivou u junu 2004. godine, kojom predsedava predsednik vlade, predstavlja značajan prvi korak. Pomenuti Savet mora da dobije adekvatno osoblje i da sarađuje sa sekretarijatom vlade, da bi se obezbedila primena predviđenih mera u okviru reforme državne uprave. Postepenost reformi predstavlja treći presudan prioritet za ostvarenje programa reformi javne administracije na efikasan način. Organizaciona reforma i racionalizacija zaposlenja u javnom sektoru moraju da prethode, ili da makar budu istovremene, sa unapređenjem sistema državne službe, kako bi reforme bile fiskalno priuštive. To znači da bi vlada u svom paketu reformi, morala da da prednost donošenju zakona o strukturi institucija i organizaciji administracije, kako bi stvorila osnovu za racionalizaciju. Unapređenja sistema zapošljavanja i stimulacije mogu se izvoditi u fazama, tempom kojim racionalizacija bude oslobađala fiskalne resurse. Razvoj akcionog plana reforme koji je jasno podeljen na faze od presudne je važnosti za proces. Završetak nedavnog pregleda sistema plata u državnoj upravi, na osnovu kojeg su Ministarstvo finansija i Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu dali zajedničku izjavu (i koju je potvrdi Savet), pokazuju osnovne pravce u kojem će se kretati reforma i predstavlja značajan korak u pravcu postizanja ovog cilja.
Pravovremena implementacija mera politike jeste ključni uslov za razvoj sistema institucija koji može da održi ekonomski rast i da obezbedi pogodno okruženje za razvoj privatnog sektora.28
Poreska reforma
2.41 Za razliku od mnogih zemalja pred fiskalnim izazovima, slabo prikupljanje prihoda nije doprinelo fiskalnom deficitu Srbije. Srbija ustvari ima sasvim dobre rezultate – ukupni prihodi kao udeo u BDP-u porasli su sa 36.6 procenata u 2000. god. na 42.8 procenata u 2003. godine. Oporezivanje je bilo otežano tokom primene odvažne i odgovarajuće poreske reforme iz 2001. god i tokom fiskalno riskantne, ali važne reforme centralizovanog sistema plaćanja (ZOP), koja je imala centralnu ulogu u prikupljanju poreza (slične reforme u drugim zemljama bivše Jugoslavije dovele su do početne erozije budžetskih prihoda). 2.42 S obzirom da poreski sistem u Srbiji prikuplja pozamašne prihode, odgovarajući program poreske politike je da ustoliči poreski sistem koji pospešuje rast, a istovremeno radi na očuvanju i proširivanju postojećih poboljšanja. Poreski sistem koji pospešuje rast najmanje ometa rad i investicije, kao i štednju, a svodi na minimum tražnju za administrativnim resursima. Napori politike koji treba da dostignu ove ciljeve dovešće do: (i) održavanja prihoda dok se ne postigne permanentno prilagođavanje potrošnje; (ii) daljeg širenja i harmonizacije poreskih osnova sa
28 Ove aktivnosti politike na kratki rok moraju se posmatrati kao početak procesa reforme i moraju biti podržane bavljenjem prioritetima politike na srednji rok za produbljivanje procesa reforme. Ti prioriteti su: (i) organizaciona reforma u državnoj administraciji; (ii) depolitizacija administracije; stvaranje i implementacija novih mehanizama Zakona o državnoj službi i Uprave državnom službom; i (iii) primenom reforme ličnih dohodaka.
22
minimalnim izuzećima; (iii) oprezno pomeranje sa oporezivanja prihoda na oporezivanje potrošnje; i (iv) unapređenja administracije i nepristrasnog sprovođenja. 2.43 Trajne redukcije potrošnje i javnog duga kao udela u BDP-u trebalo bi da prethode svakoj redukciji javnih prihoda kao udela u BDP-u. Usled visokog javnog duga, velikih fiskalnih deficita, i smanjivanja izvora neto ne-inflacionih fiskalnih finansiranja (kao što je već bilo reči), Srbija mora da ostvari redukciju fiskalnih deficita po fazama. Vlada Srbije nije u mogućnosti da «stimuliše» ekonomsku aktivnost putem fiskalnih deficita i trebalo bi da izbegava poreske reforme sa velikim rizikom od gubitka prihoda. Bilo koja dalja poreska reforma morala bi biti veoma neutralna u odnosu na prihode. Tek nakon što se uspešno primene strukturne reforme kako bi se pozabavile uzrocima visoke javne potrošnje i nakon što javni dug krene ka opreznijem nivou, vlada će moći da dozvoli redukcije poreskih prihoda u odnosu na BDP. 2.44 S obzirom na potrebu da se zadrži prikupljanje prihoda, dalje širenje i harmonizacija poreskih osnova biće preduslov za bilo koju moguću buduću redukciju ukupnih poreskih stopa. Generalno je pravilo da su porezi sa širokom osnovom i nižim stopama poželjniji od visokih stopa nastalih usled odobravanja brojnih izuzeća od plaćanja poreza.29 Uklanjanje izuzeća stvara jednake uslove za različite ekonomske aktere, i tako stimulisalo raspodelu sredstava u produktivnije svrhe. Jednostavnije poreze sa manje izuzeća i usklađenijim osnovama takođe je lakše i jeftinije nametnuti i primeniti (naročito kada se poreska administracija tek uspostavlja, kao što je u Srbiji slučaj), a time se omogućuje prikupljanje istog prihoda po nižim stopama. Oni takođe umanjuju troškove firmama i pojedincima u skladu sa poreskim regulativama. Ukoliko se pažljivo osmisle, takve promene mogu poboljšati pravičnost uklanjajući sve skrivene regresivne elemente u poreskom sistemu. 2.45 Poreska reforma u Srbiji 2001. godine predstavljala je klasičnu i veoma pozitivnu primenu ovih principa. Poreski sistem je pojednostavljen, što je, između ostalog, podrazumevalo i smanjenje broja poreza sa 230 na 6 glavnih poreza. Proširenje osnove poreza na zarade za socijalne doprinose dovelo je do značajnih (i verovatno preteranih) smanjenja stopa poreza na zarade. Međutim, kasnije poreske reforme uvele su brojna izuzeća koja su totalno preokrenula pravac, osipajući osnovu i dodajući kompleksnost.30 Poreske olakšice za velike i/ili strane investitore predstavljaju diskriminaciju prema sektoru malih i srednjih preduzeća i domaćim investitorima. Srpska vlada bi trebalo da traži dalje mogućnosti za širenje osnove, uključujući i pažljivu 29 Dokazano je da poreske olakšice nisu najznačajniji faktor koji utiče na odluku o investiciji i kod domaćih i kod stranih preduzetnika. Poslovno okruženje, osnovna infrastruktura, ekonomska i politička stabilnost igraju važniju ulogu pri donošenju odluke o investiranju. Iako je korist od poreskih olakšica nesigurna, troškovi njihove implementacije su obično veliki. Preciznije, poreske beneficije će verovatno: (i) smanjiti fiskalne prihode i izazvati nezakonito ponašanje; (ii) oslabiti raspodelu sredstava i privući investitore koje zanima kratkoročni profit; (iii) inicirati javno nadmetanje između susednih zemalja; i (iv) podrazumevati veliko administrativno opterećenje. 30 Politika poreskih olakšica u Republici Srbiji revidirana je dva puta između 2001. i 2003 god (sredinom 2001. i početkom 2003.). Najnovije promene u politici poreskih olakšica uključuju: (i) desetogodišnje neoporezivanje za investiranje u osnovna sredstva u vrednosti od preko 600 miliona dinara, ukoliko je praćeno dodatnim zapošljavanjem barem 100 radnika; (ii) petogodišnje neoporezivanje za investicije u osnovna sredstva koje premašuju 6 miliona dinara, ukoliko podrazumeva dodatno zapošljavanje barem pet radnika u odabranim regionima; (iii) smanjenje stope poreza na profit preduzeća sa 20% na 14%; (iv) udvostručavanje poreskog kredita na investicije; i (v) uvećanje poreskog kredita za tek zaposlene sa 40% na 100% od troškova rada.
23
reviziju nekih promena uvedenih 2003. godine. Usklađivanje osnova socijalnih doprinosa sa komponentom plate poreza na lični dohodak takođe je bitna. 2.46 Pažljivo formulisan pomak sa (direktnog) oporezivanja prihoda na (indirektno) oporezivanje potrošnje mogla bi poboljšati srpske izglede za rast. Takav pomak sa oporezivanja prihoda na oporezivanje potrošnje opravdan je zbog jednostavnosti i efikasnosti. Glavni argument za jednostavnost jeste činjenica da je teško precizno izmeriti prihod, dok je merenje potrošnje relativno lako. Što se efikasnosti tiče, porez na potrošnju ukida porez na štednju.31 Uz bilo koji takav pomak, kao kompenzacija, morala bi se uraditi prilagođavanja izvora prihoda onih državnih institucija koje trenutno zavise od direktnih poreza, kao što su penzioni i fondovi zdravstvenog osiguranja. 2.47 Jedna od najvažnijih komponenti poreskog sistema koji unapređuje rast jeste efikasna poreska administracija koja stimuliše dobrovoljno podvrgavanje i efektno nadgleda uplate poreza. Iako se ovaj izveštaj ne bavi detaljno pitanjem poreske administracije, efektna implementacija poreske politike imaće povoljan uticaj na formalizaciju ekonomije putem smanjenja kasnih uplata i neplaćanja, i destimulacijom izbegavanja, kao i prevara, uz pomoć adekvatnih kontrola programa i odgovarajućeg sistema kazni. Delotvorna potraga za neplaćenim porezima takođe je bitna da bi se eliminisalo skriveno subvencionisanje preduzeća-gubitaša, i time ih stimulisalo da faktore proizvodnje efikasnije iskoriste u nekom drugom segmentu ekonomije.
D. IZGLEDI NA SREDNJI ROK: PRIKAZ DVA ILUSTRATIVNA SCENARIJA
2.48 Paket mera stabilizacije i strukturne reforme koji je gore opisan, pomogao bi da Srbija krene mnogo bržim putem održivog rasta. Ovaj odeljak treba da demonstrira neto efekat predloženih promena politike upoređujući dva od mnogih mogućih makroekonomskih scenarija.32 Pravi ishodi mogli bi biti obuhvaćeni ovim rasponom ili biti van njega; ova dva scenarija osmišljena su kako bi pokazala uticaj različitih širokih strategija reforme. Prvi scenario, koji treba da ilustruje putanju srpske ekonomije u slučaju odlučnih mera politika koje vodi vlada, obuhvata sledeće ključne elemente: (i) visoko kvalitetno fiskalno prilagođavanje kakvo je gore opisano, koje bi povećalo makroekonomsku stabilnost i pojačalo poverenje u okvire politike, time stimulišući privatne investicije; (ii) brz rast produktivnosti kao posledica strukturnih reformi, privatizacije i restrukturiranja preduzeća; (iii) unapređenje ostvarenog izvoza; i (iv) jake spoljne dotoke kapitala uključujući značajne strane direktne investicije.
31 Postoje dve struje mišljenja. Prvo, postoji opšte viđenje da bi porez na potrošnju bio više regresivan nego porez na prihod – taj argument proističe iz činjenice da stopa štednje u odnosu na prihod, raste sa prihodom. Drugo, može biti teško primeniti porez na potrošnju, ako ima strukturu višestrukih stopa i brojna izuzeća. 32 Ogled iz ovog poglavlja odnosi se na Srbiju i Crnu Goru (SCG) na osnovu raspoloživih podataka u Junu 2004. godine. Srbija obuhvata oko 93 procenata ekonomije Srbije i Crne Gore. Pošto je ova analiza pre svega ilustrativna a nema za cilj da daje precizne projekcije ostaće nepromenjena u odnosu na poslednje izmene u podacima za 2004. godinu.
24
2.49 Drugi scenario treba da prikaže posledice nezadovoljavajućeg napredovanja sa primenom strukturnih reformi od 2004. pa na dalje. Po ovom scenariju vlada pokušava da održi stavove i trenutne fiskalne politike (održavajući nivo i strukturu potrošnje relativno postojanim) i monetarne politike. 2.50 Rezultati pokazuju veoma različito kretanje ekonomije po ova dva ilustrativna scenarija, pri čemu Srbija postiže mnogo veći rast po prvom scenariju odražavajući snažna prilagođavanja i reformu. Predviđeno je da će realni rast BDP-a dostići 5 procenta godišnje između 2005. i 2010. god., što je u skladu sa potencijalnom stopom rasta u zemlji (vidi Okvir 2.5 i Grafikon 2.12). Jak ostvareni rast potekao bi od snažne reakcije privatnog sektora inicirane reformama u cilju poboljšanja poslovnog okruženja i stalnih fiskalnih prilagođavanja, što bi dovelo do većeg poverenja u okvire politike. Takvo okruženje dovelo bi do većih investicija u odnosu na BDP, što bi održalo visoke stope rasta (grafikon 2.13). Nasuprot tome, prosečni rast po drugom scenariju bio bi oko 2.5 procenta tokom istog perioda kao posledica nezadovoljavajuće implementacije strukturnih reformi i neuspeha u postizanju visoko kvalitetnog fiskalnog prilagođavanja – a sve ovo be se dovelo u vezu sa razočaravajućim učinkom ukupne faktorske produktivnosti. 2.51 Osim toga, po drugom scenariju, ukupna javna potrošnja ostala bi visoka sa prosekom od 46.8 procenta BDP-a između 2005. i 2010. god. (tabela 2.4). Kao što se može videti iz tabele 2.3, glavni uslovi za visoko kvalitetno fiskalno prilagođavanje ne bi bili zadovoljeni po ovom scenariju, a dokaz za to je kretanje tekuće potrošnje (plate, kao i subvencije i transferi). Kao posledica toga, mešavina lošeg fiskalnog učinka, niskog rasta i visokih kamatnih stopa vodile bi nezadrživo ka javnom dugu, koji bi dosegao preko 73 procenta BDP-a do 2010. (grafikon 2.14). Kao rezultat ograničenog kredibiliteta programa i nepovoljnih izgleda na održivost duga, kamatne stope bi ostale visoke i privatne investicije bile bi istisnute. Ovo bi umanjilo kreditnu sposobnost zemlje i ekonomiju izložilo negativnim šokovima, time je čineći više podložnom na finansijsku krizu. Jasno je da takvo okruženje politike ne bi dovelo do ostvarivanja socijalnog programa Srbije. Okvir 2.5 O potencijalnoj stopi rasta srpske ekonomije Može li Srbija da ostvari prosečnu stopu rasta od 5 procenta kako je predviđeno u mogućem scenariju prilagođavanja? Standardni okvir koji objašnjava rast može malo pojasniti ovo pitanje. Tačnije, ovaj okvir podrazumeva sledeću jednakost: dY/Y=αdK/K+βdR/R+dA/A, u kojoj funkcija proizvodnje ima oblik Y=AKαRβ, a α i β su elastičnost autputa u odnosu na rast kapitala (K) i radne snage (R). U praksi, dA/A (stopa rasta ukupne faktorske produktivnosti UFP) izračunava se kao ostatak, dok se α i β procenjuju putem udela profita i radne snage u nacionalnom dohotku.
Nedavno istraživanje izgleda za rast pet zemalja Centralne i Istočne Evrope (Poljske, Češke, Slovačke, Mađarske i Slovenije) ukazuje da je UFP pre nego rast faktorskih inputa očekivana glavna pokretačka snaga iza rasta autputa u ovim zemljama.33 Ubrzavanje strukturnih reformi i napori da se učvrste institucije što bi približilo zemlju drugim susedima u regionu sa dobrim učinkom (vidi okvir 2.1) verovatno će poboljšati produktivnost zemlje. Reforme o kojima se govorilo u ovom i u drugim poglavljima takođe mogu povećati investicije kao udeo u BDP-u. Uz to, iako demografski trendovi ukazuju da populacija
33 Doyle i dr. (2001).
25
Srbije stari, poboljšanja u funkcionisanju tržišta rada i promena smera «izliva mozgova» koje se desilo devedesetih godina može da podigne nivoe zaposlenosti.
Studija koju su uradili Benhabib i Spiegel (1994) procenjuje potencijalne stope rasta UFP-a oslanjajući se na teoriju konvergencije dohotka i važnu ulogu ljudskog kapitala i dolazi do sledeće osnovne jednačine: stopa rasta UFP = 0.0007 *godina školovanja + 0.0014 * deficit dohotka. Ako se ovu jednačinu ubace trenutni podaci za Srbiju dobija se predviđena dugoročna UFP stopa rasta od 4 procenta.34Oslanjajući se na gore pomenutu funkciju proizvodnje, i održavajući odnos kapital – autput konstantnim i pretpostavljajući da će prosečna stopa rasta zaposlenosti u narednih 10 god. biti oko 0.5, predviđena stopa rasta UFP-a od 4 procenta prevodi se u predviđenu stopu rasta BDP-a od oko 8 procenta godišnje. Međutim, predviđena stopa rasta izgleda nerealna pošto bi održavanje odnosa kapital – autput (za koji se pretpostavlja da je bio oko 2 u 2003.) zahtevao porast investicija na iznad 30 procenata BDP-a.
Realnija projekcija potencijalne stope rasta srpske ekonomije na srednji rok može se dobiti putem sledeće osnovne jednačine od strane Barbone i Zalduendo (1997):
ln(BDP/stanovnik)= - 0.005 - 0.018 * ln(Inicijalni BDP/stanovnik) + 0.019 * ln(Investicije/BDP) + 0.007 * ln(godine školovanja) + 0.020 * ln(ekonomske politike) - 0.400 * ln(stopa nataliteta).
Ubacujući najnovije podatke za Srbiju u gornju jednačinu, dolazi se do stope rasta BDP-a od oko 3 procenta godišnje. Međutim, pod uslovom da odnos investicija prema BDP-u poraste dosta iznad 20 procenata, popravi se kvalitet obrazovanja i zemlja napravi značajan pomak u poboljšanju poslovnog okruženja, srpska privreda mogla bi da ostvari rast od 5-6 procenata godišnje po ovoj jednačini. 2.52 Po drugom scenariju, ekonomija bi morala da ima niže deficite tekućeg računa platnog bilansa zbog niskog upliva svežeg kapitala (tabela 2.4). U nedostatku stalnog fiskalnog prilagođavanja, nižih stranih direktnih investicija, ograničene donatorske podrške i slabije kreditne sposobnosti nametnule bi se manje investicije (u proseku 15 procenata BDP-a između 2005. i 2010. godine u poređenju sa 21 procentom u istom periodu po scenariju verovatnog prilagođavanja), koje bi zatim doprinele nižim registrovanim stopama rasta. 2.53 S druge strane, poboljšana makroekonomska sredina i kredibilnije politike, po prvom scenariju, dovele bi do većih stranih direktnih investicija, koje je bi dostigle 3.1 procenta BDP-a u 2010. god. Ovakav razvoj, zajedno sa drugim merama reforme, povećao bi konkurentnost zemlje, i time proizveo jak ostvareni izvoz (tabela 2.4). Neto efekat ovih trendova smanjio bi deficit tekućeg računa platnog bilansa (izuzimajući donacije) na 6.1 procenata BDP-a do 2010. god. Uz to, razumne politike i poboljšano poverenje u okvir politike koji bi podržavali rast i investicije, doveli bi, takođe, do uvećanja štednje: bruto domaća štednja kao udeo u BDP-u porasla bi do 6 procenta u 2010. god sa -4 procenta u 2004. god.
34 Po rezultatima popisa stanovništva iz 2002. god., prosečan broj godina obrazovanja srpske populacije iznad 15 godina iznosi 8.5. Paritet kupovnih snaga jaza između dohodaka Srbije i SAD negde je između 5.5. i 6.
26
Grafikon 2.12 Kretanje rasta, (2004-2010.) Grafikon 2.13 Investicije, 2005-2010. (%BDP-a)
0
1
2
3
4
5
6
7
8
2005 2006 2007 2008 2009 2010
Scenario 2Scenario 1
0
5
10
15
20
25
2005 2006 2007 2008 2009 2010
Scenario 2Scenario 1
2.54 Dva ilustrativna scenarija prikazuju zapanjujuće različite staze rasta potrošnje, koja je glavna odrednica životnog standarda i nivoa siromaštva. Po drugom scenariju, ukupan rast potrošnje postojano pada, dostižući negativne stope (grafikon 2.15). Pošto se javni sektor ne prilagođava, stopa rasta lične potrošnje opada još brže, odražavajući kombinovani efekat sporijeg rasta BDP-a i smanjene prisutnosti inostranog finansiranja. Nasuprot tome, prvi scenario zahteva početno smanjenje rasta potrošnje u 2005. i 2006. god. na vrednosti ispod nivoa slabijeg scenarija reformi, kako bi dopustila investiciji da dosegne nivo potreban za brži ekonomski rast. Potonji brzi oporavak rasta potrošnje odražava plodove te investicije, korenitijih reformi i većeg obima inostranog finansiranja koje bi Srbija mogla da apsorbuje po tom scenariju. 2.55 Kretanje potrošnje po dva alternativna scenarija prikazana na grafikonu 2.15 zaista slikovito dočarava teške izbore u procesu reforme. Odložene reforme mogu odložiti negativne posledice, ali samo privremeno, i po cenu još bolnijih prilagođavanja u budućnosti. Putanja potrošnje po oba scenarija naglašava činjenicu da zemlja ne može i ne treba da očekuje da zadrži stope rasta potrošnje iz nedavne prošlosti jer su one rezultat specifičnih i privremenih faktora opisanih na početku ovog poglavlja.
Tabela 2.4 Kretanje izabranih promenljivih po dva ilustrativna scenarija, 2003-2010
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010Scenario 1 Rast BDP-a 3.0 4.4 4.5 4.5 5.0 5.5 6.0 6.0Bruto domaća štednjaa -7.0 -4.0 -2.5 0.1 2.5 4.0 5.2 6.1Realni BDP po stanovniku (2004=100) 100.0 104.4 109.0 114.4 120.6 127.8 135.4Ukupna javna potrošnjaa 46.8 47.0 44.9 42.4 41.6 40.8 39.8 39.0Fond plataa 10.3 10.6 10.1 8.9 8.9 8.8 8.7 8.7Subvencije i transferia 24.1 25.1 21.8 20.6 20.0 19.6 19.2 18.8Javne investicijea 2.1 2.9 4.0 4.7 4.5 4.5 4.3 4.1Deficit vlade a,b -4.2 -3.4 -2.4 -0.9 -0.8 -0.5 -0.5 -0.1Ukupni javni duga 79.0 65.0 63.0 59.5 56.1 52.5 49.1 45.6Uvoza 41.9 41.2 42.8 43.5 44.2 45.1 45.5 46.0Izvoza 19.2 20.4 22.8 24.0 25.5 26.9 28.0 29.2Bilans tekućeg računa a,b -12.6 -11.0 -9.8 -8.8 -8.1 -7.6 -6.9 -6.2
27
Strane direktne investicijea 6.7 3.1 5.0 4.0 3.4 3.4 3.1 3.1Ukupni spoljni duga 68.2 64.0 64.0 63.2 63.9 64.5 64.6 64.2Servisiranje duga/ Ukupan izvoz 7.4 13.8 11.0 8.9 12.1 12.8 12.3 11.4Potrebe za finansijama c 3,247.5 2,583.3 2,418.6 2,638.7 2,920.0 3,292.9 3,453.0 3,382.5Scenario 2 Rast BDP-a 3.0 4.4 3.5 3.0 2.5 2.0 2.0 2.0Bruto domaća štednjaa -7.0 -4.0 -4.1 -3.7 -3.1 -1.9 -0.4 1.2Realni BDP po stanovniku (2004=100) 100.0 103.4 106.4 109.0 111.1 113.3 115.5Ukupna javna potrošnjaa 46.8 47.0 47.1 46.7 46.5 46.7 47.0 47.3Fond plataa 10.3 10.6 10.7 10.9 10.9 11.0 11.0 11.1Subvencije i transferia 24.1 25.1 24.9 24.4 23.5 23.5 23.5 23.5Javne investicijea 2.1 2.9 2.6 2.6 2.6 2.6 2.6 2.6Deficit vlade a,b -4.2 -3.4 -4.6 -4.6 -5.1 -5.4 -5.7 -6.0Ukupni javni duga 79.0 65.0 63.8 64.8 66.6 68.7 71.0 73.3Uvoza 41.9 41.2 40.8 40.2 39.5 38.8 38.1 37.4Izvoza 19.2 20.4 20.6 20.8 21.3 22.1 22.8 23.7Bilans tekućeg računa a, b -12.6 -11.0 -10.8 -9.9 -9.0 -7.8 -6.6 -5.2Strane direktne investicijea 6.7 3.1 2.9 2.3 2.1 1.8 1.6 1.4Ukupni spoljni duga 68.2 64.0 65.4 66.5 69.7 72.4 74.1 74.9Servisiranje duga/ Ukupan izvoz 7.4 13.8 12.6 11.1 14.6 15.7 15.3 15.1Potrebe za finansijama c 3,247.5 2,583.3 2,962.1 2,605.0 2,924.3 2,899.8 2,762.7 2,505.5
a: % BDP-a; b: isključujući donacije; c: u milionima USD.
2.56 Sve u svemu, rezultati pokazuju da implementacija visoko kvalitetnih fiskalnih prilagođavanja i održivog napretka sa merama strukturne reforme koje su usmerene na unapređenje produktivnosti i poslovne klime, predstavlja najperspektivniji put za postizanje bržeg i održivijeg rasta u Srbiji. Čvrsta predanost i odlučna implementacija programa takođe bi Srbiju ubacila u povoljan ciklus visokih investicija, štednje, produktivnosti i rasta i – boljih životnih standarda. Skretanje sa ove staze – kao što je pokazano u drugom scenariju – ne samo što bi ekonomiju učinilo jako osetljivom na spoljne i unutarnje šokove, već bi imalo i negativne socijalne posledice: do 2010. godine predviđeni BDP po stanovniku bio bi oko 17 procenata niži nego po prvom scenariju i potrošnja bi opadala. Kao što međunarodno iskustvo pokazuje, odlaganje korektivnih mera politike – npr. permanentnog fiskalnog prilagođavanja i korenitih strukturnih reformi – često dovede do još skupljih prilagođavanja u budućnosti.
Grafikon 2.14 Javni dug 2005-2010. (% BDP-a)
Grafikon 2.15 Potrošnja,a 2005-2010.
28
0
10
20
30
40
50
60
70
80
2005 2006 2007 2008 2009 2010
Scenario 2 Scenario 1
-2
0
2
4
6
8
2005 2006 2007 2008 2009 2010
Scenario 2Scenario 1
a: Stopa rasta po stanovniku
29
3. MEĐUNARODNA TRGOVINA I REGIONALNA INTEGRACIJA
A. MEĐUNARODNA TRGOVINA I RAST: TEORIJA I ISKUSTVO
3.1 Otvorenost ka trgovini i integracije mogu u velikoj meri da doprinesu većem ekonomskom rastu. I teoretski modeli rasta (Solow, 1957) i nedavna istraživanja i iskustvo potvrđuju da stopa rasta ukupne faktorske produktivnosti (UFP) predstavlja glavnu odrednicu ekonomskog rasta na duže staze. Veća trgovinska integracija može uvećati rast UFP-a tako što će dovesti do bolje preraspodele sredstava prilikom koje se ekonomija specijalizuje u proizvodnji robe i usluga gde ostvaruje najveću produktivnost, prema svojoj komparativnoj prednosti (Dollar i Kraay, 2002). Ove pogodnosti su potvrđene empirijskim istraživanjem iskustva širom sveta. Sachs i Warner (1995) otkrili su da su zemlje koje su više integrisane u svetsku ekonomiju zabeležile natprosečne stope ekonomskog rasta. Dollar i Kraay (2002) su ustanovili da su porasti obima trgovine imali pozitivan uticaj na stope rasta. Druge studije na nivou preduzeća i industrije pokazuju da liberalizacija trgovine i, kao posledica toga, porast izvozne konkurentnosti, deluju na poboljšanje stimulacija i smanjuju troškove (Svetska banka, 2003a). »Dinamična dobit u produktivnosti» stvara se putem «smanjenih trgovinskih troškova» u kombinaciji sa prelivanjem viška tehnološkog znanja koje je rezultat širenja znanja i tehnoloških inovacija pristupačnih zahvaljujući uvoznom input-u.
3.2 Pogodnosti liberalizacije trgovine mogu se još povećati uplivom stranih direktnih investicija i regulativnim reformama. Veća otvorenost ka trgovini je katalizator većih nivoa stranih direktnih investicija. Ovo potonje može povećati stopu rasta proizvodnje tako što će podići ukupnu faktorsku produktivnost uspešnijim korišćenjem resursa i efikasnošću investicija, i ubrzati stopu akumulacije kapitala (Bosworth i Collins, 1999; Borenzstein i dr., 1998). Međutim, ovi pozitivni efekti se materijalizuju samo kad zemlja domaćin ima minimalni prag sposobnosti apsorpcije koja se meri ljudskim kapitalom, makroekonomskim upravljanjem i infrastrukturom. Regulativne reforme takođe su bitne za poboljšanje rezultata liberalizacije trgovine (Bineswaree i Freund, 2004). Uticaj povećane trgovine na rast ne postoji u visoko regulisanim ekonomijama, pošto preterane regulisanje sprečava raspodelu proizvodnih faktora ka njihovim najproduktivnijim upotrebama.
3.3 Iskustvo zemalja Centralne i Istočne Evrope (ZCIE) dokazuje veze između trgovine, stranih direktnih investicija i rasta. Analiza ZCIE potvrđuje da politički prouzrokovana integracija, prevashodno putem «faktora Evropske unije», ima odlučujuću ulogu u privlačenju stranih direktnih investicija i kao posledica toga, u obrazovanju spoljne trgovine ZCIE. Takođe, strane direktne investicije odigrale su veliku ulogu u preorientaciji izvoza ZCIE u EU, ka naprednijim nivoima proizvodnje, i u integraciji nekih firmi iz ZCIE u globalnu mrežu proizvodnje i marketinga (Kaminski, 2000). U početnim godinama tranzicije, ove ekonomije imale su poprilično uvećan
30
doprinos izvoza rastu. Evropska integracija dovela je do gotovo stalnog ujednačavanja vrednosti prihoda po stanovniku među zemljama članicama. Podaci na nivou firmi pokazuju da integracija u svetsku ekonomiju nije samo izvor inostranog finansiranja, već je i važan izvor rasta produktivnosti usled pristupa inostranim sirovinama i kapitalnim dobrima. Takođe omogućuje veći pristup svetskom tržištu za plasiranje proizvoda preduzeća.
3.4 Gore iznesena teorija i iskustvo relevantni su za dosadašnju tranziciju u Srbiji, a i za izglede budućeg rasta. Uprkos napretku prve generacije reformi u vezi sa trgovinom, loš ostvareni izvoz i slabo privlačenje stranih direktnih investicija ostaju glavne prepreke ekonomskom rastu u Srbiji. Kao što je prikazano u drugom poglavlju, da bi Srbija krenula putem održivog rasta po scenariju «jakih reformi», izvoz u odnosu na BDP morao bi da poraste sa 20.3% u 2003. god., na 30% u 2010. god. Cilj ovog poglavlja je da omogući bolje razumevanje ostvarenog trgovinskog prometa Srbije i faktora koji utiču na rast njenog izvoza. Ukazuje na glavna ograničenja za razvoj izvoza i razmatra kako bi regionalna i globalna integracija mogla da doprinese oslobađanju izvoznog potencijala Srbije.
B. TRGOVINSKA POLITIKA I REALIZACIJA: 1990 – 2003
Zaostavština prošlosti
3.5 U periodu 1990-ih godina Srbija i Crna Gora (SCG) bila je relativno dobro integrisana u svetsku ekonomiju. Dok je još bila deo Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije (SFRJ), 1989. godine, ukupni zabeleženi promet robe i nefaktorskih usluga Srbije i Crne Gore iznosio je 90 procenata BDP-a (tabela 3.1). Nivo izvoza i uvoza u iznosu od 42, odnosno 48 procenta BDP-a, mogli su se uporediti sa nivoima u drugim zemljama slične veličine. Međutim, veliki deo trgovine u SCG bio je koncentrisan u drugim republikama bivše Jugoslavije. Među-republička trgovina popela se na 54 procenta BDP-a, u poređenju sa samo 36 procenta BDP-a trgovine sa ostatkom sveta. 3.6 Devedesete godine donele su veliko pogoršanje realizacije trgovine. Gubitak tržišta republika bivše Jugoslavije35 nakon raspada SFRJ, dodatno je pogoršan posledicama konflikta, ekonomskim sankcijama i uništenjem infrastrukture nakon NATO bombardovanja 1999. god. Ovo je ozbiljno prekinulo trgovinske i ekonomske veze Srbije sa njenim regionalnim susedima i glavnim trgovinskim partnerima, kao i sa međunarodnim mrežama proizvodnje i distribucije. Sve ovo je pogoršano odloženom tranzicijom i lošim upravljanjem ekonomijom, uključujući povećanu intervenciju vlade na tržištu (npr. putem kontrole cena i razmene). Nedostatak tržišno orijentisanih struktura vlasništva, nedostatak pristupa kapitalu, višestruki devizni kursevi,
35 Trgovina sa ovim republikama značajno je opala – delom zbog konflikta; trgovina između SCG i Hrvatske je bila naročito teško pogođena; dok je trgovina između SCG i Bosne i Hercegovine i BJR Makedonije i je bila manje ugrožena jer je bilo zaobilaženja sankcija.
31
protekcionizam, nedostatak investicija, i represivna regulativa i oporezivanje – sve je ovo dovelo do sprečavanja razvoja i učinka industrija okrenutih izvozu.
Tabela 3.1 Trgovina robom i nefaktorskim uslugama u SCG (kao % BDP-a) 1989 Ukupno Strani Među-republički
1998 2000 Ekonomije slične veličine
Uvoz 48 19 29 31.5 46.5 40-65 Izvoz 42 17 25 22.5 29.6 40-65 Ukupno 90 36 54 53.9 76.1 80-130
Napomena: ekonomije slične veličine su Mađarska, Portugalija, Austrija, Češka, Bugarska, Belgija i Švedska Izvor: Trgovinske politike i institucije u zemljama Jugoistočne Evrope - Studija o SRJ za 1989. i Svetski indikatori razvijenosti 2004. 3.7 Do 2000. god. SCG je izgubila dosta u pogledu trgovinske otvorenosti. Izvoz je pao na manje od 30 procenata od nivoa na kojem je bio 1990. god.36 Njegov udeo u BDP-u pao je sa 42 procenta u 1989. god. na 29.6 procenta u 2000. god. (tabela 3.1). Uticaj na izvoz bio je sličan, ali manje izražen. Izvoz je 2000. god. iznosio manje od 50 procenata nivoa iz 1990. god. Radikalno se promenio i sastav prvih deset vrsti artikala koji su se izvozili u EU. Udeo izvoza mašina i automobilskih delova naglo je opao sa 15.1 procenata u 1990. god na 5.6 procenta u 2000. god. nasuprot paralelnom rastu udela poljoprivrednog izvoza, sa 4.8 na 19.5 procenata za isti period. Ovo je odražavalo jak proces de-industrijalizacije širom proizvodnih struktura koji je dosta oslabio trgovinski i izvozni kapacitet Srbije.
Nedavne reforme tokom 2001-2003
3.8 Savezna vlada i vlada Srbije koje su došle na vlast u oktobru 2000. odnosno u januaru 2001. godine, pokrenule su ambiciozan program u cilju brze tranzicije ka tržišnoj ekonomiji. Ovaj program uključivao je brojne rane mere za liberalizaciju trgovine i deviznog sistema. U decembru 2000. god. unificiran je devizni kurs, vraćena je konvertibilnost tekućeg računa, i uklonjena su brojna birokratska ograničenja37 i ograničenja politike deviznog kursa38, uključujući skoro sva kvantitativna i ograničenja za dobijanje dozvole. Istovremeno, novi zakon o carinskoj tarifi stupio je na snagu 1. juna 2001. predviđajući smanjenje broja carinskih blokova sa 37 stopa koje se kreću od 0
36 Poređenja trgovine SCG pre i posle raspada SFRJ moraju se razmatrati sa opreznošću iz dva razloga. Prvo, lakše je meriti trgovinu preko formalnih granica nego unutar jedne zemlje, što znači da se podaci ne mogu u potpunosti upoređivati. Drugo, pošto je trgovinski potencijal smanjen podizanjem granica, istorijski obim trgovine unutar SFRJ može prenaglasiti trgovinski potencijal u novom okruženju. 37 Amandmani na Zakon o spoljnoj trgovini iz decembra 2000. umanjili su veliki broj administrativnih prepreka za odvijanje trgovine ukidanjem nekoliko kontrola, uključujući i minimalne zahteve u vezi sa osnovnim sredstvima kompanije i zapošljavanjem, godišnju taksu za registraciju trgovinskih kompanija u iznosu od 1000 DM, i obavezu prijave i plaćanja poreza na uvozne/izvozne transakcije Saveznom ministarstvu za ekonomske odnose sa inostranstvom. 38 U maju 2002. Narodna banka Srbije obavestila je MMF da je prihvatila obaveze iz člana VIII (2), (3) i (4) MMF-ovog sporazuma, čime se obavezuje da neće nametati restrikcije na plaćanja i transfere za tekuće međunarodne transakcije i da se neće baviti diskriminatornim aranžmanima novca u opticaju ili praksom devizne kontrole sa više kurseva bez odobrenja MMF-a.
32
do 40 procenata, na samo 6, sa opsegom od 1 do 30 procenata39. Ovo smanjenje carinske disperzije bilo je praćeno padom prosečne tarife za 5 procentualnih poena, sa 14.4 na 9.4 procenta40 i padom ponderisane srednje tarife sa 9.7 na 7.5 procenata.41 3.9 Dalja liberalizacija trgovinskog režima Srbije pratila je implementaciju Akcionog plana za harmonizaciju ekonomskih sistema (AP) država članica Državne zajednice Srbija i Crna Gora u julu 200342. AP navodi sve elemente trgovinskog i ekonomskog režima za koje se očekuje da budu usklađeni, i uključuje pravila i regulative za slobodno kretanje robe, dobara, ljudi i kapitala u cilju stvaranja jedinstvenog tržišta. I dok je ostvaren napredak u usklađivanju preko 99 procenta carinskih pozicija (od kojih se 93% trenutno primenjuje) i nekoliko aspekata carinskog sistema, mnogi drugi bitni elementi trgovinskog režima još nisu definisani. Tabela 3.2 prikazuje glavne karakteristike stvarne i očekivane carinske tarife Srbije i Crne Gore, pre, za vreme i posle procesa harmonizacije. 3.10 Procesom harmonizacije umanjen je prosečan nivo carinskih tarifa u Srbiji za dodatna 2 procenta,43 sa 9.4 procenta u 2001. na 7.4 procenta u septembru 2003. i ponderisane srednje tarife sa 7.5 na 6.1 procenata. Ovo je bio bitan pomak koji je prosečnu carinsku stopu u Srbiji doveo do ispod srednjeg nivoa, i u središnji položaj u odnosu na druge ekonomije u tranziciji.44 Carinska disperzija, merena standardnom devijacijom carinskih stopa, takođe je opala. Ovaj povoljni razvoj događaja smanjio je distorziju cena u strukturama proizvodnje i potrošnje, kao i podstreke na šverc i druge vrste korupcije i koristoljublja. Istovremeno, većina zahteva za dobijanje dozvole za izvoz i uvoz uklonjena je uz napuštanje određenog broja uvoznih i izvoznih kvota koje su primenjene na određena poljoprivredna dobra uključujući pšenicu, stoku i šećer45. Tabela 3.2 Harmonizacija carina između Srbije i Crne Gore
RCG carina po vrednosti
robe (%)
RS carina po vrednosti robe (%)
RS carina po vrednosti robe (%)
RS carina po vrednosti robe (%)
RS carina po vrednosti robe (%)
1-sep-03 < jul 2003 1-sep-03 1-mar-05 1-sep-05 Prosečna prosta tarifa 2.8 9.4 7.4 7.3 6.9Ponderisana srednja tarifa* 7.5 6.1 5.9 5.2
39 Ovo jednostrano smanjenje carinskih stopa se nije odnosilo na Crnu Goru. 40 Popović i Jovičić (2003) 41 Koristeći pondere iz 2001 i 2002. godine. 42 Ustavna povelja Srbije i Crne Gore iz Januara 2003. godine predviđa da će SCG uspostaviti zajedničko tržište na svojoj teritoriji, putem koordinacije i harmonizacije ekonomskih sistema država članica u skladu sa principima i standardima Evropske Unije. Ipak, dve države članice zadržale su dva različita trgovinska i carinska režima, uključujući kontrolu na administrativnoj granici. Akcioni plan za harmonizaciju iz jula 2003. godine postavlja ciljeve za harmonizaciju carinskog, poreskog i spoljnotrgovinskog sistema i režima Srbije i Crne Gore. Pregovori o harmonizaciji ekonomskih sistema su podeljeni u četiri grupe: slobodan protok robe (carinski, poreski i spoljnotrgovinski sistem), slobodan protok usluga (finansijske i nefinansijske usluge), slobodan protok kapitala i slobodno kretanje ljudi. 43 Pre harmonizacije Crna Gora je održavala relativno nisku prosečnu carinsku tarifu od 2.81%. 44 Prosečne carinske tarife u zemljama Jugoistočne Evrope 2002. godine su bile 8.5%. Najniže u Hrvatskoj i Moldaviji (5%), a najviše u Rumuniji (17.1%). Albanija (7.4), Bosna (6%), Bugarska (9.7%), Makedonija (12.6%) i Crna Gora (6.1% u 2003.) 45 Ipak kao očigledna promena u politici je odluka srpske vlade da značajno poveća specijalna plaćanja za uvoz određenih poljoprivrednih proizvoda (Evropska komisija, 2003)
33
Standardna odstupanja 2.8 8.7 7.3 7.2 6.8Ukupan broj carinskih pozicija 8,555 8,555 8,555Procenat usklađenih carinskih pozicija 90.3 91.3 99.3Procenat usklađene uvozne robe 85.4 87.9 98.3Neusklađena roba (broj vrste robe) 827 742 56Izvor: Savezna carinska služba. RS-Republika Srbija, RCG – Republika Crna Gora 3.11 Tržišne reforme praćene su, politikom uzrokovanom, trgovinskom integracijom, i sa EU i sa susednim zemljama, što je dalje povećalo mogućnosti za rast izvoza. Zajedno sa drugim zemljama Zapadnog Balkana, SCG je bila korisnik procesa Stabilizacije i pridruživanja (skr. PSP) koji je pokrenula EU 2000.godine, a koji pruža redosled reformi sa ciljem budućeg priključenja u EU. Od 2000. godine, PSP omogućio je svim zemljama Zapadnog Balkana nerecipročni slobodan pristup na EU tržišta u kontekstu Autonomnih trgovinskih povlastica (skr. ATP). Pristup EU tržištu bio je oslobođen carina i kvantitativnih ograničenja za gotovo sve proizvode, osim za nekoliko proizvoda regulisanih kvotama sa preferencijalnim stopama.ATP su u potpunosti produženi u Novembru 2003.46 3.12 Istovremeno, PSA otvoreno vezuje liberalizaciju trgovine sa EU sa regionalnom saradnjom i liberalizacijom među zemljama Jugoistočne Evrope (JIE).47 SCG je nedavno ostvarila napredak u obavezama preuzetim po «balkanskom» Memorandumu o razumevanju Pakta za stabilnost povodom Trgovinske liberalizacije i olakšica.48 Taj Memorandum zahteva liberalizaciju trgovine od barem 90 procenata svih carinskih pozicija kao i 90 procenata vrednosti bilateralnog uvoza. SCG primenjuje Sporazum o slobodnoj trgovini (SST) sa Bosnom i Hercegovinom (BiH) od 2002., što je dovelo do potpune liberalizacije trgovine među ovim zemljama od 2004. god. Nedavno je takođe završila potpisivanje preostalih Sporazuma o slobodnoj trgovini sa Albanijom, Hrvatskom, Bugarskom, Rumunijom i Moldavijom, jačajući trgovinske veze sa svojim glavnim trgovinskim partnerima u Jugoistočnoj Evropi. SST sa Makedonijom postoji od 1996. god. Aneks tabela 3.1 sumira glavne karakteristike Sporazuma o slobodnoj trgovini potpisanih sa drugim zemljama Jugoistočne Evrope. 3.13 Uz to, SCG je potpisala Sporazum o slobodnoj trgovini sa glavnim trgovinskim partnerom, Rusijom, koji je stupio na snagu 2002. Takođe ima koristi od tretmana Najpovlašćenije nacije koji joj je odobrilo nekoliko članica Svetske trgovinske organizacije.
46 Kvote po preferencijalnoj tarifi u okviru ATP-u su sledeće: teletina (9.975 tona za SCG), pastrmka i šaran (120 odnosno 140 tona, zajedno za SCG, BiH i Makedoniju); deverika, grgeč, sardine i sardele 115,100,70 i 960 tona zajedno za SCG,BiH i Albaniju), vino (152000 hektolitara za svih pet zemalja koje imaju pristup preko Hrvatske i BJR Makedonije, sa uslovom potpune individualne kvote po svojim Sporazumima o stabilizaciji i priključenju). Dodatno, kvota za tekstil primenjuje se za SCG. 47 Pravilo Saveta EU br. 2007/2000, od septembra 2000. godine: »Pravo na aranžman o povlasticama zavisiće od njihove spremnosti na regionalnu saradnju sa drugim zemljama koje su u vezi sa Sporazumom o stabilizaciji i priključenju EU, naročito od uspostavljanja zona slobodne trgovine u skladu sa članom XXIV GATT-a iz 1994. i drugih važnih zahteva STO.» 48 Potpisan u Briselu 27. juna 2001. od strane Albanije, BiH, Bugarske, Hrvatske, Makedonije, Rumunije i SCG. Moldavija se pridružila 2003. godine.
34
Skorašnja realizacija trgovine i ostvareni izvoz
3.14 Uprkos širem pristupu stranom tržištu, kako Evropske unije tako i nekim susednim tržištima, izvoz Srbije i Crne Gore ostao je slab ukazujući na značajna unutrašnja ograničenja za rast izvoza. Do sada, SCG je iskusila manje restrukturiranja pravca i sastava trgovinskih tokova nego uspešni rani reformatori u zemljama Centralne i Istočne Evrope. Kao što se detaljno govorilo u prethodnom poglavlju ovog izveštaja, slab rast izvoza u kombinaciji sa jakim rastom uvoza proizveli su rastuće spoljne disbalanse. Ovaj deo će analizirati ostvarenje trgovine u periodu 2000 – 2003. godine, a koncentrisaće se na trgovinski pravac i trgovinski sastav robe, jačinu faktora i integraciju u proizvodne mreže EU. Sledeći odeljak (3) koncentriše se na glavne razloge koji objašnjavaju ovakav učinak. Okvir 3.1 Zagonetka trgovinskih statistika u SCG Kvalitet trgovinskih podataka Statistika o trgovini SCG ima puno nedostataka u pogledu izveštavanja o međunarodnim transakcijama. Ovo je jasno zbog neusaglašenosti pri poređenju nacionalnih statistika koje su saopštili državni organi i međunarodnih baza podataka kao što je MMF-ov Pravac trgovinskih statistika (PTS) i baza podataka UN COMTRADE koje pokazuju objavljene statistike trgovinskih partnera. Razlike se tiču opštih ukupnih mera trgovinskih tokova, kao i geografskog sastava trgovinskih tokova, naročito sa EU.
Ukupan uvoz i izvoz (u milionima USD) Udeo trgovine sa EU (u %) 2000. 2001. 2002. 2003. 1997. 1998. 1999. 2000.
srpske vlasti srpske vlasti Izvoz 1,558 1,721 2,075 2,477 Izvoz 41 46 44 44 Uvoz 3,330 4,261 5,614 7,324 Uvoz 39 39 43 43
UNCOMTRADE UNCOMTRADE Izvoz 1,464 1,615 1,949 Izvoz 50.3 59.4 61.6 Uvoz 3,732 4,356 4,878 Uvoz 43.5 50.0 54.1
MMF PTS MMF PTS Izvoz 1,034 1,146 1,413 1,705 Izvoz 66.3 78.0 80.3 78.8 Uvoz 3,310 3,925 4,786 5,886 Uvoz 55.2 62.5 65.8 66.1
Zbog gore navedenih neusklađenosti i radi održavanja doslednosti sa drugim poglavljem ovog izveštaja, analiza će se oslanjati prvenstveno na nacionalnu statistiku za opšte trgovinske tokove i trgovinski pravac. Za trgovinu po proizvodu, za koju nacionalni podaci nisu na raspolaganju, koristiće se baze podataka UNCOMTRADE. Za trgovinu sa EU koristiće se baze podataka EU COMEXT. SCG, Srbija ili Crna Gora? Dodatna komplikacija u vezi sa trgovinskim podacima proizilazi iz nemogućnosti da se razdvoje podaci za Srbiju od podataka za Crnu Goru. Tamo gde ne postoje odvojeni podaci za Srbiju, u analizi će se koristiti podaci za SCG. Veliki crnogorski uvoz na ime Srbije u toku 2001-2003. može uticati na rezultate. Međutim, Crna Gora predstavlja samo 8.6% izvoza SCG.
35
Obim trgovine 3.15 Nivo izvoza ostaje nizak u odnosu na nekadašnji standard i stagnira u odnosu na svoj potencijalni nivo.49 U 2003. god, izvoz robe i nefaktorskih usluga kao udeo u BDP-u iznosio je samo 22.2 procenta u poređenju sa 42 procenta u 1989. god. To je takođe dosta ispod potencijalnog nivoa ako se izvoz robe i usluga SCG uporedi sa drugim evropskim zemljama (i članicama i onim koje tek pristupaju) uporedive veličine i populacije (8 –10 miliona). Kao što je prikazano u tabeli 3.3, udeo izvoza robe i nefaktorskih usluga SCG u BDP-u iz 2002. god. iznosio je samo 40-60 procenata nivoa u drugim zemljama sa kojim je vršeno poređenje, i bio je drugi najniži među osam zemalja Jugoistočne Evrope, posle Albanije. 3.16 Nasuprot značajnom potencijalu za nadoknadu propuštenog, oporavak izvoza robe i usluga tekao je usporeno. U periodu 2001 – 2003. izvoz robe i usluga zabeležio je prosečnu godišnju stopu rasta od 11.1 procenta izraženo u USD, ali samo 4.2 procenta izraženo u evrima, što je više relevantno. Ovo se može uporediti sa mnogo višim stopama rasta uvoza, u proseku 26.3 procenta izraženo u USD, i 18.9 procenta izraženo u evrima. Veći deo toga se vezuje za velike potrebe rekonstrukcije. Rast je bio veći u pogledu robe (2.5 % prosečnog rasta) dok je izvoz usluga rastao mnogo bržom stopom od 10% i rastućim udelom usluga u ukupnom izvozu sa 24 % u 2000. god. na 28% u 2003.god. Tabela 3.3 Izvoz robe i nefaktorskih usluga prema BDP-a (u %)
SCG Albanija BiH Bugarska Hrvatska BJRM Rumunija Moldavija JIE Češka 1993
Mađarska 1993
2001 23.7 19.7 26.0 55.6 48.5 42.4 33.3 50.0 37.4 55.8 26.4
2002 20.7 19.0 26.2 53.1 46.3 38.0 35.5 52.3 36.2
2003 22.2 18.9 26.0 53.7 51.8 35.2 33.0 53.7
Prosek 22.2 19.3 26.1 54.1 47.55 38.5 34.4 52.0 36.8
Izvor: Međunarodna finansijska statistika, MMF i Svetski indikatori razvijenosti (2003), Svetska banka.
Grafikon 3.1 Realizacija trgovine SCG (roba i ne-faktorske usluge), 1999-2003. u EUR
49 Potencijalni nivo se odnosi na nivo zabeležen u zemljama sa uporedivom veličinom (u pogledu BDP-a i populacije). Održavajući sve drugo na stalnom nivou, manja zemlja ima tendenciju da se više okrene spoljnoj nego unutrašnjoj trgovini i tako dovodi do nemogućnosti da se uporedi sa odnosima u značajno većim ili manjim zemljama.
36
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
7000
8000
1999 2000 2001 2002 2003
Vred
nost
u m
ilion
ima
USD
0.0%
10.0%
20.0%
30.0%
40.0%
50.0%
60.0%
70.0%
Izvo
z ka
o %
uvo
za i
Def
icit
tekuće
g raču
na B
P ka
o %
BD
P
Izvoz Uvoz racio izvoza i uvoza Deficit tekuceg bilansa
Izvor: MMF baza podataka platnog bilansa 3.17 Početni zamah u zabeleženoj robnoj trgovini sa EU nedavno je preokrenut. Nakon godina rata i sankcija, i suočena sa velikim potencijalom za nadoknadu propuštenog, SCG imala je veći učinak od ostalih zemalja Jugoistočne Evrope50 i zemalja Centralne i Istočne Evrope na tržištu EU.51 Izvoz robe SCG na EU tržište zabeležio je prosečni rast od 19 procenata tokom 2000-03. (izraženo u evrima), i time je značajno popravljena pozicija na tržištu EU. Tabela 3.4 pokazuje udeo 8 zemalja Jugoistočne Evrope u ukupnom inostranom uvozu EU. Udeo SCG zabeležio je najviši rast, skoro se udvostručivši između 1999. i 2002. god. i doveo je SCG na četvrto mesto iza Rumunije, Bugarske i Hrvatske. Uprkos tome, značajan deo ovog zabeleženog rasta je nedavno osporen zbog eventualno nezakonitog izvoza šećera u EU.52 Taj izvoz šećera je u proseku porastao za više od 500 procenata53 tokom 2001 – 2001. god i odgovoran je za oko 3 do 4 procenata rasta ukupnog izvoza SCG u EU. Tabela 3.4 Učinak ekonomija zemalja Jugoistočne Evrope na EU tržištu od 1999. do 2002. Udeo u ukupnom inostranom uvozu EU (%)
1999 2000 2001 2002 2003 Indeks, 2003
2000=100 Albanija 0.012 0.012 0.015 0.015 0.018 153.1 BiH 0.018 0.022 0.025 0.026 0.034 159.7 Bugarska 0.113 0.128 0.142 0.146 0.163 127.1 Hrvatska 0.093 0.086 0.093 0.092 0.121 139.8 BJR Makedonija 0.030 0.032 0.026 0.024 0.026 81.6 Moldavija 0.007 0.008 0.010 0.011 0.012 151.2 Rumunija 0.296 0.322 0.386 0.431 0.523 162.2 SCG 0.028 0.033 0.044 0.054 0.057 172.3
Udeo SCG u ukupnom učinku 8 zemalja JI Evrope 4.99 5.45 6.27 7.23 6.39
50 Grupa osam zemalja Jugoistočne Evrope uključuje: Albaniju, Bosnu i Hercegovinu, Bugarsku, Hrvatsku, Makedoniju, Rumuniju i SCG. 51 Za uporednu analizu 8 zemalja Jugoistočne Evrope korišćeni su podaci koje je objavila EU, iz baze podataka EUCOMEXT. 52 Nemarna primena potvrda o poreklu robe, dovela je do toga da EU privremeno ukine ATP za šećer. 53 Prema objavljenoj statistici EU.
37
Izvor: Eurostat, COMEXT baza podataka. Trgovinski pravac 3.18 Od 2000. god. SCG nije postigla značajnu geografsku preorijentaciju svoje spoljne trgovine. Uprkos produžetku velikodušnih trgovinskih povlastica od strane EU, udeo trgovine SCG sa EU se samo neznatno povećao, sa 40.7 procenata u 2000. god. na 43.8 procenata u 2003. god., a verovatno da nije ni bilo promene ako se uzme u obzir potencijalno nelegalni izvoz rafiniranog šećera. Ovaj trend odstupa od iskustva ekonomija zemalja slične veličine iz Centralne i Istočne Evrope, gde je povlašćeni pristup tržištu EU po Opštem sistemu preferencijala, a kasnije i po Evropskim sporazumima, značajno doprineo ekspanziji izvoza u EU, što je ovim zemljama omogućilo da nadoknade prestanak izvoza u zemlje bivšeg Saveta za uzajamnu ekonomsku saradnju54 (Tabela 3.5). Preusmeravanje uvoznih tokova ka EU ide polako i ispod je nivoa zabeleženih u uporedivim zemljama Centralne i Istočne Evrope u periodu njihove rane tranzicije55. Tabela 3.5 Geografska distribucija trgovine: SCG i druge zemlje Centralne i
Istočne Evrope 2000 2001 2002 2003 Mađarska
1990 Mađarska
1993 Mađarska
1998 Češka 1993
Češka 1998
EU (15) 40.7 46.5 43.6 43.8 42.3 58.1 71.9 49.7 66.0JI Evropa 32.3 29.5 32.0 33.6 7.0 3.3 10.5 1.3 1.8CI Evropa 10.7 8.6 11.7 10.2 1.7 7.5 15.9 27.0 18.8
Ude
o u
izvo
zu (
%)
Ostatak sveta 16.3 15.5 12.6 12.4 49.1 31.1 1.8 22.0 13.4
EU (15) 39.2 39.2 42.2 42 43.2 54.4 63.9 52.8 64.5JI Evropa 22.9 15.2 10.5 9.4 4.0 1.5 1.1 0.3 0.3CI Evropa 8.5 10.9 12.8 11.9 2.4 6.6 5.9 21.2 12.0
Ude
o u
uvoz
u (
%)
Ostatak sveta 29.4 34.7 34.5 36.8 50.4 37.5 29.2 25.6 23.2
Izvor: Savezni zavod za statistiku za Srbiju i UNCOMTRADE za Mađarsku i Češku republiku. 3.19
Jake veze sa izvoznim tržištima zemalja Jugoistočne Evrope usporile su preusmeravanje trgovine SCG ka EU. Uprkos gubitku tržišta, SCG je održala jake veze sa svojim najbližim susedima. Dok je trgovina sa Hrvatskom značajno opala tokom konflikta, jake veze sa Bosnom i Hercegovinom i BJR Makedonijom omogućile su zaobilaženje sankcija i održavanje stalnog protoka robe. Normalizacija trgovine i ekonomskih odnosa sa Bosnom i Hercegovinom, i stabilnost po završetku rata na Kosovu, doprineli su ekspanziji izvoza SCG u region od 2001. god. Prosečan rast izvoza u zemlje Jugoistočne Evrope iznosio je 27 procenata u USD, odnosno, 11 procenata u EUR, a uglavnom je bio vođen velikim porastom izvoza u BiH i BJR Makedoniju, i to je predstavljalo 16,3 procenata, odnosno, 9.3 procenata ukupnog izvoza SCG u 2003. god. Značaj zemalja Jugoistočne Evrope u pogledu uvoza naglo je opao u 2001. god., pošto se
54 (2000a) 55 Bitno je naglasiti da neke zemlje CIE nisu toliko profitirale od povlašćenog trgovinskog tretmana u okviru svojih Evropskih Ugovora, npr. Češka i Mađarska, kao što može SCG sa svojim ATP-om.
38
SCG postepeno okrenula sve većem uvozu iz susednih zemalja Centralne i Istočne Evrope, i ostatka sveta (Svetska banka, 2000a). Struktura trgovine 3.20 SCG je iskusila jako slabo restrukturiranje robnog sastava u svojoj spoljnoj trgovini. Tabela 3.6 prikazuje strukturu trgovine SCG po kategorijama gotovih proizvoda. Udeo obrađenih proizvoda u izvozu SCG svim njenim trgovinskim partnerima nije se povećao. Naprotiv, udeo poljoprivrednih proizvoda u ukupnom izvozu povećao se, dok je udeo kapitalnih dobara i vozila opao, naročito na tržištu EU. Ovakvo kretanje u suprotnosti je sa iskustvom drugih zemalja Centralne i Istočne Evrope, u kojima je značajna promena sastava izvoza od tradicionalnih, nisko obrađenih inputa, ka industrijskim komponentama, bila praćena preusmeravanjem izvoza ka EU (Svetska banka, 2000a). Pozitivne promene su ipak zabeležene u pogledu uvoza, gde bi kontinuirani porast udela mašina i opreme od 2000. god. mogao biti rani znak budućeg restrukturiranja kroz zamenu zastarelih proizvodnih kapaciteta. Tabela 3.6 Trgovina Srbije po finalnom proizvodu, 2000-2003
Svet EU Jugoistočna Evropa
Proizvod (SITC*) 2000 2001 2002 2003 2000 2001 2002 2003 2000 2001 2002 2003Poljoprivreda 24.4 21.8 29.0 26.4 25.2 24.4 34.2 30.6 26.1 23.0 31.4 28.5
Industrijske sirovine 7.8 6.8 5.3 5.8 8.2 6.5 5.7 6.9 9.0 7.7 4.1 3.6Mašine, isključujući automobile 11.2 12.1 10.3 10.6 9.8 11.4 7.2 8.6 11.8 10.9 9.9 11.0
Automobili i delovi 2.2 2.0 1.8 1.7 1.4 1.4 1.5 1.2 3.1 2.0 1.4 1.4
Roba široke potrošnje 54.0 54.5 49.9 53.2 55.4 55.2 49.4 52.0 49.7 50.1 45.9 50.9
Izvo
z
Gorivo 0.3 2.9 3.7 2.4 0.0 1.2 1.9 0.7 0.3 6.4 7.2 4.6Poljoprivreda 13.4 13.6 12.1 11.0 8.5 10.5 9.2 8.1 13.6 18.2 20.3 20.5
Industrijske sirovine 3.9 3.1 2.6 2.7 2.1 2.0 1.8 1.7 4.8 7.2 8.3 7.5Mašine, isključujući automobile 14.0 15.7 20.8 22.5 20.6 22.4 27.4 26.8 3.1 4.6 7.1 8.7
Automobili i delovi 7.3 4.7 5.1 6.3 14.9 9.0 10.2 13.1 1.0 0.8 1.6 1.8
Roba široke potrošnje 42.1 43.4 43.3 42.9 52.5 54.3 50.4 49.5 25.2 42.3 48.1 49.6
Uvo
z
Gorivo 19.9 19.5 16.1 14.7 1.4 1.7 0.9 0.9 52.3 27.0 14.6 11.8Standard International Trade Classification – Standardizovana klasifikacija robe za spoljnu trgovinu Izvor: Savezni zavod za statistiku 3.21 Koncentracija izvoza u granama sa nisko kvalifikovanom radnom snagom i proizvodima sa velikim učešćem prirodnih resursa ugrožava buduće izglede za rast izvoza. Tri godine od otpočinjanja tranzicije, oko 75 procenata izvoza SCG činili su sirovinski i radno-intenzivni proizvodi (tabela 3.7), i učešće kapitalno intenzivnih i proizvoda sa učešćem stručne radne snage opada. Ovo je suprotno od trendova u CEEC, gde je brza preorijentacija ka proizvodima stručne radne snage i kapitalno intenzivnim proizvodima u izvozu doprinela značajno poboljšanju integracije sa tržištem EU na sve značajnijem i sofisticiranijem nivou (Svetska Banka, 2000a). Trgovina Srbije je i dalje koncentrisana u proizvodima sa intenzivnim korišćenjem prirodnih resursa i
39
nekvalifikovanom radnom snagom, uprkos nedavnom pomeranju ka izvozu sa više kvalifikovanom radnom snagom i tehnologijom. 3.22 Faktorski sastav izvoza bitan je iz više razloga. Prvo, industrije koje intenzivno koriste kvalifikovanu radnu snagu i kapital isplaćuju veće plate. Rast izvoza u ovim oblastima bi vodio povećanoj proizvodnji, i olakšao bi povećanje životnog standarda populacije. S druge strane, oslanjanje na izvoz sirovina prirodnog porekla, kojima treba jako malo obrade, kao što je drvna građa ili goveđa koža, bi imao znatno manji efekat na plate. Drugo, dok je koncentrisanje na trgovinske strukture koje koriste prirodne resurse i nekvalifikovanu radnu snagu, delovalo kao kratkoročno ublažavanje gubitka poslova za nekvalifikovane radnike, oslanjanje na relativno nisko kvalifikovanu radnu snagu i izvoz robe sa niskom dodatom vrednošću ograničava mogućnost ekonomije da stvara nove poslove u sektorima čiji je autput sa višom dodatom vrednošću i više kvalifikovanom radnom snagom, u kojima bi plate i potencijal rasta bili veći. Uz to, kao što je ilustrovano u petom poglavlju, troškovi radne snage u Srbiji su relativno visoki, i zato koncentrisanje na izvoznu robu za koju se koristi nekvalifikovana radna snaga, kao što je tekstil i obuća, ne bi bilo održivo na duži rok. Na duži period, povećana međunarodna konkurencija koja podrazumeva druge zemlje sa nisko plaćenom radnom snagom ugroziće komparativne prednosti Srbije u okviru proizvoda za čiju je proizvodnju potrebna niska kvalifikovanost. Samim tim, još je važnije za Srbiju da se usredsredi na poboljšanje izvoza i prebacivanje na robu sa višom dodatom vrednošću. 3.23 Sporu i ograničenu promenu faktorskog intenziteta izvoza pratio je ipak i stalni rast uvoza proizvoda sa intenzivnim korišćenjem kapitala iz EU, što može da ukaže na potencijalno restrukturiranje i modernizaciju industrijskih i drugih proizvodnih pogona (tabela 3.7). Tabela 3.7 Faktorski intenziteti srpske trgovine sa Evropskom unijom
SCG 1993
SCG 1997
SCG 2000
SCG 2001
SCG 2002
Mađarska 1990
Mađarska 1993
Mađarska 1997
Mađarska 2002
Struktura izvoza u EU (%) Prirodni resursi 44.7 43.9 47.1 45.2 52.3 42.8 32.1 18.1 10.6 Nekvalifikovana radna snaga 28.1 22.6 22.7 24.1 22.6 21.5 27.0 16.2 12.2 Intenzivno korišćenje kapitala 16.3 14.6 10.9 12.2 9.7 21.3 25.6 43.3 50.7 Kvalifikovana radna snaga 10.9 18.9 19.4 18.6 15.4 14.5 15.4 22.4 26.6
Struktura uvoza iz EU (%) Prirodni resursi 36.5 25.6 22.2 22.8 18.1 13.9 14.3 11.0 8.7 Nekvalifikovana radna snaga 11.4 17.2 16.2 15.4 14.2 16.3 18.1 14.1 11.0 Intenzivno korišćenje kapitala 39.2 36.4 36.4 38.6 43.1 46.2 39.3 45.0 44.1 Kvalifikovana radna snaga 13.0 20.8 25.2 23.2 24.6 23.6 28.3 29.9 36.2
Izvor: baza podataka UNCOMTRADE objavljena od strane EU.
3.24 SCG ispoljava specijalizaciju za poljoprivredne i nisko obrađene industrijske proizvode na tržištima EU. Aneks tabela 3.2 pokazuje proračune Indeksa
40
specijalizacije izvoza (ISI) za SCG i ostale zemlje Jugoistočne Evrope56 u sektorima koji predstavljaju najveći udeo njenog izvoza u EU. Vrednost Indeksa specijalizacije izvoza koja premašuje 1 znači da je SCG više specijalizovana za izvoz tog proizvoda u EU nego prosečni trgovinski partner EU. Prvo, SCG je zadržala sličnu strukturu specijalizacije izvoza na EU tržišta između 1999. i 2002. god. pošto je vrednost Indeksa specijalizacije izvoza bio veći od 1 tokom čitavog perioda za skoro sve kategorije proizvoda osim tekstila i transportne opreme. Većina ovih sektora odnosi se na robu niske obrade i poljoprivredne proizvode. Drugo, SCG ima strukturu specijalizacije sličnu drugim zemljama Jugoistočne Evrope. Kao što je pokazano u tabeli 3.2 u aneksu, vrednost Indeksa specijalizacije izvoza prelazi 1 u skoro svim zemljama Jugoistočne Evrope za kategorije proizvoda kao što su nameštaj, gvožđe i čelik, poljoprivreda, primarne industrije i roba široke potrošnje i niske obrade kao što je obuća, koža, drvo i odeća. Integracija u globalne mreže proizvodnje 3.25 SCG zaostaje u pogledu učešća u brzoj globalnoj podeli rada baziranoj na fragmentaciji proizvodnje. Kaminski i Ng (2001) pokazuju kako su proizvođači iz zemalja Centralne i Istočne Evrope postali deo tri mreže bazirane u EU,57 što je igralo rastuću ulogu u trgovini zemalja Centralne i Istočne Evrope sa EU. Jedan od indikatora takvog učešća jeste udeo izvoza koji se vezuje za mreže, a tiče se industrijske izvozne robe, isključujući hemikalije. Ova potonja je iznosila oko 5 procenata za SCG, što je dosta nisko ako se uporedi sa udelom od 11.8 procenta koji je zabeležen u Mađarskoj i Češkoj četiri godine nakon početka njihove tranzicije (tabela 3.8.). Tabela 3.8 Trgovina Srbije delovima i komponentama i udeo u EU tržištima Delovi i komponente 2000 2001 2002
Mađarska 1993
Mađarska 1998
Češka 1993
Češka 1998
Udeo delova u izvoznoj industrijskoj robi orijentisanoj ka EU (isključujući hemikalije, u %) 4.4 3.6 4.6 11.1 11.8 4.2 11.8
Napomena: Delovi i komponente bazirani su na 60 artikala koji su klasifikovani na osnovu unificirane klasifikacije robe UN za spoljnu trgovinu (SITC) proizvoda 7 i 8 (mašine i drugi industrijski proizvodi) u Rev.2 Bazirano na podacima koje je EU objavila UN COMTRADE-u, i Kaminski i Ng (2001) 3.26 Nerazvijena povezanost između firmi iz SCG i EU takođe je veoma slaba, uprkos blizini tržištima EU. Na početku svoje tranzicije i širenja trgovine sa EU, nekoliko zemalja Centralne i Istočne Evrope ustoličilo se kao glavne radionice za obezbeđivanje trgovine spoljne obrade (skr. TSO) tržištima EU. TSO omogućuje proizvođačima iz EU da privremeno izvezu robu, kako bi se ona obradila izvan EU i da uvezu gotov proizvod, uz potpuno ili delimično izuzeće od plaćanja carine i dažbina. Udeo SCG u ukupnom uvozu TSO od strane EU bio je samo 1.23 procenata u 1998. god., nakon čega je opao na 0.41 procenata u 2002. god. (tabela 3.9). Ovo je relativno niska vrednost kada se uporedi sa udelom drugih zemalja Centralne i Istočne Evrope u toku početnih godina njihove tranzicije, ili čak sa udelom suseda iz grupe osam zemalja Jugoistočne Evrope, kao što su Albanija, Bugarska ili Hrvatska. Jedno objašnjenje
56 ISI je odnos udela datog proizvoda u ukupnom izvozu SCG, u udelu tog istog proizoda u ukupnom spoljnom uvozu EU. ISI čija vrednost premašuje jedan ukazuje na jaku specijalizaciju u odnosu na dati proizvod. (Balassa, 1965.) 57Tri mreže, obično organizovane oko zemlja proizvodne mreže, služe za automobilske delove, telekomunikacionu opremu, kancelarijsku opremu, uređaje za automatsku obradu podataka i nameštaj.
41
slabog uspeha TSO u Srbiji može se naći u održivom povećanju plata u odnosu na druge zemlje (vidi poglavlje 5), što je srpske firme načinilo manje konkurentnim. Uz to, kao što će biti objašnjeno u sledećem odeljku, nedostatak usluga moderne infrastrukture i njihovi relativno visoki troškovi u poređenju sa drugim zemljama iz grupe 8 zemalja Jugoistočne Evrope sprečava razvoj ovih jakih veza.
1990 1993 1998 2001 2002 Tabela 3.9 Udeo u uvozu EU proizvoda koji su obrađeni van EU, 1990-2002
2000 Češka 0.00 6.22 5.35 4.74 5.66 Mađarska 6.94 7.99 7.30 6.42 5.59 4.68 Slovenija 0.00 3.40 1.29 0.83 0.75 1.07 Rumunija 4.26 5.02 7.97 7.79 7.84 7.93 Bugarska 0.49 1.29 2.17 2.66 2.89 1.22 Albanija 0.10 0.26 1.03 1.20 1.27 1.15 Hrvatska 0.00 3.18 2.12 1.53 1.17 0.80 Bosna i Hercegovina 0.00 0.02 0.40 0.40 0.36 0.38 Srbija i Crna Gora 0.00 0.00 1.23 0.74 0.55 0.41 Makedonija 0.00 1.04 0.82 0.87 0.89 0.64
6.00
Izvor: COMEXT. 3.27 Izolacija iz proizvodnih mreža zaustavila je razmenu SCG sa EU i sa zemljama Jugoistočne Evrope u pogledu trgovine u okviru iste privredne grane. Tabela 3.10 predstavlja udeo trgovine u okviru iste privredne grane (tj. dvosmerne trgovine sličnim proizvodima sa EU i sa zemljama iz grupe 8 zemalja Jugoistočne Evrope, merene Grubel Lloyd-ovim (GL) indeksom). Ovaj indeks meri udeo trgovine u okviru iste privredne grane u ukupnoj trgovini zemlje i ima opseg od 0 do 100 procenata, s tim što 100 procenata označava da postoji dvosmerna trgovina u svim sektorima. Vrednosti za SCG ukazuju na veoma niske i stagnirajuće nivoe trgovine u okviru iste privredne grane sa glavnim trgovinskim partnerima, mada su vrednosti više kada je u pitanju EU, nego zemlje Jugoistočne Evrope. Ovo može biti objašnjeno veoma niskim nivoima stranih direktnih investicija i interakcije među firmama koje rade u istim mrežama proizvodnje i distribucije, kao što su dobavljači delova i komponenti (Svetska Banka 2003g), kao što će kasnije biti objašnjeno, s obzirom na spori proces stvaranja ovih komercijalnih veza, nakon decenije loših ekonomskih politika, previranja i sankcija, učinak Srbije razlikuje se od učinka drugih ekonomija u tranziciji. U ranim godinama tranzicije, zemlje Centralne i Istočne Evrope imale su povećanu trgovinu u okviru iste privredne grane, što je uglavnom bio rezultat industrijskog restrukturiranja i upliva stranih direktnih investicija. GL indeks za Mađarsku i Češku sa EU u 1998. god. iznosio je 55, odnosno 68 procenta (Svetska Banka, 2000a) Tabela 3.10 Trgovina u okviru iste privredne grane merena Grubbel Lloyd-ovim
indeksom 2000 2001 2002 2003 1993 1998
SCG i EU 25.5 26.1 27.2 25.2 Mađarska i EU 53 55 SCG i druge zemlje JI Evrope 14.7 11.8 10.1 10.4 Češka i EU 57 68 Izvor: Računica bazirana na podacima iz Saveznog zavoda za statistiku. Izračunato na dvocifrenom nivou SITC (unificirane klasifikacije robe UN za spoljnu trgovinu).
42
3.28 Ukratko, uprkos primeni Autonomnih trgovinskih povlastica, razvoj spoljne trgovine SCG tokom 2001-2003 je razočaravajući ukoliko se uporedi sa njenim potencijalom i izazovima dalje trgovinske liberalizacije i ekonomske integracije. Prvo, SCG nije uspela da iskoristi mogućnosti koje su joj se pružale zahvaljujući blizini i širokom formalnom pristupu EU tržištima. Nije uspela da ostvari rano preusmeravanje svoje trgovine, kao što su uradile mnoge druge ekonomije u tranziciji. Drugo, izvozom SCG još uvek dominiraju poljoprivredni proizvodi i nekolicina industrijskih proizvoda niskog stepena obrade, tako da se još uvek nije popela na lestvici vrednosti. Treće, trgovina sa prirodnim trgovinskim partnerima jeste u okviru iste privredne grane, što je uglavnom posledica ograničene integracije srpskih firmi u međunarodne mreže proizvodnje i distribucije, naročito onih iz EU. Stoga, razvoji u spoljnom sektoru još uvek podrivaju makroekonomske temelje potrebne za održiv rast.
C. GLAVNA OGRANIČENJA RASTU IZVOZA
3.29 Primarna ograničenja ekspanziji srpskog izvoza više su unutrašnja nego spoljašnja. Gore opisane slabosti u realizaciji trgovine izgleda da ukazuju na relativni značaj domaćih strukturnih i institucionalnih ograničenja, kao i ograničenja ponude. Ovaj odeljak detaljno ispituje takva ograničenja, počevši od makro-strukturalnih i ograničenja ponude (od kojih većina spada u oblasti koje su detaljnije obrađene u drugim poglavljima ovog izveštaja). Nakon toga sledi rasprava o načinima na koje trgovinska politika i institucije utiču na sposobnost Srbije da proširi izvoz i trgovinu, i završava se na vezi između stranih direktnih investicija i izgleda za rast izvoza.
Makro-strukturalna ograničenja i ograničenja na strani ponude 3.30 Makroekonomski razvoji i kombinacija fiskalnih i monetarnih politika doveli su do sprečavanja izvoznog rasta. Kao što je opisano u poglavlju 2, Srbija je iskusila period povećanog upliva kapitala i doznaka, a uz to i brzi rast obuhvaćenih realnih plata. Ovi trendovi ublažili su početne efekte tranzicije i pomogli da se naglo podstaknu investicije. Međutim, to je imalo za posledicu nagli rast domaće tražnje i apresijaciju realnog deviznog kursa, koji su u privredu uveli pristrasnost ka anti-izvozu, time što su podsticali brz rast uvoza a nedovoljno stimulisali srpska preduzeća da aktivno traže nova tržišta za izvoz. Upravo zbog toga, promene u fiskalnoj i u drugim politikama osmišljene da bi kontrolisale rast domaće tražnje, a opisane u poglavlju 2, imaće centralnu ulogu u pomeranju ka rastu uzrokovanom izvozom. Postavljanje takve «prepreke za tražnju» nateraće srpska preduzeća da aktivnije tragaju za izvoznim opcijama. Kao što je u prethodnom poglavlju primećeno, prebacujući veći deo tereta stabilizacije na fiskalnu politiku, takođe bi omogućilo Srbiji da postigne iste ciljeve u pogledu inflacije sa malo manje rigidnom monetarnom politikom i konkurentnijim deviznim kursom. Ova promena u kombinovanju makroekonomskih politika dodatno bi pojačala izvoznu orijentaciju privrede. Uz to, takva promena trebalo bi da odgovori na očigledno povećane i opasne pritiske da reguliše spori rast BDP-a i izvoza i brzi rast uvoza putem veće privredne zaštite, i kroz poremećene subvencije, poreske podstreke i druge mere kako bi se veštački stimulisao izvoz i ograničio rast uvoza. Takve politike
43
dovode samo do kratkoročne koristi koja se ne može održati, i koja se javlja na račun dugoročnijeg potencijala rasta koji je Srbiji potreban da poboljša životni standard i održi makroekonomsku ravnotežu. 3.31 Druga velika prepreka rastu izvoza i restrukturiranju izvan direktne sfere trgovine i poreske politike jeste slab učinak sektora preduzeća, koji je rezultat kombinacije odloženih reformi i prevaziđenih proizvodnih kapaciteta. O ovome će biti više reči u poglavlju 4. Uprkos nedavnom značajnom napretku u privatizaciji, proizvodnjom i izvozom i dalje dominiraju preduzeća u državnom i društvenom vlasništvu. Ova potonja su predstavljala 45 procenta ukupnog izvoza u 2002. god., što je pad sa 95 procenta u 1990. god. Kao klasa, izgleda da takva preduzeća trpe mekša budžetska ograničenja nego preduzeća iz privatnog sektora. Faktor koji doprinosi tome je relativna lakoća kojom su dobijali kredite od banaka, koje su često u vlasništvu države ili samih preduzeća. Kao rezultat toga, omekšavanje budžetskih ograničenja doprinelo je visokoj domaćoj tražnji opisanoj ranije, i verovatno je onemogućilo perspektivnim izvoznicima iz privatnog sektora da dobiju kredit od banke. Vremenom, nedostatak finansijske discipline doveo je i do velikih gubitaka u državnim preduzećima, i do značajnog pogoršanja bilansa stanja banaka. Ovo je zatim uticalo na kredit i rast privatnog sektora. Nametanje bolje finansijske discipline u celom sektoru preduzeća, putem politika opisanih u poglavlju 4, biće od velikog značaja za postizanje jakog izvoza. 3.32 Prepreka rastu izvoza potiče i od preostalih slabosti u poslovnom okruženju, što, takođe, odbija upliv stranih direktnih investicija. O ovim pitanjima se detaljnije govori u poglavlju 4. Razna istraživanja poslovanja opisana u tom poglavlju ukazuju na to da glavni problemi kompanija koje se bave aktivnostima usmerenim na izvoz uključuju nedostatak pristupa finansijama i kreditima za izvoz, loš kvalitet infrastrukture, gubitak nekadašnjih distribucionih mreža i otežano ponovno pozicioniranje na međunarodnoj trgovinskoj sceni. 3.33 Sporo i odloženo oživljavanje izvoza u sektorima koji intenzivno koriste kapital i tehnologiju takođe je u vezi sa nedostatcima srpskog obrazovanja i sistema obuke. Kao što je prikazano u poglavlju 6, populacija u Srbiji ima niži prosečni nivo obrazovanja starijih osoba od većine svojih evropskih konkurenata. Ovo objašnjava postojeću strukturu izvozne specijalizacije i njenu komparativnu prednost u pogledu nisko kvalifikovanih aktivnosti u odnosu na sektore sa intenzivnim korišćenjem kvalifikovane radne snage, kapitala i tehnologije koji su gore opisani. Sistem visokog obrazovanja i procesi za usvajanje novih sposobnosti takođe nisu u stanju da obezbede nivo i sadržaj sposobnosti potrebnih za brzi tehnološki napredak i sistem proizvodnje. Zbog toga će reforme u srpskom sistemu obrazovanja i sistema za obuku odraslih biti od presudnog značaja za postizanje restrukturiranja srpske proizvodnje i izvoza na nivoe sektora sa višom dodatom vrednošću i naprednijom tehnologijom.
Trgovinske politike
44
3.34 Ekspanziji izvoza potrebna je podrška trgovinskog režima koji stvara podstreke za izvoz i pojačava konkurentnost domaćih tržišta.58 Iako je Srbija napravila važne korake u otklanjanju raznih trgovinskih barijera, dodatni postupci bi mogli još da poboljšaju okruženje za ekspanziju izvoza i da trgovinski režim osposobe za iniciranje rasta. Ovo bi dovelo do pojašnjavanja institucionalnih aranžmana koji upravljaju oblikovanjem trgovinske politike i implementacije, ograničavanjem porasta tarifa i ograničavanjem upotrebe necarinskih mera kao sredstva za upravljanje trgovinom. Bilo kakvo povećanje tarifa dovelo bi do ozbiljnog preokreta u politici i oslabilo druge reforme usmerene na povećanje produktivnosti i privlačenje stranih direktnih investicija. To bi takođe umanjilo kredibilitet posvećenosti SCG daljim integracijama u regionalne, evropske i globalne strukture. 3.35 Okvir trgovinske politike: Institucionalni aranžmani za efektnu formulaciju i implementaciju politika spoljne trgovine moraju se definisati. Do juna 2004.god. Akcioni plan harmonizacije ekonomskih sistema (AP) Srbije i Crne Gore koji za cilj ima stvaranje jednog privrednog sistema, kao što je predviđeno Ustavnom poveljom, još uvek nije u potpunosti primenjen. Ovo je stvorilo prepreke slobodnom toku robe i usluga širom obe republike, i odložilo je pregovore povodom Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (SSP), kao i proces pridruživanja Svetskoj trgovinskoj organizaciji (STO). Ipak, 11. oktobra 2004. godine Savet za opšte poslove EU izrazio je svoju podršku za princip dvostrukog koloseka za SCG. Ovo bi podrazumevalo jedinstveni Ugovor o stabilizaciji i priključenju sa odvojenim pregovorima sa državama članicama o trgovinskim, ekonomskim i verovatno drugim bitnim politikama. Ovaj pristup dvostrukog koloseka se bazira na prihvatanju da Srbija i Crna Gora bi teško mogla da postignu nivo unutrašnje ekonomske harmonizacije koji se zahteva. 3.36 Bez obzira na ustavnu povelju, Srbija i Crna Gora nisu uspeli da (ponovo) uspostave funkcionalno unutrašnje tržište. To može da poveća stepen neizvesnosti za investitore. Problemi koji sprečavaju trgovinu među republikama i sa trećom stranom uključuju:59 a) primenu različitih normi i standarda koji se odnose na proizvode u svakoj republici, i nedostatak horizontalnog mehanizma za konsultaciju i obaveštavanje o tehničkim regulativama pre usvajanja; b) primena različitih poreza na dodatu vrednost i akciza dovodi do duplog oporezivanja koji ide na štetu slobodnom kretanju robe; c) neuniformna primena posebnih dažbina na poljoprivredne proizvode koja stvara rizik za trgovinsko odstupanje, i d) razlikuju se regulative u sektoru usluga u dve republike, i time sprečavaju pristup tržištu i slobodu delatnosti onih koji pružaju usluge.60 Ovakva situacija baca senku velike nesigurnosti na trgovinu i investiranje i u Srbiji, i u Crnoj Gori i negativno je uticala na opšte poslovno okruženje. SCG bi hitno trebalo da ustanovi koherentan, transparentan i funkcionalan režim spoljne trgovine i institucije. Tabela 3.11 Povećanje tarifa u Srbiji (u procentima)
58 Konkurentnost tržišta obezbeđena je kada se odnosi među firmama ne iskrivljuju putem anti-konkurentnih vladinih ili privatnih poteza i kada postoji otvoren pristup tržištu za stranu robu, usluge i investicije. Liberalizacija regulatornih režima, strogo pridržavanje principa nacionalnog tretmana stranih investitora, smanjenje tarifa i uklanjanje necarinskih barijera uvećaće konkurentnost domaćih tržišta. 59 Evropska komisija, (2003) 60 Neki davaoci usluga moraju da imaju duple dozvole ili ovlašćenja.
45
Primarni Polu -
proizvod Finalni
proizvod Maksimum Prosek STDEV
Hrana, piće i duvan 18.9 17.6 30.0 7.6 6.7 Drvo i nameštaj 3.7 9.3 15.0 6.1 3.8 Tekstil i koža 1.8 7.0 14.0 30.0 12.4 6.7 Nemetalni mineralni proizvodi 4.6 7.9 20.0 7.8 5.9 Hemikalije, nafta i guma 2.0 3.0 7.2 30.0 3.2 3.4 Industrije teških metala 1.0 5.2 18.0 5.2 5.2 Izvor: Proračuni zasnovani na podacima Savezne carinske službe. 3.37 Povećanje tarifa: Carinski režim uspostavlja povećanje tarifa u nekim ključnim sektorima. Ovaj fenomen pojavljuje se kad se uvedu niže carinske stope na sirovine i poluproizvode nego na gotove ili obrađene proizvode. Ovakva praksa može da poremeti tržišne signale i da destimuliše razvoj posredničke industrije i proizvodnju i izvoz delova i komponenti, što je, kao što je gore pomenuto, bilo glavni izvor rasta industrijskog izvoza u zemlje Centralne i Istočne Evrope i drugim zemljama u razvoju. Tabela 3.11 otkriva da carinska struktura pravi diskriminaciju na štetu poluproizvoda, a u korist proizvođača finalnih proizvoda lake industrije, uključujući tekstil i kožu, i drvo i nameštaj. Drugi sektori nemaju sličan tretman. Ukidanje povećanja tarifa u kontekstu postepenog smanjenja carine po Sporazumu o stabilizaciji i priključenju, i radi priključenja Svetskoj trgovinskoj organizaciji, doprineće uklanjanju ovih poremećaja. 3.38 Oživljavanje necarinskih mera: Uprkos ukidanju glavnih kvantitativnih ograničenja trgovini, mali broj necarinskih mera koje se odnose na izvoz i uvoz i dalje se primenjuju, prvenstveno na poljoprivredne proizvode. Uprkos uklanjanju većine izvoznih i uvoznih ograničenja koja nisu u skladu sa STO 2001. i 2003. godine, Srbija zadržava izvoznu kontrolu na osnovne poljoprivredne proizvode, kako bi, kako je navedeno, osigurala zalihe hrane, i na druge proizvode koji sadrže gvožđe.61 Takva ograničenja izvoza stvaraju opštu pristrasnost protiv razmenljive robe, tako što im povećava cenu i smanjuje konkurentnost na međunarodnim tržištima. Pored toga, dozvole za izvoz (koje se, kako se navodi, često izdaju na nejasan i netransparentan način) i dalje se primenjuju na oko 160 proizvoda od čelika i gvožđa na neodređeni prelazni period.62 Takve necarinske barijere dovode do prebacivanja rente sa potrošača na vlasnike dozvola, zato što ograničenje uvoza utiče na povećanje domaćih cena na nivo iznad svetske tržišne cene.63 Uvođenje vremenski ograničenih i transparentnih zaštitnih mehanizama u skladu sa STO, koji mogu zaštititi industriju tokom perioda restrukturiranja, pokazuje se kao bolji izbor u odnosu na zadržavanje dozvola za uvoz. Postojeće dozvole za uvoz naftnih derivata nemaju opravdanja po STO i moralo bi se ukinuti.
61 Carina od 15% nametnuta je na oko 22 carinske pozicije u oblasti crne i obojene metalurgije, uz 20% carine na izvoz sirove kože (16 carinskih pozicija). Pored toga, Srbija je nedavno uvela zabranu izvoza na žitarice i sirovu kožu kako bi sprečila nestašice nakon suše iz 2003. god. Dozvole za izvoz za ovu robu izdaje Komisija koju je ustanovio Ministar za ekonomske odnose sa inostranstvom. 62 Evropska komisija, (2003) 63 Postoji dokaz da u zemljama u razvoju takve rente predstavljaju glavni izvor neefikasnosti zbog aktivnosti koje dovode do njihove zloupotrebe, odnosno od trošenja stvarnih resursa kako bi se nabavile dozvole za uvoz i uticalo na opštu politiku. (Krueger, 1974)
46
3.39 Uvođenje novih necarinskih barijera predstavljalo bi značajan povratak unazad koji bi ugrozio konkurentnost izvoza SCG, uneo distorziju u trgovinu i verovatno bi ugrozio poslovno okruženje zbog dodatne nestabilnosti. Nedavno vraćanje drugih tipova necarinskih barijera, prvenstveno prijavljeno korišćenje referentnih cena za određivanje vrednosti uvoza, takođe bi se moralo ukinuti. Novi Carinski zakon (vidi odeljak o trgovinskim olakšicama) u skladu je sa pravilima o carinskom vrednovanju STO, po kojoj se vrednost uvozne robe određuje prvenstveno na osnovu fakture. Uprkos tome, za neku robu uvezenu iz određenih zemalja, vrednost na koju se primenjuje carinska stopa određuje se na osnovu referentnih cena, i time se nameće veća carinska dažbina na ove uvozne proizvode. Odstupanjem od postojećih carinskih regulativa po pitanju carinskog vrednovanja kako bi se zaštitio domaći proizvođač, dovodi se do većih troškova inputa i remeti se konkurentnost. Uz to, sve to odstupa od cilja Srbije da svoju trgovinu i carinski režim uskladi sa STO.
Institucije koje podržavaju izvoz 3.40 U cilju uspešne integracije u svetsku ekonomiju i korišćenja liberalizacije trgovine za uvećanje izvoza, Srbija mora uz reforme trgovinske politike da uvede i seriju «van graničnih» mera. One uključuju institucionalne i regulatorne reforme koje se odnose na standarde i norme, trgovinske olakšice (uključujući carinu i infrastrukturu) i unapređenje izvoza. Standardi i norme 3.41 Standardi i tehničke regulative predstavljaju bitne elemente za olakšavanje trgovine u okviru zemalja i međunarodne razmene među zemljama. Glavna odrednica za pristupanje stranim tržištima jeste sposobnost usklađivanja sa standardima koji se na tim tržištima primenjuju. Osim pisanja standarda, bitan element sistema standardizacije je procena usaglašenosti (tj. tehničke procedure kao što su testiranje, verifikacija, inspekcija i izdavanje sertifikata, koje potvrđuju da proizvodi ispunjavaju zahteve postavljene u regulativama i standardima). Bez obzira na značajnu pomoć koja je obezbeđena od raznih donatora, uključujući EU, Srbiji je preostalo da još mnogo toga uradi u pogledu obnavljanja i modernizacije sistema standarda. 3.42 Razvijanje standarda na osnovu međunarodnih i evropskih standarda moralo bi se uskladiti. Zbog loših standarda po pitanju kvaliteta proizvoda srpski poljoprivrednici i preduzetnici ne mogu u potpunosti da iskoriste mogućnosti pristupa tržištu, pogotovo Autonomne trgovinske povlastice koje je odobrila EU. Većinu standarda koje primenjuju proizvođači iz SCG donela je vlada pre raspada SFRJ, i oni nisu usaglašeni sa trenutnim međunarodnim standardima. Ovo je jednako samo-nametnutoj trgovinskoj barijeri. Tek nedavno su standardi razvijani na osnovu međunarodnih standarda i standarda EU (Svetska trgovinska organizacija, 2001).. Ovakav pristup bi se morao konsolidovati i institucionalizovati kako bi se pojačao dobrovoljni princip režima standarda.
47
3.43 Druga prepreka probijanju na strana tržišta jeste njihovo nepriznavanje sertifikata o proceni usklađenosti koje izdaje SCG. Jugoslovensko akreditivno telo (JUAT) još uvek nije član Međunarodne kooperative za laboratorijsku akreditaciju (MKLA) i drugih multilateralnih aranžmana.64 Zbog toga se srpskim izvoznicima ne može garantovati priznavanje njihovih lokalno izdatih sertifikata u drugim zemljama. Vlada bi morala da podstakne JUAT da se pridruži međunarodnim akreditivnim telima, a provajdere procene o usaglašenosti da pružaju akreditacije prema međunarodnim standardima. 3.44 Neke obavezne tehničke kontrole predstavljaju prepreku slobodnom protoku robe.65 Većina tehničkih kontrola SCG ne pruža zaštitu veću od one propisane relevantnim međunarodnim standardima i uputstvima. Uprkos tome, proizvodi koji su u skladu sa tehničkim regulativama stranih vlada i bazirani na međunarodnim standardima, ipak ne mogu automatski da uđu na tržište SCG već moraju da budu podvrgnuti dodatnim testovima.66 Iako je SCG potpisnik brojnih međunarodnih ugovora o međusobnom priznavanju sertifikacije i rezultata testiranja za određene proizvode,67ovi sporazumi nisu dobro implementirani i uvećavaju trošak uvezenih inputa koji se koriste u proizvodnji. Zaključivanje novih ugovora o međusobnom priznavanju sa drugim glavnim trgovinskim partnerima i priznavanje tehničkih kontrola u skladu sa međunarodnim standardima koje izdaju strane vlade, takođe bi moglo doprineti snižavanju troškova uvoznog inputa. 3.45 Sistem notifikacije za tehničku kontrolu morao bi se poboljšati. Do nedavno, tehničke kontrole mogle su se osmisliti i primeniti od strane bilo kojeg saveznog ministarstva, u sferi njegove nadležnosti, i uz saglasnost saveznog Instituta za standardizaciju. Međutim, nakon uspostavljanja državne zajednice i smanjenja nadležnosti entiteta, ministarstvo zajednice za ekonomske odnose sa inostranstvom jedino je odgovorno za tehničku kontrolu. U nedostatku transparentnog i modernog sistema notifikacije, postoji rizik da ovakva praksa stvori nepotrebnu konfuziju na tržištu. Namera SCG da postavi Institut za standardizaciju kao zvanično mesto za utvrđivanje standarda, tehničke regulative i procedura za procenu usaglašenosti koje se traže po Sporazumu o tehničkim preprekama trgovini, predstavlja važan prvi korak u tom pravcu. Donošenje novih zakona kojima se utvrđuju standardi, tehnička kontrola i procedure za procenu usaglašenosti, u skladu sa Sporazumom o tehničkim preprekama trgovini, novim zakonom o tehničkim preprekama trgovini i zakonom o normama i standardima doprineće većoj jasnoći celokupnog sistema normi i standarda. 3.46 Pored unapređenja mehanizama i institucija za obezbeđenje normi i standarda u SCG, potrebni su određeni koraci da promoviše veću tražnju za
64 JUAT je postao pridruženi član Evropske kooperative za akreditaciju (EA) u novembru 2002. 65 Tehničke kontrole prvenstveno se odnose na proizvode kao što su aparati za domaćinstvo, električna oprema, prehrambeni proizvodi, cement i građevinski materijal. Određeni broj se tiče i zahteva u vezi sa rokom trajanja naročito prehrambenih proizvoda. 66 Proizvodi koji podležu tehničkoj kontroli ne mogu da se puste u opticaj dok se ne nabavi odgovarajući dokaz o usklađenosti od entiteta (kao što je navedeno u tehničkoj regulativi). 67 Član 32 Zakona o standardizaciji dozvoljava JUAT-u da prizna sertifikate i izveštaje o testiranju na bazi bilateralnih i multilateralnih sporazuma.
48
modernim standardima i infrastrukture normi. Trenutno, većina srpskih firmi nije u potpunosti svesna svih zahteva međunarodnih i evropskih normi i standarda, niti imaju sredstava da plate takve usluge. Potreba za akreditacijama i normama se kotirala visoko na listi najneophodnijih elemenata za poboljšanje izvoza među firmama koje su učestvovale u BEEPS-u68. Sve veća tehnička pomoć i programi razvoja preduzeća koji se fokusiraju na kvalitet proizvodnje moguće da će povećati tražnju za stalnim unapređenjem institucija i regulative vezane za norme i standarde. Unapređenje izvoza i finansije 3.47 Institucije posvećene unapređenju izvoza i izvoznim finansijama još uvek su u fazi začetka i moraju se ojačati. Srpska Agencija za strana ulaganja i promociju izvoza (SIEPA) osnovana je 2001. godine, a njen sektor za unapređenje izvoza stvoren je tek nedavno. Taj odsek nema ni kapacitet, ni resurse da stimuliše i podrži jak i održiv izvoz. Dok SIEPA dobija značajnu podršku donatora, potrebno je donošenje zakona koji jasno prikazuje njene uloge i obaveze i učvršćuje njenu autonomiju u oblasti unapređenja izvoza. Na taj način, SIEPA će povratiti nadležnost kako bi doprinela rešavanju problema ograničenja domaće tražnje, kao i prepreka koje izvoznike čekaju na stranim tržištima. Trenutno je uloga SIEPA ograničena na ovo drugo, sa naglaskom na obezbeđivanje informacija i organizaciju sajmova. Okvir 3.2 opisuje odlike uspešne organizacije za unapređenje izvoza. Pored toga, mogle bi se pojačati aktivnosti za finansiranje izvoza, uključujući osiguranje izvoznog kredita kako bi se doprinelo ukupnoj strategiji za unapređenje izvoza obraćajući, uz to, pažnju na izbegavanje dodatnog fiskalnog opterećenja. 3.48 Nakon uvođenja poreza na dodatu vrednost, primena mehanizma za povraćaj poreza na dodatu vrednost mogao bi da učvrsti položaj srpskih izvoznika na međunarodnim tržištima. Izvoz je bio destimulisan i nedostatkom mehanizama za povraćaj carine ili refundiranje69. Već duže vreme, srpska izvozna roba iziskivala je dodatne troškove koji su je činili manje konkurentnom na međunarodnom tržištu u odnosu na dobavljače iz drugih zemalja koji su imali koristi od takve situacije.70 Ipak, najnoviji pad prosečne carine u 2003. god. i zabrana povraćaja poreza ili carinskog rabata po Sporazumu o panevropskoj kumulaciji za izvoznu robu u okviru panevropskog tržišta za industrijske proizvode, čini ponovno uvođenje povraćaja carine neprikladnim. Bolje rešenje bi bio efikasan sistem povraćaja poreza na dodatu vrednost (koji izvoznicima dozvoljava da traže povraćaj poreza na dodatu vrednost koji su platili na uvezeni input) koji bi značio prvi korak ka smanjenju troškova uvezenog inputa (Jenkins i Kuo, 2002). Ako bi se bez odlaganja primenio u refundiranju poreskih kredita, povraćaj
68 http://info.worldbank.org/governance/beeps/ 69 Takvi mehanizmi umanjuju ili ukidaju carinu plaćenu na uvezene poluproizvode ili sirovine koje se koriste u proizvodnji izvozne robe. Takvi sistemi stimulacije često se pravdaju na osnovu toga što popravljaju anti-trgovinsku naklonost koja je nametnuta visokim nivoima carine. Za opširniju raspravu videti Hoekman, Michalopoulos, Schiff i Tarr (2001). 70 Zemlje koje primenjuju mehanizme carinskog povraćaja ili refundiranja su Rumunija (povraćaj), Bugarska i Hrvatska.
49
poreza na dodatu vrednost mogao bi da doprinese boljem pozicioniranju srpskih izvoznika na međunarodnom tržištu. Trgovinske olakšice 3.49 Trgovinske olakšice obuhvataju celokupno okruženje u kome se odvija trgovinsko poslovanje.71 Uz logistiku robe koja prolazi kroz luke ili potrebnu dokumentaciju u carinarnicama na granici, one takođe uključuju domaću politiku i institucionalne strukture. Iako nema posebnih studija za Srbiju, nedavno istraživanje i iskustvo pokazuje da je sposobnost zemlje da isporuči robu i usluge na vreme i po niskim cenama ključna odrednica izvozne konkurentnosti.72 Pošto je obim uvoza srpskih proizvoda relativno visok, viši carinski i logistički troškovi direktno prelaze u više cene koje bi mogle da podriju konkurentnost srpskih proizvoda kako na domaćem, tako i na inostranom tržištu.
Okvir 3.2 Šta čini dobru organizaciju za unapređenje trgovine/izvoza (OUT)?73 Iskustva zemalja ukazuju na sedam odlika bitnih za uspešnu organizaciju koja unapređuje trgovinu:
Stimulišite izvoz: Unapređenje trgovine može dobro da funkcioniše jedino ako postojeći režim trgovine i carine ne stvara opštu destimulaciju izvoza. Anti-izvozna orijentisanost često potiče od precenjenog deviznog kursa, carina koje omogućuju visoku nominalnu i efektivnu zaštitu, necarinskih barijera koje proizilaze iz nefunkcionalne carinske prakse i loše kontrole kvaliteta, i nedostatka trgovinskih finansija, skupih usluga infrastrukture (putevi, luke) i preterane birokratske kontrole trgovine.
Težite ka autonomnom delovanju: Kako bi uspela da utiče na politike, mobiliše resurse i usluge koje podržavaju izvoz i izvrši ih po potrebi, OUT mora biti fleksibilna, autonomna i da radi uz podršku političkog vrha, i da obezbedi formalne i neformalne veze sa javnim i privatnim sektorom. Mora brzo da odgovori na promenu okolnosti ne čekajući na dozvole za koje je potrebno puno vremena.
Podržite strategiju vođenu tražnjom: Privatni sektor bi trebalo da igra značajnu ulogu u definisanju, implementaciji i nadgledanju strategije OUT-a. Ne postoji nijedan model koji bi obezbedio takvo partnerstvo, pošto su okolnosti specifične za svaku zemlju. U odborima OUT-a su uglavnom priznati izvoznici, a predvođeni su poslovnim liderima priznatog integriteta.
Uspostaviti ravnotežu između spoljnih i unutrašnjih ciljeva: OUT ne bi trebalo samo da se koncentriše na spoljne aktivnosti kao što su sakupljanje informacija, istraživanje tržišta, predstavljanje trgovine i trgovinski sajmovi, već bi morala da obezbedi uslove i dobro usmerenu preduzetničku podršku potencijalnim izvoznicima koji su se našli pred zastojima u nabavci. To uključuje određivanje cena, kvalitativne standarde i norme, infrastrukturne usluge i obezbeđivanje inputa (često suočena sa visokom protekcijom).
Obezbedite kvalitetno osoblje: Osoblje OUT-a obično radi po pravilima državne službe što znači da su plate neatraktivne, a motivacija niska. Oni uspostavljaju birokratski način ponašanja koje nije u skladu sa praksom u privatnom sektoru. Dobra organizacija za unapređenje trgovine može priuštiti svom osoblju plate slične onima u privatnom sektoru. Delimično rešenje može biti da se takvim
•
•
•
•
•
71 Za dalje informacije pogledati Svetska banka (2003f) 72 Wilson, Mann i Otuki (2003.) su procenili da bi povećanje kapaciteta globalnih trgovinskih olakšica povećalo svetsku trgovinsku trgovinu za oko US$ 377 milijardi (9,7 procenata). Oko 28 procenata ovog dobitka bi došlo od povećanja lučke efikasnosti, 9 procenata od poboljšanja carinske procedure, 22 procenata od poboljšanja regulativnog okruženja i 41 procenat od poboljšanja usluga, uključujući korišćenje elektronskog poslovanja. 73 Svetska banka (2001b)
50
organizacijama dozvoli veća autonomija u određivanju standarda zapošljavanja i plata, i da se privuče iskustvo stranih konsultanata.
Obezbedite adekvatno finansiranje: Uspešna OUT trebalo bi da ima stalno finansiranje koje uglavnom potiče iz domaćih izvora. U početku može biti korisno i donatorsko finansiranje, ali takva podrška bi trebalo da bude privremena i praćena dovoljnim domaćim izvorima. Dosta se može dobiti putem naplate usluga. Ipak i to ima granice jer neki potencijalni izvoznici nemaju potrebne resurse ili ne cene u potpunosti usluge koje su im na raspolaganju sve dok ne uspeju u izvozu.
Izvršite evaluaciju rezultata: Delotvornost i efikasnost OUT-a mora se povremeno procenjivati. Evaluacije mogu da dokumentuju ostvareni izvoz na makro nivou, a na nivou preduzeća za one koji su imali koristi od usluga OUT-a. Takve evaluacije mogu se dopuniti ispitivanjem klijenata. Novi Zeland je najviše napredovao u ovakvim evaluacijama.
•
•
3.50 Neefikasne i skupe procedure prelaska granice podrivaju konkurentnost izvoza. Takve procedure iznuđuju dodatni trošak u poslovanju, smanjuju privlačnost zemlje za strana ulaganja i smanjuju sposobnost domaćih firmi da učestvuju u globalnoj proizvodnoj mreži. 3.51 Vlada je nedavno učinila napredak u racionalizaciji i jačanju srpske carinske administracije u pogledu poboljšanja usluge i smanjenja propratnih prepreka u trgovini i prevozu. Proces modernizacije je zvanično pokrenut 2001. prihvatanjem, od strane vlade, Strategije razvoja carinske službe zasnovane na principima savremene carinske službe. Strategija je obuhvatila uvođenje selektivne kontrole na granici i olakšice pri carinjenju. Jula 2003. Skupština Srbije je usvojila zakon o carini i zakon o carinskoj službi kako bi povećala efikasnost i unutrašnju kontrolu. Ovi zakoni su stupili na snagu 1. januara 2004. godine. Novi carinski zakon je saglasan sa Sporazumom o carinskoj proceni Svetske trgovinske organizacije i olakšaće dalju modernizaciju carine čim odredbe koje sadrži postanu pravosnažne. Projekat olakšica u trgovini i prevozu Jugoistočne Evrope74 i CAFAO program koji finansira EU podržavaju ovaj proces modernizacije na čijem je čelu carinska služba. Ovi progarmi obezbeđuju široku podršku za obrazovanje odgovarajućeg pravnog i regulatornog okvira za pojačanu upravu na bazi ljudskog potencijala, i za organizaciono restrukturiranje, obuku, opremu za nadzor i moderni informacioni sistem, istovremeno obezbeđujući da se nove procedure ispravno primenjuju na punktovima carinskih prelaza i carinskih terminala.75 3.52 Kao rezultat primene plana za modernizaciju i povećanog obima spoljne trgovine, izmerena efikasnost rada carinske službe je poboljšana. Prikupljanje prihoda uvećano je brže nego trgovina. Ukupni prihod koji je sakupila carina povećao se između 2002. i 2003. za 23 procenata (ili za 330 procenata od 2000.), dok je broj zaposlenih opao. Svi zaposleni obradili su prosečno 3,8 miliona USD u trgovini 2003. god., u poređenju sa 1,8 miliona USD u 2000. god. Štaviše, u protekle 3 godine broj pregleda je opao kao ishod uvođenja upravljanja rizikom i selektivnosti: oko 50 procenata kamiona je pregledano za carinjenje, a 35 procenata prilikom prelaska granice. 74 www.seerecon.org/ttfse. 75 Strateška odluka u odnosu na poboljšanje postojećeg carinskog informacionog sistema očekuje se do jeseni 2004. god. Nova platforma će dozvoliti između ostalog, uvođenje delotvornih merila za direktni trgovački ulaz carinskih podataka, direktna plaćanja, poboljšano upravljanje tranzitnim protokom, i aktivnu primenu upravljanja rizikom odabira na celoj teritoriji Srbije.
51
3.53 Međutim, rezultati poslovnog pregleda ukazuju da su carinske regulative i praksa i dalje problem za srpska preduzeća.76 U 2002. godini 40,8 procenta preduzeća obuhvaćenih BEEPS-om (vidi poglavlje 4 za opis BEEPS-a) izjavilo je da carina predstavlja prepreku poslovanju i razvoju: 17,1 procenta smatralo je da je to «glavna» prepreka u poređenju sa 16,7 procenta u Bosni, 9,9 procenta u Hrvatskoj, a samo 5,8 procenta u Mađarskoj. Štaviše, učešće korupcije na carini je veće nego u drugim zemljama Jugoistočne Evrope. Samo 46 posto anketiranih je izjavilo da nikad ne koristi nezvanične načine plaćanja u poslovanju sa carinom prilikom uvoza proizvoda u Srbiju (grafikon 3.3), u poređenju sa 57 procenta u Hrvatskoj, 67 procenta u Mađarskoj i 84 procenta u Sloveniji. Ovo odražava, u velikoj meri, korupciju i prevaru pri registrovanju uvoza i plaćanju carine, uz falsifikovanje porekla robe i šverc. Takva praksa iznuđuje visoke naknade iz ekonomije. Na primer, nedavni skandal vezan za izvoz šećera u Evropsku uniju zasnovan na falsifikovanju dokaza o poreklu, uzrokovao je privremeno obustavljanje povlastica za ulaz na tržišta za ceo izvoz šećera u Evropsku uniju. Grafikon 3.2 Nezvanična plaćanja u poslovanju sa carinom
0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%
100%
Alba
nija
BiH
SCG
Buga
rska
Hrv
atsk
a
BJR
Mak
edon
ija
Rum
unija
Mađ
arsk
a
Češ
ka
Slov
enija
Uvek
Obično
Često
Ponekad
Retko
Nikad
3.54 Ograničeno poboljšanje u ukupnom vremenu obrade, naročito u odnosu na vreme ulaska na granicu, ostaje glavni problem. Carinske kontrole postaju delotvornije i imaju višu stopu detekcije. Povećana opreznost obezbeđenja teži da, uprkos svemu, napravi suprotan efekat naporima carine u smanjenju nadzora. Uz to, razni organi i dalje pojačavaju nadzor na granici. Ovo dovodi do velikog broja pregleda, 76 Ovim rezultatima, bi trebalo oprezno da se pristupi. Mnogi anketirani bi mogli da pripišu carini šta god da se desi na granici, čak i kada kašnjenja prouzrokuju privatna preduzeća koja pružaju razne usluge, kao što su npr. šprediteri, ili drugi organi na granici kao što je fito - sanitarna ili veterinarska kontrola. Detaljna radna merenja na graničnim prelazima tokom prethodne godine ukazuju da oko 80 procenata vozila koja čekaju preko 6 sati kasne zbog graničnih službi koje nisu carinske i da najduži deo vremena procesuiranja na granici ili plaćanja carine se odnosi na pripremanje dokumenata koje špediteri podnose graničnim carinarinicama. Carina je donela plan za jačanje mogućnosti špeditera do januara 2005. god. (putem obuke i davanja potvrda ) i radi aktivno sa drugim organima na granici kako bi uskladila napore i unapredila zajedničku delatnost na graničnim prelazima.
52
koji, po sadašnjem zakonu, ne mogu da se povere carini, kao što bi bio slučaj u većini zapadnih zemalja. Drugi organi, slično ovome, nastoje da se provere izvrše na granici umesto da se to poveri carini ili realizuje u krajnjoj destinaciji u zemlji.77 3.55 Buduće reforme granice i carine bi trebalo da se usmere na dva glavna prioriteta. Prvo, tu je implementacija strategije reforme carine i strategije integrisane granične uprave kako bi se olakšala trgovina, uz podršku od projekta za olakšavanje transporta i trgovine u JIE i CAFAO-a. Napredovanje ka ovom cilju se meri jednom mesečno uz pomoć pokazatelja izvršenja koji pokrivaju glavne granične prelaze i Carinarnicu Beograd. Ovaj proces bi trebalo da obuhvati bolju saradnju među organima kroz nedavno obrazovan odbor graničnih organa, kojim predsedava carina. Takođe bi trebalo da uključi smanjenje fizičkog pregleda, što bi bilo moguće putem boljeg protoka informacija i upravljanja rizikom, a jačanjem uspešnosti špeditera da podnese potpunu informaciju u vezi sa ulaznom robom. Drugi prioritet je pojačanje kredibiliteta Carine kroz jačanje kontrole prevare i šverca uključujući izdavanje proveru potvrda o poreklu. Svaka dalja sumlja u sposobnost SCG da garantuje poreklo izvoznih proizvoda može negativno da utiče na kvalifikovanje zemlje da dobije trgovinske preferencijale, što može da unese dodatnu nesigurnost za trgovce. Značajni nedavni napredak u ovoj oblasti mora da se održi kroz preduzimanje dobro osmišljenih i efikasnih kontrolnih mehanizama, ali i uz niske propratne troškove poslovanja.
Strane direktne investicije (SDI)
3.56 Iskustvo drugih ekonomija u tranziciji potvrđuje kritičnu ulogu SDI u potsticanju izvozne konkurentnosti.78 Bolje rečeno, «greenfield» strane direktne investicije (investicije koje podrazumevaju otvaranje novih preduzeća tzv. Investicije sa ledine) su od presudne važnosti preduzećima za povećanje efikasnost poslovanja, usavršavanje tehnologije proizvodnje i proširenje postojane trgovinske i proizvodne veze sa snabdevačkim lancima proizvodnje i marketinga, naročito onim iz Evropske unije (Kaminski i Ng, 2001). Ovu vrstu stranih direktnih investicija podstiču dve ključne odrednice. Prva je veličina lokalnog tržišta i lakoća pristupa spoljnim tržištima. Druga je pristup jeftinijim resursima i ulaganjima u službe koja povećavaju efikasnost poslovanja. Ovaj odeljak će govoriti o tome kako Srbija zaostaje u oba slučaja. 3.57 Do danas je najveći deo priliva stranih direktnih investicija u Srbiju posledica privatizacije sa malo «greenfield» investicija ili prekograničnih preuzimanja.79 Uprkos blizini tržištima Evropske unije i Jugoistočne Evrope, Srbija je protekle decenije dobila manju količinu stranih direktnih investicija od većine zemalja Jugoistočne Evrope, sa drugom najnižom po glavi stanovnika akumulacijom priliva stranih direktnih investicija, posle Bosne i Hercegovine. Dok ovo ne iznenađuje imajući na umu gore opisan razvoj iz 1990-tih, Srbija je ostala slabog izvoznog kapaciteta. Od 2000. godine priliv strane direktne investicije je porastao (Tabela 3.12). Sa niskog nivoa 77 Pošto mnoge od ovih agencija ne rade noću, kamioni često moraju da čekaju do jutra da bi im se dozvolio ulazak u zemlju. 78 Svetska Banka (2000a) 79 Svetska banka (2004d)
53
od 25 miliona USD iz 2000. god., priliv strane direktne investicije se značajno povećao na 1395 miliona USD 2003. god. Akumulacija strane direktne investicije ostala je relativno nisko na 3.1 milijardi USD, što predstavlja samo 10 procenata celokupne akumulacije stranih direktnih investicija u JIE, u odnosu na 20 procenta u Bugarskoj i 33 procenta u Rumuniji. Skorašnji talas priliva stranih direktnih investicija je bio neuobičajeno visok, zahvaljujući nekolicini sklopljenih poslova privatizacije, i ne mora da bude znak temeljnih kretanja. 3.58 Neefikasna i skupo obezbeđena ulaganja u uslužne delatnosti ostaju glavna smetnja povećanju priliva stranih direktnih investicija i rastu izvoza.80 Srbija ima velike mogućnosti da iskoristi nove prilike za premeštanje i restrukturiranje proizvodnih postrojenja, imajući u vidu njen položaj u srcu tranzitnog koridora između Evropske unije, Istočne Evrope, Turske i Bliskog Istoka. Uprkos tome, i kao što je prikazano u narednom poglavlju, nedostatak pravnog okvira za utvrđivanje pravila konkurentnosti i postojeća ograničenja ulaska firmi u centar glavnih sektora uslužne delatnosti uključujući bankarstvo, osiguranje, telekomunikacije i transport, podigli su troškove ulaganja podrivajući mogućnosti priliva stranih direktnih investicija i rast izvoza. Dok režim može biti relativno otvoren i nediskriminatoran, kontrola vlade i vlasništvo nad važnim nosiocima uslužnih delatnosti81 kao ishod sporog napredovanja privatizacije i tržišne reforme uopšte, glavna je prepreka napretku (Okvir 3.3).
Tabela 3.12 Neto priliv stranih direktnih investicija (milioni USD) 1993-2003
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Vrednost
(mil USD) Po
stanovnikuAlbanija 90 48 45 41 143 204 135 178 1,083 338.4BiH 0 0 100 90 150 130 230 320 1,020 248.8Bugarska 137 507 537 802 998 803 876 1398 6,302 808Hrvatska 486 347 835 1420 1085 1404 591 1875 8389 1906.7Makedonija 11 30 128 32 175 441 78 94 1023 503.7Rumunija 263 1224 2040 1025 1048 11740 1128 1485 10,232 469.4SCG 0 740 113 112 25 165 562 1395 3112 374.9Češka 1,280 1261 3,574 6,223 4944 5,475 8,276 2,351 37227 3649.7Mađarska 3264 3617 3202 2,899 2,172 3524 2864 977 30622 3031.9Izvor: Svetska Banka – ECA regionalne tabele 3.59 Podsticanje povoljnijeg okruženja za obezbeđivanje i poslovanje u uslužnim delatnostima je ključ razvoja i modernizacije celog niza ,,ključnih delatnosti” kako bi se obezbedilo jeftino, delotvorno i brzo povezivanje sa susednim državama (Kaminski i Ng, 2001). Nastavak liberalizacije i privatizacije glavnih delatnosti, kao što su telekomunikacija i transport, predstavlja prioritet. Ovome bi trebalo da se priključi usvajanje i pravilna primena Zakona o konkurentnosti (anti-monopolu). Vlada bi trebalo
80 Michalopoulos i Panousopoulos (2002) 81 Mnogi glavni učesnici sektora prevoza u Srbiji, osim putnog teretnog transporta i nekih većih preduzeća za održavanje puteva su u javnom vlasništvu. Izvestan broj preduzeća kao što je nacionalna železnica (SZ), nacionalni avioprevoznik (JAT), preduzeće za javni prevoz Beograda (GSP) su značajnih razmera i suočavaju se sa sličnim problemima na planu viška zaposlenih i loših finansija.
54
takođe da preduzme mere dalje konsolidacije principa nacionalnog tretmana, koji određuju postupak prema izvođenju stranih investicija sa posebnom pažnjom na otklanjanju preostalih ograničenja za nove investicije u sektorima bankarstva i osiguranja. Napredak u pristupanju Svetskoj trgovinskoj organizaciji dodatno će doprineti liberalizaciji delatnosti sektora transporta i telekomunikacija (Okvir 3.3) 3.60 Još jedna prepreka privlačenju stranih direktnih investicija je relativno malo tržište Srbije i još uvek ograničena integracija sa regionalnim i globalnim tržištima.82 Iako je jedno od najvećih među privredama Jugoistočne Evrope, srpsko tržište ostaje ograničeno u poređenju sa ostalih 7 suseda u Jugoistočnoj Evropi, kao što su Bugarska i Rumunija. Osim toga, Srbija se nije integrisala sa ostalim susednim tržištima i glavnim trgovinskim partnerima u istoj meri kao druge privrede u tranziciji, što dovodi do znatno ograničene ,,efektivne veličine” njenog tržišta. Ovo objašnjava zašto su razlike u faktorskim prihodima, pre nego ekonomije obima povezane sa snabdevanjem većih tržišta vodile i oblikovale strukture trgovine i ograničile ih na vrstu razmene unutar industrijske grane. To takođe potvrđuje neophodnost da se Srbija dinamičnije uključi u regionalne i globalne procese trgovinske integracije kao uslov za podsticanje priliva stranih direktnih investicija. Okvir 3.3 Da li je infrastruktura prepreka razvoju? Nizak kvalitet i visoki troškovi transportnih i telekomunikacionih delatnosti bi mogli negativno da utiču na produktivnost Srbije i umanje njenu privlačnost za strane direktne investicije, što stvora prepreku privrednom razvoju. I pored važnosti smanjenja carinskih i necarinskih prepreka u trgovini, rehabilitacija i usavršavanje infrastrukture transporta i telekomunikacija je ključ za promovisanje razvoja i boljeg uključivanja Srbije u regionalne i globalne mreže. Rehabilitacija i modernizacija infrastrukture transporta i veće učešće privatnog sektora u izvršenju usluga je ključ za lakšu trgovinu i podsticanje izvoza. Saobraćajna infrastruktura u Srbiji je u lošijem stanju nego u bilo kojoj susednoj državi, uz mogući izuzetak Albanije i Bosne i Hercegovine. Od mreže od oko 14000 km glavnih i regionalnih puteva, 25 posto je u dobrom stanju, 19 posto u osrednjem i 56 posto u lošem ili veoma lošem stanju, nasuprot tome, uporedne cifre za Hrvatsku su prema nedavnim merenjima, 32 posto, 46 posto, odnosno 22 posto. Slično, u Srednjoj i Istočnoj Evropi, po proceni koju je naručila Svetska banka 1991. godine, komparativne cifre su bile 37 posto, 41 posto, odnosno 22 posto. Sto kilometara glavnog međunarodnog Panevropskog koridora zahteva neodložnu rekonstrukciju, a samo trećina lokomotiva i teretnih vagona i polovina putničkih vagona železnice Srbije su u redovnoj upotrebi. Prosečna starost postrojenja i opreme u rečnim lukama premašuju 25 godina. Starost, i s time povezano, slabljenje rečnog nacionalnog sistema povećalo je rizik i troškove rečnog transporta. Poboljšano upravljanje putevima i sistemima finansiranja je neophodno, da bi ojačalo procedure u Srbiji za planiranje i stavljanje izdataka za puteve u okvir budžeta, i za postavljanje prioriteta za održavanje puteva u pogledu smanjenja troškova i podizanja kvaliteta puteva u Srbiji. Veće učešće privatnog sektora u finansiranju, upravljanju i obavljanju svih transportnih usluga trebalo bi da se podstiče daljom liberalizacijom i uklanjanjem postojećih zabrana. Ovo bi takođe doprinelo podsticanju oporavljanja od troškova u raznim sektorima transporta. Liberalizacija telekomunikacionih sistema i veća konkurencija bi omogućili efikasnije telekomunikacije sa nižim troškovima što bi značajno doprinelo olakšicama u trgovini i investiranju. Usavršene komunikacione delatnosti su odigrale glavnu ulogu u nastanku veza globalne proizvodnje koje dozvoljavaju uspešnu koordinaciju geografski rasutih proizvodnih procesa. U Srbiji su
82 Bevan i Estrin (2003) pokazuju jake veze između veličine zemlje domaćina, kao što je izmereno njenim BDP-om, i priliva stranih direktnih investicija.
55
tarife međunarodnih poziva dosta iznad cene, a za lokalne pozive su ispod cene. Pored toga, merenja Studije poslovnog okruženja i učinka preduzeća otkrivaju da SCG ima najgori učinak u regionu Evrope i Centralne Azije u pogledu mogućnosti povezivanja na mrežu fiksne telefonije. Kašnjenja od dana dodeljivanja dostigla su 30 dana u 2001. god. u poređenju sa 5 dana u Hrvatskoj, 4 dana u Mađarskoj i 2 dana u Bosni i Hercegovini. Kao posledica toga Srbija je pala iza sebi ravnih u širenju i primeni informacione i komunikacione tehnologije. Stepen uvođenja i upotrebe telekomunikacija i Interneta u Srbiji je nizak u poređenju sa njoj ravnima. Srbija je rangirana kao sedamdeset sedma od 102 zemlje na nedavnom Svetskom ekonomskom forumu ,,Indeks spremnosti mreže” (kao poređenje, Estonija je rangirana kao dvadesetpeta, Slovenija kao trideseta, a Hrvatska kao četrdesetosma). Snažna liberalizacija telekomunikacionog tržišta u 2005. god. daće snažan podsticaj privredi Srbije i dozvoliće rebalans strukture telekomunikacionih tarifa. Potrebni su koraci prebacivanja mobilnih delatnosti u privatan sektor. Na ovaj način taj sektor bi dobio sve prednosti privatnog menadžmenta, tehnologije i kapitala kako bi podigao digitalni kapacitet njegove mreže. Izvor: Direkcija za puteve Srbije: ovi podaci su dobijeni iz Pregleda stanja puteva koji je obavljen 1997-98. god. i verovatno predstavljaju zastarelu procenu tekućeg stanja mreže.
3.61 Ukratko, predhodna analiza je navela tri ključna ograničenja koja utiču na loš izvozni učinak Srbije i u vezi sa kojima je potrebno reagovati uz makro strukturna ograničenja o kojima se govorilo u drugim poglavljima. Prvo, Srbija treba da doda koherentnost u okvir poslovne politike i institucionalno uređenje i otkloni postojeću anti-izvoznu orijentaciju svojstvenu njenom trgovinskom poslovanju. Drugo, institucije koje podržavaju izvoz i unapređuju trgovinu treba da ojačaju u oblasti standardizacije, prelaska granice i unapređenja izvoza. Treće, unapređenje okruženja za strana ulaganja je obavezno. Kao dodatak raspravi u sledećem poglavlju, efikasnije obezbeđivanje ključnih delatnosti i širi stabilan pristup stranim tržištima neophodni su podsticaji za SDI u potrazi za efikasnošću i tržištem, koje bi pomogle povećanju izvoza Srbije.
D. TRGOVINSKA INTEGRACIJA: MAKSIMALNO POBOLJŠANJE MOGUĆNOSTI ZA DUGOROČNI RAST
3.62 Integracija u svetsku privredu predstavlja ključ za otvaranje trgovinskog potencijala Srbije i Crne Gore (SCG) i Srbije. Ta integracija obuhvata tri dimenzije (i) evropsku dimenziju koja podrazumeva odnose SCG sa EU u kontekstu procesa Stabilizacije i pridruživanja; (ii) regionalnu dimenziju, koja pokriva odnose sa susedima iz grupe 8 zemalja Jugoistočne Evrope; i (iii) multilateralnu dimenziju - putem pristupanja Svetskoj trgovinskoj organizaciji (STO). Prihvatanje ova tri procesa omogućiće Srbiji da postepeno otkloni nekoliko ograničenja koja su istaknuta u prethodnom odeljku. Kao prvo, integracija sa EU i susednim zemljama postepeno će ublažiti nivoe zaštite i otkloniti preostale necarinske mere koje onemogućavaju efikasnu alokaciju sredstava. Drugo, perspektiva integracije u EU i pristupanje STO-u dovešće do opsežnih institucionalnih, pravnih i regulatornih reformi koje će poboljšati kvalitet i delotvornost institucija koje pružaju podršku izvozu, tj. režima standarda i Carine. Konačno, integracijom na regionalnom i multilateralnom nivou, Srbija će ostvariti bolji pristup spoljnim tržištima, te će shodno tome povećati svoju efektivnu veličinu tržišta, stvarajući na taj način jače stimulacije za priliv stranih direktnih investicija. 3.63 Ubrzana trgovinska integracija postaje sve značajnija sa aspekta nedavnih promena u spoljnom okruženju SCG. Uprkos napretku koji je ostvarila u reformama
56
usmerenim ka liberalizaciji svog trgovinskog režima, SCG i dalje zaostaje u pogledu trgovinske integracije kako na regionalnom tako i multilateralnom nivou. Dok je na regionalnom planu napravila pomak nedavnim potpisivanjem Sporazuma o slobodnoj trgovini sa sedam zemalja Jugoistočne Evrope, SCG i dalje zaostaje za svim ostalim državama iz grupe 8 zemalja Jugoistočne Evrope83 u pogledu integracije sa svojim glavnim trgovinskim partnerom, Evropskom unijom, a u smislu Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, i još uvek je u jako ranim fazama pristupanja STO-u (tabela 3.13). Na osnovu prethodnog razmatranja, to Srbiju dovodi u nepovoljnu situaciju, budući da će odluke stranih kompanija da ulažu i da se nastane u Srbiji zavisiti od procene veličine tržišta i njegove sposobnosti da opsluži ostale zemlje putem slobodne trgovine. Ono što predstavlja izazov je rešavanje ovih međusobno prepletenih procesa na jedinstven i koordinisan način, usvajanjem neophodnih reformi i strategije kako bi se iskoristile pružene mogućnosti, a eventualni nepovoljni uticaji preferencijalnih trgovinskih aranžmana sveli na najmanju moguću meru. Tabela 3.13 Napredak zemalja Zapadnog Balkana u trgovinskoj integraciji
SCG Albanija BiH Bugarska Hrvatska Rumunija Makedonija
STO Još uvek ne
postoji radna grupa
2000 prva radna grupa nov
2003 1996 2000 1995 2003
Sporazum o
stabilizaciji i
pridruživanju
Očekuje se izrada studije izvodljivosti
Pregovori Urađena studija
izvodljivosti
Faza pred priključenje
Privremeni ugovor o
trgovini se primenjuje.
SAA u procesu
ratifikacije.
Faza pred priključenje
Podnela zahtev 2004
Sporazumi o sl.
trgovini b
za 4 podnela zahtev
3 potpisala
za 4 podnela zahtev
3 potpisala
za 6 podnela zahtev
1 potpisala
za 6 podnela zahtev
1 potpisala
za 6 podnela zahtev
1 potpisala
za 6 podnela zahtev
1 potpisala
za 6 podnela zahtev
1 potpisala
Napomena: a Prelazni sporazum koji pokriva trgovinu i trgovinske mere, zaključen je paralelno sa Sporazumom o stabilizaciji i pridruživanju i stupio je na snagu 1. marta 2002. Hrvatska je podnela zahtev za prijem u članstvo EU 21. februara 2003. Komisija je u svom mišljenju koje je podnela Evropskom savetu aprila 2004. preporučila otpočinjanje pregovora sa Hrvatskom. b Pakt za stabilnost Jugoistočne Evrope http://www.stabilitypact.org/trade/0403-fta-matrix.doc
Evropska i regionalna dimenzija
3.64 Nedavne pomake koje je Srbija načinila u liberalizaciji trgovine sa susednim zemljama u Jugoistočnoj Evropi trebalo bi da prati i napredak u pogledu Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju. Teorija i dokazi iz prakse ukazuju na to da liberalizacija trgovine na regionalnom nivou donosi veću korist ukoliko je praćena liberalizacijom na multilateralnom nivou, i ukoliko uključuje dublju integraciju sa visoko razvijenim partnerima poput EU (Svetska Banka, 2000b). SCG već primenjuje Sporazume o slobodnoj trgovini sa Rusijom, Bugarskom, BJR Makedonijom i Bosnom i Hercegovinom, a u toku je ratifikacija još pet dodatnih ugovora. Međutim, slab napredak u sprovođenju Akcionog plana harmonizacije između dve republike usporava
83 Ostali sporazumi očekuju ratifikaciju od strane skupštine Srbije i skupštine Crne Gore što predstavlja neophodan uslov za usvajanje na nivou Državne zajednice.
57
otpočinjanje pregovora o SSP-u, koji teži postepenom uspostavljanju slobodne trgovinske zone sa SCG-om tokom perioda od 6 do 10 godina.84 Zašto je za SCG toliko važno da ubrza pregovore sa EU o Sporazumu o slobodnoj trgovini paralelno sa nedavnim pomacima u liberalizaciji tržišta unutar Jugoistočne Evrope? Kakve su moguće koristi za dugoročni rast i povećanje izvoza od usaglašavanja ove dve dimenzije? 3.65 Najvažnija korist od Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju ostvaruje se zahvaljujući dinamičnim dobicima na srednjem i dugoročnom planu, što bi proisteklo iz usaglašavanja pravnih i regulatornih okvira sa acquis-om (pravnim tekovinama) EU-a. Iskustva iz zemalja Srednje i Istočne Evrope, kao i nedavni pokazatelji iz ostalih zemalja potpisnica Sporazuma o pridruživanju ukazuju na pozitivan uticaj koji ostvaruje dinamika reforme koja je neophodna po osnovu Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, tj. u oblastima vezanim za državnu pomoć, konkurenciju, standarde i tehničke propise. 3.66 Liberalizacija sa EU će sadržati i svaka potencijalna tržišna odstupanja koja se očekuju usled potpisivanja Sporazuma o slobodnoj trgovini sa zemljama iz Jugoistočne Evrope. Preferencijalni trgovinski aranžmani mogu biti izvor poremećaja usled tarifnog procepa koji nastane između stopa koje važe za najpovlašćeniju zemlju i tarifnih stopa koje su umanjene/svedene na nulu, a koje se primenjuju po osnovu Sporazuma o slobodnoj trgovini.85 Obim trgovinskih odstupanja bio bi utoliko veći ukoliko je veći tarifni procep, manji udeo zajedničke trgovine između strana pre potpisivanja Sporazuma o slobodnoj trgovini, i manji udeo međusobne trgovine u okviru iste privredne grane. U toku 2003. godine partneri po osnovu Sporazuma o slobodnoj trgovini imali su mali udeo u ukupnom izvozu učestvujući sa samo 23 procenata, u odnosu na 77 procenata sa koliko su učestvovali isporučioci iz zemalja sa statusom najpovlašćenije nacije, što ukazuje na veliku mogućnost trgovinskih odstupanja. Međutim, uz veliki udeo industrijskih proizvoda u uvozu od partnera86 potpisnika Sporazuma o slobodnoj trgovini, obim obrnute diskriminacije će verovatno biti ograničen budući da se niska stopa za najpovlašćeniju zemlju (5,2 procenata) primenjuje na industrijski uvoz u Srbiju (tabela 3.14). Ipak, svođenje mogućnosti za trgovinska odstupanja na najmanju moguću meru putem smanjenja obrnute diskriminacije prema isporučiocima iz najpovlašćenije zemlje bilo bi važno i uslovilo bi ubrzanje diskusija i pregovora u vezi sa Sporazumom o stabilizaciji i pridruživanju. To bi omogućilo smanjenje tarifa na uvoznu robu iz EU i skratilo bi period tokom kojeg bi firme iz 8
84 Pregovori o Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju neće otpočeti pre završetka Studije izvodljivosti, koja i sama po sebi zavisi od celovitog sprovođenja Akcionog plana harmonizacije. Prelazni period za ukidanje carina je stvar pregovora. Trebalo bi da traje do 10 godina, što je maksimum za STO da bi prihvatila regionalne ugovore o slobodnoj trgovini da budu u skladu sa članom XXIV Gatt-a. 85 Dodeljivanjem preferencijalnog tretmana isporučiocima u cilju nadoknade pretrpljenih troškova, povećava se rizik od trgovinskog odstupanja budući da će uvoznik odabrati proizvod onog isporučioca čija je cena niža. Štaviše, izvoznik iz oblasti koja ima preferencijalni status, iako inače ima konkurentne cene na svetskim tržištima, može da odredi cene svojim proizvodima tako da fiksira rentu do preferencijalne marže ispod stope koja se primenjuje za najpovlašćeniju naciju. 86 Tarife za gotovo celokupan uvoz industrijskih proizvoda bile bi eliminisane nakon stupanja na snagu Sporazuma o slobodnoj trgovini 8 zemalja iz Jugoistočne Evrope.
58
zemalja Jugoistočne Evrope mogle da imaju prednost u odnosu na isporučioce iz EU kada su u pitanju preferencijalne tarifne marže. Tabela 3.14 Udeo uvoza SCG u ukupnom uvozu ostvarenom 2003. sa partnerima potpisnicima Sporazuma o slobodnoj trgovini (u procentima)
Albanija BiH Bugarska Hrvatska Rumunija Moldavija BJRM Rusija
% ukupnog uvoza
0.004 2.3 1.78 1.7 1.8 0.012 1.8 14
% uvoza koji se ne carini
40.2 100 90.7 90 98.4 100 100 neprimenjivo
% industrijskog uvoza
95.4 88.9 90.4 83.4 98.4 74.02 70.8 99.1
Izvor: Proračuni se zasnivaju na podacima vezanim za SCG, koje je prikupio Savezni zavod za statistiku 3.67 Dodatna prednost proizilazi iz povećane konkurencije nastale kao rezultat ukidanja tarifa. Uz aktuelno uvećanje EU, smanjivanje tarifa (za skoro 54 procenata od ukupnog izvoza u 2003.) na uvoz iz EU2587 (Evropska dvadesetpetorica) dovešće do jače tržište konkurencije koja bi mogla da smanji monopolsku moć domaćih firmi s obzirom na to da su one prinuđene da snize cene i prošire obim prodaje od čega imaju koristi i potrošači i proizvođači, uključujući i izvoznike.88 Dinamični dobitci se ostvaruju putem umanjenja "troška trgovanja" kao i na osnovu efekta viška tehnološke potražnje (–Svetska Banka, 2003a). Može se očekivati da će se time uvećati ukupna faktorska produktivnost i stimulisati viši nivo investicija . 3.68 Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju takođe omogućuje SCG da izvuče korist iz veće stabilnosti odnosa na relaciji EU-SCG. Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju neće doneti veliko poboljšanje u pogledu formalnog pristupa tržištu EU25 u odnosu na ono koje je predviđeno po osnovu Autonomnih trgovinskih povlastica. Štaviše, a kao što se vidi i iz prethodnog odeljka, skorašnji loš učinak na tržištima EU koji potvrđuje nesposobnost proizvođača u Srbiji da izvuku korist iz postojećih mogućnosti verovatno se povezuje sa širim strukturalnim ograničenjima, kako na makro nivou tako i na nivou preduzeća. U svakom slučaju, Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju pruža ugovorne garancije za obezbeđivanje pristupa srpskoj robi tržištima EU i smanjuje rizik od ukidanja povlastica na jednostranoj osnovi. Kombinovani efekat povećane konkurencije, tehnološke inovacije i prestrukturiranja uz sniženje troškova, što dodatno povećava produktivnost, trebalo bi na duže staze da dovede do povećanog izvoza u EU (Kaminski 2000.). 3.69 Povećani izvoz i priliv stranih direktnih investicija u okviru istih industrijskih grana mogli bi se maksimalno uvećati ukoliko Srbija u svojoj razmeni sa EU primeni dijagonalnu kumulaciju pravila o poreklu po osnovu Panevropske
87 Evropska petnaestorica uz zemlje koje su nedavno pristupile EU. 88 Nedavna istraživanja su otkrila da udeo troškova u ceni pokazuje tendenciju pada uz pojavu uvozne konkurencije, kao i da inostrana konkurencija pokazuje tendenciju poboljšanja efikasnosti proizvođača (Tybout, 2001). Hoekman, Kee i Olarreaga (2001.) došli su do zaključka da uvozna konkurencija smanjuje industrijsku profitnu maržu. Efekat uvozne konkurencije je naročito jak u slučaju kada nekoliko oligopolista dominira tržištima. Videti Svetska Banka (2003a), Poglavlje 3
59
kumulacije porekla (PKP).89 Odluka da se primenjuje sve evropska dijagonalna kumulacija porekla u razmeni Srbije i Crne Gore sa EU je moguća jedino ukoliko SCG uspostavi bilateralno slobodnu trgovinu tj. Potpiše SAA sa EU. Dijagonalna kumulacija omogućava privrednim akterima da koriste komponente koji potiču iz bilo koje zemlje koja učestvuje u PKP-u bez gubitka preferencijalnog statusa krajnjeg proizvoda prilikom izvoza istog u EU. Nepostojanje dijagonalne kumulacije odvratiće izvoznike iz zemalja koje učestvuju u PKP sistemu od snabdevanja uvoznom robom iz Srbije zato što ona ne ispunjava uslove u pogledu lokalnih zahteva vezanih za poreklo proizvoda. To će se negativno odraziti na perspektivu izvoza srpskih međuproizvoda i otežaće razvoj trgovine unutar iste privredne grane.90 Štaviše, bez dijagonalne kumulacije, izvoznici iz Srbije bili bi ograničeni prilikom korišćenja uvozne robe svojih partnera iz Jugoistočne Evrope, budući da bi samo uvozna roba koja potiče iz EU bila prihvaćena po lokalnim zahtevima vezanim za poreklo, po osnovu bilateralne kumulacije pravila o poreklu koja preovlađuje u većini zemalja potpisnica Sporazuma o stabilnosti i pridruženju (Makedonija i Hrvatska). Dogovor u okviru osam zemalja JIE koje učestvuju u mreži bilateralnih ugovora o slobodnoj trgovini da dozvole unakrsno izdavanje potvrda o poreklu bi dalje doprinelo povećanju koristi od raznih ugovora o slobodnoj trgovini i ojačalo bi regionalne integracije. 3.70 Primena PKP sistema biće na raspolaganju tek nakon udruženih napora usmerenih ka jačanju sposobnosti kako carinskih organa tako i domaćih srpskih proizvođača. Pravila o poreklu po osnovu PKP sistema su napredna i mogla bi biti teška za primenu od strane lokalnih carinskih organa i malih i srednjih preduzeća u zemljama partnerima91 EU-a. Potrebna je planska podrška kako bi se izbegla situacija da ova pravila postanu prepreka rastu izvoza. To obuhvata osavremenjivanje PKP sistema u carinskom režimu i jačanje sposobnosti pogranične uprave prilikom brzog i preciznog testiranja i potvrđivanja primene pravila kako bi se garantovao povlašćeni pristup izvozne robe tržištima EU. Istovremeno je potrebno raditi na tome da se domaći proizvođači i izvoznici upoznaju sa zahtevima vezanim za dokazivanje porekla, i da im se pruži podrška u snošenju troškova istog. 3.71 Konačno, dok "faktor EU" putem Sporazuma o stabilnosti i pridruženju nudi ogromne mogućnosti za privlačenje stranih direktnih investicija pod uslovom da se preduzmu mere na poboljšanju sveukupne klime za ulaganje, efikasna realizacija Sporazuma o slobodnoj trgovini sa ostalim zemljama Jugoistočne Evrope neophodna je kako bi se smanjio eventualni efekat "osovine i poluga". Kao
89 U Preferencijalnim pravilima o poreklu EU-a definisani su lokalni zahtevi u pogledu porekla sirovih materijala, komponenti i robe sa dodatnom vrednošću, uključujući i minimalni nivo transformacije koji je neophodan da bi se neki proizvod okvalifikovao kao proizvod sa poreklom i na taj način izvukla korist od preferencijalnog tretmana u pogledu pristupa tržištu EU-a. Od 1997. godine, sistem evropske kumulacije, zasnovan na mreži sporazuma i protokola o slobodnoj trgovini ustanovljen je između EU-a, zemalja potpisnica EFTA, zemalja Srednje i Istočne Evrope i Turske. Od 2002. godine, sistem je proširen na zemlje Južnog Sredozemlja, potpisnicama Sporazuma o pridruživanju sa EU. 90 “Study on the economic impact of extending the pan-European system of cumulation of origin to the Mediterranean partners – part of the Barcelona process”, The Sussex European Institute, University of Sussex. 91Brenton i Manchin (2003) Trošak obezbeđivanja porekla podrazumeva ispunjavnje velikog broja administrativnih postupaka kako bi se obezbedila neophodna dokumentacija, uz trošak vođenja računovodstvenog sistema i precizne evidencije o uvezenoj robi iz različitih geografskih lokacija.
60
što je ranije napomenuto, ostale zemlje Jugoistočne Evrope su odmakle u procesu pregovora i realizacije svojih Sporazuma o stabilizaciji i pridruženju sa EU. Činjenica da Srbija nije paralelno sa liberalizacijom svoje trgovine sa EU liberalizovala i svoje aranžmane sa susednim zemljama dovešće do negativnih efekata "osovine i poluga". Taj efekat se javlja usled odstupanja koje preduzećima iz EU (osovina) pružaju bolji pristup drugim tržištima u zemljama Jugoistočne Evrope (poluge) od onog koji se pruža preduzećima u Srbiji. To može da stvori premeštanje privrednih aktivnosti ka EU na uštrb Srbije, čime bi se odvratile domaće i strane investicije u zemlju. Efikasno sprovođenje Sporazuma o slobodnoj trgovini trebalo bi se umesto prostog sniženja tarifa više okrene ka dubljim oblicima integracije, kao što je navedeno u nastavku teksta.
Mreža Sporazuma o slobodnoj trgovini: Izvlačenje maksimalne koristi od integracije 3.72 Osim svođenja potencijalnih efekata trgovinskih odstupanja na najmanju moguću meru, SCG bi trebalo da se potrudi i da izvuče najveću korist iz Sporazuma o slobodnoj trgovini. Kao što je prikazano u odeljku 1, zemlje Jugoistočne Evrope drže oko 34 procenata srpskih izvoznih tržišta u čemu prednjače Bosna i Hercegovina i Makedonija. Postojeći i nedavno potpisani Sporazumi o slobodnoj trgovini pružaju mogućnost da se dodatno konsoliduje jaka pozicija SCG na tržištima Jugoistočne Evrope i da se njeno prisustvo proširi i van okvira neposrednih suseda. To bi se moglo ostvariti produbljivanjem trgovinske integracije sa partnerima iz Jugoistočne Evrope i unapređenjem budućeg pristupa tržištu kada je u pitanju izvoz poljoprivrednih proizvoda u zemlje Jugoistočne Evrope. 3.73 Dok se pristup tržištima drugih zemalja Jugoistočne Evrope značajno poboljšao, dobitci od među-regionalne trgovine prvenstveno zavise od proširenja integracije. Uprkos liberalizaciji trgovine za oko 90 procenata carinskih pozicija i vrednosti uvoza, razni Sporazumi o slobodnoj trgovini omogućavaju različit preferencijalni tretman, zastupljenost proizvoda i prelazne periode. To stvara nedoslednosti i povećava rizik od preusmeravanja trgovine. Na kraće staze, za ublažavanje ovog efekta neophodno je proširenje integracije kroz dodatnu harmonizaciju Sporazuma o slobodnoj trgovini kako bi se obezbedila zastupljenost sličnih proizvoda.92 To bi značajno smanjilo troškove poslovanja i administrativne poteškoće Carine, povećavajući protok srpske izvozne i uvozne robe preko granica. Na srednje staze, trebalo bi težiti prelasku ka multilateralnoj opciji putem uspostavljanja jednostavne zone slobodne trgovine između 8 zemalja Jugoistočne Evrope. 3.74 Takođe je potrebno i produbljivanje integracije putem veće harmonizacije nacionalnih propisa i razmatranje barijera za trgovinu koje se nalaze "iza granica". Kao prvo, treba ojačati saradnju sa carinskim vlastima drugih zemalja Jugoistočne Evrope na graničnim prelazima, kao i carinske procedure, kako bi se obezbedio brži protok srpske izvozne robe. Kao što je prethodno izloženo, uprkos
92 Na primer, SCG mora da se postara da se svim njenim Sporazumima o slobodnoj trgovini liberalizuju isti proizvodi, istom dinamikom ukidanja tarifa, što se odnosi na sve Sporazume o slobodnoj trgovini sa svim partnerima.
61
poboljšanjima carinskih procedura u Srbiji, to bi imalo ograničeni uticaj ukoliko ne bude praćeno sličnim poboljšanjima u upravama carina i graničnim prelazima susednih zemalja. Drugo, osim mera na nacionalnom nivou, regionalna saradnja na harmonizaciji tehničkih propisa u skladu sa evropskim i međunarodnim standardima pospešila bi regionalnu integraciju. Srbija bi mogla u značajnoj meri da smanji eventualne tehničke barijere za trgovinu koje proističu iz oprečnih postupaka procene standarda i usaglašenosti na tržištima zemalja Jugoistočne Evrope. Saradnja bi takođe omogućila bolju zajedničku podelu troškova prilikom izrade pravnih i regulatornih dokumenata koji se odnose na standarde i tehničke propise. U svakom slučaju, pravila koja regulišu različite oblasti trgovine po osnovu Sporazuma o slobodnoj trgovini trebalo bi uvek da obezbeđuju usaglašenost sa pravilima EU-a i STO-a kako bi se obezbedilo međusobno dopunjavanje i sadejstvo različitih procesa. 3.75 Izgledi za veći pristup tržištima zemalja Jugoistočne Evrope mogli bi biti dodatno uvećani. Kao što je prethodno prikazano, SCG održava jake veze sa izvoznim tržištima ostalih sedam zemalja Jugoistočne Evrope, pri čemu je 30 procenata njene izvozne robe namenjeno ovim tržištima. S obzirom na to da se zemlje iz grupe 8 zemalja Jugoistočne Evrope kreću putem integracije u EU zahvaljujući sprovođenju acquis-a (pravnih tekovina) i spajanjem sa strukturama EU-a, one imaju mogućnost za veći rast kao što pokazuje iskustvo drugih ekonomija u tranziciji. Počev od 2003. godine, SCG uživa slobodan pristup tržištu za, u proseku, 84 procenata svoje izvozne robe u tržištima ostalih sedam zemalja Jugoistočne Evrope i ima donekle bolji pristup od drugih zemalja Jugoistočne Evrope kada su u pitanju poljoprivredni proizvodi. Mogućnosti za dalje poboljšanje šansi pristupa tržištu su dvostruke. Prvo, Srbija to može učiniti putem pregovora o ukidanju kvantitativnih ograničenja koja sputavaju njen izvoz u druga tržišta Jugoistočne Evrope, naročito u Albaniju, Rumuniju, Hrvatsku i Bugarsku (videti tabelu 3.15). Drugo, tabela 16 ukazuje na to da je značajan deo izvoza poljoprivrednih proizvoda iz SCG u Rumuniju, Bugarsku, Hrvatsku i Albaniju još uvek podleže relativno visokim carinskim tarifama. Uzimajući u obzir već dokazani izvozni potencijal poljoprivrednih proizvoda iz SCG na tržištima EU, SCG ima zadatak da nastavi sa realizacijom plana poljoprivredne liberalizacije među zemljama Jugoistočne Evrope. Tabela 3.15 Uslovi pristupa izvoznih proizvoda SCG na tržišta partnera potpisnika Sporazuma o slobodnoj trgovini 2003. godine
% izvozne robe koja nije podložna
carinjenju
% izvoznih polj. proiz. koji nisu podložni
carinjenju
% izvozne robe koja je
podložna TRQ*
% izvozne robe koja je
podložna QR**
udeo industrijskih proizvoda u
ukupnom izvozu
Udeo u ukupnom
izvozu Trenutni izvoz Rusija 77 98 0.0 0 92.0 5.1 Makedonija 100 100 0.0 0 68.3 8.9 BiH 100 100 0.0 0 15.9
Budući izvoz
Albanija 76.6 57.7 0.0 10 44.7 0.6 Bugarska 92.5 19.0 2.2 0.0 90.7 2.2 Hrvatska 88.8 45.9 4.7 0.0 79.3 3.1
62
Moldavija 100 100 0.0 0 97.3 0.1 Rumunija 87.0 1.0 6.4 0 86.8 2.9 *Tariff rated quota – kvota carinske stope **Quantity requirement –uslov u pogledu kvantiteta 3.76 Kretanje ka jedinstvenom prostoru slobodne trgovine doneće brojne prednosti SCG i ostalim zemljama jugoistočne Evrope. Drugi regionalni aranžmani, kao što su CEFTA i BFTA pokazala su generisanje većih internih tokova trgovine i veći rast izvoza kada se kombinuje sa Evropskim Sporazumom (Adam, Kosma i McHugh, 2003). Usvajanjem mera koje su prethodno navedene kao potrebne za produbljenje i proširenje integracija, sve zemlje JIE uključujući i SCG će izbeći sa jedne strane odnos centra i udaljene tačke koji su nasleđeni iz Ugovora o stabilizaciji i pridruženju sa EU i ostvariće veće podsticaje za privlačenje SDI. Šta više, revidirani ugovor o jedinstvenom ugovoru o slobodnoj trgovini bi mogao da obezbedi za još veću liberalizaciju u trgovini poljoprivrednih proizvoda, kao i u uslugama i da harmonizuje legislativu povezanu sa pitanjima konkurencije, necarinske zaštite i standarda potrebnih za obezbeđenje protoka robe i kapitala među ovim zemljama. Priključenje STO-u ili multilateralna dimenzija 3.77 Realizacija pristupanja STO-u, uz paralelnu integraciju na evropskom i među-regionalnom nivou, nudi dodatne mogućnosti. Kao prvo, pristupanje STO-u stvoriće oslonac za sprovođenje trgovinske i carinske politike, i doprineće otklanjanju kvantitavnih barijera i ograničenje koja nisu prihvatljiva po osnovu Opšteg sporazuma o tarifama i trgovini (GATT). To bi smanjilo troškove na ime uvezenih proizvoda i u značajnoj meri bi otklonilo postojeća odstupanja koja su uslovljena ovim modelima. Štaviše, postupak vezivanja tarifa smanjiće rizik bilo kakvih promena politike93 i uliće veću verodostojnost u pogledu do sada preduzetih reformskih mera. Drugo, pristupanjem STO-u, SCG će steći sigurnost zakonski garantovanog pristupa najpovlašćenije nacije drugim članicama STO-a koje nisu potpisnice Sporazuma o slobodnoj trgovini. Neke od tih zemalja trenutno nude status najpovlašćenije nacije SCG na unilateralnoj osnovi, poput SAD-a. Treće, nastaće mnoge prednosti od liberalizacije usluga i regulatornih reformi. Na osnovu raspoloživog pregleda zakonodavstva SCG,94 većina postojećih pravila i propisa koji regulišu sektor usluga nisu restriktivni, izuzev dva značajna u oblasti bankarstva i osiguranja. Liberalizacija ovih i drugih usluga od vitalnog značaja biće važna za podsticanje konkurencije u glavnim finansijskim i infrastrukturnim sektorima i za pružanje jeftinijih usluga u ostalim sektorima. 3.78 Multilaterlna liberalizacija mora da prati unutar-regionalnu liberalizaciju sa zemljama JIE i EU. Budući da se nalazi na putu integracije sa EU, dugoročni cilj za SCG treba da predstavlja usklađivanje svojih važećih carinskih tarifa, koje se primenjuju za najpovlašćeniju zemlju, sa carinskim tarifama EU-a, naročito u pogledu industrijskih proizvoda. Kao prvo, održavanje visokih stop za zemlje sa statusom najpovlašćenije nacije štiti zemlje sa kojima je sklopljen ugovor o slobodnoj trgovini uključujući
93 Na osnovu GATT-a, vezivanje tarifa ne može se menjati bez kompenzacije ili pristupanja mehanizmu za rešavanje sporova. 94 STO, (2001)
63
snabdevače iz EU, od konkurencije iz tih zemalja. Tako da bi usaglašavanje carina za industrijske proizvode za zemlje sa statusom najpovlašćenije nacije da bude iste kao za zemlje EU predstavljalo značajno poboljšanje u konkurentnosti tržišta SCG. Kao rezultat toga, pritisci konkurencije kako na preferirane tako i na domaće snabdevače bi se značajno povećali. Drugo, jednostrano smanjenje carinskih stopa od strane SCG ne ugrožava pregovaračku poziciju zemlje prema drugima, jer u pregovorima su bitne propisne, pre nego stope koje se primenjuju. Šta više, analiza je pokazala da će gubici od ugovora o slobodnoj trgovini sa zemljama JIE da se pretvore u dobitak ako sve zemlje usvoje carinske stope koje EU primenjuje eksterno na industrijske proizvode (Svetska Banka, 2003g). Konačno, usaglašavanje stopa sa evropskim će poslati signal investitorima da vlada preuzima obavezu da poboljša poslovno okruženje. Poslednje mere liberalizacije trgovine iz avgusta 2003. godine išle su u tom pravcu i umanjile su u dobroj meri preferencijalne marže u odnosu na isporučioce iz EU-a, kao što se vidi iz tabele 3.16. Izazov predstavlja održavanje tarifa na postojećem nivou i izbegavanje kontraproduktivnih okretanja politike.
Tabela 3.16 Tarife za najpovlašćeniju zemlju Prosečne važeće tarife za najpovlašćeniju zemlju (%)
Zemlja Sva roba Poljoprivredna Industrijska roba Srbija (2003) 7.4 15.7 6.2 Crna Gora (2003) 6.1 12.2 5.2 Evropska unija (2001) 4.4 9.4 4.2
E. ZAKLJUČAK I PREPORUKE
3.79 Uprkos ranim trgovinskim reformama prve generacije, Srbija i dalje zaostaje za drugim ekonomijama u tranziciji u smislu otvorenosti trgovine i strukturalne transformacije. Za razliku od drugih centralno evropskih zemalja u ranim godinama tranzicije, Srbija nije uspela da iskoristi pogodnosti nedavna liberalizacije trgovinskog režima i mogućnosti pristupa tržištu, nastala nakon sprovođenja Autonomnih trgovinskih povlastica od strane EU, koje su mogle da dovedu zamaha izvoza i procvata "greenfield" stranih direktnih investicija (investicije koje podrazumevaju otvaranje novih preduzeća – poznate i pod nazivom «investicije sa ledine»). Do danas, Srbija još uvek nije doživela blagovremenu preorijentaciju svoje trgovine ka EU; još uvek nije otpočela proširivanje svojih izvoznih aktivnosti van okvira poljoprivrede i tek nekoliko poluproizvoda, pri čemu se proizvođači nisu integrisali u međunarodne mreže proizvodnje i distribucije, naročito u one koje su u okviru EU. 3.80 Ključna ograničenja za rast izvoza ukazuju na izvesni značaj domaćih strukturalnih i institucionalnih ograničenja, kao i ograničenja u pogledu nabavke. Kao prvo, donedavni miks makroekonomske politike pospešio je rast u domaćoj tražnji i porast vrednosti realnog deviznog kursa, i uveo je u ekonomiju predrasude vezane za izvoz, zalažući se za brzi rast uvoza uz obeshrabrivanje izvoznika da potraže svoje šanse. Drugo, sporo prestruktuiranje preduzeća i meko budžetsko ograničenje dugo su odlagali
64
reforme i Srbiju držali u stanju prevaziđenih proizvodnih struktura sa malo mogućnosti da trguje i izvozi. Treće, nepovoljno poslovno okruženje onemogućava strane direktne investicije i ograničava mogućnosti za nadgradnju i modernizaciju proizvodnih struktura. Štaviše, institucije koje podržavaju izvoz bile su slabe. Dodatne informacije o predloženom planu reformi u prve tri oblasti izložene su u drugim poglavljima ovog izveštaja. 3.81 Promene u trgovinskoj politici trebalo bi da objedine napredak koji je ostvaren u liberalizaciji i pojednostavljenju trgovinskog režima i da poboljšaju izvoznu orijentaciju privrede putem otklanjanja postojećih predrasuda vezanih za izvoz, smanjenjem carina i napuštanjem prakse korišćenja necarinskih mera (koje unekoliko ponovo uvedene) kao sredstva za upravljanje trgovinom. Uvođenje transparentnog i efikasnog sistema sniženja poreza na dodatnu vrednost (PDV), nakon primene PDV-a, u budućnosti bi takođe moglo da posluži za unapređenje izvoza. Štaviše, biće neophodno uložiti veće napore za uspostavljanje funkcionalnih institucionalnih aranžmana koji regulišu formulaciju i sprovođenje trgovinske politike na nivou države i država republika kako bi se olakšala trgovina u okviru SCG, kao i sa spoljnim trgovinskim partnerima. 3.82 Neposredni i kontinuirani napori usmereni ka jačanju domaćih institucija koje se bave trgovinom povećalo bi izvoznu konkurentnost. Tri oblasti su od ključnog značaja: prvo, trebalo bi nastaviti sa reformom carina i one treba da budu usredsređene na osavremenjivanje pograničnih procedura i vraćanje poverenja u Carinu putem poboljšanja kontrole nad prevarom i švercom. Drugo, modernizovanje režima standarda i tehničkih propisa kako bi se isti bolje podudarali sa evropskim i međunarodnim standardima predstavlja imperativ za poboljšanje prodora srpskih proizvoda u spoljna tržišta. Konačno, neophodno je izvršiti objedinjavanje institucionalnog i regulatornog režima u cilju unapređenja izvoza, kako bi se podržali napori postojećih i budućih izvoznika. 3.83 Privlačenje "greenfield" stranih direktnih investicija (investicije sa ledine) predstavlja ključ za povećanje lanca vrednosti srpskog izvoza. Integracija u međunarodne mreže, zasnovana na fragmentaciji proizvodnje, zahteva kontinuirani priliv stranih direktnih investicija. Osim podsticajne sredine za poslovanje, za to će biti neophodno obezbediti i brze, efikasne i najjeftinije usluge od vitalnog značaja, poput saobraćajnih i telekomunikacionih usluga. Još jedna od neophodnih stimulacija za privlačenje većeg broja stranih direktnih investicija u Srbiju podrazumeva povećanje efektivne veličine tržišta u Srbiji putem proširenja obima i dubine integracije Srbije sa ostatkom sveta. 3.84 Ubrzanje procesa regionalne i globalne trgovinske integracije, uz obezbeđivanje tesne saradnje između različitih dimenzija, dodatno bi unapredilo izglede za rast izvoza. U kontekstu procesa Stabilizacije i pridruživanja, i evropska integracija i liberalizacija sa susednim zemljama Jugoistočne Evrope teku paralelno kako bi se izbegla eventualna trgovinska odstupanja i rizici vezani za efekat osovine i poluge. Trebalo bi razmotriti ubrzano kretanje ka slobodnoj trgovini u Jugoistočnoj Evropi i EU,
65
u narednih tri do pet godina, i objedinjavanje tarifa EU tokom dužeg perioda. Izgledi za povećanje trgovine unutar iste privredne grane takođe bi zavisili od usvajanja Panevropske kumulacije pravila o poreklu od strane Srbije, kao i od njenog aktivnog učešća u radu na proširenju i produbljivanju integracije na Zapadnom Balkanu. To bi, međutim, trebalo da bude praćeno pojačanim naporima usmerenih ka pristupanju STO-u kako bi se garantovala sigurnost za pristup tržištu u svojstvu najpovlašćenije nacije, čime se smanjuju potencijalna odstupanja koja proističu iz regionalnih trgovinskih aranžmana i modernizacije regulatornog i zakonodavnog režima kojim se regulišu trgovina i investicije.
66
Aneks 3.1 Pregled Sporazuma o slobodnoj trgovini potpisanih od strane SCG i pregled njihovog ispunjenja u skladu sa kriterijumima iz pisama o namerama
Pokrivenost trgovine Tok liberalizacije Kvantitativna ograničenja
Sporazum (početak primene) Zemlja
Udeo liberalizovanih
stavki (%)
Udeo liberalizovane trgovine (%)
Udeo carinskih
stavki liberalizovan
ih do sada (%)
Kraj tranzicionog perioda
Broj stavki sa kvantitativnim ograničenjem
Albanija 89.7 37.5 85.9 - ALB-S&M (2003) SCG 89.3 89.1 88.6
1 Jan. 2007 25
BiH 100.0 100.0 25.6 BIH-S&M (2002) SCG 100.0 100.0 99.9
1 Jan. 2004 18 (na izvoz)
Bugarska 88.4 87.4 80.8 - BUL-S&M (2003) SCG 87.6 94.0 78.1
1 Jan. 2007 25
Hrvatska 94.7 90.3 89.1 5 (na izvoz) CRO-S&M (2003) SCG 93.9 77.6 91.1
1 Jan. 2007 25
Makedonija 100.0 99.9 97.4 1 Jan. 1999 62 (na izvoz) MAC-S&M (1996) SCG 100.0 99.9 98.7 129 (na izvoz)
Rumunija 88.8 89.9 86.2 - ROM-S&M (2003) SCG 88.5 96.9 86.9
1 Jan. 2007 25
Aneks 3.2 Indeksi specijalizacije izvoza* određenih kategorija proizvoda iz JIE-8 u EU
Srbija Albanija Hrvatska Bugarska Rumunija BiH 1999 2002 1999 2002 1999 2002 1999 2002 1999 2002 1999 2002Prehrambeni proizvodi 3.06 3.89 0.82 1.01 0.50 0.99 1.51 1.50 0.52 0.34 0.28 0.33Poljoprivredni proizvodi 3.27 2.79 3.41 3.27 3.82 4.16 1.50 1.25 1.20 0.84 9.25 6.96Rude i metali 3.43 4.29 0.56 1.11 1.17 1.61 3.18 3.06 1.30 0.90 4.38 5.74Plastika (57) 3.15 3.53 0.01 0.00 8.02 4.40 1.41 1.21 1.14 0.66 1.12 0.01Koža (61) 4.02 1.27 6.35 5.84 1.18 4.40 1.13 0.62 1.16 1.34 0.56 0.63Guma (62) 9.57 9.66 0.06 0.05 0.26 0.22 1.00 0.71 1.07 1.63 0.42 0.03Drvo (63) 2.31 2.09 1.36 1.16 3.62 3.46 2.28 1.97 2.64 3.05 3.03 2.71Garderoba (84) 2.44 1.87 6.18 5.26 4.29 3.72 4.59 4.49 6.50 6.42 4.44 2.98Obuća (85) 4.19 5.05 29.22 30.80 7.55 5.91 4.55 4.61 11.41 11.74 12.84 12.97Gvožđe i čelik (67) 4.11 2.99 2.99 2.25 0.82 0.70 7.69 5.01 3.54 2.08 2.14 1.47Nameštaj (82) 1.96 1.54 0.77 0.84 3.70 4.39 1.44 1.59 5.49 4.06 2.60 7.58Saobraćajna sredstva 1.04 0.74 0.01 0.02 1.24 0.86 1.54 1.57 0.96 0.90 0.18 0.88Izvor: EU COMEXT. * Indeks specijalizacije je odnos učešća proizvoda X u ukupnom izvozu zemlje Y I učešća tog proizvoda u ukupnom uvozu EU.
67
4. REFORMA PRIVATNOG I FINANSIJSKOG SEKTORA
A. UVOD
4.1 Razvoj konkurentnog sektora preduzeća u Srbiji, koji uključuje živahnu komponentu malih i srednjih preduzeća, apsolutno je neophodan za stvaranje održivog ekonomskog rasta i zaposlenosti. Ovo zahteva restrukturiranje preduzeća koja istiskuju srednja i mala preduzeća održavajući nejednake uslove; uspostavljanje investicione klime pogodne za poslovanje, kao i pojavu zdravog finansijskog sistema koji može da obezbedi posredničke usluge na prihvatljivoj osnovi. Funkcionisanje privatnog i finansijskog sektora će direktno uticati na tri komponente klasičnog okvira rasta opisanog u poglavlju 1 – akumulacija kapitala, veća zaposlenost i rast ukupne produktivnosti faktora proizvodnje. Dinamičan privatni sektor takođe može doprineti makroekonomskoj stabilnosti i poboljšanoj dinamici isplate duga. Jaka povezanost između ovih sektora i ekonomskog rasta može se uočiti i iz mnogobrojnih primera u drugim ekonomijama u tranziciji (Svetska banka, 2002). 4.2 Iskustvo tranzicije takođe je pokazalo da je potreban integrisani pristup kako bi se uspešno reformisali realni i finansijski sektor. Očekuje se da će privatizacija/likvidacija preduzeća u državnom i društvenom vlasništvu, i dolazak novih firmi (i domaćih i stranih) olakšan unapređenjem poslovnog okruženja, postaviti osnovu za održiv rast. Istovremeno, reforme finansijskog sektora trebalo bi da podstaknu domaću štednju i omoguće bolji pristup finansiranju, stvarajući na taj način obrtna sredstva i investicije potrebne za širenje privatnog sektora. Između reformi privatnog i finansijskog sektora nalazi se problem ogromnih dugova srpske privrede iz prošlosti, i taj problem je sada u centru procesa saniranja velikih preduzeća i državnih banaka. 4.3 Glavni ciljevi ovog poglavlja su:
• Da prikaže najsvežiju sliku sektora preduzeća i finansija u Srbiji, sa naglaskom na napretku od početka reformi 2001. god.
• Da uoči glavna ograničenja koja sprečavaju sektore preduzeća i finansija da u potpunosti doprinesu rastu i stvaranju zaposlenosti.
• Da, na osnovu analize, preporuče određenu politiku srpskim vlastima u vezi sa prioritetima reforme privatnog i finansijskog sektora u naredne tri godine.
4.4 Ostatak poglavlja detaljnije se bavi svakom od tri široke oblasti politike sa kojom se suočavaju vlasti – reforma sektora preduzeća, reforma poslovnog okruženja i reforma finansijskog sektora – i u svakom slučaju koncentriše se na trenutno stanje, postojeće prepreke rastu i glavnim preporukama politike. Sadržaj svakog odeljka potkrepljen je detaljnom analizom podataka koja je rađena za dve nedavne ili buduće usmerenije analize Svetske banke –Procena investicione klime (PIK) i Izveštaj o finansijskom sektoru (IFS). Čitaocima se preporučuju ovi izveštaji ukoliko žele dublju analizu pomenutih pitanja.
68
B. SEKTOR PREDUZEĆA
Zaostavština 1990-ih i dosadašnji napredak
4.5 Kao što je ukratko pomenuto u poglavlju 2, realni sektor u Srbiji postao je
uglavnom neefikasan tokom 1990-ih. Ovo je rezultat nekolicine faktora, uključujući makroekonomsku nestabilnost, gubitak tržišta, izolovanost od tehnološkog napretka, stalnu dominaciju društvenih preduzeća i loše definisanih imovinskih prava. Dezinvestiranje i izolacija tokom 1990-ih imali su izuzetno štetan uticaj na srpsku međunarodnu konkurentsku poziciju pošto je industrija zemlje u velikoj meri propustila deceniju brzog tehnološkog napretka. Uz to, kosovski konflikt iz 1999. god. izazvao je sveopšti prekid ekonomske aktivnosti i značajnu štetu kapitalnoj infrastrukturi.
Okvir 4.1 Neformalna ekonomija
Po Izveštaju o strategiji smanjenja siromaštva za Srbiju iz 2003. god procenjeno je da je oko milion ljudi u Srbiji 2002. god. učestvovalo u neformalnoj ekonomiji (NE), što predstavlja nešto manje od jedne trećine (30.6 procenta) aktivnih učesnika na tržištu rada. Osim ovoga, 10.8 procenta osoba koje su imale glavni posao u regularnoj ekonomiji, imalo je dodatni posao u neformalnoj ekonomiji. Ljudi koji su se bavili sivom ekonomijom činili su 42 procenta siromašnih zaposlenih osoba u 2002. Nedavna studija formalno registrovanih preduzeća otkrila je da gotovo jedna četvrtina njihove prodaje nije bila prijavljena. Vrlo lako se mogu prepoznati sličnosti između situacije u Srbiji i čuvenog dela Hernando de Soto-a o neformalnom sektoru u Peruu (De Soto, 2002). Njegovo mišljenje je da se formalizacija poslovanja može stimulisati putem sigurnih imovinskih prava koja opet zahtevaju primenu ugovora. Nedavno istraživanje pokazuje da je za vladu pravi trošak neformalne ekonomije, uz smanjenu poresku osnovicu, jednak trošku programa za pomoć «neformalnim siromasima» (Djankov, Lieberman, Mukherjee i Nenova (2003)). Oticanje iz programa socijalne pomoći koje potiče od viših nivoa nezaposlenosti i nižih prijavljenih dohodaka povećava fiskalni trošak programa. Drugim rečima, zato što je teže odrediti kome je potrebna socijalna pomoć, kada je naizgled više ljudi nezaposleno ili ima niži prihod nego što je to u stvarnosti, trošak programa raste i može biti više pritiska da se smanje beneficije, na štetu onih čije preživljavanje zavisi u potpunosti od ovih isplata. Srbija bi trebalo da se koncentriše ili da nastavi da se koncentriše na sledeće tri stvari koje su mogle privući preduzetnike u formalni sektor, da su oni verovali da formalne firme imaju ove pogodnosti: (i) primena ugovora (naročito funkcionisanje sudova); (ii) pristup finansijama (posebno kreditima banaka); i (iii) jasno pravo na zemlju i nekretnine. Izveštaj o tranziciji Evropske banke za obnovu i razvoj iz 2000. god. navodi da se podstreci na učešće u neformalnom sektoru razlikuju u zavisnosti od faze reforme u kojoj se nalazi zemlja. U privredama u zreloj fazi reforme (npr. u zemljama koje pristupaju EU), motivi su uglavnom «tržištem uslovljeni» i vođeni željom da se izbegnu porezi i druga birokratska ograničenja. U privredama u početnoj fazi reforme, neformalna aktivnost se objašnjava kao bežanje od lošeg izbora u formalnom sektoru i predstavlja kao «strategija za preživljavanje». U trenutnoj fazi u Srbiji postoje oba motiva. Kao što nedavna studija pokazuje, formalna preduzeća se trude da svoje aktivnosti «uklope» kako bi izbegla administrativni i finansijski teret oporezivanja i propisa (EBRD, 2000, str. 97). Trenutno, profit mnogih registrovanih malih preduzeća uglavnom zavisi od izbegavanja postojećih poreza na plate i socijalnih doprinosa.
4.6 Tokom 1990–ih povećao se regulatorni teret usled česte i diskriminatorne administrativne kontrole i oporezivanja preduzeća. Kontrola cena se takođe široko
69
koristila kao zamena za efektivnu socijalnu politiku i da bi se suzbila inflacija, dok je poreski sistem bio izuzetno poremećen. Rigidna pravila o radu štitila su višak zaposlenih u društvenom i državnom sektoru, sprečavajući odbacivanje radne snage. Dok je značajan deo formalnog sektora ekonomije počeo da zavisi od eksplicitnih i implicitnih državnih subvencija, veoma veliki neformalni sektor razvio je sofisticirana sredstva za izbegavanje poreza i zaobilaženje zakona u cilju finansiranja svojih aktivnosti (vidi Okvir 4.1). 4.7 U srcu strategije reforme sektora preduzeća u Srbiji protekle tri godine bio je ambiciozan program privatizacije društvenih preduzeća. Ovaj program je baziran na Zakonu o privatizaciji usvojenom u junu 2001., koji je obuhvatio najbolju međunarodnu praksu i pouke iz drugih ekonomija u tranziciji. Zakon predviđa tri metoda privatizacije: (i) tenderi velikih preduzeća, nudeći strateškom investitoru barem 70% akcija, (ii) aukcija srednjih i malih preduzeća i (iii) restrukturiranje i kasniji tenderi i/ili aukcije velikih preduzeća gubitaša i/ili njihovih delova. 4.8 Agencija za privatizaciju (AP) napravila je značajan napredak u tenderskoj i naročito aukcijskoj privatizaciji, iako je, kao što će se videti iz sledećih odeljaka, mnogo manje napretka bilo sa sanacijom velikih problematičnih društvenih preduzeća. Kao što je prikazano u tabeli 4.1 više od 1000 preduzeća prodato je putem aukcija. Sada se očekuje da će pitanje ukupno 2500 preduzeća (uključujući ona već prodata) biti rešeno ovim metodom. Program tenderske privatizacije do sada je dobro napredovao u teškom okruženju za prodaju iako je taj napredak bio ograničen: (i) prevelikim brojem zaposlenih u preduzeću; (ii) suviše ambicioznim zahtevima nametnutim potencijalnim novim vlasnicima da zadrže većinu ili kompletnu radnu snagu koju nasleđuju; (iii) recesijom na evropskom tržištu i (iv) primećenim rizikom u Srbiji. Jedan broj tendera još uvek čeka na red, bilo kao početni tenderi ili ponovni tenderi propalih prvih tendera. Konačno, Akcijski fond prodao je broj manjinskih udela koji su ostali u rukama države u kompanijama privatizovanim pre 2001. god na Beogradskoj berzi (BB). Tabela 4.1 Rezultati privatizacije 2002. - oktobar 2004.
Ukupno Tender Aukcija Akcijski fond
Broj ponuđenih preduzeća 1,615 74 1,221 320Broj prodatih preduzeća 1,256 39 1,027 190Stopa uspešnosti 78% 53% 84% 59%Broj zaposlenih u prodatim preduzećima 173,155 38,456 94,885 34,977Prihod (u 000 EUR) 1,395,576 812,860 404,992 177,724Investicione obaveze (u 000 EUR) 802,636 685,157 111,578 5,902
Izvor: Agencija za privatizaciju, Srbija.
4.9 Privatne kompanije po učinku nadmašuju državne i društvene firme. Iako je još rano da se analizira efekat privatizacije iz perioda 2001-2003. na produktivnost firmi privatizovanih po Zakonu iz 2001. god., učinak novih privatnih firmi, pa čak i firmi privatizovanih pre 2001. god. evidentno je bolji od učinka firmi u društvenom
70
vlasništvu. Statistička analiza 408 firmi u Srbiji u 2003. god. ukazuje na snažne i statistički veoma značajne efekte vlasništva u svim oblastima realizacije (vidi Tabelu 4.2).95
Tabela 4.2 Učinak preduzeća po tipu vlasništva
Razlika u učinku naspram društvenih preduzeća
Ukupna fakto-rska
produktivnost (%)
Stvaranje profita(verovatnoća, u
%)
Rast prodaje(% godišnje)
Rast zaposlenosti (% godišnje)
Rast produ-ktivnosti rada (% godišnje)
Privatizovane firme +89.0* +15.4* +15.6** 1.7 +12.7* Nove privatne firme +242** +32.5** +17.6** +6.4** +8.1
Na osnovu Studije o produktivnosti i investicionoj klimi u Srbiji (uzorak varira od 229 do 408 firmi). * = Značajno na nivou od 5%. ** = Značajno na nivou od 1%. 4.10 Analiza pokazuje da je nivo ukupne faktorske produktivnosti (UFP) privatizovanih firmi oko 90 procenata viši od nivoa u društvenim firmama; UFP nivo novih privatnih firmi je skoro trostruko viši. Međutim, postoji problem moguće unutrašnje ili obrnute uzročnosti kod ovih naizgled jakih rezultata privatizovanih firmi. Zakon o privatizaciji iz 1997. god. dozvolio je zaposlenima da uzmu učešća u privatizaciji firmi ako to žele, i mnoge najbolje firme su privatizovane na ovaj način. Bolji učinak nekih privatizovanih firmi možda jednostavno znači da su samo zaposleni u boljim kompanijama odlučili da učestvuju u privatizaciji. Međutim, rezultati novih učesnika su nedvosmisleni: nove privatne firme u Srbiji produktivnije su i brže rastu od društvenih. Time što su profitabilnija od ostatka realnog sektora, privatna preduzeća sve više doprinose ukupnoj stopi štednje, što je važan faktor ako se uzme u obzir trenutni položaj tekućeg računa platnog bilansa u Srbiji (vidi poglavlje 2). Ovi jaki empirijski rezultati ukazuju da trajna posvećenost privatnom vlasništvu bilo putem privatizacije (koja se može desiti putem stečaja ili će zahtevati restrukturiranje) ili putem olakšavanja nastanka novih privatnika predstavlja glavni pokretač za povećanu profitabilnost i produktivnost preduzeća.
Preostali izazovi 4.11 Uprkos napretku u protekle tri godine, Srbija ima još mnogo toga da uradi kako bi izgradila privatni sektor koji može da se poredi sa onim u ostalim zemljama Centralne Evrope. Nakon privatizacije u periodu 2001.-2003. udeo zaposlenosti u privatnim preduzećima u skladu je sa procenama Evropske banke za obnovu i razvoj da je 45 procenata srpskog BDP-a od sredine 2002. god. proizvedeno u privatnom sektoru (Izveštaj o tranziciji, 2003. god. EBOR). Srbija nema tako dobre rezultate ako se uporedi sa 80 procenata u Mađarskoj i Češkoj, 75 procenata u Bugarskoj i Poljskoj, 65 procenata u Sloveniji i Rumuniji i 60 procenata u Hrvatskoj i BJR Makedoniji. 95 Verovatnoća da će privatizovane firme ostvariti profit veća je za 18% u odnosu na društvene firme, dok je za nove privatne firme ta verovatnoća 32%. Privatizovane i nove privatne firme imaju stope rasta prodaje za 15-20% brže od stopa u društvenim firmama. Rast zaposlenosti u novim privatnim firmama je 6% brži nego u privatizovanim ili društvenim. Konačno, rast produktivnosti rada u privatizovanim firmama je 12% brži nego u društvenim.
71
4.12 I dok se privatni sektor jasno pojavljuje kao glavni pokretač rasta, nastavak reforme društvenih preduzeća putem privatizacije održivih i zatvaranjem neodrživih preduzeća neophodan je za održavanje rasta. Pet najvažnijih izazova za budućnost programa privatizacije i restrukturiranja jesu:
(i) Zaštita imovinskih prava uopšte, a naročito prava investitora kritičan je i neophodan uslov za uspeh svih reformi pomenutih dole.
(ii) Nastavak privatizacije i restrukturiranja velikih društvenih preduzeća razdvajanjem na delove ili gašenjem firmi koje se ne mogu prodati i uvođenjem čvršćih budžetskih ograničenja, kako bi se njihova aktiva stavila u produktivne svrhe.
(iii) Uspostavljanje efikasnog mehanizma stečaja koji bi olakšao raspodelu kapitala i ljudskog resursa nerestrukturiranih i loše-stojećih firmi u neke druge oblasti sa višom produktivnošću.
(iv) Transparentna prodaja manjinskih udela koji ostaju u rukama države u velikom broju preduzeća privatizovanih pre 2001. god po ranije važećim zakonima, u cilju poboljšanja korporativnog upravljanja, a time i učinka ovih preduzeća, od kojih neka imaju dobar potencijal za rast.
(v) Reforma infrastrukturnih firmi u državnom vlasništvu za čiju će privatizaciju biti potrebno dosta pripreme u pogledu politike i regulative.
Program reformi na kraći i srednji rok
Zaštita imovinskih prava
4.13 Zaštita imovinskih prava jako je bitna za privlačenje strane direktne i lokalne investicije. Ukoliko jasne nelegalne transakcije nisu dokazane, izmena transakcija privatizacije unela bi nesigurnost i nanela bi štetu budućim transakcijama. Velike promene u Zakonu o privatizaciji, kao što su one o kojima je raspravljala Skupštinska komisija za privatizaciju u proleće 2004. god. oslabile bi poverenje investitora. Da bi privukla strane direktne investicije i lokalne investicije, Vlada mora da obezbedi dosledan tretman prvoj grupi investitora koji su kupili preduzeća na tenderu. Uz visok rizik i bez obilnih prirodnih izvora, skoro sve strane direktne investicije u Srbiji u prvom periodu 2001.-2003. bile su vezane za privatizaciju. Uz to, uspeh ovih «brownfield» investicija mogao bi igrati glavnu pozitivnu ulogu u smanjivanju percepcije rizika za nove, potencijalne «greenfield» investitore. Međutim, ovo će se desiti jedino ako trenutni «brownfield» investitori budu smatrali da je investiciona klima prihvatljiva i ako se budu tretirali na fer način. Dosadašnje iskustvo je ograničeno ali ponekad i zabrinjavajuće.
Nastavak restrukturiranja i privatizacije društvenih preduzeća
4.14 Vlasti moraju da nastave sa tenderskom i aukcijskom privatizacijom društvenih preduzeća koja su ostala u pripremi Agencije za privatizaciju. Iako su strukturne reforme u nekim oblastima od kraja 2003. godine krenule sporijim tokom od željenog, uglavnom zbog političke neizvesnosti, od sredine 2004. godine primena
72
reformi je ponovo oživela što se može videti i kroz usvajanje mnogih ključnih zakona u Skupštini Srbije, uključujući zakone o bankrotstvu, porezu na dodatu vrednost, energetiku i dr. Privatizacija preduzeća je ponovo otpočeta putem objavljivanja osam tendera i prodajom kroz aukcije 191 preduzeća. Ovaj napredak mora da se nastavi kroz započinjanje novih tendera i aukcija na osnovu postojećeg modela strateškog vlasništva. Kao što je opisano u Okviru 4.2 dole, iskustvo drugih zemalja pokazalo je neuspeh metoda privatizacije koji nisu bazirani na strateškom vlasništvu. Uzevši ovo u obzir, bilo koje veće promene u Zakonu o privatizaciji, kao što su poklanjanje akcija kompanija na aukciji zaposlenima ili povećani zahtevi socijalnog programa, zaustavili bi interes potencijalnih investitora i šanse za uspešnu transakciju. 4.15 Krajem 2003. god. vlasti su odabrale oko 60 velikih problematičnih industrijskih konglomerata koji su podvrgnuti organizacionom i/ili finansijskom restrukturiranju pošto se ne mogu prodati u trenutnom stanju. Koristeći finansije za tehničku pomoć koje su omogućili donatori, Agencija za privatizaciju angažovala je timove međunarodnih i domaćih savetnika da vode pripreme i implementaciju privatizacije kroz programe restrukturiranja za većinu ovih kompanija. 4.16 Izazov za period 2004 – 2005. biće da se hitno obavi sanacija preostalih kompanija u programu za restrukturiranje na transparentan način. Restrukturiranje i gašenje preduzeća koje nije moguće prodati se pokazalo u drugim tranzicionim ekonomijama kao glavni kanal za prebacivanje aktive, uključujući i objekte, iz aktivnosti koje stvaraju gubitke u mnogo produktivniju upotrebu. Ovo naročito pomaže jako bitnom sektoru malih i srednjih preduzeća. Takvo restrukturiranje, zajedno sa prekidom prikrivenog subvencionisanja putem davanja mekih kredita od strane Fonda za razvoj, kao i iz drugih izvora, će biti ključno za uvođenje čvrstog budžetskog ograničenja, i prekid tolerisanja akumuliranja docnji. Imajući ovo kao krajnji cilj, vlasti bi trebalo da budu spremne da obave restrukturiranje javnog duga kompanija onda kada postoji neka privlačna ponuda za privatizaciju (vidi Okvir 4.3). Nedostatak saradnje državnih kreditora se pokazala kao ključna prepreka restrukturiranju. U vezi sa ti, urađeni su amandmani na zakon o privatizaciji koji uključuju novu šemu rešavanja unutrašnjih dugovanja. Vlada/Agencija za privatizaciju takođe mora da poboljša regulatorni okvir prodaje aktive preduzeća opisivanjem mehanizma za uspostavljanje uslovnog računa kod trećeg lica i korišćenje prihoda sa takvog računa za kreditore. Konačno, konglomerati gubitaši koji se ne mogu prodati i/ili njihovi delovi moraju biti podvrgnuti stečajnom postupku po novom zakonu o stečaju (videti ispod). Uspostavljanje delotvornog stečajnog mehanizma 4.17 Režim stečaja/likvidacije koji dobro funkcioniše unaprediće efikasnost i produktivnost. Učiniće to na dva načina. Prvo, podržavajući prava kreditora, olakšaće pozajmljivanje firmama koje predstavljaju uspešan posao. Režim koji ne uspeva da zaštiti kreditore kada firma ne izvrši obavezu učiniće da kreditori budu nevoljni da pozajmljuju ili će to raditi samo po visokim cenama. Drugo, režim stečaja/likvidacije pospešuje efikasnost time što omogućuje firmama pod stečajem da budu: finansijski restrukturirane (ukoliko je firma održiva kao uspešan posao i ima samo problem sa
73
dugom), fizički ili organizaciono restrukturirane (ukoliko je firma održiva kao uspešan posao ali samo nakon, recimo, promene u upravi ili restrukturiranja ili prodaje nekih proizvodnih postrojenja) ili zatvorene, s tim da im se imovina rasproda (ukoliko firma nije održiva kao uspešan posao). «Zatvaranje» u smislu prekida aktivnosti proizvodnje nije dovoljno; potrebna je preraspodela aktive koja je oslobođena i to je ono što dobar stečajni/likvidacioni okvir omogućuje. Okvir 4.2 Privatizacija: Lekcije tranzicije
Nijedan metod privatizacije nije savršen. Svaki metod nanosi bolne mere i troškove privredi i društvu. Iskustvo iz celog sveta govori da se najveća cena plaća ukoliko se pokušava sa «bezbolnom privatizacijom» ili sa totalnim nesprovođenjem privatizacije. Metodi privatizacije u Srbiji pre Zakona iz 2001. god. bili su zasnovani na «davanju» većine akcija zaposlenima. Ovi metodi su jako slični vaučerskoj privatizaciji u Rusiji i mnogim drugim post-socijalističkim zemljama. Rezultati i u Srbiji i u drugim zemljama bili su razočaravajući; i suviše često su bivši direktori zadržavali kontrolu i nisu menjali način funkcionisanja firmi. Ovi «unutrašnji» vlasnici nisu uspeli da restrukturiranju firme kako bi im omogućili da se takmiče u tržišnoj sredini. Korumpirani direktori i žustri autsajderi iskoristili su neuređeni zakonski okvir da «iskopaju» (kako su to Česi nazvali) najbolju aktivu iz firmi i prebace je u sopstvene ruke, tako ostavljajući masu akcionara sa praznim ljuskama i dugovima. S druge strane, post-socijalističke zemlje koje su postigle bolje rezultate privatizacije – Mađarska, Estonija, bivša Istočna Nemačka i sad Srbija po zakonu iz 2001. god. – nisu značajnije koristile vaučerski pristup. Njihov glavni cilj je bio da nađu «prave» vlasnike, odnosno investitore koji su spremni da rizikuju nešto kapitala kako bi postigli većinsku ili dominantnu poziciju, dajući im tako podstrek da preokrenu kompanije. Firme koje su privatizovane prodajom ovim «koncentrisanim» investitorima imale su mnogo bolji učinak od firmi koje su privatizovane radnicima, bivšim direktorima ili široj javnosti. (Djankov i Murrell, 2002). U zemljama u kojima su korišćena oba pristupa, firme prodate investitorima daleko su nadmašile po učinku one koje su prodate «masovnim» sredstvima (npr. u Češkoj). (Svetska Banka, 1999) Slovenački model je takođe razmatran, ali se došlo do zaključka da ne bi odgovarao Srbiji. Slovenija je uspela da preraspodeli većinu akcija svojih preduzeća zaposlenima i državnim fondovima, zato što su njena preduzeća bila relativno stabilna i produktivna. U Srbiji su, međutim, početni uslovi bili toliko katastrofalni da je postalo jasno da samo novi vlasnici mogu od daljeg kolapsa spasiti preduzeća gubitaše, koja su ostala bez kapitala. Ustvari, privatizacija slovenačkog tipa primenjena je u Srbiji od 1997. do 2000. god. Po uredbi o privatizaciji iz 1997. god., 1000 preduzeća, uključujući i neka od najboljih u Srbiji, data su insajderima, a ipak većina tih preduzeća još uvek posrće i samo je nekolicina uspešna. Druga lekcija iz regionalnog iskustva jeste da manjak institucionalnog kapaciteta utiče na kvalitet novih vlasnika, stvorene prihode, pravičnost prema vlasnicima manjinskih udela i nivo korupcije u vezi sa procesom, i količinu i tempo post-privatizacionog restrukturiranja. Pošto je savladala ovu lekciju, Srbija je relativno brzo uspostavila Agenciju za privatizaciju i zaposlila osoblje, i stvorila mogućnost da zaposli i nadgleda međunarodne finansijske savetnike. Agencija za privatizaciju je uspela da privuče iskusne investicione banke na bazi fiksnog honorara uz dodatak za uspešno obavljanje posla, uprkos visokom riziku u zemlji i lošem kvalitetu preduzeća. Proces zapošljavanja finansijskih savetnika bio je konkurentan i transparentan. Aukcije su počinjale sporo zbog neadekvatnog dizajna i zakonodavstva, i nedostatka administrativnog osoblja. U početku, Agencija za privatizaciju uspela je da privuče dobro domaće osoblje jer je mogla da pruži plate koje su konkurentne sa platama u privatnom sektoru, stranim bankama i kompanijama. Međutim, vremenom su plate u privatnom sektoru rasle i Agencija za privatizaciju sada gubi mnoge od najtalentovanijih i najiskusnijih zaposlenih.
74
Okvir 4.3 Pristupi rešenju dugovanja Ukoliko se loši dugovi izvlače iz banka kako bi se omogućila njihova privatizacija, gde bi onda ti dugovi trebalo da se smeste? Kompanije za upravljanje aktivom (KUA) u najboljem slučaju, imaju različito iskustvo. Nedavno istraživanje96 razlikuje dva tipa ovih kompanija: one koje su uspostavljene da bi pomogle i brzo obavile korporativno restrukturiranje i one uspostavljene kao sredstvo za brzu raspodelu aktive. Samo jedna od tri KUA zadužene za korporativno restrukturiranje postigne cilj, dok je iskustvo sa drugim tipom samo neznatno bolje.
Jedna mogućnost je da Agencija za sanaciju banaka (ASB) preuzme dug. ASB kao specijalizovana finansijska organizacija koja sprovodi sanaciju, stečaj i likvidaciju banaka već uspostavlja Jedinicu za konsolidovanje banaka (JKB) koja bi upravljala aktivom preuzetom iz banaka pod stečajem ili pod sanacijom. Druga mogućnost je da Agencija za privatizaciju preuzme dug. Ovde može biti korisno napraviti razliku između potraživanja društvenih firmi koje treba da se privatizuju i potraživanja firmi iz privatnog sektora. Agencija za privatizaciju ili neka agencija u okviru nje može da deluje kao Kompanija za upravljanje aktivom koja treba da izvrši brzu raspodelu potraživanja iz sektora privatnih firmi. Naravno, Agencija za privatizaciju već ima određenu ekspertizu za prodaju aktive. Potraživanjima društvenih firmi koje treba da se privatizuju upravljala bi Agencija za privatizaciju u okviru svojih ovlašćenja privatizacije i bila bi, onda kad je to potrebno, smanjena ili otpisana kao deo postupka privatizacije. Ovo predstavlja vremenski ograničen proces sa jasnim krajnjim ciljem (privatizacijom). Agencija za privatizaciju je u dobrom ili boljem položaju od drugih vladinih agencija da uvede korporativno upravljanje putem ovih potraživanja. To smanjuje probleme koordinacije koji su povezani sa privatizacijom i otpisima duga. I dokle god ubrzava privatizaciju, smanjuje ukupan obim subvencija koje ova preduzeća mogu da izvuku od Vlade. 4.18 Da bi se implementirao novi stečajni okvir, potrebno je jačanje institucija i jaka politička volja. Novi zakon o stečaju postavlja osnovu za poboljšanje prava kreditora time što pojednostavljuje i ubrzava stečaj. Međutim, zakon ne može da deluje ukoliko se ne uspostave neophodne institucije. U mnogim drugim post-socijalističkim ekonomijama, slučajevi stečaja obilovali su tajnim sporazumima između stečajnih upravnika, sudija i kreditora. Iz tog razloga stvaranje specijalizovane institucije koja bi se starala o stečajnoj upravi državnih i društvenih preduzeća jeste koncept koji obećava jedino ako se implementira na pravi način. Po zakonu, sud će donositi više sudskih pre nego operativnih odluka, dok će stečajni upravnik imati aktivniju ulogu, a i dalje će biti pod nadzorom suda i kreditorske komisije. Upravnik će imati mnogo veće ovlašćenje da upravlja procedurom bez prethodne sudske dozvole ili uputstva. Privremena centralizacija upravne funkcije u Agenciji za privatizaciju, predstavlja podjednako izazov kao i mogućnost. Međutim, do sada Vlada nije posvetila mnogo pažnje ovim pitanjima. Agenciji za privatizaciju biće potrebna značajna tehnička pomoć da implementira ovaj zadatak. Konačno, delotvornost novog režima stečaja zahtevaće političku volju od Vlade da započne stečajni postupak u ulozi kreditora društvenih preduzeća putem poreske uprave, Elektroprivrede Srbije (EPS) i državnih banaka.
Sekundarna privatizacija
4.19 Prema Zakonu o privatizaciji iz 1997. godine firme se mogle da se privatizuju tako što se zaposlenima ponude akcije sa velikodušnim popustom ili po velikodušnim uslovima, odnosno ispod vrednosti, sa pogodnim uslovima plaćanja. Do 60 procenata akcija moglo se podeliti besplatno. Dok se odluka iz 1997. god. nije 96 Videti na primer Klingebiel i dr. (2000.)
75
zamenila Zakonom o privatizaciji iz 2001. god. skoro hiljadu preduzeća obavilo je privatizaciju tako što je većinu akcija prenelo na zaposlene. Ostale akcije ovih preduzeća ili je direktno zadržala vlada, ili su stavljene u specijalne fondove pod vladinom upravom. Iskustvo mnogih drugih post-socijalističkih ekonomija pokazalo je poteškoće pri prodaji preostalih manjinskih akcija u preduzećima kojima dominiraju insajderi i gde ima jako malo pravne zaštite akcionarskih prava i ograničenih mogućnosti za prestanak rada. Uz to, kao što je primećeno, uklanjanje ovih preduzeća višeg kvaliteta sa tržišta umanjuje interes investitora i tako sprečava ostvarenje glavnog cilja programa: da se što je moguće više firmi stavi u ruke dobrih novih vlasnika. 4.20 Ipak, od oktobra 2003, zbog uvođenja brojnih regulativa i mera je ograničilo primenu metoda minimalne cene – minimalne količine i značajno je blokiralo prodaju akcija iz Akcijskog fonda. Da bi se omogućila nesmetana prodaja vlada bi trebalo da:
1. kreira strategiju prodaje svih akcija iz Akcijskog fonda, uključujući pregled trenutnog portfolija. Procenu akcija će se najverovatnije vratiti u Akcijski fond zbog kašnjenja u uplatama od strane novih kupaca i procena koja učešća bi trebalo prvo prodati i kojim metodom. Takođe bi trebalo da napravi procenu izvodljivost ovog plana do 2007. godine kao i uticaja takve prodaje na sam Akcijski fond. Fokus bi trebao da bude na prodaji akcija koja nije moguća putem metoda minimalna cena – minimalna količina.
2. Omogućiti Akcijskom fondu da ima pravo glasa na skupštinama akcionara po osnovu akcija kojima raspolaže, u situacijama gde postoji mogućnost da bi vrednost akcija mogla da bude umanjena., i
3. Ukloniti prepreke za prodaju učešća u vlasništvu preduzeća većih od 25 posto i za primenu metoda minimalna cena – minimalna količina kako bi prodaja tih većih udela – koja ima najveće šanse da donese dobre ekonomske i finansijske rezultate za vladu – mogla da se nastavi.
Reforme javnih i komunalnih preduzeća u vlasništvu države 4.21 Država Srbija direktno poseduje određen broj značajnih infrastrukturnih preduzeća (avio prevoz, električna energija, gas i nafta, pošta, voda i telekomunikacije). Većina bi mogla da se ponudi za privatizaciju nakon što se početno restrukturiranje (radne snage i dugova) završi i uvede adekvatni regulatorni okvir. Neka od preduzeća su profitabilna, kao naftna kompanija NIS. Druge gube velike sume (npr. železnica izgubila je 171 milion evra 2002. god.). U međuvremenu, EPS-Elektroprivreda Srbije, uvećala je profitabilnost stalnim povećanjima cena, ali još uvek mora da se sprovede odvajanje organizacionih celina i restrukturiranje pre nego što se stvori mogućnost za privatizaciju nekih od njenih celina. Ovaj izveštaj ne obrađuje detaljno finansijsku situaciju ovih preduzeća, već će ona biti analizirana u nekoliko važnih studija ovih problema koje su trenutno u pripremi. Ipak,stalno subvencionisanje ŽTP-a ozbiljno fiskalno opterećenje, i da ukupna finansijska situacija i nivoi potrošnje tog preduzeća predstavljaju značajan teret za celu ekonomiju.
76
4.22 U sredini visokog rizika, strane investitore mogu privući samo preduzeća koja imaju stabilno tržište, kao u slučaju telekomunikacija i energije. Kako bi se takav ishod osigurao i izbegao nedostatak transparentnosti (što predstavlja rizik kada samo preduzeće odvaja organizacione celine putem zajedničkog ulaganja sa stranim partnerom ili još gore, kada se aktiva u potpunosti proda), celine koje su nastale odvajanjem od velikih državnih preduzeća moraju se prodati putem tenderske privatizacije. 4.23 Uprkos hitnoj potrebi za poboljšanim učinkom infrastrukture, mora se oprezno postupati. Iskustva drugih zemalja u tranziciji potkrepljena dokazom iz Latinske Amerike (region gde su reforma i privatno učešće u infrastrukturi najšire primenjeni), otkrivaju mnoge ozbiljne zamke ishitreno pripremljene privatizacije uopšte, a posebno privatizacije infrastrukture (Harris, 2003). Glavna lekcija iskustva iz 1990-ih jeste da sama promena vlasništva neće rešiti sve probleme učinka loših infrastrukturnih preduzeća. Vlade koje vrše reforme moraju pre predaje infrastrukturnih preduzeća u privatno vlasništvo ili upravu, da obrate pažnju na pet gore pomenutih zakonskih oblasti tj. oblasti politike. Ukoliko to ne urade, može doći do negativnih ishoda, i u pogledu efikasnosti i pravičnosti. Vlasništvo jeste bitno, ali bitne su i vlade, i tržišne institucije koje one stvaraju i održavaju. 4.24 Politička ekonomija dezinvestiranja infrastrukture mora se pažljivo obavljati. Loše sprovedena privatizacija infrastrukture na dosta načina je doprinela smanjenju političke podrške režimu koji ju je obavio. Doista, na osnovu svetskog iskustva, značajni tehnički/finansijski napredak koji obično prati privatno učešće u infrastrukturi često nije bio dovoljan da ublaži negativnu reakciju javnosti na ove privatizacije. Najčešća kritika jeste da privatizacija, uopšteno gledajući, a naročito privatizacija infrastrukture, ima za posledicu gubitak suverenosti; odnosno predaju onog što mnogi smatraju glavnom nacionalnom imovinom stranoj upravi i kontroli. Druga kritika je da privatizacija povećava nezaposlenost i dovodi do viših cena osnovnih usluga (naročito vode, struje i transporta) i na taj način doprinosi nejednakosti i siromaštvu.97 Treće, postoji rašireno verovanje da su velike privatizacije i koncesione transakcije povezane sa tajnim dogovorima između ponuđača i zvaničnika, ili prevarom i nekom vrstom korupcije. Ovo verovanje je naročito rašireno u tranzicionim zemljama, gde je raspad starog institucionog-zakonskog sistema i njegova zamena koja je tek u začetku, uvećao mogućnosti za zloupotrebu prilikom transakcija.98 4.25 Dodatne zakonske komplikacije moraju se razrešiti pre nego što se restrukturiranje i privatizacija javnih i komunalnih preduzeća uzme u 97 Zaključak da privatizacija stalno i neizbežno uvećava siromaštvo i nejednakost nije zasnovana na čvrstim dokazima (videti Birdsall i Nellis, 2002.). Ipak, nedavna i rigorozna empirijska studija o uticaju pravičnosti privatizacija infrastrukture u četiri zemlje Latinske Amerike zaključuje da je privatizacija doprinela samo neznatnom porastu nezaposlenosti; da ...» privatizacija ima jako mali uticaj na nejednakost», i da je «privatizacija ili smanjila siromaštvo ili uopšte nema uticaja na njega». (Mc Kenzie i Mookherjee, 2003., str. 195). 98 Srbija je zaista već bila svedok ne baš sjajne delimične privatizacije infrastrukture. U junu 1997. god. srpska vlada prodala je 49% udela u PTT-u, srpskoj telefonskoj kompaniji, stranoj državnoj telekomunikacionoj firmi. Transakcija je donela značajan prihod. Međutim, transakcija je kritikovana jer nije ispunila standard transparentnosti. Visoka cena odražavala je monopolsku poziciju koja je omogućena investitorima, što je sprečilo dinamičan razvoj srpskog telekomunikacionog sektora.
77
razmatranje. Kada se kupi kapital preduzeća, investitori očekuju da mogu da koriste kupljenu imovinu (opremu, zgrade, itd.) po svom nahođenju. Ova pretpostavka se može primeniti samo kada privatizovano preduzeće zaista poseduje tu imovinu. Nažalost, ovo nekada nije slučaj u državnim preduzećima u Srbiji. Zakon o imovini u vlasništvu Republike Srbije usvojen ranih 1990-ih godina, predviđa da sva imovina koja se koristi u državnim preduzećima pripada Republici, a ne samom preduzeću. Kao posledica toga, Srbija se nalazi u neobičnoj situaciji gde i kapital i fizička imovina pripadaju državi. Ovo stvara brojne zakonske probleme, od kojih je najvažniji to da nije moguće privatizovati kapital bez prethodnog rešavanja pitanja vlasništva imovine. Usvajanjem novog Zakona o preduzeću predstavlja značajan korak u pravcu rešavanja ovog problema. 4.26 Restrukturiranje i privatizacija najvećih dužnika javnim i komunalnim preduzećima mora se ubrzati. Prodaja dužnika ili, verovatnije, njihovih delova, (što ukazuje na to da je pravo restrukturiranje počelo) jeste preduslov za zaustavljanje stalnog pritiska za subvencionisanje EPS-a i drugih preduzeća usled akumulacije novih zaostataka. Agencija za privatizaciju već je ponudila na prodaju tri velika EPS-ova dužnika za električnu energiju. Ovaj proces morao bi se proširiti otpočinjanjem restrukturiranja još preduzeća sa «liste dvanaestorice». Konkurencija 4.27 Poboljšana konkurencija među preduzećima neophodna je za poboljšanje produktivnosti. Nasleđena industrijska struktura Srbije karakteristična je po preduzećima koja su velika u odnosu na tražnju na tržištu, iako su često mala u odnosu na svoje međunarodne konkurente. Izlaganje ovih preduzeća većoj konkurenciji predstavlja ključ za poboljšanje njihove efikasnosti, a time i njihovog doprinosa ekonomskom rastu. 4.28 Na kratki rok, najefikasnija konkurencija doći će od uvoza. Ustvari, veće izlaganje proizvođača razmenljive robe međunarodnim tržištima nakon trgovinskih reformi iz 2000. i 2001. god. (vidi poglavlje 3), u kombinaciji sa napretkom drugih strukturnih reformi, izgleda da je umereno uvećalo pritisak konkurencije na srpsku privredu. Nedavne studije (vidi Okvir 4.4) pokazuju da, dok je 29 procenata ispitanih preduzeća u 2001. god. izjavilo da nema konkurenciju na domaćem tržištu, samo 12 procenata nije uočilo konkurenciju u 2003. god. Ove studije takođe nalaze jaču konkurenciju među novim privatnim, nego među privatizovanim ili društvenim preduzećima. Međutim, uloga trgovine još uvek je ograničena necarinskim barijerama, koje štite domaće proizvođače, npr. time što zahtevaju sertifikate, kako što je opisano u poglavlju 3. 4.29 Na srednji rok, Srbija će imati koristi od zakonskog i institucionalnog okvira koji direktno unapređuje konkurentnost. Prvi korak u ovom procesu biće usvajanje novog Zakona o konkurentnosti. Usvajanje ovog zakona mora da prati uspostavljanje nezavisnog organa koji će imati pravo da odbija zahteve za pripajanje i da odredi maksimalne cene za monopolske proizvode. Najviše će biti poteškoća da naloži i nadgleda prekid rada preduzeća koja zloupotrebljavaju dominantan položaj. Taj novi
78
organ verovatno će naići na jako protivljenje moćnih interesa koji se protive prestanku rada njihovih grupa. Stoga, uspostavljanje takvog organa neće biti jednostavno i malo je verovatno da će taj organ biti u potpunosti efektivan u narednih nekoliko godina.
C. OKRUŽENJE KOJE POGODUJE POSLOVANJU
Nasleđe 90-tih i ostvareni napredak
4.30 Od kraja 2000. godine vlasti u Srbiji ostvarile su značajan napredak u domenu poboljšanja poslovnog okruženja, uključujući liberalizaciju spoljne trgovine i investicija, pojednostavljivanje poreskog režima (mada uz neka odstupanja učinjena 2003.), modernizaciju radnog zakonodavstva i izvesno smanjenje zakonskog opterećenja koje nameće bezbroj potrebnih licenci i dozvola. Broj malih i srednjih preduzeća je porastao, kako se vidi u Tabeli 4.4 Tabela 4.3 Razvoj sektora malih i srednjih preduzeća u periodu 2000 -2003.
2000 2001 2002 2003
Broj zaposleni Broj zaposleni Broj zaposleni Broj zaposleni Br. registr. MSP 216780 223796 234027 239270 Br.aktivnih MSP 61722 610619 63985 581193 66219 654768 67703 669442 Br. prodavnica 176724 353448 188812 377624 195186 390372 207596 415192
Izvor: Agencija za mala i srednja preduzeća i Centar za solventnost 4.31 Paralelno sa tim, vlasti su otpočele reformu administrativnih i zakonodavnih prepreka za registraciju uvođenjem novog Zakona o registraciji preduzeća i izgradnjom institucionalnih kapaciteta za reformu zakonodavstva. Prepoznajući značaj poboljšanog pristupa novčanim sredstvima privatnog sektora za oživljavanje srpske privrede, Vlada je radila na reformi finansijskog sektora kao i na pravnom i zakonodavnom okviru potrebnom da bi se obezbedile prave inicijative za banke i ne-bankarske finansijske institucije koje finansiraju privatni sektor. Vlada je uvela zakonodavstvo koje je potrebno za ustanovljavanje sistema bezbednog finansiranja i lizinga. Uz to, u cilju pojednostavljivanja kupovine zemljišta i poboljšanja pristupa razvoju i korišćenju građevinskog zemljišta, u aprilu 2003. usvojen je novi Zakon o urbanističkom planiranju i izgradnji.
Predstojeći izazovi
4.32 Uprkos opisanom napretku, klimu za poslovanje u Srbiji odlikuju preostale značajne slabosti. Jednu od indikacija predstavljaju rezultati različitih anketa srpskih poslovnih ljudi. U tom smislu preduzeli smo dva ključna istraživanja: Istraživanje produktivnosti i investicione klime (PICS) i Istraživanje poslovnog okruženja i ekonomskih performansi (BEEPS II) (vidi okvir 4.4), da bismo mogli da pratimo promene u poslovnom okruženju tokom vremena i mogli da poredimo Srbiju sa drugim
79
relevantnim državama. Procena Svetske banke o investicionoj klimi (ICA) u Srbiji bavi se detaljnim razmatranjem ovih pitanja. 4.33 U ovim istraživanjima neizvesnost ekonomske politike smatra se najvećom preprekom. To je razumljivo ako se ima u vidu kolektivno sećanje na hiperinflaciju, političku nestabilnost i ubistvo premijera Đinđića u martu 2003., ubrzo posle pokretanja PICS. U takvim okolnostima vlasnici preduzeća su teško mogli da planiraju dugoročne investicije ili ih uopšte nisu mogli planirati. Atraktivne su samo investicije sa visokim internim stopama prihoda, ali njih prati izuzetno visoki rizik od neuspeha. Okvir 4.4 PICS i BEEPS II Dva osnovna istraživanja preduzeća koja su korišćena u svrhe ovog izveštaja su Istraživanje produktivnosti i investicione klime (PICS) i Istraživanje poslovnog okruženja i ekonomskih performansi (BEEPS II). PICS se sastoji od osnovnog seta pitanja i nekoliko modula koji se mogu koristiti da bi se detaljnije ispitali pojedini aspekti investicione klime i njihov uticaj na produktivnost na nivou preduzeća. Uzorak za PICS koji je sprovođen u Srbiji razlikovao se od onog korišćenog u drugim zemljama obzirom da nije bio isključivo ograničen na proizvodna preduzeća. Razlog tome je bio želja da se obezbedi mogućnost upoređivanja sa istim istraživanjem sprovedenim 2001. godine. Uzorak je bio relativno veliki (408 preduzeća) i predstavlja reprezentativan prikaz sastava privrede u Srbiji.99 BEEPS II, istraživanje koje su sprovele Evropska banka za rekonstrukciju i razvoj i Svetska banka, koristilo je standardni instrument koji se primenjivao bukvalno istovremeno u svim zemljama Istočne Evrope i centralne Azije, čime je osigurana mogućnost upoređivanja. BEEPS II je nastavak prethodnog BEEPS istraživanja sprovedenog 1999. Za potrebe istraživanja u Srbiji korišćen je uzorak od oko 230 preduzeća tokom 2002. (BEEPS I nije rađen u Srbiji). Pitanja postavljana u okviru BEEPS II mogu se naći u osnovnom instrumentu PICS. Opšte uzevši strategija biranja uzorka razlikuje se u BEEPS II koji je izrazito okrenut malim preduzećima.100 4.34 Sinteza brojnih izvora informacija otkriva nekoliko posebno problematičnih aspekata okruženja koje pogoduje poslovanju u Srbiji, kako iz perspektive poslovne zajednice u Srbiji, tako i sa aspekta poređenja Srbije i drugih zemalja. Ovi izvori su gore navedena istraživanja i druga istraživanja na nivou preduzeća, stručne analize poput ICA i „Cena poslovanja“, razgovori i sastanci sa predstavnicima privatnog sektora. Uprkos zakonodavnim promenama koje je Vlada preduzela, i dalje su prisutne ogromne slabosti na poljima:
• Sprovođenja ugovora. Za Srbiju je karakteristična niska stopa izvršenja ugovora na sudovima (uz niske kapacitete sudova što povećava broj zaostalih predmeta), i očigledna naklonost prema dužniku koja je inkorporirana u zakonodavstvo. Usled toga preduzeća imaju tendenciju da koriste sudove samo kada iscrpe sve druge mogućnosti. To ih takođe čini manje voljnim da rade sa novim klijentima i dobavljačima, što ima za rezultat manji broj transakcija. U kombinaciji sa nesposobnošću sudova da efikasno reše sporove, zakonodavstvo je dovelo do neizvesnosti i konfuzije i stvorilo plodno tle za korupciju. Poteškoće u
99 Vidi http://www.worldbank.org/privatesector/ic/ic_ica_tools.htm 100 Vidi http:// www.worldbank.org/governance/beeps/
80
sprovođenju ugovora takođe ohrabruju i neformalne aktivnosti obzirom da preduzeća imaju malo koristi od registracije svojih poslova.
• Pristupa finansijskim sredstvima. Slaba dostupnost kredita primorava preduzeća
da se oslanjaju na sopstvene izvore kapitala – bilo interne fondove i zadržanu zaradu ili novac pozajmljen od prijatelja i porodice. Nedostatak kredita u kombinaciji sa institucionalnom neizvesnošću i političkim rizicima predstavlja snažan razlog da preduzeće ostane bar delom neformalno i kratkoročno orijentisano. Prema tome, stvaranje pravnog i institucionalnog okruženja koje bi pogodovalo većem posredovanju predstavlja ključ uspostavljanja finansijskog sistema koji je sposoban da pruži odgovarajuću lepezu kredita i drugih finansijskih uslova poslovnom sektoru, a naročito rastućem broju malih i srednjih preduzeća koja će predstavljati ogroman doprinos istinskom razvoju ovog sektora i otvaranju novih radnih mesta.
• Zakonskih opterećenja. Ukupni troškovi poštovanja propisa, predvidljivost
pravila poslovanja kao i pravičnost u primeni predstavljaju ozbiljne probleme u Srbiji. Proces često podrazumeva korupciju i visok stepen neujednačenosti pri primeni pravila, uz državne službenike koji uživaju široka diskreciona prava pri donošenju odluka koje se tiču izdavanja dozvola, licenci i uverenja.
• Pristupa zemljištu i formalizacije nepokretne imovine. Za investicionu klimu, a
naročito za strana ulaganja od ključnog značaja su bezbednost vlasništva i mogućnost razmene zemljišta. Restrikcije u pogledu korišćenja zemljišta i sveprisutno državno vlasništvo, kao i kontrola gradskog zemljišta (naročito građevinskog zemljišta) predstavljaju ogroman problem za građevinare i sektor pružanja usluga. Uz to, nerešeno pitanje restitucije i dalje stvara nesigurnost i odvraća mnoge investitore koji se bave nekretninama i drugim ulaganjima. Najzad, sistem administracije zemljišta u Srbiji je u lošem stanju. Uz gotovo 80% stanova koji nisu uknjiženi, komplikovane procedure dobijanja građevinskih dozvola zahtevaju pažnju vlasti.
4.35 Sve ove slabosti dovode do visokih troškova transakcija koji takođe doprinose značajnom i stalnom postojanju sive ekonomije. Snižavanje troškova poslovanja (transakcija) u sredini koja se već smatra nesigurnom predstavlja conditio sine qua non za podizanje produktivnosti privatnog sektora i konkurentnosti, jer bi inače visoki troškovi transakcija mogli primorati preduzeća da se ili zatvore ili „aklimatizuju“ da bi izbegli plaćanje. Naredni odeljak daje pregled posebnih reformi gore pomenutih oblasti, koje su ključne za poboljšanje poslovnog okruženja i ohrabrivanje formalizacije privrednih aktivnosti.
81
Plan kratkoročnih i srednjoročnih reformi
Sprovođenje ugovora 4.36 Smatra se da sudovi u Srbiji ne funkcionišu dobro i da je deljenje pravde sporo i neefikasno. To predstavlja ozbiljan problem zato što poštovanje ugovora i mehanizmi sprovođenja – kako zvanični tako i nezvanični – predstavljaju ključnu karakteristiku investicione klime. Preduzeća se oslanjaju na druge institucije i nezvaničnu praksu da bi sprovela ugovore i snizila nivo neizvesnosti u transakcijama npr. jako se oslanjaju na avanse i izgradnju dugotrajnih odnosa (odnosno ugovaranje) sa dobavljačima i klijentima. Međutim, „odnosno“ ugovaranje ograničava dinamiku tržišta zato što se sprovođenje zasniva na sposobnosti kompanije da kazni svog trgovinskog partnera ukoliko ovaj ne sarađuje. Kompetentan i pouzdan sudski sistem ohrabrio bi nova partnerstva da više ulaze u složene poslovne odnose i proizvode komplikovanije proizvode, jer se više ne bi plašili prevare u poslovanju. 4.37 Iako je sudstvo koje slabo funkcioniše karakteristično za mnoge privrede u tranziciji, situacija u Srbiji je posebno loša. Tabela 4.4 prikazuje prosečan broj procedura, trajanje i troškove naplate duga putem prilično jednostavne parnice pred sudom u Srbiji i nekim okolnim zemljama koja se zasniva na Istraživanju „Troškovi poslovanja“.101 Prosečno vreme potrebno za naplatu duga preko sudova u Srbiji je skoro tri godine (1028 dana). Ovo je nekoliko puta duže nego u većini susednih zemalja (iako neke zemlje u tranziciji sa sličnom pravnom tradicijom čija je privreda naprednija, poput Poljske i Slovenije, nisu mnogo bolje). 4.38 Uz problematičan način rešavanja sporova, sistem sudova i sudstva u Srbiji pati od drugih nedostataka. Sudstvo u Srbiji nalazi se već dugo vremena pod pritiskom. Odlikuju ga pasivnost, nedostatak sredstava i primećena korupcija. Očigledna je potreba za obukom, evaluacijom i adekvatnim nagrađivanjem sudskog osoblja. Odsustvo razmene informacija među sudijama dovodi do povećanja predmeta i nepotrebnih žalbi. Time se sudovi preopterećuju mnogobrojnim zastarelim predmetima ili predmetima u mirovanju koji stvaraju dodatni administrativni teret pri organizaciji i održavanju aktivnim slučajeva. Tabela 4.4 Indikatori sprovođenja ugovora
Broj
procedura
Trajanje (dani)
Cena (% BDP/ stanovnik
Bugarska 26 410 6.4 Hrvatska 20 330 6.6 Makedonija, BJR 27 509 43.0 Poljska 18 1000 11.2 Nemačka 26 154 6.0 Rumunija 28 225 13.1 Srbija 40 1028 20.0
101 Svetska banka (2004c) Baza podataka dostupna na http//rru.worldbank.org/DoingBusiness/.
82
Izvor: Troškovi poslovanja 2004. 4.39 Kratkoročne strateške preporuke fokusirane su na reformu sudova. Nedavno usvajanje novog Zakona o izvršnom postupku predstavlja značajan korak ka ovom cilju. Novi zakon obećava izvesna poboljšanja čak i pre n ego što se reformišu sudovi. Trenutno, na primer dužnici koriste veliki broj sporova da oduže proces i eventualno spreče mogućnost zaplene imovine. Novi zakon bi trebalo da omogući sudijama da spreče ovakve zloupotrebe. Jednako važno je uspostavljanje institucionalnih kapaciteta radi poboljšanja sprovođenja ugovora, što je teži i dugoročan proces. To će zahtevati poboljšanje rada službenika u sudu putem usvajanja relevantnih podzakonskih akata i obuke koja bi vodila unapređenju njihovih sposobnosti i snižavanju mogućnosti odlaganja izvršenja i korupcije. Potrebno je poboljšati resurse suda (obrazovanje, sudske statistike, razmena informacija), u cilju podizanja na viši nivo celokupne sudske administracije i sposobnosti upravljanja i identifikacije primarnih korisnika sudova i glavnih uskih grla. Pristup finansijskim sredstvima 4.40 U zemljama sa slabim pravnim i finansijskim sistemima privatni sektor dobija manje inostranih sredstava, a naročito kraće rokove otplate, nego u zemljama koje odlikuju bolje razvijeni sistemi. Veliki nedostatci u institucionalnim aranžmanima za pozajmljivanje u Srbiji podižu troškove banaka koje daju sigurne zajmove i druge usluge (npr. slabi aranžmani od procene i sprovođenja kolaterale). Uz to, visok trošak proizvoda banaka, limitirani dugoročni izvori sredstava i slabe tehničke sposobnosti inhibiraju povećanje kredita privredi (vidi naredni odeljak u kome se analizira bankarski sektor u Srbiji). Nazad, činjenica da mnogi potencijalni klijenti banaka više vole da rade u paralelnoj ekonomiji (vidi okvir 4.1) takođe umanjuje broj dobrih klijenata i projekata koji stoje na raspolaganju bankama. Usled toga, srpska preduzeća primorana su da se oslanjaju uglavnom na interna sredstva i zadržane zarade, čime se sprečava rast privatnog sektora i efikasnost investiranja i uspešna preraspodela faktora proizvodnje.102 4.41 Još uvek nedostaje ili je tek osnovano nekoliko institucija koje su od ključnog značaja za kreditore. Bankarski sektor prepoznaje da je uspostavljanje Centralnog registra kolaterala i kreditnog registra ključno za poboljšanje pristupa sredstvima. Iako je Zakon o obezbeđenju transakcijama usvojen 2003, Centralni registar kolaterala još uvek nije bio oformljen do sredine 2004. Najzad, kao institucionalni odgovor problemu asimetričnih informacija na kreditnom tržištu, a naročito s obzirom da klijenti ne poseduju čiste kreditne biografije, Srbija je nedavno oformila registar za kreditno rangiranje (Centar za solventnost), a banke su pod okriljem Udruženja banaka kreirale Kreditni biro.
102 Ono što je neobično je visok apsolutni stepen odnosa u Srbiji (iznad 80%). On je bitno viši od korespondirajućih podataka koji su dobijeni istraživanjem BEEPS u Hrvatskoj (52%), Mađarskoj (635), Bugarskoj (66%), Poljskoj (68%), Slovačkoj (69%) i Rumuniji (70%).
83
4.42 Potrebno je restrukturiranje nedavno uvedenih olakšica usmerenih na poboljšanje dostupnosti kredita i snižavanje kamatnih stopa umanjivanjem rizika po banke. Među ovim olakšicama su nastavak finansiranja iz Fonda za razvoj (DF) i raspodela budžetskih sredstava za Garantni fond, kao i nekoliko drugih mehanizama. Aktivnosti Fonda za razvoj dovele su, u prošlosti, do značajnih pitanja koje se odnose na rukovođenje, transparentnost njegovog rada i principa koji bi trebalo da rukovode raspodelom državnih sredstava. Iskustva drugih zemalja u regionu kao i Latinske Amerike i Afrike ukazuju na to da bez odgovarajućeg nadzora koji vrši Vlada, takve institucije mogu dovesti do znatnog fiskalnog opterećenja i pada finansijske discipline korisnika subvencija. Korišćenje sredstava zahteva pažljiv nadzor isto kao i njihov fokus na segmente privrede koji najviše obećavaju i njihovu pravovremenu otplatu. Šta više, postojeći obrasci pozajmljivanja Fonda za razvoj, i korišćenje ne-tržišnih kriterijuma za raspodelu kredita, mogu sprečiti rast privatnog pozajmljivanja preduzećima. Usled toga, vlasti u Srbiji moraju kao prioritet razmotriti svrhu, obim i mehanizme rada Fonda za razvoj. Postojanje ovakve institucije u njenom sadašnjem obliku može imati negativan efekat ne samo na budući fiskalni položaj države, nego i dovesti do sprečavanja uspostavljanja kompetitivnog, transparentnog i na tržištu zasnovanog finansijskog sistema. 4.43 U narednom periodu, Vlada bi trebalo da sa više usredsredi na obezbeđivanje javnih nabavki (sprovođenje ugovora/kolaterala) nego na obezbeđenje direktne državne pomoći. Trebalo bi uvesti nove zakone kojima bi se poboljšao pristup finansiranju (zakon o hipoteci). Takođe bi trebalo izvršiti reviziju performansi sredstava državne pomoći. Uz to, ukoliko se očuva makroekonomska stabilnost i sprovedu oprezni propisi kojima bi bio stvoren zdrav finansijski sektor (vidi sledeće poglavlje), postojao bi značajan potencijal za povećanje obima kreditnih linija po nesubvencionisanim kamatnim stopama kroz finansijske posrednike koji zadovoljavaju minimalne kriterijume za izbor. Regulatorna opterećenja 4.44 Bitne komponente investicione klime su opšta struktura vlasti u zemlji i interakcija preduzeće – država. Opšte uzevši, to podrazumeva teret sa kojim se preduzeća suočavaju radi poštovanja propisa, kvalitet usluga koje ovi propisi obezbeđuju i granicu do koje se korupcija dovodi u vezu sa pružanjem tih usluga. 4.45 Mreža državnih tela koja imaju kontrolnu funkciju u Srbiji je složena a njihove odgovornosti su često nejasno definisane i preklapaju se. Usled toga, sveprisutni i zbunjujući poslovni propisi nameću visoke troškove registrovanim preduzećima. Vreme koje su rukovodioci primorani da potroše na državne službenike i propisane aktivnosti ilustruje teret koji propisi nameću preduzećima (tzv. „porez u vremenu“). Kako BEEPS tako i PICS beleže ogroman gubitak vremena. Prema PICS rukovodilac potroši u proseku 17,2% svog vremena rešavajući zahteve koji mu nameću državni propisi, poput poreza, carina, propisa iz radnog odnosa, izdavanja licenci i registracije. To je mnogo više nego u bilo kojoj uporedivoj privredi u tranziciji. Privatna preduzeća najteže opterećuje mito (meren kao procenat ukupnih prodaja plaćen u
84
nezvaničnim isplatama). Oni plaćaju u proseku 5% od ukupnih prodaja „da bi se posao obavio“. Rezultati PICS ukazuju na prisustvo ne-konkurentnog „tržišta“ za mito u okviru birokratije (U Srbiji je mito viši, ali učestalost traženja manja, što navodi na zaključak o jače koncentrisanoj podmitljivosti). Preduzeća koja su bila predmet istraživanja takođe primećuju i značajan nivo upliva države tj. brine ih da su neka preduzeća u povoljnijem položaju (npr. najviše uticaja na zakone i propise) zahvaljujući svojim „političkim vezama“ ili veličini (dominantna preduzeća ili konglomerati u ključnim privrednim sektorima). 4.46 Kako je primećeno u II poglavlju efikasna poreska administracija koja ohrabruje dobrovoljno poštovanje i efikasno nadzire plaćanje poreza centralna je komponenta razvojno orijentisanog poreskog sistema. Međutim, nalazi PICS ukazuju na opterećujuće poreske procedure i veliki teret poreskih inspekcija koje su poresku administraciju navele kao veoma problematično zakonsko polje za rad i razvoj preduzeća (ispred procedura za pristup zemljištu i poslovnom prostoru, zahtevima dokumentacije ili inspekcije). Uz to, poreske stope spadaju među prvih pet ograničenja za investiranje. Iako je prilično uobičajeno širom sveta da se sva preduzeća u istraživanjima žale na „visoke poreske stope“, u slučaju Srbije ove žalbe su ponekad opravdane. 4.47 Vlada mora preduzeti mere na nekoliko frontova u cilju smanjenja zakonskog opterećenja. Reforma državne administracije o kojoj je bilo reči u II poglavlju je jedan bitan aspekt. Uz to, javne diskusije o nacrtima zakona trebalo bi uvesti kao pravilo, a ne kao izuzetak. U nekim slučajevima bi uključivanje različitih aktera moglo doprineti boljem odlučivanju u vladi i nadzoru kroz davanje prava glasa i učešća. Nedavno usvajanje Regulatorne analize efekata propisa (RIA) predstavlja značajan korak u poboljšanju poslovnog okruženja. Da bi se poboljšao kvalitet propisa i predvideo njihov uticaj na privredu, primena RIA zahteva obrazloženje o opravdanosti svih zakona i propisa kojom bi se objasnile očekivane koristi i troškovi takvih mera, i naveli rezultati javnih konsultacija koji bi prethodili svakom zakonu ili propisu. Postoji takođe i potreba da se identifikuju i otklone preklapanja različitih državnih službi (npr. jasno razgraničavanje nadležnosti, procedura, ovlašćenja i zadataka tržišne inspekcije od drugih inspekcijskih organa). Od prevashodnog značaja je i reforma standarda i tehničkih normi opisana u Poglavlju III. Pristup zemljištu i formalizacija nepokretne imovine 4.48 Sigurno vlasništvo nad zemljištem, mogućnost trgovine nekretninama i operativni sistem izdavanja građevinskih dozvola mogao bi ubrzati privredni razvoj smanjenjem rizika i troškova započinjanja i poslovanja. Države sa nesigurnim imovinskim pravima na zemljište imaju niži stepen investicija i slabije razvijeno hipotekarno finansiranje. Investitori i bankari traže jasnu imovinsku situaciju, dobro dokumentovanu u državnim arhivama, manji broj prepreka promenama vlasništva i odsustvo sporova vezanih za restituciju. Mogućnost trgovine imovinom takođe je od ključnog značaja za povećanje ukupne produktivnosti kroz postizanje njene najviše
85
upotrebne vrednosti. Uz to, izdavanje građevinskih dozvola moralo bi da bude jeftino, brzo i nekorumpirano. 4.49 Sistem svojine nad zemljištem i prava u Srbiji karakterišu ozbiljni nedostatci. Ustav Republike Srbije proglašava gradsko građevinsko zemljište kao državnu imovinu na koju se može imati samo pravo korišćenja. Uz to, nerešeno pitanje restitucije stvara neizvesnost u pogledu vlasništva nad zemljištem i odvraća mnoge investitore u nekretnine i ostalo. Nova vlada tek treba da objavi plan koji se tiče nacrta zakona o restituciji. Nejasno vlasništvo nad zemljištem dovodi do problema i u sektoru poljoprivrede obzirom da blokira privatizaciju agro-kombinata i sprečava najproduktivnije korišćenje obradivog zemljišta. 4.50 Visoki troškovi transakcija pri promeni vlasništva nad zemljištem predstavljaju prepreku prenosu imovine i vođenju pravilnog katastra. Na prodaju stambenog prostora nametnut je izuzetno visoki porez od 5%. Uz to, se naplaćuje i iznos u visini od 0,5% od vrednosti ugovora na ime troškova sudske overe ugovora što je jednako troškovima notara. Na osnovu iskustva stečenog u drugim zemljama, preveliki troškovi transakcija mogu dovesti do odsustva njihove registracije, a time u krajnjoj instanci i do dugoročnih problema u katastarskom sistemu. Katastar nekretnina (zemljišna administracija) u Srbiji je u lošem stanju.103 Gotovo 80% kuća i stanova nije uknjiženo, a postoji i veliki zaostatak u građanskim sudovima (oko 20% predmeta se odnosi na zemljište i imovinu). 4.51 Proces odobravanja gradnje je spor i komplikovan. Isuviše je rano procenjivati rezultate nedavno usvojenog Zakona o urbanističkom planiranju i izgradnji, ali dokazi iz prošlosti ukazuju na postojanje složene procedure. Prema PICS izveštaju prosečan broj dana potreban za dobijanje neophodnih građevinskih dozvola i zemlje za gradnju u Beogradu je između 6 i 12 meseci. Ovaj proces se često povezuje sa korupcijom na različitim nivoima, što dodatno povećava troškove investitora. Kombinacija problema vezanih za izdavanje dozvola, kupovinu zemljišta i odsustvo efikasne državne kontrole dovelo je do ogromnog porasta broja nelegalno izgrađenih objekata. Legalizacija ovih objekata počela je po usvajanju novog zakona i trenutno je u toku. Očekuje se da će biti legalizovan jedan milion nelegalnih objekata.104 4.52 Stvaranje klime koja pogoduje poslovanju zahteva rešavanje preostalih pitanja koja se tiču tržišta gradskog zemljišta. Predstojeća ustavna reforma pruža mogućnost modernizacije tretmana gradskog zemljišta u ustavu. Imajući u vidu iskustva drugih tranzicionih ekonomija, ovo bi moralo značiti najmanje prelaz sa „korišćenja“ i građevinskih prava na moderne najmove sa definisanim periodom trajanja i tržišnim
103 Podaci iz zemljišnih knjiga ne podudaraju se često sa onima iz pravnih registara koji se vode pri opštinskim sudovima. Uz to, registri nekretnina često su nepotpuni i zastareli. U velikom broju slučajeva ne postoje tačni podaci o nacionalizaciji zemljišta, što može dovesti do usporavanja procesa restitucije. 104 Iako je suviše rano za bilo kakve rezultate, zakon će doprineti razvoju tržišta nekretnina, obzirom da se 375.000 građana i više od 7000 preduzeća prijavilo za legalizaciju. U proseku troškovi izgradnje kuće za jednu porodicu iznose između 30.000 i 40.000 evra, što je jednako iznosu većem od 15 godišnje prosečne neto zarade. Iako nelegalna gradnja nije pojava koja se samo vezuje za grupe koje se nalaze na margini društva poput izbeglica i raseljenih lica, ovim grupama će biti omogućen lakši pristup sredstvima i osnivanju novih preduzeća.
86
zakupninama. Trebalo bi razmotriti i mogućnost potpunog prava privatnog vlasništva nad zemljištem. U kratkoročnom periodu vlada bi se morala usredsrediti i na dalje uklanjanje različitih administrativnih prepreka koje se odnose nad pristup zemljištu. Trebalo bi razmotriti i mogućnost postepenog snižavanja i pojačanog sprovođenja poreza na promet nekretnina, uz kompenzaciju povećanjem drugih poreza. U dugoročnom periodu to bi uključilo i veću ulogu poreza na vrednost imovine. Srbija bi takođe morala da poboljša i trenutno ograničene ljudske i fizičke potencijale u različitim delovima sistema upravljanja zemljištem, kao što su katastar, isporuka, nadzor, evaluacija, hipoteke i druge institucionalne usluge. Svi nabrojani faktori moraju biti uspostavljeni pre nego što bi se od tržišta zemljištem moglo očekivati da odigra punu ulogu u razvoju privatnog sektora i privrede.
D. FINANSIJSKI SEKTOR
Nasleđe 90-tih i ostvareni napredak 4.53 Izazovi reforme finansijskog sektora u Srbiji jednako kao i stanje u sektoru preduzeća, trebalo bi da budu predmet razmatranja u svetlu jedinstveno nepovoljnih okolnosti koje su prethodile tranziciji u tržišnu ekonomiju. Decenija sankcija i lošeg upravljanja dovela je do ogromne makroekonomske neravnoteže, velike demonetizacije privrede i diskreditacije i duboko poremećenog bankarskog sektora. 4.54 Prepoznajući značaj operativnog finansijskog sistema za oživljavanje srpske privrede, nova vlast je posle januara 2001. počela da rešava pitanje kritičnog stanja u kome su se nalazile banke u zemlji. Dijagnostičke revizije koje su radili međunarodni konsultanti i koje su završene u proleće 2001. potvrdile su da mnoge od postojećih banaka više nisu imale ekonomsku svrhu, usled nasleđa neposlovnih aktiva, neodgovarajućih kadrova i tehnologije i odsustva poverenja stanovništva. Imajući u vidu nesposobnost budžeta da dokapitalizuje banke koje su imale veće probleme, kao i potencijalnu negativnu vrednost franšiza većine takvih banaka, u protekle tri godine zatvoreno je oko 25 tih nesolventnih banaka, što predstavlja gotovo 2/3 imovine bankarskog sistema. Ovaj proces kulminirao je rane 2002. godine kada su vlasti donele hrabru odluku da primene isto konačno rešenje na četiri najveće banke u zemlji, koje su u to vreme predstavljale 57% ukupne aktive registrovanih banaka.105 Agencija za sanaciju banaka (BRA) dobila je široka ovlašćenja da rukovodi bankama u stečaju. Uz neka spajanja i kupovine, ovim merama smanjen je broj banaka u Srbiji sa 83 (2001) na 46 (sredinom 2004) (vidi okvir 4.5).
105 Pravovremeno rešenje problematičnih banaka značilo je da su troškovi koje je to iziskivalo iz budžeta (uključujući isplate ulagačima i otpremnine radnika) do sada znatno niži u Srbiji (oko 83 miliona USD za četiri najveće banke ili oko 0,7% BDP-a) nego u susednim zemljama, gde su vlasti pokušale skupe programe oživljavanja sa promenljivim uspehom (20,6% BDP u Češkoj Republici, 26,5% u Bugarskoj, 12,7% u Mađarskoj). Izvor: Tang i dr. (2000)
87
Okvir 4.5 Postojeća struktura bankarskog sistema u Srbiji Bankarski sektor koji je nastao posle prve faze reformi sastoji se iz tri različita segmenta – banaka u vlasništvu države, domaćih privatnih banaka i stranih banaka. Struktura i relativni značaj preostalih 46 banaka u Srbiji (krajem marta 2004.) može se sažeti kao u priloženoj Tabeli 4.4 Struktura bankarskog sistema u Srbiji
Državne banke
Strane banke
Domaće Potpuno Privatne
UKUPNO
Broj banaka, 03/04 17 9 20 46 (od toga malih banaka) (7) (5) (14) (26) Ukupna imovina, 06/03 (u milijardama Dinara)
152.2 51.4 94.2 297.8
Ukupno učešće 51% 17% 32% Ukupna imovina 12/03 (u milijardama Dinara)
164.7 71.8 118.5 355.0
Ukupno učešće 46% 20% 34% Ukupna imovina, 03/04 (u milijardama Dinara)
162.6 85.5 124.6 372.6
Ukupno učešće 44% 23% 33% Ukupno zakonski potrebnog kapitala, 12/03 (u milijardama Dinara)
39.2 10.4 34.3 84.1
Ukupno učešće 47% 13% 40% Ukupna sredstva-mobilisana, 12/03 (depoziti i pozajmice – u milijardama Dinara) 119.6 59.5 78.5 257.6
Ukupno učešće 46% 23% 31%
1. Uključuje sve banke sa većinskim i manjinskim učešćem države. 2. Definisane su kao banke sa manje od 3 milijarde dinara u angažovanim sredstvima Izvor: Podaci NBS osim kada su naznačene Societe Generale i Raj banka za koje su bili dostupni podaci o kapitalu i mobilisanim fondovima od kraja juna 2003.
Uprkos brzoj ekspanziji nekoliko stranih banaka na tržištu depozita, bankarski sistem u Srbiji je i dalje pretežno u domaćem vlasništvu. Domaće banke su krajem 2003. posedovale gotovo 80% ukupne aktive i 87% zakonski potrebnog kapitala. Po regionalnim standardima, Srbija se odlikuje visokim stepenom državnog vlasništva, sa preko 46% ukupne aktive u vlasništvu banaka u kojima ima državnog učešća i oko 33,5% banaka sa većinskim vlasništvom države. U poređenju sa tim, krajem 2002. učešće većinskog kapitala države u Hrvatskoj bilo je 4%, u Mađarskoj 10,8% a u Bugarskoj 14,1%. Bankarski sektor je u odnosu na veličinu privrede pretrpan i rascepkan i postoji očigledan prostor za dalju konsolidaciju banaka. Neke od njih su veoma male i pokrivaju samo neposrednu okolinu i region; mnoge služe kao „banke agenti“ ili slično blagajnama velikih preduzeća. U ovom momentu, Srbija je jedina zemlja u regionu u kojoj je učešće pet najvećih banaka u ukupnoj bankarskoj aktivi niže od 50%.
88
4.55 Vlasti su istovremeno preduzele početne mere modernizacije zakonskog i institucionalnog okvira za operacije finansijskog sektora. Ostvaren je značajan napredak u harmonizaciji propisa iz bankarskog sektora sa međunarodnim standardima, iako će se puni efekat ovih promena osetiti tek okončanjem realizacije Plana razvoja supervizije koji sprovodi Narodna banka Srbije. Novi zakon o računovodstvu je usvojen i njim se od svih banaka zahteva usvajanje Međunarodnih standarda u računovodstvu (IAS) od 2004. Početkom 2003. godine sistem plaćanja prebačen je, bez većih poremećaja, sa centralizovanog operatera na komercijalne banke. Novi zakoni o lizingu i obezbeđenju transakcija usvojeni su 2003. godine, a poboljšani Zakon o osiguranju i amandmani na Zakon o tržištu hartija od vrednosti usvojeni su u maju 2004. Počela je i izrada zakona o ne-državnim penzijskim fondovima. 4.56 Vlada Srbije je u julu 2002. započela konverziju duga za deonice da bi pokrila dugove srpskih banaka Pariskom i Londonskom klubu poverilaca. Ovaj proces konverzije nije okončan usled ranijeg kašnjenja u postizanju konačnog poravnanja sa Londonskim klubom. Ipak, jedan od rezultata ovog poduhvata bila je de facto nacionalizacija velikog dela bankarskog sistema u kome sada država poseduje i kontroliše većinski paket akcija u devet banaka (uključujući i treću najveću banku u sistemu ) i značajne manjinske deonice u sedam drugih banaka (uključujući banku koja je po ukupnoj imovini druga najveća banka u zemlji). Iako je proklamovani cilj ovog poteza bio ubrzavanje reformi u sektoru putem brze prodaje državnih deonica, u procesu privatizacije je došlo do značajnih kašnjenja za vreme nedavnog perioda političke neizvesnosti. U junu 2004. vlasti su objavile tender za jednu banku, i najavile planove da ponude još dve banke srednje veličine na prodaju do septembra 2004. U toku su pripreme za prodaju jedne manje banke do početka 2005. Bitno je da vreme i metod odustajanja države od svog učešća u drugim bankama tek treba da budu određeni. 4.57 Rezultat makroekonomske stabilizacije i reformi je da obim monetarnih agregata i nivo finansijskih rezervi izrazito porastao u protekle tri godine. Zadivljuje da je devizna štednja građana sa bukvalno zanemarljivog nivoa u 2000. porasla na 802 miliona evra krajem 2001, i na skoro 1,8 milijardi evra krajem 2003. Ovaj trend ukazao je na postepeno vraćanje poverenja u bankarski sistem, iako sa jakom deviznom komponentom, što potvrđuje tezu o potrebi osiguravanja od rizika. Kako su se potrebe za rezervama polako smanjivale i privreda počela da oživljava, banke su krenule da daju pozajmice privrednom sektoru. Ukupna količina zajmova datih ne-vladinom sektoru (uključujući i zajmove domaćinstvima) porasla je sa 1,6 milijardi evra krajem 2001. na skoro 3.0 milijarde evra krajem 2003.106 Rezultatom sve većeg prepoznavanja poslovnog potencijala, može se smatrati brz prodor stranih banaka u sektor, što pokazuje osam novih licenci za rad izdatih u periodu 2001 -2003. Udeo stranih banaka od 23% u kapitalu krajem marta 2004 impresivan je kad se ima u vidu njihov skorašnji dolazak i odsustvo velikih ulaznih mesta /injekcija kapitala putem privatizacije domaćih banaka.
106 Nekonkurentni plasman depozita države i NBS u komercijalne banke (kako privatne tako i većinskom vlasništvu države) za korišćenje u direktnom pozajmljivanju delimično je doprineo ekspanziji kreditiranja. Rezultat takve prakse je pogrešna alokacija oskudnih sredstava na štetu nastajućeg privatnog sektora i može se pojaviti kao problem u bilansima banaka narednih godina.
89
Preostali izazovi
4.58 Uprkos gore opisanom napretku u ranoj fazi, finansijski sektor u Srbiji i dalje je slabo razvijen, a postojeći nivo finansijskog posredovanja nije sposoban da doprinese privrednom razvoju u potpunosti. Celokupna aktiva banaka, na koje otpada više od 90% ukupnog finansijskog sistema, iznosila je krajem 2003. samo USD 6,9 milijardi ili 35,8% BDP-a (vidi tabelu 4.5). To ne samo da je mala brojka za ceo bankarski sistem (manje nego ukupna aktiva mnogih komercijalnih banaka u Zapadnoj Evropi), već je i komparativno mala kada se meri po glavi stanovnika. Krajem 2003 aktiva u bankama po glavi stanovnika u Srbiji bila je samo USD 648. Poređenja radi u Bosni i Hercegovini bila je USD 1218, u Bugarskoj USD 1286, u Hrvatskoj USD 7188, a u Mađarskoj USD 5984. 4.59 Relativna slabost finansijskog sistema u Srbiji još je naglašenija kad se uporedi njen bankarskog sistema sa drugim zemljama u regionu Centralne Evrope i bivšeg Sovjetskog Saveza (FSU). Kako se može videti na dijagramu 4.2, bankarski sektor je po veličini uporediv sa mnogim zemljama bivšeg Sovjetskog Saveza (uključujući i Rusiju), ali još uvek mu puno predstoji da bi dostigao veličinu depozita u odnosu na BDP, a koja sada postoji u većini ekonomija Centralne Evrope. Isto tako, odnos gotovine prema depozitu je viši u Srbiji nego u većini zemalja Centralne Evrope koje se uzimaju za poređenje, što znači i dalje prisutno nepoverenje u domaće banke. Iako su banke u Srbiji u protekle tri godine pokazale sposobnost da mobilišu znatne količine deviznog depozita, procenjuje se da se više od 40% ukupnih novčanih rezervi još nalazi kod stanovništva u gotovini. Istovremeno, visoke kamatne stope i manjkavo pravno i institucionalno okruženje imaju negativne posledice na sposobnost banaka da dalje povećaju zajmove privredi. Srbija zaostaje za susednim privredama u pogledu odobravanja kredita preduzećima koji je krajem 2003. iznosio 18,7% BDP. Poređenja radi u Bosni i Hercegovini je bio 42,3%, u Bugarskoj 26,6%, u Hrvatskoj 57,3% a u Mađarskoj 42,7%. Po nalazima nedavno sprovedenih istraživanja banaka,107 na bankarske kredite još uvek otpada manje od 5% sredstava kojima preduzeća servisiraju, kako obrtni kapital tako i nove investicije. 4.60 Nedavno objavljen Izveštaj o finansijskom sektoru u Srbiji108 koja sadrži analizu performansi svake od banaka, pokazala je da troškovi, profit i drugi parametri efikasnosti srpskih banaka imaju više toga zajedničkog sa ne-baltičkim zemljama bivšeg Sovjetskog Saveza nego sa susednim zemljama Centralne Evrope. Razmatrajući razne indikatore ponašanja banaka u periodu od početka 2002. (kada su zatvorene četiri velike banke) pa do septembra 2003, ova analiza je korisna u praćenju posebnih razloga zbog kojih srpske banke uopšte, a neke kategorije banaka naročito, nisu sposobne da se više bave finansijskim posredovanjem. Najbolja četvrtina srpskih banaka, iako očigledno mnogo uspešnija od ostalih u bankarskom sistemu, poseduje samo manji deo aktive ukupnog bankarskog sistema. Što je još važnije, indikatori efikasnosti čak i za te bolje banke u Srbiji mnogo su gori od onih za vodeće u regionu Centralne i Istočne Evrope. Na primer, vrh četvrtine srpskih banaka ima troškove na odnos zarada i imovine od oko 7% dok je prosek u vodećim bankama CEE oko 2%. Slabije srpske banke (preostale tri četvrtine) imaju prosečan odnos troškova/imovine oko 13% a kod nekih državnih banaka on se kreće između 20 i 30% i raste na oko 10 puta od onoga što bi se moglo očekivati u dobroj banci u centralnoj i istočnoj Evropi. 107 Svetska banka (2003b) 108 Svetska banka (2004a)
90
Tabela 4.5 Pregled finansijskog sektora u Srbiji 2001 2002 20031 Bankarski sektor Broj banaka 86 50 47 Ukupno imovine (u mil. dinara) 891,947 330,494 377,264 Ukupno imovine (u mil. US$) 13,181 5,603 6,905 Imovina kao učešće u BDP (%) 113.63 35.69 35.81 Ne-bankarske finansijske institucije Broj osiguravajućih kompanija 33 36 39 Ukupno premije (u mil. US$) 256 365 … Premije kao učešće u BDP (%) 2.9 3.07 … Broj lizing kompanija2 0 1 6 Ukupno imovine (u mil. US$) 0 … 36 Imovina kao učešće u BDP (%) 0 … 0.28 Broj ne-bankarskih kreditnih institucija … … 14 Ukupno imovine (u mil. US$) … … 24 Imovina kao učešće u BDP (%) … … 0.19 Broj ne-državnih penzijskih programa3 … … 6
1. Indikatori bankarskog sektora i lizinga od kraja 2003. godine, ostali podaci NBFI datiraju od juna 2003. 2. Stručna procena 3. Podaci o aktivi nisu dostupni Izvor: NBS; Ministarstvo finansija, Odeljenje za nadzor osiguranja
4.61 Ono što možda još više brine je činjenica da nije pronađena jasna veza između operativne efikasnosti i dobiti na tržištu deonica za one (uglavnom privatne, domaće) banke koje su proteklih godina iskazale brži rast godišnjih računa. Upravo suprotno, postoje neki dokazi pozitivne korelacije (a ne očekivane negativne korelacije) između nivoa dobiti na tržištu deonica koji su ostvarile neke privatne banke i njihovog kombinovanog rezultata rasta i troškova. To je moguća indikacija okruženja u kome postoji ograničena ponuda, i u kome banke koje prihvataju rast na tržištu, i u kome mogu da naplate premije za pružene usluge, naročito kredita. To nagoveštava da je finansijskom sistemu Srbije, koji karakteriše preveliki broj banaka čija je aktiva u vakumu državnog vlasništva, potrebna bolja konkurencija da bi nivo cena držao pod kontrolom i poboljšao efikasnost bankarskog poslovanja. Grafikon 4.1 Upoređivanje finansijske rezerve i oslanjanja na gotovinu
91
500
1500
3000
Eurozona
Hrvatska
B&H
SRBIJA Rumunija
Bugarska Est.
LatvijaLitvanija
Rusija
Ukrajina Armenija
Slovačka/ČeškaRepublika
Slovenija
Kazakhstan
Gruzija
Poljska
Mađarska
Azerbejdžan
Belarusija
-20% 0%
20% 40% 60% 80%
100% 120% 140% 160%
-10% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% Ukupni NBNGŠ kao % BDP (sredinom 2002)
Odnos gotovinski / monetarni depo-ziti
Veličina kruga predstavlja prosečne ukupne depozite po glavi stanovnika prilagođene u odnosu na paritete kupovne moći
Kirgizija
Izvor: Centralna banka 4.62 Smanjenje jaza u efikasnosti između uspešnijih i slabijih banaka u Srbiji i uspešnijih banaka u Srbiji i vodećih banaka u Centralnoj i Istočnoj Evropi i EU, predstavlja ključ za povećanje finansijskog posredovanja u Srbiji. Da bi se to dogodilo potrebno je stvoriti uslove po kojima slabije banke brže gube oslonac u korist uspešnijih banaka među koje trenutno spadaju, ali nisu i jedine, strane banke. Taj pomak u strukturi bankarskog sektora zahtevaće ili likvidaciju slabijih banaka (uglavnom onih u državnom vlasništvu), ili njihovo brzo pretvaranje u jače banke kroz nova strateška ulaganja. Paralelno sa tim, rast ne-bankarskih finansijskih institucija (NFBI) poput osiguravajućih kompanija mogao bi da pruži veću lepezu posredničkih usluga i instrumenata, koje je često nemoguće dobiti od banaka. Naredni odeljak bliže razmatra nekoliko ključnih područja finansijske reforme u cilju uspostavljanja velikog finansijskog sistema koji bi mogao da pruži adekvatno posredovanje koje je održivo i dostupno.
Plan kratkoročnih i srednjoročnih reformi
4.63 Ubrzane reforme i modernizacija finansijskog sektora u Srbiji trebalo bi da se odvijaju istovremeno sa reformama u privredi i poslovnom okruženju. Kao što je prikazano gore, mogućnost dodatnog, produženog perioda uz sadašnji status quo nikako ne može stvoriti zamah ka održivom, efikasnom i dostupnom kanalisanju finansijskih sredstava koje bi zadovoljavale potrebe rastuće privrede. Uz kreiranje pravnog i institucionalnog okruženja koje bi pogodovalo većem posredovanju, opisanom u odeljku koji se odnosi na reformu poslovnog okruženja, vlastima u Srbiji savetuje se da se u kratkoročnom i srednjoročnom periodu usredsrede na sledeća područja reforme finansijskog sektora: (i) bolje upravljanje i brže odricanje vlasničkog učešća države u bankarskom sistemu; (ii) pojačana regulativa i nadzor u bankama sa ciljem minimiziranja osetljivih tačaka i promovisanja dalje konsolidacije; i (iii) razvoj ne-bankarskih finansijskih usluga sa fokusom na sektor osiguranja.
92
Rešenje pitanja banaka koje su u državnom vlasništvu 4.64 Na osnovu iskustava stečenih u drugim tranzicionim ekonomijama može se reći da postojeća dominacija državnih banaka u finansijskom sistemu Srbije predstavlja značajan rizik, a istovremeno ograničava potencijal za razvoj održivih finansijskih tržišta.109 Imajući u vidu raniju ulogu banaka u srpskoj privredi, državne banke imaju inherentnu sklonost da budu predmet zloupotrebe kao instrumenti patronata i/ili direktnog kreditiranja čime bi se pogoršali izgledi za razvoj konkurentnog tržišta i što bi dovelo do značajnih makroekonomskih i fiskalnih troškova. Ovaj rizik je naročito akutan obzirom da postojeći obim nadzora i kontrole deoničara koje sprovodi Vlada u šesnaest banaka u kojima ima deonice nije ni dobro koordiniran ni dovoljno finansiran. Istovremeno, kako je pokazano u analizi performansi banaka u Izveštaju o finansijskom sektoru (FSN) (Svetska Banka, 2004a), određeni broj državnih banaka polako se pretvara u neefikasne okvire koje nisu sposobne da se bave posredovanjem. Obzirom na te rizike, vlasti bi u skoroj budućnosti morale usvojiti sveobuhvatnu strategiju kojom bi se ustanovio jasan, vremenski oročen scenario rešavanja problema svih državnih uloga (uključujući i manjinskih). Ta strategija bi se zasnivala na pažljivoj primeni studije troškova nasuprot koristima u svakom pojedinačnom slučaju. 4.65 Međunarodno iskustvo ukazuje na to da transparentna privatizacija dobrostojećih banaka od strane strateških investitora predstavlja najefikasniji način razvodnjavanja dominantnog učešća državnog vlasništva. O koristima od ovakvog pristupa često se razmišlja u smislu profita koji bi vlada mogla imati od privatizacije banaka posle isplate troškova uspešnog restrukturiranja tj. priznavanja neposlovne aktive i njihove zamene za kvalitetna potraživanja. Ipak u slučaju zakasnele tranzicije u Srbiji malo je verovatno da će većina banaka imati dobru volju da bude privatizovana. Pre je verovatno da će se koristi prikupiti u srednjoročnom i dugoročnom periodu putem privlačenja novih strateških investitora, uključujući i strane banke koje će zemlji dati odgovarajući kredibilitet kao i novi kapital, i ekspertizu u upravljanju i tehnologiji. Usled veličine postojećih problema vezanih za odnos kvaliteta aktive i likvidnosti, plasman deonica na lokalnom tržištu (npr. kroz IPO – «Inicijalna ponuda akcija na otkup») teško da će obezbediti finansijska sredstva, kontrolu i potrebne investicije u informacionu tehnologiju koje bi dovele do oživljavanja državnih banaka. U slučaju da postoji dobra volja u uspešnijim državnim bankama, njihovo brzo oživljavanje putem privatizacije od strane strateških investitora pomoglo bi uvođenju održive konkurencije na vrhu tržišta koje je danas stalno opterećeno ograničenošću sredstava. 4.66 Vreme i metod prodaje od presudne su važnosti za organizaciju urednog izlaska države iz bankarskog sektora. Četiri banke srednje veličine čija je privatizacija sa velikim zakašnjenjem tek započela, poseduju manje od 10% ukupne aktive banaka. U međuvremenu vlasti još uvek nisu donele odluku o vremenu i obliku privatizacije državnog učešća u dve od tri najveće banke koje zajedno poseduju oko 23% ukupne aktive. Pošto ni Agencija za sanaciju banaka ni Ministarstvo finansija nemaju dovoljne kapacitete za efikasno praćenje performansi banaka, niti mogu da pravovremeno usmeravaju upravne odbore, dalje kašnjenje bi moglo dovesti do propadanja banaka i u krajnjoj instanci do porasta fiskalnih troškova potrebnih za njihovo gašenje. Svi su izgledi da će ekonomska vrednost kojoj preti opasnost od daljih odlaganja 109 Sherif i dr. (2003)
93
biti veća od bilo koje druge vrednosti koju bi postojeće rukovodstvo ili vlada mogli dodati u pokušajima da restrukturiraju banke umesto strateških investitora. Srpske vlasti bi naročito mogle imati koristi od brojnih iskustava u regionu (dokaz milioni dolara koje su vlade uvek iznova bacale pokušavajući da pomognu propadajućim državnim bankama), koji navode na zaključak da bilo kakva dokapitalizacija i/ili konverzija duga trebalo da se dogode samo u momentu prodaje banke, u obimu u kome je to neophodno radi osiguranja uspešne transakcije. Istovremeno, analiza troškova i koristi u skladu sa gore navedenim verovatno bi pokazala da je malo verovatno da će izvestan broj državnih banaka moći da bude konkurentan čak i ako bi se njihovi bilansi raščistili. Najmanje skupa opcija za te banke bila bi likvidacija i ona se mora dogoditi brzo. Jačanje propisa i nadzora u bankarskom sektoru 4.67 Paralelno sa planom gašenja, vlasti imaju odlučujući zadatak da uspostave i sprovedu strožiju regulatornu i nadzornu disciplinu kroz ceo bankarski sektor. Kao prioritetni postupak Ministarstvo Finansija, NBS i Agencija za sanaciju banaka morale bi da zajednički osnaže nadzor nad državnim bankama, ukidajući mogućnost upravama banaka da imaju regulatornu arbitražu jer se to može negativno odraziti na njihovu prodaju ili gašenje. Svaka banka bi makar morala biti predmet odlučnog i redovnog nadzora od strane Agencije za sanaciju koja je agent vlade, kao i pažljivog praćenja koje bi sprovodio nadzorni tim NBS. Direktna reprezentacija i učešće vlade u upravnom odboru je preduslov zaštite njenih interesa i sposobnosti da upravu drži odgovornom za finansijsko i operativno poslovanje banke uključujući i, u granicama praktičnog, u slučajevima gde je ona manjinski deoničar. 4.68 Problemi bankarskog sektora Srbije nisu ograničeni samo na državne banke. Fokus koji su vlasti i donatorska zajednica stavile na gašenje državnih banaka, ne bi nikako trebalo da odvuku pažnju od potencijalnih problema koje predstavlja brza ekspanzija aktive domaćih privatnih banaka.110 Tačnije rečeno, FSN analiza je pokazala da nijedna od domaćih banaka koja se nalazi na čelu nedavno zabeleženog rasta nije to postigla nedvosmislenom mešavinom indikatora efikasnosti, regulative ili kvaliteta zajmova. To dovodi do zabrinutosti da neke od većih domaćih–privatnih banaka stvaraju buduće probleme odobravajući zajmove pod neodrživim uslovima koji bi u budućnosti mogli rezultirati propadanjem kvaliteta aktive. Ogromnu opasnost predstavlja i klauzula o stranoj valuti na praktično sve zajmove koji se odobravaju u dinarima, što može dovesti do istovremenog propadanja kvaliteta aktive banaka u slučaju izrazitog pada vrednosti kursa. 4.69 Velike privatne banke koje brzo rastu trebalo bi da budu prioritetni kandidati za ispitivanje u ranoj fazi da bi se odredilo da li njihove visoke stope rasta poseduju kvalitet aktive i dugoročnu adekvatnost kapitala. U tom cilju, izvršna sposobnost Odeljenja za nadzor NBS trebalo bi da bude pojačana realizacijom sveobuhvatnog trogodišnjeg Plana razvoja kontrolne funkcije (Plan supervizije). Što je još bitnije, supervizori NBS moraju se shvatati kao oni koji konzistentno sprovode propise bez izuzetka i kad je potrebno, pravovremeno reaguju. Slično tome, kriterijumi NBS onog što je „dobro i pravično“ za vlasništvo, takođe moraju biti ponovo evaluirani da bi se smanjio broj „ džepnih banaka“.
110 Iako se često smatra da su “privatne“ banke izuzete od stresova i poremećaja od kojih pate državne banke, realnost nije baš tako jednostavna. Obzirom da su mnoge privatne banke bile blisko povezane sa pojedinim interesnim grupama, njima nedostaju prednosti čistih bilansa i razboritost koje sobom donose strane banke.
94
4.70 Jedna od osnovnih lekcija naučenih u protekloj deceniji je da tendencija vlasti da odugovlači preduzimanje mera prema slabim bankama stvara preduslov za finansijske krize sa prenošenjem gubitaka na celo društvo (Svetska banka, 2004b). U tom smislu srpske vlasti morale bi biti spremne da brzo odgovore na potencijalne greške banaka koje mogu biti rezultat konvergencije tržišta, finansijskih i zakonskih pritisaka, kao što je povećanje minimalnih uloga, povlačenje uloga vlade i NBS iz komercijalnih banaka, i privatizacija banaka. Vrlo je verovatno da u narednih godinu ili dve neke banke ponuđene na prodaju neće privući ni jednog kupca, dok će se za druge ustanoviti nedostatak kapitala ili će imati ograničenu likvidnost. NBS i Vladi predlaže se da osnuju radnu grupu na visokom nivou koja će razmotriti postojeće slabosti i uspostaviti dobar sistem ranog upozoravanja. Možda će biti potrebno popraviti mehanizme gašenja/raspuštanja banaka da bi se smanjili fiskalni troškovi uz zaštitu osiguranih računa ulagača, očuvanje vrednosti aktive i minimiziranje mogućih rizika po ceo sistem. Obzirom da je u Srbiji krajem 2003. godine bilo 47 licenciranih banaka, urednu konsolidaciju bankarskog sistema treba smatrati krajnim ciljem promena zakonskog i nadzornog režima (Roe i dr. (2003)). Razvoj ne-bankarskih finansijskih institucija 4.71 Gore naglašeni ograničeni pristup sredstvima i visoke cene bankarskih usluga predstavljaju veliki izazov i mogućnost za ne-bankarske finansijske institucije (NFBI) da prošire svoju bazu klijenata. Nedavna iskustva zemalja koje su pristupile EU pokazuje da NFBI mogu ponuditi širu lepezu finansijskih usluga i instrumenata, koje često nije moguće dobiti od banaka (Baker i dr. (2004)). Šta više, neke vrste ne-bankarskih kreditnih organizacija poput kreditnih unija su izuzetno dobro prilagođene socijalno ugroženim grupama sa niskim primanjima u gradskim i seoskim sredinama, čime zauzimaju prostor u nišama tržišta koji banke obično smatraju neprivlačnim. Istovremeno, međunarodno iskustvo stečeno tokom 1990-tih pokazuje da slabo regulisane NFBI mogu lako postati rasadnik ozbiljnih finansijskih malverzacija, čak i sistemskih kriza.111 Prema tome, iako su ne-bankarske finansijske institucije u Srbiji trenutno male u odnosu na bankarski sektor, potrebno je što je pre moguće uspostaviti zakonski i nadzorni okvir za njihov rast. 4.72 Brojni su institucionalni faktori koji sprečavaju uspešan razvoj NFBI u Srbiji. Sa aspekta ponude, tu spadaju kašnjenja pri uspostavljanju pravnog i zakonskog okvira za dobrovoljne privatne penzije; nepotpuni propisi koji nisu u skladu sa propisima EU; slaba i rasparčana sposobnost finansijskih regulatora; često nepostojanje zahteva za davanje informacija; nepouzdano izveštavanje; niska transparentnost tržišta. Šta više, loš kvalitet usluga, loš plasman na tržištu i duboko nepoverenje stanovništva u kombinaciji sa brojnim neuspesima kreditnih institucija i osiguravajućih kompanija tokom 1990-tih i slabom zaštitom potrošača i investitora, doveli su do odsustva potražnje za uslugama NFBI. 4.73 Prednost bi trebalo dati sektoru osiguranja obzirom na njenu veličinu u odnosu na druge NFBI, kao i potencijalne osetljivosti usled izukrštanih veza sa bankarskim sektorom. Nedavna reforma zakonskog okruženja usvajanjem novog Zakona o osiguranju trebalo bi da brzo
111 Npr. uporedite sistematske probleme koje je stvorila piramidalna šema u Albaniji sredinom 90-tih ili bankarske zadruge u Rumuniji s kraja 1990-tih. Van ekonomija u tranziciji, može se razmotriti uloga koju su odigrale „finansijske kompanije“ u periodu koji je prethodio finansijskoj krizi na Tajlandu 1997 (vidi npr. Lauridsen (1998).
95
bude propraćena čvrstim nadzornim merama u pogledu dva velika državna osiguravajuća društva i nekoliko desetina manjih kompanija, da bi se stvorio prostor za brzo čišćenje i konsolidaciju sektora. 4.74 Industrija lizinga mogla bi veoma brzo da raste i obezbedi preko potrebna sredstva za finansiranje malih i srednjih preduzeća i modernizaciju imovine što potvrđuju iskustva bukvalno svih privreda u tranziciji. Sve to pod uslovom da se kreira usmeren, dostupan sistem registracije transakcija putem lizinga. Imajući u vidu slabosti sistema kreditorskih prava u Srbiji, lizing je dostupna alternativa složenijim oblicima finansiranja kao što su bankarski krediti, obzirom da zajmodavac ima nominalno pravo vlasništva nad imovinom u slučaju da klijent ne ispuni obaveze. 4.75 U odsustvu institucionalnih i portfolio investitora ne može se očekivati brzi rast tržišta kapitala. Prema tome, vlasti se moraju fokusirati na uspostavljanje zdravog zakonodavnog okvira koji bi pogodovao nastanku i funkcionisanju investicionih fondova. Potrebni su posebni zakoni o hipotekarnim hartijama od vrednosti da bi se omogućilo izdavanje nisko-rizičnih bezbednih hipoteka i hartija od vrednosti zasnovanih na hipoteci. Razvoj održivih tržišta kapitala takođe zahteva veliki napredak na području upravljanja preduzećima, naročito zaštite manjinskih akcionara. U dugoročnom periodu Srbija bi mogla povećati svoj pristup dugoročnom finansiranju ulaskom u strateška partnerstva sa drugim berzama u regionu.
E. GLAVNE STRATEŠKE PREPORUKE
4.76 Na osnovu analize izložene u ovom poglavlju, sledeće stvari proizilaze kao ključna pitanja u kratkom i srednjem roku. Ona su poređana približno po redosledu prioriteta:
• Zaštita imovinskih prava i sprečavanje poništavanje rezultata privatizacije: retroaktivne mere za poništavanje legalnih privatizacija ili promene „pravila igre“ kao što su značajniji amandmani na Zakon o privatizaciji, mogli bi narušiti poverenje investitora.
• Okončanje procesa gašenja državnih banaka putem: (i) pretvaranja preostalih obaveza
prema Londonskom klubu u državne obveznice pre raspuštanja banaka; (ii) usvajanja strategije odricanja vlasništva države kojom bi se identifikovao jasan, vremenski oročen scenario za svaku od državnih banaka (uključujući i one sa manjinskim učešćem), zasnovane na pažljivom razmatranju troškova i koristi u svakom, pojedinačnom slučaju; (iii) transparentna privatizacija održivih velikih, državnih banaka strateškim investitorima na otvorenim tenderima; (iv) likvidacija ili spajanje svih ostalih državnih banaka koje nije moguće prodati i/ili koje ne mogu biti konkurentne, čak i kad bi im se bilansi stanja očistili; i (v) prodaja manjinskih državnih deonica i oslobađanje aktive banaka u stečaju.
• Nastavak restrukturiranja i privatizacije društvenih preduzeća putem: (i) nastavak
tenderske i aukcijske privatizacije društvenih preduzeća, koji su preostali u Agenciji za privatizaciju; (ii) ubrzano raspuštanje preostalih preduzeća u programu restrukturiranja i spremnost da se sprovede restrukturiranje javnih dugova preduzeća u slučajevima kada atraktivna ponuda zavisi od delimičnog otpisa duga; (iii) prodaja manjinskih državnih
96
deonica i oslobađanje aktive Deoničarskog fonda; (iv) pomeranje konglomerata koje je nemoguće prodati a koji stvaraju gubitke ili njihovih delova ka stečaju.
• Uspostavljanje efikasnog mehanizma stečaja putem: (i) izgradnje potrebnih institucija;
(ii) prikupljanja sredstava i obuke osoblja potrebnih da se izgradi Agencija za nadzor i odeljenje koje će služiti kao administrator državnih preduzeća, i (iii) da država kao kreditor kroz poresku administraciju, EPS i državne banke započne tečajne postupke.
• Reforma javnih preduzeća u vlasništvu države putem: (i) nastavka rešavanja problema
i restrukturiranja (radne snage i dugova) javnih preduzeća; (ii) otklanjanja dugova preduzeća koja su u programu restrukturiranja Agencije za privatizaciju i koja imaju najveća dugovanja prema EPS-u (spisak dvanaestorice) restrukturiranjem i ponudom na prodaju dužničkih preduzeća; (iii) uspostavljanjem adekvatnog zakonskog okvira u relevantnim sektorima pre privatizacije; i (iv) rešavanjem pravnih problema nastalih usled činjenice da su i kapital i fizička imovina vlasništvo države, pre restrukturiranja ili privatizacije.
• Podizanje stepena izvršenja ugovora putem: (i) pojednostavljenja procedura za
izvršenje ugovora kroz primenu nedavno usvojenog zakona o izvršnom postupku; (ii) podizanjem nivoa performansi sudskih službenika usvajanjem relevantnih podzakonskih akata i obukom; i (iii) jačanjem sudskih kadrova kroz obrazovanje, poboljšanje razmene informacija i statističkih podataka.
• Poboljšani pristup finansijskim sredstvima i nadzor nad korišćenjem državnih
fondova putem: (i) jačanja pravnog i institucionalnog okvira za pozajmljivanje, uključujući i uvođenje novog Zakona o hipoteci; (ii) fokusiranje na javne nabavke (sprovođenje ugovora/kolaterala) pre nego na direktnu pomoć države; (iii) nastavak uspostavljanja registara lizinga i jemstva koji su dostupni javnosti; i (iv) revizija performansi sredstava državne pomoći.
• Smanjenje zakonskog opterećenja putem: (i) uvođenje javnog razmatranja nacrta
zakona kao pravila, a ne kao izuzetka; (ii) zahtevanje izjave o opravdanosti svih zakona i drugih propisa koja sadrži obrazloženje očekivane koristi i troškove predloženih mera; (iii) identifikacija i uklanjanje preklapanja ingerencija različitih državnih organa.
• Rešavanje preostalih problema vezanih za tržište gradskog zemljišta putem: (i)
promene tretmana gradskog zemljišta u Ustavu, pretvarajući ga barem u modernu formu najma, sa definisanim vremenskim rokom i tržišnom rentom ili u privatno vlasništvo; (ii) uklanjanja različitih administrativnih prepreka u vezi sa pristupom zemljištu; (iii) rešavanja problema denacionalizacije (restitucije); (iv) faznog snižavanja i efikasnijeg sprovođenja poreza na promet nekretnina sa povećanjima visine drugih poreza, kao kompenzacijom; i (v) pojačanjem trenutno ograničenih kadrova i fizičkih resursa u različitim delovima sistema upravljanja zemljištem kao što je katastar.
• Osnaživanje zakonskog i nadzornog režima celokupnog bankarskog sistema putem:
(i) jačanja nadzornih kapaciteta NBS pravovremenim sprovođenjem Plana razvoja
97
kontrolne funkcije (Plana supervizije); (ii) održavanje ispravnog, poverljivog nadzora nad bankama u državnom vlasništvu koordiniranim naporima Agencije za sanaciju banaka, NBS i Ministarstva finansija u periodu koji prethodi raspuštanju; (iii) ispitivanje banaka koje beleže najbrži rast, i primena popravnih mera ukoliko se ukaže potreba; i (iv) poboljšanje pravnog i institucionalnog okvira za gašenje banaka, uključujući reviziju statusa Agencije za sanaciju banaka, u cilju davanja većih ovlašćenja ovoj agenciji u sprovođenju rešenja problema banaka.
• Postavljanje osnova za razvoj održivog sektora ne-bankarskih finansijskih
institucija putem: (i) hitnog uspostavljanja nadzorne moći sektora osiguranja i ispitivanja osiguranika sa ciljem olakšanja konsolidacije tržišta; (ii) restrukturiranja i privatizacije dve najveće državne osiguravajuće kompanije; (iii) usvajanjem strategije srednjeročnog razvoja NFBI sektora, naglašavajući ciljeve i očekivane rezultate reformi za različite oblike NFBI; i (iv) uklanjanja preostalih zakonskih prepreka i nedostataka na osnovu gore pomenute strategije.
98
5. TRŽIŠTA RADA
A. TRŽIŠTA RADA, RAST I ZAPOŠLJAVANJE
5.1 Tržište rada koje dobro funkcioniše i stabilne politike obezbeđenja rada i zapošljavanja mogu doprineti ekonomskom rastu putem preraspodele rada na najefikasnije svrhe, stimulisanja ulaganja u ljudske resurse i uz konkurentniju privredu prilagodljiviju na promenljivo okruženje. Kombinovano sa većim stimulisanjem nezaposlenih na traženje novog zaposlenja, poboljšan balans između ponude i tražnje može takođe da doprinese većem zapošljavanju i smanji nezaposlenost, kao i prosečno trajanje stanja nezaposlenosti. Postoji veća verovatnoća da se ovi pozitivni efekti pojave u prisustvu makroekonomske stabilnosti, konkurentnih tržišta i pogodnog poslovnog okruženja. Stabilne politike obezbeđenja zapošljavanja mogu pomoći radnicima da smanje rizike vezane za nezaposlenost, gubitak prihoda i loše uslove rada. 5.2 Fleksibilno tržište rada postaje od posebne važnosti u tranzicionim ekonomijama, kao što je to slučaj u Srbiji, koja se suočava sa velikim restrukturiranjem koje vodi ka drugačijim i produktivnijim oblicima ekonomske aktivnosti. Skorašnja iskustva drugih tranzicionih ekonomija pokazuju sledeće: (i) regulative usled kojih je zapošljavanje i otpuštanje teško i skupo mogu štetno da utiču na zapošljavanje: preduzeća nisu voljna da nekome ponude zaposlenje u strahu da će biti primorani da pruže stalno zaposlenje; (ii) visoki porezi na fond zarada, često namenjeni socijalnim programima, povećavaju cenu rada i na taj način škode konkurentnosti i stimuliše utaju poreza zapošljavanjem radnika na crno; (iii) vladin pristup kojim se zahtevaju jako darežljive naknade i davanja, plaćena bolovanja i plaćeni odmori takođe povećava cenu rada, a poslodavci oklevaju da otvaraju nova radna mesta; (iv) pravila koja zabranjuju rad sa skraćenim radnim vremenom i rad po ugovoru ili onemogućava radno sposobno stanovništvo da se penzioniše u starosnoj dobi kada oni to žele, smanjuje zapošljavanje tako što uskraćuju pristup na tržište rada radnicima voljnim da rade; i (v) birokratija može da učini da zapošljavanje novih radnika bude bespotrebno sporo i skupo.112
5.3 Većina zemalja centralne i istočne Evrope suočavala se sa sličnim problemima dok su prolazile kroz tranziciju iz socijalizma ka tržišnoj ekonomiji i imala iskustva sa vrlo sličnim rezultatima na tržištu rada. Kao prvo, ispostavilo se da je početno smanjenje zapošljavanja značajno manje nego smanjenje proizvodnje, posebno u CIS i JIE zemljama. Drugo, kako je privatni sektor na početku bio spor u stvaranju novih radnih mesta, radna snaga se preusmerila na usluge sa niskim nivoom produktivnosti i poljoprivredu za sopstvene osnovne potrebe, koji, zajedno sa gomilanjem radne snage u okviru preduzeća, su delovali kao amortizer nastalih šokova. Druge zajedničke karakteristike performansi tržišta rada u zemljama centralne i istočne Evrope uključuju: i) povećanje nezaposlenosti koja u velikoj meri prevazilazi stopu u EU ili OECD zemljama; ii) visoki procenat dugoročne nezaposlenosti i stalno povećanje prosečnog perioda nezaposlenosti; iii) visoki stepen nezaposlenosti kod mladih, koji se često kombinuje sa niskim nivoom participacije mladih; iv) visoka stopa nezaposlenosti radnika sa srednjom školom
112 Vidi Riboud i dr. (2002), Haltiwanger i dr. (2003) i OECD, 1994.
99
ili sa nižim stepenom obrazovanja; i v) problem velike regionalne nejednakosti u nezaposlenosti u okviru svake zemlje. 5.4 Tržište rada u Srbiji u periodu pre reformi imalo je karakteristike koje se razlikuju od tipičnog iskustva bivših socijalističkih ekonomija. Te specifičnosti karakteristične su i za druge ekonomije u bivšoj Jugoslaviji. Tri karakteristike koje se ističu su sledeće: prvo, tržište rada oblikovano je nasleđenim sistemom “samoupravljanja” u preduzećima. To je vodilo ka još većem nivou zaštite radnih mesta i opšte nefleksibilnosti, kao i velikom gomilanju viškova radne snage. Donekle reformisano zakonodavstvo usvojeno 1989. godine dalo je poslodavcima formalno pravo da otpuste radnike. Ipak, ova izmena imala je ograničeni uticaj na stvarnu fleksibilnost zato što su procedure otpuštanja ostale kompleksne i skupe (u skladu sa Zakonom o radnim odnosima iz 1996. godine minimalna otpremnina bila je izuzetno visoka i iznosila je 24 mesečne plate), a preduzeća su imala obaveze koje u tržišnim ekonomijama obavljaju tržišta rada i socijalni fondovi. Tokom perioda UN sankcija (posebno tokom prve polovine devedesetih), dekret vlade je čak zabranjivao otpuštanje radnika. Drugo, dok su se mnoge druge socijalističke zemlje držale politike pune zaposlenosti u okviru centralnog planiranja, u bivšoj Jugoslaviji se tokom šezdesetih godina pojavila otvorena nezaposlenost, koja se povećala tokom turbulentne sredine osamdesetih godina. Konačno, neformalno zapošljavanje se mnogo godina tolerisalo od strane vlade zato što je to bila jedna od ključnih strategija preživljavanja tokom devedesetih, što je dovelo do toga da približno jedna trećina ukupnog zaposlenja bude u sivoj ekonomiji. 5.5 S obzirom na važnost funkcionisanja tržišta rada za opšte ekonomske performanse i u poređenju sa drugim tranzicionim ekonomijama, cilj ovog odeljka je da analizira skorašnje performanse na tržištu rada u Srbiji i da identifikuje mere koje će poboljšati njegovo funkcionisanje kao sredstva za promovisanje ekonomskog rasta i stvaranje novih radnih mesta. Procena politika tržišta rada i performansi predstavlja zahtevan zadatak, posebno u ekonomiji koja prolazi kroz duboke strukturalne promene, zato što na rezultate tržišta rada može uticati široki spektar makroekonomskih i strukturalnih mera i spoljnih faktora. Pored toga, s obzirom na to da će koristi reformi tržišta rada biti vidljive tek u budućnosti i s obzirom da je Srbija uvela većinu tih mera tek nedavno (od 2001), njihov uticaj nije još uvek vidljiv u potpunosti. Ove faktore treba imati u vidu kada se razmatraju nedavne mere i performanse tržišta rada u Srbiji.
B. PERFORMANSE TRŽIŠTA RADA U SRBIJI
5.6 Sledeći odeljak daje pregled skorašnjih performansi tržišta rada u Srbiji uz opsežno poređenje sa susednim zemljama, kao i prosekom zemalja Evropske Unije i OECD zemljama. Ovo obuhvata diskusije o nivoima i strukturama učešća, zapošljavanja i nezaposlenosti, veličini neformalnog sektora i dinamici kretanja plata. Većina analiza se bazira na podacima iz Ankete o radnoj snazi (LFS) i Anketi o životnom standardu stanovništva (LSMS) – imajući u vidu mnoge nedostatke raspoloživih podataka iz Nacionalne službe za zapošljavanje (Zavod za tržište rada). LFS se bazira na međunarodnim standardima i preporukama, što omogućava poređenje sa različitim državama. Ipak, za podatke koji nisu mogli da se dobiju iz LFS, korišćena je LSMS, koja se unekoliko razlikuje u odnosu na LFS, što je kasnije i analizirano.
100
Participacija i zaposlenost
5.7 Registrovana stopa udela radne snage u ukupnom stanovništvu u Srbiji (stopa participacije) malo se smanjila od 2000. godine, ali je i dalje relativno visoka. Ovaj pokazatelj ponude radne snage je nekoliko procenata veći od proseka u zemljama centralne i istočne Evrope, ali nešto niži od proseka u EU (EU15) i OECD. Ova poslednja razlika je skoro u potpunosti uslovljena nivoom participacije mladih (15-24 godine starosti) koji je oko 15 procenata niži nego u EU ili OECD zemljama (vidi Tabelu 5.1). U poređenju sa zemljama centralne i istočne Evrope, stopa participacije u Srbiji prevazilazi onu u Sloveniji, Poljskoj, Mađarskoj, Bugarskoj i Makedoniji, ali je niža u poređenju sa Češkom, Slovačkom i Estonijom. Tabela 5.1 Stope participacije i zaposlenosti, po starosti i polu (2002)
Pol Stopa participacije Stopa zaposlenosti Starost Srbija Bugarska Mađarska Slovačka OECD EU Srbija Bugarska Mađarska Slovačka OECD EU
Ukupno
15 - 64 67.5 61.9 60.1 69.9 69.9 69.7 60.0 50.6 56.6 56.8 65.1 64.3
15 - 24 35.8 30.9 34.4 43.4 50.3 47.7 22.0 19.4 30.1 27.0 43.7 40.6
25 - 54 84.3 80.7 76.9 88.6 80.3 82.8 76.7 67.6 72.9 75.0 75.5 77.2
55 - 64 44.8 31.8 27.5 26.9 51.9 42.8 43.3 27.0 26.6 22.8 49.4 40.1
Muški
15 - 64 76.2 66.4 67.7 76.7 80.4 78.4 69.3 53.7 63.5 62.4 75.0 72.8
15 - 24 40.1 34.1 37.8 47.5 55.1 51.3 26.1 20.4 32.9 28.7 47.6 43.7
25 - 54 92.6 83.0 84.3 93.4 92.2 92.4 86.5 69.0 79.7 79.5 87.0 86.8
55 - 64 60.4 43.7 38.2 46.3 63.8 53.4 58.0 37.0 36.7 39.1 60.4 50.1
Ženski
15 - 64 58.7 57.5 52.9 63.2 59.6 60.9 50.6 47.5 50.0 51.4 55.4 55.6
15 - 24 31.2 27.6 30.9 39.2 45.5 44.1 17.7 18.4 27.3 25.3 39.8 37.4
25 - 54 76.2 78.4 69.5 83.9 68.6 73.2 67.1 66.1 66.1 70.6 64.1 67.455 - 64 29.2 21.5 18.9 11.1 40.6 32.5 28.6 18.2 18.5 9.5 38.9 30.5
Izvor: LFS, 2002 Srbija; Zaposlenost u Evropi, 2003 – EC; Pregled zaposlenosti, 2003 – OECD. 5.8 Stopa zaposlenosti u Srbiji malo se smanjila u poslednjih nekoliko godina, ali ostaje iznad proseka za zemlje centralne i istočne Evrope i blizu je nivoa boljih tranzicionih ekonomija. Tačnije rečeno, iznad je nivoa Mađarske, Poljske, Makedonije ili Slovačke, ali niža u poređenju sa postojećim nivoom u Sloveniji, Estoniji i Češkoj. Isto tako, zaposlenost je ispod prosečnih nivoa u EU-15 i OECD (gde se zaposlenost i povećava tokom vremena). Jedan od razloga za relativno visoki nivo zaposlenosti je i to što deluje da je još uvek visok nivo skrivene nezaposlenosti (tj. prividne zaposlenosti) u društvenim preduzećima. Kako neki ispitanici vide sebe kao zaposlene dok u stvarnosti predstavljaju višak radne snage u svojim preduzećima, dobijeni podaci mogu da precene zvaničnu stopu zaposlenosti. Ovaj faktor istaknut je u nedavnom Istraživanju produktivnosti i investicione klime (PICS),113 koje pokazuje da samo 25 procenata ispitanih preduzeća ima optimalan nivo broja zaposlenih. Kao što se očekuje, situacija se pogoršava u društvenim preduzećima, od kojih skoro 80 procenata ima problema sa viškom
113 Svetska banka, 2003 b.
101
radne snage, što ukazuje na činjenicu da bi zvanična zaposlenost mogla da se smanji kada intenzivnije restrukturiranje preduzeća pretvori prikrivenu nezaposlenost u otvorenu. 5.9 Kao i u većini zemalja centralne i istočne Evrope, obnavljanje ekonomskog rasta nije dalo za rezultat istovremeno povećanje zaposlenosti, odražavajući gomilanje viškova radne snage. Kao što je prikazano na Slici 5.1, kada je proizvodnja u zemljama centralne i istočne Evrope počela da se obnavlja, zaposlenost je nekoliko godina stagnirala i tek nedavno počela da se polako povećava. U zemljama jugoistočne Evrope, uključujući i Srbiju, zaposlenost nastavlja da se smanjuje čak i nakon što je u ovoj dekadi proizvodnja počela da se oporavlja. CEE zemlje su takođe imale manje nivoe promena, kako u proizvodnji, tako i u zaposlenosti (posebno, manje smanjenje proizvodnje), dok Srbija i druge zemlje jugoistočne Evrope imaju tendenciju mnogo većeg smanjenja proizvodnje sa sporijim oporavkom nakon toga u poređenju sa CEE zemljama. Grafikon 5.1 Kretanje zaposlenosti i proizvodnje,a 1989-2003
Grafikon 5.2 Kretanje stopa zaposlenosti, 1989-2003
0
20
40
60
80
100
120
89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03
Zaposlenost u CIEAutput CIE
Zaposlenost u SrbijiAutput Srbije
40
45
50
55
60
65
70
1998 1999 2000 2001 2002
Srbija Bugarska Hrvatska
Mađarska Slovačka Republika
a: (1989=100). Izvori: ECA Regionalna baza podataka – WB; Ekonomski pregled Evrope, UNECE; Zaposlenost u Evropi – EC; LFS – Srbija. 5.10 Mladi (posebno mlade žene) imaju najniže stope participacije i zaposlenosti. Te stope su mnogo niže nego za iste grupe u zemljama EU, OECD i uspešnim tranzicionim ekonomijama. Stopa zaposlenosti mladih u Srbiji je 22 procenta, što je samo polovina proseka OECD-a koji iznosi 43.7 procenta. Stopa participacije mladih u Srbiji je oko 15 procentnih poena ispod OECD proseka. Ove razlike još su izraženije kod mladih žena, čija je stopa zaposlenosti manje od polovine proseka u zemljama OECD-a ili EU. S druge strane, čini se da starije grupe imaju stepen participacije i zaposlenosti iznad proseka za zemlje u tranziciji, što verovatno ukazuje na kašnjenje u restrukturiranju proizvodnog sektora. 5.11 Jedna od najupadljivijih i najvažnijih karakteristika tržišta rada u Srbiji je veoma veliko učešće zaposlenosti u neformalnom sektoru (Tabela 5.2). Iako je neformalni sektor postojao i u periodu socijalizma, postao je mnogo vidljiviji tokom devedesetih i nastavio je da raste tokom prvih godina tranzicije. Procena na osnovu LSMS-a ukazuju da je neformalna zaposlenost iznosila 31 odnosno 35 procenata ukupne zaposlenosti u 2002 i 2003. godini. Srbija, gde je najviši opseg neformalne zaposlenosti 37 procenta u centralnoj Srbiji, ima jedan od najvećih učešća nezvanične zaposlenosti u Evropi, odmah posle Bosne i Hercegovine.
102
Tabela 5.2 Srbija: Registrovana i neformalna zaposlenost po regionima, 2002 (u procentima)
Srbija Beograd Centralna Srbija
Vojvodina
Ukupna zaposlenost 100.0 100.0 100.0 100.0Registrovana zaposlenost 69.4 79.1 64.4 71.7Neformalna zaposlenost 30.6 20.9 35.6 28.3
Izvor: LSMS 2002. 5.12 Fleksibilni oblici zapošljavanja (poslovi sa nepunim radnim vremenom i na određeno vreme) su skoro potpuno odsutni u zvaničnom sektoru u Srbiji. U 2002. godini, poslovi sa skraćenim radnim vremenom bili su prisutni sa samo 1 procentom u ukupnoj zaposlenosti. Za razliku od toga, zapošljavanje sa nepunim radnim vremenom predstavlja 18 odnosno 15 procenata ukupne zaposlenosti u EU i OECD zemljama. Dok nizak nivo zaposlenosti sa nepunim radnim vremenom predstavlja karakteristiku mnogih tranzicionih ekonomija (ta stopa je bila samo 1.9 procenata u Slovačkoj, 3.6 procenata u Mađarskoj i 2.5 procenta u Bugarskoj), taj nivo u Srbiji je izrazito nizak. Slična situacija je i sa radom na određeno vreme ili privremenim zaposlenjem koji su poprilično beznačajni i čine samo 5 procenata ukupne zaposlenosti u 2002. Poslovi sa nepunim radnim vremenom bili su jedan od ključnih faktora u povećanju stope zaposlenosti i participacije u nekim OECD zemljama tokom nekoliko prethodnih decenija. Ti fleksibilni oblici zapošljavanja mogu biti posebno važni u poboljšanju mogućnosti zapošljavanja za žene i mlade, koji predstavljaju najmanje zaposlenu grupu u Srbiji, kao i za formalizaciju postojeće zaposlenosti. 5.13 Udeo samo-zaposlenih u ukupnoj ne-poljoprivrednoj zaposlenosti u Srbiji je jedan od najnižih u zemljama CEE i JIE. Ovaj odnos je u Srbiji oko 5 procenata, u poređenju sa 10 procenata koliko iznosi u Sloveniji, Mađarskoj, Poljskoj i Češkoj i oko 14 procenata u OECD i EU-15. Ovo ukazuje na spor napredak u aktivnostima samo-zapošljavanja u poređenju sa naprednim tranzicionim ekonomijama centralne Evrope, gde su takve aktivnosti imale važnu ulogu tokom tranzicije (Dutz i drugi, (2001)). Relativno nizak udeo zaposlenosti u malim i srednjim preduzećima, koji je iznosio 29 procenata u 2000. godini, takođe potvrđuje nezadovoljavajuće performanse u ovoj oblasti.114 5.14 Dok je poslednjih godina prisutno značajno preusmeravanje zaposlenosti sa državnog na privatni sektor, ukupna zaposlenost u privatnom sektoru ostaje niska. Prema podacima iz LFS-a, zaposlenost u privatnom ne-poljoprivrednom sektoru se povećala za 21 procenat od 2000. do 2002. godine, dok je njegov udeo u ukupnoj zaposlenosti porastao sa 24 procenta koliko je iznosio 2000. na 29 procenata u 2002., zadržavši državni sektor kao dominantnog poslodavca. Ovaj trend pre odražava privatizaciju društvenih preduzeća nego stvaranje novih radnih mesta u novom privatnom sektoru, što verovatno pokazuje i dalje nepovoljnu poslovnu klimu (prvenstveno zbog prepreka za osnivanje malih preduzeća), i relativno spor proces privatizacije velikih državnih i javnih preduzeća.
114 Ovaj udeo je i dalje među najnižim, čak iako uzmemo u obzir mala preduzeća koja rade u neformalnom sektoru (Krstić, 2002).
103
Nezaposlenost
5.15 Suprotno mnogim zemljama u tranziciji u kojima su zvanične (registrovane) stope nezaposlenosti obično potcenjene,115 podaci u Srbiji precenjuju zvaničnu stopu nezaposlenosti. Različiti podsticaji nagone većinu nezaposlenih da se prijave kod Nacionalne službe za zapošljavanje (bivši Zavod za tržište rada). Naknada za nezaposlene nije glavni razlog za prijavljivanje, zato što samo oko 6 procenata prijavljenih nezaposlenih zaista prima naknade. Pored toga, isplata naknada kasni oko šest meseci. Stimulans za prijavljivanje dolazi od činjenice da prijavljeni nezaposleni mogu da se kvalifikuju za široki dijapazon različitih drugih beneficija, kao što su: zdravstveno i penziono osiguranje, socijalna pomoć, subvencionirani dečji dodatak, subvencionirani prevoz, kao i pristup različitim programima aktivnih politika zapošljavanja116. Okvir 5.1 pruža detaljniji opis razlika između dva glavna zvanična pokazatelja nezaposlenosti. Okvir 5.1 Zvanična stopa nezaposlenosti i stopa nezaposlenosti MOR-a Prema LFS podacima, stopa nezaposlenosti u Srbiji u 2002. godini bila je 11 procenata, dok je zvanična stopa nezaposlenosti bila oko 29 procenta. Glavni izvor ove razlike proizlazi iz različitih izvora podataka i različitih definicija statusa radne snage koji su korišćeni u definisanju stope nezaposlenosti. LFS koristi standardne definicije Međunarodne Organizacije Rada (MOR) gde se neko može definisati kao nezaposlen ako su sledeći uslovi zajedno ispunjeni: (i) osoba koja nema posao; (ii) osoba koja aktivno traži zaposlenje; i (iii) osoba koja je na raspolaganju za posao.117 Zvanična stopa nezaposlenosti zasniva se na prijavljenom broju nezaposlenih u Nacionalnoj službi za zapošljavanje (tj. Zavodu za tržište rada). Registrovani podaci o nezaposlenosti ne zadovoljavaju obavezno sve uslove. Na primer, neki pojedinci mogu se prijaviti da bi imali pristup različitim vrstama beneficija koje Nacionalna služba za zapošljavanje pruža (posebno zdravstvenom osiguranju), iako u stvarnosti imaju posao u sivoj ekonomiji i, kao rezultat toga, ne traže aktivno posao. Još jedan razlog je da je u određenim situacijama prijava na Zavod za tržište rada potrebna za dobijanje novog zaposlenja (na primer, diplomci moraju prvo da se prijave iako su već našli posao). Na taj način, registrovani podaci precenjuju stvarni nivo nezaposlenosti u Srbiji. Druga razlika između zvanične stope i stope nezaposlenosti MOR-a je i razlika u broju zaposlenih. Zvanična stopa nezaposlenosti bazira se na broju zaposlenih procenjenoj od strane Zavoda za statistiku, što ne pokriva zemljoradnike, zaposlene sa skraćenim radnim vremenom i sezonske radnike. Pored toga, razlika između ova dva podatka uzrokovana je velikim neformalnim sektorom. Na ovaj način, zaposlenost na osnovu LFS-a deluje mnogo veća zato što pokriva sve ove kategorije zaposlenosti. Stopa zaposlenosti MOR-a ne samo da pruža precizniju sliku situacije na tržištu rada, već ju je i moguće porediti na međunarodnom nivou.. 5.16 Nezaposlenost u Srbiji postojano raste od početka reformi krajem 2000. godine, ali ostaje na relativno niskom nivou u poređenju sa mnogim drugim tranzicionim ekonomijama. Stopa nezaposlenosti zasnovana na LFS pomalo se povećala sa 9.6 procenta u 2000. na 11.1 procenata u 2002.118 Na osnovu preliminarnih podataka iz LFS za 2003. godinu, deluje da se ovo povećanje održalo i u 2003. Iako je stopa nezaposlenosti u Srbiji prilično prosečna za tranzicione ekonomije, iznad je nivoa naprednih ekonomija kao što su Mađarska, Slovenija i Češka i, takođe, iznad nivoa za OECD i EU zemlje (vidi: Tabela 5.4). Ovako dobijena stopa nezaposlenosti je verovatno nešto potcenjena, zato što ne uzima u obzir radnike koji su
115 Vidi EBRD (2000). 116 Poslednja izmena zakonodavstva koja se odnosi na mere zapošljavanja i osiguranje u slučaju nezaposlenosti (uvedene 2003. godine) smanjile su opseg i veličinu naknada za nezaposlene. 117 Treći uslov nije korišćen u studiji zato što informacija nije raspoloživa u okviru LFS-a. 118 Za ove analize procenili smo stopu nezaposlenosti u Srbiji koristeći striktne definicije MOR-a, što je donelo izvesne razlike u odnosu na podatke koje je Zavod za statistiku objavio. Ponovna klasifikacija podataka urađena je da bi se u grupu zaposlenih uračunale određene grupe koje Zavod za statistiku obično računa kao nezaposlene ili neaktivne. Više o ovoj temi može se naći u Svetska banka, 2003c.
104
višak u svojim preduzećima, ali koji sebe vide kao zaposlene i tako su se izjasnili u Anketi. Situacija će se promeniti kada ubrzano restrukturiranje pretvori prikrivenu u otvorenu nezaposlenost.
Tabela 5.3 Stopa nezaposlenosti, po starosti i polu, 2002 Pol
Starost Stopa nezaposlenosti Srbija Bugarska Mađarska Slovačka OECD EU
Ukupno 15 to 64 11.1 18.1 5.6 18.6 6.9 7.715 to 24 38.4 35.5 11.9 37.3 13.1 15.125 to 54 9.1 n.a. n.a. n.a. 6.0 n.a.55 to 64 3.3 n.a. n.a. n.a. 4.9 n.a.Muški
15 to 64 9.0 18.7 6.0 18.4 6.7 6.915 to 24 35.0 39.0 12.6 38.3 13.5 14.825 to 54 6.7 n.a. n.a. n.a. 5.6 n.a.55 to 64 4.0 n.a. n.a. n.a. 5.3 n.a.Ženski 15 to 64 13.8 17.4 5.1 18.8 7.2 8.715 to 24 43.1 31.4 11.0 36.1 12.7 15.525 to 54 12.0 n.a. n.a. n.a. 6.4 n.a.55 to 64 1.8 n.a. n.a. n.a. 4.2 n.a.
Izvor: LFS, 2002 Srbija; Zaposlenost u Evropi, 2003 – EC; Pregled zaposlenosti, 2003 – OECD. 5.17 Kao i u drugim zemljama centralne i istočne Evrope, nezaposlenost najviše pogađa mlade. Stopa nezaposlenosti mladih između 15 i 24 godina starosti je skoro tri puta veća od prosečne stope u OECD zemljama za istu starosnu grupu. Dok je u Srbiji ukupna stopa nezaposlenosti niža nego u odabranim tranzicionim ekonomijama (Bugarska i Slovačka republika), stopa nezaposlenosti mladih je nekoliko procentualnih poena veća. Ova razlika je čak i veća kod mladih žena. Stopa nezaposlenosti mladih u Srbiji je 3.5 puta ukupne stope nezaposlenosti, u poređenju sa oko 2.0 u OECD i EU zemljama. Tabela 5.4 Stopa nezaposlenosti u Srbiji i odabranim tranzicionim ekonomijamaa, OECD i EU, 1995-2002
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002Bugarska 15.7 13.5 13.7 12.2 14.1 16.4 19.2 18.1Hrvatska … 10.0 9.9 11.4 13.6 16.1 15.8 14.8Mađarska 10.2 9.6 9.0 8.4 6.9 6.3 5.6 5.6Srbija 10.7 10.4 10.3 10.5 9.5 9.6 10.0 11.1Slovačka 13.1 11.3 11.8 12.5 16.7 18.7 19.4 18.6OECD 7.3 7.2 7.0 6.9 6.7 6.3 6.5 6.9EU 10.1 10.2 10.0 9.4 8.7 7.8 7.4 7.7
Izvor: LFS, 2002 Srbija; Zaposlenost u Evropi, 2003 – EC; Pregled zaposlenosti, 2003 – OECD. 5.18 Nezaposlenost je koncentrisana među pojedincima sa osnovnim i srednjim obrazovanjem (Tabela 5.5). Stopa nezaposlenosti za pojedince sa završenom srednjom školom
105
(13.5 procenta), je preko dva puta nivo onih za fakultetskom diplomom (5.9 procenta). Ovo je još upečatljivije zbog činjenice da osobe sa završenom srednjom školom čine oko dve trećine radne snage. Za razliku od toga, oni koji imaju manje od završene osnovne škole, imaju i najnižu stopu nezaposlenosti (2.9 procenta) i njihov udeo u ukupnoj stopi nezaposlenosti je nizak (manje od 2 procenta). Jedan od mogućih razloga jeste što ove osobe pre prihvataju zaposlenja i većinom su zaposleni na "fizičkim" poslovima na građevinama ili seoskim imanjima.
Tabela 5.5 Nezaposlenost prema stepenu obrazovanja 2002 (u procentima) Stopa
nezaposlenosti Učešće u
nezaposlenosti Učešće u
zaposlenosti Ukupno 11.1 100.0 100.0 Manje od osnovnog 2.9 1.9 8.1 Završeno osnovno 10.1 19.9 22.2 Srednja stručna sprema 13.5 69.1 55.2
Viša stručna sprema 8.9 4.8 6.1 Fakultetsko obrazovanje 5.9 4.2 8.4
Izvor: LFS 2002. 5.19 Struktura nezaposlenih prema prethodnom statusu tržišta rada promenila se u poslednje dve godine, sa povećanim, ali i dalje sporim odnosom onih koji su izgubili posao u poređenju sa novim zaposlenima. Nakon što je ostao stabilan tokom perioda 1996-2000, udeo onih koji ostaju bez posla u ukupnoj nezaposlenosti značajno se povećao sa 29 procenta u 2000. godini na 43 procenta u 2002. (Tabela 5.6). Ipak, ovo je niže nego u Hrvatskoj (56 procenta [Rutkowski, 2003c] a i značajno niže nego u naprednim tranzicionim zemljama (na primer, Mađarska i Poljska) i u OECD zemljama (oko 75 procenta), što ističe nefleksibilnost tržišta rada i spor tempo restrukturiranja u toku prve dve godine tranzicije.
Tabela 5.6 Nezaposleni prema istoriji zapošljavanja i razlozima njihove nezaposlenosti, 1996-2002 (u procentima) 1996 2000 2001 2002Ukupno svi nezaposleni
Novo-registrovani 72.0 70.8 59.7 57.1Oni koji su izgubili posao 28.7 29.2 40.3 42.9 Oni koji su izgubili posao Otpušteni 42.2 56.6 55.3 57.6Prekid ugovora o privremenom angažovanju 33.1 22.8 19.2 22.2
Dobrovoljni otkazi i drugo 24.7 20.7 25.5 20.2Izvor: LFS 2002.
5.20 Period trajanja nezaposlenosti se smanjuje, ali ostaje i dalje veoma visok, sa skoro tri četvrtine nezaposlenih koji traže posao godinu dana ili duže. Dugoročna nezaposlenost predstavlja ozbiljan problem, zato što mnogi od onih koji čekaju nekoliko godina na posao na
106
kraju postaju neaktivni, što predstavlja gubitak ljudskih resursa i dodatni teret na socijalne fondove. Ovaj udeo dugoročne u ukupnoj nezaposlenosti je iznosio 84 procenta u 2000. godini i postepeno se smanjivao nakon toga (Tabela 5.7). Srbija se nalazi između zemalja kao što su Bugarska (64 procenta) i Hrvatska (56 procenata) sa nižim udelom, i Makedonije sa najvećim segmentom dugoročne nezaposlenosti (80 procenata).119 Odgovarajući OECD prosek je oko 30 procenata, što ukazuje na mnogo nefleksibilnije tržište rada za nova zapošljavanja u Srbiji u poređenju sa OECD zemljama.
Tabela 5.7 Razvoj stope nezaposlenosti i dugoročne nezaposlenosti, 1995-2002
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Stopa nezaposlenosti 10.7 10.4 10.3 10.5 9.5 9.6 10.0 11.1 Učešće dugoročno nezaposlenih 75.0 77.5 76.6 77.7 80.1 83.9 70.4 71.5
Izvor: LFS 1995-2002. 5.21 U 2002. godini, prosečni period trajanja nezaposlenosti bio je 47 meseci (Tabela 5.8). Tri grupe su bile najviše pogođene: žene, sredovečni i ljudi sa nižim nivoom obrazovanja. Veća je verovatnoća da žene budu dugoročno nezaposlene i imaju duži period nezaposlenosti u odnosu na muškarce, uprkos njihovom višem nivou obrazovanja. Odraslima je potrebno preko dva puta duže da pronađu zaposlenje nego mladima (59.7 meseci u poređenju sa 4 meseca koliko je potrebno mladima). Radnici koji imaju manje od završenog osnovnog obrazovanja imaju tendenciju da budu nezaposleni preko dva puta duže nego oni sa završenim fakultetom, koji u proseku nalaze posao za 33 meseca. Dugo prosečno trajanje nezaposlenosti za većinu radnika ukazuje na ukupnu nezaposlenost u stagnaciji u Srbiji.120
Tabela 5. 8 Srbija: Period trajanja nezaposlenosti prema pojedinačnim karakteristikama, 2002
Prosek Medijana Ukupno 46.8 26 Pol Muški 35.3 23 Ženski
56.5 36
Starosne grupe 15-24 24.0 18 25-54 59.7 42 55-64 31.3 20 Obrazovanje
Niže od osnovnog 69.1 60 Završeno osnovno 25 Srednja stručna sprema 46.2 28 Viša stručna sprema 52.4 28 Fakultetsko obrazovanje 32.9 13
48.0
119 Vidi Rutkowski 2003a, 2003b, 2003c. 120 Glavna nepovoljnost LFS podataka o nezaposlenosti predstavlja činjenica da LFS podaci ne predstavlja panel, tako da nije moguće pratiti iste pojedince tokom vremena i ispitati promene u njihovom statusu na tržištu rada. To se radi koristeći panel (LSMS 2002-2003).
107
Izvor: LFS 2002. 5.22 Dok se čini da je stopa nezaposlenosti slična u gradskim i seoskim oblastima, ona prilično varira po regionima (Tabela 5.9). Iznenađujuće je da Vojvodina, koja predstavlja najrazvijeniji i najbogatiji deo Srbije, ima najvišu stopu nezaposlenosti i to 15.2 procenat. Druge dve regije imaju mnogo nižu stopu, posebno Beograd sa 6.4 procenta i centralna Srbija sa 10.5 procenata. Dva faktora koja bi mogla biti uzrok ovoj pojavi su: (i) veliko prisustvo izbeglica kod kojih postoji veća verovatnoća da su nezaposleni (58 procenata ukupnog broja izbeglica lociran je u Vojvodini); i (ii) brži tempo restrukturiranja (43 procenta ukupnog broja otpuštenih u procesu restrukturiranja je iz Vojvodine). Ovaj podatak može ukazivati na to da kada se proces restrukturiranja bude ubrzao na teritoriji cele zemlje, ukupna nezaposlenost se može značajno povećati, verovatno na nivo iznad ovoga koji je trenutno u Vojvodini.
Tabela 5.9 Stopa nezaposlenosti po lokaciji / regionu (u procentima) Stopa nezaposlenosti Gradovi 11.4 Ostalo 10.7 Regioni
Beograd 6.4 Centralna Srbija 10.5 Vojvodina 15.2
Izvor: LFS 2002.
Dinamika kretanja zarada 5.23 Usklađivanje na tržištu rada sa smanjenjem proizvodnje tokom devedesetih desio se u formi nižih stvarnih zarada, uz relativno male promene u participaciji i zapošljavanju radne snage. Jedan dobar prikaz ovog usklađivanja je iz 1999. godine, kada su se stvarni BDP i stvarne zarade smanjile za 18 procenata odnosno 21 procenat, respektivno, dok se stopa nezaposlenosti povećala za samo 1 procenat. Istovremeno, stopa učešća radne snage u ukupnom stanovništvu povećala se sa 68.1 procenta koliko je iznosila u 1998. na 69.4 u 1999. Takav rezultat odražava nastavak prethodne prakse u okviru koje je država, kao dominantni poslodavac, bila nesklona da otpušta radnike koji su višak. Još jedan oblik usklađivanja nižim nivoima ekonomskih aktivnosti bilo je neplaćanje zarada. Neke procene za 2003. godine pokazuju da preko 120.000 zaposlenih nije primalo plate ili su ih primali, ali uz velika kašnjenja, koja su nekada dostizala i nekoliko godina. 5.24 Ovaj model drastično se promenio sa početkom reformi krajem 2000. godine, nakon čega se registrovani rast stvarnih zarada povećao znatno iznad rasta stvarnog BDP i rasta produktivnosti (Slika 5.3)121. Smanjenjem tražnje za radnom snagom, ovo je moglo doprineti primećenom povećanju nezaposlenosti, (tj. da su povećanja plata bila umerenija, rast bi mogao dati i bolje rezultate u zapošljavanju). Mereno u evrima, prosečna neto mesečna zarada značajno 121 Trend porasta stvarnih zarada takođe odražava povećanje pokrivenosti (u smislu više zaposlenih) i opsega (uključenje toplog obroka, prevoza, itd.) podataka o zaradama.
108
je porasla – sa oko 60 evra na početku 2001. na oko 180 evra početkom 2004. Ovo nije odražavalo samo rast stvarnih zarada, već i stvarni porast dinara tokom istog perioda. Kao što je prikazano na Slici 5.10, prosečna vrednost mesečne zarade izražena u evrima je sada značajno iznad nivoa susedne Rumunije i Bugarske. Ovo bi moglo da ugrozi konkurentnost srpske privrede i podriva njenu sposobnost da privuče potrebne strane investicije. S druge strane, povećanje zarada na relativno visok nivo predstavlja fenomen koji je prisutan u većini bivših jugoslovenskih republika (podaci za Makedoniju i Hrvatsku prikazani su u Tabeli 5.10), i verovatno odražavaju zajedničko nasleđe institucija i praksi tržišta rada iz bivše SFRJ, kao i visok nivo prosečnih plata (preko US$500 mesečno) početkom devedesetih.
Grafikon 5.3 Kretanje BDP-a, produktivnosti i zarada, 1999-2003
-30
-20
-10
0
10
20
30
40
50
60
1999 2000 2001 2002 2003
-18.0
5.0 5.5 4.0 3.0
Real GDP growthProductivity growthGrowth rate of real net wages
Izvor: MMF i Republički Zavod za statistiku
Tabela 5.10 Neto i bruto prosečne zarade u evrima; 2003 Bugarska Rumunija BJR
Makedonija Hrvatska Srbija, 2001
Srbija, 2002
Srbija, 2003
Neto zarade 115.1 129.6 193.6 520.9 98.3 151.8 176.2Bruto zarade 145.2 179.4 326.7 742.9 146.4 218.8 255.0Izvor: Zavod za statistiku, iznosi u evrima računati su po zvaničnom deviznom kursu objavljenom od strane centralnih banaka.
Tokovi radne snage 5.25 Kompletno tržište rada, uključujući i zvanični i nezvanični sektor, pokazuje relativno dobru fleksibilnost, ako se meri tokovima između zaposlenosti, nezaposlenosti i neaktivnosti.122 Ova relativno dobra prosečna performansa je prvenstveno rezultat veoma fleksibilnog neformalnog sektora, koje obuhvata oko jedne trećine ukupne zaposlenosti. Neformalni sektor stvara većinu kretanja – apsorbuje radnike koji su višak, daje posao onima koji su prethodno bili neaktivni, pokazuje visoku mogućnost gubitka zaposlenja i pruža fleksibilne oblike zaposlenja. Samo 63 procenta zaposlenih u neformalnom sektoru je zadržalo isti status godinu dana kasnije, u poređenju sa 82 procenata u formalnom sektoru. Neformalni sektor nije samo fleksibilniji, već su i godišnja kretanja između formalnog i neformalnog sektora značajna. Među radnicima iz formalnog sektora koji su ostali zaposleni u 2003. godini, oko 18 procenata bilo je apsorbovano od strane neformalnog sektora. Suprotno tome, preko jedne trećine radnika u neformalnom sektoru je bilo integrisano u formalni sektor u periodu od godinu dana.
122Kretanja radne snage su analizirana koristeći LSMS podatke na istim pojedincima za 2002 i 2003. Kako se jedne godine kretanja između različitih statusa radne snage ne mogu dobiti korišćenjem gore navedenih podataka, stvarna kretanja radne snage u periodu od godinu dana su potcenjena.
109
5.26 Mogućnost pronalaženja zaposlenja u Srbiji je relativno velika prema standardima tranzicionih ekonomija.123 Prema podacima LSMS, skoro jedna polovina nezaposlenih pronašla je posao u periodu od godinu dana. 124 Ovaj odnos je veći nego u Rusiji, Poljskoj i Češkoj, svim zemljama sa relativno visokim kretanjem iz nezaposlenosti ka zaposlenju među tranzicionim ekonomijama. Ipak, preko jedne polovine prethodno nezaposlenih koji su našli posao u periodu od godinu dana, rade u neformalnom sektoru. Još jedna važna karakteristika je da je prelazak sa posla na posao značajan u Srbiji, zato što 9 procenata radnika promeni posao u toku godine dana. Ovaj procenat je veći nego u Rusiji, Poljskoj i Litvaniji, gde on iznosi između 4 i 6 procenata zaposlenih. Mladi (posebno oni bez prethodnog radnog iskustva) i oni sa nižim stepenom obrazovanja, imaju najmanje šanse da pronađu zaposlenje. Kretanja iz neaktivnosti u zaposlenje su visoka, iako većina njih jesu kretanja koja apsorbuje neformalni sektor
Tabela 5.11 Srbija: Mogućnost promene posla prema starosti, obrazovanju i vrsti zaposlenja, 2003 (procenti stanovništva u 2002)
2003
Zaposleni u 2002 Zaposleni Nezaposleni Van radne snage
Ukupno svi zaposleni 81.8 3.3 14.9Starost
15-29 76.1 8.3 15.630-45 89.8 3.6 6.546+ 77.2 1.4 21.4
Obrazovanje Niže od osnovnog 64.3 0.4 35.3Osnovno 77.8 3.5 18.7Srednje 85.6 4.0 10.4Više/Visoko 90.5 3.1 6.4
Tip vlasništva poslodavca Ne-privatni 91.2 2.6 6.2Privatni 73.1 4.0 22.8
Vrsta zaposlenja Formalno 86.3 2.8 11.0Neformalno 71.1 4.7 24.2
Izvor: LSMS 2002 i 2003. 5.27 Mogućnost ostajanja bez posla je relativno mala u poređenju sa zemljama u tranziciji i OECD zemljama, ali kod mladih i osoba sa niskim nivoom obrazovanja postoji i najveći rizik ostajanja bez pola. Oko 3 procenta radnika u Srbiji koji su 2002. bili zaposleni postali su u 2003. godini nezaposleni. To je ista stopa koju je tokom devedesetih imala Poljska, a
123 Videti: OECD, 2003. 124 Postoje određene razlike između podataka LFS-a i LSMS-a. Na primer, udeo dugoročne nezaposlenosti se razlikuje. Oko jedne četvrtine nezaposlenih su bili dugoročno nezaposleni u 2003 prema podacima LSMS, dok je ovaj udeo prema LFS podacima iz 2002. bio preko dve trećine. Postoje dva moguća objašnjenja za ovakvo odstupanje. Kao prvo, LFS podaci mogu da precene odnos dugoročne nezaposlenosti u ukupnoj nezaposlenosti. Kada su bili upitani o trajanju njihovog traženja zaposlenja, ispitanici su mali tendenciju da zanemare kratke periode zaposlenja (na primer, povremeno zaposlenje, na određeni period i/ili neformalne poslove). Takođe mogu ignorisati periode kada nisu aktivno tražili posao ili nisu bili na raspolaganju za zaposlenje.
110
Rusija početkom devedesetih (Bell, 2001), i u skladu je s prosekom EU zemalja.125 Za mlade radnike (ispod 30 godina starosti) preko dva puta veća je mogućnost da postanu nezaposleni nego sredovečni radnici. Radnici sa završenom samo osnovnom ili srednjom školom imaju najviše mogućnosti da postanu nezaposleni, što je karakteristika primećena i u drugim tranzicionim i tržišnim ekonomijama. 5.28 Ipak, deo ovog niskog rizika od ostajanja bez posla odražava značajno kretanje ka neaktivnosti. Oko 15 procenata onih koji su bili zaposleni postali su neaktivni godinu dana kasnije. To može da ukaže na efekat “obeshrabrenih radnika”. Više od jedne četvrtine nezaposlenih (26.9 procenata u 2002.) povukla se sa tržišta rada nakon godinu dana. Ova činjenica može takođe da ukazuje na malu mogućnost plasiranja na tržištu rada onih veština i znanja koje imaju oni ostaju bez posla u procesu restrukturiranja (na primer, stariji radnici koji su višak u društvenim preduzećima odlaze direktno u penziju).
Tabela 5.12 Verovatnoće promene posla prema starosti i obrazovanju (procenti stanovništva u 2002)
2003 2002 Zaposleni Nezaposleni Van radne snage
Nezaposleni 47.7 25.4 26.9Starost 15-29 43.7 27.7 28.6 30-45 55.0 22.9 22.1 46+ 49.4 21.1 29.5Obrazovanje
Niže od osnovnog 27.3 12.7 60.0Osnovno 46.0 24.6 29.4Srednje 48.3 25.9 25.9Više/Visoko 51.6 27.2 21.2
Izvor: LSMS 2002 i 2003.
Rezime karakteristika tržišta rada 5.29 Gore pomenute analize pokazuju da tržište rada u Srbiji poseduje većinu tipičnih karakteristika za tranzicione ekonomije. To uključuje povećanje nezaposlenosti u početnim godinama tranzicije, veliku rasprostranjenost dugoročne nezaposlenosti, visoki stepen nezaposlenosti među mladima i onima sa srednjom školom ili nižim stepenom obrazovanja i problem velike regionalne nejednakosti u zaposlenosti. Izgleda da tržište rada u Srbiji ima relativno dobar ukupan nivo fleksibilnosti meren kretanjima između zaposlenosti, nezaposlenosti i neaktivnosti. Ipak, nesrazmeran udeo ovih kretanja stvara se u neformalnom sektoru, koji čini jednu trećinu ukupne zaposlenosti i ima tendenciju porasta.
125 OECD, 2003 - govori o mogućnostima promene zaposlenja u EU (u stvari za samo 11 EU zemalja članica za koje su podaci bili na raspolaganju). Ovaj izveštaj takođe pruža detaljnije podatke o part-time i stalnoj zaposlenosti u EU. Mogućnost da part-time zaposleni ostanu bez zaposlenja je 4.7 procenata, dok je analogni podatak za one sa stalnim radnim mestom 2.7 procenta.
111
5.30 Povećanje nezaposlenosti u Srbiji je danas znatno ublaženo u poređenju sa drugim tranzicionim ekonomijama. Čini se da je ovaj fenomen vezan za spor proces restrukturiranja preduzeća. Iskustvo iz drugih zemalja koje su već napredovale u tranziciji (čak i iz Vojvodine) pokazuju da kada restrukturiranje počne, kako nivo tako i struktura nezaposlenosti se mogu pogoršati. Istovremeno, Srbija je imala iskustva sa sličnim kvalitativnim trendovima u zapošljavanju, kao i druge ECA zemlje. Moguć oporavak proizvodnje nije došao sa porastom, već sa daljim padom zaposlenosti. 5.31 Ova analiza otkriva tržište rada koje je dvojno u nekoliko dimenzija, a najupečatljiviji dualizam je onaj između formalnog i neformalnog sektora. Relativno zadovoljavajuće sveobuhvatne performanse tržišta rada odražavaju formalno tržište rada koje u proseku loše funkcioniše i koje je relativno nefleksibilno i pruža visoki stepen statutarne zaštite pri zapošljavanju i veoma fleksibilno i u porastu neformalno tržište rada koje ne nudi nikakvu sigurnost zaposlenja. Visoki nivoi nezvanične zaposlenosti ukazuju na činjenicu da se takva praksa tolerisala tokom devedesetih, kao i utaja poreza, neefikasno ubiranje poreza, itd. Mogućnosti da se zaposlenje pronađe i izgubi su mnogo veće u nezvaničnom sektoru. Zvanični sektor (a u okviru njega posebno društvena preduzeća i preduzeća privatizovana pre 2000. godine) tek treba u potpunosti da reaguje na fleksibilnije zakonodavstvo usled nepromenjenog upravljanja na nivou preduzeća i institucionalnog ponašanja prema tržištu rada. Međutim, ovakva situacija ne predstavlja održivo rešenje zato što su preduzeća u nezvaničnom sektoru ograničena u njihovoj mogućnosti da se razviju i rastu. Pored toga, zaposleni u nezvaničnom sektoru imaju malu socijalnu sigurnost, ali se finansiraju iz doprinosa plaćenih iz formalnog sektora. 5.32 Još jedna važna dvojnost je ona između mlađih (starosti 15-24) i starijih radnika. Nizak nivo participacije mladih pokazuje da mladi ljudi i ne traže posao. Ovaj visok prosečni nivo, ali relativno kratko prosečno trajanje, mladih nezaposlenih, sugeriše da su mladi ljudi sposobni da pronađu neke poslove (verovatno one nižeg kvaliteta ili sezonske poslove), ali ne mogu da se zadrže na njima dugo. To se potvrđuje primećenom visokom mogućnošću ostajanja bez posla. Suprotno tome, stariji radnici imaju visoke stope zvanične zaposlenosti i participacije, niži nivo nezaposlenosti, ali i dugačak period nezaposlenosti jednom kada ostanu bez posla. 5.33 Stopa participacije žena i stopa zaposlenosti žena je mnogo niža u poređenju sa muškarcima. Dok je sličan model primećen u većini zemalja u tranziciji, u Srbiji je ta razlika veća (iako nekoliko zemalja kao Bugarska, Mađarska i Slovačka imaju skoro isto tako velike razlike). Interesantno je da je odnos stope participacije žena i muškaraca (1.3) i dalje ispod OECD proseka (1.35). Nasuprot većini drugih tranzicionih ekonomija i uprkos niskom nivou participacije radne snage, stopa nezaposlenosti za žene u Srbiji je mnogo veća nego za muškarce. Odnos stope nezaposlenosti muškaraca i žena je 1.5, podatak koji se može porediti samo sa Češkom, iako nije mnogo veći od 1.3, proseka u EU-15. Nasuprot tome, nekoliko zemalja u tranziciji (Mađarska, Rumunija, Estonija i Letonija) imaju veće stope nezaposlenosti za muškarce nego za žene. U Srbiji, veća je verovatnoća da će žene biti dugoročno nezaposlene i postoji tendencija da je period nezaposlenosti duži kod žena nego kod muškaraca. 5.34 Tržište rada, takođe, pokazuje dvojnost između osoba sa nižim i višim stepenom obrazovanja. Osobe sa višim nivoom obrazovanja imaju nizak nivo nezaposlenosti, imaju veću mogućnost da zadrže svoj posao, veće zarade i provode najmanje vremena tražeći zaposlenje. Osobe sa srednjom spremom su u težoj situaciji, veći im je rizik da izgube posao i imaju najvišu
112
stopu nezaposlenosti. I dok je teško odvojiti podatke za one koji imaju stručne i opšte srednje obrazovanje, usko-stručni i prevaziđeni srednjoškolski obrazovni sistem ograničava mobilnost radne snage. 5.35 I konačno, relativno fleksibilno tržište rada u privatnom sektoru je u kontrastu sa nefleksibilnim tržištem rada u državnom i društvenom sektoru. Kao i u neformalnom sektoru, privatni sektor stvara većinu kretanja između zaposlenosti i nezaposlenosti (i obrnuto), pruža mnogo više fleksibilnosti (što se tiče pružanja poslova na određeno vreme i part-time poslova), pruža zarade koje su bliže povezane sa rezultatima rada i manje je opterećenje viškom radne snage. S druge strane, državni sektor pruža veću sigurnost zaposlenja, ali na uštrb manje produktivnosti i efikasnosti. Takođe, uloga sindikata je mnogo veća u državnom/društvenom sektoru. Imajući u vidu ove razlike, funkcionisanje opšteg tržišta rada će se promeniti s privatizacijom i restrukturiranjem državnog/društvenog sektora, što će preusmeriti većinu zaposlenih na privatni sektor. 5.36 Pored toga, dok postoji zabrinutost za podatke o zaradama, čini se da se Srbija kreće iz usredsređenosti na prvenstveno održavanje zapošljavanja kontrolom rasta stvarnih zarada u devedesetim na dozvoljavanje bržeg rasta stvarnih zarada na uštrb rasta zaposlenosti u 2000. To je dovelo do manje jednake raspodele troškova tranzicije između “insajdera” i “autsajdera” i doprinelo ekonomskom rastu koji nije praćen rastom zaposlenosti. Povećanjem jedinične cene rada, ovaj trend takođe uništava konkurentnost Srbije i može da ugrozi makroekonomske balanse.
C. KLJUČNI IZAZOVI
5.37 Ključni izazovi za kreatore politika uključuje: (i) pomeranje zaposlenja sa neformalnog na formalni sektor i smanjenje trajanja nezaposlenosti putem poboljšanja fleksibilnosti zvaničnih tržišta rada i nastavljanjem sa procesom reformi koje će povećati udeo aktivnosti privatnog sektora; (ii) održavanje postojećeg (inače visokog za regionalne standarde) opšteg nivoa zaposlenosti i participacije; (iii) poboljšanje kvaliteta rada i opšteg životnog standarda putem olakšavanja preraspodele rada na efikasnije sektore; i (iv) rad na specifičnim problemima mladih i manje obrazovanih. Rad na ovim problemima zahtevaće sinhronizovane mere u oblasti radnog zakonodavstva, institucionalnog okvira za tržište rada, otpremnine i naknade za nezaposlene i aktivne politike zapošljavanja. Te politike treba da budu komplementarne sa reformama u mikro-ekonomskoj politici (uključujući poresku politiku i administraciju), privatizaciju i razvoj privatnog sektora, restrukturiranje i obrazovanje na svim nivoima. Ovaj odeljak počinje pregledom direktnih reformi tržišta rada, a nastavlja se kratkom diskusijom o reformama van tržišta rada.
Poboljšanje funkcionisanja formalnog tržišta rada 5.38 Značajni napredak koji je Srbija postigla u reformisanju rigidnih zakona kojima se reguliše tržište rada, a da bi zadovoljila zahteve tržišne ekonomije, treba sačuvati i selektivno produbljivati. Ovo zbog toga što je skromnija zaštita pri zapošljavanju za sve bolje rešenje od sistema koji obezbeđuje visoku zakonsku zaštitu za manji broj dok svi ostali ostaju bez
113
nje. Novi Zakon o radu usvojen u decembru 2001. predviđa više fleksibilnosti i u zapošljavanju i u otpuštanju radnika (vidi Okvir 5.2). Ove promene predstavljaju osnovu za efikasnu raspodelu rada u smislu povećanja produktivnosti postojećih i novih preduzeća. U Aneksu 2 dati su indeksi do kojih se došlo u okviru projekta Svetske banke “Troškovi poslovanja” (“Cost of Doing Business”) gde opšta metodologija omogućava unakrsna poređenja po zemljama.126 Ovo istraživanje pokazuje da je Srbija i Crna Gora (podaci nisu odvojeni po republikama) po mnogim vrednostima blizu proseka ekonomija u tranziciji u Evropi i centralnoj Aziji, ali da su uslovi zapošljavanja rigidniji nego u zemljama OECD-a. To sugeriše da osnovni uzrok rigidnog tržišta rada u Srbiji nisu više zakonski propisi. Nedavna poboljšanja treba održati, a treba razmotriti i mogućnost daljeg povećanja fleksibilnosti, posebno u oblastima utvrđenim u prethodnoj analizi. U suprotnom, strani i domaći investitori oklevaće da uzmu učešće u privatizaciji ili da započnu novi posao. Pored toga, vlada kao veliki poslodavac mogla bi se suočiti s velikim fiskalnim troškovima zapošljavanja i otpuštanja svojih zaposlenih. Najvažnije preostale slabosti u funkcionisanju zvaničnog tržišta rada u Srbiji mogle bi se naći u drugim faktorima koje utiču na institucionalnu fleksibilnost, kao što su socijalno partnerstvo, minimalne zarade, naknade za nezaposlene, aktivne politike zapošljavanja i poreska politika. Ovi faktori razmatrani su u narednim paragrafima. Okvir 5.2 Ključne novine uvedene Zakonom o radu iz 2001. Zakon o radu i ostali prateći propisi usvojeni u protekle tri godine, značajno su poboljšali pravne i institucionalne pretpostavke za tržište rada u Srbiji. To se najpre ogleda u pojednostavljenju i smanjenju troškova u procesu zapošljavanja i otpuštanja, kao i u boljim propisima u oblasti radnih uslova. Zapošljavanje je postalo mnogo lakše, brže i manje skupo jer poslodavac više nije obavezan da oglašava slobodna radna mesta, probni period je skraćen i dozvoljene su fleksibilne forme zapošljavanja (tj. skraćeno radno vreme i rad na određeno vreme). Time će se povećati šanse za zapošljavanje, naročito mladih i žena. Poslodavac može da okonča ugovor o radu ukoliko potreba za određenim poslovima prestane zbog tehnoloških, ekonomskih ili organizacionih promena. Otpremnine su smanjene sa nekadašnjih 24-36 mesečnih zarada kako je predviđao stari zakon, na 2-6 mesečnih zarada, u zavisnosti od dužine radnog staža. To će u znatnoj meri uticati na smanjivanje destimulativnih faktora u zapošljavanju novih radnika. Uslovi za rad su bolje zakonom regulisani i harmonizovani s većinom ekonomija u tranziciji. Prekovremeni rad, minimalno trajanje godišnjeg odmora, kao i porodiljsko odsustvo precizno su definisani i usklađeni sa standardima u regionu. Minimalne zarade utvrđene su zajedničkim dogovorom vlade, sindikata i poslodavaca. Kolektivni ugovori su postali manje restriktivni, dok je zastupanje sindikata i poslodavaca preciznije definisano. Opšti i posebni kolektivni ugovori obavezuju samo one poslodavce koji su članovi unije poslodavaca koja je potpisnik kolektivnog ugovora ili koja se pridružila asocijaciji naknadno. Prema prethodnim propisima opšti i posebni kolektivni ugovori primenjivali su se direktno i obavezivali su sve poslodavce u republici ili grani. Ministar nadležan za oblast rada može da proširi primenu posebnih kolektivnih ugovora na ne-članove unije poslodavaca. Ministar je obavezan da traži mišljenje potpisnika kolektivnih ugovora pre nego što odluči o eventualnom takvom proširivanju. Ove promene iziskuju vreme da bi pokazale svoje puno dejstvo, što zavisi od reforme institucionalnog rešenja tržišta rada i od reformi u drugim sektorima. Jedan već vidljivi rezultat je smanjenje registrovanih nezaposlenih do sredine 2003, prvo takvo smanjenje za deset godina i više. U ovom stadijumu ekonomskog razvoja kada su restrukturiranje velikih društvenih preduzeća i privlačnost direktnih stranih ulaganja tako značajni, fleksibilni propisi u ovoj oblasti su utoliko potrebniji.
126 Svetska banka, (2004c), Indeks zakona o zapošljavanju pokriva tri oblasti: fleksibilnost u zapošljavanju, uslove zapošljavanja i fleksibilnost u otpuštanju (vidi Aneks 5.2 za unakrsna upoređenja po zemljama i za više detalja o formiranju indeksa). Svaki pod-indeks se vrednuje od 0 do 100, viša vrednost podrazumeva više propisa. Indeks zakona o zapošljavanju je prosek tri navedena indeksa.
114
5.39 Socijalno partnerstvo nije dobro funkcionisalo u početnoj fazi tranzicije. Socijalni partneri nisu na odgovarajući način institucionalizovani i neki su slabo reprezentovani. Pored toga, legitimitet pojedinih socijalnih partnera je pod znakom pitanja. Obično sindikati predstavljaju kolektivni glas radnika, povećavajući tako njihovu pregovaračku moć u odnosima sa organima upravljanja. Oni mogu da doprinesu poboljšanju zaštite na radu, ali mogu i da nametnu troškove korisnog delovanja.127 Pored toga, ako poslodavci nisu adekvatno zastupljeni, rezultati tripartitnih pregovora mogu da pogoršaju poslovnu klimu i da dovedu do pritiska na zarade, smanjujući tako rast proizvodnje i zapošljavanja.128 U Evropi i centralnoj Aziji, članstvo u sindikatu bilo je obavezno u vreme socijalizma. U prvim godinama tranzicije, u sindikate je bila učlanjena većina radne snage – prosečna zastupljenost u sindikatu u zemljama u tranziciji iznosila je 58,1%. Od kraja devedesetih, članstvo u sindikatima se dalje osipa, samo jedan od tri radnika je i dalje član sindikata. U Srbiji, jako prisustvo sindikata je očigledno samo u nedavno privatizovanim preduzećima (66,4 %) i državnim i društvenim preduzećima (83% zaposlenih su članovi sindikata). Prema PICS, samo 6,2% radnika u novom privatnom sektoru je učlanjeno u sindikate. U budućnosti je bitno da se ne proširuje pravno važenje kolektivnih ugovora, jer to može da šteti poboljšanjima koja u nedavno izvršena u smislu fleksibilnosti tržišta rada. 5.40 Dalji rast minimalnih zarada u odnosu na prosečnu zaradu mogao bi negativno da se odrazi na zapošljavanje, posebno mladih i niže kvalifikovanih radnika. Minimalne zarade su prisutne u skoro svim tranzicionim ekonomijama, ali njihova darežljivost vremenom opada. Pored toga što minimalne zarade mogu da povećaju najniža primanja onih koji uspeju da zadrže posao, one mogu takođe da dovedu do nezaposlenosti tamo gde je minimalna zarada iznad tržišnog nivoa i prema tome obavezujuća. Suviše visoke minimalne zarade mogu naročito da umanje šanse za zapošljavanje mladih ili niže kvalifikovanih.129 Zato minimalne zarade treba održati na skromnom nivou koji neće negativno uticati na perspektive zapošljavanja onih koji već predstavljaju najugroženiji deo radne snage u Srbiji, a to su oni s nižim nivoom obrazovanja ili nedovoljnim ili neodgovarajućim kvalifikacijama. Tekući Zakon o radu Srbije predviđa da minimalne zarade budu utvrđene zajedničkim dogovorom između predstavnika vlade, sindikata i unije poslodavaca. Ovaj princip je usaglašen sa MOR-ovim Sporazumom o utvrđivanju minimalnih zarada i od njega ne treba odstupati. U prethodnih par godina je minimalna zarada na nacionalnom nivou iznosila 38,8% od prosečne neto zarade (u 2002.) i 39,4% (u 2003). Ovo je relativno visok iznos u poređenju sa ostalim zemljama u tranziciji. Dalje povećanje trebalo bi izbeći, a razmotriti i mogućnost da se postojeća stopa još malo umanji. 5.41 Nedavna promena u pravnoj zaštiti pri zapošljavanju (uključujući i niže otpremnine) pozitivna je ali je treba dopuniti dobro ciljanim, efikasnim i pristupačnim programima finansiranja i aktivne pomoći otpuštenima. Zaštita pri zapošljavanju direktnim ograničenjem privremenih otkaza obeshrabruje stvaranje novih radnih mesta i zapravo sprečava potrebnu preraspodelu radne snage u pravcu njene produktivnije upotrebe, što bi vodilo rastu i održivoj zaposlenosti u profitabilnim preduzećima. Nasuprot tome, programi koji obezbeđuju finansijsku i drugu direktnu podršku mogu da zaštite otpuštene radnike istovremeno ubrzavajući i olakšavajući preusmeravanje radne snage. Tri osnovna programa za nezaposlene u Srbiji su 127 Rashid i Rutkowski, (2001) 128 Na primer, poslodavce ne bi trebalo da zastupa Privredna komora, koja nije usaglašena sa MOR-ovim sporazumima. 129 OECD, (1999) U Mađarskoj minimalna zarada je povećana u 2001. i 2002. za 60% odnosno 25%. U svojoj studiji, Kertesi i Köllö (2002) procenjuju da je zapošljavanje nekvalifikovanih radnika smanjeno za 4% odnosno 6%. Ukupna zaposlenost umanjena je zbog toga u 2001. i 2002. za 2,5% odnosno 4%.
115
novčana naknada za nezaposlene, otpremnine (uključujući i one iz vladinog “Socijalnog programa”), i aktivne politike zapošljavanja. Mi sada govorimo o svakom od ta tri programa redom. 5.42 Sistem naknada za nezaposlene u Srbiji je dobro zamišljen i stoga nije ograničavajući faktor za otvaranje novih radnih mesta, ali nema dovoljno sredstava. Novčana naknada za nezaposlene isplaćuje se 3 meseca ukoliko je osiguranik imao osiguranje za slučaj nezaposlenosti od 1 do 5 godina, odnosno do 24 meseca ako je osiguranik stariji od 55 godina i plaćao je osiguranje više od 25 godina. Ova pravila u znatnoj meri objašnjavaju mali broj korisnika naknada.130 Iznos naknada je relativno skroman po regionalnim standardima – 60% od prethodne zarade nezaposlenog u prva tri meseca, i 50% za preostali period u kome on/ona ima pravo na izmenjeni iznos naknade. Nizak iznos naknade je možda smanjio njeno negativno dejstvo na stvaranje novih radnih mesta i, nasuprot mnogih OECD zemalja, ograničio dejstvo naknada za nezaposlene na ukupan nivo nezaposlenosti. U Srbiji su obavezni doprinosi za osiguranje u slučaju nezaposlenosti veoma skromni po regionalnim standardima.131 Uprkos niskim naknadama i nevelikom broju korisnika, puna i blagovremena isplata naknada za nezaposlene predstavlja značajan problem za Zavod za tržište rada. Trenutno se sa isplatom ovih naknada kasni 6 meseci u proseku. To smanjuje sposobnost sistema naknada za nezaposlene da dejstvuje kao efikasna socijalna mreža zaštite i može da usmerava ljude ka neformalnom sektoru. 5.43 Vladin “Socijalni program” treba redukovati i restrukturirati. Ovaj program je namenjen onima koji su ostali bez posla zbog privatizacije, restrukturiranja ili likvidacije izabrane grupe preduzeća, odobrene od strane vlade na ad hoc osnovi.132 U 2003. godini, 32 preduzeća su koristila sredstva iz programa. To je mnogo u odnosu na druge zemlje, gde su slični programi fokusirani samo na nekoliko posebno teških slučajeva (na primer, u gradovima koji zavise od jednog preduzeća). Otpremnine u ovom programu teže da bitno premaše minimum utvrđen Zakonom o radu, a inače su već visoke po regionalnim standardima. U 2003. je potrošeno 5,4 milijardi dinara (ekvivalent: 0,5 % BDP) u okviru ovog programa. To je mnogo više od, na primer, 0,9 milijardi dinara potrošenih na aktivne politike zapošljavanja, ili 1,2 milijarde potrošene na “Materijalnu pomoć porodicama”, dobro ciljan osnovni program socijalne zaštite u Srbiji.133 To je isto tako krupan iznos kao i 5,6 milijardi dinara koji su potrošeni na naknade za nezaposlene, koje su dobro strukturirane i moraju da pokriju mnogo veću grupu radnika.134 U početnoj fazi tranzicije, kada strukturne reforme mogu da rezultiraju velikim brojem otkaza, postoji obrazloženje za ovakav vladin program. Međutim, uvećana sredstva za ovakve programe u najbližoj budućnosti mogu da budu opravdana samo ako se ovi programi promene tako da budu fiskalno izvodljivi, namenjeni najugroženijima i s jasnim podsticajima za firme koje dobijaju pomoć u okviru programa da bi produbile, a ne odložile restrukturiranje. U
130 U nekim zemljama u tranziciji, nezaposleni radnici koji su iskoristili svoje pravo na naknadu za nezaposlene, mogu nastaviti da je primaju u okviru programa testiranja sredstava zvanog pomoć nezaposlenima (Bugarska, Mađarska i Slovenija). 131 Stopa tekućeg doprinosa iznosi 1,1 % (0,55 % po poslodavcu i 0,55 % po zaposlenom). 132 Program je odobren u martu 2002. Višak zaposlenih može da bira jednu od tri opcije: (i) jednokratna novčana naknada u iznosu od 10 prosečnih zarada u privredi (ili naknada u iznosu do US$100 za svaku godinu radnog staža); (ii) poseban program obuke i prekvalifikacije; i (iii) pomoć pri samo-zapošljavanju, što, između ostalog, uključuje ‘podsticajna sredstva’ u iznosu od US$ 500. U 2003, 36.900 osoba koristilo je ovaj program, od kojih se 97,7% odlučilo za novčane naknade, 2,2 % je učestvovalo u programima obuke a 0,1% je dobilo pomoć za samo-zapošljavanje. 133 Vidi: Svetska banka (2003c), 134 Budžet za naknade nezaposlenima uključivao je dodatnih 2,3 milijardi dinara uplaćenih u vidu doprinosa za penzijski i zdravstveni fond u korist nezaposlenih.
116
srednjoročnom razdoblju, ovakav restrukturirani program bi se mogao zadržati za nekoliko posebno problematičnih preduzeća. Dugoročno posmatrano, treba ga postepeno isključivati. Sačuvani resursi bi mogli biti upotrebljeni za bolju ravnotežu resursa i obaveze za isplatu naknade nezaposlenima, za izbor obećavajućih aktivnih programa tržišta rada i za druge reforme koje mogu da podstaknu zapošljavanje. 5.44 Nacionalna služba za zapošljavanje u Srbiji nudi široku skalu aktivnih politika zapošljavanja, ali neadekvatna sredstva i neadekvatno osoblje smanjuje njihovu efikasnost. Ovi programi bi trebalo da se bave posebnim problemima na tržištu rada. Namenjeni su onima koji traže posao i uključuju usluge savetovanja i posredovanja (poput obaveštavanja o slobodnim radnim mestima i sajmova slobodnih radnih mesta), obuku i prekvalifikaciju, posebne programe zapošljavanja namenjene osobama s posebnim potrebama i pomoć u preduzetništvu. Većina ovih programa doneta je ad hoc kao brzi odgovor na uočene probleme koji se pojavljuju kako reforme napreduju. Tokom prvih godina tranzicije, Služba je potrošila samo deo ukupnog budžeta (između 4 i 8 procenta) na aktivne politike zapošljavanja. Brzo povećanje programa takođe smanjuje raspoloživa sredstva za bilo koji program. Sledeći problem je u tome što je Zavod kao javni servis najopterećeniji u regionu. Jedan savetnik za zapošljavanje, u proseku, zadužen je za preko 2000 nezaposlenih. U zemljama EU na jednog savetnika dolazi između 150 i 400 lica. 5.45 Razlike u isplativosti različitih programa, uz ograničene finansijske i administrativne resurse, znače da programe treba vrlo selektivno birati i pažljivo ciljati. Kao što se vidi u Okviru 5.3, iskustva s ovim programima širom sveta, kao i u zemljama tranzicije, veoma variraju. Savetovanje i pomoć u traženju posla su često delotvorni kada su u pitanju radnici koji su povremeno nezaposleni i oni nalaze posao uz relativno niske jedinične troškove. Neki opšti programi obuke, uključujući obučavanje na radnom mestu i/ili institucionalnu obuku, dali su različite ali generalno pozitivne rezultate u borbi sa strukturnom nezaposlenošću. Programi obuke namenjeni mladima kao i programi subvencioniranja zarada i zapošljavanja, dali su slabije rezultate. Takođe, programi fokusirani na obezbeđivanju subvencionisanih kredita za viškove zaposlenih i nezaposlene su se često pokazali kao neefikasni (pošto su skupi a imaju malu stopu uspeha). Efikasna primena nekoliko obećavajućih i dobro funkcionišućih programa je mnogo bolje od zadržavanja jednog sistema disfunkcionalnih aktivnosti. Budući da su neki programi efikasniji u pružanju pomoći različitim grupama ljudi od nekih drugih, bitno je da program odgovara grupi korisnika. 5.46 Ukratko, Srbija bi trebalo da nastavi s prebacivanjem sa pravne zaštite pri zapošljavanju na bolje funkcionisanje sistema osiguranja u slučaju nezaposlenosti prevashodno zasnovanom na naknadama za nezaposlene i nekim aktivnim politikama zapošljavanja. Na primer, iznos minimalne otpremnine iako značajno umanjen i ne visok po standardima ostalih bivših jugoslovenskih republika, ostaje visok u poređenju s drugim zemljama ECA. Treba se pozabaviti ovim i drugim preostalim rigidnostima u propisima. Kao što je prethodno navedeno, resurse bi trebalo prebaciti iz Socijalnog programa u naknade za nezaposlene (što bi trebalo da bude dovoljno za tekuće obaveze prema postojećim propisima) i ciljanu grupu aktivnih programa tržišta rada, koji su izabrani na osnovu tranzicijskog iskustva i koji su u skladu s raspoloživim administrativnim resursima Službe. 5.47 Visoke stope poreza na plate i nedovoljno jačanje oporezivanja plata može da obeshrabri formalno zapošljavanje (vidi poglavlje 2). Reforma poreskog sistema iz 2001,
117
kojim su smanjeni porezi na plate i stope doprinosa, a istovremeno proširena osnova za takvo oporezivanje, ostavlja Srbiju s porezom na plate i stopama doprinosa usklađenim s regionalnim prosekom. Ove početne reforme još nisu donele vidljivo smanjenje u oblasti nezvaničnog zapošljavanja ni povećanje opšte zaposlenosti. Jedan od razloga zbog kojih neformalno zapošljavanje uspešno opstaje jeste i stepen tolerancije koji je ova sfera uživala devedesetih godina, kada je služila kao način preživljavanja velikog broja porodica. Srbiji treba možda još snažniji podsticaj da je formalizuje. Iz tog razloga, dalje postepeno i dobro isplanirano smanjenje poreza na fond zarada (kompenzovano odgovarajućim povećanjem drugih poreza i prilagođavanjima u cilju kompenzacije izgubljenog prihoda socijalnih fondova) bi trebalo uzeti u obzir. Formalizacija bi takođe mogla da se promoviše snažnijim i ne-selektivnim ubiranjem poreza, uključujući reformu poreske administracije, bolji informacioni sistem i promene u radu inspekcije. Okvir 5.3 Koje aktivne politike zapošljavanja najbolje funkcionišu u zemljama tranzicije? Nova, sveobuhvatna procena aktivnih politika zapošljavanja u celom svetu (Betcherman i dr., 2003) daje neke korisne smernice za kreatore politike u ovoj oblasti, kao što će se u dole izloženom videti. • Najrentabilniji program je pomoć u traženju posla. To se posebno odnosi na zemlje u tranziciji i
industrijalizovane zemlje. Troškovi programa su relativno niski, a rezultati često pozitivni, utoliko više ako su ekonomski uslovi dobri.
• Programi obuke nezaposlenih daju mešovite rezultate, ali su dosledno pozitivni u zemljama u
tranziciji. Ovo je i za autore iznenađujuće. Možda je to zato što ovi programi nude kvalifikacije relevantne za tržišnu ekonomiju, ili zato što se ritam transformacije ovih ekonomija ubrzava. Kao i u slučaju pomoći pri traženju posla, ovi programi su uspešniji ako su i rezultati ekonomije dobri.
• Ima malo dokaza o efikasnosti programa za prekvalifikaciju radnika kod masovnih otpuštanja u
zemljama tranzicije. Ocenjeno je da je Projekt hitne demobilizacije i reintegracije za Bosnu i Hercegovinu pozitivno uticao na zapošljavanje i zarade (Impaq International 2001; Benus i dr., 2001), mada dejstvo gubitaka i supstitucije nije procenjeno.
• Programi obuke posebno namenjeni mladima imaju najmanje efekta. Indikacije su više iz industrijskih
nego iz zemalja u tranziciji. Neki opšti programi obuke u zemljama tranzicije (Mađarska, Poljska, Republika Češka) sačinjeni su s ciljem da donesu pozitivne pomake za mlade ali čini se da će biti osujećeni zbog visokih troškova ovakvih programa (Godfrey, 2003).
• Delimičan uvid u dejstvo programa subvencije zarada i zapošljavanja u zemljama u tranziciji je nedvosmisleno negativan. Efekti gubitaka i supstitucije su čini se posebno važni u ovakvim programima i njih je teško proceniti.
5.48 Neformalno zapošljavanje se ohrabruje i relativnom lakoćom s kojom evidentirana nezaposlena lica stiču pravo na razne vidove socijalne zaštite, kao što je besplatno zdravstveno osiguranje. U meri u kojoj evidentirani nezaposleni zapravo rade u neformalnom sektoru, takva lakoća u sticanju prava predstavlja subvencionisanje neformalnog sektora budući da oslobađa neformalnog poslodavca obaveze da uplati određene doprinose na koje je obavezan preduzetnik koji redovno prijavljuje svoje zaposlene i za njih plaća doprinose. Ima nekoliko opcija koje bi mogle da povećaju broj osiguranika: uključivanje onih koji rade skraćeno radno vreme ili pod kratkoročnim ugovorima u mrežu osiguranika; bolje administrativno pokrivanje (najpre samo-zaposlenih i zemljoradnika), i intenzivnija kontrola kojom će se utvrđivati da su korisnici naknada zaista nezaposleni. Neke od ovih mera već su primenjene u Srbiji, kao
118
uključivanje radnika sa skraćenim radnim vremenom i pod kratkoročnim ugovorima u sistem osiguranja. Radikalnija mera bila bi zakonom obavezati da svako plaća doprinose za socijalno osiguranje tako da i poslodavci i njihovi zaposleni budu obuhvaćeni sistemom zdravstvenog osiguranja.
Starosno doba i performanse tržišta rada
5.49 Navedena analiza pokazuje vrlo različite ishode na tržištu radne snage za mlade i starije radnike. Kao što je navedeno u pasusu 5.31, mladi su mobilniji, lakše se zapošljavaju ali i ostaju bez posla, nisu u stanju da u dužem periodu zadrže radno mesto. Nasuprot njima, stariji radnici ne gube posao lako ali kada se to dogodi onda u novom statusu ostaju dugo vremena, a često se i definitivno povlače sa tržišta rada. 5.50 Ovaj model je odraz ograničenog obima restrukturiranja i niske kvalifikacije odraslih. Budući da mnoge nerestrukturirane firme jednostavno pokušavaju da se ne zadužuju pred privatizaciju i zapravo nikoga ne primaju, mladi nemaju pristup takvim firmama. To primorava mlade da traže neodgovarajući ili sezonski posao koji nema veze s njihovim obrazovanjem ili da izađu da tržište radne snage.135 S obzirom na to da blaga budžetska ograničenja dozvoljavaju istim firmama da se ponašaju paternalistički i izbegavaju veća otpuštanja, stariji radnici uglavnom su uspevali da sačuvaju svoja radna mesta. Međutim, pošto mnogi od ovih starijih radnika nema kvalifikacije koje se traže na tržištu rada, za njih može biti veoma teško da dobiju novi posao nakon otpuštanja. 5.51 Trenutno nepovoljna situacija mladih u odnosu na starije radnike mogla bi se promeniti kada se restrukturiranje obavi. Nakon privatizacije, firme koje počinju da se suočavaju s čvršćim budžetskim ograničenjima mogu postati dinamičnije i preorientisati svoju delatnost, a onda potražiti novu vrstu radnika. To može povećati šanse mladih. Istovremeno, ovo će dovesti do veće i hronične nezaposlenosti starijih radnika. Rešavanje ovog problema podrazumeva da se starijim radnicima omogući da se usavrše ili prekvalifikuju, a to bi zahtevalo reformu u obuci odraslih (o čemu će biti više reči u odeljku 6). Prevremeno penzionisanje po aktuarski pravednoj stopi trebalo bi takođe uzeti u obzir. Naravno, opšte poboljšanje poslovne klime neophodno je za stvaranje novih pozicija za nezaposlenu radnu snagu. 5.52 Srbija treba da ispita sve faktore koji blokiraju zapošljavanje mladih i da se potrudi da ukloni takva ograničenja. Međunarodno iskustvo pokazuje da je nizak stepen zaposlenosti i učešća mladih obično odraz dugog školovanja i/ili visokih troškova zapošljavanja i otpuštanja (videti Garibaldi i Mauro (1999)). O obrazovanju će biti više reči u sledećem odeljku, ali je očigledno da zvanični obrazovni sistem nije u stanju da većinu mladih pripremi za zaposlenje. Relativno visoka minimalna zarada povećava troškove zapošljavanja i to bi trebalo razmotriti. S druge strane, mladi bi početne plate mogli da ocene kao veoma niske, što bi obeshrabrilo njihov ulazak na tržište radne snage. Korišćenje fleksibilnih vidova zapošljavanja i pojednostavljivanje administrativne procedure zapošljavanja povećalo bi zapošljavanje mladih kao i opštu zaposlenost. 135 Rezultati ankete iz 2002. pokazuju da 42 procenta anketirane zaposlene mlade populacije ne radi u svojoj struci.
119
Makroekonomska politika i performanse tržišta rada
5.53 Srbija treba da održi rast zarada u skladu s rastom produktivnosti. Ovo će doneti tri vrste koristi. Prvo, zadržavanjem ukupne potražnje za radnom snagom, povećaće se dejstvo zapošljavanja na ekonomski rast. Drugo, zajedno s promenjenom makroekonomskom politikom (vidi odeljak 2), to će održati vrednost zarada u evrima na nivou koji će omogućiti Srbiji spoljnu konkurentnost, unapređujući tako rast vođen izvozom. Treće, na taj način će se održati sporiji rast potrošnje kao deo BDP i višu stopu profitabilnosti preduzeća koji su (kao što je opisano u odeljku 2) neophodni za povećanje štednje građana kao osnove za zaustavljanje tekućeg deficita u Srbiji. 5.54 Vlada može takođe da direktno ublaži rast zarada u budžetskom i državnom sektoru. Javna uprava zajedno s preduzećima u državnom vlasništvu zapošljavaju veliki broj ljudi, među kojima mnogi primaju zarade daleko više od proseka u privredi. Tako je, u poslednjih tri godine, prosečna zarada u javnom sektoru bila za 30% viša od prosečne zarade u Srbiji, što ostavlja prostor za dalje usklađivanje. Ovo ublažavanje bi moglo da dovede do smanjenja ukupnog fonda za plate u javnom sektoru kao deo BDP, što se pokazalo kao ključno za fiskalnu održivost u odeljku 2. Ukoliko se ovo ne bi učinilo, moglo bi doći do pritiska za porast zarada u privatnom sektoru.
Razvoj privatnog sektora i performanse tržišta rada
5.55 Rastući privatni sektor bi apsorbovao pad zaposlenosti u državnom sektoru, poboljšao sve performanse tržišta rada i doveo do dugoročnog poboljšanja u kvalitetu poslova. Kao što je napred pokazano, tržište rada u budžetskim i državnim sektorima funkcioniše slabije nego u privatnom sektoru. Privatni sektor je podvrgnut čvršćim budžetskim ograničenjima, ali je zato dinamičniji, s više zapošljavanja i otpuštanja. Imajući u vidu iskustva tranzicije i tekuće gomilanje radne snage u mnogim društvenim i državnim preduzećima, početno dejstvo preusmerenja ka privatnom sektoru će verovatno biti gubitak posla. Pored toga, veoma mala uloga samo-zapošljavanja odražava preostale probleme u stvaranju podsticajnog poslovnog ambijenta. Te slabosti mogle bi se ublažiti poboljšanjem poslovnog ambijenta koji će omogućiti novim preduzećima da se razviju i koji će privući strane investitore koji obično donose moderne tehnologije i obezbeđuju intenzivnu obuku zaposlenih. Rastući privatni sektor koji se suočava s čvršćim budžetskim ograničenjima zadržao bi realan rast zarada i vodio ka povećanoj potražnji radne snage. Iz tih razloga, dovršavanje vlasničke reforme i uspostavljanje zdrave poslovne klime od ključnog su interesa za povećanje ukupne potražnje radne snage i ohrabrivanje preusmeravanja radne snage ka produktivnijim firmama koje mogu stvoriti viši kvalitet zaposlenosti. Ako su gubitaši krupna kapitalno intenzivna industrija, a nova preduzeća radno-intenzivna srednja i mala preduzeća u uslužnim sektorima, preusmeravanje ka privatnom sektoru moglo bi da unapredi zapošljavanje na duži rok. Mere za postizanje ovih ciljeva razmotrene su u odeljku 4.
Obrazovanje i performanse tržišta radna
120
5.56 Rezultati tržišta rada zavise uglavnom od stepena obrazovanja. Najslabiji rezultati postignuti su u zapošljavanju radnika sa završenom srednjom spremom ili manje od toga, što je verovatno rezultat visokog stepena specijalizacije koje obezbeđuje stručno obrazovanje. Pored toga, predstojeće i neophodno restrukturiranje srpske ekonomije ostaviće mnogo ljudi koji su već završili formalno obrazovanje s neodgovarajućim kvalifikacijama. To bi zahtevalo da Srbija investira značajne sume u visoko kvalitetnu obuku i prekvalifikaciju. Iz ovih razloga, reforma sistema obrazovanja i obuke u Srbiji biće ključna za izvođenje Srbije na put bržeg razvoja i stvaranja većeg broja radnih mesta i boljih poslova. Završni odeljak ovog izveštaja opisuje funkcionisanje i neophodne promene u obrazovanju i obuci.
121
Aneks 5.1 Zapošljavanje i otpuštanje radnika Fleksibilnost zapošljavanja SCG Bugarska Hrvatska Mađarska Slovačka
Zapošljavanje sa nepunim radnim vremenom je zabranjeno? ne ne ne ne ne Zaposleni sa nepunim radnim vremenom nisu izuzeti iz sistema obaveznih beneficija za zaposlene sa punim radnim vremenom da da da da da
Ugovori o radu sa nepunim
radnim vremenom Nije jednostavnije ili jeftinije da se prekine radni odnos sa
zaposlenima sa nepunim nego sa punim radnim vremenom da da da da ne
Ugovori na određeno vreme su dozvoljeni samo za poslove sa određenim vremenom izvršenja ne ne da ne ne Ugovori o radu
na određeno vreme Koliko je maksimalno trajanja ugovora na određeno vreme (u
mesecima)? 36 72 36 60 36
Uslovi zapošljavanja
Koliki je obavezni dnevni odmor? 12 12 12 11 12
Koliki je maksimalni broj radnih sati u nedelji? 40 40 40 40 40
Kolika je premija za prekovremeni rad? 0.26 0.5 0.5 0.5 0.25
Postoje ograničenja za noćni rad? da da da da da
Sati rada
Postoje ograničenja za rad u vreme "nedeljnog odmora"? da da da da da
Broj dana plaćenog godišnjeg odmora u privredi? 18 20 18 27 22 Odsustvo
Plaćeno odsustvo za vreme praznika je obavezno da da da da da
Postoji obavezna minimalna zarada? da da da da da Minimalna Zarada Uslovi zapošljavanja su navedeni u ustavu?
da, iskazana su prava
da, iskazana su prava
da, iskazana su prava
da, iskazana su prava
da, iskazana su prava
Fleksibilnost otpuštanja Nije fer prekinuti ugovor o radu bez navođenja razloga za to da da da da da
Zakon uspostavlja javnu listu fer osnova za otpuštanje ne da ne ne da Osnovi za otpuštanje
Višak zaposlenosti se ne tretira kao fer razlog za otpuštanje ne ne ne ne ne Poslodavac mora da obavesti treću stranu pre nego što otpusti jednog suvišnog zaposlenog ne ne da ne da
Poslodavcu je potrebno odobrenje od treće strane da bi otpusti jednog suvišnog zaposlenog ne ne ne ne ne
Poslodavac mora da obavesti treću stranu pre kolektivnog otpuštanja da ne da da da
Poslodavcu je potrebno odobrenje od treće strane pre kolektivnog otpuštanja ne ne ne da ne
Zakon propisuje preobuku ili premeštanje pre otpuštanja da ne da ne da
Postoje pravila prioriteta za otpuštanja ne ne da da da
Procedure za otpuštanje
Postoje pravila prioriteta ako se ponovo konkuriše za posao da ne da ne ne Zakonski propisan otkazni rok (u nedeljama), za više od 20 godina staža 2 4 12 12 12 Otkazni rok i
otpremnine Otpremnina kao broj meseci za koje se daje puna plata, nakon što je ostvareno više od 20 godina staža 4 1 6 5 3
Pravo na sigurnost posla u ustavu
Pravo na sigurnost posla u ustavu Spomenuto uopšteno
Spomenuto uopšteno ne ne Iskazano
je pravo
Izvor: baza podataka «Troškovi poslovanja», Svetska Banka, 2003
122
Aneks 5.2 Fleksibilnost radnog zakonodavstva, 2003
Region ili zemlja
Indeks fleksibilnosti zapošljavanja
Indeks uslova zapošljavanja
Indeks fleksibilnosti otpuštanja
Indeks radnog zakonodavstva
ECA 51 82 39 57 OECD 49 58 28 45 BiH 53 63 31 49 Bugarska 43 90 26 53 Hrvatska 76 89 31 65 Češka 17 63 27 36 Mađarska 46 92 23 54 Makedonija, BJR 65 53 32 50 Srbija i Crna Gora 51 88 29 56 Slovačka 34 89 60 61 SAD 33 29 5 22 Izvor: baza podataka «Troškovi poslovanja», Svetska Banka, 2003
123
6. OBRAZOVANJE I OBUKA
A. UVOD
6.1 Obrazovanje i obuka mogu da povećaju privredni rast povećanjem zaposlenosti i povećanjem opšte produktivnosti. U ovom odeljku pokazaće se u kojoj meri sistem obrazovanja i obuke u Srbiji može pojedincima da pruži znanje i kvalifikacije koje će im omogućiti uspeh na tržištu rada, sada i u budućnosti.136 Ovaj odeljak počinje razmatranjem relevantnih pitanja koja se nameću iz drugih delova izveštaja, a zatim analizira implikacije na sistem obrazovanja i obuke.
B. STRUKTURA SPOLJNE TRGOVINE SRBIJE I PERFORMANSE TRŽIŠTA RADA
6.2 Iz odeljka o međunarodnoj trgovini nameću se tri ključna pitanja u vezi sa odnosom između kvalifikacija i ekonomskih performansi. (odeljak 3). Prvo, srpski izvoz koncentrisan je na proizvode koji zahtevaju uglavnom nekvalifikovane, radno-intenzivne procese, ili na izvoz sirovina. Ovakva situacija se, međutim, menja. Nedavna smanjenja ove vrste izvoza (na primer, tekstilna roba i odeća) i gubitak posla koji je iz toga proistekao rezultat su brojnih faktora, uključujući i nisko kvalifikovanu radnu snagu.137 Ovi trendovi će se nastaviti, s obzirom na rastuću konkurentnost drugih zemalja s jeftinom radnom snagom i želju Srbije da poveća broj visoko-kvalifikovanih i bolje plaćenih poslova. Drugo, izgleda da se preduzeća u Srbiji pripremaju za to preusmeravanje ka poslovima s višom dodatnom vrednošću, što se ogleda u ravnomernom rastu udela mašina i opreme u uvozu od 2000. Konačno, zakasnela tranzicija Srbije znači da ona mora da sustigne ostale u privlačenju direktnih stranih ulaganja, posebno “greenfield” investicija. S aspekta obrazovanja i obuke, ova poslednja dva pitanja su povezana. Međunarodne kompanije će povećati svoja ulaganja u Srbiju i kapitalne investicije (iz domaćih ili stranih izvora) će doneti poboljšanje u produktivnosti (i rezultirati većim zaradama) samo ako je radna snaga kvalifikovana, ako ima znanja i sposobnosti da upotrebi i iskoristi nove investicije. Iskustva drugih zemalja138 pokazuju da će za najveći deo radnika biti neophodno ili da dobiju kvalitetno i prilagodljivo srednje obrazovanje opštijeg smera, ili da budu u mogućnosti da unaprede svoje ukupne kvalifikacije do tih nivoa. Kao što se u napred izloženom kaže, to je najveći izazov s kojim se suočava obrazovni sistem u Srbiji. 6.3 Odeljak 5, o tržištu rada, pokazuje da oni s više obrazovanja bolje prolaze na tržištu rada – ali uz značajne izuzetke. Oni s najnižim obrazovanjem – manje od osnovne škole – imaju nisku stopu nezaposlenosti. To nije uobičajeno, u poređenju s iskustvom drugih zemalja, ali se može objasniti dominantnom ponudom nekvalifikovanih poslova. Međutim, uprkos niskoj stopi nezaposlenosti, ljudi koji imaju manje od osnovnog obrazovanja imaju najmanje šansi da i godinu dana kasnije imaju posao, ova grupu karakteriše vrlo visoka stopa odustajanja od traženja 136 Naravno, obrazovni sistem ima i druge ciljeve, kao što je uključenje u društvo, opšti razvoj građanstva i znanja o jednoj zemlji. 137 Na primer, slab izvoz tekstilne robe takođe je odraz slabog kvaliteta proizvoda, problema pristupa tržištu EU i vrlo brzog rasta zarada izraženih u stranoj valuti. 138 Na primer videti: de Ferranti i dr., (2003) za primer zemalja Latinske Amerike.
124
posla i izlaska s tržišta rada. Zato je stanje zaposlenosti ove grupe veoma nesigurno. Uprkos preovlađujućim nekvalifikovanim poslovima u ekonomiji, istorijska situacija radnika s osnovnim obrazovanjem je očekivana – visoka stopa nezaposlenosti, niske zarade i visoka mogućnost napuštanja tržišta rada u roku od godinu dana. 6.4 Ono što je najčudnije u Srbiji jeste da oni sa srednjim obrazovanjem nisu mnogo uspešniji na tržištu rada od onih koji imaju samo osnovno obrazovanje. Ljudi sa srednjom stručnom spremom imaju najvišu stopu nezaposlenosti. Njihove zarade su za trećinu manje od zarada visoko obrazovanih (mada izgleda da se ta razlika smanjuje), pri tom njihove zarade nisu mnogo više od zarada radnika s osnovnim obrazovanjem. Kao što se očekivalo, oni s visokim obrazovanjem139 dobro prolaze na tržištu rada. 6.5 Upadljiva odlika srpskog tržišta rada je stepen njene turbulencije, uz visoke stope pokretljivosti između zaposlenosti, nezaposlenosti i neaktivnosti u odnosu na prethodnu godinu. Kretanje između kategorija ili poslova može biti pozitivan znak ako radnici postaju fleksibilniji i ako su njihove novostečene kvalifikacije i znanja verifikovani višim zaradama i boljim poslovima. Međutim, u Srbiji većina nije sposobna da nađe stabilan posao u ovoj turbulentnoj sredini. Zapravo, samo oni s visokom spremom – koji predstavljaju samo 11 procenta zaposlenih – mogu uspešno da se snalaze u tim vodama. 6.6 Kako tržište rada u Srbiji postaje fleksibilnije i dinamičnije i s višim nivoom ulaganja, oni koji su već neko vreme nezaposleni biće u sve gorem položaju. Svako radno iskustvo starijih osoba postaće manje tržišno i izgubiće svoju komparativnu prednost. Izgleda da je to već slučaj sa Srbijom, gde srednjovečne osobe veoma teško dolaze do posla. Štaviše, veliki broj mladih ljudi na tržištu rada veoma teško dolazi do dobrog dugoročnog zaposlenja i stoga nema priliku da stekne odgovarajuće radno iskustvo i nove kvalifikacije. Ova grupa postaće još ugroženija ako unapređenje sistema formalnog obrazovanja omogući mladima sa srednjom i visokom stručnom spremom da uđu na tržište rada s boljim kvalifikacijama i više znanja od onih koji su već na njemu.
C. MOGUĆNOSTI POVEZIVANJA POLITIKA U OBLASTI OBRAZOVANJA I TRŽIŠTA RADA
6.7 Veza između obrazovanja s jedne strane i ekonomskog rasta i zapošljavanja, s druge, može da se analizira generalno na dva načina. Prvi pristup – zasnovan na zahtevima za radnom snagom140 – diskreditovan je kao ekonomska teorija. Ona tvrdi da se ekonomska tražnja za kvalifikovanom radnom snagom planira na osnovu preciznih obrazovnih i profesionalnih kategorija, uz poređenje s planiranom ponudom. Ovo poređenje omogućava procene «nedostatka» i «viška» u okviru planiranog perioda. Ovaj prikaz nedostatka se zatim uzima kao indikator preciznih “potreba” ekonomije u pogledu obrazovanja i obuke. U ovom pristupu, koji je i dalje preovlađujući u Srbiji, struktura poslova je relativno stabilna, a uloga obrazovanja i obuke
139 U ovom odeljku, termin “visoko obrazovanje” koristiće se umesto “višeg obrazovanja” da opiše univerzitetsko i svako drugo obrazovanje nakon srednje škole. Ovo zbog toga što “više škole” postoje u Srbiji i one nude više obrazovanje nakon završene srednje škole. ‘Visoko obrazovanje’ postao je standardan termin koji se odnosi na sve vrste obrazovnih institucija nakon srednje škole, uključujući univerzitete (vidi OECD 1998). 140 Začetnici ovog pristupa bili su Harbison i Myers (1964).
125
viđena je kao pasivna – obrazovna politika proizlazi iz onoga što se predviđa da će se dogoditi u ekonomiji. 6.8 Alternativni pristupi u kojima je naglašena aktivna, a ne pasivna uloga obrazovanja u oblikovanju tržišta rada i u kojem je ekonomija potencijalno korisnija kao vodič u politici obrazovanja i obuke u Srbiji.141 Ovo zbog toga što je srpska ekonomija u procesu ubrzane tranzicije u okviru evropske i globalne ekonomije koja se rapidno menja. Obrazovni sistem koji je sebe ograničio na uklanjanje određenih raskoraka između onoga što proizvodi i zahteva tržišta za radnom snagom, neće nikad napredovati. Uloga formalnog sistema obrazovanja je stoga da obezbedi znanja i kvalifikacije koje odgovaraju promenama na tržištu rada. Najbolji u međunarodnoj konkurenciji su upravo oni koji su sledili ovakvu politiku razvijanja ljudskih resursa. U 2003, po Indeksu rasta konkurentnosti, a na osnovu istraživanja Svetskog ekonomskog foruma na uzorku od 102 zemlje, tri najbolje tranzicione zemlje su Estonija (koja se plasirala na 22 mesto), Slovenija (31) i Letonija (37). Srbija je bila na 77. mestu. Ovaj pristup očekivanim rezultatima obrazovnog sistema ima značajne implikacije na različite aspekte politike obrazovanja, o kojima će kasnije biti reči.
D. PERFORMANSE SISTEMA OBRAZOVANJA I OBUKE
6.9 Srbija ima relativno nizak prosečni nivo obrazovanja među odraslom populacijom. U 1991, samo 42% odraslih u Srbiji imao je srednje ili visoko obrazovanje. Kao što tabela 6.1 pokazuje, ta grupa činila je 53% u 2002,142 ali to je malo u poređenju sa 67% u Estoniji i Sloveniji.143 Relativno nizak prosečan obrazovni nivo u Srbiji (zajedno sa njenom zaostalom tehnologijom) objašnjava zašto su njeni najuspešniji izvozni proizvodi polupro
G
NI
raf 6.1 Učešće u obrazovanju, stanovništvo od 15i više godina t til tiSrbija 2002 u poređenju sa Slovenijom 2002 i Estonijom 2000
0.0%
10.0%
20.0%
30.0%
40.0%
50.0%
60.0%
Bez škole Nezavršeno osnov
Srednje Tercijrn obrazovanje
Slovenija Estonija Srbija
apomena: Osnovno obrazovanje odgovara primarnom obrazovanju u Srbiji (ISCED 2A).
zvor: Popis stanovništva
Završeno osnovno
Nezavršeno osnovno
Bez škole Tercijalno obrazovanje
izvodi i radno-intenzivni proizvodi.
141 Zbog ove diskusije, nekoliko različitih teorija uključeno se u ovaj ‘aktivni’ pristup. Prva se odnosi na stope profitabilnosti, upoređuje troškove i beneficije za pojedince i društvo od ulaganja u ljudski kapital: vidi Psacharopoulos i Patrinos (2002) za skorašnji primer takvog pristupa. Druga teorija se odnosi na modele endogenog razvoja, u kome ulaganje u obrazovanje i obuku dovodi do porasta spoljnih beneficija (podrazumevajući da opšta dobit premašuje privatnu dobit); u nekim sektorima dobit je u porastu pri upotrebi kvalifikovanijih radnika (u smislu da granični troškovi opadaju kada obim proizvodnje i takva zaposlenost rastu); a znanje (u čijoj proizvodnji i širenju su individualne sposobnosti ključne) jeste javno dobro, njegova upotreba od strane jednog pojedinca ne umanjuje mogućnost drugima (Behrman 1997 prikazuje ove modele). Treća teorija jeste teorija o međunarodnoj trgovini i ona dokazuje da promene u kvantitetu i kvalitetu obrazovanja mogu da preusmere komparativnu prednost jedne zemlje od proizvodnje i usluga zasnovanih na jeftinoj, relativno nekvalifikovanoj radnoj snazi ka proizvodnji i uslugama baziranim na kvalifikovanim radnicima (vidi Wood 1994.) 142 Deo ovih promena može se objasniti uključenošću Kosova u podacima iz 1991. i njegovim odsustvom iz podataka u 2002. 143 Postoje takođe razlike u proporciji kada je reč o visokom obrazovanju, ali s obzirom na razlike u definicijama i kvalitetu, poređenja na ovom nivou mogu dovesti u zabludu.
126
6.10 Prosečni obrazovni
mo od stope upisa već i od stope ponavljanja i odustajanja u
.11 Srbija se takođe suočava i s problemom kvaliteta svog obrazovanja. Kao i u mnogim m
o
.12 Pouzdana merila kvaliteta obrazovanja u Srbiji su tek na pomolu, ali raspoloživi
nivo u Srbiji raste i nastaviće da raste. Međutim, s postojećim trendovima, ovaj rast biće sporiji nego kod ključnih konkurenata (mnogi među ovim konkurentima nisu imali isti pad BDP i smanjen upis na obrazovne institucije kao Srbija). Kao što slika 6.2 pokazuje, stopa upisa u srednje škole u Srbiji 2001. od 76% malo je viša od one u Rumuniji, ali znatno niža od one u Sloveniji i Estoniji. Protok svršenih srednjoškolaca i diplomaca na tržište rada ne zavisi saokviru ovih obrazovnih nivoa. Veliki problem ovde su fakulteti, na kojima samo 11% studenata diplomira na vreme, i čija je prosečna dužina studiranja oko osam godina (Turajlić, 2003). Ukratko, Srbija će verovatno ostati u kvantitativno nepovoljnom položaju u odnosu na mnoge svoje konkurente ukoliko se stopa upisa značajno ne poveća.
I
Graf 6.2: Bruto stope učešća u obrazovanju prema stepenu b j R b L l f Ed iSrbija u poređenju sa Slovenijom, Estonijom i Rumunijom , 2001
0%
20%
40% 60%
80%
100%
120%
Srbija Slovenija Estonija Rumunija
Pred školsko Osnov Opšte srednje Srednje stručno
ti l
zvor : Srbija, Ministarstvo obrazovanja; za druge zemlje UNICEF MONEE
Tercijarno
6drugi zemljama planske ekonomije, dominantni model nastave i učenja u srpskim obrazovnim institucijama (škole, univerziteti i obuka učitelja) zasnovan je na memorisanju činjenica, ili na rešavanju poznate vrste problema. Za sticanje novih kvalifikacija koje su neophodne za uspeh na tržištu rada odnosno u ekonomiji zasnovanoj na znanju, a koja je izložena globalnim pritiscima, studenti moraju da znaju kako da primene stečena znanja, ili da izaberu odgovarajuće tehnologije ili umeća u rešavanju novog problema, kao i da odgovore na konkretne izazove (tabela 6.1).144 Ovaj zaokret ima široku lepezu implikacija na sistem obrazovanja i obučavanja. Na primer, ak studenti treba da steknu analitičke sposobnosti i da uče samostalno, predavači moraju da pruže više od predavanja i usmeravanja studenata na činjenice, a materijal koji je na raspolaganju studentima mora da bude raznovrstan i mora da podstakne njihovo interesovanje. Ako će mladi ljudi raditi timski na radnim mestima (radije nego u visoko hijerarhijskim organizacijama) – učeći od svojih kolega, ali i pomažući im i preuzimajući kolektivnu odgovornost za kvalitet proizvoda – onda s ovakvom praksom treba početi u školama i na univerzitetima. 6podaci daju razloga za zabrinutost. Srbija nije učestvovala u OECD studiji PISA 2000. (OECD 2001), koja utvrđuje standarde odnosno zahteve koji se postavljaju pred petnaestogodišnjake iz 32 zemlje, a tiču se novih znanja i njihove sposobnosti da upotrebe stečena znanja iz jezika, matematike i prirodnih nauka u rešavanju konkretnih problema. Ipak, Srbija je uključena u novu rundu PISA testova u 2003. godini i u više akademskih testova Trendova u međunarodnim
144 Petnaestogodišnjaci u tri od četiri zemlje u tranziciji koji su odgovarali na ova pitanja u okviru OECD Programa za procenu znanja studenata na međunarodnom nivou (PISA) u mnogo većoj meri se oslanjaju na memorisanje nego njihovi vršnjaci iz zemalja OECD i manje sarađuju u procesu učenja.
127
studijama matematike i prirodnih nauka (TIMSS) (vidi Mullis i dr., 2000 i Martin i dr., 2000). Srpski rezultati u ovim vrednovanjima nisu dostupni, ali se mogu predvideti na osnovu dva izvora. Prvo, studija o učenicima osmog razreda u Srbiji 2000. godine u okviru kojeg su testirane slične sposobnosti dalo je razočaravajuće rezultate. U opštim crtama, rezultati testova pokazuju da učenici “ne zadovoljavaju funkcionalne standarde osnovne pismenosti na kojima su testovi zasnovani” (UNICEF, 2001:105). Jedini predmet gde je broj učenika koji su položili (4-7) nadmašuje broj onih koji su pali (manje od 4) bio je srpski jezik, a procenat onih koji su ocenjeni sa 6 (vrlo dobar) i 7 (odličan) mali je – 25% iz jezika, 7% iz matematike i 1% iz prirodnih nauka. Učenici su imali poseban problem s pitanjima odnosno zadacima u kojima je od njih traženo da upotrebe ono što su naučili iz sva tri predmeta. Tabela 6.1 Nova i znanja za uspešnu integraciju u tržište rada
Stara znanja: Nova znanja: • Primena znanja stečenog učenjem
napamet • Primena strategije rešavanja problema
• Upotreba nepromenljivih izvora informisanja • Dobijanje i procena informacija iz različitih izvora
• Rad u svojstvu 'individualnih praktičara' • Rad u svojstvu saradnika ili člana tima
• Rutinski rad, nepromenjeni načini • Rad na fleksibilan, auto-korektivan način
Izvor: Kerr (2002). 6.13 Drugo, prema izveštaju o petnaestogodišnjacima, učesnicima PISA testova 2003. u Srbiji, proizlazi da su zadaci u kojima je trebalo da dođe do izražaja njihovo snalaženje u situacijama iz stvarnog života za njih bili zbunjujući i nepoznati.145 Ovo je u skladu sa iskustvom iz drugih zemalja u tranziciji. Dok učenici pokazuju dobre rezultate u akademskim testovima (čak vrlo dobre za njihov nivo BDP po glavi stanovnika), slabi su u PISA. U Srbiji se mogu očekivati slični rezultati. 6.14 Jedno od bitnijih objašnjenja za loš kvalitet i nisko ukupno obrazovno dostignuće jesu kvalitet škola za stručno obrazovanje, koje su u socijalističkim ekonomijama, kakva je bila i u pre-tranziciona u Srbiji, bile povezane sa tržištem rada. Dok su mnoge zemlje u tranziciji napustile ovaj model, vrlo visok procenat, čak 75 % upisanih pohađa takve škole. Stručne škole drugog i trećeg stepena (obezbeđuju dvogodišnje ili trogodišnje programe) su u posebnoj krizi zbog nedostatka sredstava i slabe potražnje njihovih diplomaca, kao i zbog njihove zastarele opreme, prethodne uske i rane specijalizacije, njihovih nedovoljno kvalifikovanih profesora i nedostatka veze s novim tipom tržišta rada kakvo se pojavljuje. Iz tih razloga, a i zbog toga što ne trasiraju put ka daljem školovanju, ove stručne škole su nepopularne i među učenicima i među roditeljima koji ih nerado biraju i radije se opredeljuju za opšte srednje obrazovanje (OECD, 2001a), ali ne mogu u njih da se upišu zbog ograničenja koje propisuje vlada.146
6.15 Dovoljno precizni podaci o Srbiji nisu još uvek dostupni da bi se uporedile performanse
145 Informacija iz Centra za evaluaciju i procenu. 146 Neki roditelji smatraju da će trogodišnji program obezbediti njihovoj deci da brzo steknu kvalifikacije koje će im doneti posao. Nažalost, statistike pokazuju da se to retko dešava, izuzev malo plaćenih i nesigurnih poslova. Mnogi od ovih mladih ljudi napuštaju tržište rada.
128
na tržištu rada onih koji su završili opšte i onih koji su završili stručne srednje škole. Premda u Bosni i Hercegovini (zemlji sa sličnim nasleđem u obrazovanju) novija studija (Papps i Burton, 2003) utvrdila je da je privatna stopa profitabilnosti u oblasti trogodišnjeg stručnog školovanja nula, u odnosu na 4% profitabilnosti srednjih škola opšteg tipa. Navedene stope profitabilnosti rezultat su većih troškova stručnog obrazovanja i činjenice da ovi učenici uglavnom nalaze slabo plaćene poslove.147. Uz to, u Srbiji je stručno obrazovanje skuplje – za 28% (UNICEF, 2001)148 – čak i uz zastarelu opremu i ograničen budžet. Slab uspeh trogodišnjih stručnih škola nije, međutim, rezultat nedovoljnih ulaganja. Programi na nivou srednjih škola koje pokušavaju da unesu male izmene u potražnju posebnih kvalifikacija na tržištu rada, ne mogu biti uspešne za veliki broj učenika u Srbiji trenutno obuhvaćenih tim programima, jer je većini od njih potreban fleksibilan sistem kvalifikacija kako bi mogli da stiču nova znanja budući da se priroda proizvodnje i usluga menja. Dakle, iako postoji potreba da se obezbedi veći pristup mladima ka srednjem obrazovanju, nije u pitanju potreba da im se ponudi više obrazovanja postojećeg modela. Umesto toga, potrebno je preusmeriti srednje obrazovanje ka opštem obrazovanju (gimnazije) i poboljšati njegov kvalitet. 6.16 Ni sistem visokog obrazovanja u Srbiji149 ne obezbeđuje svojim diplomcima odgovarajuća znanja neophodna za uspešno prilagođavanje promenama na tržištu rada. U nekim aspektima, sistem visokog obrazovanja izgleda da funkcioniše. Na primer, u 2002. godini u kategoriji visoko obrazovanih zabeležene su mnogo niže stope nezaposlenosti (6% u odnosu na nacionalni prosek od 11%), veća prohodnost u formalnom sektoru (12% u formalnom sektoru nasuprot 3% u neformalnom sektoru), i veći prihodi (48% više nego oni sa srednjom stručnom spremom). Posebno, prihodi onih koji imaju fakultetsku diplomu relativno su viši u neformalnom sektoru ekonomije, što sugeriše određenu sposobnost da se fleksibilno odgovora na prilike na tržištu. 6.17 U svakom slučaju, ne može se direktno zaključivati iz ovih ohrabrujućih pokazatelja da imaoci diplome imaju odgovarajuća znanja. Mnogo verovatnije objašnjenje je da poslodavci, suočeni s mnogobrojnim prijavama za posao s obzirom na visoku stopu nezaposlenosti, biraju one s najvišim nivoom obrazovanja.150 U svakom slučaju, onih s univerzitetskim diplomama ima relativno malo (predstavljaju samo 11% odrasle populacije) zbog prošlih migracija visokoobrazovanog stanovništva i tekućeg zakona o ograničenom upisu, zbog visoke stope napuštanja škole ili ponavljanja, što udvostručuje prosečno vreme potrebno da se stekne diploma i rezultira stanjem u kome preko 60% upisanih studenata nikada ne stekne diplomu.151
6.18 Ispitivanje organizacije visokog obrazovanja i prirode programa potvrđuju ovaj zaključak. Autonomni fakultetski sistem vodi skupom dupliranju troškova u nastavi (svaki 147 Trogodišnje stručno obrazovanje je slabije od onog u srednjim školama opšteg tipa, da li zbog slabije pripreme u osnovnoj školi ili nepovoljnog socijalnog statusa. Njihove zarade mogu biti manje od zarada jačih studenata bez obzira na vrstu školovanja. To znači da treba biti veoma pažljiv sa stopama profitabilnosti, ali to verovatno neće poništiti kontrast. 148 Ovi pokazatelji važe za sve vrste stručnog obrazovanja, a trogodišnji programi su obično još skuplji jer zahtevaju viši nivo praktične opreme i imaju manje razrede. 149 Vidi Turajlić (2003) za sveobuhvatnu raspravu o visokom obrazovanju. 150 Ostala iskustva takođe sugerišu da poslodavci biraju visoko obrazovane ne samo zbog znanja koja su dobili na univerzitetu i da ima diskriminacije na tržištu rada. Na primer, 13% zaposlenih u formalnom sektoru radi u vladi, uglavnom s fakultetskom diplomom, ali i pored toga što veći procenat žena ima visoko obrazovanje, one imaju viši procenat nezaposlenosti (14% u odnosu na 9% muškaraca) i niže zarade (15% niže nego muškarci sličnih referenci). 151 Mada nedostatak privatnih institucija može značiti da je Srbija izbegla problem lošeg kvaliteta, koji se često sreće u drugim zemljama, to takođe znači i nisku upisnu stopu.
129
fakultet organizuje sopstvene kurseve iz predmeta izvan svoje specijalnosti), administraciji i pružanju usluga. U odsustvu stvarne odgovornosti, to je dovelo do zastarelih nastavnih planova i metodologija nastave, obavezne literature i mono-disciplinarnih programa koji su suviše teorijski i bez prave veze s realnošću na tržištu rada. 6.19 Nedostatci u početnom formalnom obrazovanju mogu se objasniti slabostima u obrazovanju odraslih tj. nedostatku odgovarajućih mogućnosti za to. Kao rezultat, oni s nedovoljnim ili neodgovarajućim kvalifikacijama su posebno pogođeni ovim nedostatcima. Nasleđen sistem obrazovanja odraslih nije sačuvan (Despotović i dr., 2003). Broj škola koje nude osnovno obrazovanje odraslima smanjen je sa nekoliko desetina koliko ih je bilo 1980. na samo 16 u 2003. godini, koje nude dopunske tečajeve adolescentima koji su suviše stari za osnovnu školu i/ili imaju teškoće s učenjem. U 2003, samo je oko 7.500 ljudi pohađalo ove kurseve. Srednje stručne škole omogućavaju odraslima da polažu ispite iz određenih predmeta, ali ne preduzima posebne mere za njihovo obučavanje (nažalost, nisu dostupni podaci o upisu). Ima nekoliko programa za stručno usavršavanje na fakultetima, ali oni su ograničeni na bivše studente. Aktivne politike zapošljavanja opisane u odeljku 5 takođe su deo sistema doživotnog učenja i mogu pomoći nezaposlenima i siromašnima da poboljšaju svoje pozicije na tržištu rada. 6.20 U principu, aktivne politike zapošljavanja koje finansira Nacionalna služba za zapošljavanje (NES), obezbeđuju različite programe obuke i prekvalifikacije, ali u praksi oni nisu još uvek dostupni. Obuka u trajanju do tri meseca uključuje: (i) osnovnu obuku koja treba da poveća kvalifikacije zaposlenih s malo ili nimalo škole; (ii) obuku za tekuće i buduće potrebe za određenim kvalifikacijama (na primer, engleski jezik i informaciona tehnologija); i (iii) obuku fokusiranu na poslodavce kao odgovor na iskazane potrebe određenih preduzeća. U stvari, prihod od osiguranja za slučaj nezaposlenosti (1.1% od fonda za plate) može da pokrije samo 60% budžeta NES-a, koji se skoro ceo koristi na pasivne programe kao što su naknade za nezaposlene, radije nego na aktivne mere kao što su obuka, pomoć pri traženju posla i savetovanje. Pomoć pri traženju posla zasniva se na međunarodnom iskustvu i jedna je od najrentabilnijih aktivnih intervencija tržišta rada (vidi odeljak 5), ali nedovoljno razvijena u Srbiji. Nema pokazatelja o učesnicima programa (Svetska banka, 2003c). 6.21 U svim ekonomijama, najveći finansijeri i organizatori obuke su preduzeća. Ova vrsta obuke u Srbiji je slaba. Podaci iz Pregleda poslovnog okruženja Svetske banke i rezultata preduzeća (BEEPS) za 2001. vrlo su zabrinjavajući, kao što tabela 6.2 pokazuje: oni koji rade za nekoliko firmi u Srbiji i Crnoj Gori koje nude obuku rade relativno dobro, ali broj firmi koje nude obuku je ispod proseka u odnosu na ostale zemlje u tranziciji.
130
Tabela 6.2 Obuka zaposlenih po preduzećima, Srbija i Crna Gora u regionalnom kontekstu, 2001 Menadžeri Stručnjaci Kvalifikovani
radnici Nekvalifikovani radnici
Pomoćni radnici
1. Procenat firmi u Srbiji i Crnoj Gori koje nude formalnu obuku na ovom nivou 2. Rangiranje Srbije i Crne Gore komparativno u 18 zemalja u tranziciji a
3. Procenat radnika na ovom nivou u firmama, koji dobijaju obuku 4. Rangiranje Srbije i Crne Gore u 18 zemalja u tranziciji a 5. Procenat radnika u Srbiji i Crnoj Gori koji dobijaju obuku na ovom nivou
27%
13
64%
8
17%
31%
15
59%
7
18%
33%
11
59%
4
19%
8%
15
51%
7
4%
9%
15
82%
1
7%
a Zemlje koje se porede su: Slovenija, BJR Makedonija, Bosna i Hercegovina, Hrvatska, Estonija, Litvanija, Letonija, Republika Češka, Mađarska, Republika Slovačka, Poljska, Rusija, Ukrajina, Belorusija, Moldavija, Bugarska i Rumunija. Izvor: Pregled poslovnog okruženja i rezultata preduzeća (2001). 6.22 Firme veoma malo investiraju u obuku s obzirom na potrebe za ubrzanom tranzicijom. Na primer, Papps i Burton (2003) su pokazali da su preduzeća generalno pasivna u odgovoru na teškoće poslovnog okruženja – čekajući da se ono promeni – i ne preduzimajući sve korake za poboljšanje sopstvenih organizacionih performansi (delimično kroz obuku tj. sticanje novih znanja, ideja i sposobnosti). Pored toga, Izveštaj o produktivnosti i investicionoj klimi (PICS) sugeriše da se situacija nedavno pogoršala. Procenat preduzeća u Srbiji i Crnoj Gori koja nude formalnu (pored obuke na radu) obuku svojim zaposlenim radnicima pao je sa 56 u 2001. na 31 u 2003, i postoji kontrast između malih preduzeća (samo 21% njih nudi obuku) i srednjih i velikih preduzeća (41% njih nudi obuku). Čak i u kompanijama koje nude obuku, relativno mali broj radnika je dobije i ona relativno kratko traje. U razgovorima sa preduzećima i sa Privrednom komorom podvučena je važnost privlačenja stranih ulaganja kao sredstva za poboljšanje kvalifikacija kroz obuku i jačanje konkurentnosti. Kao što je napred izneto, ključni faktor u privlačenju tog tipa investicija je visok nivo osposobljenosti radne snage. 6.23 Problem svih vidova obrazovanja i obuke odraslih na svim nivoima su sertifikati i kontrola kvaliteta. Kvalifikacije u okviru formalnog sistema obrazovanja nedostaju, a u neformalnom sektoru situacija je haotična. Kursevi u neprofitnim institucijama obično ne daju stručne kvalifikacije priznate na tržištu rada. Što se privatnih škola tiče, svako može da otvori takvu školu; neke čak i prodaju svoja svedočanstva, koja nisu priznate na celoj teritoriji. Zato preduzeća koja traže obuku van pogona za svoje zaposlene i Nacionalna služba zapošljavanja kada traži kooperante za aktivne politike zapošljavanja, imaju malo podataka o kvalitetu onoga što se nudi.
E. PROGRAM REFORMI ZA SISTEM OBRAZOVANJA I OBUKE U SRBIJI
6.24 Kao što ovaj odeljak pokazuje, sistem obrazovanja i obučavanja u Srbiji suočava se s brojnim ozbiljnim problemima. Bavljenje svim ovim problemima zahtevaće pažljivo osmišljenu strategiju s kratkoročnim, srednjoročnim i reformama na duži rok, koje se mogu sprovesti u okviru ograničenja fiskalnih i ljudskih kapaciteta zemlje. U ovom odeljku nude se
131
neka zapažanja u vezi s reformom, zasnovana na međunarodnom pozitivnom iskustvu, dok se u sledećem odeljku daju neka uputstva u vezi s najznačajnijim troškovima predloženog paketa. 6.25 Najhitnije treba razmotriti problem upisa u srednje škole i problem njenog kvaliteta, kako bi oni koji je završe stekli znanja i kvalifikacije koje su im potrebne za uspešan plasman na tržištu rada. 6.26 Pouzdana merila kvaliteta obrazovanja, koje mogu dostaviti kreatori politike, studenti, roditelji, škole i javnost, ključna su odlika dobrog obrazovnog sistema. Ta merila počinju da se pojavljuju u Srbiji zahvaljujući visoko kvalitetnom radu Centra za evaluaciju i procenu 2001. Pouke PISA i TIMSS rezultata treba proučiti kad budu spremni, kao polaznu tačku za donošenje programa reforme. Oni će nam predočiti dokaze da je potrebno promeniti predavanja i učenja kako bi se studenti osposobili za sticanje novih vrsta kvalifikacija i znanja. Takvom preusmerenju treba dati apsolutni prioritet. Trebalo bi popraviti sistem obuke predavača, ali tako da bude zasnovan na analizama studenata i samih škola, a ne birokratskih zahteva. Međunarodno iskustvo sugeriše da je obuka najefikasnija kada se izvodi u manjim celinama i u dužem vremenskom periodu, tako da nastavnici dobiju priliku da isprobaju nova znanja pre nego što o njima budu diskutovali sa svojim kolegama, od kojih takođe mogu da uče.
152 osnovanom
153 6.27 Sa srednjeročnog aspekta, treba povećati broj učenika koji završava četvorogodišnje srednje obrazovanje, jer to postaje minimalni standard za uspešno iskustvo na tržištu rada u zemljama EU (OECD, 2001b). Iz razloga efikasnosti i kvaliteta, ovo podrazumeva preusmerenje stručnih obrazovnih programa, posebno onih koji traju samo tri godine. Što se četvorogodišnjih obrazovnih programa tiče, trebalo bi proširiti nastavne programe i tako obezbedili fleksibilnije kvalifikacije za učenike, van usko specifikovanih poslova, a u pravcu kvalifikacija i znanja zajedničkih za niz zanimanja. 6.28 Neodložnu pažnju zahtevaju i oni s nižim kvalifikacijama koji su već na tržištu rada i imaju dobre izglede. Procenjuje se da tri miliona odraslih koji su već na tržištu rada nemaju završenu srednju školu, ali treba da je završe da bi dobili bolji posao i bili produktivniji. Obezbeđenje ovog cilja korišćenjem stručnih škola i viših obrazovnih institucija za obrazovanje odraslih i doživotno usavršavanje biće mnogo uspešnije i efikasnije od osnivanja novih centara. Konačno, neodložnu pažnju treba obratiti i na problem više od 12.000 ljudi u uzrastu od 15 do 35 koji su, prema popisu iz 2002, potpuno nepismeni.
6.29 Veoma je bitno decentralizovati upravljanje i preneti ga na direktore škola i školske odbore, a iznos sredstava za svaku školu bi se utvrđivao po formuli (zasnovanoj uglavnom na broju upisanih učenika). Ovakva politika bi trebalo da stvori podsticaje za povećanje efikasnosti i kvaliteta obrazovanja. Škole bi dobijale sredstva kao ukupni iznos, ne više vezane za sredstva
152 Prema nedavno usvojenom Zakonu o obrazovanju, ovaj Centar postaće Institut za procenu kvaliteta obrazovanja. 153 Informacione i komunikacione tehnologije mogle bi da unaprede nove vidove nastave, ali mi ne bismo preporučili veliki program koji bi podrazumevao upotrebu kompjutera u ovom trenutku, budući da je to veoma skupo i mnogi nastavnici ne znaju da koriste ovu tehnologiju – iskustvo i suviše često i u zemljama OECD (OECD 2004). Stopa korišćenja kompjutera je niska: u gimnazijama (najelitnije škole) oko 35 učenika dolazi na jedan kompjuter. Nastavnici treba da budu obučeni za korišćenje ICT u predavanju svojih predmeta, i potreban im je materijal za nastavu zasnovanu na ICT i sposobnost da stvore sopstveni nastavni materijal. Štaviše, 31% škola nema telefonske veze bilo koje vrste (Bogojević i dr., 2002).
132
predviđena budžetom. To će omogućiti direktorima da povećaju efikasnost kroz, na primer, smanjenje broja nastavnika i njihove veće zarade, povećanjem sredstava koja idu na održavanje i nastavna sredstva ili obezbeđujući lokalu prilagođen sadržaj nastavnog programa. Postoji značajno međunarodno iskustvo koje se odnosi na formulu pribavljanja sredstava154 koje Srbiji može koristiti i omogućiti joj da zadrži fokus na poboljšanju kvaliteta i izbegne probleme slobodne konkurencije koja bi dovela do pogoršanja u ravnoteži priliva i krajnjih rezultata. 6.30 Ključni problem visokog obrazovanja je njegova neefikasnost. Naše procene kažu da ako bi prosečna dužina studiranja sa sadašnjih osam bila smanjena na šest godina, tada bi 25.000 studenata više moglo da se obrazuje u okviru iste sume novca koja se sada troši. Tako bi se stopa upisanih povećala sa sadašnjih 32,1% na 36,2%. Veći broj ljudi s fakultetskim obrazovanjem ne mora da znači i nužno smanjenje kvaliteta obrazovanja (mada postoji potreba za novim sistemom osiguranja kvaliteta za verifikovanje onog što je naučeno). U okviru postojećeg aranžmana jasno je da se studentima otežava dolaženje do diplome jer se na taj način obezbeđuje više novca za institucije i same profesore, a većinu troškova studiranja snosi država. Stimulacija ustanova trebalo bi da ih podstakne da pomognu studentima da diplomiraju na vreme i sa znanjima koja su im potrebna. 6.31 Reformisanje uprave na univerzitetima napuštanjem modela autonomnih fakulteta i preusmeravanje na korporacijske institucije u evropskom stilu ključno je za obezbeđivanje podsticajnih faktora neophodnih za efikasan sistem visokog obrazovanja. Finansiranje i poboljšanje sistema trebalo bi da uključi podsticaje za unapređenje predavačkog posla i to ne samo istraživačkog. Propis koji postavlja limit od 30 procenata, koliko fakulteti finansirani iz javnih fondova mogu da podignu plate svom osoblju, treba takođe ukinuti: jedini način da takvi fakulteti privuku i zadrže nastavnike tržišno atraktivnih predmeta jeste da budu tržišno i plaćeni. Stvaranje centralne univerzitetske upravljačke strukture i ukidanje zasebnog pravnog statusa fakulteta pojedinačno takođe će stvoriti uslove koji će im omogućiti da ponude kraće, fleksibilnije kurseve koji će biti privlačniji za odrasle (još jedan način da se poveća upis i prihod). Smanjenjem broja zaposlenih omogućava preostalima da imaju veće plate.
6.32 Ove nove reforme u nastavnim planovima, finansiranju i kvalitetu visokog obrazovanja zahtevaće dodatne resurse; ali potrebna suma nije velika. Dugoročno gledano, ekspanzija visokog obrazovanja posle 2010. zahtevaće dodatne resurse. Vlada će morati pažljivo da razmotri da li ekspanzija može da se nastavi o trošku državnog budžeta ili treba koristiti privatne izvore, kroz više školarine, na primer. Takođe na duže staze, Vlada bi trebalo da razmisli o stvaranju veće jednakosti u tretmanu s obzirom na finansijsku podršku za starije ljude, koji stiču više obrazovanje na bazi skraćene nastave i one mlađe u redovnom statusu i tako ohrabri proces doživotnog usavršavanja. 6.33 Nacionalni savet za konkurentnost (NCC) utvrdio je da postoji potreba za poboljšanjem sposobnosti i otvorenošću preduzeća i zaposlenih prema učenju. (Nacionalni savet za konkurentnost 2003). Među njihovim preporukama je i jasna potreba za boljom obukom i obrazovanjem menadžmenta (vidi takođe i Papps i Burton, 2003), da li u formi menadžerskih
154 Za prikaz ovih shema vidi Ross i Levačić (1999). Troškovi uvođenja na formuli zasnovanog sistema finansiranja škola bili bi veoma mali – u redu veličina oko 200-300 miliona dinara – za obuku odgovarajućeg osoblja, kupovinu softvera i opreme i za obezbeđenje privremenog finansiranja tako da se pojedinačni školski budžeti ne isprazne za kratko vreme.
133
diploma ili kratkih kurseva bez sticanja diploma, ili prilagođenih obuka za posebna preduzeća. Neke od ovih obuka mogu se odvijati, kao što sugeriše NCC, uspostavljanjem veza s vodećim univerzitetima širom sveta da bi se došlo do najnovijih nastavnih sredstava. Ipak, argument za upotrebu javnih fondova u ove svrhe nije dovoljno jak s obzirom da preduzeća već pokušavaju da veći deo sredstava usmere na obuku menadžera. Još jedna aktivnost koja bi mogla početi gotovo odmah bila bi stvaranje efikasnijeg programa uvođenja u posao putem obuke novo-zaposlenih odnosno pripravničke obuke, kako bi se studenti prilagodili konkurentnim firmama. Međunarodno iskustvo sugeriše da ovo može biti korisno za sve: univerziteti stiču znanja o tome kako se vode poslovi preduzeća; studenti se bave konkretnim problemima i često ih preduzeća angažuju; a preduzeće dobija radnika koji je često u stanju da rešava probleme koristeći nova znanja stečena na univerzitetu. Izgleda da je problem u Srbiji i to što očekivanja svake od strana (univerzitet, preduzeće, student) nisu dovoljno eksplicitna ili promišljena, a veza između programa studija i aktivnosti na radnom mestu je slaba. 6.34 Jedan važan element u doživotnom usavršavanju jeste obuka koju obezbeđuju preduzeća, što se trenutno svodi na veoma mali broj većih firmi. Poseban izazov je obezbeđivanje obuke i većih kvalifikacija za zaposlene u malim i srednjim preduzećima, posebno za one u neformalnom sektoru. S obzirom na veličinu neformalnog sektora u Srbiji, ovo je pitanje od posebne važnosti. Srednja i mala preduzeća obično ne ulažu mnogo u obuku svojih zaposlenih zato što im je izvesnost troškova tj. izgubljene dobiti važnija od moguće buduće dobiti u vidu unapređene proizvodnje kao rezultata obuke. Ova preduzeća su stoga uhvaćena u zamku niskih kvalifikacija i malih ulaganja. 6.35 Kratkoročno gledano, najbolja opcija za povećanje interesovanja za obuku u preduzećima verovatno leži u povećanju stranih ulaganja, budući da su preduzeća u stranom vlasništvu uvek bolja u obezbeđivanju programa obuke za zaposlene na svim nivoima. Malim i srednjim preduzećima bi moglo da pomogne ako bi postala deo dobavljačkog lanca za veća izvozno orijentisana preduzeća koja postavljaju više standarde za kvalitet i produktivnost. U prethodnom odeljku bilo je reči o merama za poboljšanje klime za FDI. Kulturu obuke u preduzećima tek treba razviti da bi preduzeća bila spremna da u tome učestvuju. To je posao vlade.
6.36 Vlada bi takođe trebalo da razmotri da li su neki tipovi davanja/grantova za obuku odgovarajući i promišljeni s fiskalne tačke gledišta (uobičajeni iznosi su 1-2 procenta od troškova za isplatu plata). Međunarodno iskustvo pokazuje da davanja/dažbine mogu da povećaju količinu obuke mada neke ključne principe treba uzeti u obzir (Okvir 6.1).155 Iako je sveukupni porast u obučavanju poželjan, vlada treba da osmisli takve modele koji će predvideti najveće podsticaje za obuku najmanje kvalifikovanih radnika budući da su preduzeća spremnija da ulože svoj novac u obuku menadžera (koji donose konačnu odluku o budžetu za obuku!). Fond za razvijanje stručnosti u Singapuru uveo je takve podsticaje.(Kuruvilla i dr., 2002). 6.37 U slučaju malih i srednjih preduzeća, biće sasvim izvesno potrebna neka javna ulaganja za stvaranje potražnje za obukom, tako da se odgovarajuće tržište obuke za mala i srednja preduzeća može razviti (Ziderman, 2004). S obzirom da je intervencija države u neformalnom
155 Dalja rasprava o dažbinama za obuku i drugim modelima mogu se naći kod Middleton, Ziderman i Adams (1993), Ziderman (2003), Kuruvilla et al., (2002), i Dar, Canagarajah, i Murphy (2001).
134
sektoru i sektoru malih i srednjih preduzeća povezana s opasnošću od previše propisa, svaka podrška programu obuke treba da počne postepeno i treba je pažljivo proceniti. Okvir 6.1 Principi za efektivnu primenu planova davanja/grantova za obuku
• Uključen poslodavac. Vlade bi trebalo da obezbede da poslodavci budu konsultovani u ranoj fazi i da budu uključenu u izradu, primenu i procenu plana.
• Administrativna efikasnost i transparentnost. Ovo će uključiti efektivne mehanizme prikupljanja sredstava/dažbina, efikasnost u obradi i isplati zahteva, i jasne i transparentne procedure prijave koje promovišu saglasnost poslodavca. U siromašnijim zemljama, u kojima ni administrativni kapacitet nije razvijen, stopa nesaglasnosti su veće, posebno među manjim poslodavcima.
• Fond treba da bude dizajniran tako da omogući da i vladini i nevladini pružaoci usluga budu u stanju da se nadmeću u istim uslovima da bi mogli da iskoriste pristup sredstvima za obuku iz plana.
• Procena je ključna za poboljšanje efikasnosti planova kad oni postanu operativni. Izvor: Dar, Canagarajah i Murphy (2001).
F.
•
• •
TROŠKOVI REFORME
6.38 Planirano je da javni izdatci za obrazovanje porastu sa 3,6 procenta BDP u 2003. na 4,5 procenta u 2010, u skladu s ciljevima utvrđenim u dokumentu Strategija za smanjenje siromaštva (PRSP)156. Slika 6.3 pokazuje implikacije javnih troškova na obrazovanje157 u dva ilustrativna scenarija prikazana u odeljku 2 ovog izveštaja. Kao što se može videti, planira se rast realnih javnih izdataka za obrazovanje od 51% u okviru slabijeg scenarija reforme, a 77% predviđa jedan jači reformski scenario. 6.39 Broj studenata koje bi ovim sredstvima trebalo obuhvatiti opada, što otvara mogućnost preusmeravanja sredstava u poboljšanje kvaliteta inputa. Između 2003. i 2010, ako upisna stopa ostane nepromenjena, očekuje se da broj učenika opada:
Na nivou osnovne škole očekuje se pad od 36 procenta, čak i u slučaju promene osmogodišnjeg u devetogodišnje školovanje (ili osam godina osnovne plus jedna godina obaveznog predškolskog obrazovanja) Na nivou srednjeg obrazovanja očekuje se pad od 19 procenta, i U visokom obrazovanju od 8 procenta.
6.40 Ako troškovi po studentu, upisna stopa i učenik/nastavnik odnos u osnovnom, srednjem i visokom obrazovanju ostane kao što je bio 2003, realni resursi potrebni za finansiranje ovih nivoa obrazovanja biće u opadanju po istoj stopi kao broj njihovih studenata, proizvodeći tako značajan višak za druge namene. Ako, pak, plate nastavnika budu rasle po stopi od 4% godišnje (u nameri
156 Za analizu u ovom odeljku korišćene su projekcije iz PRSP-a, pošto one predstavljaju planove vlade. Ovako povećana sredstva za obrazovanje će značajno približiti Srbiju, ali će ipak biti ispod regionalnih i prosecima za EU, koji se opet povećavaju. Kao što će se kasnije videti, čak i sa projekcijama budžetskih alokacija po PRSP-u biće dovoljno sredstava, uz neke bitne pretpostavke, da se finansiraju reforme istaknute u ovom odeljku. Šta više, svakom daljem povećanju sredstava u budžetu mora prethoditi povećanje u efikasnosti i efektivnosti potrošnje, u skladu sa preporukama iz ovog odeljka. 157 Ovo isključuje javne troškove vezane za obrazovanje i obuku iz budžeta Ministarstva za obrazovanje i sport, kakvi su aktivne politike zapošljavanja Nacionalne službe za zapošljavanje ili izdatak ili očekivan prihod kao podrška obuci u preduzeću.
135
da privuku i zadrže dobar kvalitet diplomiranih u struci), kompozicija sadašnjih realnih izdataka za obrazovanje će se promeniti, uz značajno povećanje troškova, ne onih namenjenih platama već poboljšanju kvaliteta (tabela 6.3).Ova projekcija najviše zavisi od toga da li će pokazatelji odnosa učenik-nastavnik ostati na sadašnjem nivou, što je u skladu sa situacijom u zemljama relevantnim za poređenje.
Graf 6.3: Indeks realne javne potrošnje na obrazovanje
Prema dva scenarija 2003-2010
100.110.120.130.140.150.160.170.180.
200 200 200 200 200 200 200 201
Inde
x (2
003
= 10
0)
Neodrživ scenario Kredibilne reforme
Tabela 6.3 Projekcije broja nastavnika i realnih izdataka za plate i drugih troškova po stepenu obrazovanja, s pretpostavljenim prosečnim rastom plata od 4% godišnje i bez promene u stopi upisa i odnosu učenik/nastavnik, 2003-2010
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Osnovno Br. nastavnika (000) Izdatak za plate (000 dinara) Drugi izdatci (000 dinara) Srednje Br. nastavnika (000) Izdatak za plate(000 dinara) Drugi izdatci (000 dinara) Visoko i više obrazovanje Br. nastavnika (000) Izdatak za plate (000 dinara) Drugi izdatci (000 dinara)
41 7.9 6.6
3.9
4.0
7.0
4.0
9.0
23 3.9 3.1
6.4 3.7 1.9
37 7.5 7.0
22
3.0
6.3 3.8 2.0
35 7.2 7.0
22 4.0 3.0
6.3 3.9 2.0
32 6.9 7.0
21 4.0 3.0
6.3
2.0
34 7.7 8.0
21 4.3 4.0
6.3 4.2 2.0
31 7.3 8.0
20 4.2 4.0
6.2 4.3 2.0
29
8.0
19 4.2
6.1 4.4 2.0
26 6.7
18 4.1 4.0
5.9 4.5 3.0
6.41 U toku čitavog perioda, na ovim pretpostavkama, postojeći budžet će se menjati na svakom nivou kao što pokazuje slika 6.4: tekući budžet za osnovno obrazovanje će porasti za 6 procenata, za srednje obrazovanje za 17 procenata, a za visoko obrazovanje za 25 procenata. Raspoloživa sredstva za reformske ciljeve porašće sa 6,5 milijardi dinara (ili 0,7 odsto od BDP) u 2003. na približno 20,3 milijardi dinara do 29,0 milijardi dinara (1,7 do 2,1 odsto BDP) u 2010, u zavisnosti od stope ukupnog ekonomskog prilagođavanja. Tokom celog perioda, ukupan iznos
136
raspoloživih sredstava za program reforme mogao bi iznositi između 105,3 i 127,9 milijardi dinara.
Graf 6.4: Projekcije realnog tekućeg budžeta za obrazovanje
Sa povećanjem plata, po nivou i višak je dostupan scenario, 2003-2010
0.0 10.20.30.40.50.60.70.
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
mili
jard
ama
dina
ra
Višak dostupan ako je održiv scenario
Raspoloživo za druge upotrebe Neodrživ scenario Visoko i više
Srednje
Osnovno
6.42 Neki od ovih ekstra resursa trebalo bi da ode na kapitalne izdatke (protivvrednost od samo 5 procenta tekućih rashoda). Srpskim obrazovnim institucijama neophodna je popravka i obnova. U izveštaju o školama u periodu od 2001-02 utvrđeno je da mnogima nedostaje električna energija, voda i kanalizacija (Bogojević i dr., 2002). Bilo bi moguće potrošiti sve ove ekstra resurse – i više – na kapitalne investicije. Ali to ne bi bila adekvatna upotreba ovog novca s obzirom na ostale prioritete identifikovane u ovom odeljku. Možda bi 25 procenata ovih dodatnih resursa moglo da se upotrebi za ove namene.
6.43 Obezbeđenje kompletnog srednjeg obrazovanja za one koji imaju samo osnovno obrazovanje koštalo bi oko 8,4 milijardi dinara.158 Nažalost, nema dostupnih numeričkih podataka potrebnih za obezbeđivanje kurseva za one koji nisu funkcionalno nepismeni iako bi finansiranje ovakvih programa trebalo da bude prioritet.
6.44 Povećanje upisne stope za srednje obrazovanje za 100 odsto koštalo bi oko 8,4 milijardi dinara u periodu od 2004. do 2010, pod pretpostavkom da se zadrži ovaj model upisa studenata. Ipak, troškovi povećanja broja studenata u višem srednjem obrazovanju zavisi direktno od vrste dobijenog obrazovanja. Napuštanje skupljeg i neefikasnog stručnog obrazovanja, posebno onog trogodišnjeg, predloženo je delimično zato što će se tako osloboditi sredstva koja će biti upotrebljena u druge svrhe. Ako, na primer, broj studenata viših srednjih stručnih škola bude smanjen sa 76% na 50% tada će ušteda troškova iznositi oko 3,7 milijardi dinara u toku celog perioda. To je negde oko polovine procenjenih troškova da bi se upis u srednje škole učinio opštim.159
158 Ovo pod pretpostavkom da se svih 2,5 miliona ljudi u ovoj kategoriji odluči na 2 godine dodatnog školovanja. 159 Troškovi preostalih stručnih škola mogli bi da se umanje pretvaranjem nekih od njih (jedne od četiri ili pet) u centre za resurse, koji bi i dalje funkcionisali kao škole, obezbeđivali za grupe škola pristup sredstva za učenje, resurse i modernu opremu i mašine
137
6.45 Najzad, trenutno ima oko 23.000 nastavnika u srednjem obrazovanju u Srbiji, ali obučavanje svih njih po 5 dana svake godine u trajanju od tri godine procenjuje se da bi koštalo 0,8 milijardi dinara – obuka svih učitelja osnovnog obrazovanja mogla bi da košta dodatnih 1,4 milijardi dinara. 6.46 Sve u svemu, trebalo bi veoma mnogo sredstava u okviru sektora da bi se finansirao porast kapitalnih i drugih tekućih troškova s ciljem postizanja većeg kvaliteta, a i porast nastavničkih plata. To, međutim, podrazumeva da scenario verovatnog prilagođavanja odnosi prevagu i da predstoji povećanje troškova predviđeno u PRSP, kao i znatno smanjenje broja nastavnika s obzirom na sve manji broj učenika. 6.47 Ovaj program reforme zavisi od određenih akcija koje će preduzeti vlada, u nekim slučajevima sasvim suprotnih od nedavno povučenih poteza. Nesigurnost reformskog konteksta prikazana je u Okviru 6.2. Okvir 6.2 Politički kontekst reforme obrazovanja Politički kontekst reforme obrazovanja je nesiguran. Prethodna vlada donela je Zakon o obrazovanju (2003) u kome su predložene mnoge značajne izmene u obrazovnom sistemu – na primer, produženje obavezne nastave na devet godina i drugačije stepenovanje u osnovnom obrazovanju, osnivanje sedam centara van Ministarstva koja će biti odgovorna za različita pitanja iz ove oblasti, kao i davanje veće autonomije školama. Ta vlada je izradila nacrt zakona o višem obrazovanju koji bi u značajnoj meri restrukturirao fragmentisan univerzitetski sistem. Nova vlada je nedavno (u junu 2004) donela niz amandmana na Zakon o obrazovanju kojima se anuliraju mnoge promene koje je prethodna vlada uvela. Neki od amandmana su reakcija na teškoće u implementaciji, kao što je odugovlačenje uvođenjem novog nastavnog plana u drugi razred osnovne škole. Izgleda, ipak, da ostali amandmani predstavljaju drugačiji pravac reforme u obrazovanju. Stvarna implementacija novog zakona biće istinski test vladinog stava. Ostaju ključna pitanja: da li će Ministarstvo preuzeti oštriju kontrolu ili promovisati decentralizaciju; da li će se sistem fokusirati na rezultate pre nego na inpute; da li će biti promovisan novi pristup nastavi, koji podstiče nezavisno i analitičko mišljenje učenika; da li će visoko obrazovanje biti restrukturirano kako bi postalo efikasnije i konkurentnije; i da li će se vlada založiti za uključenje širih društvenih slojeva i poštovanje grupa u nepovoljnom položaju. Odgovori na ova pitanja pokazaće takođe – kakva je verovatnoća da preporuke iz ovog odeljka budu usvojene.
G. ZAKLJUČAK
6.48 Uticaj uvećanog reformskog paketa širio bi se na sledeći način:
•
Broj obrazovanih ljudi povećao bi se usled povećanja upisne stope u višim srednjim školama, ubrzavajući stopu diplomiranja studenata na fakultetima, i obezbeđujući kontrolu nad izdavanjem svedočanstava i kvalitetom nastave i stvarajući uslove za školovanje odraslih i doživotno usavršavanje.
za proizvodnju u cilju obuke. Takvi centri mogli bi se koristiti za testiranje sposobnosti, obuku nastavnika, kurseve za pripremu i distribuciju informacija. Međutim, opremanje centara za resurse bilo bi skupo, a školama bi i dalje bila potrebna celokupna osnovna oprema.
138
Kvalitet obrazovanja bi se povećao promenom u načinu izvođenja nastave i učenju, usmerenjem ka generaciji novih, širih i fleksibilnijih kvalifikacija kakve se traže u konkurentnoj ekonomiji znanja: decentralizacija upravljanja odnosno prenošenje upravljanja na škole u okviru nacionalnog sistema nastavnih planova, provere znanja i inspekcije; manje opterećenje u srednjim stručnim školama u odnosu na srednje škole opšteg usmerenja; povećanje nastavničkih zarada i drugih tekućih troškova.
•
•
•
•
Kvantitativna i kvalitativna poboljšanja podstaći će ekonomski rast direktno utičući na uspeh preduzeća povećanjem udela kvalifikovanije radne snage, a postoji i spoljna korist od znanja kao javnog dobra.
Uloga vlade kao zaštitnika ugroženih ojačala bi promenama u srednjem obrazovanju odnosno napuštanjem neefikasnog trogodišnjeg stručnog školovanja; uvođenjem formule finansiranja u škole, koja će dati više značaja školama koje obrazuju siromašne učenike; i negovanjem kulture obuke u preduzećima.
Porasla bi efikasnost javne potrošnje zahvaljujući povećanoj efikasnosti restrukturiranih univerziteta i autonomnih škola; smanjio bi se broj nastavnika u skladu sa manjim brojem učenika; došlo bi do ekspanzije upisa u srednje škole opšteg tipa u odnosu na upis u srednje stručne škole.
139
LITERATURA
Adam, Antonis, Theodora Kosma i Jimmy McHugh (2003) “Trade Liberalization Strategies:
What Could South Eastern Europe Learn From CEFTA and BFTA?” MMF radna studija br. 03/239.
Alesina, Alberto and Roberto Perotti, (1995), “Fiscal Expansions and Adjustments in OECD
Countries,” Economic Policy 21, Oktobar, str. 205-48. Bakker, Marie Renee i dr., (2004), “Development of Non-bank financial institutions and capital
markets in European union accession countries,” Svetska banka radna studija, Br. 28. Balassa, Bela, (1965). "Trade Liberalization and 'Revealed' Comparative Advantage,"
Manchester School 33, str. 99-123. Behrman, Jere (1997) Behrman, Jere, (1997), “Simple Analytical Considerations for Skill
Development for International Competitiveness,” u Godfrey, Skill Development for International Competitiveness, Cheltenham, Edward Elgar..
Bell, Una-Louise (2001) “Labor Reallocation During the Transition: The Case of Poland”, ZEW
Discussion Paper br. 01-38. Benus Jacob, James Rude and Satyendra Patrabansh (2001), “Impact of the Emergency
Demobilization and Reintegration Project in Bosnia & Herzegovina”, Impaq International Betcherman, Gordon; Olivas, Karina and Dar, Amit (2004) “Impacts of Active Labor Market
Programs: New Evidence from Evaluations with Particular Attention to Developing and Transition Countries” Social Protection Discussion Paper br. 0402;
Bevan, Alan and Saul Estrin, (2001) “The Determinants of Foreign Direct Investment in
Transition Economies” CEPR Discussion Paper No. 2638 Bineswaree, Bolaky and Caroline Freund, (2004), “Trade, Regulations, and Growth”, Svetska
banka radna studija br. 3255 Birdsall, Nancy and John Nellis, (2002).”Winners and Losers: Assessing the Distributional
Impact of Privatization.” Center for Global Development, radna studija br. 6 Bogojević, Aleksandar, Ivan, Ivić i Karapandža, Raša (2002) “Optimization of the Network of
Schools in Serbia” Beograd: Obrazovni forum i UNICEF
140
Boone, Peter, (1995), “Politics and the Effectiveness of Foreign Aid,” National Bureau of Economic Research, radna studija br. 5308
Brenton, Paul and Miriam Manchin, (2003), “Making EU Trade Agreements work: The Role of Rules of Origin” The World Economy, br. 26, str. 755-769
Calvo, G., (1988), “Servicing the Public Debt: The Role of Expectations”, American Economic Review, vol. 78, str.647-61.
Dar, Amit, Sudharshan Canagarajah, and Paul Murphy, (2001), “Training Levies: Rationale and Evidence from Evaluations”. Mimeo, Jun
Borensztein, Eduardo, Jose De Gregorio, and Jong-Wha Lee (1998), "How Does Foreign Direct
Investment Affect Economic Growth", Journal of International Economics 45, Jun. Bosworth, Barry, and Susan M. Collins (1999), "Capital Flows, Investment, and Growth". Tokyo
Club Papers, tom12
de Ferranti, David et al., (2003), “Closing the Gap in Education and Technology”, Svetska banka,
Latin American and Caribbean Studies Series De Soto, Hernando, (2002), The Other Path, Basic Books Despotović, Miomir, Popović, Katarina and Dimov, Jadranka (2003) Needs and Possibilities of
Adult Education in Serbia. Beograd: National Observatory of Serbia. Djankov, S., I. Lieberman, J. Mukherjee and T. Nenova (2003) “Going Informal: Benefits and
Costs.” u Belev, Boyan, ed. The Informal Economy in the EU Accession Countries: Size, Scope, Trends and Challenges in the Process of EU Enlargement. Center for the Study of Democracy.
Djankov, Simeon and Bernard Hoekman, (1997), “Trade Reorientation and Productivity Growth
in Bulgarian Enterprises”; Svetska banka radna studija br. 1707. Djankov, Simeon and Peter Murrell, (2002), "Enterprise Restructuring in Transition: A
Quantitative Survey," Journal of Economic Literature, Vol. 40, br. 3, str. 739-792. Dollar, David and Aart Kraay, (2002) “Institutions, Trade and Growth,” Svetska banka.
Doyle, P., L. Kuijis, and G. Jiang, (2001), “Real Convergence to EU Income Levels: Central Europe from 1990 to the Long Term”, MMF radna studija, br.146.
Dutz, M., C. Kauffmann, N. Najarian, P. Sanfey and R. Yemtsov, (2001), “Labor Market States, mobility and entrepreneurship in transition economies,” EBRD, radna studija br. 66.
Easterly, W. R., (1999), “When is Fiscal Adjustment an Illusion,” Economic Policy, 28 (April), str. 57-86.
141
Evropska banka za obnovu i razvoj (2003), Transition Report
Evropska komisija, (2003), “Stabilisation and Association Report, 2003”
Fischer, S., (1993), "The Role of Macroeconomic Factors in Growth", Journal of Monetary Economics.
Fischer S. and R. Sahay, (2004), "
, radna studija prezentovana na konferenciji MMF-a u čast Guillermo A. Calvo-a
Harbison, Frederick and Charles. A. Myers, (1964), Education, Manpower and Economic
Growth: Strategies of Human Resource Developmen
Easterly, W and S. Rebelo, (1994), “Fiscal Policy and Economic Growth: An Empirical Investigation”, NBER radna studija, br. 4499
Evropska banka za obnovu i razvoj (2000), Transition Report
Evropska banka za obnovu i razvoj (2004), Transition Report
Transition Economies: The Role of Institutions and InitialConditions"
Garibaldi, P. and P. Mauro, (1999), “Deconstructing Job Creation” MMF radna studija br. 99/109 Glytsos, N.P. (1997) “Remitting Behavior of 'Temporary' and 'Permanent' Migrants: The Case of
Greeks in Germany and Australia’, Labor, tom11, str. 409–435. Godfrey, Martin (ed.), (1997), Skill Development for International Competitiveness, Cheltenham,
Edward Elgar. Godfrey, Martin (2003), "Youth Employment Policy in developing and Transition Countries -
Prevention as well as cure", Social Protection Discussion Paper 0320
t, New York, McGraw Hill. Harris, Clive, (2003), “Private participation in infrastructure in developing countries: trends,
impacts, and policy lessons”. (Svetska banka)
Haltiwanger, John; Scarpetta, Stefano and Vodopivec, Milan (2003) “How Institutions Affect Labor Market Outcomes: Evidence From Transition Countries
Havrylyshyn, O. and T. Wolf, (1999), ‘Growth in Transition Countries, 1991-1998: The Main Lessons’, studija prezentovana na konferenciji MMF-a ‘A Decade of Transition’, Februar
Havrylyshyn, O., (2001), ‘Recovery and Growth in Transition: A Decade of Evidence’, MMF
radna studija, tom 48, str. 53-87.
Hoekman, Bernard, Constantine Michalopoulos, Maurice Schiff, and David Tarr, (2001), “Trade Policy” in Poverty Reduction Strategy Sourcebook, Svetska banka.
142
Hoekman, Bernard, Hiau Looi Kee and Marcelo Olarreaga, (2001), “Markups, Entry Regulation,
and Trade: Does Country Size Matter?”, Svetska banka, Policy Research Working Paper Jenkins, Glen and Chun-Yan Kuo, (2002), “Information, Corruption, and Measures for the
promotion of Manufactured Exports,” Queen’s University. Kaminski, Bartolemej (2000), “How Accession to the European Union Has Affected External
Trade and Foreign Direct Investment in Central European Economies.” Svetska banka Kaminski, Bartlomiej and Francis Ng, (2001), “Trade and Production Fragmentation: Central
European Economies in EU Networks of Production and Marketing,” Svetska banka Policy Research radna studija br. 2611.
Kertesi, G. i Köllö, J. (2002) „Labour Demand with Heterogenous Labour Inputs after the
Transition in Hungary, 1992-1999 – and the Potential Consequences of the Increase of Minimum Wage in 2001 and 2002” radna studija o tržištima rada br. 5
Klingebiel, Daniela (2000), “The Use of Asset Management Companies in the Resolution of
Banking Crises, Cross-Country Experience” Svetska banka radna studija br. 2284 Krueger, Anne (1974), «Political Economy of Rent-Seeking Society», American Economic
Review 64(3), str. 291-303 Kuruvilla, Sarosh, Christopher Erickson and Alvin Hwang, (2002), “An Assessment of the
Singapore Skills Development System: Lessons for Developing Countries”. World Development. (Vol. 30, No. 8), str. 1461-1476.
Lauridsen, Laurids S. 1998. "The Financial Crisis in Thailand: Causes, Conduct, and
Consequences?" World Development 26(8): 1575-91). Martin, Michael O., Ina V.S. Mullis, Eugenio J. Gonzalez, Kelvin D. Gregory, Teresa A. Smith,
Steven J. Chrostowski, Robert A. Garden, Kathleen M. O'Connor (2000), TIMSS 1999: International Science Report, Findings from IEA's Repeat of the Third International Mathematics and Science Study at the Eighth Grade, Chestnut Hill, MA: International Study Centre, Lynch School of Education, Boston College
McKenzie, D. and D. Mookherjee (2003) “The Distributive Impact of Privatization in Latin
America: Evidence from Four Countries.” Mimeo. Michalopoulos, Constantine, and Vasileios Panousopoulos, (2002), “Services Trade in the
Balkans,” Svetska banka Middleton, John, Adrian Ziderman, and Arvil van Adams, (1993), “Skills for Productivity:
Vocational Education and Training in Developing Countries,” Oxford University Press.
143
Mullis, Ina V.S., Michael O. Martin, Eugenio J, Gonzalez, Kelvin D. Gregory, Robert A. Garden, Kathleen M. O'Connor, Steven J. Chrostowski, and Teresa A. Smith (2000), TIMSS 1999: International Mathematics Report, Findings from IEA's Repeat of the Third International Mathematics and Science Study at the Eighth Grade, Chestnut Hill, MA: International Study Centre, Lynch School of Education, Boston College
National Competitiveness Council (2003), Serbia National Competitiveness Strategy, Beograd, National Competitiveness Council
OECD (1994) The OECD Jobs Study- Facts, Analysis, Strategies, Paris OECD (1998) Redefining Tertiary Education, Paris OECD (1999), Employment Outlook, Paris OECD (2001a) Knowledge and Skills for Life: First Results from PISA 2000, Paris OECD (2001b) Transition from Initial Education to Working Life, Paris OECD (2001c) Learning to Change: ICT in Schools, Paris. OECD, (2003) Employment Outlook, Paris Papps, Ivy and Jon Burton, (2003), “Bosnia and Herzegovina, Skill Gaps and Training Needs –
Current Status and Policy Implications: Qualitative Study No. 2”, Durham, Birks Sinclair and Associates
Popović, Danica and Jovičić, Andrija (2003) “Country Study – FR Yugoslavia”. In Trade
Policies and Institutions in the Countries of South Eastern Europe in the EU Stabilization and Association Process. Svetska banka izveštaj br. 24460.
Psacharopoulos, George, and Harry A. Patrinos, (2002), Returns to Investment in Education: a
Further Update, Svetska banka radna studija br. 2881, Svetska banka.
Rapoport H. and F. Docquier (2003), “The Economics of Migrants’ Remittances”, forthcoming in Handbook on the Economics of Reciprocity, Giving and Altruism (North Holland).
Rashid, M. and J. Rutkowski (2001), “Labor Markets in Transition Economies: Recent
Developments and Future Challenges,” SP radna studija br. 0111. Svetska banka Riboud, Michelle, Carolina Sánchez-Páramo and Carlos Silva-Jáuregui (2002) "Does
eurosclerosis matter?: Institutional reform and labor market performance in Central and Eastern Europe". Svetska banka Technical Paper br. 519.
Roe,. Alan, et. al. (2003) “Bank Consolidation in the ECA Region. (Svetska banka)
144
Ross, Kenneth N., and Rosalind Levačić (ed.) (1999), Needs-based Resource Allocation in Education via Formula Funding of Schools, Paris, UNESCO, International Institute for Educational Planning
Rutkowski, Jan (2003a), “Rapid Labor Reallocation with the Stagnant Unemployment Pool: The
Puzzle of the Labor Market in Lithuania,” Policy Research radna studija br. 2946, Svetska banka
Rutkowski, Jan (2003b), “Why is Unemployment so High in Bulgaria.” Policy Research Working
Paper No. 3017, Svetska banka Rutkowski, Jan (2003c), Does Strict Employment Protection Discourage Job Creation? Evidence
from Croatia. Mimeo: Svetska banka. Sachs, J. and A., Warner, (1995), “Economic Reforms and the Process of Global Integration,”
Brookings papers on Economic Activity, 1, p. 1-118, Brookings Institution Sherif, Khaled et al., (2003), “State-owned banks in the transition: origins, evolution, and policy
responses,” Svetska banka. Solow, Robert M. (1956): "A Contribution to the Theory of Economic Growth." Quarterly
Journal of Economics, 70: str. 65-94. Solow, Robert (1957): "Technical Change and the Aggregate Production Function." Review of
Economics and Statistics, 39: str. 312-320. Tang, Helena, Edda Zoli and Irina Klytchnikova (2000) “Banking Crises in Transition
Economies: Fiscal Costs and Related Issues.” Svetska banka, radna studija br. 2484. Turajlić, Srbijanka, (2003), Higher Education in Serbia – Reform Strategy, Annex 3, Ministarstvo
prosvete i sporta republike Srbije Tybout, James R. (2001), “”Plant and Firm Level Evidence on ‘New Trade Theories” National
Bureau of Economic Research (NBER) radna studija UNICEF (2001), Comprehensive Analysis of Primary Education in the Federal Republic of
Yugoslavia, Beograd, UNICEF Wilson, John S., Catherine Mann, and Tsunehiro Otsuki (2003), “Trade Facilitation and
Economic Development: A New Approach to Measuring the Impact,” Svetska banka Wood, Adrian, (1994), “Skill, Land and Trade: A Simple Analytical Framework,” IDS Working
Paper No. 1, Brighton, Institute of Development Studies, University of Sussex. Svetska banka, (1999), Czech Republic: Toward EU Accession. Svetska banka, (2000a) Progress Toward the Unification of Europe
145
146
Svetska banka, (2003d), “Serbia and Montenegro: Public Expenditure and Institutional Review,” (u tri toma)
Svetska banka, (2000b) Trade Blocs Svetska banka, (2001a) Federal Republic of Yugoslavia: Breaking with the Past: The Path to
Stability and Growth (in two volumes) Svetska banka, (2001b) “Why have trade promotion organizations failed, and how can they be
revitalized?” PREM Note br 56, Avgust. Svetska banka, (2002), Transition: The First Ten Years: Analysis and Lessons for Eastern Europe
and the former Soviet Union. Svetska banka, (2003a) Global Economic Prospects Svetska banka, (2003b), "ICS - Investment Climate Surveys," Productivity and Investment
Climate Survey (PICS) Svetska banka, (2003c), “Serbia and Montenegro: Poverty Assessment,” (u dva toma).
Svetska banka, (2003e), “Serbia and Montenegro: Recent Progress on Structural Reforms” Svetska banka, (2003f), “Trade facilitation in a development context” - Trade Note br.12,
Decembar Svetska banka (2003g) Trade Policies and Institutions in the Countries of South Eastern Europe
in the EU Stabilization and Association Process. Report br. 24460. Svetska banka, (2004a), Serbia and Montenegro: Serbia Financial Sector Note Svetska banka, (2004b), “What Have We Learned in the 1990s?,”
Svetska banka, (2004c), “Doing Business in 2004: Understanding Regulation.” Svetska banka (2004d) Serbia and Montenegro: Serbia Investment Climate Assessment Setska banka (2004e) World development Indicators Svetska trgovinska organizacija, (2001), “Federal Republic of Yugoslavia: Memorandum on
Foreign Trade Regime.” Ziderman, Adrian, (2003), Financing Vocational Training in Sub-Saharan Africa, Svetska banka,
Africa Region Human Development Series.
