14

BAB II

TINJAUAN PUSTAKA

A. Administrasi Publik

Penyelenggaraan semua kepentingan publik dan masalah publik (Public

interests and public affairs) yang ada pada suatu negara merupakan ruang lingkup

kegiatan administrasi Publik (Mindarti, 2007: 3). Sebelum melangkah lebih jauh

mengenai definisi Administrasi Publik, sangat penting memahami arti daripada

Administrasi itu sendiri. Siagian (2003: 2-3) berpendapat bahwa administrasi

didefinisikan sebagai keseluruhan proses kerja sama antara dua orang manusia

atau lebih yag didasarkan atas rasionalitas tertentu untuk mencapai tujuan yang

telah ditentukan sebelumnya. Dari definisi ini sedikitya ada tiga hal yang perlu

dipahami dalam mendalami Administrasi. Pertama Administrasi sebagai seni,

dimana administrasi didefinisikan sebagai suatu proses yang hanya mengetahui

permulaannya, namun tidak diketahui bagaimana akhirnya. Kedua administrasi

memiliki unsur-unsur tertentu, dalam definisi diatas terdapat unsur dua manusia

(aktor) atau lebih, ada tujuan yang hendak dicapai, tugas yang harus dilaksanakan,

serta adanya peralatan dan perlengkapan untuk menjalankan tugas. Ketiga

administrasi dapat dimaknai sebagai suatu proses kerjasama. Kusdi (2009: 8-9)

mengaitkan Administrasi dengan sebuah organisasi, dimana dalam pengelolaan

organisasi merupakan kombinasi aspek administratif dan manajerial. Dalam

organisasi untuk mencapai tujuan terdapat sedikitnya empat tahap, antara lain

Planning, Organizing, Directing, dan Controling. Jika diamati, maka administrasi

14

15

dan manajemen adalah suatu proses yang saling melengkapi. Organisasi

merupakan agen/target dari proses administrasi dan manajemen.

Definisi diatas menguatkan, bahwa lingkup kegiatan administrasi

sangatlah luas. Sebagaimana diungkapkan oleh Simonmons and Dvorin (1977:

204) sebagaimana dikutip oleh Mindarti (2007: 66) Ilmu administrasi bangsa

eropa merupakan konsekuensi dari adanya kebutuhan membentuk sebuah negara

yang kompak dalam keseluruhan bagian yang ada dan kebutuhan membuat bentuk

pemerintahan yang sangat tersentralisasi. Akan tetapi dalam perspektif kehidupan

berbiokrasi, Tjiptoherijanto dan Manurung (2010: 111) dalam bukunya

mengungkapkan bahwa definisi Administrasi Publik yang diusulkan oleh

Woodrow Wilson menekankan adanya perbedaan sisi Politis dan formal

administrasi publik, dimana administrasi publik merupakan proses

operasionalisasi keputusan politik, sehingga Wilson memisahkan antara wilayah

politik dengan wilayah administrasi. Sejalan dengan pemikiran Wilson, White

(1967) yang dikutip oleh Tjiptoherijanto dan Manurung membedakan antara

administrasi dengan sistem administrasi publik. White memiliki kesamaan dengan

Wilson terkait administrasi publik. Menurut White, Administrasi adalah

operasionalisasi kebijakan publik atau keputusan politik, sedangkan, sistem

administrasi publik merupakan kristalisasi secara formal, pengalaman-

pengalaman hidup bermasyarakat.

Ditegaskan oleh Nigro and Nigro (1970) dikutip oleh Mindarti (2007: 4)

administrasi publik adalah suatu proses kerjasama dalam lingkungan

pemerintahan yang meliputi ketiga cabang pemerintahan yaitu legislative,

16

eksekutif, dan yudikatif. Senada dengan Nigro and Nigro, Domock dan Koening

menegaskan bahwa dalam pengertian luas, administrasi publik adalah kegiatan

negara dalam melaksanakan kekuasaan politiknya. Santosa (2012: 47)

mengemukakan, Elemen pokok dalam administrasi publik adalah bahwa setiap

organ pemerintah tanpa memandang tingkatannya, harus melayani urusan publik.

rakyat sebagai pembayar pajak mempunyai hak untuk mengetahui bagaimana

uang negara dipergunakan.

Senada diungkapkan oleh chander dan plano (1988) dikutip oleh Keban

(2008: 3), administrasi public merupakan proses dimana sumberdaya dan personel

publik diorganisir dan dikoordinasikan untuk memfokuskan,

mengimplementasikan dan mengelola keputusan-keputusan dalam kebijakan

publik. Dilanjutkan oleh McCurdy (1986) yang mengemukakan bahwa

administrasi publik dapat dilihat sebagai suatu proses politik sebagai salah satu

metode memerintah Negara dalam melakukan berbagai fungsi Negara. Definisi-

definisi yang telah dikemukakan mematahkan bahwa administrasi publik

merupakan kegiatan ketik-mengetik, ketatausahaan, dan urusan perkantoran

pemerintahan sebagaimana dikenal oleh masyarakat umum. Administrasi publik

lebih dari kegiatan tersebut, merupakan seni dan ilmu yang diinginkan untuk

mengatur kepentingan-kepentingan publik dalam melaksanakan tugas yang sudah

ditetapkan. Selain itu administrasi publik bukan hanya persoalan manajerial

namun mengarah pada pula pada persoalan politik.

Administrasi Publik sebagai sebuah penyelenggaraan pemerintahan

memiliki peran penting dalam tata kelola sistem pemerintahan. Melalui kebijakan-

17

kebijakannya, pemerintah berperan aktif dalam penyelenggaraan kehidupan

bernegara, namun dengan tuntutan pelaksanaan Good Governance, pemerintah

dituntut untuk mengurangi porsi keterlibatan dalam penyelenggaraan pelayanan

Publik. Porsi lebih besar diberikan kepada masyarakat dan sektor privat (swasta).

Namun dalam penyelenggaraannya saat ini, pemerintah tetaplah menjadi aktor

dominan dalam penyelenggaraan pelayanan publik, sehingga pelayanan pubik

dirasa belum begitu maksimal.

B. Desentralisasi

Desentralisasi di Indonesia memiliki sejarah yang cukup panjang, berliku-

liku dan diwarnai dengan intrik politik. Dimulai dari Decentralisatie wet tahun

1903 sampai ke Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan

Daerah. Desentralisasi dalam arti sempit (devolution) akan berkaitan dengan dua

hal, pertama adanya sub-divisi teritorial dari suatu negara yang mempunyai

ukuran otonomi. Kedua, lembaga-lembaga tersebut akan direkrut secara

demokratis. Berbagai keputusan akan diambil berdasarkan prosedur demokratis

(Smith dikutip oleh Muluk, 2009: 55).

Menurut Lityack dan Seddon, 1999 dan Shah, 1998 dikutip oleh Jaya

(2010: 4), Kebijakan Desentralisasi dan otonomi daerah di negara berkembang

termasuk Indonesia telah menggunakan tiga tipe teori desentralisasi, yaitu

desentralisasi politik, desentralisasi administrasi, dan desentralisasi fiskal.

Desentralisasi politik merupakan mekanisme dimana pemerintah pusat

memberikan kekuasaannya kepada daerah, yang disebut otonomi daerah.

18

desentralisasi administrasi adalah penyerahan wewenang administratif dari pusat

kepada pemerintah daerah. ada tiga bentuk desentralisasi administrasi, yaitu

dekonsentrasi, delegasi, dan devolusi. Sedangkan desentralisasi fiskal merupakan

penambahan tanggungjawab keuangan dan kemampuan pemerintah daerah.

Domai (2011: 15) mengungkapkan “bahwa konsep desentralisasi telah

ditafsirkan berbeda-beda diberbagai negara dan keanekaragaman politik dan

ekonomi serta alasan administratif telah dikemukakan untuk menetapkan prosedur

perencanaan desentralisasi”. Campo dan Sundaram dikutip oleh Wasistiono

(2010: 8) mengemukakan bahwa

in some unitary of system government, subnational entities exercise their

powers by virtue of the ultra vires (beyond the powers) prisciple; their

powers are specially delegated to them by central government, which can

override their decisions. In other unitary systems, local governments

operate under the general competence principle, and are in principle

entitled to exercise all powers that are not reserved to central government.

Dari pendapat diatas, dalam konteks negara dibedakan antara

desentralisasi di negara berbentuk federal dan negara berbentuk kesatuan. Dalam

negara berbentuk federal, negara bagian atau provinsi dapat ada lebih dulu

dibandingkan negara federalnya, yang berakibat pada kekuasaan yang justru

berada pada negara bagaian atau provinsi. Pemerintah federal tidak

diperkenankan mencampuri urusan negara bagian atau provinsi kecuali yang telah

ditetapkan dalam konstitusi negara federal. Pada negara kesatuan pemerintah

daerah atau provinsi merupakan bentukan dari pemerintah pusat sehingga

kekuasaan terdapat pada pemerintah pusat.

19

Dalam konteks hubungan antar pemerintah, dikutip oleh Domai (2011:

15), Rondenelli mengungkapkan:

Desentralisasi berarti pemindahan atau penyerahan perencanaan, membuat

keputusan atau otoritas manajeman dari pemerintah pusat dan

perwakilannya kepada organisasi lapangan, unit-unit pemerintahan yang

lebih rendah, badan hukum publik, penguasa wilayah luas maupun

regional, para ahli fungsional, ataupun kepada organisasi non pemerintah

Pendapat lain menjelaskan, desentralisasi adalah penyerahan sebagian

urusan dari pemerintah pusat kepada daerah untuk mengurus dan mengatur

daerahnya sendiri (Syafiie,2013: 82). Selain itu, menurut Adisasmita (2011: 19)

menyatakan bahwa Desentralisasi sering dikonotasikan dengan pemberian

Otonomi Daerah (Otoda). Desentralisasi dapat mewarnai dan mewadahi

penyelenggaraan pemerintahan suatu negara dan mencirikan reformasi dan

modernisasi pemerintahannya. Pendapat ini didukung oleh Lionardo (2009: 19)

yang mengungkapkan bahwa “otonomi daerah juga dimaknai sebagai perwujudan

pelaksanaan desentralisasi dalam penyelenggaraan pemerintahan, yang

merupakan penerapan konsep teori areal division of power yang membagi

kekuasaan secara vertikal”.

Argumentasi mengenai desentralisasi pada dasarnya mengarah pada

pembagian urusan-urusan pemerintah pusat atau federal kepada pemerintah

daerah atau lokal untuk mengatur pemerintahannya sesuai dengan kesepakatan

yang telah ditentukan. Sementara itu, dalam Undang-undang Nomor 23 Tahun

2014, konteks pembagian kewenangan terdiri dari urusan wajib, konkuren, dan

pemerintahan umum, dimana telah terdapat pengaturan siapa dan bagaimana

menjalankan kewenangannya. Mengacu pada desentralisasi kewenangan, urusan

20

pemerintahan pilihan yang merupakan bagian dari urusan pemerintahan konkuren

adalah urusan pemerintahan yang wajib dilaksanakan oleh Daerah sesuai dengan

potensi yang dimiliki Daerahnya. Sesuai dengan pasal 12 ayat (3), urusan

Pemeintahan Pilihan meliputi kelautan dan perikanan, pariwisata, pertanian,

kehutanan, energy dan sumberdaya mineral, perdagangan, perindustrian, dan

transmigrasi. Urusan-urusan pilihan diberikan kepada daerah untuk meningkatkan

daya saing daerah sesuai dengan potensinya untuk meningkatkan kesejahteraan

masyarakat local sesuai dengan amanat Undang-Undang Dasar 1945.

C. Pemerintah Daerah

1. Pengertian

Pembentukan daerah dimaksudkan untuk meningkatkan palayanan

publik untuk mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat di

tingkat lokal. Oleh karena itu pembentukan daerah harus memperhatikan

beberapa faktor, antara lain kemampuan ekonomi, potensi daerah, luas

wilayah, kependudukan, dan pertimbangan dari aspek sosial politik, sosial

budaya, pertahanan dan keamanan, serta pertimbangan dan syarat lain

yang memungkinkan daerah mewujudkan tujuan pembentukan (Sunarno,

2012: 15). Pembentukan daerah sendiri dapat dilakukan dengan cara

penggabungan atau pemekaran wilayah. Bentuk negara Indonesia adalah

Kesatuan, sehingga pembentukan, penggabungan, penghapusan daerah

dilakukan oleh pemerintah pusat. Pembentukan daerah didasarkan cara

21

delegation bukannya constitutional provision seperti di AS (Muluk, 2009:

194).

Konsep pemerintah daerah dan pemerintahan daerah dapat

dianalogikan dua sisi mata uang, saling berkaitan. Pemerintah sebagai

palaksana sedanagkan pemerintahan sebagai sebuah sistem. Adisasmita

(2011: 16) mengungkapkan:

Pemerintah merupakan lembaga atau institusi yang

menyelenggarakan dan menyeimbangkan antara kebutujan

individu atau masyarakat akan barang dan pelayanan publik.

Pemahaman ini sejalan dengan terminologi ilmu pengetahuan

sosial modern yang mengartikan pemerintah daerah sebagai suatu

sistem yang berfungsi bersama-sama dengan sistem lain dalam

sistem yang lebih besar, dimana semua sistem tersebut berinteraksi

satu sama lain.

Sedangkan Konsep pemerintahan lokal sering diistilahkan dengan

“pemerintahan daerah”. Menurut Manan sebagaimana dikutip oleh

Lionardo (2009: 30) pengertian konsep pemerintahan lokal harus

dijabarkan terdahulu kedalam pengertian pemerintahan daerah sebagai

keseluruhan lingkungan jabatan organisasi. Dalam domain ini, pamaknaan

pemerintahan daerah masih mengandung pengertian jabatan pemerintahan

baik di level eksekutif, jabatan legislatif maupun yudikatif. Disambung

oleh lionardo (2009: 36) yang mengungkapkan bahwa luasnya pengertian

konsep pemerintahan lokal dapat juga dipetakan melalui beragam fungsi

pemerintahan yang dimiliki. Filosopi pemikiran ini adalah good local

governance akan terwujud, jika fungsi pemerintahan dapat dilakukan oleh

pemerintah daerah sesuai dengan fungsi pokok pemerintahan.

22

Muluk (2006: 1) mengungkapkan desentralisasi telah tampil

universal dan diakomodasi dalam berbagai paradigma yang berbeda.

Untuk memahami makna local government (pemerintahan lokal), sangat

perlu menyimak perkembangan perspektif local Government sebagaimana

dipaparkan oleh Smith (1985). Muluk dalam bukunya yang berjudul

Desentralisasi dan Pemerintahan daerah (2006: 1-2) memaparkan bahwa

B.C. Smith mempergunakan judul Decentralization in Theory dan bukan

Theory of Decentralization dalam bab 2 buku Decentralization : the

Territorial Dimention of the State. Hal ini karena bab tersebut memandang

desentralisasi dari sisi normatif dan mempertimbangkan peran sosial.

Diawali bagaimana teori demokrasi liberal yang mendukung desentralisasi

karena mampu memberikan kontribusi positif bagi perkembangan

demokrasi pada dua tingkatan. Pertama, desentralisasi memberikan

kontribusi positif bagi perkembangan demokrasi nasional karena mampu

mebrikan fasilitas pendidikan politik. Kedua, local government mampu

memberikan masyarakat. Diingatkan oleh Hosein (dikutip oleh Muluk,

2009: 2) Local government dan local autonomy tidak dicerna sebagai

daerah atau pemerintah daerah tetapi merupakan masyarakat setempat.

Hossein dikutip oleh Nurcholis dkk (2010: 1.26-1.27) menjelaskan

bahwa local government dapat mengandung tiga arti. Pertama local

government sebagai pemerintah lokal. Kedua, local government berarti

pemerintahan lokal yang dilakukan oleh pemerintah lokal. Ketiga local

23

government berarti daerah otonom. Nurcholis dkk menggambarkan Local

Govenment sebagai berikut;

Gambar 1: Local government (Nurcholis dkk, 2010: 1.26)

Local government dalam arti pertama merujuk pada

lembaga/organisasinya, yaitu organ/badan/organisasi pemerintah di tingkat

daerah. Sedangkakn local government dalam arti kedua merujuk pada

fungsi/kegiatannya, sama dengan pemerintah daerah, yaitu kegiatan yang

dilakukan oleh pemerintah daerah. Terakhir Local government sebagai

daerah otonom sebagaimana didefinisikan oleh The United Nation Divison

of Publik Administration (dikutip oleh Nurcholis dkk, 2010: 1.27) yaitu

sub-divisi politik nasional yang diatur oleh hukum dan secara subsansial

mempunyai kontrol atas urusan-urusan lokal, termasuk kekuasaan untuk

memungut pajak atau memecat pegawai. Ditambahkan oleh kutipan dari

Harris yang menjelaskan bahwa pemerintahan daerah (self local-

LOCAL

GOVERNMENT

PEMERINTAH

AN DAERAH

PEMERINTAH

DAERAH

DERAH

OTONOM

24

government) adalah pemerintahan yang diselenggarakan oleh badan-badan

daerah yang dipilih secara bebas dengan tetap mengakui supremasi

pemerintahan nasional.

Nurcholis dkk (2010: 1.27) menambahkan bahwa dengan merujuk

pada uraian diatas, dapat disimpulkan bahwa otonomi daerah berhubungan

dengan pemerintahan daerah otonom (self local-government).

Pemerintahan daerah otonom adalah pemerintahan daerah yang badan

pemerintahannya dipilih oleh penduduk setempat dan memiliki

kewenangan untuk mengatur dann mengurus urusannya sendiri

berdasarkan peraturan perundangan dan tetap mengakui supremasi dan

kedaulatan nasional. Sedangkan menurut Domai (2011: 6) “Pemerintahan

daerah adalah pelaksanaan fungsi-fungsi pemerintahan daerah yang

dilakukan oleh lembaga pemerintahan daerah yaitu pemerintah daerah dan

Dewan Perwakilan Daerah (DPRD)”. Dihubungkan dengan otonomi

daerah, Sabarno (2008: 3) memaparkan:

secara esensial sebenarnya dalam menyelenggarakan desentralisasi

terdapat dua elemen penting yang saling berkaitan, yaitu

pembentukan daerah otonom dan penyerahan kekuasaan dari

pemerintah pusat kepada pemerintah daerah untuk mengatur dan

menangani urusan pemerintahan tertentu yang diserahkan.

Dijelaskan lebih lanjut dalam halaman 4,

Dalam tataran Yuridis-normatif, Undang-Undang Dasar Negara

Republik Indonesia 1945 telah menentukan konsep Indonesia

sebagai Eenheidstaat sehingga didalamnya tidak memungkinkan

adanya daerah yang bersifat staat juga. Hal ini berarti pembentukan

daerah otonom di Indonesia diletakkan dalam kerangka

desentralisasi dengan tiga ciri utama, yaitu

25

a. Tidak memilikinya yuridis kedaulatan yang bersifat semu

kepada daerah selayaknya dalam negara bagian pada negara

yang berbentuk federal;

b. Desentralisasi dimanifestasikan dalam bentuk penyerahan atas

urusan pemerintahan tertentu yang ditetapkan dalam suatu

peratuan perundang-undangan tingkat nasional;

c. Penyerahan urusan tersebut direpresentasikan sebagi bentuk

pengakuan pemerintah pusat pada pemerintah daerah dalam

rangka mengurus rumah tangganya sendiri berdasarkan ciri

khasnya masing-masing.

Uraian diatas semakin menguatkan bahwa pemerintah daerah

dalam sistem Negara Kesatuan akan selalu bergantung pada Pemerintah

pusat dalam beberapa hal. Melalui desentralisasi dan otonomi daerah,

daerah otonom semakin bisa bergerak dengan leluasa dalam

mengembangkan daerahnya sesuai dengan kesepakatan desentralisasi.

Daerah tidak dapat sepenuhnya mandiri, karena dalam beberapa hal

terutama yang berhubungan dengan “Internasional” tetap dikendalikan

oleh pusat, sekalipun daerah dapat melakukan hubungan Internasional.

2. Fungsi Pemerintah Daerah

Anderson dikutip oleh Lionardo (2009: 36) menjelasakan bahwa

pemerintah daerah pada harus mampu menjalankan beberapa fungsi

pemerintahan yang tidak hanya pada tataran normatif, tetapi juga substansi

persoalan yang ada di daerah, antara lain:

1. Penyedia infrastruktur ekonomi. Pemerintah daerah harus

menyediakan lembaga pelaksana beserta peraturannya yang

diperlukan bagi keberlangsungan ekonomi lokal

26

2. Menyediakan layanan barang dan jasa kolektif. Hal ini bertujuan

memenuhi kebutuhan masyarakat (publik and service goods)

3. Mediasi konflik sosial masyarakat. Fungsi ini perlu dijalankan

karena dengan penyelesaian dan meminimalkan konflik akan

menjamin ketertiban dan stabilitas masyarakat

4. Menjaga kompetensi terutama mengenai pengawasan dalam

perdagangan

5. Memelihara Sumber Daya Alam, menyangkut pengelolaan dan

pemanfaatannya

6. Menjamin aksebilitas warga negara dalam mendapatkan barang

dan jasa publik

7. Menjaga stabilitas ekonomi lokal dengan cara melakukan

dinamisasi kebijakan.

Sementara itu, Nurcholis dkk (2010: 8.12) mengungkapkan,

pemerintahan baik pusat maupun daerah mempunyai 3 fungsi

utama, yaitu, (1) memberikan pelayanan/services baik pelayanan

perseorangan maupun pelayanan publik/khalayak, (2) melakukan

pembangunan fasilitas ekonomi untuk meningkatkan pertumbuhan

ekonomi (development for economic growth), dan (3) memberikan

perlindungan/protective masyarakat.

Dilanjutkan dengan penjelasannya, Public services function

berarti pemerintah wajib memberikan pelayanan baik perseorangan

maupun publik. Pemerintah daerah, wajib memberikan pelayanan

perseorangan maupun publik dengan biaya murah, cepat, dan baik,

serta berkeadilan. Fungsi kedua yaitu melakukan pembangunan

27

fasilitas ekonomi sebagai sarana pertumbuhan ekonomi, dengan cara

membangnun semua sektor yang berhubungan /tidak lagsung dengan

kemudahan kegiatan ekonomi. fungsi terakhir adalah memberikan

pelayanan perlindungan masyarakat, yaitu upaya pemerintah daerah

untuk memberikan perlindungan kepada masyarakat sehingga tercipta

ketertiban, rasa tentram, dan rasa aman pada masyarakat.

Sementara itu, Muluk (2009: 114) berpendapat, fungsi utama

pemerintah daerah adalah dalam pelayanan publik. Peran pemerintah

daerah dalam pelayanan publik dapat tercermin dari penggunaan

instrumen kebijakannya. Secara teoritis peran pemerintah dijabarkan

secara umum, peran dan fungsi pemerintah secara spesifik disebutkan

dalam Undang-Undang Pemerintah Daerah, dimana di Indonesia Peran

dan Fungsi Pemerintah dijabarkan dalam Undang-Undang Nomor 23

Tahun 2014 tentang Pemerintah Daerah.

3. Desentralisasi

Syaffiie (2013: 83-84) menjelaskan bahwa ada tiga asas yang

perlu untuk dijalankan dalam menerapkan otonomi daerah, antara lain

(1) Desentralisasi yaitu, penyerahan sebagian urusan dari pemerintah

pusat kepada pemerintah daerah untuk mengurus dan mengatur

daerahnya sendiri. Berdasarkan asas ini, daerah memiliki hak beserta

kewajiban untuk memaksimalkan potensi daerahnya guna

meningkatkan kesejahteraan masyarakat; (2) Dekonsentrasi yang

28

pelimpahan wewenang dari aparat pejabat diatasnya. Dalam

menjalankan asas ini, lembaga/instansi/badan/pejabat yang lebih tinggi

memberikan wewenang kepada lembaga/instansi/badan/pejabat

dibawahnya yang ada didaerah; dan (3) Tugas Pembantuan

(medebewind) pemerintah daerah ikut serta mengurus urusan akan

tetapi pertanggungjawaban ada pada pemerintah pusat.

Desentralisasi di Indonesia memiliki sejarah yang cukup

panjang, berliku-liku dan diwarnai dengan intrik politik. Dimulai dari

Decentralisatie wet tahun 1903 sampai ke Undang-Undang Nomor 23

Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Desentralisasi dalam arti

sempit (devolution) akan berkaitan dengan dua hal, pertama adanya

sub-divisi teritorial dari suati negara yang mempunyai ukuran otonomi.

Kedua, lembaga-lembaga tersebut akan direkrut secara demokratis.

Berbagai keputusan akan diambil dalam berdasarkan prosedur

demokratis (Smith dikutip oleh Muluk, 2009: 55).

Domai (2011: 15) mengungkapkan “bahwa konsep

desentralisasi telah ditafsirkan berbeda-beda diberbagai negara dan

keanekaragaman politik dan ekonomi serta alasan administratif telah

dikemukakan untuk menetapkan prosedur perencanaan desentralisasi”.

Campo dan Sundaram dikutip oleh Wasistiono (2010: 8)

mengemukakan bahwa

in some unitary of system government, subnational entities

exercise their powers by virtue of the ultra vires (beyond the

powers) prisciple; their powers are specially delegated to them

by central government, which can override their decisions. In

29

other unitary systems, local governments operate under the

general competence principle, and are in principle entitled to

exercise all powers that are not reserved to central

government.

Dari pendapat diatas, dalam konteks negara dibedakan antara

desentralisasi di negara berbentuk federal dan negara berbentuk

kesatuan. Dalam negara berbentuk federal, negara bagian atau provinsi

dapat ada lebih dulu dibandingkan negara federalnya, yang berakibat

pada kekuasaan yang justru berada pada negara bagaian atau provinsi.

Pemerintah federal tidak diperkenankan mencampuri urusan negara

bagian atau provinsi kecuali yang telah ditetapkan dalam konstitusi

negara federal. Pada negara kesatuan pemerintah daerah atau provinsi

merupakan bentukan dari pemerintah pusat sehingga kekuasaan

terdapat pada pemerintah pusat.

Argumentasi mengenai desentralisasi pada dasarnya mengarah

pada pembagian urusan-urusan pemerintah pusat atau federal kepada

pemerintah daerah atau lokal untuk mengatur pemerintahannya sesuai

dengan kesepakatan yang telah ditentukan. Sementara itu, dalam

Undang-undang Nomor 23 Tahun 2014, konteks pembagian

kewenangan terdiri dari urusan wajib, konkuren, dan pemerintahan

umum, dimana telah terdapat pengaturan siapa dan bagaimana

menjalankan kewenangannya. Mengacu pada desentralisasi

kewenangan, urusan pemerintahan pilihan yang merupakan bagian dari

urusan pemerintahan konkuren adalah urusan pemerintahan yang wajib

30

dilaksanakan oleh Daerah sesuai dengan potensi yang dimiliki

Daerahnya. Sesuai dengan pasal 12 ayat (3), urusan Pemeintahan

Pilihan meliputi kelautan dan perikanan, pariwisata, pertanian,

kehutanan, energy dan sumberdaya mineral, perdagangan,

perindustrian, dan transmigrasi. Urusan-urusan pilihan diberikan

kepada daerah untuk meningkatkan daya saing daerah sesuai dengan

potensinya untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat local sesuai

dengan amanat Undang-Undang Dasar 1945.

4. Desentralisasi Pariwisata

Sunaryo (2013: 97) mengungkapkan bahwa pelaksanaan

desentralisasi dan otonomi daerah, khususnya di sektor pariwisata akan

berjalan dengan efektif jika didukung grang strategy sebagai acuan

pelaksanaan kebijakannya. Dalam proses ini dibutuhkan harmonisasi

didaerah dan antar pemerintah daerah, terutama dalam perumusan

kebijakan pelaksanaan program-program pembanguna pariwisata yang

bersifat lintas wilayah dan lintas sektor. Yang menjadi persoalan

penting dan masih menjadi agenda penting untuk mendapatkan

perhatian pihak yang terkait desentralisasi pariwisata adalah

kedudukan kepariwisataan sebagai klaster III dalam struktur

kementrian di Indonesia. Berikut merupakan diagram desentralisasi

pariwisata sebagai sektor pilihan:

31

Bagan 1. Diagram desentralisasi pariwisata

Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 pasal 12 ayat (3),

menebutkan bahwa sektor pariwisata merupakan urusan pilihan

pemerintah diantara delapan urusan pilihan lain. Daerah diberikan

kewenangan untuk memanfaatkan potensi daerahnya untuk kemajuan

daerahnya. Dengan pemberian kewenangan ini menunjukan adanya

keseriusan pemerintah (pusat) untuk menjalankan otonomi guna

meningkatkan daya saing deaerah dan kesejaheraan masyarakat.

D. Destinasi Pariwisata

1. Pariwisata

Kepariwisataan merupakan salah satu sektor pendorong

pertumbuhan ekonomi negara melalui perolehan devisa, membuka

lowongan usaha dan kerja yang berdampak pada kesejahteraan

masyarakat. Pariwisata berasal dari kata Pari dan Wisata, pari dalam

32

bahasa Indonesia berari Berulang kali, sedangkan wisata secara umum

dapat diartikan sebagai “perjalanan”. The World Tourism Organization

(WTO) dikutip oleh Hakim (2004: 1) mendefinisakan aktivitas Wisata

sebagai kegiatan manusia yang melakukan perjalanan “keluar dari

lingkungan asalnya” untuk tidak lebih dari satu tahun berlibur, berdagang,

atau urusan lainnya. Pitana dan Diarta (2009: 12) mengungkapkan konsep

pariwisata mengandung kata kunci “perjalanan” (tour) yang dilakukan

oleh seseorang, yang melancong demi kesenangan untuk sementara waktu,

bukan untuk menetap atau bekerja.

Muljadi dan Warman (2014: 8) mengutip Mc. Intosh menyatakan

pariwisata adalah: “A composite of activities, services and industries that

delivers a travel experience: transportation, accomodation, eating and

dringking establishment, shop, entertainment, activity, and other

hospitality service available for individuals or group that are away from

home”

Unsur utama pembentuk pengalaman wisatawan adalah berupa

daya tarik wisata dari suatu tempat yang di kunjungi. Definisi lain

mengatakan bahwa pariwisata adalah suatu kegiatan yang berhubungan

dengan perjalanan rekreasi, pelancongan, turisme. Pengkajian

kepariwisataan pada umumnya lebih menekankan pada aspek fisik dan

ekonomis yang dalam perkembangan berikutnya, perhatian terhadap aspek

budaya semakin meningkat. Hal ini disebabkan semakin meningkatnya

kesadaran bahwa pembangunan kepariwisataan tanpa empertimbangkan

33

aspek sosial budaya secara matang justru akan mendatangkan dampak

buruk terhadap masyarakat (Hadiwijoyo, 2012: 41-42)

Menurut Zaenuri (2012: 58) dalam sistem pariwisata, terdapat

banyak aktor yang berperan, dimana aktor-aktor tersebut adalah pelaku

pariwisata yang ada pada berbagai sektor. Secara umum pelaku pariwisata

dikelompokkan dalam tiga pilar utama, yaitu: (1) masyarakat, (2) swasta,

dan (3) pemerintah.

Bagan 2. Sektor Pariwisata dalam tiga pilar (Pitono dikutip

Zaenuri (2012: 59)

Masyarakat dalam konteks ini adalah masyarakat umum yang

ada pada destinasi sebagai pemilik sah dan berbagai sumberdaya yang

merupakan modal pariwisata, seperti kebudayaan. Sedangkan Swasta

adalah asosiasi usaha pariwisata dan para pengusaha, dan pemerintah

Masyarakat adat, tokoh, LSM

Pendukung, pemilik modal pariwisata

PEMERINTAH - Pusat - Provinsi - Kabupaten/kota

Regulator fasilitator

SWASTA PERHOTELAN BPW TRANSPORTASI 1. Saluran perilaku

konsumen 2. Keputusan membeli

produk 3. Perencanaan 4. pemantauan

Pelaku langsung pelayanan wisata

34

adalah pada wilayah administratif, baik pemerintah pusat, provinsi,

kabupaten/kota dan seterusnya.

Disamping istilah pariwisata, erat kaitannya dengan istilah

wisatawan. Wisatawan menurut Cohen dikutip oleh Ross (1998: 4)

adalah seorang pelancong yang melakukan perjalanan atas kemauan

sendiri untuk sementara saja, dengan harapan mendapat kenikmatan

dari hal-hal baru dan perubahan yang dialami selama dalam perjalanan

yang relatif lama dan tidak berulang. Menurut pendapat Cohen ada

tujuh ciri yang membedakan antara wisatawan dengan orang-orang

lain yang juga berpergian antara lain (1) sementara, (2) sukarela atau

atas kamauan sendiri, (3) perjalanan pulang pergi, (4) relatif lama, (5)

tidak berilang ulang, (6) tidak sebagai alat dan, (7) untuk sesuatu yang

baru dan perubahan.

Prinsip pengelolaan pariwisata yang baik pada intinya adalah

adanya koordinasi dan sinkronisasi program antar pemangku

kepentingan, serta adanya partisipasi aktif dan sinergis antar pemangku

kepentingan. Sunaryo (2013: 77-84) mengungkapkan, secara teoritis

pola manajemen penyelenggaraan pembangunan pariwisata yang

berkelanjutan dan berwawasan lingkungan akan mudah dikenali

melalui ciri penyelenggaraan yang berasis prinsip-prinsip berikut:

1) Partisipasi masyarakat

2) Keterlibatan segenap pemangku kepentingan

3) Kemitraan kepemilikkan lokal

35

4) Pemanfaatan sumberdaya secara berlanjut

5) Mengakomodasi aspirasi masyarakat

6) Daya dukung lingkungan

Monitor dan evaluasi program

Pitana dan Diarta (2009: 86-87) mengungkapkan bahwa tujuan

pengelolaan pariwisata adalah untuk menyeimbangkan pertumbuhan

dan pendapatan ekonomi dengan pelayanan kepada wisatawan serta

pelidungan terhadap lingkungan dan pelestarian keberagaman budaya.

Maka diperlukan keterlibatan semua pemangku kepentingan sektor

pariwisata dalam rangka pengintegrasian pengelolaan pariwisata,

pemangku kepentingan tersebut antara lain:

1. Staff dari industri pariwisata

2. Konsumen

3. Investor dan developer

4. Pemerhati dan penggiat lingkungan

5. Pemerhati dan penggiat warisan dan pelestari budaya

6. Masyarakat tuan rumah

7. Pemerintah

8. Pelaku ekonomi lokal dan nasional

Sementara itu, Bramel dan Lane sebagaimana dikutip oleh

Pitana dan Diarta (2009: 87) beberapa manfaat dari adanya pelibatan

semua kelompok kepentingan antara lain:

36

1. Memperkuat perimbangan dari sisi lingkungan, sarana dan

prasarana fisik, serta sumber daya manusia yang dibutuhkan untuk

menjamin keberlanjutan demi kesejahteraan di masa depan

2. Memungkinkan adanya pendekatan integratif dan holistik dalam

proses pengambilan keputusan

3. Memungkinkan adanya keadilan dalam pendistibusian keuntungan

dan biaya

4. Demokratisasi pengambilan keputusan, memberdayakan partisipan

untuk memperkuat capacity building dan skill acquisition.

2. Pengertian Destinasi Pariwisata

Daerah tujuan pariwisata yang selanjutnya disebut Destinasi

Pariwisata adalah kawasan geografis yang berada dalam satu atau lebih

wilayah administratif yang di dalamnya terdapat daya tarik wisata, fasilitas

umum, fasilitas pariwisata, aksesibilitas, serta masyarakat yang saling

terkait dan melengkapi terwujudnya kepariwisataan (Undang-Undang

Nomor 10 Tahun 2009 Pasal 1 Ayat (6)). Destinasi merupakan suatu

tempat yang dikunjungi dengan waktu yang signifikan selama perjalanan

seseorang dibandingkan dengan tempat lain yang dilalui selama perjalanan

(Pitana & Diarta, 2009: 126). Lebih lanjut, Kusdianto dikutip oleh Pitana

& Diarta (2009: 126-127), menggolongkan destinasi wisata berdasarkan

ciri-ciri: 1) destinasi sumber daya alam, 2) destinasi sumber daya budaya,

3) fasilitas rekreasi, 4) event, 5) aktivitas spesifik, dan 6) daya tarik

37

psikologis. Secara umum, Destinasi Wisata dikelompokkan menjadi alam,

budaya dan buatan, namun diantara ketiga wisata tersebut terdapat satu

wisata yang memelukan intervensi khusus, yaitu minat khusus, (Zaenuri,

2012: 61) sebagaimana terlihat dalam gambar berikut:

Gambar 2. Destinasi Pariwisata (Edward Inskep dalam Kusworo, dikutip

oleh Zaenuri (2012: 61)

Wisata Alam adalah obyek dan daya tarik wisata yang merupakan

karunia Tuhan, daya tarik wisata diakibatkan oleh dinamika alam dan

diciptakan oleh Tuhan. Sedangkan daya tarik budaya merupakan hasil dari

budi dan daya manusia yang menjadi warisan masyarakat. Selain itu,

terdapat daya tarik buatan yang merupakan hasil kreasi manusia yang

memiliki perbedaan dengan tempat lain dan bersifat kelokalan hanya di

daerah tersebut. Sedangkan wisata Khusus diperlukan prasyarat tertentu,

dan tidak semua orang tertarik atau bisa melakukan wisata minat khusus

Iklim, keindahan alam,

pantai, flora dan fauna,

karakter khas

lingkungan, taman dan

kawasan konservasi

serta kesehatan

bangunan arsitektur,

landscape, benda cagar

budaya, benda

peninggalan sejarah,

kesenian, tradisi,

upacara keagamaan,

adat sistiadat, seni

budaya

heme parks wisata,

kota, resor kota,

Fasilitas pertemuan,

pertokoan, fasilitas

olahraga, hiburan,

clubbing

Daya tarik

alam

Daya tarik

Budaya

Daya tarik

Buatan

Wisata Minat

Khusus

38

ini. Wisata minat khusus bisa berbentuk petualangan dan menguji nyali

setiap wisatawan (Zaenuri, 2012: 62)

3. Pengembangan Pariwisata

Sunaryo (2013) mengungkapkan bahwa dari banyak batasan

pengertian telah diberikan oleh para pakarnya, pada intinya mengandung

tujuan yang sama bahwa kerangka pengembangan Destinasi Pariwisata

paling tidak harus mencakup komponen-komponen berikut:

a. Objek Daya Tarik (Atraction)

Mencakup daya tarik yang berbasis utama pada kekayaan

alam, budaya maupun buatan/artifical. Atraksi merupakan daya

tarik yang akan melahirkan motivasi dan keinginan wisatawan

untuk mengunjungi destinasi wisata.

b. Aksesibilitas (Accebility)

Mencakup dukungan sistem transportasi yang memadai.

Yang dimaksud aksesibilitas wisata dalam hal ini adalah segenap

sarana yang memberikan kemudahan kepada wisatawan mencapai

suatu destinasi maupun tujuan wisata terkait. Aksesibilitas tidak

hanya menyangkut kemudahan transportasi, akan tetapi juga waktu

yang dibutuhkan, tanda petunjuk arah dan perangkat lainnya.

c. Amenitas (Amenities)

Pada hakekatnya amenitas merupakan fasilitas dasar seperti

utilitas, jalan raya, transportasi, akomodasi, pusat informasi

39

pariwisata dan pusat perbelanjaan yang kesemuanya digunakan

untuk mempermudah wisatawan. Berbagai fasilitas yang perlu

dikembangkakn antara lain akomodasi, rumah makan, retail, toko

cinderamata, penukaran mata uang, biro perjalanan, pusat

informasi, dan fasilitas kenyamanan lain.

d. Kelembangaan (Institutions)

Keberadaan dan peran masing-masing unsur dalam

mendukung terlaksananya kegiatan pariwisata termasuk

masyarakat setempat sebagai tuan rumah. Kelembagaan pariwisata

yang disebut juga dengan Destination Management Organization

(DMO) merupakan bentuk otoritas manajemen yang mencakup

keseluruhan fungsi pengelolaan terhadap elemen-elemen

pembentuk destinasi. Aspek pembentuk Destinasi yang dimaksud

antara lain Pengembangan Produk, Pengembangan Pemasaran dan

Pengembagan Lingkungan.

40

Adapun konstruksi sistem destinasi pariwisata sebagai berikut:

Gambar 3. Ilustrasi Konstruksi Sistem

Destinasi Pariwisata (Sunaryo,

2013: 160)

Gambar 4. Ilustrasi konsep destinasi pariwisata

dan jejaring komponen

pendukungnya dalam konteks

keruangan/spasial, sumber; Gunn

dikutip oleh Sunaryo (2013: 160)

4. Perencanaan Destinasi Pariwisata

Sunaryo (2013) mengungkapkan setidaknya terdapar 3 (tiga)

pendekatan yang dapat digunakan perencana dalam membuat Zonasi

41

atau delienasi dalam rangka menetapkan keberadaan Destinasi

Pariwisata, ketiga pendekatan tersebut antara lain

a. Pendekatan Persepsi Pasar (Market Preception)

Aspek pasar memiliki posisi yang sangat strategis

yang akan menjadi dasar pijakan pengembangan produk atau

destinasi pariwisata. salah satu tolok ukur keberhasilan

pengembangan destinasi pariwisata adalah apabila pasar

merespon pengembangan suatu destinasi yang ditunjukkan

dengan tingkat kunjungan wisatawan, lama tinggal

wisatawan dan pembelanjaan wisatawan di destinasi yang

dikunjungi.

b. Pedekatan Lintas Batas (Borderless Tourism)

Konsep pariwisata lintas batas atau tanpa batas

(borderless) merupakan salah satu implikasi dari dampak

globalisasi. Hubungan (interconnection) antar wilayah atau

negara merupakan salah satu isu perubahan yang paling

penting untuk diperhatikan dan harus dijadikan dasar pijakan

utama dalam perencanaan pengembangan destinasi

pariwisata diberbagai tingkatan. Konsep pariwisata lintas

batas atau tanpa batas dapat diterjemahkan sebagai konsep

pengembangan spasial yang lebih operasional dalam program

kemitraan strategis antar wilayah yang berdekatan atau

42

kerjasama lintas batas untuk mengembangkan destinasi

kepariwisataan.

c. Pendekatan Klaster Kepariwisataan

Pada hakekatnya pengertian sebuah Destinasi

Pariwisata yang didalamnya terdapat unsur-unsur produk,

mata rantai pelayanan dan pelakunya (atraksi dan daya tarik,

amenitas, akeseibilitas, dan infrastruktur pendukung serta

masyarakat) sudah mencerminkan adanya konsep klaster

dalam penetapan destinasi pariwisata. pendekatan klaster

dalam pengembangan destinasi pariwisata pada prinsipnya

telah memusatkan perhatian pada penguatan kualitas kinerja

hubungan antar mata rantai usaha yang terkait dengan sistem

pendukung lainnnya sehingga akan meningkatkan afektifitas

dan daya saing kawasan desitinasi tersebut.

Sejalan dengan unsur-unsur pengembangan desinasi

pariwisata, menurut Carter dan Fabricius sebagaimana

dikutip Sunaryo (2013), berbagai elemen dasar yang harus

diperhatikan dalam perencanaan pengembangan sebuah

destinasi pariwisata, paling tidak mencakup aspek-aspek

berikut

- Pengembangan Atraksi dan Daya Tarik Wisatawan

- Pengembangan Amenitas dan Akomodasi Wisata

- Pengembangan Aksesibilitas

43

- Pengembangan Image (Citra Wisata)

E. Ekowisata

Ekowisata merupakan bentuk kegiatan wisata khusus, yang

diposisikan sebagai lawan Wisata Massal (Mass Tourism). Berbeda dengan

wisata konvensional, ekowisata menitik beratkan tehadap kelestarian

sumberdaya pariwisata. Domanik & Weber mengutip TIES (2006: 36)

mengartikan Ekowisata sebagai perjalanan wisata alam yang

bertanggungjawab dengan cara mengonservasi lingkungan dan

meningkatkan kesejahteraan mesyarakat lokal. Ekowisata dalam hal ini

diartikan dalam 3 (tiga) perspektif, pertama ekowisata sebagai produk,

kedua ekowisata sebagai pasar, dan ketiga ekowisata sebagai pendekatan

pengembangan. Didukug oleh beberapa pakar, antara lain Paul. B. Sherman

dan John A. Dixon (1991), Lindberg (1989), Van^t Hof (1989) dikutip oleh

Sunaryo (2013: 48) salah satu prinsip penting yang dituntut untuk selalu

konsisten dilaksanakan oleh model pengembangan ekowisata adalah adanya

kebijakan memungut sejumlah prosentase dari pendapatan yang diperoleh

dari industri pariwisata yang harus dikembalikan lagi kepada lingkungan

yang perlu untuk dilestarikan, termasuk untuk peningkatan kesejahteraan

sosial-ekonomi dan budaya masyarakat disekitarnya.

Nugroho (2011: 15) berpendapat bahwa Ekowisata adalah sebagian

dari sustainable tourism, dimana sustainable tourism adalah sektor ekonomi

yang lebih luas dari ekowisata yang mencakup sektor-sektor pendukung

kegiatan wisata secara umum, meliputi wisata bahari (beach and sun

44

tourism), wisata pedesaan (rural and agro tourism), wisata alam (natural

tourism), wisata budaya (cultural tourism), atau perjalanan bisnis (business

travel). Didukung dengan kutipan dari Quebec (hasil temuan anggota TIES),

ekowisata adalah sustainable tourism yang secara spesifik memuat upaya-

upaya:

a. Kontribusi aktif dalam konservasi alam dan budaya

b. Partisipasi penduduk lokal dalam perencanaan, pembangunan

dan operasional kegiatan wisata serta menikmati kesejahteraan

c. Transfer pengetahuan tentang warisan budaya dan alam kepada

pengunjung

d. Bentuk wisata independen atau kelompok berukuran kecil

Pengembangan Destinasi Pariwisata berbasis Ekowisata sedikitnya

melibatkan 7 unsur yang saling berkaitan, antara lain

b. Edukasi (Education)

c. Konservasi (Conservation)

d. Apresiasi (Appresiation)

e. Sustainable

f. Enjoying

g. Kesejahteraan masyarakat lokal

F. Penelitian Terdahulu

Penelitian oleh Sriyani Andayani (2012) dengan Judul

Pengembangan Kawasan Wisata Balekambang Kabupaten Malang secara

45

umum membahas karakteristik Pantai Balekambang, potensi dan masalah

serta menyusun strategi pengembangan kawasan wisata Pantai

Balekambang. Dalam penelitian ini diprediksi adanya peningkatan

pengunjung rata-rata 8,4% per tahun, yang pada Tahun 2016 diprediksi akan

mencapai 386.052 pengunjung dan pada 2021 sebanyak 534.504

pengunjung. Penemuan lain adalah adanya permasalahan yang dimiliki

antara lain kurangnya kebersihan, pencemaran lingkungan, sulitnya

aksesibilitas, belum adanya keterkaitan dengan objek lain, keterbatasan jenis

atraksi pariwisata, kurangnya sarana dan prasarana wisata, ketidakteraturan

PKL, belum optimalnya tingkat pelayanan, belum adanya usaha promosi,

persaingan pariwisata, dan pengelolaan wisata yang kurang baik. Selain itu

pada penelitian ini dibuktikan pengembangan kawasan wisata pantai

balekambang menggunakan konsep Rapid Growh Strategy dengan prioritas

pada penambahan jenis antraksi budaya, meningkatkan partisipasi

masyarakat dalam menjaga kualitas dan kuantitas lingkungan,

meningkatkan kualitas dan kuantitas sarana dan prasarana penunjang

pariwisata, pemanfaatan Jalur Lintas Selatan dan letak strategis kawasan

pantai Balekambang.

Penelitian ini terdapat beberapa ketidaksesuaikan yang

menginspirasi penulis untuk melakukan penelitian. Antara lain:

1. Prediksi yang menyatakan pengunjung pada tahun 2016 akan

386.052 pengunjung dan pada 2021 sebanyak 534.504

pengunjung terbantahkan. Karena Pantai Balekambang telah

46

berkembang lebih cepat dari prediksi, yaitu 526.692 pengunjung

pada 2016, melebihi ekspektasi peneliti.

2. Konsep Rapid Growh Strategy mengabaikan adanya potensi

wisata lain sebagai suatu kesatuan, sehingga akan menimbulkan

persaingan pengembangan yang akan berdampak pada

kesenjangan kunjungan wisata.