Upload
others
View
4
Download
0
Embed Size (px)
Citation preview
Banca Mondială
Regiunea Europa și Asia Centrală
Beneficiar: Secretariatul General al Guvernului Titlul proiectului: Analiza funcțională a administrației publice centrale din România - II Analiza Funcțională a Sectorului Dezvoltare Regională şi Turism în România Cod SMIS: 37608 Cofinanțat din Fondul Social European, prin Programul Operațional Dezvoltarea Capacității Administrative în perioada 15 septembrie 2011 – 14 mai 2012
ii
Cuprins
Rezumat ........................................................................................................................................................................ix
1. Introducere ............................................................................................................................................................ 1
1.1 Obiectiv ........................................................................................................................................................ 1
1.2 Scopul Evaluării Funcţionale ....................................................................................................................... 1
1.3 Metodologia evaluării .................................................................................................................................. 1
1.4 Destinatari .................................................................................................................................................... 3
1.5 Context ........................................................................................................................................................... 3
2. Privire de ansamblu asupra Ministerului Dezvoltării Regionale şi Turismului ................................................ 8
2.1 Mandatul de Ansamblu ................................................................................................................................ 8
2.2 Structura Organizatorică .............................................................................................................................. 8
2.2.1 Direcţiile Principale şi Direcţiile Generale .......................................................................................... 8
2.2.2 Agenţii Subordonate, Companii şi Instituţii de Cercetare ................................................................. 11
2.2.3 Agenţiile de Dezvoltare Regională şi Birourile CTE ........................................................................ 12
2.3 Structura Bugetului .................................................................................................................................... 12
2.4 Personal ...................................................................................................................................................... 13
2.5 Înspre Descentralizarea Implementării Politicii Regionale (2014–2020)................................................... 14
2.5.1 Cadrul Subnaţional din prezent pentru Implementarea Politicilor Regionale ................................... 14
2.5.2 Modelul de Dezvoltare Regională a României .................................................................................. 14
2.5.3 Lecţii de la Alte State Membre .......................................................................................................... 16
3. Evaluarea Managementului Politicilor Publice .............................................................................................. 19
3.1 Dezvoltarea strategiei: Priorităţi, Sinergii, Coordonare, Coerenţă ............................................................. 21
3.1.1 Planul Strategic Instituţional (PSI) al MDRT (2010-2013) ............................................................... 21
3.1.2 Formularea Politici Publice: Recomandări ....................................................................................... 25
3.2 Monitorizarea Performanţei în cadrul MDRT ............................................................................................ 26
3.2.1 Provocări ........................................................................................................................................... 26
3.2.2 Recomandări ...................................................................................................................................... 27
3.3 Direcţia Generală pentru Dezvoltare Teritorială— Politicile de Dezvoltare Regională şi Planificare ....... 29
3.3.1 Structură şi Responsabilităţi .............................................................................................................. 29
3.3.2 Stabilire programe şi Bugetare .......................................................................................................... 30
3.3.3 Personal ............................................................................................................................................. 31
3.3.4 Colaborări şi Sinergii ......................................................................................................................... 32
3.3.5 Provocări ........................................................................................................................................... 32
3.3.6 Recomandări ...................................................................................................................................... 33
3.4 Direcţia Tehnică în Construcţii (DTC)—Rolul de reglementare al MDRT ............................................... 36
3.4.1 Structură şi Responsabilităţi .............................................................................................................. 36
iii
3.4.2 Stabilire programe şi Bugetare .......................................................................................................... 37
3.4.3 Personal ............................................................................................................................................. 37
3.4.4 Colaborări şi Sinergii (interne şi externe la MDRT) ......................................................................... 38
3.4.5 Provocări Cheie ................................................................................................................................. 38
3.5 Inspectoratul de Stat în Construcţii (ISC)—Punerea în aplicare a Regulamentelor ................................... 39
4. Analiza managementului operaţional ...................................................................................................................... 41
4.1 Programul operaţional regional (POR)....................................................................................................... 41
4.1.1 Structura şi responsabilităţile POR .................................................................................................... 42
4.1.2 Programare şi bugetare ...................................................................................................................... 42
4.1.3 Personalul .......................................................................................................................................... 44
4.1.4 Colaborare şi sinergii ......................................................................................................................... 44
4.1.5 Provocări ........................................................................................................................................... 45
4.1.6 Recomandări ...................................................................................................................................... 52
4.2 Direcţia Generală pentru Cooperare Teritorială Europeană ....................................................................... 57
4.2.1 Structură şi responsabilităţi ............................................................................................................... 57
4.2.2 Programare şi Bugetare .............................................................................................................................. 59
4.2.3 Personal ...................................................................................................................................................... 60
4.2.4 Colaborare şi sinergii (interne şi externe pentru MDRT) ........................................................................... 60
4.2.5 Provocări .................................................................................................................................................... 61
4.2.6 Recomandări .............................................................................................................................................. 68
4.3 Direcţia Generală pentru Lucrări Publice (DG-LP)........................................................................................... 70
4.3.1 Structură şi Responsabilităţi ....................................................................................................................... 70
4.3.2 Programare şi Bugetare .............................................................................................................................. 72
4.3.3 Personal ...................................................................................................................................................... 72
4.3.4 Colaborare şi sinergii (interne şi externe MDRT) ...................................................................................... 73
4.3.5 Provocări (privind punerea în aplicare şi mandatul) .................................................................................. 73
4.3.6 Agenţia Naţională pentru Locuinţe ............................................................................................................ 74
4.3.7 Recomandări .............................................................................................................................................. 75
4.4 Direcţia Generală pentru Turism ....................................................................................................................... 78
4.4.1 Structură şi responsabilităţi ........................................................................................................................ 80
4.4.2 Programare şi Bugetare .............................................................................................................................. 81
4.4.3 Personal ...................................................................................................................................................... 83
4.4.4 Colaborare şi sinergii ................................................................................................................................. 84
4.4.5 Provocări .................................................................................................................................................... 86
4.4.6 Recomandări .............................................................................................................................................. 87
5. Analiza Bugetului şi Managementul Financiar ........................................................................................................ 90
5.1 Direcţia Generală Economică şi Administrativ (DG-EA) ................................................................................. 90
5.2 Bugetul şi Sursele de Finanţare ale MDRT ....................................................................................................... 90
5.3 Procesul de formulare a bugetului ..................................................................................................................... 93
iv
5.4 Executia bugetara ....................................................................................................................................... 95
5.4.1 Planificarea financiară şi alocarea de fonduri pe parcursul anului .................................................... 95
5.4.2 Procesarea Plăţilor ............................................................................................................................. 96
5.5 Contabilitate şi Raportare ........................................................................................................................... 97
5.6 Contabilitate financiară şi sisteme software de raportare ........................................................................... 98
5.7 Controale Financiare cu privire la Executia Bugetară ................................................................................ 98
5.8 Audit Intern ................................................................................................................................................ 99
5.9 Recomandări ............................................................................................................................................ 100
6. Analiza Achizițiilor Publice ......................................................................................................................... 101
6.1 Analiza Procedurilor de Achiziții Publice ............................................................................................... 101
6.1.1 Departamente interne specializate în achiziţii publice .................................................................... 102
6.1.2 O platformă electronică unică pentru promovarea contractelor de achiziţie publică ....................... 103
6.1.3 Praguri pentru deschiderea competiţiei la nivel naţional, UE sau Organizaţia Mondială a Comerţului
(OMC) şi regulile de publicitate aplicabile ....................................................................................................... 103
6.1.4 Mecanisme Unice de Soluţionare a Contestaţiilor ........................................................................... 103
6.1.5 Tipuri de procedură pentru atribuirea unui contract de achiziţii publice ......................................... 104
6.1.6 Durata estimată a procedurii de atribuire a contractelor .................................................................. 105
6.1.7 Tipuri de contract de achiziţie publică............................................................................................. 105
6.1.8 Procesul de achiziţie ........................................................................................................................ 105
6.2 Constrângeri şi provocări pentru o achiziţie publică de înaltă calitate ..................................................... 106
6.3 Recomandări pentru îmbunătățirea calității achizițiilor publice ............................................................... 109
6.3.1 Acțiuni pe termen scurt (6 luni sau mai puțin) ................................................................................ 109
6.3.2 Acțiuni pe termen mediu (6 până la 12 luni) .................................................................................. 109
6.3.3 Acțiuni pe termen mediu (6 până la 18 luni) ......................................................................................... 109
Anexa 1: Planul de Actțiune Propus pentru MDRT ................................................................................................. 111
Anexa 2: Organigrama Oficială a MDRT ................................................................................................................. 130
Anexa 3: Rezumat la Planului Strategic Instituţional al MDRT (2007-2013) ......................................................... 131
Anexa 4: Programul Operaţional Regional al României și Programul de Cooperare Teritorială Europeană .......... 139
Descriere pe scurt a Programelor de Cooperare Teritorială Europeană Sprijinite de UE ...................................... 145
Anexa 5: Alinierea Durabilă a Capacităţilor de Afaceri pentru Implementarea Sistematică a Planului Principal de
Turism 2007-2026 ..................................................................................................................................................... 154
Anexa 6: Analiza Achiziţiilor Publice în România .................................................................................................. 155
v
Rata de schimb valutar
1 EURO = 4.2 RON
1 RON = 0.35 US $
ABREVIERI ŞI ACRONIME
AA Autoritatea de Audit
AC Autoritatea de Certificare
ADR Agenţia pentru Dezvoltare Regională
AF Analiză Funcţională
AF MDRT Analiza Funcţională a Ministerului Dezvoltării Regionale şi Turismului
AI Agenţii Intermediare
AM Autoritatea de Management
AN Autoritatea Naţională
ANAT Agenţia Naţională a Agenţiilor de Turism
ANL Agenţia Naţională pentru Locuinţe
ANRAP Autoritatea Naţională pentru Reglementarea Achiziţiilor Publice
AT Asistenţă Tehnică
CCC Comisia de Conducere Comună
CCTM Cadrul de cheltuieli pe termen mediu
CDR Comisia pentru Dezvoltare Regională
CM Comisia de Monitorizare
CMC Comisia de Monitorizare Comună
CNRRS Centrul Naţional pentru Reducerea Riscului Seismic
CNSC Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor
CPN Control de prim nivel
CTE Consiliul Tehnic şi Economic
CTE Cooperarea Teritorială Europeană
DAS Direcţii Activităţi Strategice
DG Direcţia Generală
DG EA Direcţia Generală Economică şi de Administrare
DG LP Direcţia Generală pentru Lucrări Publice
DGAEAE Direcţia Generală Afaceri Economice şi Afaceri Externe
DG-DT Direcţia Generală pentru Dezvoltare Teritorială
DGMCIP Direcţia Generală de Metodologie Contabilă Instituţii Publice
DT Direcţia Tehnică
DT Direcţia Tehnică
DTC Direcţia Tehnică în Construcţii
EC/EU Comisia European/Uniunea Europeană
ESPON Reţeaua Europeană de observare a Dezvoltării şi Coeziunii Teritoriale
vi
EUR Euro
FAQ Întrebări frecvent adresate
FC Fondul de Coeziune
FEADR Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurală
FEDR Fondul European de Dezvoltare Regională
FIFO Metoda FIFO
FS Fonduri Structurale
FSE Fondul Social European
GD Hotărâre de Guvern
IMM Întreprinderi Mici şi Mijlocii
INCDT Institutul Naţional de Cercetare - Dezvoltare în Turism
IPA Instrument de Asistenţă pentru preaderare
JOCE Jurnalul Oficial al Comunităţii Europene
JOUE Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
LAP Legea Achiziţiilor Publice
M&E Monitorizare şi Evaluare
MADR Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale
MDRT Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului
MFP Ministerul Finanţelor Publice
MTI Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii
NUTS II Nomenclatura Unităţilor Teritoriale pentru Statistică II
OMTNU Organizaţia Mondială a Turismului Naţiunilor Unite
ONG Organizaţii Non Guvernamentale
ONT Organizaţia Naţională pentru Turism
PC-uri Puncte de Contact
PEV Politica Europeană de Vecinătate
PI Puncte de Informare
PIB Produsul Intern Brut
PIDU Planul Integrat de Dezvoltare Urbană
PNDI Programul Naţionale de Investiţii pentru Dezvoltare
PNDR Programul Naţional pentru Dezvoltare Rurală
POM Programul Operaţional de Mediu
POR Program Operaţional Regional
POS Programul Operaţional Sectorial
PSI Plan Strategic Instituţional
ROF Regulamente Organizatorice şi Funcţionale
RON Leu Nou Românesc
SEAP Sistemul Electronic de Achiziţii Publice
SFB Strategia Fiscal-bugetară
SGG Secretariatul General al Guvernului
SICSP Standardele Internaţionale de Contabilitate pentru Sectorul Public
vii
SMI Sistemul de Management al Informaţiilor
STC Secretariatul Tehnic Comun
UCA Unitatea Centrală de Armonizare
UIP Unitatea de Implementare a Proiectelor
UPP Unitatea de Politici Publice
viii
Mulţumiri
Echipa care a realizat evaluarea funcţională privind Dezvoltarea Regională şi a Turismul a fost
formată din: Keith McLean (Şef Echipă Proiect şi Economist Senior în Dezvoltare Socială) şi
Arabela Aprahamian Sena (Senior Operations Officer), Bogdan Constantinescu (Specialist
Senior în Management Financiar), Gabriel Ionita (Specialist Senior în domeniul Agricol), Holger
Kray (Lead Operations Officer), Pierre-Olivier Colleye (Senior Microfinance Specialist), Kosuke
Anan (Tânăr Expert), Marcel Ionescu- Heroiu (Consultant Echipă), Scott Wayne (consultant
internaţional), Victor Giosan (consultant local), şi Carmen Florentina Apostol (consultant local).
Echipa este foarte recunoscătoare pentru sprijinul deosebit şi disponibilitatea Ministrului Elena
Udrea, Ministrului Dezvoltării Regionale şi Turismului (MDRT), cooperării şi sprijinului
deosebit acordat de Secretarul de Stat Curteanu, întregului MDRT ca şi punct central al evaluării,
disponibilităţii şi colaborării Secretarului de Stat Murgeanu, Secretarului General Nastasia şi
Secretarului General Adjunct Dincă, Directorilor Generali şi Şefilor de Departamente,
directorilor Generali de la ANAL, URBAN-INCERC, Directorilor de la ADR-uri, personalului şi
directorilor tuturor agenţiilor şi unităţilor care au susţinut această evaluare în mod deschis. De
asemenea, echipa doreşte să mulţumească şi D-lui Iaboc Radu şi D-nei Roxana Georgescu de la
Secretariatul General al Guvernului pentru coordonarea şi îndrumarea oferită. Şi nu în ultimul
rând, echipa este foarte recunoscătoare şi Aurei Răducu de la CE - DG Regio pentru
disponibilitatea şi cooperarea sa, precum şi pentru asigurarea unor comentarii detaliate ca şi
recenzent în cadrul acestui raport.
Evaluarea a fost realizată sub îndrumarea şi supravegherea managementului Băncii Mondiale,
inclusiv a lui Peter Harrold (Director pe Ţară), Francois Rantrua (Manager pe Ţară), Caroline
Kende-Robb (Manager Sector Dezvoltare Socială), şi Bill Dorotinsky (Manager Sector,
Management Sector Public), şi Bernard Meyers (Coordonator Evaluare Funcţională a
Programului), şi Carolyn Turk, Specialist Şef Dezvoltare Socială.
În încheiere, echipa este foarte recunoscătoare pentru toate recenziile asigurate de Dl. Tito
Bianchi (Expert Internaţional); Dl. Sorin Ionita (Societatea Academică Română); şi de Dl. Pedro
Ortiz de la Banca Mondială.
ix
Rezumat
Obiectiv
1. Evaluarea Funcţională a Ministerului Dezvoltării Regionale şi Turismului (EF MDRT)
analizează punctele cheie forte şi punctele slabe din punct de vedere funcţional ale MDRT în
ceea ce privesc obiectivele sale şi recomandă măsuri care pot ajuta la îmbunătăţirea eficienţei şi
eficacităţii sale. În cadrul evaluării sunt incluse direcţiile principale (DG-urile) şi departamentele
din cadrul MDRT, precum şi instituţiile relaţionate precum URBAN-INCERC şi Agenţia
Naţională pentru Locuinţe.
Structura Raportului
2. Pe lângă rezumatul introductiv, raportul cuprinde şase capitole principale:
Introducere, Privire de ansamblu asupra MDRT, Managementul Politicii, Managementul
Operaţional, Managementul Bugetului şi Financiar, şi Achiziţiile Publice. Capitolul intitulat
Managementul Operaţional este format din patru secţiuni, fiecare abordând activităţile unei DG
specifice. Aceste secţiuni sunt împărţite în şase subcapitole: (i) Structură şi Responsabilităţi; (ii)
Stabilire programe şi Bugetare; (iii) Personal; (iv) Colaborări Interne şi Externe şi Sinergii; (v)
Provocări; şi (vi) Recomandări. Recomandările din cadrul tuturor acestor secţiuni sunt grupate
după cum urmează: (i) pe termen scurt (mai puţin de 6 luni); (ii) pe termen mediu (6-18 luni); şi
(iii) pe termen lung, fiind necesare mai mult de 18 luni pentru implementare. Principalele
constatări şi recomandări are evaluării funcţionale sunt prezentate pe scurt în continuare.
Context
3. Rolurile, responsabilităţile şi activităţile pentru care MDRT este responsabil sunt
complexe şi necesită mult efort. În general vorbind, MDRT lucrează pentru a transforma
România „într-o ţară dezvoltată în mod echilibrat la nivel teritorial şi regional, care oferă
oportunităţi pentru a satisface dorinţele cetăţenilor în ceea ce privesc utilităţile, locuinţele şi
infrastructura de bază, permiţând astfel o dezvoltare armonioasă şi un turism competitiv‖.
Conform Regulamentelor Organizatorice şi Funcţionale (ROF) ale ministerului, acest obiectiv
poate fi atins prin intermediul unui număr de activităţi subordonate: elaborarea unor politici
guvernamentale privind dezvoltarea regională şi teritorială, cooperarea transfrontalieră,
transnaţională şi interregională, planificarea teritorială, urbanizarea şi arhitectura, locuinţele,
managementul municipal şi dezvoltarea imobiliară, lucrările publice, construcţiile şi turismul,
prin intermediul unor funcţii de planificare strategică, reglementare şi certificare, reprezentare,
autoritate, administrarea şi implementarea unor programe finanţate din surse naţionale, de la
UE sau din alte surse legal instituite, şi promovarea şi coordonarea destinaţiilor turistice.
Reconcilierea acestui obiectiv şi a activităţilor stipulate în ROF într-o viziune şi strategie
coerentă, precum şi a unui set de activităţi şi programe nu este o sarcină uşoară, însă
trebuie realizată. MDRT se confruntă cu o provocare importantă în ceea ce priveşte modul de
x
(i) a dezvolta o viziune şi o strategie coerentă pentru minister care să stea la baza obiectivelor
menţionate; (ii) de a crea acest set de activităţi şi programe prin care să se atingă obiectivele; (iii)
de a maximiza sinergiile intra- şi interministerial şi de a minimiza duplicatele; (iv) de a dezvolta
o abordare programatică în ceea ce priveşte alocarea resurselor pentru activităţi sau programe; şi
(v) introducerea unui sistem clar şi riguros de măsurare şi monitorizare a performanţei în vederea
evaluării progresului privind îndeplinirea obiectivelor. Şi nu în ultimul rând, MDRT trebuie să
asigure un personal corespunzător şi resurse umane cu competenţe diverse astfel încât să acopere
o gamă variată de activităţi şi programe, şi să maximizeze performanţa sectoarelor prioritare.
Până în prezent nu s-au înregistrat mari progrese în acest sens.
4. Una dintre principalele dificultăţi se datorează faptului că domeniul de aplicare a
sectorului şi scopul MDRT s-au modificat de multe ori în ultimii ani. Acesta a evoluat din
unirea dintre Ministerul de Integrare Europeană, şi Planificare Spaţială şi Delegare Lucrări
Publice din cadrul Ministerului Transportului, Construcţiilor şi Turismului în 2006. În 2007 s-a
transformat în Ministerul Dezvoltărilor, Lucrărilor Publice şi Locuinţelor. În 2008 nomenclatura
a fost din noua modificată în Ministerul Dezvoltării Regionale şi a Locuinţelor. În final, a ajuns
la forma din prezent, în 2009, când Ministerul Turismului (fosta Agenţie Naţională de Turism) a
fost contopită formând un singur minister.
5. Evoluţia şi consolidarea MDRT a avut un impact semnificativ şi asupra
personalului şi a resurselor bugetare, ambele fiind reduse considerabil în ultimii ani. În
special atunci când Ministerul Turismului şi Ministerul Dezvoltării Regionale şi a Locuinţelor au
fost contopite în 2009, numărul personalului din cadrul acestor entităţi a fost redus de la 1.300 la
725.
6. MDRT are o structură ierarhică relativ plană. Majoritatea departamentelor sunt
conduse de un director general sau de un manager general (uneori de amândoi), cu ajutorul unui
personal subordonat. Structura salarială este de asemenea plană, cu o diferenţă mică între
directori şi subordonaţi. Totuşi, personalul care lucrează la proiectele UE pot beneficia de o
mărire de salariu de până la 75% din salariul de bază. O astfel de diferenţă poate afecta din punct
de vedere moral pe aceia care nu primesc astfel de măriri, precum şi productivitatea acestora, şi
de asemenea, poate reprezenta un stimulent pentru alte unităţi să-şi explice implicarea în
administrarea programelor susţinute prin fonduri UE, mărindu-se astfel birocraţia. Reducerile
salariale de 25% din salariul de bază şi restructurarea de personal determinate de criza
economică de la nivel mondial, nu au făcut decât să sporească complexitatea şi stresul de la locul
de muncă pentru aceşti angajaţi.
7. Bugetul MDRT este dominat de implementarea programelor de investiţii susţinute
financiar de UE. În 2010, ministerul a implementat măsuri politice finanţate printr-o alocare de
aproximativ 4.65 miliarde RON , dintre care 2.1 miliarde RON reprezintă partea din bugetul de
stat administrată de Direcţia Generală Economică şi de Administrare (DG-EA). Mai mult de 65%
din buget a fost dedicat transferului de plăţi UE, finanţat din fonduri UE (în principal Fondul
European de Dezvoltare Regională) şi finanţarea naţională din sursele bugetului de stat. Celălalt
procent de 35% a bugetului acoperă în principal transferurile inter-agenţii pentru programele
finanţate la nivel naţional (25 de procente) şi celelalte alocări din bugetul de stat (10 procente) au
fost destinate cheltuielilor operaţionale şi investiţiilor de capital ale MDRT şi ale celelalte entităţi
de stat (figura 2.2 în textul principal).
xi
Principalele Observaţii ale Raportului
8. Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului este o organizaţie complexă care în
principal rămâne o entitate cu trei componente (Dezvoltarea Regională, Lucrările Publice
şi Turismul), fiind responsabilă pentru două tipuri principale de activităţi: (i) elaborarea
strategiilor şi regulamentelor (management politici), care reprezintă funcţii esenţiale ce asigură
directivele strategice ale activităţilor ministerelor; şi (ii) programe şi proiecte de investiţii
(management operaţional) care cuprind funcţiile progresiste, setul de activităţi (în principal
investiţii) care ajută ministerul să-şi îndeplinească obiectivele strategice şi să aibă un impact clar.
9. În realitate, în esenţa sa, MDRT funcţionează în principal ca o agenţie publică,
concentrându-se asupra funcţiilor operaționale (investiţiile) şi nu pe definirea şi asigurarea
unei administrări strategice (conducere). Majoritatea activităţilor şi cheltuielilor au legătură cu
implementarea unei game variate de programe, unele fiind susţinute prin fonduri UE, iar altele
din bugetul de stat (numite în continuare „programe bugetare‖). Aceste programe, deşi sunt
importante, sunt caracterizate de un număr semnificativ de duplicări şi alocări ineficiente de
resurse atunci când se desfăşoară în contextul unor (i) programe de investiţii iniţiate în cadrul
MDRT însuşi şi (ii) programe de investiţii realizate de alte ministere cu responsabilităţi formale
privind investiţiile în infrastructură, precum Ministerul Mediului şi Pădurilor, Ministerul
Transporturilor şi Infrastructurii şi Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale.
10. Instabilitatea structurală şi neacordarea unei suficiente atenţii funcţiilor de
administrare, reprezintă cauzele principale ale celor mai multe duplicări de programe.
Structura ministerului s-a modificat de patru ori în ultimii cinci ani, printr-o serie de fuziuni între
ministere şi agenţii. Această modificare nu a ajutat deloc la dezvoltarea consecventă a sferei de
acţiuni. La fel de importante sunt slăbiciunile fundamentale privind modul de abordare a
elaborării politicii şi strategiei, şi monitorizarea şi măsurarea performanţei, majoritatea dintre
acestea fiind neglijate. Multe programe sunt relicve ale structurilor organizatorice trecute ale
ministerului.
11. Drept urmare, totalul programelor de investiţii nu creează un tot unitar consecvent,
şi nici nu există o modalitate clară de evaluare a progresului realizat de minister înspre atingerea
obiectivului de transformare „într-o ţară dezvoltată în mod echilibrat la nivel teritorial şi
regional, care oferă oportunităţi pentru a satisface dorinţele cetăţenilor în ceea ce privesc
utilităţile, locuinţele şi infrastructura de bază, permiţând astfel o dezvoltare armonioasă şi un
turism competitiv.‖
12. MDRT trebuie să-şi reorienteze atenţia dinspre investiţii, reechilibrându-se şi
repoziţionându-se în calitate de actor politic strategic în sectoarele sale principale. Aceasta
înseamnă că MDRT va elabora cadrul politic pentru dezvoltarea regională, a turismului şi
lucrărilor publice, şi va ocupa poziţia celui care indică direcţia şi natura investiţiilor din cadrul
pPORriilor unităţi şi din guvernul României ca un tot unitar. Acest rol politic important va
necesita ca MDRT să-şi modifice abordarea din prezent în mod semnificativ şi să-şi dezvolte un
angajament mult mai serios în ceea ce privesc strategiile sectorului şi cadrele politice.
13. Pentru început, ministerul trebuie să dezvolte o strategie şi o viziune globală
coerentă pentru dezvoltarea regională şi a turismului din România. În practică, aceste
xii
strategii pot fi distincte sau corelate. Strategiile trebuie să fie susţinute de indicatori clari şi
realistici ai performanţei, pentru a măsura astfel progresul ministerului şi progresul naţional în
ceea ce priveşte atingerea obiectivelor sectoriale. De asemenea, MDRT va trebui să evalueze şi
viitoarele programe pPORuse de investiţii şi să determine dacă acestea vor contribui sau nu la
atingerea obiectivelor strategice ale ministerului şi sectoarelor, şi obţinerea unor rezultate
măsurabile şi care să poată fi monitorizate.
14. Planul Strategic Instituţional (PSI) 2010-2013 este unicul document al MDRT prin
care se încearcă formularea unei strategii globale pentru minister. Acesta a fost elaborat de
Unitatea de Politici Publice (UPP), care este autorizată să coordoneze planificarea strategică,
dezvoltarea politicii şi monitorizarea performanţei din cadrul ministerului, însă este foarte
marginalizat. Privit în mod izolat, documentul este bun, prezentând pe scurt activităţile fiecărei
unităţi în parte şi evidenţiind indicatorii simpli ai performanţei şi obiectivele stabilite pentru
viitor. Acesta este însoţit de un buget programatic care indică fondurile necesare în vederea
atingerii acestor obiective, iar limitele de timp sunt stabilite în aşa fel încât să corespundă cu
cronologia fondurilor structurale UE.
15. În realitate, PSI nu beneficiază de o susţinere administrativă din partea MDRT,
deoarece acesta vine mai degrabă ca un răspuns la un ordin extern şi nu ca o recunoaştere
a nevoii pentru o strategie. PSI a fost solicitat de către Secretariatul General al Guvernului prin
Decizia Guvernamentală Nr. 1807 (2006), iar elaborarea sa a fost delegată UPP. În loc să
prezinte o viziune şi strategie clară pentru MDRT cu indicatori măsurabili şi care să poată fi
monitorizaţi, PSI narează funcţiile atribuite MDRT în cadrul unui document strategic. Raportul
elaborat de PSI pare să nu fi beneficiat de supravegherea sau de coordonarea unui management
superior.
16. Chiar dacă UPP trebuie să ajute alte departamente în redactarea documentelor de
politici publice pentru noi proiecte legislative, în realitate această unitate este rareori
consultată. Modificările politice sunt de obicei iniţiate într-un vid, fără a se lua prea mult în
considerare modul în care aceste modificări vor afecta celelalte unităţi sau sectoare. În plus,
documentele politice sunt rareori întocmite înainte de redactarea noii legislaţii pPORuse. UPP
înţelege modul în care toate aceste unităţi funcţionează în cadrul ministerului, şi prin urmare ar
trebui să se implice în coordonarea iniţiativelor politice pentru a asigura sinergii şi pentru a
îmbunătăţi eficienţa şi eficacitatea. Majoritatea DG au recunoscut că lipsa unui cadru politic
coerent le împiedică deseori să îşi desfăşoare activitatea.
17. MDRT se confruntă cu o provocare majoră în reducerea neconcordanţelor privind
managementul şi implementarea investiţiilor dintre cele susţine prin fonduri UE şi
programele finanţate 100% din bugetul de stat. În prezent aceste probleme sunt foarte
importante şi va fi nevoie de îmbunătăţirea planurilor strategice care stau la baza tuturor
programelor, precum şi de o stabilire clară şi consecventă a metodelor de selecţie şi evaluare a
tuturor programelor implementate de MDRT, indiferent de provenienţa surselor de finanţare.
18. Regulile jocului sunt mult mai bine stabilite şi mult mai transparente în cazul
programelor susţinute prin fonduri UE decât în cazul programele finanţate 100% din
bugetul de stat. Programele susţinute prin fonduri UE, şi anume Programul Operaţional
Regional (POR) şi programele de Cooperare Teritorială Europeană (CTE) sunt guvernate de
xiii
regulamente, de criterii privind eligibilitatea, de proceduri de aplicare şi de procese de evaluare
bine stabilite. Situaţia este însă diferită când vine vorba de programele susţinute din bugetul
MDRT, pentru care regulile sunt foarte neclare, transparenţa din punctul de vedere al criteriilor
de eligibilitate şi a proceselor de evaluare lăsând mult de dorit, administrarea programelor de
investiţii fiind foarte slabă. Din acest motiv s-a creat o puternică percepţie publică conform
căreia programele de investiţii MDRT care sunt finanţate 100% din bugetul de stat sunt mai mult
politice decât tehnice sau strategice.
19. Performanța programelor susținute cu fonduri UE (POR, şi CTE) este relative slabă
comparativ cu alte state din Uniunea Europeană, deşi au înregistrat rate de absorbție
foarte bune în România. POR înregistrează cea mai bună performanță dintre toate programele
operaţionale sectoriale. Cu toate acestea, rata de absorție de 5,11 procente este una dintre cele
mai slabe din ţările membre UE. Aşadar, s-ar putea spune că POR are o performanță bună într-un
context în care celelalte programe operaționale au o performanță relativ slabă.
20. MDRT a adoptat câteva măsuri importante pentru a continua îmbunătăţirea
performanţei programelor în ceea ce priveşte implementarea POR. Rata plăţilor din
ianuarie 2011 indică că după ani de întârzieri, implementările de noi programe par să se fi
înmulţit considerabil. Performanţa din punctul de vedere al impactului nu este însă aşa de clară,
şi nu este sigur că această accelerare recentă se va menţine, în special dacă beneficiarilor nu li se
asigură un ajutor adecvat pentru implementare (precum managementul achiziţiilor şi contractelor
discutate în raport).
21. În mod simultan, programele finanţate din bugetul de stat, inclusiv noul Program
Naţional în valoare de 4 miliarde € pentru Dezvoltarea Infrastructurii, par să duplice
investiţiile din fonduri UE, în special activităţile POR (majoritatea acestora primind o
subvenţie de 85 de procente din Fondul European pentru Dezvoltare Regională), având un
impact fiscal destul de scăzut asupra bugetului de stat. Având în vedere impactul fiscal al crizei
financiare asupra resurselor bugetare, o astfel de duplicare este foarte ineficientă şi costisitoare.
De asemenea, va avea un efect şi asupra implementării programelor creând stimulente pentru
localităţi să înlocuiască investiţiile UE cu cele bugetare.
22. Programele susţinute prin fonduri UE sunt susceptibile de a fi congestionate de
programele finanţate de la bugetul de stat, care sunt întocmite într-un mod netransparent
și neriguros. Administrarea necorespunzătoare a programelor de investiţii şi a programelor
finanţate 100% din bugetul de stat pentru unele proiecte propuse de administraţiile locale, a
condus la o congestionare semnificativă a programelor susţinute prin fonduri UE deoarece
conducătorii politici locali aleg mereu calea cea mai puţin costisitoare şi dificilă pentru a realiza
obiectivele legate de infrastructura locală. Netrebuind să justifice în mod clar din punct de vedere
strategic conformitatea cu obiectivele stabilite în POR - sau durabilitatea tehnică şi financiară
unor evaluatori independenţi - tendinţa actuală este de a implementa proiecte de o calitate redusă
care este foarte probabil să nu contribuie la obiectivele stabilite de MDRT, fiind deviate spre
programe bugetare, cu implicaţii semnificative atât pentru utilizarea eficientă şi eficace a
resurselor publice, cât şi pentru impactul strategic al investiţiilor locale.
xiv
23. Deoarece MDRT majorează numărul programelor sale de investiţii (de exemplu,
Programul de Investiţii pentru Dezvoltare Naţională sau PNDI), va trebui să îşi dezvolte
capacitatea de implementare privind achiziţiile publice. În prezent, DG a Achiziţiilor Publice
are un număr prea mic de personal şi dispune de o capacitate tehnică foarte limitată în ceea ce
privesc achiziţiile publice de lucrări civile. Numărul imens de beneficiari locali ai programelor
finanţate de MDRT nu dispun de resurse la nivelul ministerului pentru a ajuta la înţelegerea
cerinţelor de bază sau pentru a învăţa cele mai bune practici privind managementul contractelor.
24. O aliniere mai bună a strategiei şi a investiţiilor este de asemenea critică pentru
dezvoltarea sectorului turismului. Există un Plan Principal de Dezvoltare a Turismului 2007 –
2026 care a fost elaborat pentru minister şi care s-a intenţionat să se utilizeze ca o „politică
umbrelă‖ de către Agenţia Naţională pentru Turism (în prezent Direcţia Generală pentru Turism
din cadrul MDRT). Deşi mai poate fi îmbunătăţit, Planul Principal furnizează un bun fundament
pentru dezvoltarea durabilă a turismului în România. Totuşi, acesta nu este implementat, şi nici o
unitate a DG pentru Turism nu este responsabilă de asigurarea implementării sale. Mai mult
decât atât, investiţiile şi activităţile de promovare a turismului sunt prost coordonate şi integrate,
şi nu abordează principalele probleme din acest sector aşa cum sunt identificate în cadrul
Planului Principal sau de către părţile interesate din sectorul privat care au fost consultate în
contextul acestei evaluări funcţionale. Planul Strategic Instituţional şi Planul Principal sunt
unicele documente care încearcă să ancoreze activităţile MDRT într-un context strategic.
25. MDRT poate combate aceste neajunsuri constatate în cadrul programelor sale printr-
un efort semnificativ de a dezvolta o viziune strategică clară, întărindu-şi măsurile de
dezvoltare şi procesele de formulare, şi introducând procese viguroase pentru măsurarea şi
monitorizarea performanţelor, stabilind un cadru al rezultatelor, care poate servi drept o bază
pentru a-şi evalua contribuţia la dezvoltarea regională şi modul de a face faţă la provocările cu
care se confruntă turismul românesc.
26. Prezenta evaluare funcţională cuprinde o gamă variată de sugestii menite să ajute
MRDT să facă faţă provocărilor din prezent. Se speră ca structura ministerului să rămână
stabilă suficient timp astfel încât echipa de management să poate elabora şi implementa
reformele recomandate. Modificările constante suferite de minister în ceea ce priveşte structura
sa şi domeniile funcţionale de-a lungul ultimilor cinci ani nu au fost deloc benefice.
27. Ministerul dispune de câteva puncte forte care pot reprezenta baza unei
îmbunătăţiri generale a eficienţei diverselor sale activităţi. Acestea au legătură cu motivarea
şi remunerarea personalului, elaborarea bugetului, angajamentul managementului de top de a
mări eficienţa şi eficacitatea ministerului, şi continuitatea şi competenţa personalului de a
implementa programe finanţate de UE, atât CTE cât şi POR.
28. Personalul este motivat şi destul de bine plătit. În ciuda mediatizării problemelor
personalului şi reducerilor salariale ale personalului administrativ, salariile de bază sunt printre
cele mai mari din toate ministerele. Un număr foarte mare de angajaţi pot beneficia de acea
mărire de 75 de procente pentru implementarea programelor finanţate de UE.
xv
29. MDRT este unul dintre cele mai performante ministere din punctul de vedere al
utilizării bugetului. Deşi bugetul este elaborat într-un mod funcţional, şi nu într-o manieră
programatică, MDRT este unul dintre ministerele cu cele mai bune performanţe şi îşi utilizează
bugetul destul de bine conform regulilor stabilite de către Ministerul Finanţelor Publice. Unele
departamente ale ministerului utilizează chiar şi programe speciale de software pentru
managementul financiar.
30. Ministerul are un palmares destul de bun în ceea ce priveşte consultarea părţilor
interesate şi informarea publicului prin intermediul website-ului sau prin alte metode
media. În ceea ce priveşte consultarea beneficiarilor programelor de investiţii a reuşit să se
descurce mult mai bine decât majoritatea celorlalte ministere, însă există loc de îmbunătăţiri.
31. Există şi în prezent posibilitatea de elabora şi formula o strategie şi o politică. Există
mai multe unităţi, în special Direcţia Generală pentru Dezvoltare Teritorială şi Unitatea de
Politici Publice, care deţin competenţele necesare pentru a contribui la mobilizarea dezvoltării
strategiei şi a proceselor de management şi monitorizare a performanţei. Acum acestea trebuie
doar să li se ofere oportunitatea de a juca acest rol important în cadrul ministerului.
32. Pregătirile pentru perioada de programe UE 2014–2020 oferă o şansă excelentă
pentru ca MDRT să-şi fortifice planurile strategice şi să influenţeze direcţiile strategice UE.
Se doreşte ca Romania să fie un participant activ în cadrul dialogului privind viitorul Cadru
Politic Regional al UE, care se află în prezent în dezbatere. Amplificarea discuţiilor strategice
interne ale ministerului va permite României să fie mai puţin pasivă şi mai activă decât în
perioada preaderării.
33. Ministerul a utilizat în cadrul programelor CTE şi aplicaţii electronice. Deşi a avut
un acces limitat, din acest punct de vedere se află în faţa celorlalţi şi se poate utiliza de acest
lucru în perioadele următoare în vederea implementării programelor.
34. Cadrul de evaluare al programelor susţinute de UE, în special numărul mare de
evaluatori independenţi, conferă un model pentru evaluarea proiectelor care poate fi extins
şi la programele finanţate de la buget. Acest lucru ar crea o consecvenţă în ceea ce priveşte
implementarea şi administrarea programelor de investiţii MRDT, mărindu-le gradul de
transparenţă şi guvernare. Fiindcă aceste sisteme sunt deja implementate, MRDT le poate aplica
în cadrul programelor, evitând astfel unele dintre aspectele negative ale implementării
programelor cu fonduri structurale de până acum: întârzierile şi birocraţia excesivă.
35. Managementul superior este foarte motivat să îmbunătăţească modul de
funcţionare a ministerului şi să-i mărească eficienţa şi eficacitatea. Prin urmare, există un
mediu excelent de autorizare a unor modificări fundamentale care ar putea îmbunătăţi
semnificativ activitatea MRDT şi performanţa generală legată de dezvoltarea regională şi a
sectoarelor turismului.
36. În continuare, vom evidenţia unele dintre problemele esenţiale şi măsurile drastice care ar
ajuta la soluţionarea problemelor şi la utilizarea oportunităţilor identificate în cadrul acestei
evaluări funcţionale.
xvi
Recomandări pentru Îmbunătăţirea Managementul Politicii
37. Prima prioritate pentru MDRT trebuie să fie dezvoltarea unei viziuni şi strategii
globale clare care să stea la baza activităţilor sale. O astfel de strategie, care trebuie să
servească drept o bază pentru stabilirea programelor de investiţii, şi elaborarea politicilor şi
regulamentelor pentru dezvoltarea regională şi a turismului, şi pentru efectuarea lucrărilor
publice, este deosebit de importantă pentru minister astfel încât acesta să poată stabili o abordare
strategică a activităţilor sale, şi să se confrunte cu diversele probleme sectoriale într-o manieră
coerentă şi consecventă. Pentru acest lucru ministerul va trebui să-şi direcţioneze atenţia dinspre
investiţii înspre o direcţie strategică şi un cadru politic care să ajute la dezvoltarea regională şi a
turismului.
38. Ministerul ar trebui să-şi dezvolte procesele interne în vederea introducerii unei noi
legislaţii şi politici, începând cu integrarea utilizării documentelor de politici publice.
Aceste documente ar trebui privite ca o măsură iniţială de a evidenţia argumentele legislaţiei şi
programelor de investiţii propuse, şi ar trebui să identifice modalităţi de monitorizare a
rezultatelor şi impacturilor. O singură DG elaborează documente de politici publice în mod
regulat. În 2010 nici un document politic nu a fost elaborat de MDRT în ciuda numeroaselor
modificări legislative şi a deciziilor guvernamentale introduse. Documentele politice pot fi
elaborate şi revizuite în strânsă colaborare cu UPP, care de asemenea poate conduce procesul pe
baza datelor primite de la unităţile tehnice, unitatea trebuind să fie implicată pe deplin în
procesul de stabilire a politicii MRDT.
39. Pentru a evalua impacturile politicilor şi rezultatele programelor de investiţii ar
trebui elaborat şi implementat un sistem de măsurare şi monitorizare a performanţelor. În
prezent, eforturile de a crea un sistem eficient orientat înspre performanţe, sunt doar în fază
incipientă, acestea trebuind orientate mai mult înspre evaluarea rezultatelor politicii decât înspre
randament (proiecte finalizate) sau aport. Acest sistem de monitorizare a performanţelor trebuie
corelat cu rezultate clare şi măsurabile incluse în noua viziune şi noul plan strategic al MRDT.
40. Calitatea consultărilor cu publicul şi informării părţilor interesate şi a beneficiarilor
trebuie mărită pentru a clarifica regulile jocului şi ale programelor de investiţii cu scopuri
clare. Consultările cu publicul şi cu părţile interesate sunt incluse în procedurile pentru
elaborarea regulamentelor şi în cadrul legilor privind transparenţa. Consultările publice au fost
utilizate pentru POR pe durata etapei pe planificare/programare, ca o cerinţă specifică conform
politicilor şi procedurilor UE. Consultarea cu publicul în cadrul MDRT se limitează de obicei la
publicarea prounerile de acţiuni legale importante pe website-ul MDRT, în conformitate cu
prevederile legale privind transparenţa. Totuşi, nu toate acţiunile legale sau publicate sunt
actualizate pentru a reflecta versiunile prounerilor ce urmează a fi depuse pentru aprobare la
Guvern. Consultările prealabile inadecvate sunt destul de frecvente, acestea contribuind la
încălcări majore de către beneficiari a regulilor privind eligibilitatea pe durata implementării.
Aceste încălcări necesită o perioadă mare de timp pentru ca personal juridic din DG să
recupereze investiţiile în proiecte neeligibile.
xvii
Recomandări cheie pentru Îmbunătăţirea Managementului Operaţional
41. Începeţi pregătirea pentru ciclul POR 2014–2020 încă de pe acum, prin crearea de
parteneriate durabile în cadrul ministerului. Deşi POR este Programul Operaţional Sectorial
(POS) cu cele mai bune rezultate din România, suntem deja în urma majorităţii celorlalte state
membre, fiind necesară accelerarea semnificativă a plăţilor în ceilalţi patru ani rămaşi (până în
2015) pentru a maximiza absorbţia. Asigurarea implementărilor şi impactului programelor este
dificilă în acest moment. Totuşi, autoritatea de management (AM) a învăţat câteva lecţii care pot
fi utilizate pentru pregătirea implementării programelor în 2014-2020 şi pentru a evita
dificultăţile din prezent. Având în vedere slaba evoluţie a POR, este foarte important să se
înceapă planificările de pe acum pentru a accelera astfel derularea programelor în 2014-2020.
AM-POR şi Agenţiile pentru Dezvoltare Regională (ADR-urile) trebuie să identifice priorităţile
strategice şi să lucreze în strânsă colaborare cu DG pentru Dezvoltare Teritorială pentru a efectua
evaluări privind nevoile regionale care ar putea ajuta la dezvoltarea unui program mai bun din
punct de vedere strategic pentru 2014-2020.
42. Simplificarea procedurilor de aplicare la programele POR şi CTE pentru următorul
ciclu de finanţare UE, păstrând posibilitatea unei utilizări mai ample a aplicaţiilor
electronice. Atât POR cât şi CTE au fost afectate de procedurile complexe pentru aplicare,
parţial datorită învăţării prin practică şi constrângerilor legate de capacitatea beneficiarilor. Se
recomandă ca procesul de aplicare electronică care a fost deja testat să fie introdus din nou în
următoarea perioadă de programare, iar legislaţia românească ar trebui modificată pentru a
recunoaşte validitatea depunerii proiectelor. Introducerea semnăturilor electronice de către
MRDT ar da şansa programelor POR şi CTE să accelereze toate activităţile pre-contractuale, ar
minimiza rata erorilor, şi ar reduce costurile pentru managementul programului. Aplicările şi
semnăturile electronice ar reduce de asemenea şi nivelul birocraţiei, economisind timp şi
reducând costurile de depunere a proiectelor suportate de beneficiari.
43. Elaborarea unor proceduri clare care să permită personalului să colaboreze în mod
eficient cu DG pentru Dezvoltarea Teritorială (DG-DT), UPP, şi DG-POR. DG-DT este
puţin utilizată comparativ cu potenţialul său de a ajuta la crearea unei metodologii strategice
privind dezvoltarea regională şi teritorială de către MDRT şi la asigurarea coerenţei programelor
de investiţii. Prin urmare, se recomandă ca acestei DG să-i fie atribuite sarcini privind elaborarea
strategiilor regionale şi a documentelor corespunzătoare programelor operaţionale de dezvoltare
POR şi CTE 2014-2020, precum şi elaborarea strategiilor de investiţii pentru DG a Lucrărilor
Publice şi DG pentru Turism. Acest lucru va asigură utilizarea într-un mod mai eficient a
resurselor interne ale ministerului, dar şi o coordonare intra- şi interministerială.
44. Optimizarea procesului de contractare şi a procedurilor de distribuire a fondurilor
pentru beneficiari. Pot fi adoptate o serie de măsuri pentru a face faţă neajunsurilor cu care se
confruntă beneficiarii pe durata etapei de contractare şi distribuire a fondurilor. În unele cazuri,
implementarea unui proiect poate dura până la doi ani după ce AM şi beneficiarii au semnat
acordul de finanţare (aprobând astfel în mod formal proiectul în cauză). Acest lucru se datorează
mai multor motive, inclusiv provocările legale locale legate de achiziţiile publice, dificultăţile cu
cadastrul, calitatea slabă a designurilor tehnice detaliate, sau întârzierile cauzate de obţinerea
autorizaţiilor finale obligatorii (de exemplu, certificatele de urbanism şi autorizaţiile de mediu).
xviii
Distribuția de fonduri europene poate fi grabită dacă se impun termene clare pentru începerea
proceselor de contractare și implementare.
45. Verificări şi proceduri de control raţionale. Auditul şi procedurile de control ale
programelor operaţionale depăşesc cu mult cerinţele minime necesare pentru asigurarea unui bun
management al resurselor la nivelul AM sau a beneficiarilor. Acest lucru a determinat o exigenţă
majoră asupra capacităţii de implementare la toate nivelele, deoarece foarte mult timp şi foarte
multe resurse sunt utilizate pentru a crea şi a susţine procesele de auditare. În vederea
simplificării implementării proiectelor precum şi pentru coordonarea procedurilor programului
CTE cu celelalte ţări partenere, verificările şi procedurile de control trebuie revizuite pentru a
elimina cerinţele redundante şi inutile, iar toate celelalte verificări şi bilanţuri trebuie
raţionalizate. În eventualitatea în care aceste cerinţe sunt introduse de Curtea de Conturi sau de
alţi auditori externi (precum Biroul Anti-corupţie), AM şi autoritatea naţională (AN) trebuie să
colaboreze cu aceştia pentru a fluidiza şi reduce aceste cerinţe. Acest lucru va necesita
permiterea unei responsabilităţi mai mari prin sistemul de implementare.
46. MDRT trebuie să stabilească clar priorităţile investiţiilor PNDI pentru a evita
duplicarea acestora cu programele finanţate de UE şi de alte ministere. PNDI este un
program în valoare de 4.0 miliarde de € lansat recent de Guvern sau de România pentru a umple
golurile din infrastructura de la nivel regional şi local şi pentru a face faţă cererilor excesive în
comparaţie cu finanţările UE disponibile pe durata ciclului din prezent (2007-2013). Totuşi,
multe dintre investiţiile eligibile par să duplice categorii de proiecte finanţate de alte
departamente ale guvernului.
47. MDRT ar trebui sa încurajeze sinergii cu alte ministere ale Guvernului, iar când este
cazul, atribuțile fiecărui minister trebuie clar definite pentru a evita posibile duplicări. În
prezent, pe lângă PNDI, există o suprapunere semnificativă a programelor de investiţii ale
MDRT şi a celorlalte ministere, în special Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, a
Mediului şi Pădurilor, a Agriculturii şi Dezvoltării Rurale (MADR) care nu există în cazul
programelor finanţate de UE ale aceloraşi ministere. În contextul stabilirii programelor
operaţionale finanţate de UE, Comisia Europeană (conform Regulamentului 1689/2005) a
solicitat Guvernului român să identifice sinergiile şi să limiteze programele sectoriale
operaţionale pentru a evita duplicările şi suprapunerile. Aceasta a determinat o colaborare internă
semnificativă şi dezbateri, şi într-un final s-a obţinut rezultat scontat. De exemplu, s-a decis
stabilirea beneficiarilor infrastructurii locale a POR şi a beneficiarilor Planului de Dezvoltare
Rurală implementat de MADR, fiind eligibile pentru finanţarea POR numai localităţile cu o
populaţie mai mare de 10.000 de locuitori. Ceilalţi vor trebui să aplice la Programul de
Dezvoltare Rurală finanţat de Fondul Agricol European pentru Dezvoltare Rurală. Nu se poate
observa o astfel de delimitare şi între programele finanţate 100% din bugetul de stat, multe din
acestea părând să se duplice între ele.
48. Consolidarea guvernării, rigorii şi transparenţei procesului de aprobare a
programelor de investiţii finanţate 100% de la buget. Bazându-se pe lecţiile învăţate şi pe
procesele stabilite pentru programele finanţate de UE, MRDT trebuie să introducă sisteme clare
şi riguroase de evaluare a stării proiectelor din punct de vedere tehnic şi financiar şi pentru a
determina dacă acestea sunt corespunzătoare din punct de vedere strategic cu obiectivele
xix
programelor de investiţii. Ar trebui să introducă un sistem de apeluri pentru oferirea de propuneri
şi evaluări tehnice independente ale proiectelor şi să limiteze prezentarea proiectelor prin
intermediul şefilor autorităţilor locale, doar la circumstanţe specifice în care colaborarea dintre
jurisdicţii şi distribuirea costurilor trebuie să fie confirmate. Acest lucru va mări gradul de
obiectivitate şi corectitudine în ceea ce priveşte selecţia proiectului, şi va mări totodată şi
calitatea fluxului de investiţii finanţate de la buget, şi va îmbunătăţi capacitatea investiţiilor
bugetare de a contribui la atingerea obiectivelor sectoriale strategice.
49. Implementarea sistematică a Planului Principal în Sectorul Turismului 2007-2026 şi
crearea unui mecanism de monitorizare a rezultatelor şi realizarea de actualizări periodice
dacă este necesar. Acesta va asigura un cadru pentru planificarea strategică la nivel naţional a
dezvoltării turismului în România. DG pentru Turism trebuie să stabilească o unitate sau să
desemneze o echipă care să administreze şi să monitorizeze implementarea şi care să o
coordoneze cu alte departamente, agenţii, ministere şi organizaţii. Autorităţile locale însărcinate
cu dezvoltarea turismului pot stabili un sistem de raportare, monitorizare şi evaluare (M&E)
pentru a asigura astfel o coordonare naţională şi interregională a planurilor, politicilor şi
programelor de dezvoltare a turismului.
50. Crearea unui consiliu de conducere care să deţină autoritatea de a lua decizii şi care
să fie responsabil de monitorizarea implementării şi coordonării cu alte departamente,
agenţii, ministere şi organizaţii. Având în vedere importanţa deosebită a acestui rol, se
recomandă ca în cadrul consiliului să fie incluse părţile interesate dinafara ministerului, care să
raporteze direct directorului general. În lipsa acestui context şi a acestui consiliu este aproape
imposibilă obţinerea unor rezultate concrete bazate pe Planul Principal (Masterplan-ul) şi
implementarea politicii privind turismul în România.
51. Mărirea capacităţii de generare a informaţiilor şi a relevanţei politicii Institutului
Naţional de Cercetare pentru Dezvoltarea Turismului. Acest institut va trebui să furnizeze
informaţii critice Direcţiei Generale pentru Turism şi sectorului privat, în special cu privire la
implementarea Planului Principal şi a strategiei de marketing. Cu toate acestea, în prezent nu îşi
îndeplineşte cu succes această sarcină, iar contribuţia sa la o potenţială cercetare nu este
recunoscută în sectorul privat. De asemenea, acest institut ar trebui să poată furniza studii
specifice comandate în cadrul sectorului. Ar trebui să păstreze un Sistem Naţional de Informaţii
pentru Turism care să introducă datele şi celelalte informaţii legate de aceste sector şi de
localităţi şi să menţină un registru al „patrimoniului turismului‖.
Recomandări Principale privind Managementul Financiar şi al Bugetului
52. Trecerea la o abordare a programelor finanţate în întregime de la buget cu indicatori
de performanţă. Deşi corespunde cerinţelor legii finanţelor publice, structura din prezent a
bugetului este mai degrabă funcţională decât programatică, acest lucru limitând utilitatea sa în
calitate de instrument pentru alocarea strategică a resurselor, pentru un management eficient,
pentru măsurarea performanţei şi stabilirea responsabilităţii. Trecerea prousă la o bugetare a
programelor, dacă ar fi combinată cu un proces reînnoit de formulare, ar asigura o utilizare mai
eficientă şi mai bună din punct de vedere strategic al unor resurse precare prin mărirea alocărilor
strategice, promovând totodată şi descentralizarea autorităţilor decizionale. Ar determina şi o mai
xx
mare responsabilitate, stimulând totodată monitorizarea financiară şi feedback-ul şi oferind
informaţii privind stabilirea bugetului pentru următorul ciclu.
53. Introducerea rapoartelor financiare lunare şi eliminarea controlorilor delegaţi (sistem
dublă-vizare). Echipa de management cu ajutorul Direcţiei Generale pentru Administrarea
Afacerilor Economice şi Afacerile Externe (DGAEAE), poate elabora un raport financiar lunar
uşor de citit şi de actualizat, cu indicatori de performanţă, pentru a ajuta astfel managementul în
procesul de luare a deciziilor strategice, nevoile de semnalizare a intervenţiilor şi oferirea de
feedback pentru procesele viitoare de stabilire a bugetelor. Raportarea şi elaborarea bugetelor
trebuie să corespundă programelor finanţate la nivel naţional, dar şi celor cu finanţare de la UE,
pentru a asigura o privire de ansamblu strategică asupra resurselor/programelor administrate de
MDRT. Ministerul Finanţelor Publice (MFP) trebuie să-şi continue planul de eliminare a
controlorilor ex-ante delegaţi până la 31 decembrie 2012 pentru a reduce astfel povara
suplimentară administrativă din prezent determinată de procesul de dublă-vizare.
54. Extinderea sistemului de management financiar la nivelul întregului sector. MDRT
utilizează un sistem software dezvoltat pentru funcţiile sale de management financiar. Cu toate
acestea, doar sediul MDRT şi încă două entităţi utilizează acest sistem de management financiar;
MRDT ar trebui să se gândească la extinderea acestui sistem la nivelului întregului sector. În
plus, ar fi de preferat să îmbunătăţească interfaţa software-ului MDRT pentru a permite un
transfer mai uşor la MFP.
Recomandări pentru Îmbunătăţirea Achiziţiilor Publice MDRT
55. Stabilirea unor documente standard pentru licitaţiile din cadrul fiecărei proceduri de
achiziţie, inclusiv contracte standard pentru prestări servicii, achiziţionării de bunuri şi servicii
de consultanţă, în special servicii intelectuale precum design tehnic şi asistenţă tehnică.
56. DG Achiziţii Publice ar trebui să creeze o echipă de consultanţă (asemenea unui birou
de asistenţă clienţi) inclusiv personal cu cunoştinţe bogate în domeniul procedurilor de
achiziţii şi contracte pentru fiecare tip de sarcină ce urmează a fi îndeplinită. Echipa ar asigura
asistenţă pentru beneficiarii finanţărilor oferite de MDRT în vederea implementării unor
proceduri şi contracte standardizate.
57. Asigurarea unui sprijin solid pentru beneficiari prin programe de training şi specializare
organizate şi furnizate de serviciul de consultanţă al DG Achiziţii Publice. Acesta ar reprezenta
un mare ajutor pentru personalul tehnic şi cel responsabil de achiziţii al beneficiarilor care sunt
responsabili de managementul achiziţiilor şi contractelor şi de îmbunătăţirea performanţei în
general.
1
1. Introducere
1.1 Obiectiv
1. Obiectivul Evaluării Funcţionale a Ministerului Dezvoltării Regionale şi a
Turismului (EF MDRT), este de a analiza punctele cheie forte şi punctele slabe din punct de
vedere funcţional ale MDRT în ceea ce priveşte rolul său, şi de a recomanda măsuri care
pot ajuta la îmbunătăţirea eficienţei şi eficacităţii sale. Analiza a fost realizată ca o parte din
Etapa a II-a a seriilor de evaluări funcţionale (EF) ale administraţiei publice din România
întreprinsă de Banca Mondială, ca urmare a solicitării Guvernului României şi a Comisiei
Europene prin intermediul Memorandumului de înţelegere din iunie 2009. Această evaluare a fost
realizată în strânsă colaborare cu Ministerul Dezvoltării Regionale şi cu echipa sa de conducere,
şi cuprinde recomandări cheie care se intenţionează a fi practice şi implementabile pe termen
scurt, mediu şi lung.
1.2 Scopul Evaluării Funcţionale
2. Evaluarea funcţională privind dezvoltarea regională şi a turismului cuprinde principalele
DG-uri şi Departamente din cadrul MDRT, precum şi instituţiile conexe precum URBAN-
INCERC şi Agenţia Naţională a Locuinţelor. Multe dintre problemele cu care se confruntă
MRDT nu fac obiectul prezentei evaluări, ca de exemplu modalitatea de a apropia România de
pieţele din vestul Europei şi de a asigura o dezvoltare internă echilibrată şi uniformă, şi
acoperirea nivelelor medii regionale UE. Cu toate acestea, raportul va evalua eficienţa şi
eficacitatea MRDT în domenii şi programe care au ca obiectiv contribuirea la atingerea acestor
obiective mai extinse. Aceasta va include programe precum POR şi CTE, ambele finanţate din
fonduri UE, şi Lucrări Publice şi alte programe de investiţii de-ale Ministerului care sunt
finanţate în întregime de la bugetul de stat. Cu toate acestea, având în vedere intervalul de timp
limitat, această evaluare funcţională nu acoperă funcţiile şi eficacitatea Companiei Naţionale
pentru Investiţii. Autorii precizează că acest lucru ar putea reprezenta o lacună importantă a
analizei noastre care însă este posibil să fie evaluată în viitor.
1.3 Metodologia evaluării
3. Prezenta evaluare funcţională analizează cât de bine este organizat MRDT astfel
încât să îşi îndeplinească funcţiile în mod adecvat şi obiectivele/misiunea stabilită. Acolo
unde este necesar, evaluarea oferă recomandări pentru îmbunătăţirea eficienţei şi eficacităţii
Ministerului în cadrul domeniilor sale funcţionale principale.
4. În măsura în care a fost posibilă, eficienţa operaţiunilor funcţionale a fost evaluată din
punctul de vedere a capacităţii MRDT de a obţine rezultatele corespunzătoare pentru care este
responsabil.
5. Eficienţa operaţională va fi măsurată luând în considerare capacitatea MRDT de a
obţine rezultate maxime cu resurse financiare şi umane minime şi în cel mai scurt timp posibil –
2
de exemplu, optimizarea utilizării resurselor financiare şi umane disponibile, inclusiv programele
finanţate din fonduri UE sau exclusiv din bugetul de stat.
6. Următoarele zone au fost evaluate ca parte a evaluării funcţionale: (i)
Managementul Politicilor Publice inclusiv elaborarea strategiei şi măsurarea şi monitorizarea
performanţelor; (ii) Management Operaţional şi Programe de Investiţii; (iii) Management
Financiar şi Buget ; şi (iv) Achiziţii Publice.
7. Evaluarea Managementului Politicilor Publice. Această parte a raportului asigură date
importante şi informaţii generale cu privire la rolul MRDT şi la structura sa organizatorică
stabilită în cadrul Regulamentelor Organizatorice şi Funcţionale (ROF). Asigură o privire de
ansamblu asupra multitudinii de responsabilităţi pe care le are ministerul şi sectoarele şi temele
domeniului său funcţional. Secţiunea privind managementul politicii evidenţiază de asemenea şi
dezvoltarea strategiei din cadrul Ministerului aşa cum a fost înţeleasă de către echipă ca urmare a
întrunirilor cu echipa de conducere, şi analizează probleme legate de prioritizarea generală a
activităţilor şi ordinelor Ministerului. Această secţiune abordează totodată şi problemele
referitoare la monitorizarea performanţei din cadrul Ministerului, ca un instrument de evaluare a
impactului implementării politicii şi regulamentelor de către MRDT, şi la fel de important,
contribuţia numărului mare de programe de investiţii la atingerea obiectivelor şi rezultatelor
dorite de MRDT. În această parte a raportului vom include şi o analiză a celor două unităţi care se
intersectează: Cabinetul Ministrului şi Unitatea de Politici Publice, luând în considerare
posibilele contribuţii ale acestora la administrarea eficientă a politicii MRDT. Această secţiune
include şi analiza Direcţiilor Generale (DG-urile) pentru Dezvoltare Teritorială, Construcţii
Tehnice (ultima fiind responsabilă de majoritatea funcţiilor de reglementare al MDRT). Deşi DG
Juridică nu a fost evaluată în mod formal, câteva dintre recomandări precum cele referitoare la
utilizarea documentelor de politici publice ca bază pentru elaborarea legislaţiei privind
programele de investiţii, au fost influenţate în mare măsură de discuţiile purtate cu GD Juridic.
8. Managementul Operaţional al programelor de investiţii, din multe puncte de vedere, stă
la baza setului de activităţi prioritare din prezent ale MDRT. Această secţiune cuprinde mai multe
capitole, fiecare concentrându-se asupra activităţilor operaţionale ale Direcţiilor Generale cheie
din cadrul MDRT: DG pentru Programul Operaţional Regional (Autoritatea de Management
pentru Programul Operaţional Regional – numit în continuare AM POR); şi DG pentru
Cooperarea Teritorială Europeană (AM CTE). Aceste două Direcţii Generate administrează
Programele Operaţionale susţinute de UE şi în cazul DG CTE, aceasta reprezintă şi autoritatea
naţională ale altor 6 programe. Această secţiune cuprinde evaluări ale Direcţiilor Generale (DG-
uri) pentru Turism, şi Lucrări Publice. În cele din urmă, deşi Unitatea de Relaţii Externe şi
Protocol nu a fost evaluată în mod formal, câteva dintre recomandări au fost influenţate de
discuţia cu această echipă. Un exemplu cheie se referă la managementul programelor CTE şi la
nevoia de fortificare a interfeţei dintre Unitatea ERP şi DG-ETC în vederea unei mai bune
administrări a aspectelor privind relaţiile externe. Deşi Agenţia Intermediară pentru Turism nu a
fost evaluată separat, funcţiile sale au fost analizate în contextul evaluării DG pentru Turism.
9. Fiecare dintre sub-capitole, 4.1-4.4 este redactat într-o formă modulară astfel încât
să poată fi analizate ca părţi individuale, putând fi utilizate în mod direct de către DG-urile
3
implicate pentru a-şi analiza punctele forte, neajunsurile şi recomandările. Aceste capitole
sunt structurate similar în 6 paragrafe: (i) Structură şi Responsabilităţi; (ii) Stabilire programe şi
Bugetare; (iii) Personal; (iv) Colaborări şi Sinergii Interne şi Externe; (v) Provocări; şi (iv)
Recomandări. Recomandările sunt împărţite pe 3 intervale de timp în funcţie de fezabilitatea unei
implementări uşoare/rapide: pe termen scurt (mai puţin de 6 luni); (ii) pe termen mediu (6-18
luni); şi (iii) pe termen lung, fiind necesară o perioadă mai lungă de timp pentru implementare.
10. Capitolul privind Managementul Financiar şi Bugetul evaluează modul de stabilire
şi creare a bugetului, precum şi achiziţiile. Cuprinde funcţiile Direcţiei Generale pentru
Economie şi Administrare şi Unitatea de Audit Intern. Principalele teme dezbătute sunt stabilirea
bugetului, contabilitate, raportare şi audit intern, precum şi structura bugetului şi sursele de
finanţare.
11. Capitolul privind Achiziţiile Publice analizează sistemele, procedurile şi capacitatea
internă a MDRT, precum şi aplicarea Legii privind Achiziţiile Publice (LAP) din punctul de
vedere al beneficiarilor programelor MDRT. Această secţiune examinează achiziţiile în general,
precum şi rolul GD Achiziţii Publice în susţinerea capacităţii localităţilor şi a altor beneficiari ai
programelor finanţate de UE sau din bugetul de stat de a face achiziţii publice.
1.4 Destinatari
12. Principalul beneficiar al evaluării funcţionale este echipa de conducere a
Ministerului Dezvoltării Regionale şi a Turismului. În mod special, prezenta evaluare încearcă
să recunoască punctele forte instituţionale din prezent şi ariile de succes/eficiente, precum şi să
furnizeze un set de recomandări pentru acţiuni pe termen scurt, mediu şi lung care ar putea
îmbunătăţi eficacitatea activităţilor MDRT.
13. Având în vedere contextul evaluării, există şi alte părţi interesate în constatările acestei
evaluări, inclusiv Comisia Europeană şi Secretariatul General al Guvernului României. Cu toate
acestea, pentru ca această evaluare să aibă un rezultat de succes, constatările incluse în cadrul său
vor trebui acceptate şi vizate de echipa de conducere a ministerului, precum şi de personalul de la
toate nivelele pentru care aceste constatări vor fi deosebit de importante pentru implementarea cu
succes a oricărei recomandări din raport.
14. Echipa care a realizat evaluarea funcţională a încercat să lucreze în colaborare cu
personalul cheie din cadrul ministerului pentru a elabora analize şi recomandări în cuprinsul
acestui raport. Aceasta a reprezentat oarecum o provocare având în vedere limitele de timp, însă
suntem foarte recunoscători pentru excelenta colaborare cu echipa MDRT şi pentru
disponibilitatea sa de a vorbi deschis despre punctele forte, despre slăbiciunile sau provocările cu
care se confruntă MDRT şi despre opţiunile de soluţionare a celorlalte probleme. Toate erorile
privind situaţia de fapt pot fi atribuite echipei Băncii Mondiale.
1.5 Context
15. Cele opt regiuni ale României se numără printe cele mai sărace din UE-27, dar sunt
de asemenea și printre regiunile cu cea mai vertiginoasă creștere economică din Uniune
4
(vezi figura 1.1). În mare, PIB-ul României s-a apropiat rapid de cel mediu în UE, de la mai puţin
de zece procente faţă de media UE în 1998 la aproximativ 20 de procente în 2007. Deşi se
aproprie de media UE, aceste regiuni continuă să fie unele dintre cele mai sărace din UE, pornind
de la o bază foarte joasă. Toate regiunile, exceptând Bucureşti-Ilfov, se preconizează a rămâne în
perioada de programe 2014-2020 regiuni de Obiectiv 1 (regiuni cu mai puţin de 75 procente din
media UE privind PIB-ul).
Figura 1.1: Distribuţia Regională a Avuţiei în UE
Surse date: EUROSTAT; © EuroGeographics pentru graniţe administrative
16. O provocare importantă este de a menţine convergenţa din ultima decadă. Între 2000 şi
2007, regiunile României au fost unele dintre cele cu cea mai rapidă dezvoltare din Europa.
Recenta criză financiară a atenuat însă această dezvoltare, înregistrându-se reduceri semnificative
ale exporturilor şi consumului intern. Pentru a ajuta la diminuarea impactului crizelor economice
viitoare, România va trebui să îşi fortifice pieţele interne şi să-şi diversifice pieţele de export.
Proiectele şi acordurile transfrontaliere pot juca un rol crucial, multe dintre aceste activităţi
revenind în responsabilitatea MDRT.
17. O altă provocare cheie o prezintă încurajarea dezvoltării regiunilor, oferind în
acelaşi timp regiunilor codaşe posibilitatea şi instrumentele de a reveni din urmă. Una
dintre dispoziţiile Ministerului Dezvoltării Regionale şi Turismului este de a încuraja dezvoltarea
uniformă a tuturor regiunilor din România. Unele evaluări precum Raportul privind Dezvoltarea
Mondială, 2009: Restructurarea Geografiei Economice indică faptul că dezvoltarea este în mod
inerent neuniformă. Pe măsură ce economiile cresc, unele regiuni – de obicei marile aglomeraţii
urbane – tind să se dezvolte mai repede decât celelalte. În 1998, judeţele ţării au avut un PIB per
cap de locuitor de 56 de procente din cel al Bucureştiului. În 2007, PIB-ul mediu pe cap de
locuitor a tuturor celor 41 de judeţe a scăzut la numai 37 de procente faţă de cel al capitalei. La
celălalt capăt, judeţele codaşe precum Vasluiul şi Giurgiu, au avut un PIB per cap de locuitor de
5
numai 20 de procente din cel al Bucureştiului. Hărţile din figura 1.2 confirmă faptul că judeţele
cu cel mai mare produs intern brut per cap de locuitor au fost acelea care se află mai aproape de
pieţele dezvoltate din vest sau pe rutele de comerţ internaţional (ex. Constanţa şi Timişoara).
Aceste judeţe tind să fie şi mai populate, cu un număr mai mare de persoane calificate şi care
beneficiază de o parte mai mare din totalul investiţiilor.
Figura 1.2: Indicatori Regionali de Dezvoltare – România
Sursa Datelor: Anuarul Statistic al României, MDRT, şi EUROSTAT
18. Aderarea la UE a oferit României o oportunitate importantă în ceea ce priveşte
convergenţa printr-un suport semnificativ pentru politica regională. Unul dintre pilonii
principali al Politicii Regionale UE, de pe urma căruia România va trebui să profite destul de
mult, este obiectivul convergenţei (Obiectivul 1) prin care se doreşte soluţionarea problemei
dezvoltării neuniforme şi micşorarea diferenţei dintre cele mai sărace şi cele mai bogate regiuni
ale Europei. Prin Fondul de Coeziune şi Fondurile Structurale, inter alia, se doreşte susţinerea
acestui obiectiv privind convergenţa. Pe durata perioadei cu programe 2007-13, România ar putea
primi 19 miliarde de Euro sub forma unor fonduri structurale în cadrul Obiectivului 1, prin 7
programe operaţionale finanţate prin intermediul unor instrumente structurale (Fondul European
6
de Dezvoltare Regională (FEDR), Fondul Social European (FSE), şi Fondul de Coeziune (FC).1
Acest suport financiar oferă o oportunitate unică părţilor interesate române (autorităţile publice şi
sectorul privat) de a beneficia de investiţii care vor accelera creşterea durabilă şi convergenţa
regională spre media din UE. MDRT implementează programe importante finanţate de UE,
inclusiv: (i) în calitate de Autoritate de Management (AM) în cadrul Programului Operaţional
Regional, un program în valoare de 4,4 miliarde de Euro (inclusiv 3,7 miliarde EUR în finanţare
FEDR) care finanţează investiţii în infrastructura sub-naţională, IMM, şi turism; şi (ii) 1,5
miliarde de EUR în fonduri CTE pentru diverse programe transfrontaliere cu ţările vecine
finanţate prin FEDR, Politica Europeană de Vecinătate (PEV) şi Instrumentul pentru Asistenţă
Pre-aderare (IPA). Programele susţinute de UE şi administrate de MDRT sunt prezentate grafic în
tabelul 1.1 de mai jos şi vor fi dezbătute mai detaliat în Capitolul 3 ale acestui raport.
Tabel 1.1: Programe Finanţate de UE şi administrate de MDRT
1 Romania va primi încă 13 miliarde € în fonduri CAP în perioada 2007-13.
7
19. Utilizarea strategică a investiţiilor din bugetul naţional poate de asemenea ajuta
MDRT să aibă un impact semnificativ asupra dezvoltării regionale şi a convergenţei.
Guvernul României a lansat recent Programul Naţional pentru Dezvoltarea Infrastructurii prin
intermediul căruia MDRT va primi 4 miliarde de Euro sub formă de fonduri de la bugetul
naţional pentru a realiza investiţii suplimentare în infrastructura locală şi regională.
8
2. Privire de ansamblu asupra Ministerului Dezvoltării Regionale şi
Turismului
2.1 Mandatul de Ansamblu
20. Mandatul (mandatele) Ministerului Dezvoltării Regionale şi Turismului (MDRT)
reprezintă un cumul de activităţi principale desfăşurate de direcţii generale sau individuale
şi formează un amestec disparat de activităţi de investiţii, politică şi guvernare. Planul
Strategic Instituţional pentru 2010-2013, indică faptul că rolul MDRT este de a „ elabora politici
guvernamentale privind dezvoltarea regională şi teritorială, transfrontalieră, transnaţională, şi
cooperarea interregională, planificarea teritorială, urbanizare şi arhitectură, locuinţe, management
municipal şi dezvoltare imobiliară, lucrări publice, construcţii şi turism, prin intermediul unor
funcţii de planificare strategică, regulamente şi certificări, reprezentări, autorizare, administrare şi
implementarea unor programe finanţate din resurse naţionale sau de la UE sau prin intermediul
altor resurse instituite în mod legal, şi promovarea şi coordonarea destinaţiilor turistice naţionale,
în conformitate cu Hotărârea de Guvern (HG) 1631/2009 privind organizarea şi funcţionarea
MDRT, cu completările şi modificările ulterioare‖, pentru atingerea obiectivului de transformare
„într-o ţară dezvoltată în mod echilibrat la nivel teritorial şi regional, care oferă oportunităţi
pentru a satisface dorinţele cetăţenilor în ceea ce privesc utilităţile, locuinţele şi infrastructura de
bază, permiţând astfel o dezvoltare armonioasă şi un turism competitiv.‖
21. MDRT este responsabil de o serie variată de activităţi. Multe activităţi sunt
specializate şi compartimentate, iar complexitatea acestora creează dificultăţi în atingerea
obiectivelor, inclusiv: coerenţa activităţilor Ministerului; coordonarea operaţiunilor pentru
generarea de sinergii şi minimizarea exceselor; alinierea procedurilor; raţionalizarea funcţiilor şi
resurselor prin intermediul colaborării, a sarcinilor multiple şi prin distribuirea costurilor;
recrutarea şi păstrarea unui număr complet de resurse umane cu competenţe diverse astfel încât să
acopere o gamă variată de funcţii din cadrul Ministerului; şi delegarea autorităţilor şi asigurarea
supravegherii.
2.2 Structura Organizatorică
2.2.1 Direcţiile Principale şi Direcţiile Generale
22. Ministerul a avut multe personificări. Conform prevederilor HG Nr. 1631/2009,
Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului este un organism specializat al administraţiei
publice centrale, cu statut legal, organizat şi care funcţionează sub subordinea Guvernului. În
ultimii cinci ani şi-a schimbat denumirea, organizarea şi atribuţiile de patru ori. Acesta a evoluat
din unirea dintre Ministerul de Integrare Europeană şi Planificare Spaţială şi Delegare Lucrări
Publice din cadrul Ministerului Transportului, Construcţiilor şi Turismului în 2006. În 2007 s-a
transformat în Ministerul Dezvoltărilor, Lucrărilor Publice şi Locuinţelor. În 2008 nomenclatura
a fost din noua modificată în Ministerul Dezvoltării Regionale şi a Locuinţelor. În final, a ajuns
la forma din prezent, în 2009, când Ministerul Turismului (fosta Agenţie Naţională pentru
Turism) a fost contopită formând un singur minister. În prezent, rolul multi-faţetat al Ministerului
9
este parţial rezultatul acestei evoluţii complexe. Vezi figura 2.1 pentru organigrama funcţională
completă.
Figura 2.1: Structura Organizatorică a Ministerului Dezvoltării Regionale şi Turismului
10
23. Există zece Direcţii Generale (DG-uri) şi 12 divizii, o Direcţie Tehnică (DT) şi alte 14
echipe, direcţii, divizii şi unităţi individuale în cadrul Ministerului. O funcţie cheie o are: (i)
Direcţia Generală a Autorităţii de Management pentru Programul Operaţional Regional (DG AM
POR) care este responsabilă de programele pentru dezvoltarea regională; DG Cooperare
Teritorială Europeană care administrează cooperarea, transfrontalieră, transnaţională şi
interregională; DG pentru Dezvoltare Teritorială2 responsabilă de planificarea teritorială,
urbanizare şi arhitectură; Direcţia Tehnică în Construcţii; GD Lucrări Publice3 pentru locuinţe,
management municipal, şi lucrări publice; şi DG pentru Turism4 care administrează dezvoltarea
şi promovarea Turismului.
24. Majoritatea Direcţiilor Generale (DG-uri), divizii şi unităţi ale Ministerului
raportează unuia dintre celor doi Secretari de Stat sau Secretarului General al
Ministerului. Aceştia sunt două dintre persoanele desemnate cu cele mai înalte funcţii politice
(după Ministru) din cadrul ierarhiei MDRT, şi respectiv funcţionarii publici cu cele mai înalte
grade. Cabinetul Ministerului, Consiliul consultativ, Echipa Ministerială de Conducere (Colegiul
Ministerului), Corpul de Control al Ministerului şi Consilierul Diplomatic, sunt excepţii care
raportează direct Ministrului. Secretarul General deleagă supravegherea DG Juridice şi a altor
divizii Secretarului General Adjunct. Unul dintre Secretarii de Stat supraveghează DG-urile şi
diviziile care lucrează în principal la programele finanţate de stat, la politicile şi regulamentele
naţionale, şi la programele finanţate din resurse non-UE. Celălalt Secretar de Stat supraveghează
DG-urile care lucrează la programele finanţate de UE (ex. DG Autoritatea de Management
pentru Programul Operaţional Regional şi DG Cooperare Teritorială Europeană şi DG pentru
Turism). DG-urile şi diviziile responsabile de funcţiile administrative generale cu privire la
achiziţii, monitorizare şi control, resurse umane, politici interne, protocoale, auditare, probleme
juridice, etc. se află sub supravegherea Secretarului General.
25. Structura de raportare facilitează planificarea şi coordonarea programelor finanţate
de la bugetul de stat şi a programelor finanţate de UE; de asemenea această structură
complică coordonarea dintre aceste programe şi încurajează duplicarea. Tipuri similare de
proiecte de investiţii publice sunt finanţate atât prin intermediul programelor finanţate din fonduri
UE cât şi din fonduri de la bugetul de stat. Pentru a asigura sinergii, complementarităţi şi pentru a
reduce duplicările, este nevoie de o comunicare constantă între programe. Aceste programe ar
trebui văzute ca şi complementare şi ca părţi componente ale unei strategii generale de dezvoltare
regională, a turismului şi a rezultatelor lucrărilor publice sectoriale.
2 DG Dezvoltare Teritorială elaborează o planificare strategică pentru dezvoltare teritorială, cofinanţează
dezvoltarea planurilor urbane şi creează metodologii pentru politicile de dezvoltare locală. 3 DG Lucrări publice,Locuinţe şi Construcţii este responsabilă de proiectele de investiţii din diverse sectoare (ex.
locuinţe sociale, reţele de apă, sisteme de canalizare, şcoli, săli de sport, infrastructura rutieră), şi de asemenea oferă
şi subvenţii (ex. izolare termică a blocurilor, acordă împrumuturi pentru ipoteci sau subvenţii pentru construcţia de
case ). 4 DG pentru Turism si-a asumat atribuţiile şi responsabilităţile fostului Minister al Turismului (ex. marketing
internaţional, investiţii pentru reabilitarea locaţiilor patrimoniilor culturale, coordonarea fondurilor UE destinate
turismului, şi privatizarea hotelurilor deţinute de stat ).
11
26. În practică, gradul ineficienţei şi a duplicării programelor din cadrul Ministerului, şi
dintre MDRT şi alte Ministere este destul de mare. Această duplicare reprezintă o importantă
povară pentru bugetul public, în special în perioadele de criză financiară. Şi mai rău încă este
faptul că determină o implementare redusă a programelor susţinute de UE încurajând potenţialii
beneficiari să aleagă programele susţinute din bugetul de stat care par mai simplu de accesat din
cauza regulilor neclare, slabelor criterii de evaluare, finanţate 100% din bugetul de stat, şi
supraveghere şi monitorizare redusă şi nesistematică.
27. Grupul de Management, format din toate DG-urile şi Direcţiilor Ministerului,
coordonează activităţile inter-direcţii, fiind prezidat de Secretarul General. Scopul său este de a
adopta măsuri pentru crearea şi implementarea unui sistem intern de control managerial;
elaborează, implementează şi evaluează Planul Strategic Instituţional al Ministerului; şi, asigură
îndeplinirea obiectivelor Ministerului într-o manieră eficientă, eficace şi economică. Există cinci
sub-grupe: (1) Dezvoltare Regională; (2) Cooperare şi Dezvoltare Teritorială; (3) Lucrări Publice,
Locuinţe şi Construcţii; (4) Turism; şi (5) Capacităţile Funcţionale ale Ministerului; membrii
acestora sunt desemnaţi de un grup mai mare, aceştia fiind cei care coordonează activitatea
ministerului din aceste cinci sectoare. Nu există dispoziţii clare pentru a se permite acestor
grupuri să joace un rol eficient în ceea ce priveşte coordonarea, şi în prezent nu deţin autoritatea
de a influenţa coordonarea programelor cu parteneri externi precum celelalte Ministere.
2.2.2 Agenţii Subordonate, Companii şi Instituţii de Cercetare
28. Există două entităţi care se află sub coordonarea MDRT. URBAN-INCERC, care
realizează cercetări în domeniul construcţiilor şi dezvoltării teritoriale pentru a indica
regulamentele tehnice, este coordonat, din punct de vedere tehnic, de Direcţia Generală pentru
Dezvoltare Teritorială (DG-DT), de Direcţia Generală pentru Lucrări Publice (DG-LP), şi de
Direcţia Tehnică în Construcţii (DG în Construcţii). Institutul Naţional pentru Cercetare şi
Dezvoltare în Turism (INCDT), ale cărui principale responsabilităţi le reprezintă studiile de
marketing pentru a indica deciziile adoptate cu privire la promovarea turismului, este coordonat
de DG pentru Turism.
29. Alte două entităţi se află sub autoritatea MDRT. Agenţia Naţională pentru Locuinţe
(ANL) implementează programe de unităţi locative prin credite ipotecare, unităţi locative de
închiriat pentru tineri, şi unităţi locative pentru tinerii specialişti care lucrează în zone rurale.
ANL se află sub autoritatea MDRT și este condusă de un Consiliu Director prezidat de
Directorului General al DG-LP. Compania Naţională de Investiţii (CNI), o companie cu
răspundere limitată înfiinţată în 2001 pentru a conduce programe pentru construcţii şi reabilitări
publice şi sociale, se află de asemenea sub autoritatea MRDT, însă liniile autorităţii sunt mult mai
obscure şi acordurile de guvernare a CNI nu sunt nici evidente, nici transparente.
30. Una dintre entităţi este subordonată direct MDRT. Centrul Naţional pentru Reducerea
Riscului Seismic (CNRRS), care procesează înregistrările seismice stocate în reţeaua naţională a
datelor seismice şi evaluează riscurile clădirilor existente în eventualitatea unui cutremur şi
introduce tehnologii de consolidare a clădirilor şi structurilor vulnerabile în caz de cutremur, se
află în subordinea DG Construcţii, care trebuie să vizeze soluţiile sale de intervenţie.
12
2.2.3 Agenţiile de Dezvoltare Regională şi Birourile CTE
31. Există opt Agenţii pentru Dezvoltare Regională (ADR) care funcţionează ca
organisme intermediare pentru POR. Principala lor sarcină include: (i) susţinerea
beneficiarilor în vederea elaborării propunerilor de proiecte, (ii) procesarea cererilor de proiecte
printr-un management al solicitărilor de propuneri şi înregistrarea participanţilor; (iii) organizarea
unor sesiuni de evaluare tehnică şi financiară a propunerilor de proiecte, (iv) procesarea
contractelor financiare cu beneficiarii, şi (v) verificarea solicitărilor de plăţi primite din partea
beneficiarilor. Legea 315 (2004) stipulează că ADR-urile sunt înregistrate ca instituţii non-
guvernamentale, non-profit, subordonate Consiliilor Regionale de Dezvoltare (CDR). În
principal, ADR-urile sunt subordonate MDRT (DG-POR) numai din punctul de vedere al rolului
de agenţii intermediare pentru implementarea Programului Operaţional Regional. Există o ADR
în fiecare dintre cele opt regiuni de dezvoltare NUTS II: Nord-Est, Sud-Est, Sud, Sud-Vest, Vest,
Nord-Vest, Centru şi Bucureşti-Ilfov.
32. Pentru programele de Cooperare Transfrontalieră (finanţate de FEDR, IPA, şi
PEV) Autorităţile de Management şi Autorităţile Naţionale dispun de cinci filiale astfel
încât să se faciliteze comunicarea şi implementarea programelor. Aceste filiale sunt situate
în Oradea - pentru Romania – Ungaria; Călăraşi - pentru Romania - Bulgaria; Suceava - pentru
Romania - Ucraina; Timişoara – pentru Romania - Serbia; şi în Iaşi - pentru Romania - Moldova.
2.3 Structura Bugetului
Figura 2.2: Buget MDRT 2010 pe Surse de Finanţare (în milioane RON)
Sursă Date: Departament Buget MDRT
Resurse UE (ERDF, ENPI, IPA, PHARE), RON 2,569,348 ,
55%
Alocari Bugetare de Stat pentru Proiecte cu
Finantare UE, RON 470,758 , 10%
Alocari Bugetare de Stat pentru
Programe Finantate de la Bugetul de
Stat, RON 1,164,219 , 25%
Alte alocari Bugetare de Stat,
RON 443,989 , 10%
13
33. În 2010, Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului a administrat măsuri
politice finanţate printr-o alocare de la buget de 4.65 miliarde RON, dintre care 2.1
miliarde RON au reprezentat partea din bugetul de stat administrată de DG-EA. Mai mult
de 65 de procente din buget au fost dedicate plăţilor pentru transfer UE, finanţate din fonduri UE
(în principal Fondul European pentru Dezvoltare Regională) şi finanţare naţională din sursele
bugetului de stat. Celelalte 35 de procente din buget au acoperit în principal transferurile intre-
agenţii pentru programele finanţate de stat (25 de procente) şi celelalte alocări de la bugetul de
stat (10 procente) au fost destinate cheltuielilor operaţionale şi investiţiilor de capital ale MDRT
şi ale altor entităţi ale statului (figura 2.2).
2.4 Personal
34. Evoluţia şi consolidarea Ministerului a avut un impact important şi asupra
personalului său şi asupra resurselor bugetare. Mai exact, atunci când Ministerul Turismului
şi Ministerul Dezvoltării Regionale şi a Locuinţelor au fost contopite in 2009, numărul de
personal din cadrul acestora a fost redus de la 1.300 la 725 cât este în prezent (figura 2.3).
Figura 2.3: Distribuţia personalului în MDRT (la data de 2010)5
Sursă Date: Departament Buget MDRT
5 Grafic realizat pe baza datelor din ―Tabel cu salariile nete încasate de salariaţii M.D.R.T. in luna IULIE 2010‖ ce
poate fi găsit http://www.mdrl.ro/_documente/organigrama_nou/iulie_2010.pdf (Accesat în martie 2011).
Numerele indică posturile existente, inclusiv acelea vacante. De la acea dată unele posturi au fost eliminate.
Other Specialized Units, 69
Other Cross-cutting Units, 99
Minister, State Secretaries,
Secretary General, cabinets, 38
Integrated Advisory Body, 62
DG-PW, 37
DG-TD, 35
DT Construction, 23
DG Econ & Admin, 58
DG-PP, 28
DG-Legal, 27
DG Program Authorization, 52
DG Coordination of Terr. Activities, 2
DG Tourism, 28
DG-ETC, 68
DG-ROP, 99
14
35. MDRT are o structură ierarhică relativ plană. Majoritatea departamentelor sunt
conduse de un director general sau de un manager general (uneori de amândoi), cu ajutorul unui
personal subordonat. Structura salarială este de asemenea plană, cu o diferenţă mică între
directori şi subordonaţi (figura 2.1). Totuşi, personalul care lucrează la proiectele UE pot
beneficia de o mărire de salariu de până la 75% din salariul de bază. O astfel de diferenţă poate
afecta din punct de vedere moral pe aceia care nu primesc astfel de măriri precum şi
productivitatea acestora, şi de asemenea, poate reprezenta un imbold pentru alte unităţi de a se
implica în administrarea programelor susţinute prin fonduri UE, cu riscul de a mări birocraţia.
Reducerile salariale de 25% din salariul de bază şi restructurarea de personal determinate de criza
economică de la nivel mondial, nu au făcut decât să sporească complexitatea şi stresul de la locul
de muncă pentru aceşti angajaţi.
2.5 Înspre Descentralizarea Implementării Politicii Regionale (2014–2020)
2.5.1 Cadrul Subnaţional din prezent pentru Implementarea Politicilor Regionale
36. Planurile României pe termen lung trebuie să includă soluţionarea problemelor
structurale din modelul regional utilizat în prezent şi încurajarea sinergiilor regionale şi
locale între programele operaţionale cu dimensiuni teritoriale. Una dintre probleme cheie pe
care România trebuie să o soluţioneze pentru 2014-2020 este modalitatea de fortificare a
structurilor instituţionale şi a cadrului pentru dezvoltare regională în cadrul viitoarelor perioade
de implementare a programelor. În perioada de implementare a programelor 2007-2013 s-a pus
accentul pe eforturile de a uniformiza şi operaţionaliza POR şi de a stabili linii clare de
responsabilitate pentru autorităţile de management şi instituţiile intermediare. Cu toate acestea,
experienţa rolurilor şi responsabilităţilor ADR-urilor, Consiliilor de Dezvoltare Regională,
judeţelor, municipalităţilor, oraşelor şi partenerilor sociali, au subliniat nevoia soluţionării
problemelor structurale fundamentale, şi consolidarea descentralizării punerii în aplicare a
politicilor regionale în următoarele perioade de implementare a programelor. În continuare vom
prezenta o analiză a experienţei câtorva state membre pe care România va trebui să se bazeze
pentru a-şi dezvolta structurile regionale.
2.5.2 Modelul de Dezvoltare Regională a României
37. Romania are opt regiuni NUTS II, însă nu dispune de o structură
interguvernamentală clară la acest nivel, aceste regiuni NUTS II fiind stabilite în primul
rând ca regiuni urbanistice. Conform Legii Dezvoltării Regionale (151/19986), în vederea
implementării programelor preaderare, România a fost împărţită în opt regiuni: Nord-Est, Sud-
Est, Sud, Sud-Vest, Vest, Nord-Vest, Centru şi Bucureşti-Ilfov. Această structură regională a
dăinuit în perioada de implementare a programelor 2007-2013. Totuşi, aceste regiuni nu se
consideră ca reprezentând un nivel administrativ formal, iar statutul lor interguvernamental,
nedefinit în mod clar, rămâne oarecum ambiguu.7 Fiecare regiune are o Agenţie de Dezvoltare
6 Legea 151/1998 a fost înlocuită de legea 315/2004 şi 58/2005, însă principiile rămâne neschimbate.
7 Guvernul României a decis până în prezent să nu modifice constituţia pentru a incorpora aceste regiuni în structura
guvernamentală formală.
15
Regională (ADR), o instituţie tehnică regională creată pentru administrarea implementării
programelor la nivel teritorial. Conform legii 151/1998, ADR-urilor li s-a acordat un statut de
ONG, nefiind desemnate ca agenţii guvernamentale formale. Legea a stabilit totodată şi un
Consiliu de Dezvoltare Regională (CDR) în fiecare din această regiune. Membrii CDR includ
preşedintele consiliului judeţean (de obicei în calitate de Preşedinte, desemnat în sistem rotativ) şi
primarii oraşelor, municipiilor sau comunelor alese.
38. ADR-urile îşi desfăşoară activităţile în mod diferit în aceste regiuni diverse, deşi
există anumite dovezi care indică un grad de colaborare între acestea. Unele au adoptat sistemele
dinamice ale puterii şi structurile politice, având relaţii bune cu CDR-urile. Altele au întâmpinat
dificultăţi în echilibrarea rolului lor tehnic cu realităţile şi nevoile politice reprezentate de CDR-
uri. Aşa cum am menţionat mai sus, ADR-urile servesc drept instituţii intermediare pentru
MDRT, care îşi asumă responsabilităţi de bază pentru implementarea POR.
39. Fortificarea modelului regional al României va necesita stabilirea unui consens referitor la
aceste abordări şi roluri diferite, inclusiv revizuirea statutului legal al consiliilor şi agenţiilor,
reexaminarea atribuţiilor regiunilor existente şi reevaluarea întregului proces. Principalele
probleme sunt prezentate pe scurt în continuare.
40. Statutul legal limitat şi ambiguu al regiunilor NUTS II reprezintă o constrângere
asupra modelului regional şi asupra implementării planurilor regionale de convergenţă.
Experienţa UE indică că sistemele descentralizate şi încadrate evoluează mult mai uşor în
contextul unor nivele formale de guvernare regională, cu propriul lor parlament şi departamente
executive intermediare de guvernare. Într-o ţară care recunoaşte 41 de judeţe la nivel formal
intermediar, regiunile nu au capacitatea tehnică sau politică de a negocia cu guvernul central sau
de a coordona planuri de dezvoltare regională coerente în contextul post-aderării. CE a sprijinit
existenţa în continuare a ADR-urilor ca şi instituţii intermediare POR pentru 2007-2013,
bazându-se pe experienţa preaderare, şi în timp ce Guvernul a fost de acord într-un final, rolul
acestora s-a diminuat în timp, capacitatea lor fiind mult prea puţin fructificată.
41. Cadrul de guvernare şi de responsabilitate din cadrul regiunilor trebuie fortificat.
Conform legii existente (Nr. 315/2004), structura guvernării regionale este după cum urmează:
RDC coordonează ADR care, conform legii, are un stat non-guvernamental, non-profit; Conform
legii, CDR-urile trebuie să: (i) analizeze şi să decidă programele de dezvoltare şi strategia; (ii) să
aprobe proiectele de dezvoltare regională; (iii) să prezinte la CDR propuneri cu privire la Fondul
Naţional pentru Dezvoltare Regională, Consiliului Naţional pentru Dezvoltare Naţională; (iv) să
aprobe criteriile, priorităţile, alocările şi destinaţia fondurilor; (v) să monitorizeze modul de
utilizare a fondurilor alocate la ADR-uri din fondul naţional; şi (vi) să asigure respectarea
obiectivelor dezvoltării regionale. Totuşi, POR nu oferă nicio informaţie cu privire la rolul RDC-
urilor în procesele de evaluare a proiectelor, iar acordurile de parteneriat şi guvernare nu sunt
formulate în mod clar.
42. CDR necesită o participare mai mare şi o consultare mai amănunţită a părţilor
implicate în ceea ce privesc priorităţile locale şi regionale pentru a reflecta mai bine
aspiraţiilor locale privind dezvoltarea şi priorităţile din proiectele aprobate. CDR include
Preşedintele fiecărui Consiliu Local şi reprezentanţii consiliilor comunelor, oraşelor şi
16
municipiilor desemnaţi de fiecare judeţ pe durata unui mandat. În timp ce în practică aceşti
reprezentanţi CDR sunt primarii acestor localităţi, legea permite ca judeţul să desemneze orice alt
substitut doreşte fără a impune un mod public o bază de selecţie. Legea include şi pe Prefecţii de
Judeţ (şefii guvernamentali naţionali ai agenţiilor descentralizate de la nivelul judeţelor) ca
membri ai CDR, însă fără drepturi de vot. CDR include un amestec de reprezentanţi locali aleşi şi
oficiali guvernamentali desemnaţi. Totuşi legea este însă confuză cu privire la participarea
reprezentanţilor consiliilor comunelor, oraşelor şi municipiilor. În timp ce Articolul 7, paragraful
(6) stipulează participarea lor directă, Articolul 7, paragraful (8) permite acestor reprezentanţi să
fie invitaţi în funcţie de natura problemelor dezbătute. Conform legii este neclar dacă această
invitaţie se referă la reprezentaţi adiţionali ai localităţilor invitaţi să apere anumite proiecte sau la
un cadru de supraveghere mai general neluând în considerare paragraful (6). Sistemele electorale
ale administraţiei locale şi naţionale sunt toate guvernate de un număr egal de reprezentanţi ai
partidelor. În orice moment, preşedintele consiliului judeţean vorbeşte numai pentru o parte a
consiliului. Prin urmare, cadrul CDR riscă să fie acaparat politic de partidul majoritar dintr-un
judeţ sau regiune.
43. În continuare, vă prezentăm o analiză a experienţei unor state membre pe care România
va trebui să se bazeze pentru a-şi dezvolta structurile regionale.
2.5.3 Lecţii de la Alte State Membre
44. Comparaţia dintre sistemele celorlalte state membre indică faptul că nu există o
singură metodă de succes pentru implementarea politicii regionale; însă robusteţea
aranjamentelor instituţionale contează. Ţările membre UE pot fi clasificate ca federale,
descentralizate şi state unitare pe două nivele din punctul de vedere a elaborării politicii de
dezvoltare regională. Spania, care este o ţară regionalizată unitară, şi Germania şi Austria care
sunt state federale, sunt considerate ca ţări de succes în ceea ce priveşte administrarea fondurilor
UE pentru dezvoltarea regională. Elementul comun al acestor ţări îl reprezintă aranjamentele
instituţionale solide la nivel regional; atât partenerii sociali cât şi guvernul sunt activi la nivel
regional. Italia este o ţară regionalizată unitară de succes care dispune de autorităţi
guvernamentale regionale puternice, precum şi de dispoziţii de implementare bine stabilite.
Irlanda, care este o ţară mai mică, are modelul invers al dispoziţiilor de implementare dacă o
comparăm cu Italia. Irlanda este una din ţările cele mai centralizate din UE, cu toate acestea a
reuşit foarte bine să absoarbă Fondurile Structurale.
45. Fiecare Stat Membru şi-a dezvoltat propriile dispoziţii privind managementul
programelor pentru implementarea politicilor regionale – aceasta include modalităţile de
dezvoltare a programelor, generarea de proiecte, evaluări, selecţie şi monitorizare. În fiecare Stat
Membru, guvernul naţional şi actorii sub-naţionali au grade diferite de participare în cadrul
procesului de luare a deciziilor şi diferite puteri de decizie. Rolul actorilor non-statali sau a
partenerilor sociali de asemenea variază foarte mult. Aceste aranjamente instituţionale pentru
administrarea problemelor joacă un rol deosebit de important în luarea deciziilor cu privire la
dezvoltarea regională din cadrul statelor membre.
17
46. Experienţa a 15 state UE şi a câtorva state membre noi, indică clar patru tipuri de
structuri guvernamentale pentru dezvoltarea regională care guvernează relaţiile centrale şi
locale (tabelul 2.1): (i) Un regim federal de dezvoltare regională, în cadrul căruia actorii sub-
naţionali preiau conducerea în definirea priorităţilor politice, precum şi în implementarea
proiectelor. Germania, Belgia şi Austria fac parte din această categorie; (ii) Un regim regionalizat
unitar de dezvoltare regională în cadrul căruia actorii regionali au definit în mod formal drepturile
şi autonomia politică, însă au limitat autonomia bugetară. De exemplu, în Spania, este logic să se
administreze în comun politicile structurale deoarece, în ciuda puternici descentralizări din
ultimii ani, în multe arii politice nivelul naţional este cel care domină. Alte ţări regionalizate sunt
Franţa, Italia, Portugalia, Republica Cehă şi Polonia; (iii) O dezvoltare regională unitară şi
descentralizată în care regiunile au puteri limitate şi nu sunt învestite cu autonomie legislativă
reală - în această categorie ar intra Danemarca, Finlanda şi Suedia; şi (iv) un regim în primul rând
unitar de dezvoltare regională în cadrul căruia actorii centrali domină procesul de definire a
obiectivelor, precum şi modalitatea de realizare a acestor obiective. Nu există guverne regionale
alese din punct de vedere politic, existând doar două nivele de guvernare, unul naţional şi altul
local. Din această categorie fac parte ţări precum Irlanda, Grecia şi Ungaria.
47. Calitatea parteneriatelor sociale are de asemenea un rol în succesul stabiliri şi
implementării programelor de dezvoltare regională. Partenerii sociali la nivel local participă
la procesul de stabilire a programelor de dezvoltare regională prin consultări. Acest lucru
ilustrează faptul că o ţară centralizată poate avea succes în ceea ce priveşte dezvoltarea regională
dacă dispune de parteneri sociali puternici la nivel local şi de o structură administrativă
descentralizată eficientă. România ar trebui să ia exemplu.
Caseta 2.1 Asociațile Regionale în Irlanda
Irlanda, cu o populație de 4.1 milioane și cu o suprafață de 68.895 km2, are un system de administrare central
relative centralizat. Cu toate acestea, autoritățile locale și regionale au responsabilități importante în mai multe
domenii de importanță. Autoritățile locale sunt alese pe termen de cinci ani, și au un rol primordial în oferirea de
service publice la nivel local și județean. La nivel regional, 8 Autorități Regionale (NUTS III) coordinează
anumite activități ale autorităților locale și au un rol de monitorizare a modului în care sunt folosite fondurile
structural prmite de la UE. Țara este împărțită mai departe în două regiuni NUTS II, iar două Asociații
Regionale sunt responsabile pentru managementul Obiectivului 2: Competitivitate Regională și Locuri de
Muncă.
Cele două asociații regionale nu beneficiază de un process electoral direct – în schimb, membrii componenți
sunt nominalizați de către autoritățile locale. Fiecare autoritate locală dispune de un anumit număr de
nominalizări la o Asociație, iar acest număr este decis aproximativ după populația municipalității în cauză.
Asociațile Rregionale dispun și de un Comitet Operațional, care este compus din mai mulți înalți funcționari
executivi precum și directorii autorităților regionale din regiune. Comitetul este condus de Directorul Asociației
Regionale, iar scopul său principal este de a asista Asociația în îndeplinirea funcților sale. Fiecare asociație are
un comitet de monitorizare al Programului Operațional Regional, iar rolul acestui comitet este de a: (1) verifica
eficacitatea și calitatea tuturor cheltuielilor effectuate; (2) să analizeze progresul și impactul atât al cheltuielilor
co-finanțate, cât și cel al cheltuielilor care nu dispun de co-finanțare; și, (3) să facă recomandări către Asociația
Regională, către departamentul guvernamental responsabil pentru implementarea programului, și către
Departamentul de Finanțe. (Sursa: www.iro.ie/regional_assemblies.html)
18
Tabelul 2.1: Tipologie: Structurile Teritoriale ale Statelor Membre UE
State Federale Autorităţi regionale (alese) cu puteri
legislative reale, participare
instituţionalizată în procesul de adoptare a
deciziilor federale, sisteme cu trei nivele
Austria, Belgia,
Germania
State Regionalizate
(Unitare)
Autorităţi regionale (alese) cu puteri
legislative limitate, cu o slabă participare
instituţionalizată, sisteme cu trei nivele
Franţa, Italia, Spania,
Portugalia, Republica
Cehă, Polonia
State Decentralizate
(Unitare)
Autorităţi intermediate subordonate, peste
nivelul local, cu autonomie calificată, fără
puteri legislative
Danemarca, Finlanda şi
Suedia
State cu două nivele
(Unitare)
Nu există guverne regionale alese din punct
de vedere politic. Sisteme cu două nivele,
unul naţional şi altul local.
Irlanda, Grecia, Ungaria
Adaptat de la CoR 2002.
19
3. Evaluarea Managementului Politicilor Publice
48. De departe cea mai puţin dezvoltată arie de responsabilitate a MDRT o reprezintă
dezvoltarea strategiei şi a politicii şi, în conexiune cu aceasta, măsurarea şi monitorizarea
performanţei. Sfera de responsabilitate a Ministerului Dezvoltării Regionale şi Turismului este
foarte amplă, deşi activităţile sale privind elaborarea de politici sunt destul de limitate în
comparaţie cu politicile şi strategiile necesare pentru o dezvoltare regională şi a turismului.
Parţial acest lucru poate fi atribuit faptului că, în calitate de concept şi sector, dezvoltarea
regională este destul de complexă şi amplă, şi destul de puţin înţeleasă, la fel ca rolul politic al
guvernului în dezvoltarea sectorului turismului. Multe dintre aceste instrumente care au avut un
rol în cadrul acestor sectoare se află sub competenţa celorlalte ministere – în special a marilor
ministere „tradiţionale‖ care nu au suferit prea multe modificări de-a lungul timpului (ex.
Ministerul Administraţiei şi Internelor, Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului,
Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii,
Ministerul Mediului şi a Pădurilor). În prezent, multe dintre activităţile MDRT se concentrează în
primul rând pe investiţii, puţină atenţie fiind acordată elaborării de politici, şi chiar şi atunci când
se întâmplă acest lucru deseori acest proces este externalizat, în loc să fie realizat chiar de
MDRT. Atunci când se elaborează politici, acestea sunt realizate într-o manieră ad-hoc,
neacordându-se prea multă atenţie bunelor practici utilizate în formularea de politici.
49. În practică, există trei componente la MDRT, fiecare necesitând o atenţie mai mare
pentru formularea şi elaborarea strategiilor: (i) Dezvoltare Regională; (ii) Turism; şi (iii)
Lucrări Publice (faţă de care există o predispoziţie în cadrul activităţilor bugetate de minister).
Toate aceste trei sectoare sunt complementare, motiv pentru care au fost grupate în cadrul unui
singur minister, însă acestea au şi caracteristici complet diferite. Politicile în sectorul Turismului
au fost sub competenţa Ministerului Turismului. Politicile privind dezvoltarea Regională şi
Teritorială sunt mai puţin uşor de definit şi de implementat, deoarece sunt mai complexe. Există
mai multe nivele la care astfel de politici pot fi implementate, fiecare cu diverse provocări:
regiuni, judeţe, zone metropolitane, municipalităţi, zone urbane şi rurale. În final, există o gamă
de politici cu privire la lucrările publice, precum mărimea locuinţelor şi locuinţe pentru diferite
grupuri speciale, politici de urbanizare, etc., care revin în responsabilitatea acestui minister.
Majoritatea proceselor de realizare a politicilor sunt ad-hoc, în cadrul cărora se utilizează evaluări
sporadice ale măsurilor necesare pentru uşurarea implementării programelor publice de investiţii.
50. Deşi există o Lege 315/2004 cu privire la Dezvoltarea Regională din România, nu
există o strategie naţională bine definită pentru dezvoltarea regională. În mod similar nu
există documente politice formale care să fi fost elaborate cu privire de dezvoltarea regională prin
care să se stabilească modul în care Guvernul României (cu MDRT în rol de conducător/
coordonator) intenţionează să soluţioneze problemele cheie legate de dezvoltarea regională
indicate mai sus – precum echilibrul inter-regional, convergenţa la standardele UE şi mărirea
accesului la pieţe economice. Legea 315/2004 furnizează un număr mare de obiective şi
identifică principalii participanţi. Cu toate acestea rolurile stabilite pentru majoritatea dintre
aceşti participanţi şi instrumente (structuri), în special Fondul Naţional pentru Dezvoltare
Regională, Consiliul Naţional pentru Dezvoltare Regională, Consiliile pentru Dezvoltare
Regională, şi agenţiile pentru Dezvoltare Regională au fost dizolvate între timp. Aparent nu
20
există nici un Fond Naţional pentru Dezvoltare Regională, acesta fiind de fapt înlocuit de POR.
Consiliul Naţional pentru Dezvoltare Regională nu este convocat, iar rolul Agenţiilor şi
Consiliilor pentru Dezvoltare Regională a fost limitat.
51. Măsurile pentru dezvoltarea regională sunt susţinute în întregime din Programul
Operaţional Regional finanţat de UE. Acesta nu pare să fie inclus în nicio strategie naţională
specifică pentru dezvoltarea regională. Nu se acordă atenţie specială formulării unei politici
regionale, şi, în mod critic, MDRT nu joacă rolul de coordonator al strategiei şi politicii regionale
pe lângă rolul de justificare a programelor de dezvoltare prin implementarea axelor prioritare ale
programelor POR şi CTE.
52. Nu există o politică sau o strategie clară care să guverneze investiţiile în lucrări
publice realizate de MDRT. Acest lucru contribuie foarte mult la duplicarea investiţiilor în
lucrări publice, atât prin programele POR şi CTE, cât şi prin programele de investiţii ale altor
ministere. O viziune şi o strategie mai clară şi mai bine definită de MDRT în ceea ce privesc
scopurile şi rezultatele lucrărilor publice, ar ajuta la raţionalizarea alegerilor privind investiţiile şi
la exploatarea/explorarea sinergiile cu programe de-ale altor Ministere.
53. Planul Principal de Dezvoltare a Turismului (2007-2026) care se dorea să servească
drept o „politică umbrelă‖ pentru sector, nu serveşte de fapt ca un îndrumător strategic.
DG pentru Turism nu îl implementează în mod formal, aceasta nefiind responsabilă în mod
formal de rezultatele preconizate în cadrul acestuia. Majoritatea activităţilor din cadrul sectorului
par să fie deconectate de acest plan, care ar trebui actualizat în mod periodic şi utilizat ca un ghid
clar al intervenţiilor din sector. Nu dorim să spunem că planul nu poate fi îmbunătăţit, dar acesta
cuprinde toate elementele de bază necesare. Aceste elemente de bază ar trebui să fie însușite de
DG pentru Turism.
54. Funcţiile MDRT sunt mai mult asemănătoare celei ale unei agenţii de implementare
a lucrărilor publice, dezvoltării regionale, şi a investiţiilor în turism, cu unele
responsabilităţi de reglementare, decât cele ale unui coordonator a strategiei şi politicilor
sectorului care asigură viziunea şi coerenţa strategică a sectoarelor şi domeniilor de sub
responsabilitatea sa. Fără a fi surprinzător, MDRT nu dispune de un sistem adecvat de
monitorizare a impactului investiţiilor sau un sistem clar de evaluare şi monitorizare a rezultatelor
sectoriale. Deşi ministerul elaborează regulamente şi politici, rata de implementarea a acestora
este mică datorită numărului redus de personal, capacităţii insuficiente şi datorită preocupării
predominante cu implementarea investiţiilor, programelor şi proiectelor.
55. MDRT continuă în mare parte să funcţioneze ca un minister public, şi nu ca o
ancoră strategică pentru viziunea şi strategiile Guvernului Românei referitoare la
dezvoltarea regională şi a sectoarelor turismului. Concentrarea asupra investiţiilor este
recunoscută de MDRT ca un motiv de mândrie. Acesta nu este însă implicat în stabilirea şi
coordonarea unei direcţii strategice a politicilor regionale şi referitoare la turism din sectorul
public românesc. Investiţiile sunt considerate prioritare şi mult mai concrete. Ministerul a câştigat
o experienţă bogată şi şi-a dezvoltat în mod impresionant portofoliul de-a lungul anilor, şi chiar
dacă MDRT a suferit multe modificări, atenţia acordată lucrărilor publice a fost mereu constantă.
21
3.1 Dezvoltarea strategiei: Priorităţi, Sinergii, Coordonare, Coerenţă
3.1.1 Planul Strategic Instituţional (PSI) al MDRT (2010-2013)
56. Elaborarea Planului Strategic Instituţional (PSI) 2010-2013, menit să stabilească o
strategie globală pentru Minister, a reprezentat cea mai importantă reuşită până în prezent. Acesta
a fost realizat în 2010 de către Unitatea de Politici Publice (UPP), care este însărcinată cu
coordonarea planificării strategice, dezvoltării politicii, şi monitorizarea performanţei din cadrul
Ministerului, însă este foarte marginalizat în cadrul MDRT. Privit în mod izolat, documentul este
bun, prezentând pe scurt activităţile fiecărei unităţi în parte şi evidenţiind indicatorii simpli ai
performanţei şi obiectivele stabilite pentru viitor. Indicatorii sunt însoţiţi de un buget programatic
care indică fondurile necesare în vederea atingerii acestor obiective, şi limitele de timp sunt
stabilite în aşa fel încât să corespundă cu cronologia Fondurilor Structurale UE. Lanţul
rezultatelor PSI sunt prezentate pe scurt în figura 3.1 de mai jos.
Figura 3.1: Lanţul Rezultatelor PSI8
8 Some statements are abbreviated.
22
57. În realitate, PSI a fost elaborat destul de rapid după ultima reîncarnare a Ministerului. Prin
intermediul acestuia s-a dorit nararea funcţiilor atribuite MDRT în cadrul unui document
strategic, şi nu exprimarea unei viziuni şi strategii coerente, cu rezultate măsurabile şi
monitorizabile legate de problemele sectorului. UPP e însărcinată cu provocarea de a crea o
prezentare a activităţilor Ministerului, şi pare să nu fi beneficiat de consilierea unui management
superior şi de o viziune strategică.
58. Per ansamblu, PSI are câteva neajunsuri fundamentale:
Obiectivele programului şi cele strategice nu sunt de fapt obiective, ci un set de dorinţe şi
acţiuni foarte vag exprimate, fără a avea prea mare legătură unele cu altele, fiind dificil de
evaluat din punctul de vedere al rezultatelor şi impactelor
Activităţile prezentate nu sunt bine conectate cu obiectivele programului
Indicatorii nu sunt definiţi în mod clar, deseori fiind prezentaţi sub forma unor declaraţii
de intenţii
Bugetul programului nu are legătură cu activităţile, iar unele din programe care sunt
finanţate din fonduri structurale nu sunt prezentate suficient de amănunţit.
59. Puţine dintre unităţi din cadrul Ministerului par să acorde atenţie PSI-ului sau să se
ghideze după conţinutul său, majoritatea unităţilor creându-şi propriile strategii, într-un
vid relativ. De exemplu, DG Lucrări Publice a stabilit deja un set de programe de investiţii
pentru anii următori care ignoră complet Planul Strategic Instituţional. Această DG reprezintă
principalul instrument de investiţii al MDRT pentru 100% din investiţiile susţinute din bugetul de
stat, desfăşurând o gamă variată de proiecte, de la izolarea termică a apartamentelor, la
dezvoltarea infrastructurii alimentării cu apă, canalizare şi drumuri. Totuşi, aceste investiţii nu au
fost realizate foarte bine din punct de vedere strategic; de fapt, fiecărui judeţ din România i s-a
alocat aceeaşi cantitate de fonduri, indiferent de dotările reale şi de necesităţi.
60. În timp ce Unitatea de Politici Publice UPP se presupune că ajută alte departamente
în redactarea altor documente politice necesare, care stau la baza noii legislaţii, în realitate
această unitate este rareori consultată. Modificările politice sunt de obicei iniţiate într-un vid,
fără a se lua prea mult în considerare modul în care aceste modificări vor afecta celelalte unităţi
sau sectoare. În plus, documentele politice sunt rareori redactate înainte de elaborarea noii
legislaţii propuse. UPP înţelege modul în care toate aceste unităţi funcţionează în cadrul
ministerului, şi prin urmare ar trebui să se implice în coordonarea iniţiativelor politice pentru a
asigura sinergii şi pentru a îmbunătăţi eficienţa şi eficacitatea. Majoritatea DG au recunoscut că
lipsa unui cadru politic coerent le împiedică deseori să îşi desfăşoare activitatea.
61. Noul lansat Program Naţional pentru Dezvoltarea Infrastructurii (NPID), este un
program de investiţii foarte ambiţios, căruia însă îi lipseşte baza strategică. DG Lucrări
Publice a fost însărcinată cu implementarea unei mari părţi a acestuia, iar MDRT va fi
responsabil de investiţii totale în valoare de 4 miliarde Euro până la sfârşitul decadei. La fel ca
multe altele, şi acest program este justificat din punctul de vedere al umplerii golurilor din
infrastructură, însă dincolo de acest aspect nu are legături clare cu problemele legate de
dezvoltarea regională precum convergenţa internă, convergenţa la mediul UE privind PIB-ul
23
regional, dezvoltarea regională uniformă sau fortificarea legăturilor României cu principalele
pieţe europene.
Figura 3.2: Romania – Indicatori Regional Selectaţi
Sursa: Institutul Naţional de Statistică
62. Conform indiciilor din prezent fiecărui județ i se va acorda aproximativ aceeaşi sumă,
respectiv 100 milioane de Euro pentru investiţii în infrastructură, indiferent de starea actuală a
infrastructurii. Aşa cum se poate observa în hărţile din cadrul figurii 3.2 de mai sus, judeţele din
24
România diferă foarte mult din punctul de vedere a stării infrastructurii şi a capacităţii lor de a
contribui la soluţionarea problemelor strategice menţionate mai sus. Prin urmare, distribuirea în
mod egal a resurselor pentru investiţii între judeţe nu pare a fi o strategie potrivită pentru a
soluţiona problemele existente.
63. PNDI pare să reprezinte o duplicare semnificativă a investiţiilor realizate prin
intermediul altor programe şi ministere, care este nefinanţat şi care este foarte probabil să
creeze obligaţii fiscale importante pe termen lung pentru stat. În pofida deciziei Guvernului
de a lansa acest program, el este nefinanţat şi pe termen scurt povara financiară se preconizează a
fi transferată în sectorul privat, cu linii de credit garantate şi IOU-uri. Având în vedere lipsa
argumentelor tehnice şi strategice pentru acest nou program sau legăturile sale cu vreo strategie
clară care să combată neajunsurile dezvoltării regionale, acesta nu pare să reprezinte o utilizare
optimă a resurselor pe durata unei crize financiare importante.
64. Acest program naţional de investiţii în infrastructură ar trebui să completeze
Programul Operaţional Regional (POR) şi să includă investiţii care nu au putut fi acoperite
de POR. Acest lucru indică, de exemplu, că proiectele care sunt pe lista de aşteptare în cadrul
POR, precum şi proiectele care ar adăuga valoare proiectelor finalizate sau finanţate prin POR
(ex. finalizarea unui drum a cărui construcţie a început cu finanţare POR). Luând însă în
considerare modul în care programul național este structurat, acesta ar putea crea o concurenţă
directă la POR. Deoarece DG Lucrări Publice nu necesită nicio cofinanţare din partea
beneficiarilor (ex. de la consiliile judeţene sau locale), acestea ar putea împiedica realizarea
investiţiilor POR. Cel din urmă nu numai că necesită cofinanţare din partea beneficiarilor, însă
presupune şi proceduri complicate şi complexe. Mai mult decât atât, procesul de selecţie a
proiectelor ce vor fi finanţate prin PNDI pare să fie complet separat de procesele de evaluare
utilizate de POR, și sunt mult mai puţin stricte și transparente.
65. Lipsa unei viziuni şi abordări strategice în cazul DG Lucrări Publice, afectează de
asemenea şi activitatea agenţiilor subordonate - Agenţia Naţională a Locuinţelor şi
Compania Naţională de Investiţii. Programele de investiţii ale acestor agenţii, şi a DG ca un tot
unitar, sunt caracterizate de volatilitate şi incertitudine – ex. acestea pot face obiectul unui set de
proiecte în decursul unui an, şi a unui alt set complet diferit în alt an. De exemplu, programul de
izolare termică a DG (care oferea subvenţii pentru izolarea termică a apartamentelor) a avut
succes în câteva oraşe, stimulând iniţiative private şi atrăgând interesul chiar de la început. În
2011 însă, programul a fost retras treptat, subvenţiile reducându-se în mod substanţial –
acoperind doar garanţiile bancare pentru împrumuturile private. Motivul acestei decizii o
reprezintă faptul că programul evolua mult prea încet – ex. doar un număr limitat de blocuri pot fi
izolate termic într-un an de zile. Totuşi, nu au fost efectuate studii pentru a evalua impactul la
nivel local. Dovezile anecdotice indică faptul că în unele oraşe, această iniţiativă publică a fost
reflectată pe larg de iniţiativele private. Prin urmare, asociaţiile pentru locuinţe care nu au ajuns
pe listele de aşteptare locale (acelea care ar fi primit ajutor public pentru lucrările de izolare), au
recurs deseori la proiecte de finanţare pentru izolarea termică susţinute prin resurse private. Un
astfel de efect de multiplicare ar putea fi reprodus şi în alte oraşe, iar programul ca şi un tot unitar
ar putea fi utilizat ca un exemplu pentru generarea altor iniţiative publice care, pe rând, ar atrage
interesul şi investiţiile private.
25
66. Mai mult decât atât, nu este clar modul în care strategiile MDRT influenţează sau
sunt influenţate de politicile şi strategiile altor ministere sau agenţii. De exemplu, DG pentru
Dezvoltare Teritorială elaborează Strategia de Dezvoltare Teritorială în România, care va avea
implicaţii pentru multe alte ministere (ex. Ministerul Transporturilor, Ministerul Agriculturii,
Ministerul Administraţiei şi Internelor).
67. Lipsa de informaţii, personal şi a setului de competenţe necesare pot reprezenta cele
mai importante obstacole în consolidarea viitoarei strategii de dezvoltare şi elaborării
politicii. Date importante locale sau regionale nu sunt întotdeauna disponibile sau modurile de
utilizare ale acestora nu sunt prea bine înţelese. Mai multe unităţi ministeriale par să aibă un
număr prea mic de personal, şi deseori lipsesc persoanele calificate care să conducă procesul de
elaborare a unei politici sau de dezvoltare a unei strategii. De exemplu, în România există puţini
planificatori care să combine un bun training în domeniul designului (majoritatea au experienţă în
domeniul arhitecturii) cu o bună înţelegere a principiilor şi trendurilor socio-economice. De
asemenea există puţini economişti care ar putea evalua impactul proiectelor propuse (direct,
indirect şi indus), cu un grad mare de precizie. Chiar şi în cazul POR, obiectivele stabilite în
cadrul Programului par să fie modeste şi arbitrare, fără a indicare clară a rezultatelor dorite.
68. O colectare mai bună a informaţiilor de la nivel local ar crea o bază mai solidă
pentru deciziile de investiţii şi ar putea ajuta la direcţionarea fondurilor publice acolo unde
sunt cele mai necesare. DG a Lucrărilor Publice, de exemplu, şi-a putea organiza programul de
construcţie a sălilor de sport pe baza unor anchete locale amănunţite, îndreptându-şi atenţia înspre
zonele cu o creştere semnificativă a activităţilor sportive, şi în zonele în care există puţine cluburi
sportive per cap de locuitor. În mod similar, DG pentru Turism ar putea investi în dezvoltarea
infrastructurii turismului în zone cu o creştere semnificativă a numărului de turişti, sau în zone
care ar putea majora veniturile din turism dacă ar exista o infrastructură corespunzătoare (ex.
teleschiuri în staţiunile montane). Deţinerea unor informaţii mai bune privind situaţia la nivel
local şi regional ar putea fi de ajutor şi pentru activităţile şi programelor altor ministere şi agenţii.
3.1.2 Formularea Politici Publice: Recomandări
69. Este foarte important ca programele de investiţii ale MDRT să fie bazate pe strategii
clare, ancorate într-o viziune globală, bine definită, a sectoarelor principale. MDRT are
nevoie de o strategie globală, de un set de principii de ghidare prin care să se asigure că
ministerul funcţionează ca o unitate colectivă şi care să reunească activităţile principalelor sale
unităţi. În acest moment, activităţile majorităţii DG-urilor sunt slab integrate, iar strategiile de la
nivelul unităţilor care au fost concepute până acum de unele unităţi individuale (DG-uri) par să
aibă un impact sau o relevanţă limitată asupra modului general de formulare a unei strategii
pentru îndeplinirea obiectivelor privind dezvoltarea regională şi a sectoarelor turismului.
70. O viziune clară şi o strategie bine definită ar ajuta la adoptarea unui cadru politic
coerent, din moment ce elaborarea politicilor în România este în mare parte un proces reactiv. Cu
toate aceste, MDRT nu este singur în această situaţie, deoarece politicile de la nivelul
administraţiilor publice din România sunt elaborate ca răspuns la unele nevoi imediate, şi nu ca
rezultat al unei planificări atente. De exemplu, Ordonanţele de Urgenţă au devenit mai uzuale
26
decât iniţiativele legislative în sine, stând la baza documentelor politice sau a altor dovezi de idei
strategice pe deplin dezvoltate. Această modalitate necoordonată de realizare a politicilor nu
numai că este ineficientă, însă poate crea şi multă confuzie. Deseori, politicile sunt create ca
răspuns la o anumită problemă dintr-un sector, fără a se lua în considerare efectele negative pe
care o astfel de politică le-ar putea avea în cadrul sau în afara sectorului.
71. MDRT şi-ar putea îmbunătăţi în mod semnificativ eficienţa şi eficacitatea dacă
activităţile sale ar fi planificate cu grijă pentru a asigura astfel obţinerea unui impact
maxim cu cheltuieli publice minime. În acest scop, planificarea strategică este critică pentru o
dezvoltare durabilă şi coerentă a sectorului şi pentru îmbunătăţirea performanţei administrative.
O VIZIUNE clară a Ministerului ar trebui să fie transpusă într-o STRATEGIE coerentă, care la
rândul ei trebuie să fie operaţionalizată prin intermediul unui PLAN sau PROGRAM. Un astfel
de plan ar putea asigura coerenţa tuturor acţiunilor şi instrumentelor politice utilizate de Minister,
precum şi o alocare eficientă a resurselor (personal, buget, IT). Exceptând POR şi CTE, care
folosesc fonduri UE conform unor reguli bine definite, majoritatea unităţilor MDRT nu au reuşit
să-şi definească în mod clar şi să-şi atingă obiectivele strategice.
3.2 Monitorizarea Performanţei în cadrul MDRT
72. Strategiile şi politicile privind dezvoltarea regională şi a turismului necesită
modificări constante în vederea menţinerii şi măririi eficacităţii şi relevanţei într-un mediu
dinamic. Funcţiile de monitorizare şi evaluare (M&E) reprezintă o componentă importantă în
cadrul acestui proces prin informarea celor care elaborează politicile despre eficienţa strategiilor
şi politicilor existente.
73. Strategiile cheie ale MDRT sunt evidenţiate în Planul Strategic Instituţional (PSI),
care este structurat în conformitate cu rolul, viziunea, priorităţile sectoriale generale şi cu
direcţiile activităţilor strategice din patru sectoare: (i) dezvoltare regională; (ii) cooperare şi
dezvoltare teritorială; (iii) lucrări publice, locuinţe, construcţii; (iv) turism; şi (v) asigurarea
funcţionării MDRT. În cadrul fiecărei activităţi strategice există un obiectiv general, însoţit de un
set de programe bugetare prin care se propune desfăşurarea acestei activităţi. La rândul său, PSI
indică obiectivul programului, impactul şi rezultatele fiecăror programe, asigurând un set de
indicatori ai rezultatelor şi valorilor ţintă prin intermediul cărora se va monitoriza performanţa
programelor (vezi figura 3.1 de mai sus). În consecinţă, având în vedere cadrului oferit privind
lanţul de rezultate, ne-am putea aştepta ca rezultatele programului bugetar să contribuie la
îndeplinirea obiectivelor şi impacturilor programului, care la rândul lor contribuie la îndeplinirea
activităţii strategice corespunzătoare evidenţiată în PSI.
3.2.1 Provocări
74. Obiectivele şi rezultatele aşa cum sunt evidenţiate în PSI nu respectă neapărat logica
lanţului rezultatelor. Deseori, legătura dintre rezultatele programului şi impacturile acestuia este
slabă sau nu poate fi atribuită cu uşurinţă. În mod logic, rezultatele programului ar trebui să ajute
la realizarea impacturilor programului şi la îndeplinirea obiectivelor generale ale activităţii
27
strategii, şi nu vice-versa; totuşi, în cazul PSI, unele obiective sunt indicate sub forma unor
activităţi care contribuie la îndeplinirea obiectivelor programelor bugetare. De exemplu,
majoritatea obiectivelor DAS (Direcții Activități Strategice) sunt declaraţii de activităţi, în timp
ce obiectivele programelor bugetare reprezintă un amestec de rezultate de înalt nivel, activităţi şi
rezultate fizice specifice obţinute prin intermediul activităţilor. În cazul DAS 2, de exemplu, unul
dintre obiective este de a „susţinute dezvoltarea uniformă a zonelor eligibile prin programele
CTE‖, pentru care sunt instituite patru programe bugetare. Obiectivul unuia dintre programele
bugetare este „dezvoltarea teritorială integrată prin parteneriate transnaţionale.‖ Lipsa
specificităţii de asemenea îngreunează interpretarea obiectivelor şi a rezultatelor, cauzând
probabil fluctuaţia programelor. La fel şi declaraţiile vagi privind obiectivele şi rezultatele
îngreunează monitorizarea şi evaluarea. Este greu de interpretat, de exemplu, ce înseamnă
„cooperare între mai multe regiuni, comunităţi şi autorităţi‖ – ceea ce în mod clar nu este un
rezultat.
75. Mulţi indicatori nu măsoară progresul înspre îndeplinirea obiectivelor şi
rezultatelor, ci măsoară doar numărul de aporturi aduse, de activităţi implementate sau de
rezultate obţinute. (pentru un set complet de indicatori, vezi Anexa 3.1) Indicatorii nivelului
resurselor sunt prezentaţi la acelaşi nivel ca şi indicatorii nivelului activităţilor şi rezultatelor,
creând o listă lungă a măsurilor care nu au legătură unele cu altele. În practică, ar fi dificil ca
aceştia să indice celor responsabili de elaborarea politicilor dacă politicile şi strategiile sunt
eficiente. Mulţi indicatori pot măsura nivelul distribuţiei fondurilor sau obţinerea anumitor
rezultate (produse), însă aceşti indicatori, doar ei singuri, nu pot indica în ce măsură resursele şi
rezultatele generează un impact asupra obiectivelor de la un nivel mai ridicat. De exemplu, pentru
DAS 1, indicatorii resurselor includ un număr de proiecte contractate, proiecte finalizate şi
echipamente achiziţionate. Aceşti indicatori măsoară activităţile şi resursele, însă nu şi
rezultatele. În mod similar, indicatorii rezultatelor în cazul DAS 2 includ numărul de aplicaţii
pentru finanțare, proiecte selectate şi proiecte in curs de implementare, şi ca atare urmăresc doar
stadiul implementării.
3.2.2 Recomandări
76. Revizuiţi obiectivele şi rezultatele PSI şi reorganizaţi-le pentru a crea un lanţ de
rezultate structurat în mod logic. Acest lucru va ajuta la cristalizarea diferenţei şi relaţiilor
dintre scopuri şi mijloace, şi va necesita o cugetare strategică din partea managementului pentru a
stabili cu claritate obiectivele prioritare şi intervenţiile specifice necesare pentru îndeplinirea
fiecărui obiectiv. Lanţul de rezultate constă în următoarele cinci elemente: (i) impact—obiectiv
superior la care se intenţionează să contribui intervenţiile; (ii) rezultate – efectele pe termen scurt
şi mediu a rezultatelor intervenţiilor; (iii) rezultate – produse, bunuri de capital şi servicii
furnizate prin intermediul intervenţiilor; (iv) activităţi – acţiuni realizate sau activităţi desfăşurate
prin mobilizarea resurselor în vederea producerii anumitor rezultate specifice; şi (v) resurse -
financiare, umane şi resurse materiale (Vezi figura 3.3)
28
Figura 3.3: Un cadru generic al Lanţului Rezultatelor
Termeni aşa cum sunt definiţi în OECD/DAC: Glosarul Termenilor Cheie în Evaluare şi în Managementul bazat pe
rezultate
77. Gândiți mai bine indicatorii de performanță pentru a îmbunătăţi evaluarea
progresului şi analiza eficienţei strategiilor şi politicilor. Indicatorii trebuie selectaţi cu atenţie
pentru a monitoriza progresul înspre obiective, nu numai monitorizarea stadiului implementării
intervenţiilor. Dacă sunt bine structurate, analizele pot fi realizate pe baza corelaţiilor dintre
progresul înspre obiective, rezultate şi efecte pentru a evalua eficacitatea intervenţiilor. Principiile
SMART (care simbolizează: specific, măsurabil, realizabil, atribuibil, relevant şi limitări de
timp) ar trebui utilizate în procesul de selectare a indicatorilor. Deoarece monitorizarea
indicatorilor implică o colectare periodică a informaţiilor necesare, disponibilitatea şi uşurinţa de
colectare a unor astfel de informaţii vor trebui de asemenea luate în considerare în selectarea
indicatorilor. În cazul în care informaţiile pentru anumiţi indicatori sunt greu de colectat, se pot
utiliza indicatori substituţi. Pentru a asigura monitorizarea coerentă şi în timp util a indicatorilor,
se recomandă de asemenea desemnarea unor părţi responsabile pentru asigurarea informaţiilor pe
fiecare indicator (spre deosebire de procesare şi analizarea informaţiilor, care sunt roluri atribuite
UPP-ului).
78. Alocați suficiente resurse umane şi financiare pentru UPP pentru a stabili şi opera
un Sistem de Management al Informaţiilor (SMI) cu adevărat funcţional pentru
monitorizarea PSI. În prezent, sub forma unui efort de a implementa Ordinul Ministerului
Finanţelor Publice 946/2005 cu privire la standardele interne pentru efectuarea unui audit al
performanţelor, MDRT se află în plin proces de stabilire a unui sistem eficient de management
29
orientat către performanţă. În cadrul PSI, UPP este însărcinată în mod formal cu monitorizarea
performanţei PSI din cadrul DAS 5; cu toate acestea, sistemul stabilit a fost destul de ad-hoc până
în prezent, UPP elaborând unele prezentări scurte pentru unul dintre Consilierii Primului Ministru
în mod informal şi procedural. O monitorizare şi evaluare eficientă a unui SMI cuprinzător ar
necesita o capacitate operaţională care să asigure colectarea periodică şi consecventă a
informaţiilor şi procesarea datelor privind monitorizarea.
3.3 Direcţia Generală pentru Dezvoltare Teritorială— Politicile de Dezvoltare Regională
şi Planificare
3.3.1 Structură şi Responsabilităţi
79. În principiu, DG Dezvoltare Teritorială joacă un rol important strategic şi de
planificare, stabilind principiile pentru o dezvoltare teritorială durabilă şi uniformă.
Aceasta include asigurarea unui cadru legislativ adecvat pentru politicile descrise mai sus. O
astfel de planificare şi dezvoltare de politici necesită informaţii şi investigaţii referitoare la
provocările şi trendurile privind dezvoltările. DG este ajutată de URBAN-INCERC, o instituţie
publică aflată în subordinea MDRT şi care realizează anchete cu privire la probleme referitoare la
teritoriu, dezvoltare urbană, construcţii şi arhitectură.
80. În realitate, responsabilităţile DG-DT sunt difuze şi diverse, aceasta având un rol
marginal în procesul de luare a deciziilor din cadrul MDRT. Pe de o parte, a fost dificil
pentru DG-urile axate pe investiţii din cadrul MDRT şi din celelalte ministere relevante să
înţeleagă care exact este rolul acestei unități. DG-DT s-a luptat şi pentru crearea unui plan de
muncă coerent pentru a promova politicile publice pentru întregul Minister, sau pentru a notifica
elaborarea unei strategii în cadrul MDRT şi a Ministerelor deoarece deciziile cu privire la
programele finanţate de la buget nu sunt ghidate în mod normal de planificări strategice
superioare, iar formularea politicilor nu este legată de o viziune coerentă.
81. DG-DT promovează de asemenea politicile publice în trei sectoare principale:
dezvoltare urbană şi teritorială; locuinţe; instrumente (ex. sisteme IT şi baze de date)
pentru o dezvoltare urbană şi teritorială durabilă. În cadrul Regulamentelor Ministerului
privind Organizarea şi Funcţionarea (ROF), DG-DT este considerată o „agenţie tehnică care îşi
va coordina activitatea la nivel naţional şi va elabora şi promova în vederea aprobării legi,
regulamente şi reguli de aplicare în următoarele domenii: planificare teritorială strategică,
dezvoltare şi coeziune teritorială, structurare teritorială, dezvoltare urbană şi arhitectură,
managementul utilităţilor publice, dezvoltare imobiliară şi locuinţe.‖ Aceasta este o arie amplă
de acoperit, iar DG nu este echipată pentru a o face în mod eficient. DG Dezvoltare Teritorială
reprezintă, de asemenea, Ministerul şi Guvernul în UE şi în cadrul forumurilor internaţionale cu
privire la probleme teritoriale, regionale/spaţiale (ex. Reţeaua Europeană de observare a
Coeziunii Teritoriale, Grupul pentru Dezvoltare Urbană al Consiliului European, Grupul de
Muncă al Comisiei Europene cu privire la Coeziunea Teritorială şi Problemele Urbane, UN-
HABITAT). Această funcție de reprezentare nu înseamnă însă și că DG-TD are o influență clară
30
asupra modului în care sunt gândite programele de investiție, sau asupra modului în care sunt
definite obiectivele de atins.
81. In ceea ce priveşte stabilirea strategiei, DG-DT ar trebui considerată o unitate
transversală care ajută la elaborarea strategiei din cadrul Ministerului ca un întreg, şi
asigură coordonarea iniţiativelor la nivel teritorial şi regional. De exemplu, DG ar trebui să
lucreze cu DG Lucrări Publice şi să ofere suport ştiinţific şi asistenţă pentru proiectele de
dezvoltare stabilite. În realitate însă, activitatea sa nu este bine înţeleasă în cadrul Ministerului.
La fel ca unitatea UPP, DG Dezvoltare Teritorială încearcă să îşi definească un rol mai activ şi
mai strategic. Provocarea cu care se confruntă este de a realiza acest lucru în timp ce asigură o
valoare adăugată pentru alte unităţi, fără a considera acest lucru o povară suplimentară.
82. Pentru a susţine procesul de elaborare a politicilor şi strategiilor, DG-DT
administrează baze de date spaţiale şi teritoriale şi realizează analize şi anchete. Autoritatea
Naţională este aceea care coordonează şi administrează programul ESPON 2013 (Reţeaua
Europeană de observare a Dezvoltării şi Coeziunii Teritoriale) în România. ESPON asigură
datele şi investigaţiile necesare susţinerii elaborării politicilor în cadrul UE. Programul se axează
pe dimensiunile spaţiale ale dezvoltării, şi analizează în special modalitatea în care teritoriul
European poate fi dezvoltat într-o manieră uniformă şi coerentă. DG-DT a elaborat şi un
instrument de analiză spaţial naţional - Atlasul României – care urmăreşte trendurile şi
problemele spaţiale curente din ţară. La nivel local, unitatea se află în proces de elaborare a unei
baze de date digitale – SISDIEBDU – prin care se doreşte prezentarea politicilor şi strategiilor
referitoare la dezvoltarea urbană şi teritorială.
3.3.2 Stabilire programe şi Bugetare
83. Deşi DG Dezvoltare Teritorială are responsabilitatea de a contribui la elaborarea
unui plan strategic pentru Minister, aceasta dispune de un buget foarte mic – în principal
destinat salariilor personalului. În 2010, bugetul alocat unităţii a fost de aproximativ 3,6
milioane Euro, sau 0,4 procente din toate fondurile administrate de MDRT. Deoarece nu are un
program de lucru clar, DG nu se află în postura de a solicita mai multe resurse. DG-DT are în
principiu rolul de a ajuta alte unităţi în vederea elaborării strategiei lor de funcționare, însă
unitatea nu are o strategie a ei proprie. Regulamentele Ministerului pentru Organizare şi
Funcţionare stipulează că DG-DT trebuie să stabilească obiectivele activităţilor pentru unitate,
precum şi indicatorii cantitativi şi calitativi pentru a-i măsura. Cu toate acestea, indicatorii de
performanţă evidenţiaţi în cadrul Planului Strategic Instituţional al Ministerului nu reflectă în
mod corespunzător amplitudinea ariei de responsabilitate a DG sau potenţiala sa valoare
adăugată. Aceşti indicatori includ: management teritorial şi instrumente funcţionale; numărul de
localităţi înregistrate în baza de date SISDIEBDU; numărul de Planuri Urbane Generale
cofinanţate finalizate; numărul de documentaţii teritoriale şi urbanistice pentru locaţiile
patrimoniilor culturale; şi numărul de planuri de îmbunătăţire teritorială actualizate.
84. URBAN-INCERC este teoretic auto-finanţat, generându-şi o mare parte din venituri
de pe urma contractelor din aria sa de expertiză. În realitate, acesta depinde în continuare de
contractele şi de lucrările realizate pentru MDRT, şi deseori se confruntă cu probleme financiare.
În 2010, institutul de cercetare a beneficiat de fonduri de la bugetul de stat în valoare de 0,46
31
milioane Euro. Institutul este de asemenea implicat şi în atragerea fondurilor UE prin proiectele
de cercetare propuse, oferind servicii de consultanţă părţilor interesate. De exemplu, acesta a
ajutat autorităţile locale în elaborarea unor planuri integrate de dezvoltare urbană pe Axa 1.1 din
POR. Institutul de cercetare ar putea face faţă unei sarcini de lucru mai mare şi ar putea fi un
jucător mai activ în atragerea fondurilor UE, însă în majoritatea cazurilor îi lipseşte cofinanţarea
necesară.
3.3.3 Personal
85. DG Dezvoltare Teritorială a fost puternic afectată de restructurările de personal ca
urmare a crizei financiare. Prin urmare, dintr-un număr de 54 de angajaţi au rămas doar 20 pe
durata anului 2010. Deoarece angajările sunt blocate pe moment, DG nu poate înlocui personalul
concediat prin reducerile naturale (ex. angajaţi pensionaţi, în concediu de maternitate sau pe cei
care părăsesc instituţia). Cu toate acestea, chiar dacă această blocare a angajărilor ar fi
suspendată, nu există o imagine clară a nevoilor de personal, fiindcă acestea evoluează.
86. Având în vedere aria de responsabilitate a DG, unitatea nu pare a avea un personal
corespunzător pentru a face faţă sarcinii sale de lucru – nici din punct de vedere al
deplinătăţii nici din cel al amestecului de competenţe. Există o gamă variată de activităţi care
trebuie realizate, însă nu şi un personal suficient. De exemplu, baza de data SISDIEBDU trebuie
să cuprindă 320 de oraşe şi municipii, şi 2.861 de comune cu 13.512 de sate. În 2010, numai 19
localităţi (în principal oraşe) au fost introduse în această bază de date - majoritatea trebuind să fie
introduse de acum încolo.
87. Personalului calificat existent deseori îi sunt atribuite sarcini sub nivelul său de
calificare, iar rolurile şi responsabilităţile sale trebuie să fie optimizate. De exemplu,
cercetătorii trebuie să răspundă la cererile şi plângerile primite de MDRT, în loc să se
concentreze pe activităţile privind politicile publice. Unii dintre aceştia petrec mai mult de 30%
din timp îndeplinind sarcini sub nivelul lor de calificare. Această situaţie afectează fluxul normal
de lucru şi conduce la utilizarea personalului şi a competenţelor acestora în mod necorespunzător.
88. URBAN-INCERC pe de altă parte, se confruntă cu dificultăţi în atragerea tinerilor
cercetători calificaţi. Institutul de cercetare se presupune că este autonom din punct de vedere
financiar, însă este o instituţie publică guvernată de reguli şi regulamente naţionale clare. Unele
dintre aceste reguli stabilesc modul în care instituţia poate face angajări – ex. pe baza rezultatelor
academice şi a unui set de publicaţii pe care cercetătorul trebuie să le fi realizat pentru a
corespunde unui anumit nivel salarial. Prin aceste reguli se doreşte eliminarea nepotismului şi a
angajările discreţionare, însă reprezintă şi o barieră serioasă de angajare a tinerilor talentaţi
89. În 2010, URBAN-INCERC a avut un număr de angajaţi de 347, confruntându-se cu
problema de ai implica în activităţi corespunzătoare. Institutul realizează cercetări în diverse
domenii, iar unele dintre activităţile sale au o cerere mai mare decât celelalte. De fapt, unele
dintre departamentele sale necesită o forţă de muncă suplimentară (ex. IT, planificare urbană), în
timp ce altele nu corespund cererii de pe piaţă.
32
3.3.4 Colaborări şi Sinergii
90. În mod ideal, DG Dezvoltare Teritorială ar trebui să ofere informaţii cu privire la
activităţile realizate de fiecare celelalte unităţi din Minister. Începând din acest moment,
contribuţia sa la activităţile Ministerului sunt fragmentate şi ad-hoc. Deseori unitatea răspunde la
cererile bazate pe solicitări şi nu joacă un rol activ în modul în care Ministerul îşi organizează
programul de lucru şi îşi elaborează viziunea strategică şi politicile care stau la baza planurilor şi
programelor de investiţii. În perioada de preaderare, DG a lucrat îndeaproape cu MA-POR pentru
a încerca stabili strategia de dezvoltare pentru POR Axa 1 a Programului Operaţional Regional.
Lucrează bine şi cu UPP şi DG-CTE, însă din nou această colaborarea este ad-hoc în loc de
sistematică.
91. Implicarea DG-DT în cadrul DG Lucrări Publice, DG pentru Turism şi DG
Construcţii Tehnice este foarte redusă. Uneori DG-DT îşi limitează activitatea cu aceste DG
mai mari la furnizarea unor hărţi atunci când sunt solicitate. Deoarece activitatea sa nu este bine
înţeleasă, nu a reuşit să demonstreze că poate asigura valoare adăugată investiţiilor şi activităţilor
de creare a politicilor publice desfăşurate în cadrul Ministerului.
92. Pe lângă MDRT, DG-DT ar trebui să asigure expertiză şi altor entităţi
guvernamentale. Conform Regulamentelor de Organizare şi Funcţionare, aceasta trebuie să
coopereze cu diviziile experte din cadrul Ministerului Mediului şi Pădurilor, a Ministerului
Administraţiei şi Internelor şi din cadrul Ministerului Culturii şi Patrimoniului Naţional. A operat
şi în cadrul Ministerului Transporturilor în vederea identificării nevoilor privind infrastructura şi
divizării cadrului spaţial pentru noi investiţii în sectorul transporturilor. Pentru a face cunoscute
activităţile sale de cercetare, DG-DT colaborează uneori cu Institutul Naţional de Statistică pentru
a asigura informaţii teritoriale şi regionale.
3.3.5 Provocări
93. Principala provocare a DG Dezvoltare Teritorială este de a juca un rol mai activ în
cadrul planurilor, strategiilor şi procesului de creare a politicilor din cadrul Ministerului.
Pentru a realiza acest lucru, DG este în curs de elaborare a unei Strategii de Dezvoltare
Teritorială în România, care, în principiu, ar avea un impact asupra planurilor naţionale,
regionale, judeţene, urbane şi zonale. Se doreşte ca de Strategia de Planificare Spaţială să
beneficieze şi POR şi CTE în următoarea perioadă de implementare a programelor, precum şi
celelalte OP-uri şi strategii cu o componentă teritorială. Totuşi, nedispunând de o susţinere
legislativă corespunzătoare, nu este clar modul în care Strategia Teritorială va influenţa modelele
de dezvoltare, în special tipurile de investiţii realizate în teritoriu. Zonele urbane nu dispun de
prea multe instrumente legislative pentru o dezvoltare echilibrată şi durabilă (ex. cadrul legal
pentru cooperarea inter-jurisdicţională şi implementarea proiectelor metropolitane).
94. La nivelul întregului guvern, DG-DT trebuie să fie implicată mai activ în cadrul
Ministerelor care lucrează cu componente teritoriale. A colaborat cu Ministerul Mediului
pentru a determina zonele care pot fi afectate de inundaţii şi pentru a le ajuta, cu Ministerul
Culturii în conceperea planurilor urbane privind locaţiile patrimoniilor culturale, şi cu Ministerul
Transporturilor pentru a stabili nevoile privind infrastructura. Totuşi, aceste activităţi par să fie
33
fragmentate, iar unitatea devine mai puţin vizibilă în cadrul MDRT, riscând să devină chiar şi mai
puţin vizibilă în cadrul Guvernului.
95. La nivelul întregii ţări, DG-DT are slabe legături cu localităţile. Prin urmare, nu poate
evalua cu acurateţe principalele probleme din teritoriu şi nici să răspundă în mod adecvat la
acestea. În lipsa unei interfeţe cu municipalităţile de peste tot in ţară, politicile promovate de DG
tind să fie realizate de sus în jos, reflectând necorespunzător problemele din teritoriu. Dezvoltarea
urbană în anii de tranziţie a avut loc într-o manieră aleatorie, iar autorităţile locale au răspuns de
obicei la noile modificări urbane în loc să ghideze dezvoltarea urbană în manieră durabilă.
96. Pentru a soluţiona astfel de probleme urbane, DG Dezvoltare Teritorială încearcă să
creeze un cadru de elaborare a planurilor urbane generale. Un astfel de cadru ar asigura
autorităţilor locale asistenţă legală în vederea soluţionării problemelor legate de dezvoltare cu
care se confruntă (ex. abordarea problemei construcţiilor ilegale). Cadrul trebuie elaborat în
strânsă colaborare cu localităţile şi cu comunităţile pentru a capta mai bine problemele locale
stringente privind dezvoltarea.
97. Constituirea, implementarea şi monitorizarea unui cadru de dezvoltare urbană va
necesita un număr corespunzător de angajaţi cu un ansamblu adecvat de competenţe. DG-
DT are nevoie de economişti şi proiectanţi calificaţi, cu o bună înţelegere a problemelor socio-
economice. Există un cadru bun de persoane cu experienţă în design, arhitectură, geografie şi
proiectare, însă puţin înţeleg pe deplin şi problemele socio-economice. În special, există o nevoie
de specialişti care să poată evalua impactul local al investiţiilor şi politicilor promovate de către
Minister.
98. Calitatea activităţilor de cercetare şi analiză va depinde de calitatea datelor şi
informaţiilor disponibile. În prezent, DG-DT se bazează în mare parte pe informaţiile primite de
la Institutul Naţional de Statistică şi Euro Stat, dezvoltându-şi date proprii într-un procent foarte
mic. Astfel de informaţii sunt cruciale pentru promovarea unei dezvoltări urbane şi teritoriale
durabile.
3.3.6 Recomandări
99. Dezvoltarea regională şi teritorială durabilă şi uniformă reprezintă o provocare complexă,
DG-DT având o sarcină complexă. Pentru a-şi îndeplini misiunea cu succes, această DG trebuie
să joace un rol mai important în cadrul Ministerului, atât din punct de vedere a stabilirii politicii
cât şi a elaborării unei viziuni strategice pentru dezvoltarea regională. Dacă POR are cel mai
divers portofoliu de investiţii, DG-DT are cel mai divers set de responsabilităţi tematice, iar
pentru a-şi îndeplini misiunea trebui să fie împuternicită corespunzător şi trebuie să beneficieze
de un personal adecvat.
Recomandări pe termen scurt
100. Dezvoltarea unei viziuni şi strategii clare pentru mărirea eficacităţii DG cu privire la
responsabilităţile sale tematice diverse. Aceasta ar include un set clar de obiective şi indicatori
34
de monitorizare. Momentan, activitatea DG este realizată în etape, fiind impulsionată de
răspunsurile la solicitările altor unităţi din cadrul Ministerului. O viziune clară ar reprezenta
prima piatră de temelie în dezvoltarea unei strategii şi a unui plan de acţiune. Un plan de acţiune
clar ar însemna o alocare mai eficientă şi o mai bună coordonare cu celelalte unităţi.
101. Identificați lipsurile în ceea ce privește competenţele profesionale, şi iniţiați un
proces continuu de calificare a personalului, de îmbunătăţire a aptitudinilor şi de recrutare
strategică (ex. înlocuirea angajaţilor pensionaţi). DG-DT trebuie să-şi ajusteze amestecul de
competenţe în vederea îndeplinirii eficiente a diverselor sarcini. Aceasta are nevoie în special de
economişti pentru dezvoltarea urbană şi planificatori urbani calificaţi în încorporarea aspectelor
socio-economice.
102. Colaborarea cu UPP şi AM-POR, utilizând proceduri clare şi detaliate bazate pe
cerinţele Planului Strategic Instituţional (PSI) 2010-2013, în vederea monitorizării
impactului proiectelor elaborate în cadrul POR Axa 1: Planuri Integrate de Dezvoltare
Urbană. Această activitate nu va ajuta numai la urmărirea performanţei POR, ci va furniza şi o
bază pentru un design îmbunătăţit al POR 2014-2020, în special în ceea ce priveşte dezvoltarea
urbană şi teritorială.
103. Organizarea unor întruniri de grup regulate (ex. la fiecare trei luni) pentru a discuta
problemele urbane şi teritoriale. DG-DT ar putea colabora cu UPP în vederea coordonării
întrunirilor şi pentru a se asigura de participarea părţilor implicate din cadrul sau din afara
Ministerului. Aceste grupuri de lucru ar putea servi drept o platformă pentru împărţirea resurselor
şi realizarea sinergiilor din cadrul MDRT. De exemplu, întrunirile grupului de lucru în vederea
dezbaterii problemelor privind dezvoltarea urbană ar putea înştiinţa AM-POR şi DG Lucrărilor
Publice în legătură cu investiţiile care ar fi cele mai benefice pentru o dezvoltare durabilă a
oraşelor.
Recomandări pe termen mediu
104. DG-DT ar trebui să joace un rol central în stabilirea strategiei regionale şi
elaborarea documentelor pentru programele implementate în 2014-2020 (POR şi CTE),
precum şi a strategiilor de investiţii pentru DG Lucrărilor Publice şi DG pentru Turism. Acest lucru nu va asigura numai utilizarea mai eficientă a resurselor interne ale Ministerului, ci
va asigura şi coordonarea intra- şi inter-ministerială. De fapt, toate investiţiile MDRT şi
iniţiativele politice ar trebui să aibă, ori de câte ori este posibil, o viziune unică privind
planificarea şi o susţinere faptică/empirică. Acest lucru ar ajuta la înlăturarea acuzaţiilor de
corupţie şi privind alocarea resurselor pe considerente politice.
105. Crearea, menţinerea şi actualizarea unei baze de date teritoriale şi regionale, şi
punerea acestor informaţii la dispoziţia publicului. Pe lângă sistemul SISDIEBDU, DG-DT ar
trebui să aibă o bază de date care să conţină informaţii socio-economice şi de planificare urbană
prin care să informeze pe ceilalţi în legătură cu activităţile sale. Această sarcină ar putea fi
externalizată. Ar putea fi de exemplu lăsată în sarcina URBAN-INCERC, care nu numai că
deţine o capacitate mai mare, ci dispune şi de o flexibilitate mai mare în ceea ce privește
angajările. Informaţii relevante locale şi regionale ar putea fi colectate de la unele surse deja
35
stabilite (ex. Institutul Naţional de Statistică, Ministerul Finanţelor şi Camerele de Comerţ
Locale) sau ar putea fi colectate prin utilizarea unei metodologii interne. Atunci când datele
necesare nu sunt disponibile, DG va trebui să găsească metode de a le procura pe cont propriu.
106. Dezvoltarea unor linii de comunicare mai bune în teritoriu. DG-DT este responsabilă
de elaborarea politicilor de dezvoltare teritorială şi urbană, însă nu dispune de suficiente
conexiuni cu localităţile pentru a fi pe deplin eficientă. Prin urmare, elaborarea politicilor este
realizată de sus în jos, fiind puţine şanse să fie adoptate de autorităţile locale din România.
Posibilitatea de a comunica în mod continuu cu municipalităţile va determina nu numai politici
teritoriale şi urbane mai cuprinzătoare, ci poate genera simţul de proprietate şi angajament printre
autorităţile locale. Este mai mult probabil ca oamenii să implementeze şi să aplice nişte politici în
care au avut un cuvânt de spus. DG-TD ar trebui să fie implicată în activitatea de zi cu zi a
localităților, la fel cum localitățile ar trebui să răspundă nevoilor comunităților pe care le
reprezintă.
107. Colaborați cu Agenţia de Cadastru, şi folosiți baza de date SISDIEBDU pentru a
dezvolta o platformă publică pentru realizarea mai eficientă a tranzacţiilor cu terenuri.
Terenurile în Romania, în special în jurul oraşelor, sunt foarte fragmentate, iar adaptarea
solicitărilor la oferte este greu de realizat. De exemplu, în vederea construirii unui parc industrial
la periferia unui oraş, un dezvoltator trebuie să găsească peste 20 de proprietari şi să-i convingă
pe toţi aceştia să vândă la un preţ rezonabil. Dispunând de o bază de date GIS publică, cu toate
parcelele de teren şi împreună cu datele de contact ale proprietarilor, ar uşura tranzacţiile cu
terenuri şi nu în ultimul rând, ar permite oraşelor să se dezvolte într-o manieră mai durabilă.
Aceasta ar reduce şi nevoia pentru intermediari, precum agenţiile imobiliare, şi ar reduce totodată
costurile tranzacţiilor.
Recomandări pe termen lung
108. Monitorizați în mod continuu și adresați problemelor privind dezvoltarea teritorială
şi regională. Zonele urbane şi rurale se află într-o continuă schimbare şi trebuie să facă faţă unei
multitudinii de probleme. Autorităţile locale nu dispun întotdeauna de mijloacele necesare pentru
soluţionarea acestora şi prin urmare pot necesita ajutor de la nivel naţional.
109. Promovați şi implementați politici de planificare bine gândite. Zonele urbane se află
într-un proces de schimbare continuuă. În ultimele doua decenii, această schimbare a fost mai
mult sau mai puțin ad-hoc. De exemplu, majoritatea clădirilor construite în anii de tranziție nu au
beneficiat de reguli de planificare urbană bine definite, și de multe ori standardele de construcție
existente nu au fost respectate. Ca atare, DG-DT ar trebui să ia la cunoştinţă în mod constant
problemele urbane curente, să discute cu acele autorităţi locale care sunt afectate de acestea, şi să
răspundă în mod corespunzător în vederea soluţionării lor.
36
3.4 Direcţia Tehnică în Construcţii (DTC)—Rolul de reglementare al MDRT
3.4.1 Structură şi Responsabilităţi
110. Direcţia Tehnică în Construcţii (DTC) este un organism naţional de reglementare a
activităţilor în domeniul construcţiilor, făcând parte în mod formal din MDRT. DTC este
responsabilă de formularea politicilor şi regulamentelor în sectorul construcţiilor, inclusiv
cerinţele tehnice, codurile în construcţii, evaluările privind conformitatea unor materiale de
construcţii noi, legislaţia referitoare la controlul calităţii în construcţii, norme metodologice (de
ex. investigaţii privind rezistenţa la cutremure, autorizarea liber-profesioniştilor specializaţi în
supravegherea şantierelor, verificare design,experţii tehnici şi auditorii pentru izolarea clădirilor).
111. DTC cuprinde două unităţi, una responsabilă de elaborarea şi monitorizarea
regulamentelor tehnice, şi alta responsabilă de monitorizarea şi implementarea legislaţiei CE în
construcţii. Principalele responsabilităţi tehnice desemnate DTC sunt:
Formularea regulamentelor pentru sectorul construcţiilor, inclusiv a legislaţiei şi
regulamentelor referitoare la asigurarea calităţii, licenţiere, conţinutul standard al
documentelor de design, reducerea riscului seismic, reguli de design, executarea şi
funcţionarea construcţiilor, alinierea la codurile Euro, şi standarde costuri.
Implementarea directivelor şi normelor CE cu privire la libera circulaţie a produselor
pentru construcţii şi realizarea construcţiilor economisind energie
Notificarea CE şi a statelor membre în legătură cu regulamentele tehnice pentru
construcţii din România
Acordarea licenţelor profesionale pentru cei care verifică designuri, pentru experţi tehnici,
administratori de şantier şi auditori pentru construcţii care economisesc energie
Furnizarea de informaţii tehnice prin intermediul Punctelor de Informare privind
materialele de construcţii, construcţii cu economisire de energie şi recunoaşterea
profesiunilor liber-profesioniste.
112. DTC reprezintă România în cadrul diverselor Comisii CE şi grupuri de lucru ale
Consiliului Europei pentru uniformizarea tehnică în domeniul construcţiilor. Serveşte de
asemenea şi ca un secretariat general al Consiliului Tehnic pentru Reducerea Riscului Seismic
responsabil de evaluarea şi vizarea designurilor pentru consolidarea seismică şi conduce Consiliul
Tehnic al Materialelor de Construcţii responsabil de evaluarea şi aprobarea utilizării noilor
produse şi tehnologii în domeniul construcţiilor.
113. DTC este responsabilă şi de monitorizarea implementării a trei programe speciale:
Program pentru consolidarea seismică a clădirilor rezidenţiale cu grad înalt de risc
seismic (în Bucureşti şi în alte municipii). În cadrul acestui program DTC are
responsabilităţi care includ elaborarea programelor anuale, organizarea evaluării şi
aprobării designurilor pentru consolidarea seismică a clădirilor stabilite pentru anul
următor, şi mobilizarea finanţării necesare pentru design şi implementarea proiectelor,
prin transferuri de la bugetul de stat la administraţia judeţeană locală.
37
Program pentru evaluarea tehnică, design şi intervenţii de urgenţă în cazul
clădirilor vulnerabile altor pericole decât cutremurelor, finanţat din bugetul MDRT.
În cadrul acestui program, DTC joacă un rol similar de stabilire a programelor tehnice şi
financiare, pregătind pentru evaluare şi aprobare de către Consiliul Tehnic şi Economic
(CTE) al MDRT, studiile de fezabilitate a proiectelor, inclusiv programele anuale, şi
monitorizarea tehnică şi financiară a programului implementat de Compania Naţională de
Investiţii (CNI)
Programul pilot pentru testarea in situ a noilor materiale şi tehnologii utilizate la
construcţia de drumuri locale, menit să diversifice soluţiile alternative şi să dezvolte
scopul utilizării noilor materiale şi tehnologii pentru reabilitarea drumurilor cu trafic
redus. Acest program este implementat pe secţiunile de drum propuse de autorităţile
locale şi aprobate de MDRT. În vederea implementării acestui program, DTC are
responsabilităţi similare cu cele din celelalte două programe.
3.4.2 Stabilire programe şi Bugetare
114. DTC îşi programează activităţile anuale în conformitate cu cerinţele de actualizare,
modificând legislaţia/regulamentele existente sau elaborând legislaţii/regulamente noi.
Aceste activităţi includ de asemenea şi cerinţele de aliniere a legislaţiei României la noile
directive şi regulamente CE. Pentru aceste activităţi, DTC are nevoie de un buget pentru a recruta
specialişti tehnici care să contribuie la elaborarea secţiunilor tehnice ale respectivelor documente
de reglementare.
115. În vederea implementării lucrărilor în cadrul anumitor programe speciale, planificarea se
face în anul precedent, în conformitate cu programele de lucru incluse în contracte, însă
programul final este ajustat în funcţie de bugetul alocat acestuia. În general, bugetul alocat este de
80% din cel estimat şi s-a dovedit a fi suficient pentru a răspunde cererii şi capacităţii de
implementare a constructorilor.
116. DTC organizează întruniri regulate cu comisiile de licenţiere a liber-profesioniştilor
specialişti, în funcţie de solicitările primite, şi emite în prealabil notificări privind întrunirile şi le
trimite părţilor interesate.
3.4.3 Personal
117. DTC are un total de 20 de angajaţi, dintre care 11 sunt ingineri civili. Cu toate acestea,
totalul competenţelor este neadecvat pentru a realiza sarcinile care îi sunt atribuite şi insuficient
pentru a realiza sarcinile conform calităţii necesare. În ciuda acestui fapt, este dificil să recruteze
personal tehnic nou cu o experienţă bogată în construcţii (design, execuţie) din cauza restricţiilor
privind efectuarea angajărilor şi salariile mici şi neatractive. Totuşi, având în vedere cererea tot
mai mare pentru evaluarea standardelor tehnice şi alinierea lor la regulamentele CE, recrutarea
unui nou personal cu competenţe suplimentare, inclusiv cu cunoştinţe de limbă străină, ar putea
deveni o necesitate în viitorul apropiat.
38
118. În plus pe lângă cererea mare privind performanţa, moralul personalului DTC este afectat
de diferenţele dintre nivelele salariale dintre ei şi personalul implicat în implementarea
programelor finanţate de CE. Această diferenţă creează tensiuni între angajaţi şi determină o
productivitate redusă nu numai în cadrul DTC, ci şi în toate celelalte unităţi similare din Minister
unde personalul este remunerat cu salarii normale (afectate de reducerile impuse în 2010).
3.4.4 Colaborări şi Sinergii (interne şi externe la MDRT)
119. DTC are multe colaborări interne şi externe, necesare în vederea implementării
eficiente a mandatului săi. La nivel intern (MDRT), DTC conduce sau participă în cadrul unor
diverse consilii şi comisii, şi Puncte de Informare, acţionând ca un organism tehnic de
reglementare în sectorul construcţiilor.
120. La nivel extern, DTC reprezintă MDRT în cadrul universităţilor tehnice (inginerie civilă),
a instituţiilor naţionale pentru cercetare şi dezvoltare în construcţii (URBAN-INCERC, Institutul
pentru Fizica Pământului) şi în cadrul asociaţiilor profesioniste din domeniul construcţiilor.
Participă şi în cadrul Comisiei Ministeriale pentru Situaţii de Urgenţă, colaborează cu
Inspectoratul General pentru Situaţii de Urgenţă, Inspectoratul de Stat în Construcţii, Agenţia
pentru Energie, şi cu administraţiile publice locale.
121. O altă dimensiune a activităţii externe a DTC o reprezintă participarea sa în cadrul
activităţilor organizate de DG Întreprinderi şi Industrie (reprezentând MDRT), în Consiliul
Permanent pentru Construcţii, DG Energie şi Transport, şi Agenţia Executivă pentru
Competitivitate şi Inovaţie. În cadrul acestor activităţi, DTC contribuie cu experienţa românească
în sectorul construcţiilor şi oferă informaţii cu privire la noile regulamente europene, experienţă
tehnologică, abordări şi soluţii aplicabile în România.
3.4.5 Provocări Cheie
122. DTC s-a confruntat cu două provocări majore în îndeplinirea mandatului său la un
nivel înalt, având legătură cu recrutarea personalului şi a consultanţilor.
Recrutarea personalului cu calificări corespunzătoare reprezintă cea mai mare
provocare a DTC. Restricţiile privind contractarea unui personal nou şi salariile
neatractive comparativ cu calificările şi performanţele necesare, împiedică progresul şi
îmbunătăţirea performanţei. Prin urmare, DTC-ului i-a fost foarte dificil să atragă un
personal nou calificat şi să dezvolte competenţele necesare care să corespundă scopului
muncii şi responsabilităţilor atribuite.
Recrutarea unor consultanţi cu calificări superioare necesari desfăşurării unor
activităţi intelectuale s-a dovedit, de asemenea, a fi foarte dificilă. Acest lucru se
datorează deficienţelor privind aplicarea practică a regulilor achiziţiilor publice în cadrul
cărora serviciile intelectuale nu primesc un procentaj destul de mare. Proceduri similare
de evaluare sunt utilizate pentru serviciile intelectuale şi pentru alte servicii de consultanţă
(precum curăţenie, catering, etc.) unde procentajul atribuit costurilor este egal cu
39
procentajul acordat calificării și experienței profesionale. Drept urmare, din cauza cotării
unor preţuri reduse, posturile sunt ocupate de consultanţi cu calificări mai reduse
3.4.6 Recomandări pe termen scurt
123. Proceduri standardizate pentru selecţia consultanţilor în vederea facilitării recrutării unor
specialişti cu calificări înalte care să deţină competenţele necesare sarcinilor de lucru. În acest
scop, procentajul acordat preţului nu ar trebui să depăşească 30 din total, şi să fie, în general, în
jurul a 20-25 de procente.
Recomandări pe termen mediu
124. Pentru a mări competenţele personalului în contextul restricţiilor impuse privind
recrutarea noului personal, persoanele care ies la pensie ar trebui înlocuite cu un personal tehnic
care să deţină competenţele necesare.
125. Asigurarea unor stimulente pentru personal calificat şi competent pentru a asigura
recrutarea și menținerea lor.
3.5 Inspectoratul de Stat în Construcţii (ISC)—Punerea în aplicare a Regulamentelor
126. Inspectoratul de Stat în Construcţii este subordonat Ministerului Dezvoltării Regionale şi
Turismului. Regulile sale de organizare şi funcţionare au fost modificate în august 2010 prin
modificările şi completările HG No. 1631/2009 cu privire la organizarea şi funcţionarea MDRT
şi a HG Nr. 405/2007 al SGG.
127. Modificările realizate în ceea ce priveşte ISC şi Inspectoratele Teritoriale în Construcţii
de la nivel judeţean au fost reorganizate datorită constrângerilor fiscale şi reducerii numărului de
posturi de la 1030 la 875. Modificarea adusă deciziei de guvern defineşte rolul ISC în cadrul
administraţiei publice, şi a eliminat atribuţiile care se suprapuneau cu cele ale altor agenţii
specializate ale administraţiei publice centrale.
128. Capacitatea administrativă şi tehnică a ISC pare să fi fost redusă exact atunci când a
apărut nevoia unei capacităţi suplimentare de a monitoriza calitatea lucrărilor civile
publice şi private. Adevăratul paradox îl reprezintă faptul că reducerea numărului de personal al
ISC datorită constrângerilor fiscale şi bugetare a fost urmată de o înmulţire semnificativă a
programelor bugetare pentru lucrări civile de către MDRT şi de Ministerul Mediului şi Pădurilor,
prin Programul Naţional de Dezvoltare a Infrastructurii.
129. Se pare că există un conflict de interese în ceea ce priveşte implementarea uniformă
a mandatului ISC. Având în vedere că ISC este o unitate subordonată MDRT responsabilă de
asigurarea conformităţii cu regulamentele de construcţii (elaborate de DTC), capacitatea sa de
punere în aplicare a regulamentelor şi standardelor tehnice în cadrul investiţiilor de lucrări
publice ale MDRT este neclară. Iar în calitate de unitate subordonată în loc de agenţie
40
independentă, capacitatea ISC de a implementa standardele în construcţii în cadrul altor ministere
care administrează un număr mare din programele lucrărilor publice, este de asemenea foarte
neclară. ISC are de asemenea un număr de atribuții privind respectarea regulilor de planificare
urbană, multe din care sunt întocmite de către DG Dezvoltare Teritorială din cadrul aceluiași
minister. Ca atare, apare un conflict de interese în care MRDT este atât legiuitor, dezvoltator, cât
și agenție de monitorizare a bunelor practici în construcție. Practic, MRDT se află des în poziția
de a monitoriza respectarea standardelor în construcție pentru propriile proiecte. Aceste conflicte
de interese instituţionale trebuie soluţionate pentru a putea maximiza eficacitatea ISC, în special
în contextul unei slabe implementării generale a standardelor în construcţii în România.
130. ISC ar trebui transformată într-o agenţie independentă subordonată Biroului
Primului Ministru sau SGG. Acest lucru ar reduce potenţialul conflict de interese care ar putea
apărea dacă continuă să fie în subordinea vreunui minister care implementează în mod direct
programe de lucrări civile, ex. Transport şi Infrastructură, Mediu şi Păduri.
41
4. Analiza managementului operaţional
4.1 Programul operaţional regional (POR)
131. Programul Operaţional Regional este unul dintre cel mai mari şi cele mai importante
programe finanţate de UE din România. Până în prezent, acesta este cel mai de succes PO din
punctul de vedere al absorbţiei totale a fondurilor UE. De asemenea, este unul dintre cele mai
apreciate PO, după cum indică un sondaj de opinie recent efectuat în rândul a 4713 beneficiari
(fonduri-structurale.com). Cu toate acestea, performanţele sale bune în cadrul ţării sunt afectate
de faptul că România este una dintre ţările UE cu cele mai proaste rezultate în ceea ce priveşte
absorbţia globală a fondurilor UE. În ianuarie 2011, la patru ani după începerea perioadei de
programare, România a reuşit să absoarbă doar 9% din fondurile UE. Această cifră include şi pre-
finanţările de la bugetul de stat, ceea ce înseamnă că plăţile efective din fonduri UE se află la un
nivel şi mai mic. Astfel, timp de patru ani la rând, România a fost un contribuabil net la UE, şi
mai are cinci ani pentru a absorbi 91% din fondurile rămase, trebuind în acelaşi timp să demareze
pregătirile pentru perioada de planificare 2014-2020.
132. În plus faţă de absorbţia globală redusă, România a avut, de asemenea, una dintre cele
mai mici alocări relative a fondurilor UE dintre toate noile state membre. La 1276 € pe cap
de locuitor din fonduri UE, România primeşte mai puţin de jumătate din ceea ce primesc Ungaria
şi Slovacia (2863€ şi, respectiv, 2470 €) şi mult mai puţin decât Polonia (2 181 €). Este adevărat
că celelalte ţări, cu excepţia Bulgariei, au avut experienţa din perioada de programare 2004-2006
şi au fost mai bine pregătite pentru absorbţia fondurilor UE. Dar, acest lucru ridică încă întrebarea
dacă România va fi capabilă să absoarbă mai multe fonduri în viitor.
Figura 4.1: Fonduri structurale UE: Rata de absorbţie în ianuarie 2011
Sursa: www.fonduri-structurale.ro
133. Bazându-se pe o bună capacitate de conducere şi pe experienţa personalului său, care a
lucrat înainte la proiecte PHARE, POR a avut o performanţă bună, peste media naţională.
De fapt, dacă este analizat individual, POR a avut o performanţă mai bună decât Bulgaria şi
29.30%26.43%
20.43%
12.44%
10.20%9.00%
14.89%
0.00%
5.00%
10.00%
15.00%
20.00%
25.00%
30.00%
35.00%
Latvia Estonia Poland Czech Republic Bulgaria Romania AM-POR
42
Republica Cehă luate împreună. În ianuarie 2011, acesta a avut o rată de absorbţie globală de
14,89 %. Cu toate acestea, plăţile efective către beneficiari au reprezentat doar aproximativ 3,7 %
din fondurile alocate.
4.1.1 Structura şi responsabilităţile POR
134. POR se ghidează după Documentul de programare şi Instrucţiunile de punere în
aplicare aprobate. Autoritatea de Management (AM POR) este susţinută de către organismele
intermediare (OI), dintre care cele mai importante sunt cele opt Agenţii pentru Dezvoltare
Regională (ADR-uri), care corespund celor opt regiuni NUTS2 din România: regiunea de Sud,
regiunea centrală, de Sud-Est, Sud-Vest, Nord, Nord-Est, Nord-Vest şi Bucureşti-Ilfov. (De
asemenea, există o Direcţie de Gestionare a Fondurilor Comunitare pentru Turism, care este OI
pentru Axa 5 – Turism). AM POR şi OI colaborează în vederea atingerii obiectivului strategic
stabilit în Documentul de programare: sprijinirea „dezvoltării economice, sociale, echilibrate la
nivel teritorial şi durabile a regiunilor româneşti, în funcţie de nevoile şi resursele lor specifice,
concentrarea asupra polilor de dezvoltare urbană, îmbunătăţirea mediului de afaceri şi a
infrastructurii de bază, pentru transforma regiunile româneşti, în special cele rămase în urmă, în
locuri mai atractive pentru locuire, vizitare, investiţii şi muncă‖. Deşi această viziune seamănă
mai degrabă cu o înșiruire a activităţilor unității, aceasta oferă cel puțin o bază pentru planificare
strategică.
135. ADR-urile sprijină AM POR realizând controale administrative şi financiare de
eligibilitate (cu precădere) şi sunt contractate de către AM POR pentru aceste sarcini. De
asemenea, acestea realizează o gamă largă de activităţi de sprijin şi consolidare a capacităţilor
pentru beneficiarii eligibili, inclusiv sprijin pentru înţelegerea proceselor şi dezvoltarea
proiectelor complexe metropolitane. ADR-urile au aproximativ doisprezece ani de experienţă şi
au fost create în cadrul proiectelor PHARE de Asistenţă tehnică în perioada de pre-aderare.
136. Viitorul şi statutul ADR-urilor va trebui să evolueze odată cu statutul Regiunilor.
ADR-urile au statut de ONG-uri, ceea ce pe de o parte nu le oferă prea multă putere
administrativă, dar, pe de altă parte, le permite o flexibilitate semnificativă ca OI regionale –
acestea sunt atât implementatori cât şi furnizori de servicii. Experienţa POR arată că performanţa
poate fi îmbunătăţită atunci când responsabilităţile sunt delegate şi rezultatele se acumulează la
nivel regional. Ministerul caută acum oportunităţi de creştere a regionalizării, care nu numai că ar
putea îmbunătăţi performanţa sectorului public, dar ar putea creşte în acelaşi timp suma
fondurilor UE care pot fi primite în perioada de programare 2014-2020.
4.1.2 Programare şi bugetare
137. POR este ghidat de un program clar cu resurse bugetare clar alocate. Beneficiarii
POR pot accesa 4,3 miliarde de € (din care 3,7 miliarde € sunt fonduri UE) pentru perioada de
programare 2007-2013 şi trebuie să implementeze proiectele până la sfârşitul lui 2015. Finanţarea
este structurată pe 6 Axe prioritare principale9, iar beneficiarii principali sunt localităţile cu o
9 Axa 1: Dezvoltare urbană; Axa 2: Infrastructura de transport local; Axa 3 Infrastructura socială; Axa 4: Mediul de
afaceri local; Axa 5: Turism; Axa 6:Asistenţa tehnică
43
populaţie mai mare de 10.000 de locuitori şi, într-o măsură mai mică, ONG-urile şi întreprinderile
mici şi mijlocii (IMM-uri). Proiectele depuse de entităţi publice şi ONG-uri necesită o co-
finanţare minimă de 2%, restul fiind acoperit din granturi UE (până la 85%) şi de la bugetul de
stat (până la 13%). Entităţile private trebuie să asigure o co-finanţare de până la 30% şi pot
accesa finanţări UE de până la 70%.
138. AM POR primeşte o alocare bugetară anuală atât pentru acoperirea costurilor de
funcţionare ale unităţii, cât şi pentru plăţile către beneficiarii POR. În 2010, AM POR, a primit o
alocare bugetară de aprox. 634 milioane €, care a reprezentat 55% din totalul fondurilor
gestionate de MDRT.
139. Bugetul alocat este de obicei mai mic decât cheltuielile efective. Chiar dacă activitatea
AM-POR este ghidată de un program de lucru clar (cu termene bine definite), unitatea nu a reușit
să respecte acest program. De exemplu, POR a fost aprobat de UE relativ târziu, în iunie 2007, iar
primul apel pentru propuneri de proiecte (pentru Axa 2.1: Infrastructura de transport regional) a
fost lansat în luna septembrie a aceluiaşi an. (Cu toate acestea, POR din România a fost unul
dintre cele mai rapide PO aprobate în UE, iar celelalte state membre şi-au început programele
chiar mai târziu). În plus, plăţile din fondurile UE nu au fost demarate la viteza sperată de AM,
astfel că la nivel global s-a înregistrat o situaţie de subutilizare a fondurilor.
140. Întrucât plata fondurilor UE a fost lentă în cei 4 ani anteriori, aceasta va trebui să îţi
mărească viteza în următorii 5 ani pentru a îndeplini obiectivele generale de plată pentru
perioada de programare. Ceea ce înseamnă că AM va trebui să se ocupe de un număr mare de
solicitări într-o perioadă scurtă de timp, iar sistemul POR se va afla sub o presiune destul de
ridicată. Cererile de rambursare trec prin ADR-uri, AM-POR, Ministerul Finanţelor, UE,
revenind apoi înapoi la beneficiari. Dacă vin în acelaşi timp un număr mare de cereri de
rambursare, există o posibilitate reală de încetinire a procesului.
141. Din cauza nivelului scăzut al plăţilor, fondurile din Axa 4.2: Reabilitarea siturilor
industriale poluate şi neutilizate şi pregătirea pentru noi activităţi au fost re-alocate pentru
celelalte Axe. Cu excepţia a două regiuni (Vest şi Bucureşti-Ilfov), nu au fost primite niciun fel
de proiecte pentru această axă, din motive care vor fi discutate mai târziu. În consecinţă, AM
POR a luat decizia de a transfera fondurile pentru axa 4.2 către alte axe. Modul în care au fost re-
alocate fondurile variază în funcţie de cerere (de ex., numărul de solicitări pentru alte axe) şi de
necesităţile observate. De asemenea, există o diferenţă de performanţă printre celelalte axe.
142. Mai multe axe POR au fost închise, în timp ce altele încă primesc cereri de aplicare.
În general, axele prin care s-au finanţat proiecte cu care beneficiarii se simţeau mai în largul lor
au avut performanţe mult mai bune decât axele în cadrul cărora beneficiarii aveau o experienţă
mai limitată. În mod deosebit, Axa 2: Infrastructura de transport local a avut o rată de absorbţie
de 48% la sfârşitul lui 2010, spre deosebire de Axa 1: Planuri de dezvoltare urbană integrată,
care nu au reuşit să plătească decât 2%. Această diferenţă de performanţă va necesita o ajustare
adecvată a programării actuale şi va oferi lecţii valoroase pentru următoarea perioadă de
programare (2014-2020).
44
4.1.3 Personalul
143. În general, AM-POR şi OI par a sta bine la capitolul personal. Acestea nu au numai
că au amestecul de calificări şi un număr adecvat de angajaţi (105 în total), dar au şi rate de
demisii foarte scăzute. Echipele au fost formate şi dezvoltate pe o perioadă mai lungă de timp
(mulţi dintre ei au lucrat la proiecte PHARE înainte de a lucra cu POR) şi, în general, au o
experienţă foarte amplă. Personalul din cadrul AM primeşte un supliment de 75% la salariile de
baza, ca stimulent pentru munca pe care o fac în legătură cu fondurile structurale UE, dar nu
există nici o diferenţiere pe baza performanţei. OI au statut de ONG-uri şi, ca atare au o politică
salarială mai liberală – acestea pot ajusta plăţile în funcţie de performanţă şi de nevoi, şi s-au
priceput destul de bine să atragă personal calificat. Beneficiarii intervievaţi au remarcat că au o
bună relaţie de lucru atât cu ADR-urile cât şi cu AM şi au apreciat nivelul de profesionalism
întâlnit atunci când aplică pentru proiecte POR.
144. Totuşi, pentru Axa 1, pare a exista o lipsă de personal calificat care să înţeleagă
complexităţile aglomerărilor urbane. Beneficiarii au trecut prin experienţa unor întârzieri
extrem de lungi. Mulţi dintre ei au depus cereri în martie 2009 şi se aşteaptă să semneze
contractele în martie 2011. Întârzierile au fost cauzate de faptul că AM nu avea personal cu
experienţă în domeniu şi de faptul că aceasta nu a reuşit să găsească mulţi evaluatori experţi cu
abilităţile necesare. Urbaniştii din România sunt slab pregătiţi în domeniul problemelor socio-
economice, astfel că în ţară există puţini specialişti care să poată aborda problemele complexe de
dezvoltare urbană. AM are de gând să mute personalul care lucrează pe axa prioritară 1.3: Centre
urbane, în cadrul căreia s-au semnat majoritatea contractelor, pe axa prioritară 1.2: Poli de
dezvoltare. De asemenea, o parte din personal va fi mutat de pe alte axe prioritare să lucreze pe
axa prioritară 1.1: Poli de creştere.
145. Nevoile suplimentare de personal din cadrul AM vor fi acoperite prin transferul de
oameni de pe proiectele PHARE care se diminuează. Criza a făcut ca noile angajări în sectorul
public să fie foarte dificile, deoarece Guvernul a redus personalul şi salariile la nivel global şi a
instituit o îngheţare a angajărilor. Acest lucru nu reprezintă o problemă directă pentru AM, dar s-
a indicat că uneori ajung în situaţia de a nu avea personal suficient atunci când tinerele mame îşi
iau concediul anual pentru îngrijirea copilului. Această problemă se întâlneşte în majoritatea
instituţiilor publice.
4.1.4 Colaborare şi sinergii
146. AM-POR funcţionează bine, cu unele unităţi din MDRT, şi mai puţin bine cu altele.
Există o oarecare colaborare între AM-POR şi DG pentru Dezvoltare Teritorială. Aceasta din
urmă a ajutat la definirea strategiei şi a structurii Axei 1 (de ex., la identificarea polilor de
creştere şi a polilor de dezvoltare urbană), dar nu s-a implicat în definirea globală a strategiei
POR (în principal pentru că cele două unităţi au făcut parte din două ministere diferite, la
momentul la care s-a scris strategia). Aceleaşi probleme legate de nepotrivirea strategiilor sunt
întâlnite în sectorul turismului, cu Ministerul Turismului fiind o entitate separată până în 2009, şi
cu DG a Lucrărilor Publice. Practic, relaţiile de muncă sinergice nu sunt încă implementate şi se
pare că există unele suprapuneri programatice în cadrul acestor DG.
45
147. Colaborarea şi sinergiile dintre AM şi OI pot fi, de asemenea, îmbunătăţite. Unele
dintre ADR-uri cred cu tărie că descentralizarea şi mai însemnată, atât în ceea ce priveşte
planificarea cât şi în ceea ce priveşte implementarea, ar îmbunătăţi considerabil performanţa
POR. Unele ADR-uri au fost dezamăgite de statutul lor de ONG-uri, deoarece acesta a introdus o
mulţime de incertitudini în activitatea lor cu AM. Acestea s-au plâns în special despre faptul că
trebuie să îşi reînnoiască contractele de lucru cu AM la fiecare doi ani, deşi acestea sunt contracte
cu o singură sursă şi se aşteaptă să servească drept OI pentru întreaga perioadă de programare.
Re-semnarea contractelor este adesea amânată şi ADR-urile trebuie să umple singure golurile de
finanțare până la finalizarea contractelor. Cele mai multe ADR-uri s-au confruntat la un moment
dat cu probleme de flux de numerar şi au fost nevoite să ia credite pentru plata salariilor
personalului şi alte cheltuieli curente.
148. În ceea ce priveşte colaborarea dintre ministere, colaborarea de lucru dintre AM
POR şi DG omoloage din domeniul Transportului, Mediului şi Administraţiei ar putea fi
îmbunătăţită. Multe dintre investiţiile POR sunt complementare cu şi depind de investiţiile şi de
ajustările din aceste sectoare. Cu toate acestea, deoarece mecanismul de prioritizare inter-
ministerial nu funcţionează bine, au fost ratate oportunităţi pentru sinergii. De exemplu, un
proiect de autostradă finanţat prin PO de Transport ar putea influența locul unde va fi situat un
nou parc industrial finanţat prin POR. În mod similar, un sistem regional solid de management al
deşeurilor prin PO de Mediu ar putea fi completat prin îmbunătăţiri ale infrastructurii locale.
Aceste sinergii rareori au fost încurajate, iar cele mai multe Programe Operaționale s-au axat în
principal pe accelerarea absorbţiei în cadrul propriilor lor sectoare.
4.1.5 Provocări
149. POR are un mandat care a fost comunicat printr-o analiză prealabilă a provocărilor
de dezvoltare regională din România. Principalele provocări identificate au fost: 1) o
concentrare sporită a bogăţiei şi a investiţiilor în oraşul cel mai important, Bucureşti; 2) declinul
urban general în toată ţara; 3) pierderea funcţiilor urbane multe oraşe clădite în jurul unei singure
companii şi centre industriale; 4) un decalaj de creştere între Vestul şi Estul ţării; 5) decuplarea
economică în zonele subdezvoltate din Delta Dunării şi a celor situate de-a lungul graniţei de
nord cu Ucraina; 6) migraţii masive în străinătate şi o lipsă de competenţe necesare în multe
domenii industriale; 7) o populaţie în declin şi în curs de îmbătrânire; 8) competitivitatea slabă a
multor afaceri, 9) calitatea slabă a infrastructurii publice disponibile şi 10) lipsa de experienţă a
funcţionarilor publici în gestionarea programelor regionale de dezvoltare locală.
150. Acestea sunt de fapt zonele în care se speră ca POR să aibă impact. Cu toate acestea, din
cauza presiunii de a absorbi fondurile UE într-un ritm mai rapid, impactul cheltuielilor POR
devine secundar. Având în vedere începutul lent şi întârzierea plăţilor, accentul s-a mutat din ce
în ce mai mult pe cheltuirea banilor alocaţi, fără a se acorda prea multă atenţie pe calitatea
portofoliului de proiecte. Aşadar, nu este clar dacă AM va putea să pună accent pe un impact mai
mare al investiților, având în vedere că se află sub presiune de a grăbi absorbția de fonduri UE.
151. În general, trebuie să existe un echilibru între absorbţie şi impact. Acest echilibru
delicat trebuie să fie menţinut în permanenţă pentru a se asigura că sunt atinse obiectivele POR
(figura 4.2). Dacă accentul se pune în principal pe impact (de ex., prin analiza atentă a proiectelor
46
bazată pe efectul de multiplicare anticipat la nivel local), există riscul ca aplicarea şi procesul de
evaluare să devină nejustificat de lungi, afectând cuantumul de fonduri UE care ar putea fi
absorbite. Dacă accentul se pune în principal pe absorbţie, există riscul de a se cheltui bani fără
nici un rezultat real. Sau, mai rău, investiţiile realizate pot fi nesustenabile şi pot ajunge să
împovăreze bugetele locale.
Figura 4.2: POR: Echilibrul dintre absorbţie şi
impact
152. Un al treilea scenariu de risc major presupune o situaţie în care UE şi cadrul juridic
naţional se modifică atât de mult încât să pună în pericol progresele făcute până în prezent
în cardul POR. De fapt, un astfel de scenariu este posibil, deoarece sistemul juridic din România
este extrem de volatil. De exemplu, recenta criză a determinat Guvernul să adopte o lege prin
care nu numai că s-au redus salariile funcţionarilor publici, dar s-au impus şi reduceri de personal
în cadrul instituţiilor publice. Acest lucru a lăsat mulţi beneficiari (de ex., consiliile locale), fără
forţa de muncă necesară pentru a demara proiecte eligibile pentru finanţare UE.
153. Atât absorbţia cât şi impactul depind parţial de factori care sunt în afara influenţei
POR. De exemplu, multe proiecte de infrastructură sunt oprite din cauza faptului că problemele
de proprietate nu au fost rezolvate de beneficiari. Adesea, beneficiarii înşişi nu au suportul legal
pentru a accelera implementarea proiectului. În mod similar, realizarea celui mai mare impact
posibil pentru fiecare leu investit se bazează pe sprijinul primit de la alte sectoare – de ex.
prezenţa coridoarelor internaţionale de transport care funcţionează bine; o forţă de muncă locală
47
educată şi calificată; şi o capacitate administrativă corespunzătoare. În termeni mai generali,
nivelul de dezvoltare la care se află România creează un număr de inerţii economice, sociale şi
politice care sunt greu de depăşit, indiferent de cât de bine sunt organizate AM şi OI.
Impactul POR
154. POR are la bază un document de programare care trasează obiectivele specifice.
Dintre toate unităţile MDRT, POR şi CTE sunt singurele care au de fapt seturi de indicatori
destinaţi să măsoare impactul fondurilor investite. După cum o indică tabelul din anexa 4.1, POR
anticipează că, până în 2015, fie vor fi create, fie vor fi salvate 9500 de locuri de muncă noi, că
877 km de drumuri judeţene vor fi reabilitate/construite/modernizate, că 130 de şcoli vor fi
modernizate şi că 500 ha de zone industriale abandonate vor fi curăţate şi reabilitate.
155. Obiectivele legate de rezultatele POR par a fi arbitrare şi mult subestimate. De
exemplu, crearea sau salvarea a 9500 de locuri de muncă prin investirea a 4,2 miliarde de €,
înseamnă că fiecare loc de muncă creat sau salvat va necesita o investiţie de 4,4 milioane de €. În
realitate, este probabil ca POR să aibă un impact mult mai semnificativ asupra economiilor
locale. Având în vedere că obiectivele implementate sunt artificial diminuate, nu există nici o
presiune asupra AM, OI şi a beneficiarilor pentru a obţine cel mai mare impact posibil. Astfel,
răspunderea este luată de pe umerii funcţionarilor publici şi eforturile se depun în principal pentru
creşterea cantităţii de fonduri UE atrase, şi nu pentru folosirea lor cu mare grijă şi atenţie. (A se
vedea Anexa 4.1 pentru obiectivele POR)
156. Deşi POR a avut o funcţie de evaluare a impactului şi a priorităţilor, aceasta a fost
scoasă în octombrie 2008, deoarece a fost percepută ca fiind şi lentă şi ineficientă. Comitetul
Regional de Evaluare Strategică şi Corelare (CRESC) a fost un organism regional format din
reprezentanţi ai judeţelor membre – atât funcţionari publici din consiliile judeţene şi locale, şi
societatea civilă, cât şi reprezentanţi ai sectorului privat. Rolul său a fost acela de a evalua
cererile primite şi de a le prioritiza la nivel local în funcţie de impactul aşteptat. Ideea din spatele
acestui comitet regional a fost bună. Felul în care a ajuns să funcţioneze în practică a fost mai
puţin bună. O analiză intermediară a arătat că procesul a fost extrem de politizat. Întrucât
autorităţile locale şi regionale nu au avut la dispoziţie un mecanism pentru a evalua corect
impactul şi importanţa fiecărui proiect individual (de ex., instrumente standard, cum ar fi un
sistem INPUT-OUTPUT sau o matrice SAM), acestea au recurs la un troc politic pentru
selectarea proiectelor. Un proiect considerat important de un oficial local devenea un instrument
de negociere în discuţiile cu alţi membri ai Comitetului Regional. Dacă oficialul local reuşea să
obţină selectarea proiectul său, acesta urma să răspundă cu aceeaşi monedă, votând pozitiv
proiectele celor care i-au susţinut.
157. Proiectele se contractează acum pe baza regulii primul sosit, primul servit, atâta
timp cât obţin scoruri peste pragul minim. Acest lucru a contribuit la accelerarea procesului de
aplicare şi a ajutat în cele din urmă la accelerarea absorbţiei. Dar a atenuat presiunea asupra
beneficiarilor de a aplica pentru proiecte inovatoare. Per ansamblu, beneficiarii, în special cei din
sectorul public, au aplicat pentru proiecte simple cu care se simţeau destul de confortabil (de ex.,
îmbunătăţirea sau dezvoltarea infrastructurii rutiere). A existat o cursă pentru finalizarea
proiectelor cât mai repede posibil, astfel încât să se asigure finanţarea în timp. Totuşi, pe viitor,
48
deoarece s-a acumulat experienţă, este esenţial să se ia în considerare atât cantitatea cât şi
calitatea proiectelor, într-o abordare echilibrată.
158. Singura Axă în care încă are loc prioritizarea proiectelor este Axa 1, privind
Planurilor Integrate de Dezvoltare Urbană (PIDU). Există trei tipuri de PIDU ce pot fi
depuse: pentru polii de creştere (cele mai mari 7 oraşe în afara Bucureştiului), pentru polii de
dezvoltare (13 oraşe de mărime medie), pentru centrele urbane (toate celelalte oraşe şi orăşele cu
o populaţie de 10 000 de locuitori sau mai mult, inclusiv Bucureştiul). Finanţarea pentru PIDU,
pentru polii de creştere şi polii de dezvoltare este fixă (oraşul Oradea, de exemplu, este un pol
de dezvoltare urbană care poate accesa fonduri de până la 10 milioane de euro pentru PIDU).
Aceste oraşe ştiu valoarea finanţărilor pe care le vor primi şi lucrează la depunerea de proiecte de
calitate care vor avea un impact maxim la nivel local. Centrele urbane sunt într-o competiţie
deschisă pentru asigurarea finanţării pentru PIDU, iar calitatea cererilor lor este evaluată şi notată
de către experţii din regiune. Polii urbani cu aplicaţii care au scoruri mai mari sunt în cele din
urmă selectate pentru finanţare.
159. Având în vedere că pregătirile pentru Axa 1 au început relativ târziu şi având în
vedere că PIDU sunt mai complexe şi trec printr-un proces de selecţie mai riguros, nu este
surprinzător faptul că Axa 1 este axa cu cele mai lungi întârzieri. Aproape toate regiunile din
România au fost neperformante pe această Axă. Întârzierile lungi pot fi puse atât pe seama
beneficiarilor, cărora de multe ori le lipsesc abilităţile de a realiza aplicaţii relativ complexe, cât
şi a autorităţilor responsabile de acest proces. De exemplu, mulţi beneficiari indică faptul că AM-
POR a pierdut o perioadă considerabilă de timp, deoarece nu avea personal suficient şi nu a putut
să identifice uşor evaluatori independenţi calificaţi pentru PIDU. Evaluatorii au fost selectaţi în
mijlocul procesului (nu a existat nici un fond comun prestabilit de evaluatori, pe care AM l-ar fi
putut folosi), iar mulţi dintre ei nu aveau expertiza necesară pentru a evalua PIDU. Prin urmare,
durata de evaluare și contractare a acestor proiecte a durat mai mult de cât au anticipat
autoritățile.
160. Celelalte axe au performanţe relativ bune, iar majoritatea au avut proiecte în curs
de evaluare sau contractate care au acoperit în totalitate sumele alocate. Cu toate acestea,
chiar şi pentru acestea a durat mult timp să ajungă la faza de contractare şi au existat numeroase
întârzieri inutile de-a lungul drumului. Următoarea secţiune va analiza modul în care apar unele
dintre aceste întârzieri şi modul în care este încetinită absorbţia.
Absorbţia POR
161. Îmbunătăţirea absorbţiei POR depinde, într-o mare măsură, de îmbunătăţiri ale
procesului POR. În forma sa actuală, procesul POR până la semnarea contractului include mai
multe etape cheie, fiecare cu propriile sale provocări: 1) completarea cererii, depunerea acesteia
şi primirea cererii de finanţare; 2) evaluarea administrativă şi a eligibilităţii; 3) evaluarea tehnică
şi financiară; 4) analiza proiectului tehnic; 5) vizitarea locală şi 6) pre-contractarea.
162. Cererile trebuie depuse la ADR-uri, incluzând trei exemplare originale pe hârtie şi o copie
digitală. ADR-urile fac evaluarea administrativă şi de eligibilitate, cer clarificări dacă informaţiile
din cerere nu sunt clare, iar, dacă cererile îndeplinesc criteriile de eligibilitate, le trimit către AM-
49
POR pentru evaluarea tehnică şi financiară. AM-POR subcontractează evaluarea tehnică şi
financiară unor evaluatori independenţi şi le cere acestora să îşi termine partea de lucru într-un
anumit termen. Dacă evaluatorii dau cererii un scor peste pragul minim acceptat, solicitantului i
se cere să depună un proiect tehnic. Acesta este evaluat la rândul său de experţi pentru a se
asigura că costurile estimate şi termenele sunt realiste şi că pot fi atinse rezultatele scontate. Dacă
se trece şi de această etapă se organizează o vizită la locaţia proiectului pentru a se asigura că
totul este în ordine şi că corespunde celor descrise în cerere, înainte de a proceda la pre-
contractare. Odată ce se face contractarea, urmează etapa de implementare cu propriile sale stadii,
care variază de la proiect la proiect – de ex., licitaţii, contractare, achiziţii şi rambursare. În afară
de rambursarea efectivă, AM şi OI au o influenţă redusă asupra problemelor de sistem în faza de
implementare. Cu toate acestea, acestea pot impune termene stricte şi un sistem de stimulente
şi/sau sancţiuni pentru a încuraja implementarea mai rapidă.
163. Axa 4.2 privind Reabilitarea siturilor industriale poluate şi neutilizate şi pregătirea
pentru noi activităţi a reprezentat o provocare în materie de implementare. Cu excepţia unor
proiecte depuse în Regiunea Vest şi în Bucureşti-Ilfov, nici o altă regiune nu a reuşit să depună
proiecte pe această axă. Reabilitarea siturilor industriale este de o importanţă critică pentru toate
oraşele, în special pentru oraşele din Europa de Est, care au mari suprafeţe de teren industrial
insuficient folosite sau inactive în locaţii imobiliare excelente. Reabilitarea zonelor industriale
dezafectate poate ajuta oraşele nu numai să se dezvolte mai durabil (prin evitarea dezvoltării de
spaţii noi şi re-utilizarea infrastructurii existente), dar ar putea ajuta şi la revigorarea
comunităţilor şi a ridicarea economiilor locale.
164. În România, o mare parte a zonelor industriale urbane dezafectate existente se află acum
în proprietate privată. După 1989, întreprinderile industriale au fost privatizate în grabă cu
intenția de a moderniza şi a creşte eficienţa sectorului industrial din România. Multe dintre
întreprinderile care au fost privatizate în acest fel au sfârşit prin a li se reduce activitatea sau prin
a fi închise, în timp ce proprietarii aşteaptă să vândă proprietăţile la un preţ mai mare. Axa 4.2
permite doar finanţarea zonelor industriale dezafectate care se află în proprietate publică, iar
autorităţile locale din România deţin foarte puţine proprietăți de acest fel. La acestea se poate
adăuga şi complexitatea relativ mare a proiectelor de reabilitare a zonelor industriale dezafectate
(care necesită experienţă în probleme mediu, economice, de planificare, sociale, juridice şi de
proiectare), lipsa de experienţă a majorităţii autorităţilor locale cu proiecte urbane complexe, şi
stricteţea cadrului legal UE (care interzice strict folosirea ajutorului de stat pentru reabilitarea
zonelor industriale dezafectate care se află în proprietate privată).
165. Din 2007, AM, OI şi guvernul s-au străduit să reducă durata etapei de pre-
contractare. S-au făcut ajustări constante pentru a scurta durata etapelor individuale, iar timpul
de aplicare a fost redus de la aproximativ 350 de zile în 2009, la aproximativ 280 în prezent.
Totuşi mai este încă loc de îmbunătăţiri.
166. Birocraţia excesivă este considerată a fi una din principalele cauzele ale lentorii
procesului de absorbţie. În 2008, Structural Consulting Group a efectuat mai multe studii printre
beneficiarii fondurilor structurale UE, folosind portalul fonduri-structurale.ro. Aceştia au cerut
unui număr de 3266 de respondenţi să indice care consideră că este cea mai mare problemă a
modului în care au fost gestionate fondurile structurale. 2071 de respondenţi au provenit din
50
sectorul privat (62,31%), 267 au fost ONG-uri (8,03%), 380 au fost companii de consultanţă
(11,43%) iar 606 erau autorităţi locale, regionale şi publice naţionale (18,2%). Respondenţii au
considerat că cea mai bună modalitate de a reduce termenele de aplicare este aceea de a reduce
cantitatea de documente necesare. De exemplu, un beneficiar a indicat că, pentru un simplu
proiect de drum, au acumulat un total de 24.000 de pagini - 6.000 de pagini în exemplare
originale plus trei copii pe hârtie. Toate cele 6.000 de pagini originale a trebuit să fie semnate şi
ştampilate individual. De fapt, primarul a trebuit să aloce un angajat care şi-a petrecut o mare
parte din timp semnând şi ştampilând aceste pagini. În caseta 4.1 de mai jos se evidenţiază o
iniţiativă întreprinsă de guvernul francez pentru a accelera cheltuirea fondurilor structurale.
167. De asemenea, beneficiarii recunosc că capacitatea lor limitată legată de co-
finanţarea şi finanţarea proiectelor, precum şi lipsa lor de experienţă în pregătirea unor
astfel de proiecte (în special secţiunile financiare şi tehnice), este un impediment serios
pentru accesarea fondurilor UE. Simplificarea procedurilor de aplicare ar putea ajuta la
îmbunătăţirea capacităţii beneficiarilor. În plus, oportunităţile de finanţare POR şi informaţiile
privind programul nu sunt întotdeauna făcute publice, iar mulţi beneficiari potenţiali (în special
din zonele mai îndepărtate) pierd ocazia de a accesa finanţări. Un sondaj de opinie realizat de AM
indică faptul că peste 60 % din români nu ştiu că POR există, iar 54 % nu ştiu de existenţa
niciunui proiect finanţat de UE în localităţile lor.
168. Un alt sondaj de opinie fonduri-structurale.ro a fost efectuat în februarie 2010, iar
respondenţii au fost rugaţi din nou să indice principalele provocări care afectează absorbţia
fondurile UE. Au fost trimise răspunsuri de către 637 de beneficiari, reprezentanţi ai AM, firme
de consultanţă şi din sectorul bancar (a se vedea rezultatele din tabelul 4.1 de mai jos).
169. Birocraţia excesivă a fost din nou considerată a fi una dintre principalele impedimente ale
unei absorbţii mai rapide. Problema este că cu cât este mai mare teancul de documente, cu atât
mai mult timp trebuie să petreacă cineva să lectureze, să evalueze, să auditeze, să controleze şi să
monitorizeze teancul. Un oficial local judeţean a declarat că camera în care sunt ţinute aplicările
lor este numită „Camera obscură‖, pentru că documentele de aplicare ocupă fiecare centimetru de
spaţiu. Astfel, nu numai că se creează probleme legate de fluxurile de lucru, dar au apărut
probleme şi cu, Curtea de Conturi, care a ridicat întrebări legate de sumele mari de bani cheltuite
pe hârtie, cerneală de imprimantă, dosare şi alte consumabile de birou.
Caseta 4.1: Iniţiativa guvernului francez de a accelera cheltuirea fondurilor structurale
În Franţa, unde lipsa de angajament a reprezentat o problemă pentru multe programe (în special Obiectivul 1), a
fost dezvoltată o abordare holistică pentru a rezolva această problemă. În 2002, guvernul a lansat un pachet de
măsuri care vizează creşterea cheltuielilor, inclusiv o simplificare substanţială a procedurilor, intensificarea
activităţilor de animare şi generare de proiecte şi o mai mare implicare a autorităţilor locale şi a regiunilor în
gestionarea fondurilor. Acţiunile specifice au inclus constituirea echipelor regionale specifice de animare care se
adresau nevoilor identificate de prefecturile regionale şi partenerii locali şi crearea unei reţele naţionale de echipe
regionale pentru schimbul de bune practici. Procedurile de aplicare, de angajament şi de plată au fost simplificate
substanţial, incluzând crearea unor fonduri locale competitive, care au permis prefecturilor regionale să
primească fonduri UE direct, în termen de o săptămână, fără a trece prin conturile ministerelor centrale. În
regiunea Alsacia, a fost implementat un sistem de descentralizare pilot pentru a experimenta transferul funcţiilor
autorităţii de management către o regiune.
51
Tabel 4.1 Rezultatele sondajului de opinie în rândul părţilor interesate
Ce afectează absorbţia fondurilor UE? (februarie 2010) 1. Birocraţia excesivă 33,59%
2. Durata lungă de evaluare şi de rambursare. 16,22%
3. Lipsa co-finanţărilor şi reticenţa băncilor de a da credite (dat fiind că construcţiile
finalizate şi echipamentele achiziţionate nu pot fi ipotecate)
16,22%
4. Ghidul aplicantului care este rigid şi neclar, cu corecţii în ultimul moment. 9,65%
5. Personal slab pregătit în cadrul AM şi al organismelor intermediare şi o slabă
comunicare cu aplicanţii/beneficiarii.
7,72%
6. O slabă promovare a surselor de finanţare. 6,95%
7. Lipsa calităţii serviciilor de consultanţă. 6,56%
8. Lipsa transparenţei. 3,09%
Sursa: www.fonduri-structurale.ro
170. Un timp îndelungat de evaluare este o altă problemă semnalată de către solicitanţi.
Beneficiarii s-au plâns mai ales de timpul petrecut de cererile la AM-POR şi de faptul că nu
cunosc cauzele întârzierilor. Beneficiarii au indicat că au avut o relaţie de lucru foarte bună cu
ADR-urile. Au avut linii de comunicare directă cu aceste organisme intermediare, şi de obicei au
reuşit să rezolve relativ uşor problemele pe care le-au avut. Rareori au comunicat însă cu AM-
POR şi au înţeles foarte puţin din ceea ce s-a întâmplat cu aplicările lor, odată ce acestea au ajuns
la autoritatea de management.
171. Schimbări frecvente din ghidurile aplicantului şi solicitările frecvente din partea AM
şi OI de a corecta greşelile au reprezentat o altă problemă observată. De exemplu, AM
schimba frecvent ghidurile aplicantului pentru a include criterii de eligibilitate suplimentare.
Solicitanţilor care folosiseră versiuni anterioare ale ghidurilor aplicantului pentru pregătirea unui
proiect li se cerea să facă modificări ale aplicării la jumătatea procedurilor.
172. Sistemul primul sosit – primul servit (FIFO) folosit în prezent are unele avantaje,
dar şi unele constrângeri. Abordarea FIFO a fost introdusă în primul rând pentru a reduce
timpul de aplicare şi pentru a creşte absorbţia, în lipsa unui mecanism eficient de stabilire a
priorităţilor. Unele ADR-uri consideră că abordarea FIFO ar trebui să fie folosită numai pentru
proiecte pe Axa 4.3 (microîntreprinderi), unde trebuie să fie tratate un număr mare de proiecte de
o valoare relative redusă.
173. Etapele în care se pot face economii de timp semnificative sunt evaluarea tehnică şi
financiară a proiectelor şi timpii de aplicare petrecuţi cu auditul, controlul şi
monitorizarea. Cererile petrec o cantitate semnificativă de timp la AM deoarece contractele
pentru evaluatori se licitează anual, în loc să existe o bază de evaluatori. În plus, evaluatorilor le
lipseşte adesea expertiza şi experienţa pentru a efectua eficient evaluarea. Faptul că sunt selectaţi
printr-un proces de licitaţie, care se concentrează pe cel mai mic preţ, înseamnă că preţul are un
avantaj faţă de calitatea şi experienţa evaluatorilor. Iar societăţile selectate pentru a efectua
evaluarea ofertează de multe ori la preţuri foarte scăzute pentru a se asigura de contract, iar apoi
adoptă o serie de strategii de maximizare a profitului, care se traduc în cele din urmă printr-un
52
amestec de întârzieri şi de muncă la nivel scăzut. În unele cazuri, evaluatorii au fost într-un
conflict de interese pasiv, deoarece depuseseră şi ei proiecte.
174. Numeroase alte aspecte afectează absorbţia în faza de implementare (a se vedea
Anexa 4.1 pentru etapele de aplicare). Cele mai importante dintre acestea sunt: problemele
beneficiarilor legate de fluxul de numerar; procedurile greoaie de licitaţie; regulile de contractare
neclare (cu contractanţi câştigători care de multe ori sub-licitează în timpul licitaţiei, iar apoi
cresc preţul odată ce contractul a fost câştigat); şi, situaţii juridice dificile (contractanţii care pierd
o licitaţie dau de multe ori în judecata beneficiarul şi încetinesc procesul în mod semnificativ,
fără a suporta vreo amendă dacă procesul este neîntemeiat). Aceste aspecte vor fi discutate mai în
detaliu în alte secţiuni.
175. În ceea ce priveşte rambursarea, până în prezent majoritatea beneficiarilor au avut
o experienţă pozitivă deoarece fondurile le-au fost virate în conturi într-un ritm relativ
rapid. Totuşi, cea mai mare parte de cereri de rambursare abia acum urmează să vină, iar AM şi
ADR-urile vor trebui să se ocupe de un volum semnificativ de muncă într-o perioadă scurtă de
timp. Prin urmare, este extrem de important să se pregătească şi să analizeze diferite scenarii care
ar putea încetini sau chiar bloca procesul.
176. Multe dintre schimbările necesare nu pot fi implementate direct de către AM sau ADR-
uri. Totuşi, ambele se bucură de sprijinul guvernului, care consideră că absorbţia fondurilor UE
este una din priorităţile de top ale Românei. Experienţa din trecut arată că guvernul a fost mai
mult decât dispus să lucreze cu AM pentru a îmbunătăţi performanţa a POR.
4.1.6 Recomandări
177. AM POR ar trebui să analizeze modul în care unitatea poate echilibra impactul şi
absorbţia pe termen scurt, mediu şi lung. Probabil că impactul nu va mai reprezenta o
problemă pe termen scurt, cel puţin până la terminarea actualei perioade de programare, dar ar
trebui să joace un rol mai central în viitor. În special, capacitatea de a proiecta şi de a măsura
impactul regional al POR ar trebui să fie una dintre pietrele de temelie ale Strategiei pe 2014-
2020. Recomandări de accelerare a absorbţiei ar putea să analizeze modul în care pot fi scurtate
unele dintre etapele de pre-contractare, deoarece aceasta este etapa în care AM POR are cea mai
mare influenţă, şi modul în care pot fi simplificate etapele post-contractare (în care guvernul
poate juca un rol mai mare), cu asistenţă din partea Guvernului.
Recomandări pe termen scurt
178. Începeţi acum pregătirea pentru următoarea perioadă de programare. Chiar dacă
discuţiile cu Comisia Europeană cu privire la viitorul fondurilor structurale nu au fost finalizate
încă, AM-POR şi ADR-urile ar trebui să înceapă să se gândească la ceea ce trebuie făcut pentru
următoarea perioadă de programare şi să înceapă mai devreme să elaboreze o strategie – de ex.,
să înceapă cu o analiză a performanţei regionale şi a nevoilor. AM chiar a cerut ADR-urilor să
53
identifice nevoile regionale pentru următoarea perioadă de programare şi să înceapă elaborarea
unor strategii proprii. Aceste strategii vor fi dezvoltate pe baza consultărilor cu părţile interesate
regionale şi vor culmina cu o listă de proiecte care ar putea fi finanţate din fonduri UE.
179. Scurtaţi etapa de pre-contractare. În această etapă, AM-POR primeşte întregul pachet
de aplicare de la ADR şi se asigură că totul este în ordine. În practică însă, AM-POR efectuează o
re-evaluare de-facto a cererii de finanţare, solicitând aplicantului clarificări, adăugări sau
refacerea bugetelor şi a listelor de achiziţii publice. De fapt, face din nou munca pe care o fac sau
ar trebui să o facă evaluatorii.
180. AM ar trebui să efectueze o analiză a potenţialelor blocaje din etapa de
implementare (de ex., licitaţia, achiziţiile, contractarea) şi să identifice strategii de atenuare.
Un număr mare de proiecte îşi vor începe implementarea în 2011 şi este posibil ca multe dintre
ele să întâlnească unele dintre dificultăţile discutate. Prin urmare, AM ar trebui să încerce să
prevină aceste blocaje.
181. Eficientizaţi prin simplificare controlul şi procedurile de monitorizare. Astfel de
proceduri întârzie absorbţia, uneori inutil. Nu există reguli clare privind ceea ce trebuie să fie
controlat şi monitorizat (de ex., nu există niciun document standard), astfel încât auditorii solicită
în mod frecvent clarificări şi documente pe baza a ceea ce percep ca fiind greşit. Neregulile
identificate de multe ori nu sunt nimic mai mult decât interpretarea auditorilor. Proceduri clare de
control şi de monitorizare ar lăsa, în mod ideal, puţin loc pentru interpretare.
182. Standardizaţi documentele de licitaţie din faza de implementare. Guvernul discută
deja o astfel de opţiune şi ar fi bine dacă s-ar lua rapid o decizie cu privire la această problemă
pentru ca beneficiarii care încep acum implementarea să poată beneficia de ea.
183. Impuneţi un termen strict pentru achiziţii şi contractarea lucrărilor, odată ce
contractul de finanțare a fost semnat. Multor beneficiari le ia mult timp să treacă la
implementare odată ce au semnat acordurile de finanţare. AM ar putea lua în considerare
introducerea unei serii de amenzi care să oblige beneficiarii să finalizeze anumite etape de
implementare într-un termen stabilit. Beneficiarii care solicită pre-finanţare sunt, de exemplu,
obligați să prezinte documentele de licitaţie înainte de a putea accesa aceste fonduri.
184. Simplificaţi şi eficientizaţi procedurilor de achiziţii pentru beneficiarii publici din
întregul MDRT, inclusiv pentru programele cu sprijin UE. Luaţi în considerare folosirea
formularelor standard simplifică procesul şi reduc potenţialul interpretărilor greşite. De exemplu,
ar fi de ajutor să existe documente standard de achiziţii publice pentru clădiri şcolare, spitale sau
birouri. Firmele, de multe ori, câştigă adesea licitaţii oferind preţuri mici doar pentru a creşte
ulterior preţurile susţinând că au cheltuieli suplimentare. În acelaşi timp, este necesar ca
procedurile să se stabilizeze deoarece legislaţia referitoare la achiziţii a fost deja modificată de
două ori în 2008.
185. După cum s-a recomandat în ceea ce priveşte achiziţiile, revizuiţi procedurile pentru
achiziţiile de servicii intelectuale pentru a creşte importanţa calificărilor faţă de preţ. Dacă
preţul este principalul criteriu pentru achiziţionarea de servicii tehnice, cum ar fi proiectarea,
54
instituţiile publice vor continua să contracteze servicii exclusiv pe baza preţului, care de multe ori
determină o calitate scăzută (de ex., consultanţi tehnici sau IT sau diriginţi de şantier fără
experienţă). Această recomandare va contribui, de asemenea, la rezolvarea problemei legate de
evaluatorii de calitate inferioară.
186. Gândiţi-vă la moduri în care pot fi simplificate plăţile. În prezent, beneficiarii
raportează că primesc rambursările destul de rapid. Având în vedere creşterea substanţială
anticipată în cererile de plată (pe măsură ce plăţile se accelerează), există posibilitatea ca pe viitor
să existe întârzieri. O cerere de rambursare merge de la beneficiar, la ADR, AM, Ministerul de
Finanţe, (şi în cele din urmă la CE), iar apoi înapoi prin acelaşi lanţ. Conexiunile aflate de-a
lungul acestui lanţ trebuie să funcţioneze bine, astfel încât procesul să nu fie întârziat nejustificat.
Recomandări pe termen mediu
187. AM-POR şi ADR-urile ar trebui să publice mai bine oportunităţile POR în teritoriu.
În această perioadă de programare, o astfel de acţiune ar putea avea un impact redus deoarece o
bună parte din contracte au fost deja semnate sau sunt în curs de evaluare. Totuşi, pentru
următoarea perioadă de planificare, este important ca POR să ajungă la cât mai mulţi potenţiali
beneficiari. Un sondaj de opinie realizat de către AM a arătat că multe organizaţii, care ar fi putut
beneficia de POR nu ştiu că pot accesa fonduri UE pentru diverse de proiecte. A ajunge la cât mai
mulţi potenţiali beneficiari nu ar ajuta numai la semnarea mai multor contracte mai devreme, dar
ar putea creşte şi calitatea portofoliului de proiecte.
188. Gândiţi-vă la posibilitatea de a compila o broşură cu poveşti de succes din actuala
perioadă de programare. O astfel de broşură ar putea fi folosită în următoarea perioadă de
programare pentru a creşte sprijinul şi interesul pentru acest program. Aceasta ar putea include
proiecte (atât proiecte inovatoare cât şi proiecte relativ simple) făcute pe toate axele prioritare şi
ar oferi potenţialilor beneficiari o idee mai bună despre modul în care i-ar putea ajuta POR.
189. Pentru a stimula interesul beneficiarilor, în special al celor care au o capacitate
redusă, AM ar trebui să caute să simplifice şi să eficientizeze Ghidul Aplicantului şi
formularele şi condiţiile de aplicare. Acest lucru nu ar trebui să presupună neapărat omiterea de
etape ale procesului de aplicare care au un scop clar, ci mai degrabă să identifice moduri în care
poate fi redus volumul de documente necesare. Acest lucru ar permite economisirea de timp, atât
din partea beneficiarului, cât şi din partea evaluatorilor, auditorilor şi controlorilor. Nu toate
modificările necesare pot fi efectuate de către AM însăşi; multe necesită intervenţia guvernului.
Întrucât guvernul a declarat că absorbţia fondurilor UE este o prioritate naţională, ar trebui să fie
mult mai pro-activ în crearea unui cadru legislativ de abilitare. Se pot folosi exemple din alte ţări
ale UE pentru a simplifica şi eficientiza procesul. În multe cazuri, procesul de aplicare a fost deja
îmbunătățit substanțial. De exemplu, au fost simplificate anumite cerinţe de eligibilitate (cum ar
fi situaţia financiară, înregistrarea profitului, scăderea numărului de documente necesare pentru
dovedirea proprietăţii), iar procesul de evaluare şi selecţie a fost scurtat (de ex., prin gruparea
evaluării administrative şi de eligibilitate într-o singură etapă).
55
190. Mutaţi toate condiţiile de aplicare, care nu sunt absolut necesare pentru evaluarea
financiară şi tehnică, în etapa de contractare. Acest lucru va ridica o parte din povară de pe
umerii beneficiarilor, ar grăbi timpii de aplicare şi ar asigura investirea unui timp mai redus şi
unei sume mai mici de bani în această etapă iniţială. O aplicare iniţială complexă poate speria
potenţialii beneficiari, în special pe cei cu capacitate slabă şi bugete mici. Unele etape ale
evaluării tehnice şi financiare au fost deja scoase (de ex., proprietatea asupra locaţiei unde va
avea loc investiţia şi condiţia de a prezenta un certificat de urbanism valabil), iar AM ar trebui să
analizeze posibilitatea de a scoate şi altele.
191. Analizaţi posibilitatea introducerii unor niveluri de complexitate progresive pentru
aplicări, cu cerinţe mai stricte pentru proiectele cu valoare mare şi cerinţe mai laxe pentru
proiectele cu valoare mică. De exemplu, procedurile de aplicare solicită o analiză costuri-
beneficii pentru toate proiectele, indiferent de valoarea efectivă a proiectului. Pentru proiectele cu
valoare mică, această etapă ar putea fi eliminată, mai ales dacă se va dovedi că acest lucru va
îmbunătăţi timpul de aplicare şi dacă nu este esenţială pentru a stabili fezabilitatea proiectului.
De asemenea, în unele cazuri, aplicanţii sunt nevoiți să depună Proiectul Tehnic fără a avea
certitudinea că vor primi și finanțare UE. De exemplu, dacă polii de creştere (şapte în total) şi
polii de dezvoltare (13 în total) au deja sume fixe alocate, polii urbani intră într-o competiţie
deschisă pentru finanţare. În consecinţă, localitățile a căror proiecte nu sunt selectate, pierd
fondurile cheltuite pentru pregătirea Proiectului Tehnic.
192. Pentru a reduce nivelul de birocraţie, AM ar trebui să ia în considerare trecerea la
e-aplicaţii. Acesta este domeniul de care se plâng cel mai adesea beneficiarii. Timpii de aplicare
ar putea fi reduşi semnificativ prin simplul fapt că nu ar mai trebui să se semneze şi să se
ştampileze fiecare pagină a aplicării principale şi că nu ar mai trebui să se trimită prin
poştă/depună aplicarea la ADR-uri. În plus faţă de scurtarea timpilor de procesare, prin e-aplicaţii
se pot reduce şi costurile suportate de beneficiari, ADR-uri şi chiar AM. O astfel de reformă ar
necesita introducerea unui sistem de semnătură electronică la nivelul guvernului şi implementarea
sa la nivelul MDRT. Un sistem de semnătură electronică ar putea reduce şi timpul petrecut de
documente pentru a circula în cadrul Ministerului. Fluxul de documente intern din cadrul
Ministerului şi toate aprobările care trebuie să fie obţinute înainte ca un document să poată ieşi în
afară este o cauză majoră a întârzierilor înregistrate în procesarea aplicaților.
193. Pentru a reduce timpul necesar pentru evaluările tehnice şi financiare, Autoritatea
de Management ar trebui să contracteze o ecipă de evaluatori experimentați care pot lucra
simultan în mai multe regiuni. La selectarea evaluatorilor, ar trebui să se acorde o importanţă
mai mare experienţei şi competenţelor lor, deoarece evaluatorii cu experienţă şi cei calificaţi pot
efectua analize de proiect mult mai rapid decât cei care nu au experienţă. Pentru perioada de
programare 2014-2020, AM să gândeşte chiar ca toate etapele de aplicare să fie gestionate de
către ADR-uri, cu excepţia semnării efective a contractului – ceea ce ADR-urile nu sunt legal
împuternicite să facă.
194. Monitorizarea performanţei evaluatorilor trebuie să fie reglată fin. Iniţial, evaluatorii
au fost plătiţi în funcţie de numărul de zile lucrate. Acest lucru a dus la crearea unui stimulent
pentru ca aceştia să prelungească în mod nejustificat durata timpilor de evaluare. Mai târziu,
56
evaluatorii au fost plătiţi în funcţie de numărul aplicărilor evaluate. Acest lucru a dus la crearea
unui stimulent pentru grăbirea procesului şi la o tendinţă de a face evaluări superficiale.
195. Introduceţi un mecanism de prioritizare pentru a se asigura că proiectele au un
impact regional maxim. Beneficiarii şi ADR-urile, indică deopotrivă faptul că sistemul primul
sosit, primul servit poate fi eficient pentru efectuarea plăţilor, dar nu este eficient în a asigura un
impact maxim al proiectelor care sunt aprobate; multe proiecte cu impact potenţial mai mare pot
fi respinse, deoarece fondurile alocate sunt epuizate rapid printr-o abordare FIFO. Prioritizarea
regională care a căzut în sarcina Comitetului Regional de Evaluare Strategică și Corelare
(CRESC) nu a fost făcută într-un mod cu adevărat strategic, și a fost eliminată din procesul de
aplicare la cererea Comisiei Europene. Având în vedere că nu există nici un mecanism de
prioritizare al investiților la nivel local și regional, ar fi oportună re-introducerea sistemului
CRESC, dar cu proceduri și atirbuții clare
196. Introduceţi un sistem de monitorizare şi evaluare care trebuie să fie urmat şi
raportaţi performanţa investiţiilor POR. Gândiţi-vă la posibilitatea de a avea o unitate deja
existentă care să îndeplinească această funcţie şi însărcinaţi-o atât cu monitorizarea progreselor
înregistrate cât şi cu monitorizarea performanţei, asigurându-vă în acelaşi timp că investiţiile
POR sunt coordonate cu alte investiţii din cadrul şi din afara Ministerului. Unitatea de Politici
Publice ar fi probabil cea mai potrivită pentru a ocupa această poziţie, deoarece are atât
împuternicirea cât şi capacitatea potenţială de a rezolva acest tip de probleme.
Recomandări pe termen lung
197. Analizaţi posibilitatea de a vă concentra pe proiecte mai mari, cu un impact regional
mai pronunţat. Astfel de proiecte sunt asociate cu riscuri mai mari, dar pot reduce în mod
semnificativ timpii de procesare şi pot îmbunătăţi absorbţia.
198. Instituiţi un comitet inter-ministerial pentru a rezolva problemele de proprietate.
Unul dintre cele mai mari impedimente pentru începerea proiectelor de investiţii finanţate de UE,
şi o cauză majoră întârzierilor legate de proiect, a fost neclaritatea titlurilor de proprietate. Niciun
proiect nu poate să înceapă până ce nu sunt rezolvate problemele de proprietate, iar mulţi
beneficiari publici şi privaţi au fost nevoiţi să petreacă perioade de timp considerabile cu
clarificarea problemelor de proprietate înainte ca de a putea merge mai departe cu cererea de
finanţare.
199. Îmbunătăţiţi legea exproprierilor şi performanţele pieţelor de terenuri în beneficiul
proiectelor publice mari de importanţă strategică. Multe proiecte, în special proiectele mari
de infrastructură (de ex., şoselele de centură sau drumurile regionale noi), presupun ca terenul să
fie asigurat pentru dezvoltare. Totuşi, procedurile de expropriere sunt greoaie şi lente, iar
parcelele de teren din România sunt foarte fragmentate (adică multe parcele de teren cu mulţi
proprietari), impunând costuri de tranzacţie ridicate pentru autorităţile publice care încearcă să
adune terenurile pentru investiţii.
57
200. Continuaţi să folosiţi mecanismul de pre-finanţare în noua perioadă de programare.
Pre-finanţarea este un instrument eficient în accelerarea absorbţiei şi ar trebui să se folosească şi
în următoarea perioadă de programare. Pentru a accesa pre-finanţări (de până la 30-35 % din
valoarea contractului), beneficiarii trebuie să aibă un contract de lucrări în vigoare şi sunt obligaţi
să transmită o cerere de rambursare în termen de şase luni de la primirea pre-finanţării (altfel
riscă să trebuiască să returneze fondurile primite).
201. Revizuiţi statutul regiunilor şi gândiţi-vă la posibilitatea de descentralizare la nivelul
regiunilor programele de dezvoltare regională şi prioritizarea proiectelor. Mulţi beneficiari
au indicat că procesul de aplicare ar fi mult mai eficient dacă etapele de pre-contractare ar fi
organizate la nivel regional. Beneficiarii au o bună relaţie de lucru cu ADR-urile, dar sunt
oarecum rupți de AM-POR. Mulţi se aşteaptă la o descentralizare suplimentară a POR pentru
accelerarea absorbţiei. În plus, deoarece Regiunea Bucureşti-Ilfov nu mai îndeplineşte regulile de
convergenţă (PIB-ul pe cap de locuitor este mai mare de 75 % din media UE), configuraţiile
regionale ar putea avea nevoie să fie ajustate. În plus, dacă ADR-urile vor juca un rol mai
important în gestionarea POR acestea vor trebui să îşi adapteze actualele roluri legate de
sprijinirea beneficiarilor şi consolidarea capacităţii de evitare a oricăror conflicte de interese
observate.
4.2 Direcţia Generală pentru Cooperare Teritorială Europeană
4.2.1 Structură şi responsabilităţi
202. Direcţia Generală de Cooperare Teritorială Europeană (DG CTE) este una dintre cele două
direcţii generale principale, direct responsabile pentru punerea în aplicare a programelor susţinute
de UE. Aceasta gestionează programe susţinute de UE în valoare de 1,5 miliarde de euro; un total
de zece programe operaţionale finanţate prin Fondul European de Dezvoltare Regională (FEDR)
pentru Obiectivul 3 (Cooperare Teritorială Europeană), Instrumentul European de Vecinătate şi
Parteneriat (ENPI) şi Instrumentul de Asistenţă pentru Pre-Aderare (IPA)10,11
. Din cele zece
programe12
DG CTE este Autoritatea de Management sau Autoritatea Naţională (AN) pentru
patru programe: Programul de Cooperare Transfrontalieră România-Bulgaria; Programul de
Cooperare Transfrontalieră România-Serbia, Programul de Cooperare Transfrontalieră România-
Ucraina-Republica Moldova (Program Operaţional Comun) şi Programul de Cooperare
Transfrontalieră Bazinul Mării Negre (Program Operaţional Comun). DG CTE serveşte ca
Autoritate Naţională pentru următoarele şase programe: Programul de Cooperare Transfrontalieră
Ungaria-România; Programul de Cooperare Transnaţională Europa de Sud-Est; Programul de
Cooperare Interregională Interreg IV C; Programul de Cooperare Interregională URBACT II;
10
MDRT gestionează un total de 11 Programele finanţate de către cele trei surse de finanţare de mai sus ale UE. DG
CTE acoperă zece dintre acestea. Celălalt program (programul de cooperare interregională ESPON) este gestionat de
către DG de Dezvoltare Teritorială, care este acoperit în Secţiunea 3.4 din prezentul raport. 11
DG CTE este de asemenea responsabilă pentru punerea în aplicare a politicilor naţionale şi euPORene în
domeniile de cooperare teritorială Europeană şi coeziune teritorială. 12
Aceste programe sunt, de asemenea, finanţate prin contribuţii naţionale.
58
Programul de Cooperare Interregională INTERACT 2007-2013, şi Programul Operaţional
Transfrontalier Comun Ungaria-Slovacia-România-Ucraina.
228. Structura de Implementare diferă uşor prin programe, dar programele au în cea
mai mare parte o structură similară. Structurile cheie pentru punerea în aplicare a acestor
programe sunt:
1) Comitetul (Comun) de Monitorizare (CCM sau MC), care este organul superior de
decizie al programului, compus de obicei din reprezentanţi la nivel naţional, regional şi
local, precum şi ai societăţii civile (parteneri sociali). Reprezentarea este de obicei
echilibrată între ţările participante partenere;
2) Comitetul Director (Comun) (CDC) sau Comitetul de Evaluare, care este de obicei un
subcomitet al Comitetului Comun de Monitorizare, de asemenea, reprezentat de către
toate ţările partenere, este responsabil pentru selectarea proiectelor care urmează să fie
puse în aplicare de program;
3) Autoritatea (Comună) de Management (AM), care este responsabilă pentru gestionarea
punerii în aplicare globale a programului, în conformitate cu regulamentele CE. Acest rol
este atribuit unei anumite ţări partenere din cadrul programului;
4) Autoritatea Naţională (AN), care este responsabilă pentru punerea în aplicare a
programului la nivel naţional, în conformitate cu legislaţia CE, precum şi cu
Memorandumul de înţelegere care reglementează responsabilitatea ţărilor participante.
Atunci când o ţară este desemnată ca Autoritatea de Management, Autoritatea de
Management realizează, de asemenea, rolul de AN pentru ţară.
5) Secretariatul Tehnic (Comun) (STC), care îndeplineşte funcţia de secretariat pentru
CCM, CDC, şi MA, şi sprijină punerea în aplicare de zi cu zi şi coordonarea programului.
6) Puncte de Informare (PI) sau Puncte de Contact (PC), care reprezintă programul la
nivel regional şi local, şi îndeplinesc rolul de puncte de informare pentru potenţialii
solicitanţi. Uneori, aceste funcţii sunt îndeplinite de oficiile filialelor regionale ale STC;
7) Controlul de Prim Nivel (CPN), ale cărui principale responsabilităţi sunt de a verifica şi
valida cheltuielile raportate de către partenerii de proiect (beneficiari); cererile de plată
sunt transmise la AM;
8) Autoritatea de Certificare (AC) depune declaraţiile de cheltuieli certificate şi cererile de
plată către Comisia Europeană şi primeşte plăţi;
9) Autoritatea de Audit (AA), un organism independent responsabil pentru verificarea
funcţionării eficiente a sistemului de management şi control.
59
203. Din cele nouă funcţii de mai sus, DG CTE îndeplineşte rolurile de AM, AN, STC, și PC
în funcţie de structura programelor. Rolul de CPN este îndeplinit de către DG de coordonare a
activităţilor din teritoriu (MDRT); AC de către Ministerul Finanţelor Publice, şi AA de către un
organism operaţional independent afiliat la Curtea de Conturi.
204. DG CTE este condusă de un Director General şi are o Direcţie de Implementare a
Programelor şi o Direcţie de Cooperare Teritorială Internaţională, fiecare condusă de un
Director. Cele mai multe dintre rolurile de implementări din prima linie ale DG CTE ca CCM,
CDC, AM, AN, STC şi PI-uri sunt îndeplinite de către Direcţia de Cooperare Teritorială
Internaţională. Direcţia de Implementare a Programelor13
este însărcinată cu "activităţi legate de
asigurarea punerii în aplicare a programelor de cooperare teritorială Europeană gestionate în
cadrul DG CTE"14
. Aceasta include sprijin pentru îndeplinirea tuturor sarcinilor, în conformitate
cu reglementările europene şi naţionale aplicabile, prin contribuirea la îmbunătăţirea
procedurilor, identificarea riscurilor potenţiale, precum şi elaborarea de planuri de lucru şi
asistenţă tehnică gestionate de către DG.
205. Direcţia de Cooperare Teritorială Internaţională este formată din şapte unităţi: (1) AM
pentru Programul CTF România-Bulgaria 2007-2013; (2) ACM pentru Programul Operaţional
Comun România-Ucraina-Republica Moldova 2007-2013; (3) ACM pentru Programul
Operaţional Comun pentru Marea Neagră 2007-2013; (4) AM pentru IPA pentru Programul de
Cooperare Transfrontalieră România-Serbia; (5) Autorităţile Naţionale şi Punctele Naţionale de
Contact; (6) Oficiul de Asistenţă în Management al Programelor, şi (7) Secretariatul Tehnic
Comun pentru Programul de Cooperare Tranfrontalieră Marea Neagră 2007-2013. Direcţia pentru
Implementarea Programelor este împărţită în (1) Unitatea pentru Coordonarea Birourilor
Regionale de Cooperare Transfrontalieră şi (2) Serviciul de Implementare a Programelor.
4.2.2 Programare şi Bugetare15
206. Ceea ce urmează este un scurt rezumat al celor zece programe gestionate de către DG CTE,
cu sumele totale bugetate pentru perioada 2007-2013:
1) Programul de Cooperare Transfrontalieră România-Bulgaria (262 milioane de euro)
2) Programul de Cooperare Transfrontalieră România-Serbia (23 milioane de euro)
3) Programul de Cooperare Transfrontalieră România-Ucraina-Republica Moldova (138,1 milioane de euro)
4) Programul de Cooperare Transfrontalieră în Bazinul Mării Negre (25,3 milioane de
euro)
5) Programul de Cooperare Transfrontalieră Ungaria-România (275 milioane de euro)
13
Direcţia de Implementare a Programelor a fost de asemenea responsabilă pentru coordonarea şi asigurarea
managementului tehnic pentru Polonia şi Ungaria: Asistenţa pentru Restructurarea Economiilor acestora (PHARE), a
căror ultim an de programare a fost 2003, de contractare 2005, de plăţi 2006 - şi programele Interreg III B CADSES
(2000 -2006). Având în vedere că funcţiile administrative ale DG CTE pentru programele PHARE şi Interreg III s-au
încheiat în anul financiar 2010 şi nici un buget administrativ nu a fost alocat pentru aceste programe, acestea nu sunt
acoperite de această analiză funcţională. 14
Regulamentul de Organizare şi Funcţionare, MDRT (18 august 2010). 15
Vezi Anexa 4.2.2a pentru rezumatul fiecărui program
60
6) Programul de Cooperare Transnaţională Europa de Sud-Est (210 milioane de euro)
7) Programul de Cooperare Interregională Interreg IV C (321,3 milioane de euro)
8) Programul Rețele Urbane URBACT II (67,8 milioane de euro)
9) Programul de Cooperare Interregională INTERACT 2007-2013 (40 milioane de euro)
10) Programul de Cooperare ENPI Ungaria-Slovacia-România-Ucraina (75,4 milioane de
euro)
4.2.3 Personal
207. DG CTE are 87 de membri ai personalului alocat celor nouă unităţi în cele două
direcţii (68 de posturi ocupate în prezent). De asemenea, este susţinută de către personalul din
alte direcţii generale din cadrul Ministerului pentru a face faţă problemelor transversale, cum ar fi
DG pentru Economie şi Administrare şi DG Juridică. Pentru evaluarea cererilor de proiecte, DG
CTE contractează un grup de evaluatori de proiect independenţi.
4.2.4 Colaborare şi sinergii (interne şi externe pentru MDRT)
208. Cele zece programe gestionate de către DG CTE au suprapuneri semnificative, atât în
ceea ce priveşte priorităţile, cât şi acoperirea geografică. Un exemplu este suprapunerea dintre
programele de cooperarea transnaţională şi programele inter-regionale. Din moment ce toate
judeţele din România sunt eligibile pentru Programul de Cooperare Transnaţională Europa de
Sud-Est, Interreg IV C, şi URBACT, toate ocupându-se cu domeniile prioritare de creştere
economică, ocupare a forţei de muncă, şi inovare, coordonarea este critică pentru a se evita
duplicarea şi pentru a genera sinergii şi complementarităţi. Chiar dacă coordonarea acestor
programme ar trebui facută de către autoritățile UE, în practică acest lucru nu a funcționat foarte
bine.
209. Multe Programe de Cooperare Transfrontalieră, de asemenea, lucrează în aceleaşi
judeţe privind zonele prioritare similare. Judeţul Satu Mare, de exemplu, este eligibil pentru a
aplica la şase programe diferite pentru punerea în aplicare a proiectelor privind creşterea
economică, ocuparea forţei de muncă, şi inovarea. Judeţele Suceava, Galaţi, Tulcea, şi Constanţa
sunt eligibile pentru până la cinci programe privind creşterea economică, ocuparea forţei de
muncă, şi inovarea; până la patru programe privind mediul şi pregătirea pentru situaţii de urgenţă;
şi, de asemenea, pentru până la patru programe privind accesibilitatea (transport, comunicaţii,
informaţii). Anexa 4.2.3 prezintă suprapunerile celor zece programe pentru fiecare judeţ şi după
priorităţi. 16
16 Tabelul rezumă care programe lucrează pe ce priorităţi şi în care judeţe. Tabelul a regrupat obiectivele
programului uşor diferit de grupările originale realizate în programele individuale, deoarece multe dintre programe
clasificau obiective similare în conformitate cu concentrarea pe diverse grade de prioritate. Definiţiile pot să nu fie
exacte pentru unele programe, dar tabelul ne dă totuşi o idee bună despre locurile unde sunt suprapuneri. Tabelul
este util pentru a identifica unde se suprapune acoperirea geografică şi sectorială a programelor. Tabelul nu
include alte programe, cum ar fi POS, inclusiv POR, finanţat de Fondurile Structurale EuPORene şi alte programe
finanţate la nivel naţional, care, de asemenea, trebuie să fie luate în considerare pentru coordonare.
61
210. Fiecare program primeşte sute de proiecte cu termene diferite, şi este o provocare a
coordona procesele pentru diferite aplicaţii. Cererile sunt de obicei realizate printr-un partener
conducător, care consolidează diferitele activităţi propuse de partenerii individuali. Prin urmare,
atunci când cererea pentru aceeaşi activitate este prezentată ca parte a diferitelor proiecte
consolidate prin intermediul unor parteneri conducători diferiţi, pentru programe diferite, devine
mai dificil de a identifica suprapunerile, sau a descalifica numai componentele duplicat ale
proiectelor consolidate aprobate. Retragerile de aplicaţii după aprobare, declanşate de aprobări
duplicat prin diferite programe, pot afecta, de asemenea, punerea în aplicare şi absorbţia
programului în ansamblu. În astfel de circumstanţe, selectarea proiectelor bazate pe sinergii şi
complementarităţi cu proiecte aplicate / implementate prin alte programe este chiar mai dificilă.
În timpul procesului de analizare, nu era clar modul în care acest risc potenţial de dublare a fost
gestionat în diferite programe, care au personal separat. Pentru a evita astfel de forme de
suprapuneri şi a permite generarea de sinergii, ar putea fi util un mecanism sau un sistem care
permite STC a verifica dacă acelaşi solicitant a depus cereri similare la alte programe, şi dacă
există orice proiecte în alte programe care pot genera sinergii.
4.2.5 Provocări
211. Una dintre provocările-cheie pentru DG CTE este de a îmbunătăţi rata de absorbţie
foarte scăzută a programelor sale. Începând din martie 2011, ratele de absorbţie au fost de mai
puţin de 1 la sută pentru toate programele de CTF; 3,91 la sută pentru Programul de Cooperare
Transnaţională Europa de Sud-Est; şi mai puţin de 1 la sută pentru cele trei Programe
Interregionale (din decembrie 2010)17
gestionate de DG CTE. Absorbţia totală a crescut de la
0,61 la sută în decembrie 2010, la doar 1,3 la sută per ansamblu, în martie 2011. În ciuda acestor
rate de absorbție mici, programele CTE din România au o performanță mai bună decât multe din
programele similare din alte state UE, indicând că programele CTE în general au o performanță
slabă.
212. O analiză a piedicilor apărute în ciclurile proiectului privind Cooperarea
Transfrontalieră şi a programelor de cooperare transnaţională, realizată pentru această
recenzie funcţională, a subliniat necesitatea de a îmbunătăţi eficienţa procesului de evaluare
şi contractare. Analiza a evaluat cele cinci etape de implementare a programului: (1) Aplicarea
(cerere), (2) Evaluarea cererilor, (3) Calitatea propunerilor de proiecte (rata de aprobare), (4)
Contractarea, şi (5) Plăţile18
. Programele interregionale nu sunt analizate în detaliu, deoarece
acestea se referă la toate cele 27 de state membre ale UE, şi atribuirea proiectelor româneşti la
absorbţia globală a programului este limitată. Analiza se bazează pe date furnizate de DG CTE de
17
Deoarece INTERACT este un program de asistenţă tehnică, şi nu implică selectarea şi punerea în aplicare a
proiectelor, rata de absorbţie a acestuia nu este analizată. 18
Cererea de programe a fost evaluată prin compararea valorii totale a cererilor de finanţare primite în raport cu
bugetul disponibil al programului (inclusiv contribuţiile naţionale). Eficienţa Evaluării este procentul de cereri de
proiecte primite evaluate / revizuite (în termeni de valoare). Rata de aprobare se referă la procentul de cereri evaluate
aprobate (în termeni de valoare). Eficienţa Contractării este procentul din valoarea totală a proiectelor aprobate
pentru care contractele au fost încheiate. Eficienţa plăţilor este valoarea totală a plăţilor efectuate până în prezent,
comparativ cu valoarea totală a contractelor.
62
la 1 martie 2011, şi din moment ce nu ţine pe deplin cont de calendarul cererilor de propuneri,
(precum și etapele de evaluare a proiectelor şi contractarea acestora), unele dintre performanţe ar
putea fi sub-estimate. De exemplu, pentru acele programe ale căror cereri de propuneri s-au
închis recent, eficienţa de evaluare poate fi subestimată. Constatările analizei piedicilor apărute în
ciclurile proiectului pentru cele şapte programe sunt rezumate în figura 4.3.
213. Cererile solicitanţilor nu par să fie o constrângere cheie pentru absorbţie în
majoritatea programelor. În general, valoarea în euro a cererilor depuse la toate programele
până în martie 2011 s-a ridicat la 151 la sută din fondurile disponibile. Până în prezent, au fost
revizuite cereri în valoare de 86 la sută din totalul fondurilor disponibile, şi au fost aprobate
aplicaţii în echivalentul a 51 la sută din fondurile disponibile. În ipoteza unei rate de aprobare
similare, până la data la care toate cererilor primite sunt evaluate, vor fi alocate aproximativ 89 la
sută din fondurile disponibile pentru aceste şapte programe. Cu toate acestea, în multe programe
procentul de cereri primite, care au fost evaluate (eficienţa evaluării ) ar putea fi îmbunătăţită, în
special pentru programele România-Ucraina-Moldova, şi România-Bulgaria.
214. Analiza a identificat etapele de evaluare, contractare şi plătă ca blocaje pentru
programele de Cooperare Transfrontalieră România-Bulgaria. În timp ce cererile
solicitanţilor se ridică la 231 la sută din fondurile disponibile, evaluarea nu a ţinut pasul cu
cererile primite. Până în prezent, au fost analizate cererile care cuprind 57 la sută din valoarea
totală a cererilor depuse şi 57 la sută dintre acestea au fost aprobate. La această rată de aprobare,
programul este deja supraîncărcat, întrucât aprobările se estimează că vor ajunge la 131 la sută
din fondurile disponibile. Dintre proiectele aprobate, au fost încheiate contracte pentru
aproximativ 52 la sută din valoarea totală a proiectelor; şi 1 la sută din sumele contractate ale
proiectului au fost plătite.
215. Programul de Cooperare Transfrontalieră România-Serbia face progrese
semnificative, în ceea ce priveşte volumul de proiecte aprobate (94,05 la sută din bugetul
disponibil) şi contractate până în prezent (100 la sută din proiectele aprobate au fost pe deplin
contractate). Cererea pentru acest program este de aproximativ trei ori mai mare decât bugetul
disponibil, şi toate proiectele propuse au fost evaluate. Cu toate acestea, nici o plată nu a fost
făcută până în prezent. Absorbţia în timp util a programului depinde de îmbunătăţirea
decontărilor.
216. Programul de Cooperare Transfrontalieră România-Ucraina-Republica Moldova
prezintă strangulări în evaluare şi contractare. Cererea este mare pentru acest program,
întrucât valoarea totală a cererilor de finanţare primite până în prezent este de aproape trei ori mai
mare decât suma de finanţare disponibilă. Cu toate acestea, doar 14 la sută din cererile totale ale
proiectului au fost evaluate până în prezent, chiar dacă proiectele sunt aprobate pe baza
principiului primul venit, primul servit. În plus, 82 la sută din toate proiectele evaluate au fost
aprobate, indicând faptul că programul poate să îşi epuizeze fondurile cu mult înainte ca
majoritatea proiectelor să fie evaluate. Până în prezent, nu au fost încheiate contracte pentru nici
unul dintre proiectele aprobate.
Figura 4.3: Situaţia punerii în aplicare a programelor CTF şi CTN, din martie 2011 (în milioane)
63
Toate
Programele Combinate
■ Fonduri disponibile
■ Solicitate
■ Evaluate
■ Aprobate
■ Contractate
■ Plătite
Program Cerere Eficienţa Evaluării Rata Aprobărilor
Eficienţa Contractărilor
Eficienţa Plăţilor Plăţi Totale
Total 151% 57% 59% 50% 5% 1.3%
RO-BU 231% 57% 57% 52% 1% 0.61%
RO-SE 285% 100% 33% 100% 0% 0.00%
RO-UA-MD 295% 14% 82% 0% 0% 0.00%
Black Sea 246% 99% 9% 0% 0% 0.00%
HU-RO 81% 80% 82% 37% 2% 0.82%
SEE 53% 99% 60% 100% 13% 3.91%
HU-SV-RO-UA 123% 100% 49% 35% 0% 0.00%
Sursa: DG CTE
217. Cele două blocaje principale ale Programului de Cooperare Transfrontalieră Bazinul
Mării Negre sunt calitatea propunerilor de proiecte şi eficienţa contractării. Cererea pentru
program este mare (aproximativ de 2,5 ori mai mare decât fondurile disponibile), iar programul a
evaluat eficient toate cererile primite. Cu toate acestea, doar o mică parte (9 la sută) dintre toate
€ 0
€ 200
€ 400
€ 600
€ 800
€ 1,000
€ 1,200
€ 1,400
€ 1,600
€ 1,800
All Programmes
Combined
€0
€100
€200
€300
€400
€500
€600
€700
Available FundApplied
Evaluated
Approved
Contracted
64
proiectele evaluate a fost aprobată până în prezent, indicând faptul că nivelul de calitate al
propunerilor de proiecte a fost în general scăzut. Nu au fost încheiate contracte pentru nici unul
dintre proiectele aprobate. Motivele pentru rata scăzută de aprobare a proiectului, precum şi
întârzierile în încheierea contractelor de achiziţii trebuie să fie investigate în continuare.
218. Programul de Cooperare Transfrontalieră Ungaria-România este unul din puţinele
programe a căror cerere este mai mică decât bugetul disponibil; provocările sale principale
sunt: cererea scăzută, eficienţa contractărilor, şi eficienţa plăţilor. Proiecte în echivalentul a
aproximativ 80 la sută din valoarea totală a cererilor primite au fost evaluate până în prezent, şi
82 la sută dintre acestea au fost aprobate. 37 la sută dintre proiectele aprobate au fost contractate,
din care 2 la sută a fost plătit.
219. Programul de Cooperare Transnaţională Europa de Sud-Est este un alt program care
suferă de o cerere scăzută. De asemenea, acesta are o eficienţă scăzută a plăţilor. Deşi 99 la
sută din cererile primite au fost evaluate, cererea este de numai aproximativ 53 la sută din bugetul
disponibil. Până în prezent, 60 la sută din cereri au fost aprobate şi toate acestea au fost
contractate, dar plata este de 13 la sută din proiectele aprobate. Deşi scăzută, această cifră este
semnificativ mai mare decât la oricare dintre celelalte programe (şi de aproximativ şase ori mai
mare decât următorul cel mai bun performer în ceea ce priveşte plăţile). Absorbţia programului
va depinde de creşterea nivelului cererilor solicitanţilor şi de cel al plăţilor.
220. Programul de Cooperare Transfrontalieră Ungaria-Slovacia-România-Ucraina are trei
bariere principale: calitatea propunerilor de proiect, contractarea, şi plăţile. Toate cererile
pentru acest program au fost evaluate, din care mai puţin de jumătate au fost aprobate.
Contractele au fost încheiate pentru 35 la sută din valoarea proiectelor aprobate. Nu a existat nici
o plată până în prezent.
221. Pentru toate programele, cu excepţia programelor România-Serbia şi Europa de Sud-Est,
eficienţa contractărilor a fost o problemă majoră. Eficienţa plăţilor a fost, de asemenea, în
general, scăzută pentru toate programele. În plus, eficienţa evaluării a fost o barieră pentru
Programul de Cooperare Transfrontalieră România-Bulgaria şi Programul de Cooperare
Transfrontalieră România-Ucraina-Moldova.
222. Comparând acele programe pentru care România este Autoritate de Management cu
cele pentru care România nu este, pot fi făcute următoarele observaţii (a se vedea figura
4.4):
1) Programele pentru care România este AM au o cerere mare, comparativ cu programele
care nu sunt gestionate de România.
2) Eficienţa evaluării a fost mai scăzută pentru programele pentru care România este AM
(aproximativ o treime din cereri au fost evaluate), comparativ cu 90 la sută pentru
programele care nu sunt gestionate de România.
3) Ratele de aprobare sunt mai scăzute pentru programele gestionate de România, dar acest
lucru este posibil să se datoreze concurenţei mai mari şi volumului mare de cereri.
65
4) Eficienţa contractării este similară pentru programele pentru care România este AM şi
pentru programele care nu sunt gestionate de România. Eficienţa plăţilor este foarte
scăzută, în ambele cazuri.
Figura 4.4 Performanţa Programelor pentru care România este AM
Programe pentru care România este AM Programe pentru care România nu este AM
Buget disponibil
Solicitări
Evaluate
Aprobate
Contractate
Plătite
■ CTF România-Bulgaria (FEDR)
■ CTF Marea Neagră (ENPI-IPA)
■ CTF Romania-Serbia (IPA)
Buget disponibil
Solicitări
Evaluate
Aprobate
Contractate
Plătite
■ CTF Ungaria-România (FEDR)
■ CTF Ungaria-Slovacia-România-Ucraina (ENPI)
■ CTN EuPORa de Sud-Est (FEDR-IPA)
223. Deoarece unele dintre programe au mai mult de o sursă de finanţare UE, nu este posibil să se
facă o comparaţie strictă a performanţelor programelor prin sursa de finanţare; cu toate acestea, o
simplă analiză sugerează următoarele (figura 4.5 de mai jos):
1) Programele finanţate IPA tind să aibă cereri mai mici, dar eficienţă ridicată de evaluare.
Procentul de proiecte aprobate din valoarea totală a proiectelor evaluate este mai mare
pentru programele finanţate de FEDR, şi cel mai mic pentru programele finanţate de IPA.
€ 0
€ 200
€ 400
€ 600
€ 800
€ 1,000
€ 1,200
Mill
ion
s
Romania MA Programmes
CBC Romania Bulgaria (ERDF)
CBC Black Sea (ENPI +IPA)
CBC Romania Serbia (IPA)
€ 0€ 100€ 200€ 300€ 400€ 500€ 600€ 700
Mill
ion
s
Non-Romania MA Programmes
CBC Hungary Romania (ERDF)
CBC Hungary Slovakia Romania Ukraine (ENPI)
TNC South East Europe (ERDF + IPA)
66
2) În timp ce programele finanţate prin IPA au eficienţa cea mai mare de contractare,
programe finanţate prin ENPI au cea mai mică eficienţă.
3) Ratele plăţilor sunt foarte mici pentru proiectele de la toate sursele de finanţare.
Figura 4.5: Comparaţie a Stadiului de Implementare după Sursa de Finanţare
Programe finanţate prin FEDR Programe finanţate prin IPA Programe finanţate prin ENPI
■ CTF România-Bulgaria (FEDR)
■ CTF Ungaria-România (FEDR)
■ CTN EuPORa de Sud-Est (FEDR-
IPA)
■ CTF Marea Neagră (ENPI-IPA)
■ CTF Romania-Serbia (IPA)
■ CTN EuPORa de Sud-Est (FEDR-
IPA)
■ CTF Marea Neagră (ENPI-IPA)
■ CTF România- Ucraina-Moldova
(ENPI)
■ CTF Ungaria-Slovacia-România-
Ucraina (ENPI)
224. O mare întrebare care se ridică din aceste analize este dacă blocajele în evaluare,
contractare, şi etapele de plată pot fi eliminate prin simplificarea procedurilor, creşterea
capacităţii beneficiarilor, sau creşterea numărului de personal al DG CTE?
225. Conform DG CTE, întârzierile în procesul de evaluare sunt, în principal, datorate
timpului suplimentar necesar pentru contactarea solicitanţilor pentru a aduna informaţiile
care lipsesc. Formularele de cerere sunt adesea completate incorect, ceea ce face necesar ca
evaluatorii să solicite informaţii suplimentare. Un formular de cerere on-line a fost introdus pe o
bază pilot pentru Programul de Cooperare Transnaţională Europa de Sud Est pentru a minimiza
erorile în aplicaţii, dar impactul a fost nesemnificativ, deoarece solicitanţii au continuat să facă
greşeli şi informaţiile furnizate pe suport de hârtie, de multe ori nu se potriveau cu informaţiile
înregistrate în formularul de cerere on-line.
€ 0
€ 200
€ 400
€ 600
€ 800
€ 1,000
€ 1,200
Mill
ion
s
Programmes Funded by ERDF
CBC Romania Bulgaria (ERDF)
CBC Hungary Romania (ERDF)
TNC South East Europe (ERDF + IPA)
€ 0
€ 50
€ 100
€ 150
€ 200
€ 250
€ 300
€ 350
Mill
ion
s
Programmes Funded by IPA
CBC Black Sea (ENPI +IPA)
CBC Romania Serbia (IPA)
TNC South East Europe (ERDF + IPA)
€ 0
€ 100
€ 200
€ 300
€ 400
€ 500
€ 600
Mill
ion
s
Programmes Funded by ENPI
CBC Black Sea (ENPI +IPA)
CBC Romania Ukraine Moldova (ENPI)
CBC Hungary Slovakia Romania Ukraine (ENPI)
67
226. Introducerea Aplicaţiilor on-line a fost frustrantă prin faptul că numai documentele pe
suport de hârtie sunt recunoscute juridic în temeiul legislaţiei române în vigoare, şi fără
prezentarea documentelor pe suport de hârtie, aplicaţiile on-line nu sunt prelucrate. Cu toate
acestea, un sistem de aplicaţii on-line, dacă ar fi aplicat în mod corespunzător, are totuşi
potenţialul de a ajuta beneficiarii să pregătească cererile în mod corect şi de a economisi timpul
suplimentar petrecut la evaluare. Greşelile în aplicaţii pot fi, de asemenea, reduse prin furnizarea
de orientări mai clare pentru beneficiari. O problemă importantă la care urmează să se răspundă
pentru găsirea unei soluţii la această provocare este dacă greşelile sunt făcute ca urmare a
complexităţii aplicaţiilor sau a capacităţii inadecvate a solicitanţilor.
227. Dificultatea de a asigura fonduri pentru asistență tehnică pentru gestionarea
programelor, fac planificarea şi asigurarea de personal dificile. De exemplu, procesul de
evaluare poate fi accelerat prin creşterea capacităţii evaluatorilor sau pur şi simplu prin
mobilizarea mai multor evaluatori, dar aceste măsuri necesită mai mult buget administrativ decât
este disponibil în majoritatea programelor CTE. În acest context, fluxul previzibil şi constant al
resurselor financiare pentru gestionarea programului este de ajutor. În momentul de faţă, nu este
întotdeauna clar modul în care sursele UE alocate pentru gestionarea programului sunt de fapt
plătite la DG CTE şi în ce condiţii, întrucât normele diferă în funcţie de programul CTE.
228. O provocare majoră întâlnită în etapa de contractare a fost numărul mare al
clarificărilor solicitate de către beneficiari. Deseori, beneficiarii nu au fost în măsură să
înţeleagă în mod clar regulamentul explicat numai prin documentele programului. Prin urmare,
Autorităţile de Management şi AN petrec o cantitate semnificativă de timp pentru a oferi
clarificări beneficiarilor. Mai multe surse de orientare prietenoase cu utilizatorul, cum ar fi
informaţiile FAQ (întrebări frecvente), sunt necesare pentru a reduce eforturile depuse în a
răspunde la întrebările beneficiarilor.
229. Alţi factori care afectează ratele de contractare cuprind (1) retragerea unor propuneri
de către beneficiari după aprobare şi (2) descoperirea ne-eligibilităţii beneficiarilor după
aprobare. Asemenea probleme pot fi evitate prin evaluarea credibilităţii şi eligibilităţii
beneficiarilor în timpul etapei de evaluare, sau după primirea cererilor de proiecte.
230. Experienţa de la etapele de aplicare şi contractare sugerează că ar putea exista blocaje
ale plăţilor asociate cu cererile de plată. Este dificil de a se identifica constrângerile din faza de
plată, deoarece majoritatea programelor nu au intrat complet în etapa de plată. Totuşi, există o
mare probabilitate ca cererile de plată ale multor beneficiari să fie pregătite în mod incorect în
timpul etapelor iniţiale de punere în aplicare a contractului. Pentru plata la timp, va fi important
ca beneficiarii să înţelegă în mod clar regulile şi să întocmescă cererile de plată corect.
231. Dificultăţile cu reconcilierea legislaţiei variate a ţărilor participante privind
procedurile de programare şi aplicare au afectat absorbţia. Deoarece fiecare program a
trebuit să fie stabilit în conformitate cu legislaţiile din toate ţările participante, şi deoarece fiecare
program a implicat un set diferit de ţări participante, au fost necesare negocieri extinse pentru a
conveni asupra procedurilor pentru fiecare program, rezultând în întârzierea lansării programelor.
Comunicarea şi armonizarea cu ţările partenere necesită o cantitate mare de timp şi resurse.
68
Acordarea de sprijin din partea Ministerului Afacerilor Externe pe acest front, la debutul
programelor, ar fi putut contribui foarte mult la reducerea sarcinii DG CTE şi ar fi facilitat
negocierea programelor.
232. De-a lungul întregului ciclu al proiectului, deciziile-cheie ale punerii în aplicare nu au
fost întotdeauna luate în mod eficient de către Comitetul de Monitorizare, ca urmare a
îndrumării inadecvate oferite de către reprezentanţii politici ai ţărilor partenere care nu au
fost de multe ori pe deplin informaţi cu privire la probleme, opţiunile tehnice şi soluţiile
propuse. Reuniunile CM, în general, au devenit o arenă în care domină disputele mai largi inter-
guvernamentale şi transfrontaliere, mai degrabă decât reuniuni care se concentrează pe deciziile
tehnice şi strategice necesare pentru a se asigura de faptul că partenerii de proiect au sprijinul
necesar pentru a pune în aplicare proiectele lor eficient şi eficace. Reprezentanţii Ministerului de
Relaţii Externe ai României privind CM nu au fost întotdeauna lămuriţi cu privire la rolul lor în
facilitarea rezultatului dorit pentru reuniunile CM.
4.2.6 Recomandări
Recomandări pe termen scurt
233. Introduceţi documente standard de contractare pentru beneficiari, după cum se
recomandă în secţiunea de achiziţii publice; şi publicaţi note de orientare privind contractarea,
ţinând seama de greşelile făcute cel mai frecvent şi de întrebările frecvente (FAQs). Formate
model cu instrucţiuni ―faceţi‖ şi ―nu faceţi‖, ar putea fi, de asemenea, elaborate. (A se vedea
detalii în secţiunea de achiziţii a acestui raport). Această recomandare va aborda problema
numărului mare de clarificări solicitate de către beneficiari în etapa de contractare a
implementării (proiectului), şi va contribui la sprijinirea şi la sporirea capacităţii beneficiarului de
a accelera implementarea proiectului (şi plăţile).
234. Elaboraţi şi publicaţi note orientative pentru pregătirea cererilor de plată de către
beneficiari, cu exemplificări, întrebări frecvente, şi greşeli obişnuite anticipate. Această
recomandare va ajuta la reducerea erorilor din documentaţia aferentă cererilor de plată, anticipate
că vor apărea în stadiul de plată, deoarece experienţa de la etapele de aplicare şi de contractare
indică un risc ridicat ca multe cereri de plată să fie pregătite în mod incorect.
235. În scopul de a gestiona relaţiile transfrontaliere complexe, DG CTE ar trebui să
lucreze mult mai strâns cu Unitatea de Relaţii Externe şi Protocol pentru a gestiona relaţiile
cu partenerii externi. Unitatea de Relaţii Externe şi Protocol are nevoie de un membru dedicat
al personalului pentru a ajuta CTE să lucreze cu Ministerul Relaţiilor Externe pentru a se asigura
că reprezentanţii politici ai ţărilor partenere sunt pe deplin informaţi cu privire la aspectele,
opţiunile tehnice, şi soluţiile propuse, în scopul de a reduce natura agitată şi de contencios a
reuniunilor Comitetului de Monitorizare. Toate deciziile tehnice ar trebui luate la nivel tehnic,
prin STC şi convenite şi comunicate la nivel politic între parteneri, astfel încât CM să se poată
concentra pe deciziile de implementare, mai degrabă decât să degenereze într-un forum pentru
exprimarea nemulţumirilor politice şi diplomatice. Deoarece aceasta nu este o competenţă de
bază a DG CTE, Unitatea de Relaţii Externe şi Protocol, care lucrează în strânsă colaborare cu
69
Consilierul Diplomatic al MDRT, poate ajuta la facilitarea informărilor politice şi a negocierilor
în jurul rezultatelor tehnice dorite (şi convenite). Colaborarea cu Unitatea de Relaţii Externe şi
Protocol ar spori în mod semnificativ capacitatea României de a negocia şi de a stabili proceduri
pentru noile programe anticipate pentru următorul ciclu de programare al UE.
Recomandări pe termen mediu
238. Introducerea aplicaţiile electronice, combinate cu semnături electronice pentru toate
programele CTE pentru a accelera analizarea, evaluarea şi aprobarea proiectelor. Aplicaţiile
electronice vor face mult mai dificil să se comită erori în elaborarea cererilor de proiecte şi vor
reduce cantitatea de timp şi de resurse necesare pentru examinarea cererilor. Introducerea
semnăturilor electronice va face ca depunerea suplimentară a cererilor în exemplare pe suport
hârtie să nu mai fie necesară, şi va reduce considerabil sarcinile administrative suplimentare, de
verificare a consecvenţei între aplicaţiile electronice şi aplicaţiile pe suport hârtie.
240. Elaboraţi formulare de aplicaţii şi proceduri mai prietenoase cu utilizatorul pentru
următorul ciclu de finanţare UE (2014-2020), păstrând posibilitatea de extindere a aplicaţiilor
electronice pentru mai multe programe. Pentru a beneficia la maximum de aplicaţiile electronice,
legislaţiile pot fi modificate pentru a recunoaşte aplicaţii fără o copie pe hârtie, aşa cum este cerut
în prezent. Această recomandare va reduce frecvenţa erorilor făcute de beneficiari în completarea
formularelor de aplicare pentru proiecte în programele viitoare, economisind timp şi resurse
necesare în evaluarea cererilor de finanţare.
Recomandări pe termen lung
236. Simplificaţi auditarea programului şi procedurile de control. Lucraţi cu Curtea de
Conturi pentru a raţionaliza şi simplifica procedurile, în scopul de a reduce raportările şi povara
administrativă a autorităţilor de management şi a beneficiarilor. Prin identificarea şi eliminarea
cerinţelor redundante şi inutile de reglementare aplicate în mod specific României,
implementarea proiectului, precum şi coordonarea procedurilor programului cu alte ţări partenere
pot fi mult simplificate.
237. Construiţi o bază de date comună pentru a ţine evidenţa solicitanţilor de proiecte în
toate programele de cooperare transfrontalieră şi CTN (şi, eventual, alte POS). Intenţia de
utilizare a bazei de date este de a identifica aplicaţiile duplicat, solicitanţii neeligibili, şi de a
identifica potenţiale sinergii între proiecte. Această recomandare va reduce apariţia de contracte
incomplete prin aceea că va permite verificarea eligibilităţii beneficiarilor de la primirea cererilor,
şi reducerea numărului de retrageri ale cererilor de proiect ca urmare a aplicaţiilor duplicat.
239. Creşteţi previzibilitatea fondurilor alocate pentru managementul programului. În
conformitate cu situaţia actuală, fondurile AT finanţate din surse UE pentru managementul
programului, nu sunt neapărat integral plătite către DG CTE. Un flux mai previzibil de finanţare a
managementului programului va facilita personal suficient pentru a evita întârzierile în evaluarea
proiectului.
70
4.3 Direcţia Generală pentru Lucrări Publice (DG-LP)
4.3.1 Structură şi Responsabilităţi
241. Direcţia Generală Lucrări Publice (DG-LP) este responsabilă pentru monitorizarea a patru
programe de investiţii iniţiate şi finanţate de Guvern, integral sau parţial, de la bugetul de stat:
Programul pentru construirea de locuinţe noi, care include nouă sub-programe
guvernamentale. Unele dintre aceste programe sunt de aşteptat să se încheie în 2011 -
pentru că nu mai există cerere sau posibilităţi pentru continuarea lor.
Programul pentru dezvoltarea infrastructurii în zonele rurale şi localităţile urbane
mici (de exemplu, drumuri, sisteme de alimentare cu apă, canalizare). Acest program a
fost aprobat în anul 1997 şi se va termina în 2011.
Programul pentru construirea de facilităţi social-culturale şi sportive, care se
concentrează în principal pe săli de sport, piscine, patinoare, şi construirea/reabilitarea
facilităţilor culturale de interes public din mediul rural sau oraşe mici.
Programul de izolare termică a clădirilor, care va fi redus în 2011, oferind stimulente
financiare mai mici potenţialilor beneficiari.
242. DG-LP este condusă de un director general şi include două unităţi: una responsabilă cu
monitorizarea implementării programelor de alimentare cu apă, sisteme de canalizare şi drumuri
în zonele rurale, iar cealaltă responsabilă pentru monitorizarea implementării programelor de
izolare termică a clădirilor, construcţia de locuinţe sociale, precum şi coordonarea activităţilor
Agenţiei Naţionale pentru Locuinţe.
243. Recent, DG-LP a fost însărcinată cu responsabilitatea implementării unei mari părţi
a Programului Naţional pentru Dezvoltarea Infrastructurii (PNDI), aprobat de Guvern în
noiembrie 2010. Programul va finanţa proiecte de importanţă naţională pentru convergenţa
României la standardele Uniunii Europene cu privire la protecţia mediului prin construirea de noi
reţele de canalizare şi staţii de epurare a apelor uzate. De asemena, PNDI va finanţa modernizarea
şi reabilitarea de drumuri judeţene şi locale, precum şi îmbunătăţirea standardelor de viaţă în
zonele rurale. Fondurile alocate MDRT pentru aceste proiecte sunt de 17,2 miliarde RON
(aproximativ 4,05 miliarde € echivalent) din cele 20,9 miliarde de lei care reprezintă costul total
al programului. Diferenţa de 3,7 miliarde lei (0,87 miliarde €), este alocată Ministerului Mediului
şi Pădurilor pentru gospodărirea apelor (tratarea apei potabile şi epurarea apelor uzate, reţele de
alimentare cu apă şi canalizare), protecţia împotriva inundaţiilor şi punerea în siguranţă a
barajelor. PNDI este complementar programelor finanţate din fonduri CE privind mediul,
drumurile şi dezvoltarea rurală prin Programul Operaţional Regional (POR), Programul
Operaţional de Mediu (POM) şi Programul Naţional de Dezvoltare Rurală (PNDR).
71
244. PNDI pare să dubleze şi să se suprapună cu programele de investiţii bugetare şi
sprijinite de UE gestionate de alte ministere. Această dublare se observă, deşi PNDI ar trebui
să finanţeze proiecte depuse pentru finanţarea CE şi declarate eligibile, dar care nu au putut fi
finanţate din cauza resurselor insuficiente. În conformitate cu mecanismul financiar al PNDI,
guvernul intenţionează să împrumute de la băncile comerciale sau de la dezvoltatorii de
infrastructură, la ratele dobânzilor de pe piaţa privată de capital, cu o perioadă de graţie de trei ani
şi o scadenţă de şapte ani. Acest lucru este probabil să crească costul financiar al lucrărilor,
precum şi să creeze obligaţii fiscale semnificative pentru stat, reducând în acelaşi timp, posibil,
rata de absorbţie a programelor POR şi CTE, care sunt în proporţie de 85 la sută subvenţionate de
către UE.
245. Având în vedere că scopul acestui program este de a accelera convergenţa cu UE, în
beneficiul general, este recomandabil să se solicite contribuţia beneficiarilor acestor programe la
finanţarea proiectelor şi să acopere o parte din costurile totale. Experienţa acumulată de la alte
programe şi cerinţele CE ca ţara beneficiară să contribuie cu un minim de 15 la sută la costul total
al proiectului indică faptul că o contribuţie similară de 15 la sută ar trebui să fie solicitată de la
administraţia locală beneficiară a proiectelor PNDI, asigurându-se astfel, în plus, sentimentul co-
proprietăţii locale şi evitându-se potenţiala eliminare a proiectelor sprijinite de UE care necesită
co-finanţare. Contribuţia locală de 15 la sută ar putea fi plătită de către beneficiari constructorilor
ca avans pentru începerea lucrărilor contractate.
246. Desfăşurarea PNDI a crescut în mod substanţial volumul de lucru al DG-LP. Se
aşteaptă ca DG să verifice studiile de fezabilitate şi cererile de finanţare depuse de către
beneficiari şi să organizeze, de asemenea, analiza şi aprobarea lor de către Comitetul Tehnic şi
Economic (CTE) al MDRT. Acest proces a evidenţiat slaba calitate a documentaţiilor furnizate
de către beneficiari (studii de fezabilitate, cereri de finanţare). Cu toate acestea, a fost dificil ca
astfel de proiecte să fie respinse, datorită presiunii substanţiale exercitate de jos în sus de către
autorităţile locale. În plus, în mai multe cazuri, au fost prezentate pentru aprobare proiecte în
contradicţie cu obiectivele şi domeniul de aplicare al PNDI, în pachet cu alte proiecte care se
încadrează în obiectivele PNDI, în speranţa că şi acestea vor fi aprobate.
247. Punerea în aplicare a PNDI va copleşi capacitatea existentă a DG-LP. Deoarece toate
proiectele vor fi puse în aplicare de către MDRT, toate activităţile din aval, inclusiv selectarea
consultanţilor pentru pregătirea proiectelor tehnice şi achiziţia de lucrări (aplicarea procedurii de
contractare a proiectării şi execuţiei este serios avută în vedere pentru a reduce durata procedurii
de contractare), selecţia supravegherii tehnice, precum şi monitorizarea implementării vor rămâne
în responsabilitatea MDRT, implicând nu numai DG-LP, dar şi DG a Achiziţiilor publice, DG
Juridică, şi Direcţia Generală Economică şi de Plăţi. O Unitate de Implementare a Proiectului
(UIP) a fost înfiinţată oficial, incluzând 30 de personae, în prezent angajate ale unităţilor de mai
sus. Deoarece acest personal nu a fost scutit de sarcinile curente, este forate probabil ca
personalul UIP să fie ineficient şi, în acelaşi timp să afecteze performanţa unităţilor din care fac
parte.
248. DG-LP, de asemenea, asigură Secretariatul Tehnic al Comisiei Inter-ministeriale
pentru aprobarea Proiectelor de Investiţii; aceasta primeşte şi analizează proiectele mari de
infrastructură, estimate la mai mult de 25 milioane RON, depăşind competenţa ministerelor, şi
72
care necesită aprobarea Guvernului. Comisia Inter-ministerială analizează, de asemenea,
proiectele de investiţii iniţiate de autorităţile locale şi care depăşesc competenţele lor de aprobare
(13 milioane RON), precum şi toate proiectele de investiţii finanţate din credite externe
(rambursabile), indiferent de costul lor. Această cerinţă a Legii 500/2002 a afectat, de asemenea,
punerea în aplicare a proiectelor cu finanţare externă.
249. O altă sarcină a DG-PW este de a asigura Secretariatul Tehnic al Comitetului Tehnico-
Economic (CTE) al MDRT care analizează şi aprobă toate proiectele pentru care MDRT este
principalul titular / ordonator principal de credite. Acestea includ proiectele implementate de
Agenţia Naţională pentru Locuinţe şi Compania Naţională de Investiţii, care sunt pe deplin
responsabile pentru elaborarea proiectelor.
4.3.2 Programare şi Bugetare
250. Implementarea anuală a programelor în curs este incertă în absenţa programării
multi-anuale, provocând confuzie în rândul beneficiarilor şi autorităţilor locale. Sunt
necesare alocări bugetare multi-anuale pentru a asigura o finanţare continuă a programelor
moştenite şi pentru a evita amânarea finalizării acestora din cauza reorientării priorităţilor
programului anual pentru dezvoltare locală (de exemplu, programul de reabilitare a drumurilor şi
construcţia de reţele de alimentare cu apă şi de canalizare în zonele rurale încă şchiopătează la 13
ani de la aprobare). Este lăudabil faptul că MDRT a decis să oprească contractarea de noi proiecte
în cadrul acestor programe vechi şi să acorde prioritate finalizării în 2011 a proiectelor în
derulare, pentru alimentarea cu apă şi construcţia de drumuri în zonele rurale. De asemenea, se
preconizează ca proiectele în desfăşurare şi care nu pot fi finalizate în 2011 să fie incluse în
PNDI, reducând astfel numărul de programe aflate în responsabilitatea DG-LP.
251. Bugetarea pentru punerea în aplicare a programului de izolare termică a clădirilor, început
în anul 2005, s-a modificat în 2011, după ce guvernul a decis să schimbe regimul de finanţare.
Până în anul 2010, finanţarea de la guvern a acoperit 50 la sută din costurile de izolare, în timp ce
administraţia locală a acoperit 30 la sută, iar beneficiarii 20 la sută din cheltuieli. Începând cu
anul 2011, Guvernul a decis să crească cota de finanţare a proprietarilor, în timp ce a redus
finanţarea de la bugetul de stat; finanţarea de către Guvern va acoperi doar dobânzile bancare
pentru împrumuturile contractate de proprietari pentru a compensa parţial creşterea contribuţiei
acestora. Deşi este încă incert dacă şi modul în care contribuţia de la bugetul local s-ar putea
schimba, noile aranjamente financiare vor încetini punerea în aplicare a acestui program, care are
potenţialul de a aduce o contribuţie semnificativă la eficienţa energetică în România.
4.3.3 Personal
252. Personalul actual al DG-LP, format din 30 de persoane cu specialităţi diferite, este
atât insuficient cât şi inadecvat pentru a se conforma sarcinilor atribuite. Pentru o unitate cu
atribuţii tehnice speciale, ponderea personalului tehnic este insuficientă şi trebuie să fie
îmbunătăţită prin recrutarea de noi ingineri constructori. Deşi personalul DG-LP are sarcina de a
vizita proiectele în curs de implementare (şi vizitele pe teren ar trebui să aibă loc cel puţin o dată
73
pe an), numărul insuficient de personal face ca această sarcină să fie imposibil de îndeplinit.
Personalul participă numai ocazional la fazele determinante ale proiectelor mari.
253. Volumul de muncă al personalului a crescut în mod substanţial o dată cu începerea
lucrărilor pregătitoare pentru lansarea implementării PNDI. Un număr mare de studii de
fezabilitate prezentate, sunt depozitate pe coridoare şi sunt analizate în grabă; în acelaşi timp,
beneficiarii continuă să aducă documentaţii noi pentru includer în PNDI. În aceste condiţii, este
dificil să fie aplicate în mod amănunţit şi consecvent criteriile de evaluare prevăzute pentru
evaluarea calităţii proiectelor şi pregătirea pentru implementare. Prin urmare, este extrem de
importantă recrutarea cu prioritate de personal tehnic pentru a reduce presiunea asupra celui
existent, care este, de asemenea, implicat în implementarea programelor de investiţii mai vechi.
4.3.4 Colaborare şi sinergii (interne şi externe MDRT)
254. Înainte de adoptarea şi începerea PNDI, DG-LP a colaborat intern cu departamentul
economic (lunar) şi cu departamentul juridic (după necesităţi). Odată ce PNDI a devenit
operaţional, colaborarea internă s-a extins şi a inclus departamentul de achiziţii publice, în timp
ce colaborarea cu departamentul juridic a devenit mai frecventă. Este important ca aceste legături
să fie consolidate pentru punerea în aplicare a PNDI, în scopul asigurării întrgului sprijin pentru
UIP şi pentru construirea sinergiilor pentru implementarea planului. Personal din departamentele
de achiziţii publice şi juridic va trebui, de asemenea, să fie alocat cu normă întreagă la PNDI-
UIP, nu numai până când activităţile de proiectare şi execuţie sunt achiziţionate şi contractele
sunt semnate pentru toate proiectele avute în vedere, dar şi pentru managementul contractelor pe
parcursul implementării proiectului.
255. DG-LP a avut, de asemenea, colaborare externă cu beneficiarii proiectelor finanţate prin
diferite programme ale MDRT, cu alte ministere şi autorităţi locale care promovează proiecte
care necesită revizuirea şi aprobarea Comitetului Interministerial pentru Aprobarea Investiţiilor,
înainte de aprobarea Guvernului. Activitatea Comitetului Interministerial contribuie, de
asemenea, la construirea de sinergii cu alte ministere şi instituţii în scopul îmbunătăţirii
performanţei în promovarea proiectelor de investiţii eficiente şi oportune.
4.3.5 Provocări (privind punerea în aplicare şi mandatul)
256. Performanţa DG-LP la nivelul aşteptat este afectată de o serie de factori provocatori
provenind din surse interne şi externe. Noul volum de lucru va fi prea mare pentru numărul actual
de angajaţi şi necesită, de asemenea, o altă configuraţie a competenţelor pentru a avea succes; în
caz contrar, punerea în aplicare a PNDI va avea de suferit.
257. O altă provocare pentru buna performanţă a DG-LP este calitatea slabă a documentaţiilor
tehnice înaintate spre examinare şi aprobare. Acesta este, de asemenea, rezultatul verificării
superficiale a proiectelor de către departamentele tehnice ale entităţilor care au depus proiectele,
în special din administraţia locală. Întărirea capacităţilor pentru analiza proiectelor la nivel local
trebuie să fie consolidată prin asistenţă tehnică finanţată, posibil, din axa AT a POR (Axa 6).
74
258. Colaborarea cu alte departamente ale MDRT, în special cu cel economic şi juridic, nu este
întotdeauna bună, şi aceasta frânează performanţa DG-LP. Forme birocratice de comunicare
internă întârzie soluţionarea problemelor aparent simple, care ar putea fi uşor abordate prin
comunicarea prin e-mail. Acest lucru necesită îmbunătăţirea utilizării tehnologiei informaţiei
(TI), aplicaţiilor şi semnăturii electronice pentru eficientizarea proceselor, instruirea personalului
în utilizarea acestor mijloace moderne de comunicare şi, în cele din urmă, introducerea
obligativităţii aplicării acestor proceduri la toate nivelurile.
4.3.6 Agenţia Naţională pentru Locuinţe
259. Agenţia Naţională pentru Locuinţe (ANL), funcţionează ca o entitate economică sub
autoritatea MDRT. Consiliul de Administraţie compus din şapte membri, este prezidat de
directorul general al DG-LP, ceilalţi şase membrui făcând parte din personalul MDRT. În
conformitate cu Regulamentul intern de Organizare şi Funcţionare (ROF), aprobat de Guvern,
ANL are o sferă largă de activitate, inclusiv dezvoltarea pieţelor imobiliare, aranjamente
financiare pentru activităţi imobiliare, mobilizarea şi coordonarea de resurse financiare pentru
construcţia de locuinţe, acordarea de credite ipotecare pentru construcţii, achiziţia sau extinderea
de locuinţe, construcţia de spaţii de cazare pentru tineri destinate închirierii, achiziţionarea de
terenuri pentru construcţia de locuinţe, intervenţie tehnică pentru construcţiile existente, şi
implementarea programelor de locuinţe sociale.
260. În prezent, ANL este responsabilă pentru punerea în aplicare a trei programe principale:
Programul de locuinţe pentru tineri (condiţii de închiriere)
Programul pentru construirea de locuinţe pentru tinerii specialişti din mediul rural, care a
început în 2010
Programul de locuinţe în cadrul unor împrumuturi ipotecare (similar cu un dezvoltator
privat)
261. Deoarece primele două programe sunt finanţate în totalitate de la bugetul de stat, strategia
pentru implementarea lor este stabilită în conformitate cu nevoile locale (pe baza informaţiilor
furnizate de autorităţile respective), precum şi de disponibilitatea fondurilor comunicate de către
Ministerul Finanţelor Publice. Al treilea program este finanţat din resursele beneficiarilor şi
strategia de implementare este stabilită în funcţie de cerere. Performanţa în îndeplinirea
obiectivelor este evaluată, împreună cu conducerea MDRT, luând în considerare numărul de
locuinţe finalizate anual şi resursele financiare alocate programelor respective. Evoluţia
implementării pe o perioadă de zece ani a două programe este prezentată în figura 4.6.
262. Noul program guvernamental pentru construcţia de locuinţe în zonele rurale pentru tinerii
profesionişti finanţează locuinţe de serviciu pentru a fi inchiriate profesorilor, medicilor, ofiţerilor
de poliţie şi asistentelor medicale care lucrează în comună, pentru perioada serviciului lor.
Programul a fost lansat recent dar fondurile insuficiente alocate au întârziat implementarea sa.
263. Programarea şi bugetarea pentru implementarea programelor se bazează pe
necesitatea de a continua punerea în aplicare a proiectelor în curs de desfăşurare şi de a
demara noi proiecte pentru a asigura continuitatea programelor. Ulterior, programele sunt
75
ajustate în corelaţie directă cu resursele puse la dispoziţie de la bugetul de stat. Pentru a permite
construirea unui număr mai mare de locuinţe, în conformitate cu cererea tot mai mare din partea
tinerilor, a fost creat cadrul legal care să permită achiziţionarea locuinţelor de către chiriaşi, iar
sumele rezultate sunt încorporate în fondurile de finanţare a construcţiei de astfel de locuinţe noi.
Figura 4.6 Stadiul punerii în aplicare a programelor Locuinţe pentru Tineri, şi Construcţia
de Locuinţe
264. ANL are propriul său compartiment tehnic responsabil cu verificarea proiectelor înainte
de supunerea lor spre aprobare Comisiei Tehnice şi Economice pentru Aprobarea Investiţiilor a
MDRT. Acest compartiment este compus, în principal, din ingineri constructori în număr
suficient pentru a permite vizite periodice în amplasamentele proiectelor aflate în execuţie. De
asemenea, ANL are un serviciu propriu de achiziţii publice care se ocupă de selectarea
consultanţilor şi de achiziţia de lucrări şi bunuri necesare implementării programelor. Serviciul
de achiziţii publice nu este subordonat Direcţiei Generale a Achiziţiilor Publice din cadrul
MDRT, dar colaborează cu aceasta atunci când este necesar.
4.3.7 Recomandări
Recomandări pe termen scurt
265. Se recomandă raţionalizarea priorităţile de investiţii ale PNDI pentru a se evita
suprapunerea cu programe susţinute financiar de UE şi de alte ministere. Următoarele
măsuri sunt propuse pentru a reduce la minimum duplicarea şi pentru a face PNDI complementar
altor programe disponibile sprijinite de UE sau finanţate de la bugetul de stat:
1) alocarea prioritară de fonduri pentru finalizarea tuturor lucrărilor în curs;
2) stabilirea şi aplicarea unor criterii de eligibilitate clare pentru beneficiari;
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
3500
4000
4500
5000
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Year
Lociunţe pentru tineri Locuinţe private cu credite ipotecare
Nu
mar
de
locu
inţe
76
3) solicitarea co-finanţării de către comunităţile beneficiare pentru a inspira simţul de co-
proprietate asupra proiectului (şi o contribuţie din partea beneficiarilor de 15 la sută din
costul proiectului ar putea fi plătită contractantului ca plată în avans pentru a lansa
lucrările contractate);
4) consolidarea proiectelor finanţate în baza Ordonanţei nr. 7/2005 pentru a asigura
uniformitatea de abordare; şi
5) creşterea colaborării şi sprijinului reciproc între departamentele implicate.
266. Menţinerea aceeleiaşi sinergii şi delimitări a responsabilităţilor şi a beneficiarilor
pentru fiecare minister, la fel ca şi în programele sprijinite de UE, în special POR,
Dezvoltare Rurală şi POS Mediu; de exemplu, MDRT ar trebui să menţină responsabilitatea
pentru beneficiarii (localităţi) de peste 10.000 de locuitori. Raţionalizarea beneficiarilor ţintă în
acest fel, va ajuta MDRT să se concentreze asupra proiectelor semnificative pentru convergenţa
regională aşa cum se prezintă în Secţiunea 1.5. Astfel se va minimiza duplicarea tipurilor de
proiecte şi programe între ministere şi se vor clarifica beneficiarii ţintă.
267. MDRT ar trebui să concentreze PNDI pe proiectele de importanţă regională care ar
putea să ajute la soluţionarea provocărilor pentru dezvoltarea regională ale României. Nu
prea merită ca MDRT să continue punerea în aplicare a proiectelor şi programelor la nivel de sat.
Astfel de intervenţii au prea puţine sau nici o şansă de a ajuta ministerul să îşi îndeplinească
mandatul său de a asigura o dezvoltare regională echilibrată şi de a stimula convergenţa
regiunilor din România către media UE, sau de a contribui la competitivitatea regională.
268. DG-LP ar trebui să introducă, de asemenea, proceduri standardizate de achiziţii
publice, atât pentru selecţia consultanţilor care să întocmească proiecte, cât şi pentru achiziţia de
lucrări, conforme practicii internaţionale. Recomandări detaliate sunt incluse în secţiunea de
achiziţii publice de mai jos.
269. Este necesară recrutarea de personal tehnic nou (fie şi ca personal contractual, dacă
este necesar) pentru a sprijini (exclusiv) implementarea PNDI, ca parte a UIP înfiinţat pentru
acest scop. Personalul DG-LP trebuie să beneficieze, de asemenea, de sprijinul periodic al
departamentelor de specialitate ale MDRT, după cum este necesar.
270. DG-LP ar trebui să tragă învăţăminte de la POR pentru a crea un sistem solid şi
transparent de evaluare a proiectelor care urmează să fie finanţate în cadrul PNDI. În acest
moment, singurul mecanism în funcţiune pentru selecţia proiectelor care urmează să fie aprobate
pentru finanţare în cadrul PNDI pare să fie Comitetul Interministerial prezidat de secretarul de
stat responsabil. Nu există un sistem de evaluare independentă a proiectelor, şi nici nu există un
document de programatic care să clarifice tipurile de proiecte eligibile şi domeniile prioritare.
Prin urmare, baza pentru prioritizarea unui tip de proiect în defavoarea altuia, sau de aprobare a
diferitelor proiecte este neclară. În absenţa unui proces de evaluare clar şi stabil, o semnificativă
lipsă de transparenţă se manifestă în jurul procesului de aprobare a proiectelor.
271. Pe termen scurt, PNDI ar trebui să acorde prioritate proiectelor deja evaluate în
cadrul POR. Deoarece este menit să abordeze cerinţe nerezolvate prin POR, PNDI ar trebui să
înceapă cu proiecte de finanţare deja aprobate şi evaluate de către POR pentru care nu există
77
fonduri suficiente. Proiectele rămase ar trebui să fie evaluate riguros pentru a constitui un
portofoliu de proiecte potenţiale pentru perioada de programare 2014-2020.
Recomandări pe termen mediu
272. DG-LP va trebui să recruteze un număr semnificativ de personal în scopul de a
gestiona atât evaluarea tehnică cât şi procesele de implementare pentru PNDI. În acest sens,
DG-LP poate spori creativitatea personalului tehnic prin stimularea performanţei, şi instruirea
profesională internă şi externă, pentru a actualiza competenţele şi a introduce cunoştinţe şi
practici de ultimă oră.
273. DG-LP ar trebui să introducă un sistem de monitorizare a performanţei şi să
îmbunătăţească managementul informaţiilor pentru programe, pentru a permite actualizarea
continuă şi permanentă a sistemului informaţional şi integrarea bazelor de date pe diferite
programe, ceea ce ar permite raportarea promptă cu privire la stadiul actual şi monitorizarea
implementării programului.
274. DG-LP ar trebui să dezvolte un grup de evaluatori independenţi calificaţi din punct
de vedere tehnic pentru a executa primul nivel de evaluare privind încadrarea proiectelor
în strategia programului, sustenabilitatea financiară şi socială, precum şi calitatea tehnică a
proiectelor depuse de către localităţi. Această analiză iniţială ar trebui să fie efectuată ca bază
pentru dezvoltarea unei agende de lucru privind proiectele eligibile pentru finanţare de la buget.
Proiectele care nu primesc un scor de referinţă minim din partea a cel puţin doi evaluatori
independenţi nu ar trebui să fie luate în considerare pentru aprobarea de către Comitetul Tehnico-
Economic.
275. Numai în circumstanţe foarte specifice şi clar definite, ar trebui un primar al unui
consiliu de ţară să prezinte un proiect direct Comitetului Tehnico-Economic în Bucureşti.
Un exemplu ar fi proiectele cu complexitate deosebită, de importanţă regională, sau care
deservesc mai multe unităţi admnistrative. În astfel de cazuri comitetul ar trebui să confirme
direct, înainte de aprobarea finală a proiectului, angajamentul politic pentru aranjamentele
financiare, de cofinanţare a costurilor, sau de exploatare de întreţinere inter-jurisdicţionale pe
termen lung. În orice caz, şi un astfel de proiect ar trebui să treacă mai întâi prin etapa de evaluare
tehnică independentă.
Recomandări pe termen lung
276. DG-LP va trebui să dezvolte o viziune şi o strategie clare pentru programele sale de
investiţii în lucrări publice. Acest lucru ar trebui să fie legat de dezvoltarea unei strategii
cuprinzătoare pentru MDRT, ca o subcomponentă a acesteia.
277. Deciziile privind viitoarele programe de investiţii, inclusiv cu privire la introducerea
unor programe noi sau întreruperea unora existente, ar trebui să fie evaluate în contextul
strategiei privind lucrări publice, iar datele rezultate din sistemul de monitorizare a
performanţei - cu privire la nivelul contribuţiei programelor la atingerea obiectivelor (sau
potenţialul de a contribui la realizarea obiectivelor strategice sectoriale ale MDRT, în cazul
78
programelor noi). Acest lucru va necesita un proces intern riguros de evaluare, şi analiză a
politicilor şi programelor.
4.4 Direcţia Generală pentru Turism
278. România are multe dintre ingredientele-cheie pentru a crea o industrie turistică mai
competitivă:
Oraşe largi şi orăşele - patrimoniu cultural, inclusiv produse culinare şi vin, şi arhitectură
tradiţională
Comunităţi rurale - stiluri de viaţă tradiţionale autentice
Turismul montan - sporturi de iarnă, facilităţile au primit investiţii pentru îmbunătăţiri.
Turismul de coastă - sectorul privat activ a făcut din litoral o primă atracţie.
Croaziere fluviale – care atrag un număr tot mai mare de vizitatori.
Turism de afaceri – un număr tot mai mare de hoteluri internaţionale, cu facilităţi pentru
întâlniri de afaceri.
Potenţial turistic Spa - 8000 de izvoare minerale din care doar un sfert sunt folosite cu
facilităţi de spa.
Opţiunile hoteliere s-au extins cu mai multe lanţuri internaţionale majore care operează
acum în România.
279. Industria oferă beneficii substanţiale directe şi indirecte pentru poporul român,
economie, patrimoniul natural şi cultural. Deşi s-au înregistrat unele progrese, de când
România a intrat în Uniunea Europeană în ianuarie 2007, ţara nu îşi mobilizează potenţialul său
turistic la potențialul maxim. Există cu siguranţă, posibilităţi majore de îmbunătăţire, în special în
abordarea problemelor-cheie din cadrul Ministerului şi în relaţiile Ministerului cu autorităţile la
toate nivelurile şi cu sectorul privat.
280. Turismul internaţional în România a crescut de la aproximativ 867.000 vizitatori în 2000 la
1,3 milioane în 2010, reprezentând astfel o creştere de 54,5 la sută, ceea ce înseamnă o medie
anuală de 7,7 la sută, conform statisticilor privind turismul elaborate de către Institutul Naţional
de Statistică şi, ulterior, prelucrate şi republicate de către Organizaţia Mondială a Turismului a
Naţiunilor Unite. Din 2009 până în 2010, creşterea medie în domeniul turismului în toată lumea a
fost de 6,7 la sută, cu mult peste creşterea turismului internaţional în Europa (3,2 la sută) şi în
Europa Centrală şi de Est (4,2 la sută).
281. Cu toate acestea România a înregistrat un declin semnificativ în sosirile turiştilor
internaţionali după 2007. În special, în 2009, sosirile turiştilor internaţionali în România au
scăzut cu 13 la sută în timp ce la nivel mondial, Europa, şi Europa Centrală / de Est scăderile
medii au fost de 4%, 5%, şi 10%, respectiv. Pe o notă uşor pozitivă, unele ţări europene s-au
confruntat cu un declin mai sever în ceea ce priveşte sosirile turiştilor: Letonia (-21,4 la sută),
Lituania (-16,8 la sută), Monaco (-18,3 la sută), Slovacia (-26,5 la sută), şi Ucraina (-18,3 la
79
sută). În 2010, declinul din România pare să fi înregistrat o scădere a sosirii turiştilor de doar
6%.19
282. Clasarea României s-a îmbunătăţit de la poziţia 66 în clasamentul celor mai competitive ţări
în 2009, la poziţia 63 din 139 de ţări, după cum arată raportul din martie 2011 al Forumului
Economic Mondial privind clasamentul competitivităţii în turism (vezi tabelul 4.2). Cu toate
acestea, ţara s-a clasat la un nivel scăzut în ceea ce priveşte mai mulţi indicatori semnificativi,
care au un impact asupra competitivităţii turismului:
Lipsa de transparenţă în elaborarea politicilor guvernamentale (137 din 139)
Lipsa sustenabilităţii în dezvoltarea industriei călătoriilor şi turismului (118) şi calitatea
mediului natural (104) - acest lucru ar trebui să fie alarmant având în vedere că România a
încercat să se poziţioneze ca o destinaţie ecologică.
Accesul la salubritate publică şi la apă potabilă (88 şi 90)
Prioritizare slabă din partea Guvernului privind industria turismului (116)
Eficacitatea marketingului şi branding-ului de ţară (118, cu toate că acest ranking se va
schimba probabil având în vedere planult de marketing al DG-ului și fondurile care au
fost allocate în acest scop)
Calitatea infrastructurii de transport aerian (102)
Calitatea drumurilor (134; pare nedrept de scăzut şi ironic având în vedere că România
este numărul 1 în ceea ce priveşte agenţiile de închiriere autovehicule)
Amploarea şi efectul impozitării (131)
Disponibilitatea serviciilor de cercetare şi instruire (95)
Deschiderea Turismului (123)
Tabelul 4.2: Principalii indicatori WEF în raport cu concurenţii
Ţara Competitivitatea
generală în
Turism
Clasarea/139
Lipsa de
transparenţă în
elaborarea
politicilor
guvernamentale
Lipsa
sustenabilităţii
Amploarea
impozitării
Bulgaria 48 130 123 83
Ungaria 38 94 102 138
Moldova 99 67 128 55
Romania 63 137 118 131
Serbia 82 97 98 120
Ucraina 85 114 133 136
19
România Raport privind Turismul, Monitorul de Afaceri Internaţional, Februarie 2011, p. 6
80
283. Nici unul dintre concurenţii regionali ai României, cu excepţia, poate, a Ungariei în general
şi a Republicii Moldova privind transparenţa şi impozitarea, nu au fost deosebit de exemplari, şi
toţi se confruntă cu provocări critice în dezvoltarea turismului internaţional, comparativ cu
destinaţiile mai bine stabilite din ţările europene din apropiere.
4.4.1 Structură şi responsabilităţi
284. Fundamental, rolul DG Turistice este acela de a crea un mediu propice pentru
dezvoltarea turismului, prin promovarea unor politici care să sprijine sectorul şi monitorizarea
punerii în aplicare a acestor politici, mai degrabă decât gestionarea resurselor turistice în sine.
Aşa cum se menţionează în Master Planul 2007-2026, rolul Guvernului în turism este acela de a
"asigura conducerea pentru întregul domeniu, ca o forţă economică a naţiunii" şi acesta ar trebui
să "intervină doar acolo unde industria însăşi nu este în măsură să acţioneze eficient".
285. DG Turistică îşi are originea la Ministerul Turismului, care a fost absorbit în MDRT
în 2009. Aceasta cuprinde şase sub-unităţi, dintre care cinci au seturi definite de sarcini:
Direcţia de Dezvoltare Turistică colaborează cu autorităţile publice locale şi cu Agenţiile
de Dezvoltare Regională pentru a promova dezvoltarea locală şi regională în domeniul
turismului; colaborează cu Institutul Naţional de Cercetare şi Dezvoltare în Turism şi cu
alte instituţii şi organizaţii din domeniu, în stabilirea de teme de cercetare şi în pregătirea
studiilor de dezvoltare a turismului; pregăteşte strategiile sectoriale; şi, organizează
colocvii, simpozioane şi alte acţiuni similare în domeniul formării profesionale a adulţilor.
Direcţia Gestionare Fonduri Comunitare pentru Turism funcţionează ca un organism
intermediar pentru POR, furnizează asistenţă tehnică, şi gestionează relaţiile cu AM-POR,
efectuează evaluări ale aplicaţiilor pentru proiecte, selectarea, şi contractarea aplicaţiilor
pentru proiecte de turism, şi efectuează monitorizarea şi verificarea proiectelor.
Secţiunea Privatizare şi Post-Privatizare se asigură că investitorii în active publice din
turism respectă clauzele din contractele de privatizare, propune măsuri legale, şi iniţiază
proceduri de restructurare a companiilor de turism neprofitabile.
Direcţia Generală Control, Verificare şi Monitorizare Turistică iniţiază sau modifică acte
normative pentru dezvoltarea turismului, autorizează întreprinderile de turism şi
personalul specializat în turism, şi monitorizează calitatea locurilor de cazare, a
restaurantelor, unităţilor de spa şi a altor facilităţi turistice. Aceasta gestionează, de
asemenea, linia telefonică de reclamaţii privind serviciile turistice.
Direcţia Generală de Autorizare este responsabilă pentru eliberarea autorizaţiilor de
construcţie pentru clădirile noi şi renovări care au un scop turistic. Aceasta gestionează,
de asemenea, procesul de clasificare a hotelurilor şi emite licenţele pentru ghizi turistici,
hoteluri, agenţii de turism, plaje turistice, pârtii de schi, trasee şi sporturi nautice.
Direcţia Generală de Marketing Turistic promovează România ca destinaţie turistică la
nivel local, regional şi internaţional şi organizează participarea României la evenimente
turistice regionale, naţionale şi internaţionale (de exemplu, târguri şi expoziţii).
286. Crearea unui organism de turism autonom sau independent pare mai puţin
importantă decât un parteneriat autentic cu părţile interesate din domeniu. Master Planul a
81
inclus o recomandare de a stabili o unitate semi-autonomă - Organizaţia Naţională de Turism
(ONT), cu un consiliu format din reprezentanţi ai industriei turismului şi ai sectorului public, ca
organizaţie conducătoare pentru dezvoltarea şi punerea în aplicare a Master Planului, care este
baza politicii Ministerului în domeniul turismului. Deşi acest lucru ar putea să nu fie necesar,
cheia succesului este o direcţie strategică clară şi consultări strânse cu informaţiile directe
provenind de la părţile interesate din industrie, privind politica de Turism a Direcţiei Generale şi
stabilirea priorităţilor, activităţi de cercetare şi de monitorizare. În plus, este esenţial pentru
elaborarea de politici şi punerea lor în aplicare, ca o entitate cu autoritate de decizie - un
comitet de direcţie - să fie înfiinţat imediat pentru a gestiona şi ghida în mod sistematic punerea
în aplicare a Planului General.
287. Funcţiile ONT au fost specificate în Planul General, după cum urmează:
Promovarea României ca destinaţie turistică pe plan intern şi internaţional.
Furnizarea de servicii de informare turistică pentru vizitatori.
Dezvoltarea unor standarde ridicate pentru facilităţi turistice, comodităţi şi servicii,
precum şi monitorizarea calităţii şi a siguranţei, prin acordarea de licenţe şi măsuri de
clasificare.
Asistenţă pentru industrie în dezvoltarea aptitudinilor de marketing şi a iniţiativelor.
Înfiinţarea unui "Comitet Consultativ pentru Dezvoltarea Resurselor Umane", pentru a
coordona dezvoltarea educaţiei şi formării profesionale a resurselor umane din turism.
Promovarea dezvoltării produselor turistice, a serviciilor şi facilităţilor care ar putea
atrage turişti.
Generarea de conştientizare sporită în România cu privire la beneficiile turismului.
Administrarea bugetelor anuale.
4.4.2 Programare şi Bugetare
288. Din punct de vedere istoric, sectorului turistic din România i-a lipsit de mult timp un
plan strategic clar structurat şi pus efectiv în aplicare. În 1996 a fost elaborat un Plan General
de Dezvoltare a Turismului pentru România, dar recomandările sale au fost prost puse în aplicare,
sau nu au fost deloc implementate. Alte eforturi fragmentate în această direcţie au fost susţinute
de UNDP, USAID, GTZ, precum şi de alte instituţii financiare internaţionale şi ONG-uri. Un nou
Master Plan a fost elaborat în 2006 de către Organizaţia Mondială a Turismului împreună cu
partenerii români. Planul Naţional General de Dezvoltare a Turismului pentru România 2007-
2026 a definit o viziune clară pentru acest sector, şi a creat o strategie bine articulată şi
cuprinzătoare şi un plan de acţiune.
289. Master Planul 2007-2026 este "politica umbrelă" pentru acest sector, şi oferă o
"strategie" pentru dezvoltarea durabilă a turismului în România. Viziunea planului este că
România va deveni "o destinaţie turistică de calitate, bazat pe patrimoniul natural şi cultural, care
îndeplineşte standardele UE de livrare a produselor şi serviciilor până în 2013 şi va genera un
mediu de creştere economică durabilă în turism, la o rată mai ridicată faţă de alte destinaţii
euPORene" (a se vedea caseta 4.2 de mai jos). Strategia stabileşte obiective şi ţinte clare, vizând
creşterea numărului de vizitatori străini cu 4,8 la sută anual, până în 2026, şi creşterea ponderii
82
cheltuielilor vizitatorilor în PIB la 4,3 la sută în 2011, şi la 6,9 la sută în anul 2026. Deoarece
criza a afectat grav industria turistică românească, există o probabilitate mare ca ţinta privind
PIB-ul 2011 să nu poată fi atinsă.
290. Planul strategic pe termen scurt emis de Minister pentru perioada 2010 - 2013 a specificat
următoarele obiective pentru "bugetul programului":
Creşterea circulaţiei turistice din Europa de Vest şi America de Nord, la o rată anuală
medie de 5 la sută.
Reducerea sezonalităţii prin stimularea interesului turiştilor români pentru petrecerea
week-end-urilor şi sărbătorilor scurte, în special în timpul sezoanelor mai lente, de
primăvară şi toamnă.
Atingerea unui echilibru al plăţilor şi un surplus în turism şi călătorii.
Creşterea veniturilor din turismul internaţional, la o rată anuală medie de 3 la sută pentru
următorii trei ani.
Creşterea cu 10 la sută până în 2010, a ratei de ocupare a facilităţilor de cazare ale
staţiunilor de odihnă şi tratament din România.
Caseta 4.2: Politica de Turism a României
Master Planul este "politica umbrelă" a României pentru sectorul turistic din ţară. Acesta oferă o
Viziune, un set de Obiective, Ţinte şi Direcţii Strategice pentru turismul românesc. În cadrul acestora din
urmă, planul descrie măsuri structurale, necesarul de infrastructură, dezvoltarea resurselor umane,
îmbunătăţiri ale produselor, precum şi îmbunătăţiri în cercetare, servicii de informaţii, marketing al
destinaţiilor şi politica de investiţii. Cu toate acestea, nimeni din DG Turistică nu este responsabil pentru
punerea în aplicare a Planului General şi, prin urmare, a politicii. Nu există proceduri de măsurare a
performanţei în implementare, şi în consecinţă, foarte puţin din prevederile Planului a fost realizat.
Rezultatele au fost rămânerea în urmă a încasărilor din turism şi lipsa de creştere din 2008, care poate fi
atribuită parţial problemelor economice internaţionale. Turismul din România nu se va îmbunătăţi cu
excepţia cazului în care Master Planul şi politica, cu sau fără actualizări, sunt urmate şi vor deveni o
strategie clară pentru acest sector.
291. Datele finale pentru anul 2010 pentru toţi aceşti indicatori nu au fost încă disponibile, dar pe
baza interviurilor efectuate în sector, sosirile şi veniturile nu au fost recuperate încă.
292. Master Planul subliniază, de asemenea, importanţa fondurilor structurale ale UE în
perioada de programare 2007-2013, şi include un program de acţiuni concurente (2007-
2013). În cadrul POR (Axa 5: Turism), sectorul turistic românesc are acces la aproximativ 612
milioane euro pentru proiecte de dezvoltare a infrastructurii pentru turism, dezvoltarea zonelor cu
patrimoniu cultural, precum şi promovarea turismului. Aceasta este o sumă semnificativă şi o
importantă oportunitate pentru sector - mai ales că fondurile primite de DG Turistică de la
bugetul de stat pentru îndeplinirea mandatului său în 2010 au fost de 44 milioane de euro, sau 4 la
sută din fondurile gestionate de MDRT, plus un supliment de 40 milioane de euro pentru Direcţia
de Dezvoltare a Turismului, pentru punerea în aplicare a proiectelor locale de infrastructură de
83
turism. Punerea în aplicare nu a fost realizată în conformitate cu Master Planul pentru Turism sau
alt plan strategic şi pare a fi ad-hoc, în parte pe baza cererilor primite de la localităţi.
Monitorizarea centralizată a proiectelor este realizată, dar responsabilitatea pentru rezultate este
neclară.
293. MDRT a profitat de fondurile POR disponibile, pentru a dezvolta un brand de Turism
şi o strategie de marketing însoţitoare, pentru România. Brand-ul şi Strategia au fost
dezvoltate de THR, o companie cu sediul în Barcelona, care a dezvoltat cu succes brand-ul şi
logo-ul Spaniei. Obiectivul este de a poziţiona Turismul Românesc distinct faţă de alte ţări din
regiune. Cu toate acestea, valorile conducătoare ale brandului nu au fost încă efectiv comunicate
către public, şi au fost semnalate preocupări cu privire la cost, utilitate, şi design. De asemenea,
nu este clar dacă Brand-ul şi Strategia sunt integrate în implementarea Planului General. Master
Planul, deşi este pregătit, nu a fost cu adevărat pus în aplicare.
4.4.3 Personal
294. Atunci când Ministerul Turismului a fost asimilat în MDRT, a pierdut unii membri ai
personalului. Criza şi restructurarea ulterioară au dus la reduceri de personal suplimentare, care,
afirmă managerii de departamente, au limitat resursele lor de a pune în aplicare în mod eficient
Master Planul. De asemenea, a modificat structura organizatorică prevazută în Master Plan.
295. Toate aceste funcţii ale ONT sunt tipice pentru administraţiile turismului în multe alte
ţări. Şi, deşi o ONT semi-autonomă nu a fost înfiinţată, cele mai multe dintre aceste funcţii pot fi
regăsite în cadrul celor şase divizii descrise mai jos. Structura actuală prezintă riscul de a supune
luarea deciziilor preferinţelor politice, mai degrabă decât să se ţină cont de ceea ce este mai
favorabil pentru dezvoltarea turismului. Anexa 4.6 este o ilustrare grafică a alinierii pentru
punerea în aplicare sistematică a Master Planului.
296. Direcţia de Dezvoltare a Turismului are un personal format din 12 membri, care a
inclus geologi, absolvenţi cu diplome în Turism, şi un fost avocat. Aceasta are nevoie de
specialişti în infrastructură, în special legat de arhitectură şi construcţii, deşi specialişti în aceste
domenii există în Direcţia Generală de Autorizare. Trei angajaţi petrec fiecare câte o zi pe
săptămână doar telefonând la autorităţile locale pentru a verifica stadiul lucrărilor cu privire la 50
de proiecte pe care le finanţează divizia lor. Efortul este adesea zadarnic, deoarece este dificil de
a determina prin intermediul unui apel telefonic cât de eficient sunt utilizate fondurile la nivel
local. Este nevoie urgentă de îmbunătăţirea monitorizării sistematice şi a responsabilităţilor.
297. Direcţia Gestionare Fonduri Comunitare pentru Turism (anterior în afara DG) are 25 de
angajaţi şi trei unităţi: (i) De selecţie şi contractare a proiectelor; (ii) Monitorizare financiară; şi
(iii) Relaţii cu autorităţile de management.
298. Direcţia Generală de Control în Turism are 48 de angajaţi, dintre care 36 fac parte din
echipe de monitorizare formate din 4 persoane, pentru fiecare din cele opt regiuni şi Bucureşti.
84
299. Direcţia Generală de Autorizare are 11 angajaţi, care includ un director, un secretar,
specialişti în arhitectură şi construcţii, un administrator de baze de date, un funcţionar oficial
pentru acordarea licenţelor, şi şase inspectori de hoteluri. Rolul acestora din urmă a fost pe cale
să se schimbe, întrucât clasificarea hotelurilor a devenit un sistem de auto-raportare. Rolul
administratorului bazei de date este total dependent de tehnologie. Programul de baze de date
Virtual Fox nu a fost actualizat din anul 2000. Nici un suport tehnic nu părea să existe nicăieri în
cadrul Direcţiei Generale Turistice.
300. Direcţia Generală de Marketing Turistic are zece angajaţi în Bucureşti, care includ un
director, director adjunct, un funcţionar superior şi încă şase "funcţii de conducere". Rolurile
pentru fiecare poziţie nu au fost specificate. Aceasta include, de asemenea:
Zece birouri în străinătate, fiecare având un angajat. Din anul 2008, numărul de birouri a
fost redus de la 28.
Zece centre de informare sunt planificate pentru destinaţii din întreaga ţară, fiecare dintre
acestea va avea personal format din cel puţin o persoană, probabil asigurat de către
autorităţile locale.
301. Lipsa unui Director General pentru DG pare să fi contribuit la lipsa generală de
direcţie coerentă. Nu au existat reuniuni periodice ale managementului, planuri de management,
instruirea personalului intern şi dezvoltare profesională, sau orice strategie de utilizare a
tehnologiei informaţiei. În plus, în timp ce există evaluări ale personalului, acestea nu consideră
personalul responsabil pentru rezultatele în planificare, implementare şi predări.
302. Reducerea salariului cu 25 la sută, se presupune, de asemenea, că a afectat negativ
moralul personalului şi se adaugă la provocările cu care se confruntă Direcţia Generală de
Turism. Reducerea salariilor, care au avut loc în tot sectorul public, ar putea afecta capacitatea
DG Turistice de a menţine şi de a atrage personalul de înaltă calitate, capabil, necesar pentru a
revitaliza funcţionarea sa şi a pune în aplicare în mod eficient Master Planul pentru Dezvoltarea
Turismului şi recomandările din prezenta analiză funcţională.
4.4.4 Colaborare şi sinergii
303. DG Turistică este cea mai nouă unitate adăugată la Ministerul Dezvoltării Regionale,
şi, ca atare este încă în stadiul de a-şi defini spaţiul său şi de a construi legături mai
puternice cu alte unităţi. Domenii evidente de sinergie şi de colaborare sunt cu AM-POR
privind POR Axa 5 măsurile 5.1 (Patrimoniul Cultural) şi 5.2 (Infrastructură Turism), şi cu
Direcţia Gestionare Fonduri Comunitare pentru Turism, care este Organismul Intermediar pentru
măsura 5.3 (Marketing). Direcţia Generală a jucat un rol-cheie prin contribuţia sa la dezvoltarea
priorităţilor de programare pentru Axa 5. În acelaşi timp, Planul General de Turism a prevăzut
dispoziţii speciale pentru POR 2007-2013 şi l-a integrat în cadrul strategiei globale. PO CTE are,
de asemenea, mai multe proiecte de turism, dar nu este clar cum ar trebui să lucreze DG Turistică
împreună cu CTE, având în vedere natura inter-guvernamentală specială a proiectelor CTE, şi
complexitatea asociată a programării şi a normelor de punere în aplicare.
85
304. La nivelul Guvernului, DG Turistică încearcă să-şi îmbunătăţească colaborarea cu un
număr de ministere. Astfel, aceasta reprezintă MDRT în relaţiile sale cu Ministerul Educaţiei pe
probleme educaţionale în domeniul turismului. Ea colaborează cu Ministerul Muncii privind
programele naţionale şi regionale de re-formare profesională în domeniul Hoteluri şi Restaurante.
Privind problemele legate de servicii turistice la punctele de trecere a frontierei, aceasta
colaborează cu Poliţia de Frontieră din cadrul Ministerului Administraţiei şi Internelor. De
asemenea, lucrează cu alte organe de specialitate ale statului pentru efectuarea controalelor
tematice comune (de exemplu, Departamentul de Control al Guvernului, Poliţia, Garda
Financiară, Autoritatea Naţională Sanitar-Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, Autoritatea
Naţională pentru Protecţia Consumatorului, Agenţia pentru Protectia Mediului, Ministerul
Sănătăţii). Există, totuşi, loc pentru îmbunătăţiri, în special în comunicarea unei mai bune
înţelegeri a beneficiilor turismului asupra economiei ţării, patrimoniului natural şi cultural.
305. Această lipsă de înţelegere de către alte ministere a rezultat, cel puţin în parte, din
cauza numărului limitat de personal cu calificare şi instruire specială din Industria
Turismului. Acest lucru a fost evidenţiat în Master Plan, dar puţin a fost făcut pentru a remedia
situaţia până în prezent. De exemplu, nu există diplome de licenţă sau de absolvenţi în ospitalitate
şi / sau turism în România. Programe de ospitalitate există la universităţi, dar un antreprenor bine-
cunoscut şi respectat din domeniu a declarat că programele sunt o "catastrofă" şi inutile. Un alt
antreprenor administrează un program educaţional de ospitalitate privat, care a urmărit fără
succes să obţină acreditare de la Ministerul Educaţiei. Fără specialişti în turism instruiţi în
mod corespunzător, este puţin probabil că România va transforma industria de turism într-
un motor de creştere competitivă.
306. DG Turistică lucrează pentru a-şi îmbunătăţi prezenţa în întreaga ţară şi a răspunde
mai bine la provocările şi oportunităţile locale. DG Turistică este susţinută în acest demers de
către Asociaţia Naţională a Agenţiilor de Turism (ANAT). ANAT are 850 de membri şi o reţea
tot mai mare de consilii regionale, care oferă canale de comunicare ad-hoc între guvern şi
industrie. Cu toate acestea, una dintre plângerile principale din partea oficialilor ANAT este lipsa
de comunicare instituţionalizată, sistematică cu Guvernul sau cu MDRT aşa cum s-a discutat mai
sus.
307. Legăturile dintre industria turismului şi DG Turistică sunt sub nivelul optim din
punctul de vedere al părţilor interesate din sectorul privat. Părţile interesate din sectorul
turism au subliniat în mod repetat ceea ce ei consideră a fi lipsa de implicare directă a sectorului
privat în procesul decizional pentru activităţile din fiecare divizie, inclusiv în stabilirea
priorităţilor de cercetare ale Institutului Naţional de Cercetare pentru Dezvoltarea Turismului. În
opinia lor, acest lucru a dus la o lipsă de comunicaţii clare şi înţelegere cu privire la direcţia
turismului. În timp ce managerii individuali par să menţină contacte frecvente cu părţile
interesate din industrie, nu pare să existe nici un "vehicul" instituţional prin care părţile interesate
pot fi consultate cu privire la opţiunile strategice şi direcţiile de muncă ale DG Turistice. Iar
sectorul privat consideră că această lipsă de consultare are un impact direct asupra eficienţei
afacerilor lor.
86
4.4.5 Provocări
308. Multe dintre provocările cu care se confruntă DG Turistică au fost deja identificate în
Master Planul 2007-2026, iar cele mai multe dintre acestea sunt încă actuale. Cele mai importante
includ:
309. Direcţia strategică pentru personalul din cadrul Direcţiei Generale de Turism este
neclară. Acest lucru se datorează în parte punerii în aplicare incomplete a Master Planului pentru
Turism al Organizaţiei Mondiale a Comerţului a Naţiunilor Unite, (UNWTO). Nu există nici un
cadru de coordonare şi cooperare între departamente şi între ministere. Abordarea Guvernului
pentru dezvoltarea turismului rămâne fragmentată, minimalizând astfel capacitatea sa de a susţine
creşterea turismului ţării. Este rolul Guvernului de a ajuta la stabilirea şi realizarea unei viziuni
pentru turism în ţară şi apoi să furnizeze mediul propice, în special în ceea ce priveşte
infrastructura de personal şi fizică, stimulente pentru investiţii şi fiscale, şi marketing de
destinaţie.
310. Viziunea Guvernului pentru dezvoltarea turismului este neclară pentru sector, în parte
fiindcă punerea în aplicare a Planului General - documentul de politică centrală - nu a fost încă
instituţionalizată în cadrul Ministerului. Nu există nici o unitate sau coordonator pentru a
supraveghea punerea în aplicare a acestuia.
311. Canalele de comunicare sunt slabe în cadrul DG Turistice şi cu alte ministere şi unităţi
Guvernamentale, precum şi cu sectorul privat. Fără comunicaţii îmbunătăţite şi sistematice cu
sectorul turistic privat, acţiunile de orice tip ale Guvernului, vor continua să fie percepute ca
obstacole şi ţara va continua să merite clasificarea foarte scăzută a Forumului Economic Mondial
în materie de transparenţă în elaborarea politicilor (137 din 139). O lipsă de comunicare între
departamente legată de roluri şi obiective în rândul personalului din cadrul Direcţiei de Turism
ameninţă să submineze orice progrese durabile care ar fi posibile.
312. Fiecare departament are un buget, dar nu pare să aibă controlul asupra activităţilor
esenţiale, cum ar fi stabilirea priorităţilor programului, iar ca parte a unei structuri de
serviciu public, de asemenea, are foarte puţin control asupra deciziilor de personal, cum ar
fi recrutarea, angajarea şi încetarea contractului de muncă. Acest lucru a dus la procese
deficitare privind dezvoltarea personalului şi consolidarea capacităţilor. Fără o direcţie strategică,
a fost dificil de a urmări o planificare coerentă şi integrată, în special între regiuni şi guvernul
naţional. Fiecare regiune pare să-şi urmărească propriile planuri şi strategii - deşi, este discutabil
dacă există vreo planificare strategică între o regiune şi comunităţile locale şi între această
regiune şi guvernul naţional.
313. O plângere comună în rândul părţilor interesate din sector, este lipsa de reglementări
clare şi de elaborare clară a reglementărilor. Un lider din domeniu a subliniat faptul că,
uneori, reglementările şi normele din turism au fost contradictorii. Se pare că situaţia este
dezastruoasă şi reflectă clasamentul WEF scăzut al ţării, privind transparenţa în elaborarea
politicilor, aşa cum s-a indicat mai devreme.
87
314. Îndrumarea şi legăturile dintre DG Turistică şi - Institutul Naţional de Cercetare
pentru Dezvoltarea Turismului sunt inadecvate. Având în vedere că Institutul este doar parţial
finanţat de la bugetul MDRT, acesta lucrează atât cu sectorul privat cât și cu MDRT. Statutul lor
ca un grup pentru care cercetarea este externalizată, sau ca un grup de cercetare internă este
neclară. Sectorul turismului ar putea beneficia de această cercetare, dar este împiedicat de lipsa
de: (i) cunoaştere a capacităţilor Institutului; (ii) raza de acţiune a Institutului şi a DG Turistice,
referitor la posibilităţile de cercetare, inclusiv posibilitatea de a efectua studii co-finanţate; şi (iii)
informaţiile de intrare în agenda de cercetare a institutului. Prin urmare, datele nu curg în mod
regulat dinspre sectorul privat şi vice-versa, iar baza statistică pentru analiza pieţei şi a produsului
este slabă şi insuficientă. O lipsă de cercetare şi analiză specifice, bazate pe piaţă, au condus la un
brand slab şi necompetitiv. Va fi foarte dificil să se pună în aplicare noua strategie de marketing
şi planul, fără îmbunătăţiri în colectarea datelor, monitorizare şi măsurarea impactului.
315. Ecoturismul şi strategiile de turism balnear rămân activităţi separate, în afara Master
Planului şi nu sunt integrate în "întregul" abordării turismului de către minister. Deşi
există un potenţial substanţial în special pentru sectorul de spa, acesta nu a demarat, deoarece
sunt necesare investiţii în infrastructură şi facilităţi pentru a se conforma standardelor din UE şi a
deveni mai competitiv. O altă provocare pentru sectorul spa este aceea că locaţiile de spa au
adesea mai mulţi proprietari. Înainte de naţionalizare, imediat după al doilea război mondial,
locaţiile de spa includeau mai multe vile deţinute în mod individual, toate acestea fiind
naţionalizate şi acum sunt revendicate.
4.4.6 Recomandări
Recomandări pe termen scurt
316. Punerea în aplicare în mod sistematic a Master Planului 2007-2026 ca o modalitate de
a asigura un context naţional de planificare strategică pentru dezvoltarea turismului în
România. Master Planul, deşi nu este perfect, este cuprinzător şi oferă un cadru propice pentru
organizarea sectorului şi promovarea oportunităţilor de extindere a turismului.
318. Consolidaţi coordonarea din interiorul Direcţiei Generale, prin consolidarea
comunicării şi raportării între departamente. Aceasta va contribui la îmbunătăţirea
operaţiunilor interne ale DG şi la creşterea lucrului în echipă şi a sinergiilor interne. Şi anume: (i)
Organizaţi întâlniri departamentale şi inter-departamentale programate în mod regulat, astfel încât
colegii să fie sistematic informaţi despre munca celorlalţi, şi (ii) oferiţi instruire pentru
îmbunătăţirea managementului, cunoştinţelor, şi unificarea echipei, între departamente.
319. Efectuaţi o analiză amplă a dezvoltării organizaţionale, pentru a stabili structura
instituţională optimă pentru a atinge obiectivele stabilite pentru DG Turistică şi puneţi în
aplicare activităţile Master Planului gestionate de către Comitetul Director. Oferiţi fiecărui
departament un buget pe care aceştia îl controlează în mod direct, dar cu raportarea şi
responsabilitatea pentru rezultate monitorizate şi evaluate periodic. Fără un oarecare control
bugetar, şefii de departamente nu au fost în măsură să pună în aplicare activităţile cu personalul şi
resursele necesare.
88
320. Instituiţi un sistem regulat de raportare şi monitorizare şi evaluare de către
autorităţile locale şi regionale de dezvoltare a turismului, pentru a asigura coordonarea la
nivel naţional şi inter-regional a planurilor, politicilor şi programelor de dezvoltare a turismului.
Sunt recomandate raportări lunare on-line şi întâlniri trimestriale în persoană. Situaţia actuală este
foarte fragmentată şi, astfel, aproape imposibil de a fi monitorizată şi urmărită.
321. Efectuaţi o evaluare a nevoilor de tehnologie în cadrul Direcţiei Generale Turistice, în
coordonare şi integrat cu restul Ministerului. Actualizaţi tehnologia din cadrul Direcţiei -
hardware, programe, instruire şi suport tehnologic - în special pentru îmbunătăţirea
comunicaţiilor interne, monitorizare şi evaluare a activelor turismului, cercetare de piaţă
îmbunătăţită, colectare de date şi analize. Includeţi instruirea IT pentru personalul din DG
Turistică, astfel încât competenţele să ţină pasul cu tehnologia. Înfiinţaţi o poziţie pentru suport
IT în DG Turistică astfel încât personalul să aibă un expert intern la care să poată apela pentru
rezolvarea problemelor de IT.
322. Înfiinţaţi un consiliu consultativ din cadrul sectorului privat, care să se întâlnească cu
managerii de departament în mod regulat. Consiliul consultativ ar trebui să fie implicat
îndeaproape cu Comitetul director şi în punerea în aplicare a Planului General, inclusiv
dezvoltarea şi punerea în aplicare a programelor de instruire şi educaţie privind ospitalitatea.
Recomandări pe termen mediu
323. Oferiţi personalului acces la resurse de informare şi instruire în scopul de a îmbunătăţi
performanţa şi a extinde învăţarea şi cunoştinţele. În prezent, personalul trebuie să obţină
informaţii şi instruire pe cont propriu, fără sprijin de la DG Turistică. Înfiinţaţi o bibliotecă fizică
şi una virtuală pentru personal. Educaţi personalul cu privire la accesul la biblioteca virtuală a
OMT a Naţiunilor Unite; DG Turistică are acces deplin on-line la această bibliotecă virtuală, care
include resurse care sunt utile pentru toate rolurile în cadrul DG. Extindeţi schimbul de cunoştinţe
şi experienţă cu organizaţiile internaţionale şi organizaţiile naţionale de turism, inclusiv cu
asociaţiile de turism de afaceri.
324. Identificaţi şi reproduceţi cele mai bune practici de management ale administraţiilor
de turism din alte ţări comparabile. DG Turistică nu trebuie să inventeze propriile sale practici
de gestionare şi administrative. Poveştile de succes ale administraţiilor de turism din alte ţări, în
special din UE, ar trebui să fie studiate, analizate şi reproduse.
325. Stabiliţi priorităţi de investiţii clare, legate de turism. Cu fiecare regiune urmărind
propria sa agendă de dezvoltare, oportunităţile de investiţii în turism nu au fost bazate pe
priorităţile de planificare strategică şi pe analiza pieţei. Determinarea sprijinului guvernamental
pentru investiţii trebuie să se bazeze pe criterii obiective şi pe cererea pieţei.
326. Consolidaţi capacitatea Institutului Naţional de Cercetare pentru Dezvoltarea
Turismului pentru a furniza date esenţiale Direcţiei Generale Turistice şi sectorului privat,
în special date legate de punerea în aplicare a Planului General şi a strategiei de marketing şi a
planului. Acest lucru ar putea necesita ca agenda de cercetare a Institutului să fie stabilită în
89
consultare cu mediul privat şi cu DG Turistică. Institutul ar trebui să ia în considerare, de
asemenea, publicarea unui buletin informativ şi menţinerea unui blog de actualizări de cercetare
şi analiză cu privire la tendinţele sectorului care au un impact asupra dezvoltării turismului. Prin
stabilirea unui flux continuu de analiză şi informare, Institutul ar servi mai bine, atât DG
Turistică, şi, de asemenea sectorul turismului. Institutul ar trebui să fie, de asemenea, disponibil
pentru a furniza studii speciale comandate de către reprezentanţii sectorului. Ar trebui să fie
menţinut de către Institut un sistem de informare Naţională pentru Turism, care să colecteze
datele şi alte tipuri de conţinut din cadrul sectorului şi de la organizaţiile sub-naţionale, şi, de
asemenea, să menţină un registru de "patrimoniu al turismului."
327. Organizaţi o conferinţă anuală naţională pentru dezvoltarea turismului, marketing şi
promovare, pentru a ajuta la generarea unei mai bune cooperări la nivel inter-municipal,
inter-regional şi naţional. Cu o lipsă de coordonare între regiuni, comunităţi şi autorităţile
naţionale, a fost aproape imposibil să fie menţinută informarea cu privire la dezvoltarea
turismului în întreaga ţară.
328. Regulamentele şi normele ar trebui să consolideze, mai degrabă decât să slăbească
dezvoltarea turismului. Cu toate acestea, după cum s-a menţionat mai sus, România s-a situat pe
locul 137 privind transparenţa în elaborarea politicilor, şi, prin urmare, în elaborarea
reglementărilor. Trebuie să fie realizată o analiză a reglementărilor şi a normelor, în special în
ceea ce priveşte simplificarea acordării licenţelor în cadrul sectorului turistic. Solicitaţi date de la
titularii de licenţe şi potenţialii licenţiaţi privind simplificarea.
90
5. Analiza Bugetului şi Managementul Financiar
329. Principalele activităţi ale Ministerului Dezvoltării Regionale şi Turismului (MDRT) în
domeniul execuţiei bugetare includ: (i) planificarea financiară şi eliberarea fondurilor în cursul
anului; (ii) procesarea plăţilor; (iii) contabilitate şi raportare; (iv) control financiar intern; şi (v)
audit intern. Aceste responsabilităţi sunt împărţite între Direcţia Generală Economică şi
Administrativ (DG-EA), responsabilă pentru primele 4 activităţi, şi Unitatea de Audit Intern,
responsabilă pentru funcţia de audit intern.
5.1 Direcţia Generală Economică şi Administrativ (DG-EA)
330. DG-EA gestionează eliberarea de fonduri şi, prin urmare, joacă un rol esenţial în execuţia
bugetară şi în planificarea financiară, în plus faţă de funcţiile sale în programarea cheltuielilor şi
elaborarea bugetului.
331. Această Direcţie Generală cuprinde patru departamente: a) Financiar-Contabilitate ; b)
Finanţare Bugetară; c) Planificare şi Buget, şi d) Logistică, cu două divizii: administrativ şi flota
auto. Funcţiile controlului financiar preventiv intern sunt organizate în cadrul DG-EA conform
legislaţiei. DG-EA este condusă de Directorul General, care raportează către ministrul MDRT şi
către Secretarul General; acesta este responsabil pentru activităţile financiare, economice şi
administrative, precum şi de alte activităţi transversale. Structura de personal a DG-EA pare a fi
adecvată, cu 54 de membri ai personalului în exerciţiu (din totalul de 58 de posturi de personal
incluse în Organigrama DG-EA). Deşi structura de personal a DG-EA nu are deficienţe majore,
singurul inconvenient semnificativ îl reprezintă lipsa unui Şef pentru departamentul Financiar-
Contabilitate.
5.2 Bugetul şi Sursele de Finanţare ale MDRT
332. În 2010, MDRT a gestionat măsuri administrative finanţate printr-o alocare bugetară de
aproximativ 4,65 miliarde lei, din care 2,1 miliarde lei au reprezentat partea bugetului de stat
administrată de către DG-EA (a se vedea tabelul 5.1 pentru bugetul MDRT). Mai mult de 65 de
procente din buget sunt dedicate plăţilor prin transfer referitoare la UE, finanţate din fondurile
UE (în principal, Fondul European de Dezvoltare Regională) şi co-finanţarea de la bugetul de
stat. Restul de 35 de procente din buget acoperă în primul rând transferurile inter-agenţii pentru
programele finanţate la nivel naţional (25 de procente) şi alte alocări de la bugetul de stat (10
procente) pentru cheltuieli operaţionale şi investiţiile de capital aleMDRT şi alte entităţi de stat.
333. Conform reglementărilor de management financiar în vigoare, gestionarea programelor
finanţate la nivel naţional şi a activităţilor cheie sprijinite de UE se efectuează de către unităţi
bugetare diferite (DG-EA pentru toate mandatele finanţate de la bugetul de stat, şi Autorităţile de
Management şi AN pentru programele UE).
334. În 2010, MDRT a primit finanţare din partea UE, din următoarele surse principale:
Fondul European de Dezvoltare Regională (FEDR), care a reprezentat 84 la sută din
finanţarea de la UE a MDRT. FEDR are ca scop consolidarea coeziunii economice şi
sociale în Uniunea Europeană prin corectarea dezechilibrelor dintre regiunile sale, prin
91
finanţarea de ajutoare directe pentru investiţii, infrastructură, instrumente financiare şi
măsuri de asistenţă tehnică. FEDR poate interveni în cele trei obiective ale politicii
regionale, şi anume convergenţa, competitivitatea regională şi ocuparea forţei de muncă,
şi, de asemenea, Cooperarea Teritorială Europeană;
Alocările rămase din fondurile de pre-aderare a României (în principal PHARE) au
reprezentat 11 la sută din finanţarea MDRT primită de la UE;
Alocările în cadrul Iniţiativei Europene de Vecinătate şi Parteneriat (IEVP) au
reprezentat 3 la sută din finanţarea MDRT primită de la UE. Alocarea se referă la
Cooperarea Transfrontalieră şi programele internaţionale cu ţările eligibile IEVP (ENPI)
(de exemplu, statele riverane Mării Negre, Ucraina, Republica Moldova);
Alocările de la Instrumentul de Asistenţă pentru Pre-aderare (IPA) au reprezentat 1 la
sută din finanţarea MDRT primită de la UE. Aceste fonduri sunt obţinute în scopul
cooperării trans-frontaliere cu Serbia.
335. Un procentaj de aproximativ 75 la sută din alocările de fonduri de la UE pentru
MDRT este administrat în cadrul unui program operaţional unic, şi anume Programul
Operaţional Regional (POR). Plăţile prin transfer în cadrul acestui program sunt acordate în
special în următoarele scopuri: (i) Sprijinirea dezvoltării durabile a polilor urbani de creştere (Axa
1); (ii) Îmbunătăţirea infrastructurii de transport regionale şi locale (Axa 2); (iii) Îmbunătăţirea
infrastructurii sociale (Axa 3); (iv) Consolidarea mediului de afaceri regional şi local (Axa 4); (v)
Dezvoltarea durabilă şi promovarea turismului (Axa 5) şi (vi) Asistenţă tehnică (Axa 6).
336. Ca şi în cazul altor ministere analizate, structura bugetară şi sistemul contabil actuale
sunt în conformitate cu cerinţele prevăzute de legea finanţelor publice. Bugetul este în
principal un buget funcţional, în conformitate cu legislaţia şi cu cerinţele de raportare ale
Ministerului Finanţelor Publice (MFP), şi cu strategia pe termen mediu elaborată de MFP (vezi
tabelul 5.1).
337. Cu toate acestea, structura acestui buget limitează utilitatea acestuia ca instrument de
alocare strategică a resurselor, de gestionare eficientă, de măsurare a performanţei şi de
responsabilitate. Aceasta nu permite o delimitare clară şi uşor de citit a cheltuielilor între
minister şi unităţile individuale subordonate, nici o distincţie între bugetarea pentru activităţile
curente, plata datoriilor anterioare, sau activităţi viitoare incerte. De asemenea, aceasta nu
precizează care departament este responsabil pentru care buget. Utilizarea parametrilor de
performanţă este într-un stadiu primar şi orientată spre rezultate , mai degrabă decât pe
implementarea de obiective strategice. Aceasta implică, prin urmare, foarte puţină
responsabilitate şi feedback insuficient privind implementarea şi performanţa, şi face prea puţin
pentru a informa conducerea cu privire la întrebări strategice simple, cum ar fi costurile
administrative ale producerii principalelor programelor de politici administrative.
338. Începând cu ciclul bugetar 2011, o prezentare succintă a programelor de politici
administrative este anexată la bugetul anual, cu scopul de a facilita alocarea strategică a
resurselor. Cu toate acestea, structura bugetară aplicată la nivelul administraţiei româneşti
rămâne funcţională şi nu programatică.
92
Tabelul 5.1 Bugetul MDRT pe 2010 pe Surse de Finanţare
2010
Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului Bugetul de
Stat
[milioane
RON]
Finanţate UE
[milioane
RON]
Cota din
totalul
bugetului
administrat
[%]
TOTAL 2.078.966 2.569.348 100,0%
Resurse de la UE
- transferuri FEDR
- transferuri ENPI
- transferuri IPA
- transferuri fonduri de Pre-Aderare
2.569.348
2.165.788
82.071
19.714
301.755
55,3%
46,6%
1,8%
0,4%
6,5%
Alocările de la bugetul de stat pentru transferuri
finanţate de UE
470.758 10,1%
Alocările de la bugetul de stat pentru programele
cu finanţare naţională
- Transferuri Inter-Guvernamentale
- Alte Transferuri
1.164.219
843.751
320.468
25,0%
18,2%
6,9%
Alte alocări de la bugetul de stat
- Alte programe/activităţi cu finanţare externă
- Cheltuieli de Investiţii
- Cheltuieli recurente
- Altele
443.989
172.310
138.206
83.673
49.800
9,6%
3,7%
3,0%
1,8%
1,1%
Notă: În plus, MDRT a bugetat 185 milioane RON din venituri proprii
Sursa: Departamentul Buget al MDRT
339. Utilitatea anexei bugetului este limitată de o fragmentare relativ ridicată a
delimitărilor programului: Formularea şi executarea bugetului pentru Ministerul Dezvoltării
Regionale şi Turismului sunt structurate în prezent, de-a lungul unei liste voluminoase de mai
mult de 30 de programe, care includ programe de investiţii în sistemele de apă şi de canalizare,
pentru reabilitarea termică a clădirilor de locuit, clădiri pentru tineri sau locuitorii rromi / locuinţe
de rrromi, de reducere a riscului seismic, de investiţii în turism şi promovarea şi dezvoltarea
turismului şi a infrastructurii sportive, precum şi programe de susţinere a creşterii economiilor
personale alocate pentru construirea sau reabilitarea structurilor rezidenţiale.
340. Deşi această analiză funcţională nu a inclus o analiză financiară detaliată a programelor
individuale, o structură simplificată de elaborare a bugetului ar consolida gestionarea şi
supravegherea programelor din cadrul politicii.
93
341. Programele iniţiale detaliate în anexa la buget nu includ indicatoride performanţă a
programului. În mod ideal, atât programele cât şi sub-programele ar fi însoţite de un set selectiv
de indicatori cheie de performanţă, pentru a corela bugetul de funcţiile de management al
performanţei din cadrul Ministerului (a se vedea caseta 5.1). Aceşti indicatori ar ajuta la
monitorizarea bugetului operaţional, la transpunerea priorităţilor strategice în priorităţile
bugetare, sau la justificarea alocărilor bugetare pentru ciclurile bugetare ulterioare.
342. În cele din urmă, MDRT ar beneficia de o trecere la o abordare a bugetului pe
programe. Aceasta, împreună cu un proces reînnoit de formulare bugetară, ar asigura o utilizare
mai strategică şi eficientă a resurselor limitate prin consolidarea alocărilor strategice şi
promovarea descentralizării competenţelor de luare a deciziilor. S-ar crea, de asemenea, mai
multă responsabilitate, s-ar stimula monitorizarea financiară şi feedback-ul, şi ar furniza
informaţii pentru elaborarea bugetului pentru următorul ciclu bugetar. Bugetarea programatică ar
permite Ministerului să coreleze în mod clar bugetul cu priorităţile sale. Aceasta ar defini
obiective pentru fiecare program, iar bugetul său de sprijin ar fi în concordanţă cu obiectivele
măsurabile. Aceasta ar lua în considerare calendarul de implementare a programului şi ar
identifica departamentele sau agenţiile responsabile pentru execuţia bugetului şi rezultate. Un
format de bugetare programatica ar îmbunătăţi, de asemenea, procesul de elaborare, deoarece ar
identifica mai uşor punctele de optimizare strategică. In loc de a primi cereri de la agenţiile
subordonate bazate în principal pe nivelul cheltuielilor curente, şi a încerca să împartă echitabil
resursele limitate, conducerea Ministerului şi unitatea sa de politică ar stabili orientări clare de
prioritate, anual, într-o strategie de cheltuieli pe termen mediu actualizată continuu. Aceste
directii prioritare ar ajuta, la rândul lor, agenţiile şi direcţiile, pentru a propune un buget.
Abordarea bugetului pe programe ar îmbunătăţi, de asemenea, mecanismul de consultare şi ar
împuternici fiecare unitate de gestionare să elaboreze şi să fie responsabilă pentru propriul buget.
O comisie de lucru a conducerii ministerului ar lua apoi deciziile bugetare finale.
5.3 Procesul de formulare a bugetului
343. Procesul de elaborare a bugetului în MDRT este similar cu alte ministere. De regulă, MDRT
propune un buget iniţial MFP, bazat pe estimări şi strategii ale Ministerului şi ale unităţilor sale
Caseta 5.1: Un exemplu de bugetare a programului bazat pe performanţă: Slovacia.
Toate liniile bugetare din ministerele de resort din Slovacia sunt asociate cu indicatori de performanţă de bază
(cei mai mulţi dintre ei calitativi). Progresul înregistrat în realizarea obiectivului este monitorizat îndeaproape.
Analize efectuate la mijlocul anului evaluează progresul în atingerea obiectivului. Activităţile cu risc de
nerealizare sunt puse sub o monitorizare atentă şi supraveghere din partea managementului. Un sistem de
sancţiuni pentru poziţiile bugetare neperformante este în vigoare şi se aplică de asemenea instituţiilor
subordonate sau asociate care primesc sprijin bugetar. Agenţiile şi instituţiile susţinute de la buget se confruntă
cu riscul de a trebui să restituie contribuţiile bugetare, în cazul neatingerii obiectivelor definite, prevăzute în
contractele lor bazate pe performanţă; o consecinţă a unei lipse de performanţă repetate ar putea fi întreruperea
sprijinului bugetar. În general, aplicarea strictă a bugetuluiprogramatic bazat pe performanţă, a contribuit
în mod substanţial la calitatea monitorizării şi gestionării capitolelor bugetare.
Sursa: Slovacia 2008 Analiza Cheltuielilor Publice, Banca Mondială
94
subordonate, dar nu neapărat ghidat de cadrul de cheltuieli pe termen mediu (CCTM). MDRT
negociază apoi pachetul final la nivelul Guvernului central. După aprobarea legii bugetului anual,
autorităţile subordonate MDRT care vor efectuacheltuieli (ordonatori) întocmesc planuri
trimestriale de execuţie a bugetului, care sunt verificate de DG-EA şi în cele din urmă aprobate
de către ministru. Ordonatorii principali, repartizează creditele bugetare aprobate pentru bugetul
lor propriu şi pentru entităţile sau unităţile publice subordonate lor, care sunt gestionate de
ordonatori secundari sau terţiari.
Figura 5.1: Limitele trimestriale ale cheltuielilor, 2010/11
344. Administrarea şi elaborarea bugetului pentru programele finantate de UE şi cele
naţionale prezintă un potenţial semnificativ pentru o mai bună integrare. Elaborarea şi
planificarea bugetului urmează în prezent o abordare bi-polară între programele sprijinite
de UE şi cele naţionale. Singurele programe pentru care informaţiile pentruplanificarea bugetara
sunt consolidate, sunt programele sprijinite de UE, din două motive: (i) cheltuielile de bază în
cadrul fondurilor structurale, sunt executate prin intermediul a două agenţii subordonate; şi (ii)
arhitectura financiară care stă la baza acestor programe este supusă unor norme de gestiune
financiară mult mai clare şi programelor multianuale convenite cu Comisia Europeană.
Elaborarea bugetului pentru programele naţionale, cu toate acestea, nu reflectă în mod clar
priorităţile strategice pe termen mediu, dar mai ales, pare a fi o funcţie de alocare semi-constantă
0
200
400
600
800
1,000
Q1 Q2 Q3 Q4
mil
lio
n R
ON
Plafoane trimestriale 2010
Sume solicitated de MDRT Sume alocate de MFP
0
200
400
600
800
1,000
1,200
Q1 Q2 Q3 Q4
mil
lio
n R
ON
Plafoane trimestriale 2011
Sume solicitate de MDRT Sume alocate de MFP
95
a cheltuielilor din anul precedent. Această abordare tinde să ducă la creşteri regulate ale
cheltuielilor, dar nu în mod necesar şi la eficienţă crescută20
.
345. Se pare că există puţină consolidare sistemică a informaţiilor cu privire la pachetul întregului
buget la nivel operaţional. O consecinţă potenţială este faptul că bugetul şi activităţile de
planificare a activităţilor, nu reflectă în mod suficient perspectivele şi priorităţile la nivel de
sector.
346. Limitele trimestriale de cheltuieli se pare că nu constituie o constrângere abilă pentru
execuţia bugetară. Ca şi în cazul altor ministere de resort, datele din 2011 sugerează o
îmbunătăţire semnificativă în îndeplinirea de către MFP a nevoilor bugetare trimestriale ale
ministerelor de resort. Acest lucru este valabil mai ales în comparaţie cu 2010, care a arătat
probleme de subfinanţare în prima parte a anului şi suprafinanţare în ultimul trimestru (vezi
figura 5.1). Cu toate acestea, şi spre deosebire de alte ministere de resort (de exemplu, Ministerul
Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, în cadrul căruia plăţile de sprijin pentru veniturile agricultorilor
sunt datorate de-a lungul unui plan mandatat de CE), nepotrivirile trimestriale în alocările MDRT
nu implică sancţiuni financiare de către CE.
5.4 Executia bugetara
5.4.1 Planificarea financiară şi alocarea de fonduri pe parcursul anului
Procedura de alocare
347. După aprobarea legii bugetului anual, autorităţile principale de cheltuieli
(ordonatori) întocmesc planuri trimestriale de punere în aplicare a proiectului de buget,
care sunt verificate de DG-EA şi aprobate de către ministrul MDRT. Principalele autorităţile
de cheltuieli includ preşedinţii agenţiilor subordonate, şefii altor autorităţi publice şi agenţii
specializate şi şefii de entităţi publice autonome şi ale întreprinderilor de stat. Odată ce planurile
trimestriale de execuţie a bugetului sunt aprobate, ordonatorii principali repartizează creditele
bugetare aprobate pentru bugetul propriu şi pentru entităţile publice sau unităţile ai căror şefi sunt
autorităţi secundare sau terţe de cheltuieli. Autorităţile secundare de consum/ cheltuieli distribuie
apoi creditele bugetare aprobate pentru bugetul propriu şi pentru autorităţile lor subordonate
terţiare de cheltuieli.
348. Pentru a asigura o execuţie bugetară prudentă, ordonatorii principali sunt obligati
să aloce în planul lor de execuţie a bugetului 10 la sută din finanţarea aprobată ca rezervă,
cu excepţia cheltuielilor de personal şi a fondurilor aferente obligaţiilor externe, care sunt
distribuite în întregime. Această rezervă este distribuită pe durata semestrului al doilea al anului.
20
Elementele ne-strategice în elaborarea bugetului s-au raportat a fi crescut ca urmare a trecerii impuse de MFP în
2010, de la limitele generale de cheltuieli trimestriale, la stabilirea plafoanelor pe o bază per-titlu. Acestea din urmă
au fost raportate a coincide în mare măsură cu alocările din perioada anterioară, sugerând astfel o abordare destul de
mecanică a alocării.
96
Alocarea fondurilor
349. Numerarul este eliberat prin ―deschidere de credit‖ lunară. În fiecare lună,
ordonatorii prezintă mai multe cereri către DG-EA pentru eliberarea de numerar, care ar trebui să
fie în conformitate cu limita de cheltuieli trimestriale. Aceste cereri sunt însoţite de o notă care
prezintă operaţiunile care vor fi finanţate. După ce aceste cereri sunt verificate, "deschiderile de
credit" sunt autorizate şi disponibilitatea de numerar este eliberată către autorităţile ordonatoare
principale. Aceste ―deschideri bugetare‖ sunt înregistrate în sistemul de plată al trezoreriei. Apo,
fondurile sunt distribuite în cascadă catre ordonatori..
350. DG-EA controlează riguros alocarea de credite, prin combinarea de limite
trimestriale de numerar şi deschideri lunare de credite. Aceste controale pot ajuta la
menţinerea controlului asupra fondurilor atunci când bugetul nu este bazat pe estimări realiste ale
veniturilor. Cu toate acestea, acest proces necesita mult timp şi implică un număr mare de
controale şi verificări. Procesul afectează în mod negativ gestionarea cheltuielilor la cel mai
scăzut nivel administrativ, atunci când distribuţia ―deschiderilor de credit‖ în cadrul MDRT este
aprobată cu unele întârzieri. Riscă de asemenea generarea de arierate în cazul în care alocarile
de fonduri nu iau în considerare calendarul de plată aferent angajamentelor existente, sau în cazul
în care fondurile sunt limitate din cauza constrangerilor bugetare.
5.4.2 Procesarea Plăţilor
351. MDRT are un sistem eficient de Cont Unic de Trezorerie. Toate tranzacţiile în
numerar sunt canalizate prin intermediul contului de Trezorerie de la Banca Centrală, cu excepţia
tranzacţiilor în valută străină, care sunt procesate de către băncile comerciale. Conturile MDRT şi
ale entităţilor subordonate sunt ţinute în Trezorerie. Plăţile sunt efectuate în aceste conturi prin
intermediul sistemului informatic al Trezoreriei, de obicei în cadrul unei singure zile. Entităţilor
subordonate le lipseşte un sistem eficient de monitorizare a faptului că fondurile au fost puse la
dispoziţia lor şi se bazează foarte mult pe controalele frecvente informale prin telefon cu
personalul financiar MDRT şi cu Trezoreria, pentru a confirma disponibilitatea fondurilor.
352. Ordonatorii trebuie să aducă ordinele de plată la birourile locale de Trezorerie. Această
procedură, cerută de Legea privind finanţele publice (500/2002), este greoaie, indelungată şi
implică multedocumente şi semnături. Până în prezent, problemele legate de autorizaţie legală
pentru semnătura electronică, împiedică automatizarea transmiterii ordinelor de plată de la
ordonatori la sucursalele Trezoreriei. La sucursalele Trezoreriei, ordinele de plată sunt, în
general, scanate (un ordin de plată include un cod de bare) sau prelucrate manual pentru a fi
înregistrate în baza de date a Trezoreriei.
353. Direcţia Generală monitorizează îndeaproape respectarea planurilor de buget şi de
achiziţii publice, pentru a evita supra-încărcarea bugetului. Execuţia bugetară, în principal
pentru mandate finanţate de la bugetul de stat, este monitorizată îndeaproape de către DG-
EA şi sunt furnizate rapoarte regulate (săptămânale) către superiori şi managerii
operaţionali din cadrul ministerului. Diferitele unităţi de consum au propria lor monitorizare
de buget iar Direcţia Generală primeşte informaţii actualizate despre datele de absorbţie a
fondurilor.
97
354. Cu toate că DG EA produce o cantitate relativ voluminoasă de date care este circulata
managementului MDRT, formatul şi conţinutul acestor informaţii pot să nu fie cele mai adecvate
pentru monitorizarea managementului şi pentru acţiune. Acest raport nu trebuie să fie o
declaraţie contabilă cu privire la diferitele linii bugetare, dar trebuie să conţină indicatori care sa
ajute managementul să ia decizii strategice (cum ar fi realocările), să îşi concentreze atenţia pe
monitorizarea îndeaproape (portocaliu) sau pentru intervenţie (roşu) şi de ajutor în oferirea unui
feedback pentru formularea bugetului pentru anul următor (caseta 5.2).
355. MDRT are o anumită flexibilitate in realocarea fondurilor pe tot parcursul anului, dar nu
este clar dacă realocările se fac pe baza priorităţilor strategice şi cu o coordonare sistematică din
partea managementului. Ministerul este supus unui set detaliat de reglementări cu privire la
realocarea bugetului. Unele cheltuieli pot fi realocate oricând (de exemplu, între agenţiile
subordonate, dar în cadrul acelorasilinii bugetare), unele pot fi realizat numai după 30 iunie (între
capitolele bugetare) şi în anumite limite. Dincolo de aceste limite, realocarile necesită rectificare
bugetara. Pentru Minister, acest aspect duce la o nevoie de a ―microgestiona‖ structura de
cheltuieli a diferitilor ordonatori.
5.5 Contabilitate şi Raportare
356. Titularii principali, secundari, terţiari ai bugetului de stat şi alte entităţi guvernamentale
folosesc contabilitatea de angajamente (de exemplu, acestea justifică deprecierea activelor
imobilizate). Există o diagramă unificată de conturi pentru unităţile administraţiei publice
centrale şi locale. În perioada 2003-2010 guvernul a implementat 18 Standarde Internaţionale de
Contabilitate pentru Sectorul Public (IPSAS), standarde de contabilitate de angajamente (dintr-
un total de 31 standarde actuale). Consolidarea implementării acestor standarde şi implementarea
altor standarde IPSAS va necesita formare suplimentara şi supraveghere atentă. Acest aspect
este abordat separat de către bancă, prin acordarea de asistenţă tehnică cu Ministerul Finanţelor
Publice (MFP), şi va avea impact asupra MDRT în viitor.
Caseta 5.2: Raport model pentru performanța bugetului de management
JUNE 2011 MONTHLY REPORT May Target May Actual June Target June Actual
Absorption rate of ERDF annual envelope 24% 15% 34% 32%
… 75% 72% 96% 96%
Actual over planned overall budget execution 46% 50% 63% 62%
Actual over planned administrative cost execution 42% 40% 50% 49%
- Program 1 42% 43% 50% 55%
- Program 2 42% 45% 50% 60%
… 42% 42% 50% 44%
Admin. Cost of Program 1 as % of disbursement 8% 7% 4% 5%
Admin. Cost of Program 2 as % of disbursement 4% 5% 4% 3%
EU Contestations as % of disbursement 3% 7%
Overall % of performance indicators on target 90% 86% 90% 91%
- Program 1 90% 95% 90% 92%
- Program 2 90% 70% 90% 95%
… 90% 90% 90% 91%
98
357. MDRT şi ordonatori principali pregătesc situaţii financiare trimestriale şi anuale. MDRT
consolidează aceste situaţii financiare, care sunt apoi centralizate de către Direcţia Generală
pentru Metodologia Contabilă în Instituţii Publice, în cadrul MFP prin intermediul unui software
dedicat. Rapoartele trimestriale sunt trimise PIAMGD în termen de 45 până la 60 de zile de la
sfârşitul trimestrului în curs de verificare. În paralel sistemul informatic al Trezoreriei poate
produce rapoarte de executie bugetara conform contabilitatii pe bază de numerar, aproape în timp
real.
5.6 Contabilitate financiară şi sisteme software de raportare
358. MDRT utilizează un sistem software dezvoltat pentru funcţiile sale de management
financiar. Sistemul principal utilizat este software-ul de management financiar dezvoltat de o
companie românească, Aseco, care are aproape toate modulele standard incluse într-un Sistem
Informatic Financiar Integrat, şi anume contabilitate, raportare, contracte şi achiziţii publice,
mijloace fixe, stocuri, logistica, funcţiile de trezorerie şi altele. Firma furnizează de asemenea
servicii de instructaj adecvate şi există manuale de sistem disponibile ca ajutor online. Există şi
un contract de întreţinere încheiat între firma de software şi se efectuează actualizări regulate ale
sistemului. Cu toate acestea, software-ul este utilizat doar la sediul MDRT şi alte câteva entităţi,
şi nu în cadrul întregii structuri de dezvoltare regională şi nici la nivel de sector.. În plus,
transferul de date din software-ul MDRT în formatul necesar pentru MFP, PIAMGD are loc
manual, pe baza balantei de verificare a MDRT; informaţiile sunt puse pe hârtie în formatul
solicitat de către MFP şi apoi încărcate in sistem. Procesul necesită timp şi este predispus la
erori. Ar fi de dorit imbunătăţirea interfeţei software-ului MDRT pentru a permite un transfer mai
uşor către MFP..
5.7 Controale Financiare cu privire la Executia Bugetară
359. Legea nr. 500 cu privire la finanţele publice defineşte patru strategii de execuţie
bugetară (norme ALOP – angajament, verificare, ordin de plată şi plată (şi subliniază
principiul de separare a taxelor. Există proceduri de de control intern în cadrul MDRT.
Sistemul de control financiarpreventiv (ex-ante) realizat de MDRT este următorul:
controlorii financiari interni, care efectuează controlul financiar anterior al
tuturorcheltuielilor (angajamente, deschiderea de credit şi ordine de plată- ordonanţare);
acestea sunt reglementate de norme proprii de control financiar preventiv;
MDRT este supus controlorilor "delegaţi" de MFP care ţin de personalul Unităţii
Centrale de Armonizare (CHU) a Ministerului Finanţelor Publice Centrale , pentru
managementul financiar şi control. Ei vor efectua controale financiare privind tranzacţiile
care depăşesc o anumită sumă, care este, în general, în intervalul a 25.000 de lei pentru
fondurile bugetului de stat. Aceste tranzacţii sunt transmise unui sistem "dublă viză" ,
constând atât din viză internă a controlorilor financiari proprii, "preventivă", şi viza
controlorilor "delegaţi" MFP. Această limită este semnificativ mai mică decât limita
similară pentru fondurile UE, care este de 200,000 Euro, rezultând într-un număr
substanţial mai mare de tranzacţii cu fondurile bugetului de stat, care sunt supuse
controlorilor delegaţi, chiar dacă valorile lor sunt relativ scăzute.
99
360. Sistemul "dublu viză" creşte birocraţia şi riscurile de a face ca ministerele de resort să
creadă că sunt scutite de cerinţele lor de responsabilitate, pentru că tranzacţiile lor sunt verificate
ex-ante de către un operator MFP. Ministerul Finanţelor Publice intenţionează să elimine
controalele delegate financiare în cadrul ministerelor de resort, până în decembrie 2012. După
această dată, numai controlorii financiari care raportează ministerelor de resort vor mai efectua
controale preventive. Această măsură dezirabilă poate necesita alte acţiuni pentru a consolida
controlul intern în ministerele de resort, care pregătesc un program de lucru în acest scop. MPF
CHU pentru managementul financiar şi control vor fi obligate să evalueze şi să monitorizeze
aceste programe. Începând cu luna martie 2011, MDRT este încă printre ministerele care sunt
supuse vizei controlorului financiar delegat MFP.
5.8 Audit Intern
361. Unitatea de audit intern în cadrul MDRT este stabilită în conformitate cu Legea cu privire
la Audit Public Intern (672/2002). Această unitate de audit intern este monitorizată de Unitatea
Centrala de Armonizare MFP pentru audit intern, care evaluează planul de lucru pentru auditul
intern şi metodologia aplicabila, desfăşoară activităţi de formare şi participă la auditurile
sectoriale care implică mai multe ministere.
362. Departamentul de audit intern în MDRT este relativ bine organizat şi are o
capacitate mai mare comparativ cu structura de audit intern a altor ministere de resort, cu o sfera
larga de competenţe, experienţa şi calificări în rândul auditorilor interni. Cu toate acestea,
departamentul se confruntă încă cu unele probleme de audit intern care sunt generice la nivelul
întregii ţări, şi anume vizibilitatea redusă a auditului intern (din 2010 reorganizat de la o direcţie
într-un compartiment); personalul s-a redus de la aproximativ 15 , la zece persoane , cu selecția
unui nou auditor de abia începuta; bugetele de formare reduse, care împiedică posibilitatea de a
asigura șanse adecvate de dezvoltare profesională continuă (cerinţa minimă CPD nu a fost
îndeplinită în cursul anului 2010, dar situaţia s-a îmbunătăţit în anul 2011); timp îndelungat
necesar pentru punerea în aplicare a recomandărilor ca urmare a constatărilor de audit intern;
nevoie de o mai bună cooperare cu Autoritatea de Audit cu scopul de a îmbunătăţi şi eficientiza
activităţile de audit intern referitoare la programele finanțate de UE.
363. Unele probleme cu privire la formularea și executia bugetului sunt clar
multisectoriale prin natural lor și ar necesita o modificare adusă legislației sau
reglementărilor. Cu toate acestea, MDRT a reușit deja să construiască mai multe instrumente
interne de gestionare a bugetului, în cadrul juridic actual. In loc să aştepte modificarea legii
finanţelor publice, MDRT poate începe construirea unui instrument intern de bugetare pe
programe, care ar facilita elaborarea bugetului strategic, cu monitorizare şi responsabilitate faţă
de obiectivele programului. În loc de a construi un buget program bazat pe bugete funcţionale
oficiale, MDRT ar putea pune în aplicare un proces de bugetare programatica, care ar fii apoi
baza pentru bugetul funcţional pentru MFP. Un astfel de program ar include prioritățile strategice
ale MDRT, indicatori de rezultat, bugetul detaliat şi numărul de angajaţi, şi ar identifica ce
departament este responsabil de implementare. Acesta ar trebui să permită actualizări regulate si
clare şi nu numai pe indicatori sectoriali, ci şi asupra performanţei procesului.
100
5.9 Recomandări
364. Un sumar al recomandărilor pentru formularea bugetului și executarea bugetului
găsiți mai jos:
365. Recomandări pe termen scurt:
Angajarea unui candidat calificat în departamentul financiar- contabilitate, cât mai repede
posibil;
Îmbunătățirea interfeței software pentru raportarea către MFP;
Creșterea capacității de audit intern;
MFP să ia în considerare creșterea limitei fondurilor pentru controlul delegat pentru
bugetul de stat pentru MDRT;
MFP să elimine deschiderile de credit;
Echipa de management, cu ajutor de la DG-EA, sa produca un raport financiar lunar uşor
de citit, uşor de actualizat, cu indicatori de performanţă, pentru a ajuta managementul să
ia decizii strategice, semnale necesare pentru intervenție și pentru a ajuta în furnizarea de
feedback pentru formularea buget viitor. Raportarea și formularea bugetară ar trebui să
acopere atât programele naționale cât și programele finanțate UE, pentru a furniza o
privire strategică de ansamblu asupra resurselor / programelor gestionate de MDRT.
366. Recomandările pe termen mediu - până la termen lung includ:
Luarea în considerare a rulării sistemului de management financiar la nivelul întregului
sector;
MFP să elimine controlerii delegați ex -ante până în 31 decembrie 2012;
MFP să sporească implementarea IPSAS:
Guvernul să adopte și să implementeze legislația cu privire la semnătura electronică.
Trecerea la o abordare de bugetare programatica cu indicatori de performanță, care împreună cu
un proces nou de formulare bugetara, ar asigura o utilizare mai strategică și mai eficientă a
resurselor limitate prin creșterea alocărilor strategice și promovarea descentralizării puterii
decizionale.
101
6. Analiza Achizițiilor Publice
6.1 Analiza Procedurilor de Achiziții Publice
367. Procedurile de achiziţii publice din România sunt reglementate prin (i) cele mai recente
directive ale Uniunii Europene, inclusiv OUG nr. 34/2006, cu privire la atribuirea contractelor de
achiziţie publică, contractelor de concesiune de lucrări publice, şi a contractelor de concesiune de
servicii, si (ii) legea cu privire la achiziţii publice (LAP) cu modificările și completările
ulterioare. Aceste directive sunt obligatorii pentru toate achiziţiile de bunuri, servicii şi lucrări
efectuate de către autorităţile contractante care acţionează în sectorul public sau privat şi în
sectorul de utilități. În România, atribuirea contractelor de achiziţie publică este supuse unor
principii de non-discriminare, tratament egal, recunoaştere reciprocă, transparenţă,
proporţionalitate, utilizare eficientă a fondurilor publice şi asumarea responsabilităţii, principii
comune ţărilor membre ale Uniunii Europene. (Vezi anexa 6.1, Cadrul Legal pentru Achiziții
Publice).
368. Cele mai importante părți interesate din sectorul achizițiilor publice şi care aplică LAP
sunt prezentate în tabelul 6.1. Categoriile de autorități contractante recunoscute de către LAP sunt
prezentate în tabelul 6.2. iar interacțiunile complexe ale procesului de achiziție între părți
interesate și autorități contractante se prezintă în anexa 6.2.
Tabelul 6.1: Părți Interesate în Achizițiile Publice
Parte Interesată Roluri: Funcţii
Autoritatea Națională pentru
Reglementarea și Monitorizarea
Achizițiilor Publice
(ANRMAP)
Organism de
reglementare
Dezvoltă politici pentru achiziţii publice
Oferă suport zilnic şi consultanţă pentru autorităţi
contractante
Monitor
electronic
Monitorizează publicarea tuturor anunţurilor de
contractare
Control ex-post
Controlează procedura de acordare a contractelor –
Funcţie ex-post
Împuternicit pentru a anula contractul în cazul încălcării
LAP.
Ministerul Finanţalor Publice –
Unitatea Centrală pentru
Verificarea Achiziţiilor Publice
(UCVAP)
Control ex-ante Verifică procedurile cu privire la procesele de acordare
de contracte de achiziţii publice
Consiliul Naţional pentru
Soluţionarea Contestaţiilor
(CNSC)
Organism de
remediere
Conduce activtăţi administrative – jurisdicţionale prin
rezolvarea plângerilor pe durata procedurilor de achiziţie,
înainte de semnarea contractului.
Curtea de audit (CdeA) Ex-post control Exercită controlul şi auditul extern pentru fonduri
structurale.
Centrul Naţional de Management
al Societăţii Informaţionale -
operator al Sistemului electronic
Operator al
sistemului
electronic
Oferă facilităţi tehnice pentru autorităţile contractante
pentru punerea în aplicare a procedurilor de atribuire, în
parte sau în totalitate prin intermediul sistemului de
102
de achiziţii publice (SEAP) achiziţii publice electronice: Sistemul electronic pentru
achiziţii publice
Tabelul 6.2: Autorităţi Contractante
Sector Autorităţi Contractante Categorii de autorităţi contractante
Clasice sau
publice
Entităţi de stat
Instituţii / autorităţi publice la nivel central
Instituţii publice la nivel local
Instituţii / autorităţi publice la nivel regional
Entităţi care fac obiectul a
administraţiei publice, special
create pentru a livra bunuri
publice, fără interese
industriale sau comerciale
Organisme finanţate în principal de către instituţiile publice
sau de către un alt organism în temeiul administraţiei
publice
Organismele aflate în subordinea sau sub supravegherea
unei autorităţi publice sau a altui organism de administraţie
publică.
Organisme în care mai mult de jumătate din consiliul de
administraţie / de conducere sau din membrii organismului
de supraveghere sunt numiţi de către o autoritate publică
sau de alt organism de administraţie publică
Asociaţie formată din către una sau mai multe autorităţi contractante – organisme de stat sau
alte organisme de administraţie publică
Utilitate
Întreprindere publică ce
desfăşoară una sau mai multe
activităţi aşa-numite "relevante" Activităţi relevante în cadrul utilităţilor publice: apă,
energie, servicii de transport, servicii poştale,
prospectarea sau extragerea de ţiţei, gaz natural, cărbune
sau alţi combustibili solizi şi furnizarea transportului pe
calea aerului, pe mare sau fluvial cu aeroporturi, porturi
maritime / fluviale şi alte terminale de reţea de transport.
Alte subiecte de drept care
efectuează una sau mai multe
activităţi aşa-numite "relevante",
bazate pe dreptul social sau
exclusiv
Procesul de achiziţii publice din România este caracterizat de următoarele caracteristici.
6.1.1 Departamente interne specializate în achiziţii publice
369. Fiecare autoritate contractantă trebuie să instituie un departament intern (conform LAP,
art. 3041) pentru atribuirea contractelor de achiziţii publice. Departamentul trebuie să
îndeplinească următoarele responsabilităţi:
Pregăteşte şi actualizează anual un program de achiziţii publice ca un instrument de
management pentru planificarea procesul de achiziţie;
Pregăteşte sau coordonează pregătirea documentaţiei de atribuire;
Organizează concursul de proiecte şi pregăteşte documentaţia de concurs;
103
Promovează competiţiia;
Aplică şi finalizează procedurile de acordare a contractelor; şi
Înfiinţează şi actualizează dosarul achiziţiilor publice.
6.1.2 O platformă electronică unică pentru promovarea contractelor de achiziţie publică
370. Prin LAP, sistemului electronic pentru achiziţii publice (SEAP) , www.e-licitatie.ro, este
singura platformă la nivel naţional pentru publicarea contractelor de achiziţii publice. De
asemenea prin SEAP, notificările contractuale se înaintează spre publicare în Jurnalul European
al Achiziţiilor Publice, Jurnalul Electronic al Achiziţiilor (Tender Electronic Daily-TED), un
supliment al Jurnalului Oficial al Uniunii Europene (JOUE). Contractele de achiziţii publice
publicate pe SEAP includ următoarele:
Notificare preliminară de informare;
Notificarea contract / invitaţia;
Documentaţia de ofertă, inclusiv răspunsurile la solicitările de clarificări sau alte
informaţii cu privire la procesul de achiziţie; şi
Anunţul de atribuire.
6.1.3 Praguri pentru deschiderea competiţiei la nivel naţional, UE sau Organizaţia
Mondială a Comerţului (OMC) şi regulile de publicitate aplicabile
371. Competiţiile sunt deschise la nivel naţional dacă valoarea estimată a contractului
depăşeşte 15,000 Euro, dar nu depăşeşte pragurile naţionale (vezi anexa 6.3).
372. Achiziţiile directe nu sunt considerate proceduri de atribuire; în România, pragul pentru
achiziţii directe de bunuri, servicii sau lucrări este de 15,000 € (conform LAP, art. 19).
373. Competițiile trebuie să fie deschise pentru ţările UE şi membre ale Organizaţiei Mondiale
a Comerţului (OMC), dacă valoarea estimată a contractului depăşește limita indicată în anexa 6.4.
(praguri UE). În cazul în care competiţia este deschisă la nivelul UE şi OMC, toate notificările
sunt publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (JOUE) şi SEAP – notificarea informativă,
notificarea contractuală şi notificarea de atribuire. Competiţiile la nivel naţional nu exclude
operatorii economici UE, dar competiţiile la nivel naţional şi cele la nivelul UE diferă din punct
de vedere al timpului alocat pentru elaborarea de oferte.
6.1.4 Mecanisme Unice de Soluţionare a Contestaţiilor
374. LAP oferă un mecanism unic pentru căile de atac împotriva deciziilor de atribuire a
contractelor prin intermediul Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor (CNSC), care
decide asupra reclamaţiilor apărute cu privire la procedurile de achiziţii publice, înainte de
sesizarea instanţelor. Pentru a se asigura că mecanismul de remediere este eficient, legiuitorul
104
impune un termen suspensiv după atribuirea contractului, ceea ce înseamnă că autoritatea
contractantă poate încheia un contract de achiziţie publică sau acord-cadru numai după:
11 zile de la data transmiterii rezultatului, dacă valoarea estimată a contractului este mai
mare decât pragurile UE;
6 zile de la data transmiterii rezultatului, dacă valoarea estimată a contractului este mai
mică sau egală cu pragurile UE; şi
Orice contract sau contract cadru încheiat înainte de îndeplinirea termenelor de mai sus,
va fi considerat nul şi neavenit.
375. Contestaţiile vor fi adresate CNSC în termen de:
10 zile de la data luării la cunoştinţă a unei acţiuni considerate ilegale, dacă valoarea
contractului este egală cu sau mai mare decât pragul UE, sau
5 zile de la data luării la cunoştinţă a unei acţiuni considerate ilegale, dacă valoarea
contractului este mai mică decât pragul UE.
376. CNSC trebuie să emită o decizie în termen de 20 de zile de la primirea dosarului de
achiziţie publică de la autoritatea contractantă, dar acest termen poate fi prelungit cu încă 10 zile.
În cazul în care CNSC respinge o contestaţie, autoritatea contractantă va reţine o parte din
garanţia de participare la licitaţie, stabilită de către PPL, corelată cu valoarea estimată a
contractului. Orice contract sau contract cadru încheiat înainte de rezolvarea contestaţiilor sau
apelurilor este considerat nul şi neavenit.
6.1.5 Tipuri de procedură pentru atribuirea unui contract de achiziţii publice
377. Conform LAP, procedurile de atribuire includ (i) licitaţia deschisă, (ii) licitaţia restrânsă
(iii) dialogul competitiv, (iv) negocierea cu publicare prealabilă a unui anunţ de participare şi (v)
procedura de negociere fără publicarea prealabilă a unui anunţ de participare. Anexa 6.5 prezintă
procedurile de achiziţii publice din România, procedurile de atribuire conform LAP, şi
caracteristicile acestora. LAP prevede de asemenea modalităţi speciale de atribuire a contractelor
de achiziţii publice, care includ (i) acordul-cadru, (ii) sistemul de achiziţie dinamic şi (iii) licitaţia
electronică, care se prezintă în detaliu în anexa 6.6.
378. Hotărârea Guvernului cu nr. 1660/2006, modificată şi completată, prevede că autoritatea
contractantă trebuie să utilizeze mijloace electronice pentru cel puţin 40 la sută din cheltuielile
anuale pentru achiziţii publice. LAP stabileşte şi domeniile de aplicabilitate a unor metode de
achiziţie pentru atribuirea de contracte. De exemplu, mijloacele electronice sunt improprii pentru
contractele de servicii legate de proprietatea intelectuală; un sistem dinamic de achiziţie este
nepotrivit pentru un contract de lucrări, iar un dialog competitiv este nepotrivit pentru o
aprovizionare comună sau un contract de servicii.
105
6.1.6 Durata estimată a procedurii de atribuire a contractelor
379. Conform LAP, durata este calculată în zile calendaristice de la data expedierii anunţului
de participare sau invitaţiei până la semnarea contractului, cu excepţia timpul necesar pentru
rezolvarea contestaţiilor. Indiferent de tipul procedurii, contractul trebuie să fie atribuit în termen
de 20 zile calendaristice de la data deschiderii ofertelor. În cazuri excepţionale, acest termen
poate fi prelungit la cererea autorităţii contractante. Rezultatele pentru fiecare procedură de
atribuire sunt găsite în anexa 6.7.
6.1.7 Tipuri de contract de achiziţie publică
380. LAP stabileşte categoriile de contracte de achiziţii publice existente, fără a face distincţie
între contracte de lucrări, bunuri, sau de servicii în cadrul procedurii de atribuire, doar pe baza
valorii estimate a contractului. (Acestea sunt prezentate în anexa 6.8). Prin urmare, pentru toate
categoriile de contracte cu o valoare estimata de 5 milioane Euro, autoritatea contractantă trebuie
să respecte aceleaşi reguli, aceleaşi limite de timp, şi etape. Totuşi, condiţiile de desfăşurare a
licitaţiilor diferă în funcţie de nivelul competiţiei: de exemplu, achiziţiilor publice sunt deschise
pentru ţările membre UE şi OMC în cazul contractelor de lucrări cu valori estimate mai mari de
4.845.000 €. Deschiderea publică a ofertelor este obligatirie în toate cazurile în care valoarea
estimată a contractului este minimum 125.000 € (sau 387.000 € în cazul contractelor de furnizare
şi de servicii atribuite de autorităţile contractante din sectorul de utilităţi).
381. În practică, problemele apar din cauza lipsei de prevederi legale în legătură cu modul de
alegere a unui anumit tip de contract de achiziţie publică şi modul de elaborare a clauzelor
contractuale. De exemplu, o autoritate contractantă care atribuie un contract de achiziţii publice
de lucrări trebuie să aibă un proiect complet şi o valoare realist estimată pentru a permite
agenţilor economici eligibili să înainteze oferte serioase. În caz contrar apar multiple probleme pe
durata implementării contractului. Dacă sunt descoperite omisiuni în proiect, contractantul va
cere fonduri suplimentare pentru a finaliza lucrările şi va invoca omisiuni de proiectare sau
omisiuni la caietul de sarcini pentru a justifica cererea.
382. Mai multe probleme apar în cazul în care autoritatea contractantă acordă un contract de
achiziţii publice pentru proiectarea şi execuţia lucrărilor pentru că autoritatea contractantă trebuie
să aibă un studiu de fezabilitate detaliat cu o valoare asociată care acoperă atât proiectarea şi
execuţia lucrărilor. În aceste circumstanţe, problemele apar pe durata executării lucrărilor atunci
când constructorul solicită mai multe fonduri pentru finalizarea lucrărilor, citând un studiu de
fezabilitate incomplet şi estimări iniţiale nerealiste cu privire la valoarea contractului. În plus,
consultanţi slab calificaţi exacerbează aceste probleme deoarece contractul de servicii nu are
specificaţii cu privire la activităţile esenţiale, neacoperite de valoarea contractului.
6.1.8 Procesul de achiziţie
383. Reglementările LAP guvernează şi afectează cele trei etape principale ale procesului de
achiziţie publica: perioada pre+competiţie, competiţia şi perioada post-competiţie. Fiecare etapă
include activităţi principale şi sub-activităţi, care se prezintă în anexa 6.9. Durata procesului de
achiziţie depinde de capacitatea autorităţii contractante de a finaliza specificaţiile tehnice. Din
106
acest motiv, LAP consideră data publicării notificării contractuale sau a invitaţiei de participare la
licitaţie ca "ziua 0.". De asemenea, în diagrame Gantt prezentate în anexa 6.10, procedurile încep
atunci când anunţul de invitaţie / contract este expediat pentru a fi publicat pe SEAP. Durata
contractuală este calculată în zile lucrătoare, în timp ce în LAP durata este calculată în zile
calendaristice.
6.2 Constrângeri şi provocări pentru o achiziţie publică de înaltă calitate
384. Printre limitele şi provocările cheie întâlnite în achiziţii publice, se numără aptitudinile
inadecvate, cunoştinţele şi experienţa în gestionarea procesului general. Multe autorităţi
contractante subestimează valoarea contribuţiei specialiştilor de achiziţii publice la proces şi
supraestimează importanţa personalului tehnic. În fapt, un proces de achiziţii publice de înaltă
calitate necesită două specialităţi care să colaboreze îndeaproape. Personalul tehnic să înţeleagă
ce bunuri şi servicii sunt necesare iar personalul de achiziţii să înţeleagă contractele de achiziţii
publice, specificaţii, oferte şi calificări. Cele mai multe probleme potenţiale în procesele de
achiziţie publică sunt accentuate în tabelul 6.3.
Tabelul 6.3: Probleme în Procesele de Achiziţie Publică
Etapă Activitate Probleme potenţiale
Înainte de
competiţie
Pregătirea
documentaţiei tehnice
Specificaţii tehnice imprecise
Estimări de costuri calculate greşit pentru contracte
Cerinţe de calificare disproporţionate
Factori de atribuire irelevanţi sau imprecişi
Pregătirea
documentaţiei de
licitaţie
Documente de licitaţie de calitate slabă
Prevederile generale ale documentaţiei de ofertă sunt schimbate după
publicarea notificării contractuale.
Persoanele numite în comisia de evaluare nu au cunoştinţele necesare
în domeniul achiziţiilor publice / scopul contractului
Competiţie Perioadă de evaluare
Calificarea ofertanţilor nu este verificată atent
Evaluare superficială a propunerilor tehnice şi financiare
Criterii slabe pentru determinarea ofertelor inacceptabile,
neregulamentare sau inadmisibile
Criteriile de atribuire aplicate incorect
Post-competiţie După perioada de
atribuire
Se primesc multe contestaţii
Abordarea în rezolvarea contestaţiilor este eratică
Suspendarea contractului prin decizia CNSA aprobată în justiţie
Calitate redusă a lucrărilor/ serviciilor executate
1) Specificaţii tehnice imprecise:
o procedură de achiziţii publice anterioară a fost efectuată pe baza unor specificaţii vagi şi
clauze contractuale generale, sau
107
nu a fost angajat un specialist independent pentru a verifica specificaţiile tehnice.
În practică, multe autorităţi contractante neglijează să atribuie un contract separat pentru
verificarea proiectului (deşi este obligatoriu), ci cere proiectantului să asigure verificarea
proiectului
2) Valoare estimată de contract calculată greşit:
lipsa cunoştinţelor de planificare a proiectelor;
procedurile de achiziţii publice anterioare posibil să fi fost executate pe baza unor
cerinţe vagi şi clauze generice de contract, iar consultantul a fost selecţionat pe baza
preţului minim.
3) Cerinţe de calificare disproporţionate: Invocând principiul proporţionalităţii, LAP
limitează cerinţele de calificare în documentaţia de licitaţie. Legislatorii au ca scop
limitarea autorităţilor contractante în a restrânge concurenţa prin criterii de calificare
disproporţionate în raport cu domeniul contractului. Cu toate acestea, aceste limite ar
putea duce la selectarea unui operator cu o ofertă joasă, cu puţină experienţă în
implementarea unui contract de achiziţie publică.
4) Criterii irelevante sau inadecvate de atribuire:
Specificaţii tehnice imprecise;
capacitate insuficientă pentru a diferenţia cerinţele tehnice minimale de cerinţele
specifice asociate proiectuluiş
lipsa criteriilor de ghidare pentru stabilirea atribuirilor; şi
lipsa de independenţă a factorilor guvernamentali de decizie (percepţie externă).
5) Documente de licitaţie de calitate slabă:
lipsa unor proceduri standard de licitaţie la nivel naţional şi documentele de licitaţie
pentru achiziţii publice de lucrări, bunuri şi servicii de consultanţă care specifică
procesele de achiziţii publice, şi includ conţinutul standard al documentelor de licitaţie
şi contracte standard.
6) Modificarea documentelor de licitaţie principale după publicare:
ca răspuns la cereri de clarificare;
ca răspuns la perceperea unor plângeri potenţiale; şi
încercarea de a compensa pentru documente de licitaţie de slabă calitate.
7) Persoane slab calificate numite în comisia de evaluare:
108
persoanele numite în comitetul de evaluare nu au cunoştinţele necesare în domeniul
regulilor de achiziţii publice sau în domeniul contractului
fluctuaţie mare de personal în departamentul de achiziţii publice; personalul cu
experienţă şi calificare pleacă datorită riscurilor înalte ce trebuie asumate.
8) Probleme în perioada de evaluare:
Acestea provin din problemele prezentate în tabelul 1, şi sunt exacerbate de scurta
perioadă de evaluare prevăzută de LAP.
Contractul poate fi atribuit pe baza unui preţ care nu acoperă toate obligațiile
contractuale; contractantul şi-ar putea asuma acest risc ştiind că specificaţiile tehnice
nu sunt complete, creând astfel o portiţă pentru creşteri de preţuri. Aceste practici se
manifestă în ambele procese de licitație de atribuire, tipic și electronic, și îşi are
originea în specificațiile tehnice imprecise și evaluarea superficială a costurilor.
9) Probleme apărute după atribuire:
Ofertanţii nemulţumiţi formulează o contestaţie în încercarea de a obţine o decizie favorabilă a
CNSC. Această problemă poate să apară dacă:
Un ofertant încearcă să conteste procesul de achiziții: acest lucru se întâmplă în cazul în
care ofertantul este ferm convins că ar trebui să fi câştigat pe bună dreptate contractul şi,
prin urmare, este dispus să riște pierderea garanţiei în cazul în care contestația este
respinsă.
Un ofertant perdant vrea să negocieze cu ofertantul câştigător pentru un subcontract și
este dispus prin urmare să-şi piardă valoarea garanţiei prin retragerea contestației înainte
de trecerea timpului pentru decizia CNSC.
Alte probleme post-atribuire se referă la calitatea lucrărilor şi a serviciilor conexe. În perioada de
execuţie a oricărui contract poate apare un conflict natural între contractant sau consultant şi
autoritatea contractantă cu privire la specificaţiile tehnice lipsă sau clauze contractuale lipsă.
Autoritatea contractantă dorește să evite cheltuielile suplimentare și contractantul sau
consultantul doresc să fie recompensați pentru munca suplimentară. Această situaţie este evitată
în cazul în care specificaţiile tehnice şi clauzele contractuale sunt complete, inclusiv cele care
reglementează relaţiile dintre consultant şi autoritatea contractantă.
385. Cele mai multe dintre problemele discutate mai sus apar în orice proces de achiziţii
elaborat de către o autoritate contractantă. Cu toate acestea, în cazul în care un minister rulează
un program de dezvoltare la nivel naţional, cu mii de beneficiari, situaţia este deosebit de
complexă. Adăugarea de niveluri birocratice la procesul de achiziţii publice, fără specificarea
responsabilităţilor, tuturor activităţilor şi proceselor poate lărgi sfera problemelor existente,
deoarece vina pentru eşecuri este atribuită ierarhic personalului implicat în proiect.
386. De exemplu, dacă un minister îşi asumă responsabilitatea unică pentru procedurile de
achiziţii publice, beneficiarii ar putea argumenta că a fost selectat contractantul greşit, iar
109
conflictul dintre beneficiari şi contractor ar putea escalada. Un conflict similar are loc în cazul în
care ministerul îşi asumă responsabilitatea de plată, pentru că tendinţa ministerului de a exercita
prudenţă extremă înainte de efectuarea unei plăţi ar putea duce la întârzierea plăţilor sau mai rău.
6.3 Recomandări pentru îmbunătățirea calității achizițiilor publice
387. Pentru îmbunătăţirea şi accelerarea procesului de achiziţii publice, următorul set de
acţiuni şi un termen limită de finalizare sunt recomandate:
6.3.1 Acțiuni pe termen scurt (6 luni sau mai puțin)
1) Instituirea unui cadru de acţiune pentru fiecare program de dezvoltare, specificând fluxul
de informaţii, activităţi, şi responsabilităţi, ca o procedură internă, începând cu aprobarea
proiectului, continuând cu strategia de achiziţii publice şi procedurile de implementare a
contractului.
2) Elaborarea de instrucţiuni pentru următoarele:
Întocmirea și verificarea specificațiilor tehnice
Selectarea procedurii de achiziții publice aplicabile
Selectarea tipului de contract aplicabil
Definirea criteriilor de calificare și atribuire pentru tipuri de proiecte
3) Elaborarea de documente standard pentru fiecare procedură de achiziție publică, inclusiv
contracte standard de lucrări, bunuri și servicii de consultanță (servicii intelectuale pentru
design, asistență tehnică, etc.).
4) Organizarea unei echipe de servicii de consultanţă (tip „help desk‖), cuprinzând personal
cu cunoştinţe solide privind procedurile de achiziţii şi contracte. Echipa va sprijini
beneficiarii finanțărilor MDRT să pună în aplicare procedurile și contractele
standardizate.
6.3.2 Acțiuni pe termen mediu (6 până la 12 luni)
5) Sprijinirea beneficiarilor în creşterea capacităţii de acţiune în domeniul achitiţiilor publice
prin intermediul atelierelor de lucru şi a programelor de instruire organizate şi desfăşurate
de echipa de servicii de consultanţă pentru personalul de achiziţii publice și management
de contracte (personalul tehnic şi de achiziţii publice).
6.3.3 Acțiuni pe termen mediu (6 până la 18 luni)
6) Consolidarea controlului de calitate al desenelor şi specificaţiilor tehnice la nivel de
beneficiar şi minister, pentru a evita deficienţele în punerea în aplicare a contractului, prin
cursuri de instruire de scurtă durată pentru beneficiari neexperimentați sau cu capacitate
tehnică redusă.
110
7) Întărirea capacităţii membrilor comitetului de evaluare pentru a efectua evaluări de
calitate şi în timp util a ofertelor printr-un proces de instruire și certificare finalizat înainte
de datele de depunerea ofertelor.
8) Elaborarea listelor de verificare a activităţilor care urmează să fie finalizate în cursul
implementării oricărui contract pentru a accelera rambursarea şi, implicit, fluxul de
fonduri.
111
Anexa 1: Planul de Acțiune Propus pentru MDRT
Obiectiv
Acţiuni implicate Impact/
Prioritate
Perioadă de
implementa
re
Responsabilita
te
Progres/
Scop
Ţintă
Rezultat
Cerinţe
estimate de
resurse
Impact
critic;
Impact
mare;
Condiţie
favorabilă
Scurtă: < 6
luni;
Medie: 6-18
luni;
Lungă: > 18
luni
Indicator 0= nici una;
€= mici (<
€100k);
€€= moderate
(€100k-500k);
€€€= mari (>
€500k)
Toate termenele au ca şi punct de plecare momentul finalizării Planului de Acţiune
1. Formularea Politicilor Publice şi Dezvoltarea Strategiei Instituţionale- Strategie şi viziune de consolidare pentru MDRT
Către o Strategie globală şi o viziune pentru Ministerul dezvoltării regionale şi turismului
Formularea
strategiei şi a
politicilor publice
(FSP)
Consolidarea cadrului necesar
pentru coordonarea integrată a
strategiilor şi a politicilor
publice, în baza competenţelor
MDRT
Impact
critic <3 luni Ministru,
Secretari de
Stat, Secretar
General,
Secretar
General adjunct
Comitet de
Coordonare a
Politicilor
Publice (CCPP)
creat cu
Termeni de
Referinţă clari
Regulament de
Organizare şi
Funcţionare a
CCPP existent.
Coerenţă în
Politica şi
Strategia MDRT
0= nici una
Reevaluarea viziunii , misiunii
MDRT, în baza concluziilor
Raportului.
Impact
critic
3-6 luni Ministru,
Secretari de
Stat, Secretar
General,
Secretar
General adjunct
Redefinirea
Viziunii şi
misiunii MDRT.
Consolidarea
cadrului
strategic existent
la nivelul
MDRT
0= nici una
Actualizarea Planului Critic 12 -18 luni Comitet Consultarea Strategie(i) de €€= moderate
112
Obiectiv
Acţiuni implicate Impact/
Prioritate
Perioadă de
implementa
re
Responsabilita
te
Progres/
Scop
Ţintă
Rezultat
Cerinţe
estimate de
resurse
Strategic Instituţional (PSI)
pentru MDRT cu (a) viziune,
(b) ţinte de finalizare
cuantificabile, (c) analiză
susţinută cost-beneficiu şi (d)
cerinţe programatice de
finanţare
Coordonare a
Politicii
MDRT, cu
sprijinul UPP,
inclusiv cu
sprijinul SGG şi
al Băncii
Mondiale
actorilor
implicaţi şi a
membrilor
grupurilor de
lucru (GL) care
contribuie la
finalizarea
strategiei
MDRT şi a
punerii
ulterioare în
practică a
planului de
acţiune
Revizuirea PSI
sector şi
plan(uri) de
acţiune cu
viziune,
obiective ale
politicii, costuri
şi program(e),
revizuite şi mai
clar definite.
(€100k-500k);
Dezvoltarea de Strategii
pentru Turism, Dezvoltare
Regională şi Lucrări Publice
care să fie integrate în
strategia generală a MDRT si
care să furnizeze o imagine de
ansamblu, integrată şi corelată,
pentru acţiunile sectoriale.
Critic 12 – 18 luni Conducerea
MDRT
Comitetul
Coordonare a
Politicilor
MDRT, cu
precădere cu
sprijinul
DGDT, DG
AMPOR, DG
Turism, DCTE,
DGLP, UPP.
Direcţiile
Generale vor
avea strategii de
sector clare.
Fiecare program
de investiţii este
articulat în
funcţie de cum
contribuie la
obiectivele
strategice
sectoriale
Strategii de
sector clar
definite care
formează baza
unei planificări
şi a unui
program de
investiţii pe
termen lung, atât
pentru programe
sprijinite de UE,
cât şi pentru
Programe
Bugetare
€€€= mari (>
€500k)
Actualizare Master Plan-ului
pe Dezvoltare Turistică 2007-
2026, cu accent pe perioada
Critic 12 luni MDRT cu DG
pentru Turism
la conducere şi
Strategie
actualizată şi
orientată spre
MDRT are un
rol clar articulat
în sectorul de
€€= moderate
(€100k-500k);
113
Obiectiv
Acţiuni implicate Impact/
Prioritate
Perioadă de
implementa
re
Responsabilita
te
Progres/
Scop
Ţintă
Rezultat
Cerinţe
estimate de
resurse
2013-2020 cu implicarea
unor acţionari
esenţiali din
sectorul privat
viitor şi Master
Plan.
Consultări
extensive cu
sectorul privat
în timpul
actualizării
strategiei
Turism, care
este înţeles şi
aprobat de
acţionari privaţi
şi din sectorul
privat
Măsurare şi Monitorizare Performanţe - Considerarea Rezultatelor legate de Consolidare ale MDRT
Planificare
strategică şi
Monitorizare &
Evaluare
Consolidarea rolului Unităţii
Politice Publice (UPP) în
dezvoltarea indicatorilor de
rezultate şi măsurarea şi
monitorizarea performanţelor
Creşterea gradului de utilizare
a documentelor de politică
publică, conform actelor
normative in vigoare în
momentul introducerii unei
Înaltă
critic
Continuu
Permanent,
pe parcursul
elaborării de
noi acte
normative
si/sau a
Conducerea
MDRT,
reprezentata de
Ministru, cu
sprijinul CCPP,
respectiv a
Secretarilor de
Stat,
Secretarului
General,
Secretar
General
adjunct, cu
sprijinul
direcţiilor de
specialitate
Conducerea
MDRT,
reprezentata de
Ministru,
cu sprijinul
CCPP,
Asigurarea
necesarului de
personal in
cadrul UPP
pentru a
îndeplini
atribuțile mai
largi legate de
măsurarea
performanței și
monitorizarea
activității
ministerului.
Implementarea
adecvată a
Ordinului
Ministrului
Finanţelor
Publice (OMFP)
946/2005
privind
planificarea
strategică si a
HG 1807/2006
Atribuirea ca
sarcină ptr. UPP
cu scopul
sprijinirii,
coordonării
politicilor,
monitorizării şi
evaluării
Promovarea
€= mici (<
€100k);
114
Obiectiv
Acţiuni implicate Impact/
Prioritate
Perioadă de
implementa
re
Responsabilita
te
Progres/
Scop
Ţintă
Rezultat
Cerinţe
estimate de
resurse
legislaţii noi sau revizuite şi /
sau a programelor de investiţii
introducerii
de noi
programe
respectiv a
Secretarilor de
Stat,
Secretarului
General,
Secretar
General
adjunct, si a
direcţiilor de
specialitate (cu
precădere DGJ
si a DS
iniţiatoare de
acte normative)
Cooptarea
reprezentanţilor
SGG si a unor
experţi
(internaționali
sau locali)
specializaţi in
realizarea
analizelor
privind
impactul fiscal
si monitorizarea
acestuia;
privind
componenta de
Management si
a HG 158/2008
privind
Componenta de
Programare
Bugetara
Completarea nr.
de angajaţi in
cadrul UPP cu
personal
calificat
suficient pentru
derularea
activităţilor
propuse in sfera
elaborării,
monitorizării si
evaluării
politicilor
publice/ a
planificării
strategice si a
controlului
managerial
intern, incls. cu
competente
tehnice mai
pronunţate
(juridice,
economice, etc.)
Elaborarea de
unui mod
sistematic de
introducere a
noi inițiative
legislative, cu o
analiză adecvată
a impactului
fiscal;
evaluarea
contribuţiei la
obiectivele
strategice ale
MDRT şi
articularea clară
a felului cum se
va măsura şi
monitoriza
impactul lor.
115
Obiectiv
Acţiuni implicate Impact/
Prioritate
Perioadă de
implementa
re
Responsabilita
te
Progres/
Scop
Ţintă
Rezultat
Cerinţe
estimate de
resurse
Documente de
Politică Publică
pentru
dezvoltarea
legislaţiei noi şi
a programelor
de investiţii nou
propuse
Crearea cadrului de
monitorizare şi raportare
pentru implementarea
strategiei(iilor) şi a
planului(urilor) de acţiune la
nivelul MDRT
Înaltă 12-18 luni Conducerea
MDRT, CCPP,
cu implicarea
tuturor
coordonatorilor
directiilor de
profil (Grupul
de
Management)
Instalarea şi
punerea în
funcţiune a unui
cadru de
monitorizare şi
raportare
Dezvolare
continuă a
politicii şi
raportare pe
fondul
progresului
€= mici (<
€100k);
Introducerea de indicatori clari
de performanţă pentru fiecare
program şi domeniu funcţional
al MDRT
Înaltă Continuu Conducerea
MDRT, CCPP,
cu implicarea
tuturor
coordonatorilor
directiilor de
profil (Grupul
de Management
- GM)
Rapoarte anuale Informarea
sectorului de
dezvoltare
regională şi
turism şi a
politicilor
publice curente
€= mici (<
€100k);
Dezvoltarea Politicilor de Dezvoltare Regională şi Teritorială şi a altor politici legate de teritoriu
Dezvoltarea unui
sistem armonizat
şi integrat de
planificare pentru
Consolidarea Direcţiei
Generale de Dezvoltare
Teritorială, astfel încât aceasta
să deţină un rol cheie în
Înaltă Continuu MDRT
Ministru
Secretar de stat,
Ordin de
Ministru22
privind
desemnarea DG
Integrarea
procesului
decizional la
nivelul MDRT
0= nici una
22
Se va avea în vedere modificarea ROF
116
Obiectiv
Acţiuni implicate Impact/
Prioritate
Perioadă de
implementa
re
Responsabilita
te
Progres/
Scop
Ţintă
Rezultat
Cerinţe
estimate de
resurse
dezvoltarea
regională şi alte
politici teritoriale
şi coerenţa
programelor de
investiţii
formularea strategiei
ministerului şi corelarea
politicilor, precum şi în
asigurarea coordonării
iniţiativelor ministerului la
nivel teritorial şi regional:
formularea tuturor politicilor
teritoriale ale MDRT:
Strategia de Dezvoltare
Teritorială, Politicile de
Dezvoltare Regională,
Politicile de Dezvoltare
Urbană.
Secretar
General,
CCPP
Direcţia de21
Resurse
Umane,
DG Dezvoltare
Teritorială
Dezvoltare
Teritorială drept
unitatea
principală
transversală, cu
un rol important
în formularea
strategiei
MDRT ,
respectiv
componenta
tehnica
Atribuirea de
responsabilităţi
privind
articularea
strategiilor
regionale şi de
investiţii,
participarea la
elaborarea
noilor
documente
programatice
pentru POR
POCTE şi a
strategiilor de
investiţii pentru
DG Lucrărilor
21
Se va avea în vedere modificarea ROF
117
Obiectiv
Acţiuni implicate Impact/
Prioritate
Perioadă de
implementa
re
Responsabilita
te
Progres/
Scop
Ţintă
Rezultat
Cerinţe
estimate de
resurse
Publice şi DG
pentru Turism23
Creşterea
capacităţii de
planificare a DG
Dezvoltare
Teritorială pentru a
îndeplini rolul
strategic în cadrul
ministerului
1. a Îmbunătăţirea setului de
abilităţi ale personalului DG
Dezvoltare Teritorială, astfel
încât să crească capacitatea de
a dezvolta şi monitoriza
politicile teritoriale, iar când
este cazul, mărirea numărului
de specialişti în domeniu
(recrutarea strategică a
specialiştilor din domeniul
planificării urbane, economie,
socio-economie, etc. ) şi a
resurselor financiare.
Înaltă
12 luni
MDRT
DG Dezvoltare
Teritorială
Direcţia de
Resurse Umane
Realinierea
abilităţilor
personalului în
concordanţă cu
noile
responsabilităţi
ale unităţii;
introducerea de
noi abilităţi prin
recrutare de
personal
Capacitate
sporită de
formulare a
politicilor
€€= moderate
(€100k-500k);
1.b. Formarea continuă a
personalului DGDT
Condiţionat
(resurse
financiare
existente la
nivelul
MDRT)
12 luni MDRT
DG Dezvoltare
Teritorială
Direcţia de
Resurse Umane
Strategie de
formare
Capacitate
sporită de
formulare a
politicilor
2. Elaborarea Strategiei
Naţionale de Dezvoltare
Teritorială
Înaltă
18 luni
DG Dezvoltare
Teritorială
Strategie
formulată
Crearea cadrului
strategic pentru
dezvoltarea
teritorială
echilibrată
€€€= mari (>
€500k)
23
În conformitate cu p. xv - p. xvi, p. xv, pct. 39, 41, 43.
118
Obiectiv
Acţiuni implicate Impact/
Prioritate
Perioadă de
implementa
re
Responsabilita
te
Progres/
Scop
Ţintă
Rezultat
Cerinţe
estimate de
resurse
3. Crearea unui sistem integrat
de observare a teritoriului care
să vină în sprijinul
fundamentării politicilor
Condiţionat
(finanţarea
proiectului
DCA
Observator
ul teritorial
– sistem
informaţion
al integrat
în sprijinul
formulării
politicilor
de
dezvoltare
teritorială)
12 luni
DGDT Sistem integrat
de observare a
teritoriului
constituit
Proces
îmbunătăţit de
fundamentare a
politicilor
4. Stabilirea unei platforme de
comunicare din care să facă
parte actori relevanţi de la
nivel central şi în special local
Condiţionat 12 luni DGDT Platformă de
comunicare
constituită
Evaluarea cu
acurateţe a
principalelor
probleme din
teritoriu, astfel
încât polticile să
răspundă în mod
adecvat acestora
5. Colaborarea strânsă cu
Agenţia de cadastru şi ptr a
dezvolta o platformă publică,
ptr. realizarea mai eficientă a
tranzacţiilor cu terenuri,
inclusiv prin utilizarea bazei
Înaltă 18 luni DGDT
ANCPI
Platformă
constituită
Eficientizarea
managementului
terenurilor la
nivel local, ptr.
îmbunătăţirea
cadrului
119
Obiectiv
Acţiuni implicate Impact/
Prioritate
Perioadă de
implementa
re
Responsabilita
te
Progres/
Scop
Ţintă
Rezultat
Cerinţe
estimate de
resurse
de date SISDIEBDU investiţional
6. Consolidarea parteneriatului
dintre URBAN-INCERC şi
MDRT (în special DG DT)
pentru a îmbunătăţi şi asigura
crearea de politici publice
privind probleme de
dezvoltare spaţială
Condiţionat 6-12 luni MDRT Termeni de
referință clari
pentru sprijinul
URBAN-
INCERC faţă de
MDRT
Date
îmbunătăţite
pentru analize
socio-
economice şi
monitorizare
€= mici (<
€100k);
Pregătirea
documentelor de
programare pentru
următoarea
perioadă de
programare 2014 –
2020 pentru POR şi
POCTE
Stabilirea unei structuri şi a
unor proceduri clare şi
detaliate de colaborare cu
UPP, AM-POR şi DGCTE în
vederea monitorizării
impactului proiectelor şi a
formulării documentelor
programatice pentru perioada
2014-2020 şi evaluarea
nevoilor regionale.
Înaltă 3 luni
DGDT
AM POR,
DGCTE
UPP
Proceduri clare
stabilite
Programe
viitoare
strategice şi bine
fundamentate
Elaborarea viitoarelor
documente programatice
Înaltă Conform
calendarului
stabilit
pentru
elaborarea
viitoarelor
documente
programatice
DGDT
AM POR,
DGCTE
UPP
Programe
elaborate
Facilitarea
coerenţei
Înaltă DGDT, DGLP, Investiţii
120
Obiectiv
Acţiuni implicate Impact/
Prioritate
Perioadă de
implementa
re
Responsabilita
te
Progres/
Scop
Ţintă
Rezultat
Cerinţe
estimate de
resurse
programelor de
investiţii
Contribuţia la formularea
strategiilor de investiţii
DGT corelate
Sporirea Eficienţei Funcţiilor de Reglementare ale Ministerului Dezvoltării Regionale şi Turismului
Consolidarea
Capacităţii de
Reglementare a
MDRT
Îmbunătăţirea capacităţii
tehnice a Direcţiei Tehnice in
Construcţii (DTC)
Înaltă continuu Conducerea
MDRT
Personalul
pensionat
înlocuit cu
personal cu
abilităţile nou
cerute
Oferirea de
stimulente la
recrutare pentru
atragerea de
personal cu
abilităţile
necesare
Actualizarea
Capacităţii
Tehnice a DTC
şi consolidarea
cadrului de
reglementare
€= mici (<
€100k)
€= mici (<
€100k)
Îmbunătăţirea
gradului de aplicare
a reglementărilor
Revizuirea Nevoilor de
Personal şi a Capacităţii de
Implementare ale Institutului
de Stat in Construcţii ( ISC)
pentru aplicarea
corespunzătoare a
reglementărilor din construcţii
şi creşterea numărului de
personal
Înaltă Termen
mediu ISC
Îmbunătăţirea Capacităţii
Tehnice şi cunoştinţelor
personalului ISC prin
Condiţionat Continuu ISC Lansarea unui
program
cuprinzător de
Personal cu
abilităţi
perfecţionate
€= mici (<
€100k)
121
Obiectiv
Acţiuni implicate Impact/
Prioritate
Perioadă de
implementa
re
Responsabilita
te
Progres/
Scop
Ţintă
Rezultat
Cerinţe
estimate de
resurse
Programe de Schimb în
vederea Instruirii şi Studiului
dezvoltare a
abilităţilor
2. Management Operaţional - Consolidarea Administrării, Calităţii şi Implementării Programelor de Investiţii
DG-Autoritatea managerială - Program Operaţional Regional
Programare
pentru Programul
Operaţional
Regional 2014-
2020
Iniţierea şi finalizarea promptă
a planificării pentru POR sau a
programelor pentru 2014-
2020
Înaltă 18 luni Conducerea
MDRT, cu
sprijinul
Comitetului de
Coordonare a
Politicilor
Publice la
nivelul MDRT
Crearea unui
Comitet Unic
pentru
Programare cu
Echipa de
Programare a
AM, DG pentru
Dezvoltare
Teritorială
Document
Strategic de
Programare care
leagă POR de
Strategia mai
largă a MDRT.
Capacitate
sporită de a
articula
priorităţile
strategice ale
Guvernului
privind Politica
Regională în
discuţiile despre
politică purtate
la nivelul UE
pentru 2014-
2020
Finalizarea
promptă a
Implementării
POR pentru 2014-
2020
Dezvoltarea unei liste de
Proiecte eligibile pentru
finanţare POR pentru 2014-
2020
Înaltă 18 luni MDRT
(DG pentru
Lucrări Publice
şi DG pentru
POR)
Crearea unei
liste cu Proiecte
Calitative
eligibile pentru
finanţare în
2014-2020 odată
ce Programul
Operaţional
Sectorial (POS)
Capacitatea de a
balansa
priorităţile de
investiţii
strategice ale
MDRT cu
bugetul
disponibil şi
finanţarea
Fondului
€= mici (<
€100k)
122
Obiectiv
Acţiuni implicate Impact/
Prioritate
Perioadă de
implementa
re
Responsabilita
te
Progres/
Scop
Ţintă
Rezultat
Cerinţe
estimate de
resurse
este aprobat
Crearea unei
liste de Proiecte
Calitative
pregătite pentru
aprobare
formală conform
unor axe
relevante şi
implementarea
imediată de
îndată ce POS
este aprobat.
European pentru
Dezvoltare
Regională
(FEDR)
Eliminarea
întârzierilor în
implementare pe
unele axe de
prioritate majoră
ale POR
Stabilirea unui Birou de
Asistenţă pentru Implementare
în cadrul AM pentru a sprijini
Beneficiarii şi Organizațile
Intermediare
Înaltă <12 luni Conducerea
MDRT Consistenţă în
modul în care
etapele de post-
aderare sunt
tratate
Mutarea
îndrumării
privind
achiziţiile de la
AM POR la DG
pentru Achiziţii
Publice
MDRT şi alţi
beneficiari vizaţi
au îmbunătăţit
capacitatea de a
implementa
proiecte pe baza
bunelor practici
internaţionale
Aplicarea
consistentă a
regulilor şi
procedurilor de
achiziţii publice
în programele
sprijinite de la
Bugetul MDRT
şi cele cu
finanțare UE
€= mici (<
€100k)
123
Obiectiv
Acţiuni implicate Impact/
Prioritate
Perioadă de
implementa
re
Responsabilita
te
Progres/
Scop
Ţintă
Rezultat
Cerinţe
estimate de
resurse
îmbunătăţirea
sinergiilor dintre
Programele
sprijinite de UE şi
cele sprijinite de
Bugetul Public.
Raţionalizarea programelor pe
baza potenţialului valorii
adăugate
Critic
continuu
Conducerea
MDRT cu
sprijinul
Comitetului de
Coordonare a
Politicilor
Publice la
nivelul MDRT
si direcţiilor de
profil
Sinergii clare şi
delimitare în
rândul
programelor
investiţionale
ale MDRT
Eliminarea
duplicării şi
intersectării
dintre programe
de investiţii ale
MDRT şi cu alte
ministere
€= mici (<
€100k)
DG Cooperare Teritorială Europeană
Consolidarea
capacităţii DG
pentru Cooperare
Teritorială pentru
implementarea
programelor de
Cooperare
Teritorială
Europeană (CTE)
Încheierea unui Acord cu
Serviciul pentru Relaţii
Externe şi Protocol în vederea
unui parteneriat pentru
administrarea relaţiilor externe
ale programului
Critic > 6 luni MDRT,
Ministerul de
Relaţii Externe
Cel puţin 1
membru de
personal recrutat
pentru a lucra în
unitatea de
relaţii externe în
managerierea
relaţiilor externe
pentru DG CTE
Reducerea
conflictelor
Comitetului de
Monitorizare
(CM) şi decizii
mai eficiente ale
CM
€= mici (<
€100k)
Armonizarea şi fluidizarea
procedurilor în cadrul
programelor CTE
Condiţionat Post 2013 DG-CTE,
Comisia
Europeană
Acorduri asupra
armonizării în
cadrul
Comitetului
pentru
Monitorizare
Simplificarea
modalităţilor de
implementare
€= mici (<
€100k)
Lansarea de E-aplicaţii şi e-
aprobări pentru toate
Programele CTE
Condiţionat Post 2013
(termenul va
intra in
vigoare
SGG,
Conducerea
MDRT, cu
sprijinul
Procesare mai
rapidă a
aplicaţiilor şi
plăţilor
Procesare
eficientă a
aplicaţiilor
€= mici (<
€100k)
124
Obiectiv
Acţiuni implicate Impact/
Prioritate
Perioadă de
implementa
re
Responsabilita
te
Progres/
Scop
Ţintă
Rezultat
Cerinţe
estimate de
resurse
începând de
la noua etapa
de
programare
2014 - 2020)
compartimentul
ui IT, al CCPP
si/sau al unei
firme externe
specializata in
soft IT
beneficiarilor
Aplicarea de reguli de
standardizare din partea
MDRT pentru contractele de
beneficiari CTE
Condiţionat Post 2013 MDRT Vezi acţiunea de
achiziţie
Vezi acţiunea de
achiziţie
DG Lucrări publice - Promovarea Convergenţei Regionale şi Dezvoltării Teritoriale cu o Administare şi Transparenţă Îmbunătăţite în Investiţii
Programul
Naţional pentru
Investiţii în
Infrastructură
Conectarea Programului
Naţional pentru Dezvoltare în
Infrastructură (PNDI) la o
strategie clară şi misiune a
MDRT
Critic Pe perioada
de derulare a
programului
PNDI (2011
- 2020)
Conducerea,
MDRT, DGLP,
CCPP
Document
Programare
Strategică cu
zone clare de
priorităţi
conectate cu
misiunea
generală a
MDRT şi cu
indicatori
monitorizabili
Conectarea
Programului
Naţional pentru
Dezvoltare în
Infrastructură
(PNDI) cu
rezultate
sectoriale
strategice
€= mici (<
€100k)
Consolidarea
administrării şi
transparenţei a
Programelor de
Investiţii ale
MDRT
Revizuire criterii riguroase de
evaluare pentru programe de
investiţii din buget
Critic Continuu MDRT
DG Lucrări
Publice, DG
AM POR, DG
Dezvoltare
Turistică)
Introducerea
unui sistem de
evaluări tehnice
independente şi
a unor criterii
clare de
evaluare
proiecte şi
Îmbunătăţirea
percepţiei
publice privind
transparenţa şi
buna
administrare în
cadrul
programelor de
€= mici (<
€100k)
125
Obiectiv
Acţiuni implicate Impact/
Prioritate
Perioadă de
implementa
re
Responsabilita
te
Progres/
Scop
Ţintă
Rezultat
Cerinţe
estimate de
resurse
publicarea
acestora la
lansarea
programelor de
investiţii.
investiţii ale
MDRT
2.4 FG pentru Turism - Crearea unei viziuni strategice în comun cu Sectorul Privat şi a unor politici şi investiţii pentru Sector
Plan Principal
(Master Plan /
MP) 2007-2026
Actualizarea şi implementarea
sistematică a Planului
Principal (Master Plan-ului)
Înaltă 12 luni – ptr.
Actualizare
2007 – 2026
ptr. perioada
de
implementar
e a MP
Conducerea
MDRT, cu
precădere cu
implicarea DGT
Planul Principal
actualizat
aprobat de
conducerea
MDRT
Direcţii
strategice clar
definite înţelese
de toţi acţionarii
€= mici (<
€100k)
Asigurarea alinierii strategiei
de turism şi a investiţiilor în
sector
Critic 12 luni MDRT
DG pentru
Turism
Program
investiţional
consistent cu
Planul Principal,
cu indicatori
măsurabili ai
rezultatelor
Consistenţa şi
predictibilitatea
politicii şi a
programului
investiţional
Consolidarea legăturilor şi a
parteneriatului cu sectorul
privat
Înaltă Permanent MDRT Stabilirea
Comisiei de
Experţi pentru
Sectorul Privat
Parteneriat între
DG pentru
Turism şi
sectorul privat
cu roluri clar
definite
0
Consolidarea colaborării cu
Institutului Naţional pentru
Înaltă Permanent MDRT Moratoriu de
înțelegere între
Analize bazate
pe studii privind
€€= moderate
(€100k-500k);
126
Obiectiv
Acţiuni implicate Impact/
Prioritate
Perioadă de
implementa
re
Responsabilita
te
Progres/
Scop
Ţintă
Rezultat
Cerinţe
estimate de
resurse
Cercetare în domeniul
Dezvoltării Turistice, şi
îmbunătățirea capacităţii de
cercetare a institutului
Institutului
Naţional pentru
Cercetare în
domeniul
Dezvoltării
Turistice, DG
pentru Turism şi
asociaţii
importante din
sectorul privat
dezvoltarea
turismului in
România şi
transformarea
brandului
turistic al
României într-
unul competitiv
3. Management Bugetar şi Financiar - Îmbunătăţirea Constituirii şi Direcţionării Bugetului
DG pentru Economie şi Administraţie
Constituirea
Bugetului
Stabilirea unor criterii /
indicatori de performanta
pentu bugetarea programelor
de investitii
Înaltă de la 12 la 18
luni
MDRT
DGEA
Implementarea
unor sisteme de
performanţă şi
pentru
susţinerea
bugetară a
programului
Alocare resurse
strategice,
management
eficient,
măsurare şi
justificare a
performanţei
€€= moderate
(€100k-500k);
Direcţionarea
Bugetului şi
Managementul
Financiar
Fluidizarea uzului sistemului
software în cadrul tuturor
funcţiilor de management
financiar ale MDRT
Condiţionat de la 6 la 12
luni
MDRT
DGEA
Adoptarea unui
software
comprehensiv
pentru
management
financiar pentru
întregul MDRT
Producerea unui raport Condiţionat > 6 luni MDRT, Rapoarte Privire de
127
Obiectiv
Acţiuni implicate Impact/
Prioritate
Perioadă de
implementa
re
Responsabilita
te
Progres/
Scop
Ţintă
Rezultat
Cerinţe
estimate de
resurse
financiar lunar uşor de citit,
uşor de actualizat
Conducerea financiare lunare ansamblu asupra
bugetului
îmbunătăţită
Introducerea şi adoptarea
semnăturii electronice
Condiţionat de la 6 la 12
luni
Guvernul
României –
Cabinet(cu
implicarea
tuturor
ministrilor)
Introducerea
semnăturii
electronice în
Minister şi
folosirea ei,
între altele,
pentru aprobarea
de proceduri de
afaceri cheie
Reducerea
semnificativă a
întârzierilor şi a
documentelor
generate pentru
autorizaţii şi
aprobări în
cadrul MDRT
Personal Recrutarea unui Şef al
Departamentului Financiar-
Contabil calificat
Înaltă <6 luni MDRT
(Secretar
General)
Angajarea unui
Şef al
Departamentului
Contabilitate
4. Achiziţii Publice - Acţiunile propuse sprijină proiectul aprobat de CE "Plan de acţiune consolidat pentru promovarea asimilării
instrumentelor de coeziune în România"
Achiziţii publice -
îmbunătăţirea
procesului de la
pregătirea
proiectului la
managementul de
contract
Crearea unui cadru de acţiune
pentru fiecare program de
dezvoltare (flux de informaţii,
acţiuni şi responsabilităţi,
proceduri interne)
Condiţionat <6 luni MDRT,
ANRMAP,
ACIS
0
Elaborarea de linii directoare
pentru: Condiţionat <6 luni MDRT,
ANRMAP Reguli şi
proceduri de
achiziţie clare şi
€= mici (<
€100k)
128
Obiectiv
Acţiuni implicate Impact/
Prioritate
Perioadă de
implementa
re
Responsabilita
te
Progres/
Scop
Ţintă
Rezultat
Cerinţe
estimate de
resurse
specificaţiilor tehnice,
achiziţie aplicabilă
contact aplicabil,
calificare şi a criteriilor de
atribuire aplicabile pentru
tipuri de proiecte
consistente
Elaborarea de documente de
licitaţie standard pentru fiecare
procedură de achiziţii inclusiv
contracte standard pentru
lucrări, bunuri şi servicii de
consultanţă (servicii
intelectuale pentru proiectare,
asistenţă tehnică, etc.)
Critic <12 luni ANRMAP cu
sprijinul
MDRT,
UCVAP, ACIS
Dezvoltarea de
documente de
licitaţie standard
Consistenţă în
prevederile
contractuale în
toate investiţiile
MDRT
€= mici (<
€100k)
Organizarea unei echipe de
experţi la nivel MDRT (de tip
oficiu de asistenţă), incluzând
personal cu cunoştinţe solide
de proceduri de achiziţii şi
contracte pentru fiecare
sarcină de îndeplinit; echipa
va oferi sprijin Corpurilor de
Implementare şi beneficiarilor
POR în implementarea
procedurilor standardizate şi a
contractelor
Înaltă <12 luni MDRT , (cu
sprijin
ANRMAP)
Completarea cu
personal a
Echipei de
Experţi
Consolidarea
capacităţii de
achiziţie a
beneficiarilor
€€= moderate
(€100k-500k)
Workshopuri şi programe de
instruire pentru îmbunătățirea
capacităţii de achiziţie a
Condiţionat <12 luni MDRT (cu
sprijin
ANRMAP)
Proiectarea unui
program de
instruire
Echipă de
Achiziţii cu
bune abilităţi
€= mici (<
€100k)
129
Obiectiv
Acţiuni implicate Impact/
Prioritate
Perioadă de
implementa
re
Responsabilita
te
Progres/
Scop
Ţintă
Rezultat
Cerinţe
estimate de
resurse
beneficiarului, organizate de
către echipa de experţi către
personalul responsabil cu
achiziţiile / managementul de
contract (personalul tehnic &
de achiziţii).
Crearea unor mecanisme de
consolidare a capacităţii
comisiilor de evaluare pentru
efectuarea de evaluări
calitative şi la timp a
ofertelor/propunerilor, prin
intermediul unor cursuri scurte
de instruire ţinute înainte de
data de depunere a ofertelor
Înaltă <18 luni MDRT (cu
sprijin
ANRMAP)
Transparenţă
crescută în
achiziţiile
publice
€= mici (<
€100k)
7. Audit Intern
Personal Recrutarea de auditori in
cadrul SAI
Înaltă <6 luni MDRT
(Secretar
General)
Completarea nr.
de angajaţi in
cadrul SAI cu
personal
calificat
suficient si
motivat, pentru
derularea
activităţilor de
audit
(HG 595/2009
ptr completarea
Legii 490/2004,
art 2, paragr 1,
lit.b)
Cresterea
capacitatii de
auditare interna
la nivelul
MDRT
€= mici (<
€100k)
130
Anexa 2: Organigrama Oficială a MDRT
131
Anexa 3: Rezumat la Planului Strategic Instituţional al MDRT (2007-2013)
Mandat - MDRT realizează politica Guvernului României în următoarele domenii: dezvoltare
regională şi teritorială; cooperare trans-frontalieră, trans-naţională şi trans-regională; arhitectură
şi planificare urbană şi teritorială; locuinţe, dezvoltarea şi managementul infrastructurii
locuinţelor; lucrări publice; turism. MDRT îşi asumă următoarele funcţii cheie: planificare
strategică, reglementare şi aprobare, autoritate legală, managementul şi implementarea
programelor finanţate de fonduri UE sau prin bugetul naţional în domeniile aferente mandatului
său, promovarea turismului.
Viziune - România este o ţară echilibrată şi dezvoltată din punct de vedere teritorial şi regional
care oferă oportunităţi pentru îndeplinirea aspiraţiilor cetăţenilor către acces la locuinţe, utilităţi
şi infrastructură şi care oferă oportunităţi bune pentru dezvoltarea armonioasă şi competitivă a
turismului.
Valori comune: - Transparenţă
- Flexibilitate, adaptabilitate şi deschidere spre comunicare
- Respect pentru cetăţean
- profesionalism
- Onestitate şi corectitudine
- Justificabilitate
- Calitate
Priorităţi sectoriale:
a) Reducerea disparităţilor inter-regionale, dezvoltarea durabilă a teritoriului şi infrastructurii;
b) Sporirea ratei de asimilare a fondurilor structurale UE;
c) Sporirea performanţelor energetice ale clădirilor, extinderea reabilitării termice a blocurilor
de apartamente;
d) Dezvoltarea şi promovarea turismului la nivel naţional şi internaţional
e) Noi programe pentru construire de locuinţe;
f) Armonizarea legilor şi reglementărilor cu regulile şi legislaţia Europeană din domeniul
construcţiilor, al planificării urbane şi teritoriale şi al locuinţelor.
Prioritate orizontală: Consolidarea capacităţii administrative a MDRT
132
Tabel A3.1: Direcţii Strategice de Activitate (DSA)
Direcţii Strategice de Activitate Programe bugetare atribuite Direcţiilor Strategice de Activitate
1. Dezvoltare regională 1.1. Program bugetar "Sprijinirea dezvoltării regionale"
2. Cooperare şi Dezvoltare
Teritorială
2.1. Program bugetar "Consolidarea cooperării trans-frontaliere,
trans-naţionale şi inter-regionale"
2.2. Programul bugetar "Dezvoltare teritorială"
3. Lucrări publice, Locuinţe,
Construcţii
3.1. Program bugetar "Lucrări publice, locuinţe şi construcţii"
4. Turism 4.1 Program bugetar "Marketing şi promovarea turismului"
4.2 Program bugetar "Dezvoltarea serviciilor turistice"
5. Asigurarea cadrului funcţional
al MDRT
5.1 Program bugetar "Asigurarea cadrului funcţional al MDRT"
1. Dezvoltare regională
Obiectiv general: reducerea disparităţilor econoice şi sociale inter-regionale, prevenirea apariţiei
de noi disparităţi şi sprijinirea dezvoltării generale a tuturor regiunilor ţării.
Politica regională este implementată prin Programul Operaţional Regional. MDRT este
Autoritatea de Implementare pentru POR.
Principalele domenii ale politicii regionale: dezvoltare durabilă a oraşelor - poli potenţiali de
creştere; infrastructură de transport locală şi regională; îmbunătăţirea infrastructurii sociale
(sănătate, educaţie, servicii sociale, servicii pentru situaţii de urgenţă); sprijinirea mediului de
afaceri (sprijinirea structurilor pentru afaceri şi micro-IMM-uri); dezvoltarea şi promovarea
turismului.
I.1. Politica / Obiectivul programului: Sprijinirea unui echilibru teritorial şi a unei dezvoltări
durabile economice şi sociale a regiunilor României, conform cu nevoile şi resursele sale
specifice.
Impact specific al politicii/programului: reducerea disparităţilor inter-regionale în PIB per
capita
Rezultate specifice ale politicii/programului:
1.1.1 Infrastructură locală şi regională îmbunătăţită
1.1.2 Mediul de afaceri îmbunătăţit şi mai competitiv
1.1.3 Implementarea unor proiecte de protecţie a mediului
133
Tabel A 3.2: Indicatori ai Monitorizării Rezultatelor PSI
Direcţia Strategică de Activitate (DSA) 1:
Indicator 2009 2010 2011 2012 2013
Indicator impact - Inder Convergenţă (σ) 0.17 0.17 0.18 0.18 0.19
Indicatori ai rezultatelor puşi în relaţie cu Rezultatul Specific 1.1.1.
Numărul proiectelor contractate pentru unităţi medicale:
reabilitate/modernizate/echipate
13 14 17 8 0
Numărul proiectelor contractate pentru centre sociale:
reabilitate/modernizate/extinse/echipate
26 122 73 37 0
Numărul echipamentelor specifice achiziţionate pentru
echipele mobile pentru intervenţii de urgenţă
132 150 100 0 0
Numărul proiectelor contractate pentru unităţi educaţionale
(şcoli): reabilitate/modernizate/echipate
38 36 36 36 18
Numărul de km de drumuri rurale, străzi, şosele de centură
reabilitate/modernizate
17 150 250 450 627
Numărul de infrastructuri de afaceri şi turism finalizate
(PHARE CES)
7 20 0 0 0
Numărul de proiecte de transport locale şi regionale
finalizate (PHARE CES)
4 3 0 0 0
Indicatori ai rezultatelor puşi în relaţie cu Rezultatul Specific 1.1.2.
Numărul de companii finanţate 322 250 250 200 0
Indicatori ai rezultatelor puşi în relaţie cu Rezultatul Specific 1.1.3.
Numărul de proiecte de mediu finalizate (PHARE CES) 76 206 0 0 0
DSA 2:
Indicator 2009 2010 2011 2012 2013
Indicatori ai rezultatelor puşi în relaţie cu Politica/Obiectivul Programului 2.1.1. "Cooperare între regiunile de
frontieră, comunităţi şi autorităţi"
Activitatea 2.1.1.1: Proiecte de monitorizare - evaluare programe PHARE
Numărul de proiecte în faza de implementare 724 318
Activitatea 2.1.1.2.: Implementarea Programului de Cooperare trans-frontalieră România - Bulgaria 2007-2013
Folosirea de raport (Raport între suma totală alocată
programului şi sumele dedicate anual pentru proiectele
aprobate)
14% 92% 1.2% 1.24% 3.7%
Activitatea 2.1.1.3.: Implementarea Programului IPA pentru Cooperare trans-frontalieră România - Serbia
Folosirea de raport (Raport între suma totală alocată
programului şi sumele dedicate anual pentru proiectele
aprobate)
1.4% 50.04% 100%
Activitatea 2.1.1.4.: Implementarea Programului de Cooperare trans-frontalieră România - Serbia
Folosirea de raport (Raport între suma totală alocată
programului şi sumele dedicate anual pentru proiectele
aprobate)
9.5% 45.7% 9.2% 12.5% 23.1%
134
Activitatea 2.1.1.5.: Implementarea Programului Comun România-Ucraina-Moldova
Folosirea de raport (Raport între suma totală alocată
programului şi sumele dedicate anual pentru proiectele
aprobate)
0.51% 33.53% 41.5% 17% 7.03%
Activitatea 2.1.1.6.: Implementarea Programului Operaţional Comun Marea Neagră 2007-2013
Folosirea de raport (Raport între suma totală alocată
programului şi sumele dedicate anual pentru proiectele
aprobate)
0.36% 21% 28% 24% 26.64%
Activitatea 2.1.1.7.: Implementarea Programului Operaţional Comun Ungaria-Slovacia-România-Ucraina
Folosirea de raport (Raport între suma totală alocată
programului şi sumele dedicate anual pentru proiectele
aprobate)
10% 52.44% 23.32% 14.24% 0%
Indicatori ai rezultatelor puşi în relaţie cu Politica/Obiectivul Programului 2.1.2. "Dezvoltare teritorială integrată
prin parteneriat trans-naţional în domenii strategice"
Activitatea 2.1.2.1.: Implementarea Programului de Cooperare Trans-naţională EuPORa de Sud-Est
Folosirea de raport (Raport între suma totală alocată
programului şi sumele dedicate anual pentru proiectele
aprobate)
45% 24% 14% 4% 13%
Indicatori ai rezultatelor puşi în relaţie cu Politica/Obiectivul Programului 2.1.3. "Creşterea eficienţei politicilor
de dezvoltare urbană şi teritorială, a cooperării regionale, promovând cercetarea teritorială şi dezvoltarea
capacităţii instituţionale"
Activitatea 2.1.3.1.: Implementarea Programului de Cooperare Inter-regională URBACT II
Folosirea de raport (Raport între suma totală alocată
programului şi sumele dedicate anual pentru proiectele
aprobate)
90.5% 2.8% 2.45% 2.25% 2%
Activitatea 2.1.3.2.: Implementarea Programului de Cooperare Inter-regională INTERACT 2007-2013
Folosirea de raport (Raport între suma totală alocată
programului şi sumele dedicate anual pentru proiectele
aprobate)
9.84% 16.96% 23% 24.39% 25.81%
Activitatea 2.1.3.3.: Implementarea Programului de Cooperare Inter-regională INTERREG IV C
Folosirea de raport (Raport între suma totală alocată
programului şi sumele dedicate anual pentru proiectele
aprobate)
Activitatea 2.1.3.4.: Implementarea în România a Programului ESPON 2013
Numărul participărilor instituţiilor române la proiecte
aplicate ale ESPON
14 8 15 0 0
Numărul participărilor instituţiilor române la proiecte
selectate ale ESPON
1 4 5 5 5
Fonduri folosind raportul partenerilor români din
proiectele ESPON (raportul dintre fondurile atrase
estimate de către parteneri români şi fondurile folosite de
partenerii români în proiectele ESPON)
0% 40.36% 64.29% 76.92% 80%
Indicatori ai rezultatelor puşi în relaţie cu Politica/Obiectivul Programului 2.2.1. "Dezvoltarea de instrumente
moderne şi funcţionale pentru managementul teritorial"
135
Numărul de instrumente specifice implementate la nivelul
guvernului local
92 107 107 112 118
Activitatea 2.2.1.1.: Implementarea Sistemului IT pentru baza de date imobiliară şi urbană din România
SISDIEBDU
Numărul localităţilor unde este implementat SISDIEBDU 19 16 16 17 18
Activitatea 2.2.1.2.: Co-finanţarea întocmirii/actualizării Planurilor Urbane Generale ale localităţilor (PUG) şi a
Reglementărilor Urbane Locale (RUL) potrivit cu legislaţia actuală
Numărul de PUG-uri şi RUL-uri co-finanţate finalizate 70 86 86 90 95
Activitatea 2.2.1.3.: Întocmirea planurilor de dezvoltare teritorială şi urbană pentru zonele cu monumente de
patrimoniu mondial
Numărul planurilor teritoriale şi urbane pentru zone cu
monumente de patrimoniu mondial realizate
3 3 3 3 3
Activitatea 2.2.1.4.: Întocmirea planurilor de dezvoltare teritorială: Planul Naţional de Dezvoltare Teritorială
(PNDT) şi Planurile Regionale de Dezvoltare Teritorială (PRDT)
Numărul de planuri de dezvoltare teritorială
realizate/actualizate
0 2 2 2 2
DSA 3:
Indicator 2009 2010 2011 2012 2013
Indicatori ai rezultatelor puşi în relaţie cu Politica/Obiectivul Programului 3.1.1. "Îmbunătăţirea infrastructurii
de bază în cadrul comunităţilor locale"
PPORorţia localităţilor cu infrastructură pentru apă
potabilă
70% 75% 80% 83% 87%
PPORorţia de drumuri judeţene şi comunale modernizate 84% 87% 89% 90% 92%
Activitatea 3.1.1.1.: Programul pentru reabilitarea şi modernizarea drumurilor locale
Numărul de km de drumuri locale modernizate în fiecare
an
417 300 273 368 497
Activitatea 3.1.1.2.: Programul pentru infrastructură rurală pentru apă potabilă
Numărul de localităţi beneficiare 206 104 350 320 300
Activitatea 3.1.1.3.: Programul pentru realizarea sistemelor de apă potabilă în zone rurale pe baza
Memorandumului aprobat de Guvernul României la 15 iulie 2009.
Numărul de localităţi beneficiare 0 100 250 250 0
Indicatori ai rezultatelor puşi în relaţie cu Politica/Obiectivul Programului 3.1.2. "Sprijinirea şi realizarea
construirii de locuinţe şi de alte clădiri cu destinaţie socială; reabilitarea corpului actual de locuinţe"
Raport dintre numărul de locuinţe finanţate de către MDRT
şi numărul total de locuinţe construite
9% 7% 12% 11% 10%
Activitatea 3.1.2.1.: Realizarea de locuinţe cu chirie pentru tineri
Numărul de locuinţe realizate 3455 1396 4500 5000 5000
Activitatea 3.1.2.2.: Sprijinirea construirii de locuinţe sociale
Numărul de locuinţe realizate 1225 578 1000 1200 1500
Activitatea 3.1.2.3.: Construirea de locuinţe sociale destinate persoanelor evacuate din locuinţe retrocedate
(naţionalizate în perioada comunistă)
Numărul de locuinţe realizate 1259 224 1500 500 400
Activitatea 3.1.2.4.: Sprijinirea construirii de locuinţe ca pPORrietate privată
136
Numărul de locuinţe subvenţionate 256 332 650 850 900
Activitatea 3.1.2.5.: Sprijinirea dezvoltării de sisteme financiare pentru construcţie de locuinţe de către bănci de
economii
Numărul de contracte suportate de bugetul de stat 88097 158675 160000 160000 160000
Indicatori ai rezultatelor puşi în relaţie cu Politica/Obiectivul Programului 3.1.3. "Realizarea de facilităţi de
recreere şi sportive: săli de concerte, săli sportive, bazine de înot, patinoare"
Raportul proiectelor finanţate faţă de proiectele pPORuse 0 30% 30% 30% 30%
Activitatea 3.1.3.1.: Realizare/reabilitare clădirilor cu destinaţie culturală
Numărul clădirilor realizate/reabilitate 0 14 80 83 85
Activitatea 3.1.3.2.: Construirea de săli sportive
Numărul de săli sportive realizate 146 85 150 160 180
Activitatea 3.1.3.3.: Reabilitarea sălilor sportive
Numărul de săli sportive reabilitate 7 7 8 9 10
Activitatea 3.1.3.4.: Construirea de bazine de înot
Numărul de bazine de înot realizate 0 8 15 20 2
Activitatea 3.1.3.5.: Patinoare
Numărul de patinoare realizate 0 1 2 2 2
Indicatori ai rezultatelor puşi în relaţie cu Politica/Obiectivul Programului 3.1.4. "Sporirea eficienţei energetice a
clădirilor"
Numărul locuinţelor reabilitate termic 24834 29000 54500 55000 60000
Indicatori ai rezultatelor puşi în relaţie cu Politica/Obiectivul Programului 3.1.5. "Micşorarea riscurilor
seismice"
Raportul dintre numărul de clădiri consolidate şi numărul
de clădiri expertizate
3.67% 5.5% 11% 14% 15.6%
Activitatea 3.1.5.1.: Reducerea riscurilor seismice pentru clădirile cu mai multe etaje clasificate în prima clasă de
risc
Numărul de clădiri cu mai multe etaje consolidate 2 3 8 10 12
Activitatea 3.1.5.2.: Consolidarea clădirilor folosite pentru servicii publice esenţiale
Numărul de clădiri consolidate 6 12 16 0 0
Activitatea 3.1.5.3.: Intervenţii de consolidare de urgenţă asupra clădirilor vulnerabile care reprezintă pericol
public
Numărul de clădiri consolidate 12 12 15 20 20
Indicatori ai rezultatelor puşi în relaţie cu Politica/Obiectivul Programului 3.1.6. "Proiectarea şi implementarea
cadrului de reglementări pentru construcţii"
Numărul de reglementări tehnice, subiecte de cercetare
contractate
55 62 60 60 60
DSA 4:
Indicator 2009 2010 2011 2012 2013
Indicatori ai rezultatelor puşi în relaţie cu Politica/Obiectivul Programului 4.1.1. "Sporirea traficului turistic"
Numărul de sosiri în staţiuni turistice 7575
(?!)
5060
(?!)
6800
(?!)
7140
(?!)
7497
(?!)
Activitatea 4.1.1.1.: Participarea la expoziţii de turism naţionale şi internaţionale
137
Numărul de participări 57 32 49 49 56
Activitatea 4.1.1.2.: Acţiuni de promovare prin Internet şi alte instrumente electronice
Numărul de acţiuni 0 1 1 1 1
Activitatea 4.1.1.3.: Organizarea de vizite informaţionale şi educaţionale
Numărul de acţiuni 35 15 23 23 26
Activitatea 4.1.1.4.: Organizarea de evenimente în România şi străinătate
Numărul de acţiuni 13 1 1 1 2
Activitatea 4.1.1.5.: Promovarea şi marketarea activităţilor de către companii aeriene şi aePORorturi
Numărul de acţiuni 0 0 1 1 1
Activitatea 4.1.1.6.: Inserarea de publicitate în cataloagele tour-operatorilor
Numărul de inserări 5 9 13 15 15
Indicatori ai rezultatelor puşi în relaţie cu Politica/Obiectivul Programului 4.2.1. "Dezvoltarea şi diversificarea
serviciilor turistice"
Activitatea 4.2.1.1.: Sporirea numărului de proiecte investiţionale turistice în infrastructura de turism
Numărul de proiecte investiţionale turistice 62 104 110 120 130
Activitatea 4.2.1.2.: Proiectarea şi implementarea politicilor de turism
Numărul de iniţiative proiectate 3 0 2 3 4
DSA 5:
Indicator 2009 2010 2011 2012 2013
Indicatori ai rezultatelor puşi în relaţie cu Politica/Obiectivul Programului 5.1.1. "Mai multă eficienţă în
activitatea MDRT"
Raportul cheltuielilor administrative din totalul bugetului
MDRT
1.8% 3.6% 1.6% 2.4% 3.6%
Activitatea 5.1.1.1.: Îmbunătăţirea eficienţei managementului resurselor financiare şi materiale
Direcţionarea bugetară 100% 100% 100% 100% 100%
Activitatea 5.1.1.2.: Sporirea capacităţii de management a Resurselor Umane
Fluctuaţia de personal a MDRT 27% 15% 15% 15% 15%
Activitatea 5.1.1.3.: Dezvoltarea de mecanisme eficiente de comunicare, atât intern, cât şi extern
Numărul de acţiuni (şedinţe, conferinţe, workshop-uri
funcţionale) organizate de MDRT conform cu mandatul
său
210 150 200 250 300
Numărul de acţini cu grupuri ţintă din societatea civilă,
Parlament, parteneri sociali
260 280 300 330 350
Numărul de acţiuni şi instrumente de comunicare 508 515 520 525 530
Activitatea 5.1.1.4.: Sporirea calităţii auditului intern
Realizarea planului de audit intern 129% 100% 100% 100% 100%
Activitatea 5.1.1.5.: Sporirea eficienţei în folosirea fondurilor UE prin acţiuni de prevenţie şi control
PPORorţia de realizare a planului de control 75% 95% 100% 100% 100%
PPORorţia de rezolvare a cererilor primite 90% 95% 100% 100% 100%
Indicatori ai rezultatelor puşi în relaţie cu Politica/Obiectivul Programului 5.1.2. "Dezvoltarea unui sistem
eficient de management pe baza unor obiective"
Activitatea 5.1.2.1.: Crearea unui sistem de control managerial integrat
138
Numărul de standarde de control intern implementate 15 25 25 25 25
Activitatea 5.1.2.1.: Consolidarea sistemului pentru crearea, implementarea şi evaluarea politicilor
Numărul de politici aprobate 0 1 2 2 2
139
Anexa4: Programul Operaţional Regional al României și Cooperare
Teritorială Europeană
Tabel A4.1: Axe prioritare şi măsuri POR
Proiecte Contractate şi sub Evaluarea POR (ca% din totalul fondurilor alocate, în noiembrie 2010)
Nord-
Est
(%)
Sud-
Est
(%)
Sud
(%)
Sud-
Vest
(%)
Vest
(%)
Nord-
Vest
(%)
Centru
(%)
Bucharest-
Ilfov
(%)
Axa 1: Sprijinirea
dezvoltarii durabile a
oraselor-- Planuri integrate de
dezvoltare urbană
93.2 44.5 69.7 82.0 83.4 75.8 68.3 114.6
Poli de crestere 46.3% 3.5% 8.3% 39.3% 34.6% 45.7% 15.6% 0.0%
Poli de Dezvoltare 89.2% 95.2% 100.0% 66.5% 70.5% 100.6% 78.4% 0.0%
Centre Urbane 174.1% 78.9% 151.9% 163.6% 173.2% 109.5% 149.2% 114.6%
Axa 2: Imbunatatirea
infrastructurii regionale si
locale de transport
261.5 178.8 198.8 229.4 314.1 212.0 224.3 108.3
2.1 Drumuri judeţene,
străzi urbane 261.5 178.8 198.8 229.4 314.1 212.0 224.3 108.3
Axa 3: Imbunatatirea
infrastructurii sociale 195.3 192.3 194.4 157.6 293.0 200.7 223.6 285.6
3.1 Sănătate 156.3 109.0 199.5 149.4 278.7 199.3 158.7 145.2
3.2 Servici sociale 140.6 163.9 144.8 162.9 153.3 174.5 172.1 83.6
3.3 Echipamente a
bazelor operaţionale
pentru intervenţii în
situaţii de urgenţă
97.1 73.8 69.4 69.1 93.4 81.6 77.4 96.6
3.4 Infrastructura
educaţionala 272.6 294.3 252.3 191.6 420.3 252.4 332.3 507.6
Axa 4: Sprijinirea
dezvoltarii mediului de
afaceri regional si local
108.9 87.5 113.9 141.8 160.2 114.7 130.0 154.9
4.1 Structuri de
sprijin al afacerilor 132.5 65.5 106.7 235.1 159.6 106.8 217.2 253.6
4.2 Situri Industriale
Poluate 0.0 0.0 0.0 0.0 135.7 0.0 19.6 0.0
4.3 Microîntreprinderi 202.8 217.8 254.8 179.8 189.3 257.7 140.4 200.6
Axa 5: Dezvoltarea durabila
si promovarea turismului 156.8 127.7 196.8 126.0 135.5 137.8 191.1 107.6
5.1 Patrimoniul
cultural 210.7 185.1 289.1 165.5 159.3 150.9 303.6 53.2
5.2 Infrastructura
turistica 171.6 120.9 185.6 151.8 186.3 190.4 154.3 181.0
5.3 Promovarea
potenţialului turistic 51.1 50.2 72.2 25.7 21.0 37.0 74.9 78.1
140
Tabel A4.2: Finalităţi şi Rezultate Aşteptate ale Investiţiilor POR
Indicator Unitate Ţinta (2015) A
XA
1
Implementarea de Planuri Integrate de Dezvoltare
Urbană Nr. 30
Locuitori care beneficiază de implementarea
planurilor integrate de dezvoltare urbană Nr. 400,000
Companii stabilite în "zonele urbane de acţiune" Nr. 400
Locuri de muncă create/salvate în "zonele urbane
de acţiune" Nr. 1,500
AX
A 2
Lungimea drumurilor rurale
reabilitate/modernizate Km 877
Lungimea străzilor urbane reabilitate/modernizate Km 411
Lungimea şoselelor de centură
reabilitate/construite Km 219
Sporirea traficului de pasageri şi mărfuri pe
drumurile reabilitate, construite, modernizate % 10
AX
A 3
Unităţi medicale reabilitate/echipate (în total şi în
funcţie de tip) Nr. 50
Infrastructuri de servicii sociale
reabilitate/echipate Nr. 270
Unitate mobilă echipată pentru situaţii de urgenţă Nr. 510
Şcoli din sistemul de educaţie obligatorie
reabilitate/echipate Nr. 130
Campusuri pre-universitare reabilitate/echipate Nr. 30
Centre pentru instruire vocaţională continuă
(IVC) reabilitate/echipate Nr. 35
Campusuri universitare reabilitate/echipate Nr. 15
Acces sporit la unităţile medicale
reabilitate/echipate % 10
Acces sporit la centrele de servicii sociale
reabilitate/echipate % 10
Timpul mediu de reacţie a unităţilor mobile Min Până la 12' în zone
rurale (în scădere
de la nivelul actual
de 30'-45'), şi până
la 8' în zonele
urbane (în scădere
de la nivelul actual
de 20') Acces sporit al categoriilor dezavantajate (elevi
de la ţară, elevi rromi, etc.) la educaţia obligatorie % 10
Îmbunătăţirea şcolilor cu echipamente IT Nr. de
calculatoare/100 elevi 15
Sporirea nr. de participanţi la instruirea
vocaţională continuă (IVC) % 15
Sporirea nr. de studenţi în campusurile
universitare reabilitate/echipate % 10
AX
A 4
Asistarea structurilor de sprijinire a afacerilor Nr. 15
Locuri industriale poluate şi nefolosite reabilitate
şi pregătite pentru noi activităţi economice Hectares 500
Sprijinirea micro-întreprinderilor Nr. 1,500
Rata ocupării în structurile de sprijinire a
afacerilor (după 2 ani de la finalizarea proiectului) % 50
Noi locuri de muncă create în structurile de
afaceri sprijinite Nr. (angajaţi cu normă
întreagă) 4,000
141
Noi locuri de muncă create în micro-
întreprinderile sprijinite Nr. (angajaţi cu normă
întreagă) 3,000
AX
A 5
Infrastructură turistică şi facilităţi de cazare Nr. 400
Companii sprijinite (direct sau indirect) în
domeniul turismului Nr. 350
Campanii promoţionale pentru promovarea
brandului de turism la nivel naţional şi
internaţional
Nr. 10
Sprijinirea Centrelor Naţionale pentru Informaţia
şi Promovarea Turistică Nr. 10
Sporirea numărului de turişti % 15
Sporirea numărului de cazări peste noapte % 5
Locuri de muncă create/salvate la sfârşitul
implementării proiectului Nr. 1,000
Vizitarea de către turişti a Centrelor pentru
Informaţie şi Promovare Turistică Nr. 1 mill.
Vizitatori website Nr. 1.5 mil.
Sursa: POR 2007-2013
142
Figura A4.1: Ciclul de Proiect al Programului Operaţional Regional
Paşi cheie în procesul de aplicare
Începerea fazei de aplicare
START
Este lansat un
apel către aplicanţi
Aplicantul are o idee de
proiect de depus
START
Este lansat un
apel către
aplicanţi
Sunt ideea de proiect şi
aplicantul eligibili
pentru POR?
NU
Aplicantul caută o altă
sursă de finanţare
SFÂRŞIT
DA
Aplicantul are nevoie de
AT pentru a scrie aplicaţia
DA
NU
Aplicantul primeşte AT
din partea POR
Aplicantul scrie şi
depune aplicaţia
SFÂRŞIT
Sfârşitul fazei de aplicare
Începutul fazei de evaluare
143
Ciclul de Proiect al Programului Operaţional Regional
Figura A4.2: Paşi cheie în procesul de evaluare
Sfârşitul fazei de aplicare
Începutul fazei de evaluare
START
CI primeşte
aplicaţia
Aplicaţia se încadrează în
termenul limită?
NU
NU
NU
NU
NU
Aplicaţia este
respinsă
SFÂRŞIT
DA
DA
DA
DA
DA
Aplicaţia conformă
administrativ?
CI cere clarific
ări
Aplicaţia trece prin evaluare
tehnică şi financiară
Clarificările sunt
adecvate?
Aplicantul este peste
scorul minim?
CI cere ajustări
CI acceptă proiectul şi
trimite către AM un raport de
evaluare. AM
aprobă aplicaţia
Ajustările sunt
posibile?
CI îi anunţă
pe aplicanţii
selectaţi
SFÂRŞIT
Sfârşitul fazei de evaluare
Începutul fazei de implementare
144
Ciclul de Proiect al Programului Operaţional Regional
Figura A4.3: POR - Paşi cheie în Faza de Implementare a Proiectului
Sfârşitul fazei de evaluare
Începutul fazei de implementare
START
Aplicantul semnează
un contract cu AM a
POR
Aplicantul implementează
proiectul conform
contractului şi solicită plata
CI verifică progresul
proiectului
Se justifică plata prin
progresul
proiectului şi contract?
NU
Plata nu se
aprobă
CI trimite solicitarea de
plată spre
aprobare. AM aprobă plata
DA
NU Plata a fost
finală?
DA
SFÂRŞITUL
proiectului
Sfârşitul fazei de implementare
145
2: Programele de Cooperare Teritorială Europeană (CTE)
Descriere pe scurt a Programelor de Cooperare Teritorială Europeană Sprijinite de UE
1) Programul de Cooperare Trans-frontalieră România-Bulgaria (262 milioane Euro)
intenţionează să îmbunătăţească (1) accesibilitatea, (2) mediul şi (3) dezvoltarea
economică şi socială. Programul are o componentă de AT şi 6% din finanţarea FEDR
este alocat pentru a sprijini managementul programului general. Programul este finanţat
de FEDR 217,8 milioane Euro = 83%, împreună cu contribuţiile naţionale ale României
şi Bulgariei însumând 44,2 milioane = 17% şi include şapte judeţe române (şi localităţile
lor): Mehedinţi, Dolj, Olt, Teleorman, Giurgiu, Călăraşi, Constanţa.
2) Programul de Cooperare Trans-frontalieră România-Serbia (23 milioane Euro) are
trei zone de priorităţi: (1) dezvoltare economică şi socială, care include infrastructură
economică şi socială, sectorul de turism, dezvoltarea IMM-urilor, cercetare, dezvoltare şi
inovaţie; (2) instruire de mediu şi pentru urgenţe; şi (3) schimburi "de la om la om",
inclusiv dezvoltarea unei societăţi civile şi a unor comunităţi locale, îmbunătăţirea
conducerii locale, schimburi educaţionale, culturale şi sportive mai frecvente şi integrarea
socială şi culturală a zonelor de graniţă. Programul este finanţat de IAP (19,6 milioane
Euro = 85%) şi prin co-finanţare din partea României şi Serbiei (3,4 milioane Euro =
15%). Din fondurile IAP, 1,95 milioane de Euro (10%) sunt alocaţi pentru AT privind
implementarea programului. 0,34 milioane de Euro (10%) din contribuţiile naţionale
sunt în mod egal alocate pentru implementarea programului. În România, judeţele Timiş,
Caraş-Severin, Mehedinţi şi localităţile lor sunt zone eligibile pentru participarea la acest
program.
3) Programul de Cooperare Trans-frontalieră România-Ucraina-Republica Moldova
(138,1 milioane Euro) are trei zone de priorităţi: (1) o economie de frontieră mai
competitivă, (2) provocări de mediu şi pregătire în caz de urgenţe şi (3) cooperare de la
om la om. Programul are o componentă de AT pentru care se alocă 10% din finanţarea
ENPI (Politica Europeană de Vecinătate) pentru a sprijini managementul programului
general. Programul este finanţat de ENPI (126,7 milioane Euro = 91.7%) şi prin
contribuţii naţionale (11,4 milioane Euro = 8.3%). În România, judeţele Suceava,
Botoşani, Iaşi, Vaslui, Galaţi şi Tulcea, plus localităţile aferente lor, sunt beneficiari
eligibili.
4) Programul de Cooperare Trans-frontalieră Bazinul Mării Negre (25,3 milioane
Euro) are, de asemenea, trei zone de priorităţi: (1) Sprijinirea parteneriatelor trans-
frontaliere pentru dezvoltarea economică şi socială bazată pe resurse comune, care
include consolidarea accesibilităţii şi a conectivităţii, crearea de reţele de turism şi
îmbunătăţirea capacităţii locale administrative; (2) Împărtăşirea resurselor şi
competenţelor pentru protecţia şi conservarea mediului; şi (3) Sprijinirea reţelelor
culturale şi educaţionale pentru stabilirea unui mediu cultural comun în Bazin.
Programul este finanţat de ENPI (18,3 milioane Euro) şi IAP (7 milioane Euro).
Regiunea de Dezvoltare Sud-Estică a României (localităţile din judeţele Brăila, Buzău,
Constanţa, Galaţi, Tulcea şi Vrancea) este eligibilă pentru a participa la program. Până la
10% din contribuţia totală a UE la progam se poate folosi pentru AT pe probleme de
implementare de program.
146
5) Programul de Cooperare Trans-frontalieră România-Ungaria (261,7 milioane Euro)
se concentrează pe două priorităţi: (1) Îmbunătăţirea condiţiilor esenţiale ale dezvoltării
comune şi durabile a zonei de cooperare (Îmbunătăţirea transportului trans-frontalier, a
comunicării şi protecţiei mediului); Programul, finanţat de FEDR (224,5 milioane Euro)
şi prin contribuţii naţionale (37,2 milioane Euro) acoperă judeţele Arad, Bihor, Satu Mare
şi Timiş (şi localităţile aferente lor) ale României.
6) Programul de Cooperare Trans-naţională Sud-Est Europeană (210 milioane Euro)
are patru zone de prioritate: (1) facilitarea inovării şi antreprenoriatului, (2) protecţia şi
îmbunătăţirea mediului, (3) îmbunătăţirea accesibilităţii şi (4) depunerea unor eforturi
comune trans-naţionale pentru dezvoltarea durabilă a zonelor. Programul este finanţat de
FEDR (206,7 milioane Euro) şi IAP (3,3 milioane Euro).
7) Programul de Cooperare Inter-regională "Interreg IV Zona C" (Interreg IV C)
(321,3 milioane Euro) intenţionează să îmbunătăţească eficienţa politicilor regionale de
dezvoltare în zonele de inovaţie, a economiei cunoştinţelor, a protecţiei mediului şi
prevenirii riscurilor, precum şi să contribuie la modernizarea economică şi sporirea
competitivităţii EuPORei. Cele două zone de interes ale sale sunt: (1) Economia inovării
şi a cunoştinţelor, inclusiv promovarea inovaţiei, dezvoltarea cercetării şi tehnologiei;
antreprenoriat şi IMM-uri; societatea informaţională; locuri de muncă, capital uman şi
educaţie; şi (2) Mediul şi prevenirea riscurilor, inclusiv riscurile naturale şi tehnologice şi
managementul apelor. Programul este finanţat de către ENPI (321,3 milioane Euro), din
care 6% sunt alocaţi pentru AT pe probleme de managementul programului. Toate cele
27 de State Membre ale UE, Norvegia şi Elveţia participă la Program.
8) Programul de Cooperare Interregională URBACT II (67,8 milioane Euro) este un
program European de schimb şi studiu care promovează dezvoltarea urbană durabilă.
Scopurile sale sunt de a permite oraşelor să con-lucreze pentru a aborda provocările
urbane şi a-şi reafirma rolul în administrarea schimburilor sociale tot mai complexe prin
sprijinirea dezvoltării de soluţii şi împărtăşirea cunoştinţelor pe tot cuprinsul EuPORei.
Axele sale de prioritate sunt: (1): Oraşele, motoare de creştere şi creare de locuri de
muncă şi (2) Oraşe atractive şi bine constituite De asemenea include o componentă de
asistenţă tehnică pentru managementul implementării programului, pentru care s-au
alocat 8,6 milioane de Euro. Programul dispune de un buget total de 67,8 milioane de
Euro24, din care 78,6% sunt asiguraţi prin finanţare din partea FEDR, 7,6% prin
contribuţii naţionale şi 13,8% prin contribuţii locale.
9) Programul de Cooperare Inter-regonală INTERACT 2007-2013 (40 milioane Euro)
asigură sprijin, instruire şi consiliere Programelor EuPORene de Cooperare Teritorială
finanţate de FEDR şi Programelor de Cooperare Trans-frontalieră finanţate de ENPI şi
IAP pe probleme de tehnici de management, chestiuni financiare, reglementări
euPORene, comunicare, orientare strategică şi dezvoltare de politici. Aceste servicii,
oferite gratuit, sunt finanţate de ENPI (34 milioane Euro =85%) şi prin contribuţii
naţionale (6 milioane Euro =15%).
24
În plus, Norvegia şi Elveţia contribuie cu 0,35 milioane de Euro, respectiv cu 0,23 milioane de Euro.
147
10) Programul Operaţional Comun Trans-Frontalier Ungaria-Slovacia-România-
Ucraina (75,4 milioane Euro) se axează pe patru zone de interes, anume: (1)
Promovarea dezvoltării economice şi sociale - Transfer de cunoştinţe şi împărtăşirea
practicilor pentru a promova dezvoltarea comună a afacerilor şi pentru a spori
atractivitatea turistică a zonei; (2) Îmbunătăţirea calităţii de mediu - îmbunătăţirea
calităţii aerului, apei, solului şi resurselor forestiere şi reducerea riscurilor de afectare a
mediului natural; (3) Sporirea eficienţei la graniţă - sporirea eficienţei managementului
frontalier la graniţa cu Ucraina; şi (4) Sprijinirea cooperării de la om la om - pentru a
îmbunătăţi eficienţa serviciilor publice şi pentru a spori înţelegerea mutuală a diverselor
grupuri ale societăţii. Programul este finanţat de ENPI (68,6 milioane Euro) din care
contribuţia pentru proiecte individuale nu trebuie să depăşească 90% din costurile
eligibile totale estimate ale Acţiunii. Cel puţin 10% din costurile proiectului trebuie
finanţate de ţări partenere sau de beneficiari, din care cel puţin jumătate trebuie finanţate
de beneficiari. Judeţele române eligibile pentru acest program sunt: Maramureş, Satu-
Mare, Suceava (zonă adiacentă cu participare limitată).
148
Tabel A4.3: Stadiul de Implementare a Programelor de Cooperare Trans-frontalieră şi
Trans-naţională (Date)
Program
Buget alocat
(A) Suma totală
aplicată (B) Suma totală
evaluată (C) Suma totală
aprobată (D)
Suma totală
contractată
(E) Suma plătită
(F) Cer
ere
(B
) /(
A)
Efi
cien
ţa e
valu
ări
i (
C )
/(B
)
Rata
ap
rob
ări
lor
(D)/
(C )
Efi
cien
ţa d
e co
ntr
act
are
(E
)/(D
)
Efi
cien
ţa d
e p
lată
(F
)/(D
)
Rata
gen
erală
de
pla
tă
(F)
/(A
)
CBC
România
Bulgaria
(ERDF) € 262.003.541 € 604.298.219 € 343.354.493 € 195.183.487 € 100.915.174 € 1.601.334 231% 57% 57% 52% 1% 0.61%
CBC
România
Ucraina
Moldova
(ENPI) € 138.122.693 € 407.072.958 € 55.615.027 € 45.463.325 € 0 € 0 295% 14% 82% 0% 0% 0.00%
CBC
Marea
Neagră
(ENPI +IPA) € 25.305.944 € 62.170.035 € 61.845.544 € 5.873.759 € 0 € 0 246% 99% 9% 0% 0% 0.00%
CBC
România
Serbia (IPA) € 17.603.156 € 50.167.015 € 50.167.015 € 16.706.867 € 16.706.867 € 0 285% 100% 33% 100% 0% 0.00%
CBC
Ungaria
România
(ERDF) € 275.179.861 € 222.569.660 € 177.748.463 € 146.492.061 € 53.614.727 € 2.256.788 81% 80% 82% 37% 2% 0.82%
CBC
Ungaria
Slovacia
România
Ucraina
(ENPI) € 61.774.455 € 75.692.929 € 75.692.929 € 37.100.082 € 12.806.295 € 0 123% 100% 49% 35% 0% 0.00%
TNC
EuPORa de
Sud-Est
(ERDF +
IPA) € 245.111.974 € 128.753.792 € 127.069.709 € 76.628.855 € 76.627.881 € 9.587.366 53% 99% 60% 100% 13% 3.91%
149
Tabel A4.4: Rezumatul descoperirilor Analizei Punctelor Slabe ale Ciclului de Proiecte
Program
Cerere
(Aplicar
e) Eficienţa
evaluării
Calitatea propuneril
or de
proiect Eficienţa
contractării Eficienţa plăţii
Rata
generală a
plăţii Restrictţii Soluţii potenţiale CBC România Bulgaria (ERDF) (4 apeluri pentru
propuneri până acum)
09/07/2008 – 30/09/2008 12/12/2008—15/01/2009
01/10/2008 – 30/10/2009
26/03/2010 – 30/04/2010
231% 57% 57% 52% 1% 0.61%
- Formulare incorect completate - Schimbări de parteneri
- Partenerii principali îşi retrag
propunerile după aprobare - Parteneri ne-eligibili identificaţi la
stadiul de contractare
- E-aplicare - Identificarea partenerilor
ne-eligibili la un stadiu mai
timpuriu - Instruire pentru capacitatea
FLC şi LP 60 zile 118 zile 60 zile 195 zile 433 zile
CBC România Ucraina
Moldova (ENPI)
(1 apel pentru propuneri până acum) 07/01/2009—
28/10/2009
295% 14% 82% 0% 0% 0.00%
90 zile* 120-180 zile**
30-120 zile**
195 zile* 435-590 zile**
CBC Marea Neagră (ENPI
+IPA)
(1 apel pentru propuneri până acum)
30/06/2009 – 04/11/2010
246% 99% 9% 0% 0% 0.00%
90 zile* nedisponi
bil
nedisponibi
l nedisponibil
90 zile
numai
pentru aplicare
CBC România Serbia (IPA)
(1 apel pentru propuneri până
acum) 30/04/2009 -- 29/07/2009
285% 100% 33% 100% 0% 0.00%
- La stadiul de contractare, se cere un
număr mare de clarificări de la beneficiari
- Evaluatorii au nevoie de mai multă
capacitate
- Introducerea E-aplicării
60 zile 306 zile 120 zile 280 zile* 766 zile
CBC Ungaria România (ERDF)
(4 apeluri pentru propuneri
până acum) 15/10/2008 – 30/01/2009
03/12/2008 – 16/02/2009
08/10/2009—22/01/2010 10/12/2010-01/03/2011
81% 80% 82% 37% 2% 0.82%
- Număr insuficient de evaluatori
externi, discrepanţe în evaluarea
(punctarea) aplicaţiilor de către diferiţi evaluatori
- Modificarea Principiilor de
Evaluare
90 zile 210 zile 37-67 zile nedisponibil
Minimum
337-367 zile prin
contractare
CBC Ungaria Slovacia România Ucraina (ENPI)
(2 apeluri pentru propuneri
până acum) 16/06/2009 -- 22/09/2009
24/06/2010 -- 26/10/2010
123% 100% 49% 35% 0% 0.00%
99 zile 184 zile 14 zile nedisponibil
297 zile
prin
contractare
TNC EuPORa de Sud-Est
(ERDF + IPA)
(2 apeluri pentru propuneri până acum)
05/05/2009-- 21/11/2009
53% 99% 60% 100% 13% 3.91%
- Se impun minim 60 de zile pentru îndeplinirea condiţiilor la stadiul de
contractare,
- Numirea controlorilor de nivel prim cere timp,
- E-Aplicarea a fost introdusă pentru al 2-lea
apel cu titlu de test. Totuşi,
aceasta nu a rezolvat problemele - au existat
150
Program
Cerere
(Aplicar
e) Eficienţa
evaluării
Calitatea propuneril
or de
proiect Eficienţa
contractării Eficienţa plăţii
Rata
generală a
plăţii Restrictţii Soluţii potenţiale 24/11/2009-- 21/12/2009
42-49 zile
nedisponibil
131 zile 204-246 zile
387-436
zile (excluzând
evaluarea)
- Cheltuieli ne-eligibile raportate - Este nevoie de timp ca partenerul
principal să completeze rapoartele de
progres.
inconsistenţe între copiile fizice şi versiunile
electronice ale aplicaţiilor - O comunicare mai regulată cu controlorii
*Numărul maxim de zile permise conform principiilor programului. Numărul efectiv de zile necesare nedisponibil. **Numărul estimat de zile necesare prezăzut în Documentul Programului. Numărul efectiv de zile necesare nedisponibil.
151
Tabel A4.5: Acoperirea Geografică şi a Priorirăţilor Programelor CBC, TNC şi Inter-
regionale 25
Regiunea de Dezvoltare Judeţ
Pregătirea de
Mediu şi pentru Situaţii de Urgenţă
Accesibilitate
(Transport,
Comunicaţii, Informaţii)
Turism, Oraşe Atrăgătoare
De la om la om
(sport, cultură, educaţie)
Inovaţie, antreprenoriat, locuri de muncă, Dezv.
HR, cercetare şi
dezvoltare, IMM, Infrastructură de Afaceri
Nord-Vest
Bihor
HU-RO
SEE
Interreg
HU-RO
SEE
Interreg
URBACT
HU-RO
Interreg
HU-RO
SEE
Interreg URBACT
Bistriţa-Năsăud
SEE
Interreg
SEE
Interreg
URBACT
Interreg
SEE
Interreg
URBACT
Cluj
SEE
Interreg
SEE
Interreg
URBACT
Interreg
SEE
Interreg
URBACT
Maramureş
SEE Interreg
HU-SV-RO-UA
SEE Interreg
URBACT
HU-SV-RO-UA
Interreg
HU-SV-RO-UA
SEE Interreg
URBACT
HU-SV-RO-UA
Satu Mare
HU-RO
SEE Interreg
HU-SV-RO-UA
HU-RO
SEE Interreg
URBACT
HU-SV-RO-UA
HU-RO
Interreg
HU-SV-RO-UA
HU-RO
SEE Interreg
URBACT
HU-SV-RO-UA
Sălaj
SEE Interreg
SEE Interreg
URBACT
Interreg
SEE Interreg
URBACT
Centru
Alba
SEE
Interreg
SEE
Interreg
URBACT
Interreg
SEE
Interreg
URBACT
Braşov
SEE
Interreg
SEE
Interreg
URBACT
Interreg
SEE
Interreg URBACT
Covasna
SEE Interreg
SEE Interreg
URBACT
Interreg
SEE Interreg
URBACT
Harghita
SEE
Interreg
SEE
Interreg
URBACT
Interreg
SEE
Interreg
URBACT
Mureş
SEE
Interreg
SEE
Interreg
URBACT
Interreg
SEE
Interreg URBACT
Sibiu
SEE Interreg
SEE Interreg
URBACT
Interreg
SEE Interreg
URBACT
25
Tabel pregătit de FRT pe baza informaţiilor strânse de pe website-urile programului. RO-BU= Programul de
Cooperare Trans-frontalieră România-Bulgaria; RO-SE= Programul de Cooperare Trans-frontalieră România-
Serbia; RO-UA-MD= Programul de Cooperare Trans-frontalieră România-Ucraina-Republica Moldova (Program
Operaţional Comun); Marea Neagră= Programul de Cooperare Trans-frontalieră Bazinul Mării Negre (Program
Operaţional Comun); HU-RO= Programul de Cooperare Trans-frontalieră Ungaria-România; SEE= Programul de
Cooperare Trans-naţională Sud-Est Europeană; Interreg= Programul de Cooperare Inter-regională "Interreg IV C";
URBACT= Programul de Cooperare Inter-regională "URBACT II"; HU-SV-RO-UA= Programul Trans-frontalier
Operaţional Comun Ungaria-Slovacia-România-Ucraina.
152
Regiunea de Dezvoltare Judeţ
Pregătirea de
Mediu şi pentru Situaţii de Urgenţă
Accesibilitate
(Transport,
Comunicaţii, Informaţii)
Turism, Oraşe Atrăgătoare
De la om la om
(sport, cultură, educaţie)
Inovaţie, antreprenoriat,
locuri de muncă, Dezv.
HR, cercetare şi
dezvoltare, IMM, Infrastructură de Afaceri
Nord-Est
Bacău
SEE
Interreg
SEE
Interreg
URBACT
Interreg
SEE
Interreg
URBACT
Botoşani
SEE
Interreg
RO-UA-MD
SEE
Interreg
RO-UA-MD
URBACT
Interreg
RO-UA-MD
SEE
Interreg URBACT
RO-UA-MD
Iaşi
SEE Interreg
RO-UA-MD
SEE Interreg
RO-UA-MD
URBACT
Interreg
RO-UA-MD
SEE Interreg
URBACT
RO-UA-MD
Neamţ
SEE Interreg
SEE Interreg
URBACT
Interreg
SEE Interreg
URBACT
Suceava
SEE
Interreg
HU-SV-RO-UA
RO-UA-MD
SEE
Interreg
HU-SV-RO-UA
RO-UA-MD
URBACT HU-SV-RO-UA
Interreg
HU-SV-RO-UA
RO-UA-MD
SEE
Interreg
URBACT HU-SV-RO-UA
RO-UA-MD
Vaslui
SEE Interreg
RO-UA-MD
SEE Interreg
RO-UA-MD
URBACT
Interreg
RO-UA-MD
SEE Interreg
URBACT
RO-UA-MD
Sud-Est
Brăila
Black Sea
SEE
Interreg
Black Sea
SEE
Interreg
Black Sea
URBACT
Black Sea
Interreg
Black Sea
SEE
Interreg URBACT
Buzău
Black Sea
SEE
Interreg
Black Sea
SEE
Interreg
Black Sea
URBACT
Black Sea
Interreg
Black Sea
SEE
Interreg URBACT
Constanţa
RO-BU
Black Sea
SEE Interreg
RO-BU
Black Sea
SEE Interreg
RO-BU
Black Sea
URBACT
RO-BU
Black Sea
Interreg
RO-BU
Black Sea
SEE Interreg
URBACT
Galaţi
Black Sea
SEE Interreg
RO-UA-MD
Black Sea
SEE Interreg
RO-UA-MD
Black Sea
URBACT
Black Sea
Interreg
RO-UA-MD
Black Sea
SEE Interreg
URBACT
RO-UA-MD
Tulcea
Black Sea SEE
Interreg
RO-UA-MD
Black Sea SEE
Interreg
RO-UA-MD
Black Sea
URBACT
Black Sea
Interreg
RO-UA-MD
Black Sea SEE
Interreg
URBACT RO-UA-MD
Vrancea
Black Sea
SEE Interreg
Black Sea
SEE Interreg
Black Sea
URBACT
Black Sea
Interreg
Black Sea
SEE Interreg
URBACT
Sud
Argeş
SEE
Interreg
SEE
Interreg
URBACT
Interreg
SEE
Interreg URBACT
Călăraşi
RO-BU SEE
Interreg
RO-BU SEE
Interreg
RO-BU
URBACT
RO-BU
Interreg
RO-BU SEE
Interreg
URBACT
153
Regiunea de Dezvoltare Judeţ
Pregătirea de
Mediu şi pentru Situaţii de Urgenţă
Accesibilitate
(Transport,
Comunicaţii, Informaţii)
Turism, Oraşe Atrăgătoare
De la om la om
(sport, cultură, educaţie)
Inovaţie, antreprenoriat,
locuri de muncă, Dezv.
HR, cercetare şi
dezvoltare, IMM, Infrastructură de Afaceri
Dâmboviţa
SEE
Interreg
SEE
Interreg
URBACT
Interreg
SEE
Interreg
URBACT
Giurgiu
RO-BU
SEE Interreg
RO-BU
SEE Interreg
RO-BU
URBACT
RO-BU
Interreg
RO-BU
SEE Interreg
URBACT
Ialomiţa
SEE
Interreg
SEE
Interreg
URBACT
Interreg
SEE
Interreg URBACT
Prahova
SEE Interreg
SEE Interreg
URBACT
Interreg
SEE Interreg
URBACT
Teleorman
RO-BU
SEE
Interreg
RO-BU
SEE
Interreg
RO-BU
URBACT
RO-BU
Interreg
RO-BU
SEE
Interreg URBACT
Bucureşti -Ilfov
Bucureşti
SEE Interreg
SEE Interreg
URBACT
Interreg
SEE Interreg
URBACT
Ilfov
SEE
Interreg
SEE
Interreg
URBACT
Interreg
SEE
Interreg
URBACT
Sud-Vest
Dolj
RO-BU
SEE Interreg
RO-BU
SEE Interreg
RO-BU
URBACT
RO-BU
Interreg
RO-BU
SEE Interreg
URBACT
Gorj
SEE
Interreg
SEE
Interreg
URBACT
Interreg
SEE
Interreg
URBACT
Mehedinti
SEE Interreg
SEE Interreg
URBACT
Interreg
SEE Interreg
URBACT
Olt
RO-BU
SEE
Interreg
RO-BU
SEE
Interreg
RO-BU
URBACT
RO-BU
Interreg
RO-BU
SEE
Interreg URBACT
Vâlcea
RO-BU SEE
Interreg
RO-BU SEE
Interreg
RO-BU
URBACT
RO-BU
Interreg
RO-BU SEE
Interreg
URBACT
Vest
Arad
HU-RO SEE
Interreg
HU-RO SEE
Interreg
URBACT
HU-RO
Interreg
HU-RO SEE
Interreg
URBACT
Caraş-Severin
SEE
Interreg
SEE
Interreg
URBACT
Interreg
SEE
Interreg URBACT
Hunedoara
SEE Interreg
SEE Interreg
URBACT
Interreg
SEE Interreg
URBACT
Timiş
HO-SE
HU-RO
SEE Interreg
HO-SE
HU-RO
SEE Interreg
HO-SE
URBACT
HO-SE
HU-RO
Interreg
HO-SE
HU-RO
SEE Interreg
URBACT
154
Anexa 5: Alinierea Durabilă a Capacităţilor de Afaceri pentru Implementarea Sistematică a Planului Principal de Turism 2007-2026
Alinierea Durabilă a Capacităţilor de Afaceri
Strategie - Plan Principal 2007-2026
Viziune: România devine o destinaţie turistică de calitate bazată pe moştenirea sa naturală şi culturală care se potriveşte cu standardele UE privind produsele şi prestarea de servicii până în
2013 şi care este capabilă să genereze o creştere durabilă din punctul de vedere al mediului în domeniul turismului cu o rată mai mare decât a altor destinaţii euPORene
Ţinte: Sporirea numărului de vizitatori străini (4,8% rată anuală de creştere) şi sporirea cheltuielilor făcute de străini (4,3% din PIB în 2011 şi 6,9% până în 2026)
Cercetare de Piaţă şi
Planificare Strategică
Funcţie de
Reglementare şi
Control
Administrator de
Resurse Publice
Dezvoltare
turistică
Cercetare de Piaţă şi
Planificare
Strategică
Marketing şi
Promovare
Monitorizare şi
Evaluare
- Efectuarea de cercetare
privind piaţa şi strategia de
turism
- Planificarea şi dezvoltarea
de strategii şi programe
(generare opţiuni, evaluare
opţiuni şi selectare
strategii)
- Efectuarea de analize
despre impactul economic
- Monitorizare şi evaluare a
strategiei de implementare
- Activarea Schimbului de
Cunoştinţe cu organizaţii
de turism naţionale şi
internaţionale
- Dezvoltarea şi menţinerea
Sistemului Informatic
Naţional pentru Turism şi
activarea accesului
centralizat şi online la date
şi informaţii
- Facilitarea schimbului de
cunoştinţe cu asociaţii de
afaceri de turism
- Coordonarea cu alte
ministere a politicilor şi
reglementărilor care au
impact asupra sectorului
turistic
- Asigurarea integrării
politicii şi reglementărilor
de turism cu alte politici
regionale şi locale pentru a
crea o sinergie între
diversele programe şi a
arbitra interesele
concurente ale factorilor de
decizie
- Instituţionalizarea
consultaţiilor în cadrul
organizaţiilor de turism
pentru îmbunătăţirea
cadrului legal şi regulator şi
a transparenţei în crearea
de politici
-Dezvoltarea de
metodologii de autorizare
în consultaţie cu asociaţii
din România şi UE
- Aprobarea Calificativelor
Profesionale pentru
Locurile de Muncă
reglementate relevante
- Încercarea de a simplifica
reglementările şi de a evita
duplicarea şi reguli şi
reglementări contradictorii
- Dezvoltarea şi menţinerea
Registrului de Patrimoniu
Turistic
- Administrarea resurselor
de buget public pentru
dezvoltarea produselor
turistice şi pentru
monitorizarea şi evaluarea
impactului
- Funcţionarea în calitate de
corp intermediar pentru
fondurile structurale ale UE
sub POR - axa 5.3
- Managerierea
Informaţiilor şi Tehnologiei
pentru DG
- Facilitarea
implementării
programelor de
ospitalitate, educaţie şi
instruire
- Încurajarea şi sprijinirea
consolidării capacităţii
instituţionale a factorilor
de decizie (asociaţii,
administraţii locale)
- Promovarea
Parteneriatelor private
publice
- Integrarea Planului şi
Strategiei de Marketing cu
Planul Principal general şi
managerierea strategică a
implementării
- Crearea, protejarea şi
promovarea imaginea
brandului de ţară
Comunicarea misiunii,
imaginii şi protejarea
reputaţiei autorităţii de
turism
- Marketarea şi promovarea
destinaţiilor turistice
- Reprezentarea României
în organizaţii internaţionale
şi în evenimente comerciale
şi expoziţii
- Încurajarea sprijinirii
sectorului privat şi a
cooperării în activităţi
promoţionale
- Promovarea şi creerea de
evenimente speciale
- Crearea unor birouri de
informaţii turistice în afara
ţării
- Încurajarea Investiţiilot
Străine Directe în turism
- Stabilirea unor
indicatori de
monitorizare pentru
fiecare zonă de
capabilitate
- Stabilirea unei politici
interne de contabilizare
pentru fiecare set de
indicatori în fiecare
divizie
- Numirea unei echipe
pentru monitorizare şi
evaluare pentru
întreaga DG pentru
Turism.
- Stabilirea unui sistem
de monitorizare şi
evaluare pentru uzul
regiunilor şi
autorităţilor locale care
furnizează date înapoi
spre echipa de
monitorizare şi
evaluare a DG pentru
Turism.
Cu sprijinul: Informaţie şi Tehnologie, Management Resurse Umane, Management de Buget şi Financiar, Managementul Activelor
155
Anexa 6: Analiza Achiziţiilor Publice în România
1: Cadrul Legal pentru Achiziţiile Publice
Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului Nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţii
publice, a contractelor de concesiune a lucrărilor publice şi a contractelor de concesiune a
serviciilor, amendată şi completată.
Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului Nr. 30/2006 privind funcţiile de verificare a aspectelor
procedurale în legătură cu contractele de achiziţii publice.
Hotărârea de Guvern Nr. 925/2009 pentru aprobarea regulilor de implementare a prevederilor
privind atribuirea contractelor de achiziţii publice.
Hotărârea de Guvern Nr. 1660/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor
referitoare la atribuirea contractelor de achiziţii prin mijloace electronice din Ordonanţa de
Urgenţă a Guvernului Nr. 34/2006.
Hotărârea de Guvern Nr. 71/2007 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor
referitoare la atribuirea contractelor de concesiune a lucrărilor publice şi a contractelor de
concesiune a serviciilor din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului Nr. 34/2006.
Hotărârea de Guvern Nr. 942/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a OUG nr. 30/2006, cu
amendamentul şi completările Legii 1083/2007.
156
Figura A6.1: Sistemul român de achiziţii publice
Finanţatori
Autoritatea
contractantă
Bugetare
Program Anual
Achiziţii Publice
Pregătirea Caietului
de Sarcini
Platformă
electronică
Parlament
Guvern
Creare politici
& reglementări
Explicaţie
legală
Opinii
Ghiduri
instruire
Verificare
notificări
REZOLVARE
CONTESTATII
Publicare în
ESPP/TED a
avizului de Contract
Primire
Oferte
Evaluare
Respectarea
procesului
Raport
Atribuire
Semnare
Contract
Publicare în
SEAP/TED a avizului
de Atribuire
Monitorizare
proceduri
atribuire Tribunal
Curtea de
Conturi
Control ul
unor
proceduri
Control
costuri
Dosar achiziţii
Execuţie contract
Investigaţii
Urmărire DIRECŢIA
NAŢIONALĂ
ANTIFRAUDĂ
Aplicarea Legii
în Justiţie
Proiecte de
lege
CNSC
157
Tabel A6.1: Praguri pentru selectarea procedurilor de achiziţii:Praguri sub UE
Domeniul
contractului
Nivel naţional = invitaţii/notificări publicate numai în SEAP
Sector clasic Sector utilităţi
Bunuri €15.000 < VEC<€125.000
Cerere
oferte
€15.000 < VEC<€125.00 Cerere oferte
€125.000<VEC<€387.000
"Proceduri
competitive
scurte"
Servicii €15.000 < VEC<€125,000
€15.000< VEC<€125.000 Cerere oferte
€125.000<VEC<€387.000
Proceduri
competitive
scurte
Lucrări €15.000<VEC<€4.845.000
€15.000<VEC<€4.845.000 Cerere oferte
VEC = valoarea estimată a contractului
Tabel A6.2: Praguri EU
Domeniul contractului Nivel european
Sector clasic Sector utilităţi
Bunuri VEC > €125.000 VEC > €387.000
Servicii VEC > €125.000 VEC > €387.000
Lucrări VEC > €4.845.000
158
Tabel A6.3: Procedurile Româneşti de Achiziţii Publice
Procedură Caracteristici
Licitaţie
Deschisă
Un singur pas pentru calificare şi evaluare oferte.
Licitaţia electronică posibilă.
Se pot depune aplicaţii integral electronic.
Contractul trebuie atribuit dacă un agent economic depune o ofertă admisibilă.
Pentru sectorul de utilităţi, limita de timp pentru elaborarea ofertelor se poate
scurta dacă valoarea estimată este între €125.000 şi €387.000.
Tipică pentru atribuirea unui contract de achiziţii publice (împreună cu "licitaţia
restrânsă")
Contractul este atribuit sau se încheie un acord cadru prin aplicarea acestei
proceduri.
Licitaţie
Restrânsă
Doi paşi - calificarea şi selectarea aplicanţilor; şi evaluarea ofertelor.
În primul pas, numărul minim de aplicanţi selectaţi trebuie să fie de minim cinci,
însă se poate merge mai departe către pasul doi şi numai cu doi aplicanţi
selectaţi, pentru asigurarea competiţiei.
Contractul trebuie atribuit dacă un agent economic depune o ofertă admisibilă.
Procedura poate fi accelerată, prin scurtarea limitelor de timp pentru primirea
aplicaţiilor şi ofertelor.
Pentru sectorul de utilităţi, limita de timp pentru elaborarea ofertelor se poate
scurta dacă valoarea estimată este între €125.000 şi €387.000.
Se poate executa prin licitaţie electronică.
Se pot depune aplicaţii integral electronic.
Tipic pentru atribuirea unui contract de achiziţii publice (împreună cu "licitaţia
deschisă").
Contractul este atribuit sau se încheie un acord cadru prin aplicarea acestei
proceduri.
Dialog
competitiv
Trei paşi: (i) calificare şi selectare aplicanţi; (ii) dialog pentru a identifica una
sau mai multe soluţii potrivite, şi (iii) evaluare ofertă.
Aplicabil dacă sunt îndeplinite două condiţii: (i) contractul este complex, şi (ii)
aplicarea procedurilor "licitaţie deschisă" şi "licitaţie restrânsă" nu ar permite
atribuirea contractului de achiziţii publice.
Un contract este considerat "complex" atunci când autoritatea contractantă nu
poate defini specificaţiile tehnice în mod obiectiv, mijloacele tehnice care pot
satisface nevoile şi exigenţele şi/sau stabili cadrul legal şi/sau financiar pentru
implementarea proiectului.
Singurul criteriu pentru atribuire este oferta cea mai avantajoasă.
Nu se poate finaliza al treilea pas cu licitaţie electronică.
Nu se poate aplica integral electronic.
159
Procedură Caracteristici
Ca rezultat al aplicării acestei proceduri, un contract complex atribuit.
Negociere cu
publicarea
anterioară a unei
notificări de
contract
Această procedură se aplică de către o autoritate contractantă din sectorul clasic
în circumstanţe stipulate prin Legea Achiziţiilor Publice şi nu depinde de
valoarea estimată.
În primul pas, numărul minim de aplicanţi pre-selectaţi trebuie să fie de minim
trei, însă se poate merge mai departe către pasul doi şi numai cu un singur
aplicant pre-selectat.
Poate avea loc în etape succesive pentru a reduce numărul de oferte propuse spre
negociere.
Legea Achiziţiilor Publice stipulează încheierea celei de a treia etape cu licitaţie
electronică.
Pentru sectorul de utilităţi, limita de timp pentru elaborarea ofertelor se poate
scurta dacă valoarea estimată este de la €125.000 la €387.000.
Nu se poate aplica integral electronic.
Procedura poate fi accelerată justificat prin scurtarea limitelor de timp pentru
primirea aplicaţiilor şi ofertelor.
Numai pentru sectorul de utilităţi, această procedură împreună cu procedurile
"licitaţie deschisă" şi "licitaţie restrânsă" reprezintă regula pentru atribuirea unui
contract de achiziţii publice.
Ca rezultat al aplicării acestei proceduri, un contract este atribuit sau un acord
cadru este încheiat.
Negociere fără
publicarea
anterioară a unui
aviz de contract
Autoritatea contractantă efectuează consultaţii cu agenţi economici şi negociază
clauzele contractuale, inclusiv preţul, cu unul sau mai mulţi operatori.
Se poate aplica numai în circumstanţele stipulate prin Legea Achiziţiilor
Publice.
Nu se poate aplica integral electronic.
Nu se poate finaliza al treilea pas cu licitaţie electronică.
Cerere oferte Un pas pentru calificare şi evaluare oferte.
Similar cu procedura "licitaţie deschisă", diferă numai la limitele de timp pentru
depunerea ofertelor.
Se poate încheia cu licitaţie electronică.
Se poate aplica integral electronic.
Contractul trebuie atribuit dacă un agent economic depune o ofertă admisibilă.
Folosit numai pentru atribuirea contractelor de achiziţii aflate sub pragurile
stipulate prin art. 124 al Legii Achiziţiilor Publice.
Ca rezultat al aplicării acestei proceduri, un contract este atribuit sau un acord
cadru este încheiat.
Concurs de
soluţii
O procedură specială prin care se urmăreşte, în special în domeniul planificării
teritoriale sau urbane, al arhitecturii, ingineriei sau procesării de date, un plan
160
Procedură Caracteristici
sau proiect selectat de către un juriu printr-o competiţie, cu sau fără premii.
Se poate aplica cu sau fără o etapă de selectare.
161
Tabel A6.4: Modalităţi Speciale pentru Atribuirea/Încheierea de Contracte/Acorduri
Cadru
Modalităţi Caracteristici
Acord cadru Oferă o bază pentru a atribui contracte ulterioare cu domenii/obiective similare
În mod tipic, nu trebuie să depăşească o durată de patru ani; cazurile
excepţionale trebuie corespunzător justificate.
În timpul îndeplinirii contractului, părţile semnatare trebuie să rămână aceleaşi.
Se poate încheia fie cu unul, fie cu cel puţin trei agenţi economici.
La încheierea cu mai mult de un agent economic, contractele ulterioare pot fi
atribuite fie fără a redeschide competiţia, fie prin redeschiderea competiţiei între
agenţii semnatari.
În mod tipic, un acord cadru este încheiat ărin aplicarea procedurilor "deschis"
sau "restricţionat".
Sistem dinamic
de achiziţie
Se poate aplica folosind numai ESPP.
Se poate folosi numai pentru achiziţionarea de produse de uz comun, cu
caracteristici în general disponibile pe piaţă care pot satisface nevoile autorităţii
contractante.
Nu trebuie să depăşească durata de patru ani.
Deschis numai în timpul perioadei în care este lansat, ceea ce înseamnă că orice
agenţi economici pot cere să fie acceptaţi.
Licitaţie
electronică
Folosită pentru a finaliza o procedură comună.
Când o autoritate contractantă decide să finalizeze o procedură prin licitaţie
electronică, limitele de timp pentru evaluare stipulate de Legea Achiziţiilor
Publice includ şi durata licitaţiei.
162
Tabel A6.5: Durata estimată a Procedurilor de Achziţii Calculate în Zile Calendaristice
Procedura de Atribuire Zile calendaristice estimate
Cerere de oferte pentru contracte de
lucrări şi servicii
Limita de timp pentru oferte=10 zile
Verificările ANRMAP=2 - 5 zile
Timpul pentru evaluare= 20 - 40 zile
Perioada de pauză= 6 zile
Durata totală: 38 - 61 zile
Cerere de oferte pentru Contracte de
Furnizare Bunuri
Limita de timp pentru oferte=6 zile
Verificările ANRMAP=2 - 5 zile
Timpul pentru evaluare= 20 - 40 zile
Perioada de pauză = 6 zile
Durata totală: 34 - 57 zile
Licitaţie deschisă Limita de timp pentru oferte=40 zile
Verificările ANRMAP=3 - 5 zile
Timpul pentru evaluare= 20 - 40 zile
Perioada de pauză = 11 zile
Durata totală: 74 - 96 zile
Licitaţie deschisă cu pre-aviz publicat cu
52 de zile înainte de notificarea
contractului
Limita de timp pentru oferte=29 zile
Verificările ANRMAP=3 - 5 zile
Timpul pentru evaluare= 20 - 40 zile
Perioada de pauză = 11 zile
Durata totală: 63(115)–85(137) zile
Procedură deschisă "scurtă" - pentru
sectorul de utilităţi
Limita de timp pentru oferte=20 zile
Verificările ANRMAP=3 - 5 zile
Timpul pentru evaluare= 20 - 40 zile
Perioada de pauză = 6 zile
Durata totală: 49 - 71 zile
Procedură restricţionată Limita de timp pentru aplicaţii=30 zile
Verificările ANRMAP=3 - 5 zile
Timpul pentru selectare= 20 - 40 zile
Limita de timp pentru oferte=35 zile
Timpul pentru evaluare= 20 - 40 zile
Perioada de pauză = 11 zile
Durata totală: 119 - 156 zile
Procedură restricţionată accelerată Limita de timp pentru aplicaţii=10 zile
Verificările ANRMAP=3 - 5 zile
Timpul pentru selectare= 20 - 40 zile
Limita de timp pentru oferte=10 zile
163
Procedura de Atribuire Zile calendaristice estimate
Timpul pentru evaluare= 20 - 40 zile
Perioada de pauză = 11 zile
Durata totală: 74 - 116 zile
Procedură restricţionată cu pre-aviz
publicat cu 52 de zile înainte de avizul
contractului
Limita de timp pentru aplicaţii=30 zile
Verificările ANRMAP=3 - 5 zile
Timpul pentru selectare= 20 - 40 zile
Limita de timp pentru oferte=22 zile
Timpul pentru evaluare= 20 - 40 zile
Perioada de pauză = 11 zile
Durata totală: 106(158)-148(200) zile
Procedură deschisă "simplificată" -
pentru sectorul de utilităţi
Limita de timp pentru aplicaţii=10 zile
Verificările ANRMAP=3 - 5 zile
Limita de timp pentru oferte=10 zile
Timpul pentru evaluare= 20 - 40 zile
Perioada de pauză = 6 zile
Durata totală: 49 - 71 zile
Procedură negociată cu aviz de contract Limita de timp pentru aplicaţii=10 - 30 zile
Verificările ANRMAP=3 - 5 zile
Timpul pentru selectare= 20 - 40 zile
Timpul pentru negocieri şi oferte=20-40 zile
Timpul pentru evaluare= 20 - 40 zile
Perioada de pauză = 6- 11 zile
Durata totală: 76 - 166 zile
Procedură negociată accelerată cu aviz
de contract
Limita de timp pentru aplicaţii=10 zile
Verificările ANRMAP=3 - 5 zile
Timpul pentru selectare= 20 - 40 zile
Timpul pentru negocieri şi oferte=20-40 zile
Timpul pentru evaluare= 20 - 40 zile
Perioada de pauză = 6 - 11 zile
Durata totală: 76 - 146 zile
Procedură negociată "simplificată" cu
aviz de contract - pentru sectorul de
utilităţi
Limita de timp pentru aplicaţii=10 zile
Verificările ANRMAP=3 - 5 zile
Timpul pentru selectare= 20 - 40 zile
Timpul pentru negocieri şi oferte=20-40 zile
Timpul pentru evaluare= 20 - 40 zile
Perioada de pauză = 6 - 11 zile
Durata totală: 76 - 146 zile
Dialog competitiv Limita de timp pentru aplicaţii=20 - 30 zile
Verificările ANRMAP=3 - 5 zile
Timpul pentru selectare= 20 - 40 zile
Timpul pentru dialogul cu candidaţii = 20 - 40 zile
164
Procedura de Atribuire Zile calendaristice estimate
Timpul pentru evaluare= 20 - 40 zile
Perioada de pauză = 6 -11 zile
Durata totală: 89 - 166 zile
Dialog competitiv "simplificat" Limita de timp pentru aplicaţii=20 - 30 zile
Verificările ANRMAP=3 - 5 zile
Timpul pentru selectare= 20 - 40 zile
Timpul pentru dialogul cu candidaţii = 20 - 40 zile
Timpul pentru evaluare= 20 - 40 zile
Perioada de pauză = 6 -11 zile
Durata totală: 89 - 166 zile
Concurs de proiectare Limita de timp pentru depunerea proiectelor = 52 zile
Verificările ANRMAP=3 - 5 zile
Timpul pentru evaluare= 40 - 60 zile
Durata totală: 95 - 117 zile
Concurs de proiectare cu pre-selecţie Limita de timp pentru depunerea proiectelor = 52 zile
Verificările ANRMAP=3 - 5 zile
Timpul pentru pre-selectare= 20 - 40 zile
Timpul pentru evaluare= 40 - 60 zile
Durata totală: 115 - 157 zile
165
Anexa 6.6: Tipuri de contracte de achiziţii publice
Tip Domeniu de utilizare în funcţie de categoriile de contracte
Contract de lucrări
publice
- executarea de lucrări legate de una dintre activităţile clasificate sub codul CAEN - F
Construcţii, sau executarea unei lucrări
- atât lucrări de proiectare, cât şi de executare legate de o activitate clasificată sub codul
CAEN - F Construcţii, sau proiectarea şi executarea unei lucrări
- realizarea, prin orice mijloace, a unei lucrări corespunzând necesităţilor şi obiectivelor
autorităţii contractante
Contract de
furnizare
- furnizarea a unul sau mai multe produse, prin cumpărare, închiriere sau cumpărare în rate,
leasing, cu sau fără opţiunea de a cumpăra
- furnizarea de produse este principalul obiectiv iar operaţiunile de amplasare şi instalare
constituie un aspect secundar
- atât furnizare de produse, cât şi prestare de servicii dacă valoarea estimată a produselor este
mai mare decât valoarea estimată a serviciilor prestate în contractul respectiv;
Contract de servicii - executarea a unui sau mai multor servicii, după cum sunt acestea specificate în Anexa 2A -
servicii acoperite de Legea Achiziţiilor Publice şi de Anexa 2B - servicii ne-acoperite de
Legea Achiziţiilor Publice.
- furnizarea de servicii este principalul obiectiv şi numai incidental activităţi clasificate sub
codul CAEN - F Construcţii.
- atât furnizare de produse, cât şi prestare de servicii dacă valoarea estimată a serviciilor este
mai mare decât valoarea estimată a produselor din contractul respectiv.
166
Anexa 6.7: Procesul de achiziţii detaliat pe activităţi şi sub-activităţi
Etapă Activitate Sub-actitivăţi
Înainte de concurs
Pregătirea documentelor
tehnice
Specificaţiile tehnice aprobate
Pregătirea justificărilor pentru cerinţele de calificare
Pregătirea justificărilor pentru criteriile de atribuire
Pregătirea Avizului de Valoare Estimată
Pregătirea documentaţiei
de atribuire
Numirea Responsabilului cu Atribuirea Contractului (RAC)
Actualizarea planului de achiziţii publice (PAP)
Pregătirea documentelor de licitaţie & notificărilor de contract
Aprobarea documentelor de licitaţie & notificărilor de contract
Pregătirea notificării de contract
Concursul
Perioada de elaborare
oferte
Emiterea notificării de contract
Obţinerea aprobării ANRMAP
Publicarea notificării de contract
Perioadă elaborare oferte
Primirea întrebărilor
Pregătirea şi publicarea răspunsurilor
Primirea contestaţiilor (dacă este cazul)
Adoptarea măsurilor corective (dacă este cazul)
Publicarea măsurilor corective (dacă este cazul)
Numirea unui Comitet de Evaluare & altor experţi
Primirea pachetului de oferte în termenul stabilit
Deschiderea ofertelor Deschiderea ofertelor
Evaluare
Verificarea conformităţii cu cerinţele formale
Verificarea cerinţelor de calificare
Solicitarea de clarificări
Primirea şi evaluarea de răspunsuri
Evaluarea propunerilor tehnice
Solicitarea de clarificări
Primirea şi evaluarea de răspunsuri
Evaluarea propunerilor financiare
Solicitarea de clarificări
Primirea şi evaluarea de răspunsuri
Stabilirea ofertelor inacceptabile, neobişnuite şi admisibile
Analizarea situaţiei & anularea procedurii (dacă este cazul)
Aplicarea criteriului de atribuire pentru oferte admisibile
Pregătirea Raportului de Atribuire
Depunerea Raportului de Atribuire pentru aprobare
Aprobarea Raportului de Atribuire
Anunţarea rezultatului procedurii
167
Etapă Activitate Sub-actitivăţi
Activităţi ulterioare
atribuirii contractului
Pauză Perioadă de pauză
Managerierea
reclamaţiilor primite
Primirea contestaţiilor (dacă este cazul)
Pregătirea opiniilor în legătură cu contestaţiile
Pregătirea documentelor ca suport pentru opinii
Rezolvarea contestaţiilor prin Decizia Consiliului Naţional
pentru Soluţionarea Contestaţiilor
Adoptarea măsurilor corective (dacă există vreuna)
Semnare contract
Pregătire contract
Semnare contract
Distribuire contract către părţile relevante
Publicare avize privind Atribuirea
Încheierea procedurii Completarea dosarului de achiziţii
Titlul proiectului: Analiza funcțională a administrației publice centrale din România - II Proiect cofinanțat din Fondul Social European Data publicării: 25 mai 2011 Conţinutul acestui material nu reprezintă în mod obligatoriu poziţia oficială a Uniunii Europene sau a Guvernului României. Această traducere nu este considerată traducere oficială a Băncii Mondiale. Banca Mondială nu va fi făcută răspunzătoare pentru conținutul sau orice eroare a acestei traduceri.