Upload
meli-mel
View
72
Download
0
Embed Size (px)
Citation preview
7/15/2019 Analisis Penerapan Penganggaran Berbasis Kinerja1
http://slidepdf.com/reader/full/analisis-penerapan-penganggaran-berbasis-kinerja1 1/30
ANALISIS PENERAPAN PENGANGGARAN BERBASIS KINERJA
(PERFORMANCE BASED BUDGETING ) PADA PEMERINTAH DAERAH
(STUDI EKSPLORATIF PADA PEMERINTAH
KABUPATEN TANAH DATAR)
Oleh
HENDRA CIPTA
(BP 0821 221 048)
PROGRAM PASCASARJANA
UNIVERSITAS ANDALAS
2011
7/15/2019 Analisis Penerapan Penganggaran Berbasis Kinerja1
http://slidepdf.com/reader/full/analisis-penerapan-penganggaran-berbasis-kinerja1 2/30
ANALISIS PENERAPAN PENGANGGARAN BERBASIS KINERJA
(PERFORMANCE BASED BUDGETI NG ) PADA PEMERINTAH DAERAH
(STUDI EKSPLORATIF PADA PEMERINTAH
KABUPATEN TANAH DATAR)
Hendra Cipta
BP 0821221048
1. Latar Belakang
Bergesernya paradigma manajemen pemerintahan dalam dua dekade terakhir
yaitu dari berorientasi proses menjadi berorientasi hasil telah ikut mereformasi sistem
pengelolaan keuangan negara baik di negara maju maupun negara berkembang,
termasuk Indonesia. Reformasi pengelolaan keuangan negara di Indonesia yang
diawali dengan keluarnya Undang-Undang No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan
Negara telah membawa banyak perubahan mendasar dalam pengelolaan keuangan
negara. Perubahan mendasar tersebut diantaranya adalah diperkenalkannya
pendekatan penganggaran berbasis kinerja ( performance-based budgeting ) dalam
penyusunan anggaran pemerintah.
Sejalan dengan itu, dalam kerangka otonomi daerah, Undang-Undang No. 32
Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-Undang No. 33 Tahun 2004
tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah
membuka peluang bagi daerah untuk mengembangkan dan membangun daerahnya
sesuai dengan kebutuhan dan prioritas masing-masing. Kedua undang-undang ini
membawa konsekuensi bagi daerah dalam bentuk pertanggungjawaban atas
pengalokasian dana yang dimiliki dengan cara yang efektif dan efisien.
Pengalokasian dana yang efektif mengandung arti bahwa setiap pengeluaran yang
7/15/2019 Analisis Penerapan Penganggaran Berbasis Kinerja1
http://slidepdf.com/reader/full/analisis-penerapan-penganggaran-berbasis-kinerja1 3/30
2
dilakukan pemerintah mengarah pada pencapaian sasaran dan tujuan stratejik yang
dimuat dalam dokumen perencanaan stratejik daerah. Sedangkan, pengalokasian dana
yang efisien mengandung arti bahwa pencapaian sasaran dan tujuan stratejik tersebut
telah menggunakan sumber daya yang paling minimal dengan tetap mempertahankan
tingkat kualitas yang direncanakan. Pengalokasian pengeluaran yang efektif dan
efisien tersebut dapat diwujudkan dengan penerapan performance-based budgeting
dalam penyusunan anggaran pemerintah daerah.
Di Indonesia, berbagai peraturan dan pedoman telah diterbitkan terkait dengan
penerapan penganggaran berbasis kinerja ( performance-based budgeting ) pada
pemerintah daerah. Termasuk yang diatur dalamnya adalah pencantuman indikator
kinerja dalam dokumen-dokumen perencanaan dan penganggaran serta penggunaan
indikator kinerja tersebut dalam proses penyusunan anggaran pemerintah. Dokumen-
dokumen tersebut meliputi Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah
(RPJMD), Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD), Kebijakan Umum Anggaran
(KUA) serta Prioritas dan Plafon Anggaran Sementara (PPAS) pada tingkat
pemerintah daerah (provinsi/kabupaten/kota). Sedangkan, pada tingkat satuan kerja
pemerintah daerah (SKPD) meliputi Rencana Stratejik (Renstra) SKPD, Rencana
Kerja (Renja) SKPD dan Rencana Kerja dan Anggaran (RKA) SKPD.
Keselarasan antar dokumen-dokumen perencanaan dapat dilihat dari
keselarasan indikator kinerja yang terdapat dalam dokumen-dokumen tersebut. Pada
SKPD, indikator kinerja yang dimuat dalam Renja SKPD haruslah mendukung
pencapaian indikator kinerja yang termuat dalam Renstra SKPD. Dan selanjutnya,
indikator kinerja Renja SKPD harus didukung oleh indikator kinerja yang dimuat
dalam RKA SKPD. Adanya keselarasan indikator kinerja ini secara logis akan dapat
mengaitkan tujuan-tujuan yang hendak dicapai yang dicantumkan dalam dokumen
7/15/2019 Analisis Penerapan Penganggaran Berbasis Kinerja1
http://slidepdf.com/reader/full/analisis-penerapan-penganggaran-berbasis-kinerja1 4/30
3
perencanaan strategis (Renstra SKPD) dengan kegiatan-kegiatan operasional yang
dilaksanakan SKPD.
Dalam artikel ini penulis mencoba menguraikan hasil penelitian yang penulis
lakukan mengenai penerapan penganggaran berbasis kinerja ( performance-based
budgeting ) pada pemerintah daerah dilihat dari persyaratan penetapan dan
penggunaan indikator kinerja dalam proses penyusunan anggaran (APBD) dan faktor-
faktor yang menyebabkan belum berjalannya penganggaran berbasis kinerja
( performance-based budgeting ) tersebut. Pemerintah daerah yang menjadi objek
penelitian adalah Pemerintah Kabupaten Tanah Datar.
2. Perkembangan Penganggaran Sektor Publik
Sistem penganggaran sektor publik berkembang dan berubah sesuai dengan
dinamika perkembangan manajemen sektor publik dan tuntutan yang muncul di
masyarakat. Sampai saat ini, terdapat beberapa jenis penganggaran sektor publik,
yaitu Line-Item Budgeting yang banyak digunakan pada negara berkembang,
Planning Programing Budgeting System (PPBS) yang mulai dikembangkan tahun
1960-an, Zero-Based Budgeting (ZBB) yang mulai dikembangkan tahun 1970-an
dan terakhir Performance-Based Budgeting (PBB) yang mulai dikembangkan tahun
1990-an.
Traditional line-item budgeting muncul karena adanya kepedulian terhadap
kurangnya kontrol terhadap pengeluaran yang berkontribusi pada terciptanya
lingkungan yang dapat meningkatkan korupsi. Anggaran line item tradisional
menyajikan pengeluaran-pengeluaran berdasarkan input atau sumber daya yang
digunakan. Ciri yang utama dari sistem line item budget adalah menetapkan batas atas
line item pada proses alokasi anggaran dan menjamin bahwa unit kerja tidak dapat
melakukan pengeluaran melebihi plafon atau batas atasnya (Shah and Shen, 2007).
7/15/2019 Analisis Penerapan Penganggaran Berbasis Kinerja1
http://slidepdf.com/reader/full/analisis-penerapan-penganggaran-berbasis-kinerja1 5/30
4
Asumsi yang mendasari input model budgeting adalah sumber daya yang terbatas dan
kontrol terhadap tingkat pengeluaran sumber daya dan distribusinya akan dapat
meningkatkan efisiensi (Rubin, 2007). Karena itu, kekuatan line item budgeting
adalah kontrol yang ketat tehadap pengeluaran publik melalui spesifikasi input yang
detail atau rinci (Shah and Shen, 2007). Ciri lain dari traditional budget adalah
incrementalism. Dengan pendekatan incrementalism, jumlah item-item anggaran
suatu tahun anggaran ditentukan dengan menambah atau mengurangi jumlah
anggaran tahun sebelumnya dengan suatu marjin tertentu.
Sistem penganggaran tradisional berdasarkan line-item membawa beberapa
permasalahan yang tidak hanya terjadi di Indonesia, tetapi juga pada negara-negara
yang telah meninggalkam sistem penganggaran ini. Permasalahan utama yang
ditimbulkan oleh sistem anggaran line-item di Indonesia adalah (Rasul, 2003, 45-48):
− Orientasi pada pengendalian pengeluaran (expenditure control oriented ) yang
mengakibatkan akuntabilitas yang sangat terbatas, yaitu hanya pada besar dan cara
pengeluaran sesuai dengan yang dialokasikan, bukan pada hasil yang dicapai
(overseeing result ).
− Dikotomi rutin dan pembangunan yang tidak jelas (ambiguity on distinction
between capital and revenue expenditure) yang menimbulkan praktek pergeseran
anggaran (budgetary sifting ) yang dikenal dengan “rutin yang diproyekkan” dan
masalah kesinambungan pembiayaan ( sustainable financing )
− Basis alokasi yang tidak jelas (allocation base is not clear ) dimana target
kenaikan anggaran didasarkan pada persentase realisasi anggaran tahun
sebelumnya atau, dengan kata lain, hanya berdasarkan kemampuan masing-
masing instansi pemerintah untuk menyerap anggaran, bukan berdasarkan tingkat
kinerja yang dicapai.
7/15/2019 Analisis Penerapan Penganggaran Berbasis Kinerja1
http://slidepdf.com/reader/full/analisis-penerapan-penganggaran-berbasis-kinerja1 6/30
5
− Cenderung tidak fleksible (rigid ) dimana pada jenis-jenis pengeluaran tertentu
terdapat kewenangan yang terbatas pada pimpinan instansi untuk melakukan
pergeseran mata anggaran tertentu yang menunjukkan adanya kelemahan dalam
penerapan akuntabilitas yaitu pimpinan instansi hanya berakuntabilitas untuk
sejumlah uang yang dibelanjakan sesuai anggaran yang tersedia, bukan terhadap
hasil yang dicapai.
− Orientasi hanya satu tahun anggaran ( short-term perspective) sehingga rencana
pembiayaan tahunan yang dituangkan dalam Repelita (dokumen perencanaan lima
tahunan) tidak dihubungkan dengan sistem penganggaran yang diterapkan.
Planning Programming Budgeting System (PPBS) muncul sebagai koreksi
terhadap kelemahan sistem Line-Item Budgeting terutama dalam hal tidak adanya
hubungan yang rasional antara besaran anggaran yang ditetapkan dengan hasil atau
tujuan yang ingin diwujudkan dengan pengeluaran anggaran tersebut (Diamond,
2003, 6). Planning-Programming-Budgeting System mencoba memperkenalkan
kerangka pengambilan keputusan yang jelas untuk proses formulasi anggaran unit-
unit eksekutif (McNab, 2001, 9). PPBS, sebagai suatu sistem yang lengkap dari
pembuatan anggaran pertama kali diterapkan oleh Departemen Pertahanan Amerika
Serikat pada tahun 1961, kemudian diterapkan pada semua instansi pemerintah
federal dan menyebar dengan cepat pada pemerintahan negara bagian dan lokal
(Diamond, 2003, 6).
Proses PPBS, sesuai dengan namanya, mempunyai tiga tahapan pokok yang
menghubungan perencanaan dengan penganggaran melalui program-program. Tahap
perencanaan ( planning phase) mengidentifikasi tujuan sekarang dan masa datang
serta berbagai cara yang mungkin untuk mencapai tujuan-tujuan tersebut. Tahap
pemrograman ( programming phase) menggunakan usulan hasil tahap perencanaan
7/15/2019 Analisis Penerapan Penganggaran Berbasis Kinerja1
http://slidepdf.com/reader/full/analisis-penerapan-penganggaran-berbasis-kinerja1 7/30
6
untuk menetapkan program-program berdasarkan skala prioritas sesuai tingkatan
hirarki pengambil keputusan. Tahap penganggaran (budgeting phase) menerjemahkan
masing-masing program ke dalam rencana tahunan dengan menentukan siapa
melakukan apa dan menetapkan sumberdaya yang dibutuhkan (Diamond, 2003, 6).
Dari ketiga tahap tersebut, tahap pemrogramanlah untuk pertama kali mencoba untuk
membuat hubungan yang jelas antara komponen-komponen perencanaan dan
penganggaran pada proses anggaran (McNab, 2001, 10).
Sama halnya dengan PPBS, konsep zero-based budgeting (ZBB) dimaksudkan
untuk mengatasi kelemahan incremental budgeting yang ada pada sistem anggaran
tradisional (line item budgeting ). Sistem zero-based budgeting mencoba menciptakan
lingkungan kelembagaan dimana unit-unit kerja diminta untuk membuat prioritas-
prioritas berdasarkan hasil-hasil program yang dapat dicapai pada berbagai tingkat
pengeluaran. Dalam membuat proposal anggaran, berbagai alternatif dirangking tanpa
melihat pengeluaran-pengeluaran yang telah dilakukan sebelumnya dan dengan
memberi perhatian pada total pengeluaran yang diajukan, bukan penambahannya
(McNab, 2001, 11-12). Dengan demikian, penyusunan anggaran dengan
menggunakan konsep zero-based budgeting dapat menghilangkan incrementalisms
dan line-item karena anggaran diasumsikan mulai dari nol ( zero-base) (Mardiasmo,
2005, 84).
Jenis yang terakhir, performance-based budgeting , berkembang sejalan
dengan bergesernya paradigma manajemen sektor publik dari model tradisional
administrati publik (traditional model of public administration) ke pendekatan new
public management . Beberapa pokok pikiran yang terkandung dalam pendekatan new
public management , seperti dinyatakan Hughes (1998), adalah adanya perubahan
yang mendasar administrasi publik tradisional dengan memberikan perhatian yang
7/15/2019 Analisis Penerapan Penganggaran Berbasis Kinerja1
http://slidepdf.com/reader/full/analisis-penerapan-penganggaran-berbasis-kinerja1 8/30
7
besar pada pencapaian hasil; pergeseran dari birokrasi klasik untuk membuat
organisasi, pegawai dan persyaratan kepegawaian lebih fleksibel; penetapan sasaran
organisasi dan personal secara jelas dan indikator kinerja untuk mengukur
pencapaiannya; pejabat pemerintah secara politis lebih bertanggung jawab pada
pemerintah yang sedang berkuasa; fungsi-fungsi pemerintah bisa dicoba dilaksanakan
oleh pasar; serta adanya kecendrungan mengurangi peran pemerintah melalui
privatisasi.
3. Penganggaran Berbasis Kinerja (Performance Based Budgeting )
Robinson dan Brumby (2005) mendefinikan performance budgeting sebagai
prosedur dan mekanisme yang dimaksudkan untuk memperkuat kaitan antara dana
yang disediakan untuk entitas sektor publik dengan outcome dan/atau output entitas
tersebut melalui penggunaan informasi kinerja formal dalam pengambilan keputusan
alokasi sumberdaya. Pengertian yang tidak jauh berbeda diberikan oleh Shah dan
Shen (2007), yaitu suatu sistem penganggaran yang menyajikan tujuan dan sasaran
untuk apa dana dibutuhkan, biaya dari program yang diusulkan dan kegiatan yang
terkait untuk mencapai tujuan tersebut, serta output yang dihasilkan atau jasa yang
diberikan pada setiap program.
Sementara itu, Robinson and Last (2009) menyatakan performance-based
budgeting bertujuan untuk meningkatkan efisiensi dan efektifitas pengeluaran publik
dengan mengaitkan pendanaan organisasi sektor publik dengan hasil yang dicapai
dengan penggunaan informasi kinerja secara sistematik. Carter (1994), seperti dikutip
Young (2003), menyatakan performance budget menggunakan pernyataan misi,
tujuan dan sasaran untuk menjelaskan mengapa uang dikeluarkan. Penetapan misi,
tujuan dan sasaran ini merupakan cara untuk mengalokasikan sumber daya untuk
mencapai sasaran-sasaran tertentu berdasarkan tujuan-tujuan program dan hasil-hasil
7/15/2019 Analisis Penerapan Penganggaran Berbasis Kinerja1
http://slidepdf.com/reader/full/analisis-penerapan-penganggaran-berbasis-kinerja1 9/30
8
yang terukur. Performance budgeting dibedakan dari pendekatan tradisional karena
berfokus pada hasil dari pengeluaran yang dilakukan, bukannya jumlah uang yang
dikeluarkan.
Dari pengertian-pengertian tersebut dapat disimpulkan bahwa penganggaran
berbasis kinerja ( performance-based budgeting ) merupakan suatu pendekatan
sistematis dalam penyusunan anggaran yang mengaitkan pengeluaran yang dilakukan
organisasi sektor publik dengan kinerja yang dihasilkannya dengan menggunakan
informasi kinerja. Performance budgeting mengalokasikan sumber daya pada
program, bukan unit organisasi semata, dan memakai output measurement sebagai
indikator kinerja organisasi. Pengkaitan biaya dengan output organisasi merupakan
bagian integral dalam berkas atau dokumen anggaran.
Sejalan dengan pengertian dan tujuannya, Robinson dan Last (2009)
menyatakan persyaratan mendasar dalam penerapan bentuk sederhana penganggaran
berbasis kinerja ( performance-based budgeting ), adalah:
− Informasi mengenai sasaran dan hasil dari pengeluaran pemerintah dalam
bentuk indikator kinerja dan evaluasi program sederhana, dan
− Proses penyusunan anggaran yang dirangcang untuk menfasilitasi
penggunaan informasi tersebut.
Hal ini, seperti yang dinyatakan Hou (2010), menunjukkan bahwa desain dari
performance-based budgeting didasarkan pada pemikiran bahwa memasukan ukuran
kinerja dalam anggaran akan mempermudah pemantauan terhadap program untuk
melihat seberapa baik pemerintah telah mencapai outcome yang dijanjikan dan
diinginkan.
Sejalan dengan Robinson dan Last, Young (2003) menyatakan 4 (empat)
karakteristik performance-based budgeting . Pertama, performance-based budgeting
7/15/2019 Analisis Penerapan Penganggaran Berbasis Kinerja1
http://slidepdf.com/reader/full/analisis-penerapan-penganggaran-berbasis-kinerja1 10/30
9
menetapkan tujuan atau sekumpulan tujuan yang akan dikaitkan dengan atau yang
digunakan untuk mengalokasikan pengeluaran uang. Kedua, performance-based
budgeting menyediakan informasi dan data mengenai kinerja dan hasil yang telah
dicapai sehingga memungkinkan dilakukan perbandingan antara kemajuan yang
aktual dengan yang direncanakan. Ketiga, dalam penyusunan anggaran penyesuaian
terhadap program dilakukan untuk menutup setiap perbedaan yang terjadi antara
target kinerja dan kinerja aktual. Keempat, performance-based budgeting memberi
peluang untuk dilakukannya evaluasi kinerja secara regular atau ad hoc yang akan
digunakan untuk pengambilan keputusan.
Lebih lanjut Robinson dan Last (2009) menyatakan penganggaran berbasis
kinerja ( performance-based budgeting ) hanya dapat berhasil jika setiap satuan kerja
yang melakukan pengeluaran anggaran ( spending agency) diharuskan untuk:
− secara eksplisit mendefinisikan outcome yang pelayanannya diberikan kepada
masyarakat, dan
− menyediakan indikator kinerja kunci untuk mengukur efektifitas dan efisiensi
pelayanannya untuk menteri keuangan dan pembuat keputusan politik kunci
selama proses penyusunan anggaran.
Di Indonesia, persyaratan di atas tergambar dalam dokumen-dokumen yang
digunakan atau dihasilkan dalam proses penyusunan anggaran pemerintah. Untuk
pemerintah daerah (provinsi/kabupaten/kota), dokumen-dokumen tersebut meliputi
Rencana Pembangunan Jangkan Menengah Daerah (RPJMD), Rencana Kerja
Pemerintah Daerah (RKPD), Kebijakan Umum Anggaran (KUA) dan Prioritas dan
Plafon Anggaran Sementara (PPAS). Sedangkan, pada tingkat satuan kerja
pemerintah daerah (SKPD), dokumen-dokumen tersebut meliputi Rencana Stratejik
(Renstra) SKPD, Rencana Kerja (Renja) SKPD dan Rencana Kerja dan Anggaran
7/15/2019 Analisis Penerapan Penganggaran Berbasis Kinerja1
http://slidepdf.com/reader/full/analisis-penerapan-penganggaran-berbasis-kinerja1 11/30
10
(RKA) SKPD. Untuk dapat dikatakan telah menerapkan penganggaran berbasis
kinerja tidak hanya dibuktikan dengan keberadaan dokumen-dokumen tersebut,
melainkan juga dengan adanya keselarasan substansi antar dokumen-dokumen
tersebut yang dapat dilihat dari ada tidaknya indikator kinerja yang selaras dalam
dokumen-dokumen tersebut. Pada SKPD, indikator-indikator kinerja yang dimuat
dalam Renja SKPD haruslah mendukung pencapaian indikator kinerja yang termuat
dalam Renstra SKPD. Dan selanjutnya, indikator kinerja Renja SKPD harus didukung
oleh indikator-indikator kinerja yang dimuat dalam RKA SKPD. Adanya keselarasan
indikator kinerja ini secara logis akan dapat mengaitkan tujuan-tujuan yang hendak
dicapai yang dicantumkan dalam dokumen perencanaan strategis (Renstra SKPD)
dengan kegiatan-kegiatan operasional yang dilaksanakan SKPD.
Di samping persyaratan adanya indikator kinerja dan proses penyusunan
anggaran yang memfasilitasi penggunaan inkator kinerja, persyaratan lainnya dalam
penerapan penganggaran berbasis kinerja yang dikemukakan Robinson dan Last
(2009) adalah klasifikasi pengeluaran berdasarkan program ( program budget ) dan
fleksibilitas yang lebih besar bagi manajer atau pejabat pelaksana anggaran.
Program budget mengklasifikasikan pengeluaran anggaran berdasarkan jenis
pelayanan dan tujuan, bukan berdasarkan jenis input (gaji, bahan, perjalanan dinas
dan sebagainya) sebagaimana pada traditional line-item budgeting . Robinson dan Last
(2009) menyatakan pada program budget proses penyusunan anggaran harus
berdasarkan pada program ( program based ) yaitu satuan kerja harus mengajukan dan
menyajikan anggarannya dalam bentuk program dengan didukung biaya dan
informasi kinerja. Senada dengan Robinson dan Last, Shah dan Shen (2007)
menyatakan bahwa bertentangan dengan line-item budgeting , performance budgeting
menerapkan alokasi lumpsum untuk program-program bukan klasifikasi line item
7/15/2019 Analisis Penerapan Penganggaran Berbasis Kinerja1
http://slidepdf.com/reader/full/analisis-penerapan-penganggaran-berbasis-kinerja1 12/30
11
secara rinci (detailed line item clasification). Terkait dengan ini, Rubin (2007)
mengemukakan bahwa output model budgeting mengasumsikan bahwa manajer atau
pelaksana anggaran akan menggunakan sumber daya yang mereka miliki dengan
sebaik-baiknya untuk mencapai target dengan alasan bahwa mereka akan diminta
bertanggung jawab bukan atas pelaksanaan anggaran sesuai dengan item-item
pengeluaran yang dilakukan (line item), melainkan atas kuantitas dan kualitas hasil
yang dijanjikan dari paket sumber daya yang dialokasikan bagi mereka dalam
anggaran.
Pelaksanaan anggaran membutuhkan adanya fleksibilitas input dimana pejabat
pelaksana anggaran harus diberi fleksibilitas yang lebih besar untuk memilih belanja-
belanja yang dilakukannya untuk menghasilkan pelayanan dengan cara yang paling
efisien. Hal ini dapat dilakukan dengan mengurangi sejumlah batasan yang harus
diikuti pada pengeluaran anggaran berdasarkan klasifikasi ekonomi (line item) pada
traditional budgeting . Dibandingkan dengan traditional line-item budgeting ,
performance budgeting membenarkan untuk melakukan penggunaan sumber daya
fiskal secara lebih fleksibel dan meningkatkan akuntabilitas terhadap hasil. Shah dan
Shen (2007) menyatakan performance budgeting meningkatkan fleksibilitas
manajerial dengan memberi manajer departemen atau program alokasi lumpsum tetap
( fixed lumpsum allocation) yang bisa digunakan untuk berbagai kebutuhan untuk
mencapai hasil yang sudah disetujui dalam pemberian pelayanan. Manajer publik
menikmati peningkatan diskresi manajerial tapi diwajibkan bertanggung jawab atas
apa yang mereka capai dalam kinerja pemberian pelayanan.
Namun, kedua persyaratan ini belum diakomodir oleh peraturan perundang-
undangan di Indonesia, terutama untuk penyusunan anggaran pemerintah daerah.
Struktur anggaran yang digunakan dalam penyusunan APBD masih menggunakan
7/15/2019 Analisis Penerapan Penganggaran Berbasis Kinerja1
http://slidepdf.com/reader/full/analisis-penerapan-penganggaran-berbasis-kinerja1 13/30
12
struktur line-item budgeting di mana anggaran disusun menurut klasifikasi belanja
sampai dengan rincian objek belanja. Hal ini berimplikasi pada control yang ketat
terhadap input yang mengakibatkan kurangnya fleksibilitas bagi manajer (pengguna
anggaran) dalam menggunakan anggarannya. Dengan demikian, ketentuan mengenai
pengeluran anggaran yang diatur dalam peraturan perundangan yang ada belum
mendukung fleksibilitas pengeluaran anggaran oleh pengguna anggaran sebagai
pejabat yang mempunyai otoritas dalam melaksanakan pengeluaran anggaran.
4. Indikator Kinerja (Performance I ndicator )
Seperti telah diuraikan di atas, penganggaran berbasis kinerja ( performance-
based budgeting ) merupakan suatu pendekatan sistematis dalam penyusunan anggaran
yang mengaitkan pengeluaran yang dilakukan organisasi sektor publik dengan kinerja
yang dihasilkannya dengan menggunakan informasi kinerja. Dengan demikian, dalam
penganggaran berbasis kinerja ( performance-based budgeting ) informasi kinerja
merupakan media atau sarana dalam mengaitkan pengeluaran yang akan dilakukan
organisasi sektor publik dengan kinerjanya. Informasi kinerja dimaksud dinyatakan
dalam bentuk indikator kinerja dan target capaiannya. Karena itu, salah satu unsur
penting dalam penganggaran berbasis kinerja ( performance-based budgeting ) adalah
penetapan ukuran atau indikator kinerja.
Menurut Bastian (2006), indikator kinerja adalah ukuran kuantitatif dan
kualitatif yang menggambarkan tingkat pencapaian suatu sasaran atau tujuan yang
telah ditetapkan. Carlin (2004) menyatakan indikator kinerja output memegang
peranan kunci dalam ketentuan mengenai akuntabilitas pemerintah yang baik dan
pengambilan keputusan mengenai alokasi sumberdaya, perencanaan dan prektek
manajemen yang lebih baik. Stewart (1984), seperti dikutip Carlin (2004),
menyatakan pada sektor publik indikator kinerja seharusnya membantu pengguna
7/15/2019 Analisis Penerapan Penganggaran Berbasis Kinerja1
http://slidepdf.com/reader/full/analisis-penerapan-penganggaran-berbasis-kinerja1 14/30
13
laporan dalam memahami input, output, outcome dan kebijakan yang berkaitan
dengan suatu periode tertentu.
Indikator kinerja yang digunakan pada setiap kegiatan mencakup:
1) Indikator Masukan ( Input )
Masukan (input ) merupakan segala sesuatu yang dibutuhkan untuk melaksanakan
suatu kegiatan untuk menghasilkan keluaran atau memberikan pelayanan.
Indikator ini dapat berupa dana, sumber daya manusia, sarana, informasi, dan
sebagainya.
2) Indikator Keluaran (Output )
Keluaran (Output ) merupakan produk atau keluaran langsung dari suatu
aktivitas/kegiatan yang dilaksanakan. Indikator keluaran dapat menjadi landasan
untuk menilai kemajuan suatu kegiatan apabila target kinerjanya dikaitkan dengan
sasaran-sasaran kegiatan yang terdefinisi dengan baik dan terukur. Karenanya,
indikator keluaran harus sesuai dengan tugas pokok dan fungsi unit organisasi
yang bersangkutan. Indikator keluaran (ouput ) digunakan untuk memonitor
seberapa banyak produk yang dapat dihasilkan atau disediakan.
3) Hasil (Outcome)
Hasil (Outcome) menggambarkan hasil nyata dari keluaran (output ) suatu kegiatan
dan mencerminkan berfungsinya output tersebut. Indikator hasil (outcome)
merupakan ukuran kinerja dari program dalam memenuhi sasarannya. Pencapaian
sasaran dapat ditentukan dalam satu tahun anggaran, beberapa tahun anggaran,
atau periode pemerintahan. Sasaran itu sendiri dituangkan dalam fungsi/bidang
pemerintahan, seperti keamanan, kesehatan, atau peningkatan pendidikan.
Indikator hasil (outcome) digunakan untuk menentukan seberapa jauh tujuan dari
7/15/2019 Analisis Penerapan Penganggaran Berbasis Kinerja1
http://slidepdf.com/reader/full/analisis-penerapan-penganggaran-berbasis-kinerja1 15/30
14
setiap fungsi pemerintah yang dicapai dari output suatu aktivitas (produk atau jasa
pelayanan) telah memenuhi keinginan masyarakat yang dituju.
4) Manfaat ( Benefit )
Manfaat ( Benefit ) adalah sesuatu yang terkait dengan tujuan akhir dari
pelaksanaan kegiatan.
5) Dampak ( Impact )
Dampak ( Impact ) adalah pengaruh yang ditimbulkan baik positif maupun negatif
terhadap setiap tingkatan indikator berdasarkan asumsi yang telah ditetapkan.
Kualitas dari suatu indikator kinerja dapat dilihat dari pemenuhan syarat-
syarat yang harus dipenuhi oleh suatu indikator kinerja yang baik. Syarat-syarat
tersebut menurut Bastian (2006) adalah:
1) Spesifik, jelas, dan tidak ada kemungkinan kesalahan interpretasi.
2) Dapat diukur secara objektif baik yang bersifat kuantitatif maupun kualitatif, yaitu
dua atau lebih yang mengukur indikator kinerja tersebut mempunyai
kesimpulanyan sama.
3) Relevan, yaitu indikator kinerja harus menangani aspek objektif yang relevan.
4) Dapat dicapai, penting dan harus berguna untuk menunjukkan keberhasilan.
5) Harus cukup fleksibel dan sensitif terhadap perubahan / penyesuaian pelaksanaan
dan hasil pelaksanaan kegiatan
6) Efektif, yaitu data/informasi yang berkaitan dengan indikator kinerja yang
bersangkutan dapat dikumpulkan, diolah, dan dianalisis dengan biaya yang
tersedia.
Langkah pertama yang harus dilakukan dalam mengimplementasikan
performance budgeting adalah mendefinisikan kinerja ( performance). Agar bisa
mengukur kinerja organisasi harus mengartikulasikan dengan jelas sasaran-sasarannya
7/15/2019 Analisis Penerapan Penganggaran Berbasis Kinerja1
http://slidepdf.com/reader/full/analisis-penerapan-penganggaran-berbasis-kinerja1 16/30
15
yang menjadi dasar dalam pengukuran kinerja. Kinerja tidak dapat diukur sebelum
sasaran-sasaran tersebut dinyatakan dalam hasil-hasil yang diinginkan yang dapat
diukur (measurable desired results) yang dinyatakan dalam bentuk output atau
outcome. Diamond (2005) menyatakan ciri-ciri yang harus dimiliki oleh output adalah
merupakan barang atau jasa yang disediakan bagi individu atau organisasi di luar
instansi yang bersangkutan, dapat diidentifikasi dengan jelas, berkontribusi untuk
pencapaian outcome yang direncanakan, berada dalam kendali (controlable) instansi
yang bersangkutan, serta menjadi dasar untuk perbandingan kinerja antar periode atau
dengan kinerja aktual instansi lainnya. Sedangkan, ciri-ciri yang harus dimiliki oleh
outcome menurut Diamond (2005) adalah harus mencerminkan sasaran dan prioritas
pemerintah, ditandai dengan dampak terhadap masyarakat, menjelaskan strategi
instansi, mengidentifikasikan target grup dengan jelas, dapat dicapai dalam jangka
waktu tertentu, dapat dipantau dan dinilai pencapaiannya, memperlihatkan hubungan
sebab akibat dengan output , serta mempunyai definisi dan deskripsi yang jelas
sehingga mudah dilaporkan.
Sementara itu, terkait dengan kualitas indikator kinerja, Carlin (2004)
menyatakan indikator kinerja yang digunakan dan dilaporkan instansi harus:
1) Correlative
Sekumpulan indikator yang dipilih suatu instansi harus sangat terkait dengan
aktifitas dan fungsi utama instansi yang bersangkutan.
2) Controllable
Untuk menganalisis sampai sejauh mana pencapaian kinerja didorong oleh upaya
yang dilakukan instansi, informasi kinerja yang digunakan sebaiknya terkait
dengan faktor-faktor yang berada dalam kendali instansi yang bersangkutan.
7/15/2019 Analisis Penerapan Penganggaran Berbasis Kinerja1
http://slidepdf.com/reader/full/analisis-penerapan-penganggaran-berbasis-kinerja1 17/30
16
3) Comprehensible
Agar berguna, pembaca laporan harus dapat mengerti indikator yang dilaporkan
yang dimulai dengan memastikan bahwa unit pengukuran yang relevan digunakan
untuk setiap indikator kinerja.
4) Timely
Untuk memaksimalkan penggunaannya, indikator yang digunakan berhubungan
dengan keadaan sekarang.
5) Consistent
Konsistensi antar waktu merupakan dimensi utama dari kualitas dalam pelaporan
kinerja.
6) Constrainted
Indikator yang digunakan sebaiknya dibatasi pada hal-hal yang memberikan
gambaran yang jelas dan akurat mengenai operasi instansi.
5. Penerapan Performance Based Budgeting pada Pemerintah Kabupaten
Tanah Datar
Evaluasi terhadap penerapan performance based budgeting pada Pemerintah
Kabupaten Tanah Datar dilakukan dengan mengevaluasi indikator kinerja yang
terdapat pada dokumen anggaran yaitu Dokumen Pelaksanaan Anggaran Satuan
Kerja Pemerintah Daerah (DPA-SKPD). Evaluasi terhadap indikator kinerja
dilakukan dengan menilai pemenuhan kriteria indikator kinerja yang baik oleh setiap
indikator kinerja, baik output maupun outcome, pada setiap kegiatan. Kriteria
indikator kinerja yang digunakan adalah kriteria output dan outcome yang seperti
diuraikan di atas.
5.1. Indikator Output
Output adalah merupakan produk atau keluaran langsung dari suatu aktivitas
7/15/2019 Analisis Penerapan Penganggaran Berbasis Kinerja1
http://slidepdf.com/reader/full/analisis-penerapan-penganggaran-berbasis-kinerja1 18/30
17
atau kegiatan yang dilaksanakan. Indikator output menjadi landasan untuk menilai
kemajuan suatu kegiatan apabila target kinerjanya dikaitkan dengan sasaran-sasaran
kegiatan yang terdefinisi dengan baik dan terukur. Kriteria yang digunakan untuk
menilai indikator output yang terdapat pada DPA SKPD Pemerintah Kabupaten
Tanah Datar adalah:
1) Merupakan suatu produk atau pelayanan yang disediakan oleh instansi bagi
masyarakat
2) Dapat diidentifikasi dan dinyatakan dengan jelas
3) Bukan merupakan intermediate output
4) Berkontribusi pada pencapaian outcome
5) Merupakan sesuatu yang controlable bagi instansi
6) Mengandung informasi yang memungkinkan untuk dilakukan pembandingan
kinerja
Penilaian indikator kinerja output dengan menggunakan kriteria di atas
dilakukan secara bertingkat dengan mempertimbangkan tingkat signifikansi kriteria-
kriteria tersebut. Kriteria pertama, yaitu merupakan suatu produk atau pelayanan yang
disediakan oleh instansi, harus dipenuhi terlebih dahulu sebelum menilai pemenuhan
kriteria berikutnya. Misalnya, jika suatu indikator output bukan merupakan suatu
produk atau pelayanan yang disediakan oleh instansi (tidak memenuhi kriteria
pertama), maka pemenuhan kriteri kedua, apakah indikator tersebut telah
diidentifikasi atau dinyatakan secara jelas, tidak dinilai lagi. Begitu juga dengan
kriteria-kriteria berikutnya.
Hasil evaluasi menunjukkan jumlah kegiatan dilihat dari jumlah kriteria
indikator yang dipenuhi indikator outputnya adalah seperti pada tabel 1 berikut.
7/15/2019 Analisis Penerapan Penganggaran Berbasis Kinerja1
http://slidepdf.com/reader/full/analisis-penerapan-penganggaran-berbasis-kinerja1 19/30
18
Tabel 1
Jumlah Kegiatan Berdasarkan Jumlah Kriteria yang Dipenuhi Indikator
Outputnya
No.Jumlah Kriteria
yang Dipenuhi
Jumlah Kegiatan
Tahun 2009 Tahun 2010
1 6 Kriteria 0 0
2 5 Kriteria 7 7
3 4 Kriteria 3 1
4 3 Kriteria 2 1
5 2 Kriteria 3 1
6 1 Kriteria 22 20
7 0 Kriteria 49 43Jumlah 86 73
Dari tabel 1 di atas terlihat bahwa tidak ada kegiatan baik tahun 2009 maupun
tahun 2010 yang indikator outputnya memenuhi keenam kriteria indikator yang
digunakan. Sebaliknya, kegiatan yang indikator outputnya tidak memenuhi satupun
kriteria mencapai 60% (49 dari 86 kegiatan) untuk tahun 2009 dan 59% (43 dari 73
kegiatan) untuk tahun 2010. Demikian juga, kegiatan yang indikator outputnya hanya
memenuhi satu kriteria mencapai 26% (22 dari 86 kegiatan) untuk tahun 2009 dan
27% (20 dari 73 kegiatan) untuk tahun 2010. Ini menunjukkan masih rendahnya
kualitas indikator output yang digunakan dalam DPA SKPD tahun 2009 dan 2010.
5.2. Indikator Outcome
Outcome menggambarkan hasil nyata dari output suatu kegiatan dan
mencerminkan berfungsinya output tersebut. Indikator outcome merupakan ukuran
kinerja dari program dalam memenuhi sasarannya. Kriteria yang digunakan untuk
menilai indikator outcome yang terdapat pada DPA SKPD Pemerintah Kabupaten
Tanah Datar adalah:
1) Menggambarkan sasaran dan prioritas pemerintah
2) Diindikasikan dengan manfaat terhadap komunitas atau masyarakat
7/15/2019 Analisis Penerapan Penganggaran Berbasis Kinerja1
http://slidepdf.com/reader/full/analisis-penerapan-penganggaran-berbasis-kinerja1 20/30
19
3) Dapat mengidentifikasikan target group dengan jelas
4) Mempunyai hubungan kausalitas dengan output
5) Memiliki definisi dan deskripsi yang jelas
Hasil evaluasi menunjukkan jumlah kegiatan dilihat dari jumlah kriteria
indikator yang dipenuhi indikator outcomenya adalah seperti pada tabel 2 berikut.
Tabel 2
Jumlah Kegiatan Berdasarkan Jumlah Kriteria yang Dipenuhi Indikator
Outcomenya
No.Jumlah Kriteria
yang Dipenuhi
Jumlah Kegiatan
Tahun 2009 Tahun 20101 5 Kriteria 4 0
2 4 Kriteria 12 4
3 3 Kriteria 15 10
4 2 Kriteria 16 17
5 1 Kriteria 5 11
6 0 Kriteria 34 31
Jumlah 86 73
Dari tabel 2 di atas terlihat bahwa tahun 2009 hanya 4 (empat) dan tahun 2010
tidak ada kegiatan yang indikator outcomenya memenuhi keenam kriteria indikator
yang digunakan dalam menilai kualitas indikator kinerja tersebut. Sebaliknya,
kegiatan yang indikator outcomenya tidak memenuhi satupun kriteria mencapai 40%
(34 dari 86 kegiatan) untuk tahun 2009 dan 42% (31 dari 73 kegiatan) untuk tahun
2010. Ini menunjukkan masih rendahnya kualitas indikator outcome yang digunakan
dalam DPA SKPD tahun 2009 dan 2010.
5.3. Struktur APBD
Anggaran belanja setiap kegiatan dalam Penjabaran APBD Kabupaten Tanah
Datar ditetapkan dengan struktur sebagai berikut:
− kelompok belanja, yaitu belanja tidak langsung dan belanja langsung;
− jenis belanja, yaitu belanja pegawai, belanja barang dan jasa, dan belanja modal;
7/15/2019 Analisis Penerapan Penganggaran Berbasis Kinerja1
http://slidepdf.com/reader/full/analisis-penerapan-penganggaran-berbasis-kinerja1 21/30
20
− objek belanja, yaitu rincian dari masing-masing jenis belanja;
− rincian objek belanja, yaitu rincian dari masing-masing objek belanja.
Dalam pelaksanaannya, struktur anggaran di atas cenderung tidak fleksibel
dimana belanja harus dilaksanakan sesuai dengan rincian objek belanja yang
ditetapkan. Penggunaan anggaran suatu rincian objek belanja untuk rincian objek
belanja lainnya dalam objek belanja yang sama hanya dapat dilakukan dengan terlebih
dahulu melalui mekanisme pergeseran anggaran. Demikian juga dengan pergeseran
anggaran dari suatu objek belanja ke objek belanja lainnya dalam jenis belanja yang
sama. Bahkan, pergeseran anggaran dari suatu jenis belanja ke jenis belanja lainnya
dalam satu kegiatan dan dari suatu kegiatan ke kegiatan lainnya dalam satu program
harus dengan persetujuan DPRD (legislatif).
Dengan struktur belanja seperti di atas, terlihat bahwa APBD Pemerintah
Kabupaten Tanah Datar masih disusun dengan pendekatan line item budgeting dimana
anggaran menyajikan pengeluaran-pengeluaran berdasarkan input atau sumber daya
yang digunakan. Hal ini tidak sejalan dengan salah satu persyaratan penerapan
performance-based budgeting yaitu klasifikasi pengeluaran ditetapkan berdasarkan
program ( program based ). Dalam anggaran yang ditetapkan berdasarkan program,
rincian belanja dalam suatu program atau kegiatan hanya bersifat informasi saja dan
tidak mengikat sehingga pelaksanaan belanja menjadi lebih fleksibel dan pengguna
anggaran (executing agencies) tidak terikat dengan rincian belanja yang rigid.
6. Faktor-Faktor yang Mempengaruhi Penerapan Performance Based
Budgeting
Dari hasil wawancara dan studi dokumentasi atas informasi yang didapat dapat
disimpulkan faktor-faktor yang mempengaruhi penerapan performance based
budgeting pada Pemerintah Kabupaten Tanah Datar, yaitu:
7/15/2019 Analisis Penerapan Penganggaran Berbasis Kinerja1
http://slidepdf.com/reader/full/analisis-penerapan-penganggaran-berbasis-kinerja1 22/30
21
− Keterbatasan dana
− Keterbatasan sumber daya manusia (SDM)
− Kurangnya dukungan legislatif
− Kelemahan data kinerja
6.1. Keterbatasan Dana
Keterbatasan dana mempengaruhi perilaku aparat perencanaan pada SKPD
Pemerintah Kabupaten Tanah Datar dalam menetapkan indikator kinerja pada proses
penyusunan anggaran. Dalam perencanaan tahunan, program dan/atau kegiatan yang
akan dilaksanakan untuk mencapai target kinerja yang direncanakan telah dirumuskan
dalam dokumen perencanaan tahunan, yaitu Rencana Kerja Pemerintah Daerah
(RKPD). RKPD diantaranya berisikan target kinerja yang harus dicapai beserta
program dan kegiatan yang akan dilaksanakan untuk mencapai target tersebut.
Namun, tidak semua program dan/atau kegiatan tersebut akan dapat ditampung dalam
rancangan anggaran yang dituangkan dalam Rencana Anggaran Pendapatan dan
Belanja Daerah (RAPBD) dikarenakan adanya keterbatasan dana. Kondisi ini
mempengaruhi perilaku aparat perencanaan SKPD dalam merumuskan indikator
kinerja yaitu kurangnya kesungguhan dan keseriusan dalam merumuskan indikator
kinerja tersebut yang mengakibatkan rendahnya kualitas indikator kinerja yang
ditetapkan. Diantara perilaku yang terjadi adalah adanya penggantian indikator
dan/atau target kinerja dari yang telah dirumuskan dalam dokumen perencanaan
karena dengan dana yang tersedia tidak mungkin merealisasikan indikator dan/atau
target kinerja tersebut.
Keterbatasan sumber dana Pemerintah Kabupaten Tanah Datar terlihat dari
minimnya dana yang tersedia untuk digunakan dalam melaksanakan program dan
kegiatan. Sumber pendapatan Kabupaten Tanah Datar umumnya didominasi oleh
7/15/2019 Analisis Penerapan Penganggaran Berbasis Kinerja1
http://slidepdf.com/reader/full/analisis-penerapan-penganggaran-berbasis-kinerja1 23/30
22
Pendapatan Asli Daerah (PAD), Dana Alokasi Umum (DAU) dan Dana Alokasi
Khusus (DAK). Sebagai kabupaten yang tidak banyak memiliki sumber pendapatan
daerah, PAD Kabupaten Tanah Datar masih sangat terbatas dan tidak memberikan
kontribusi yang berarti dalam pembangunan. Sementara itu, penggunaan DAU
diprioritaskan untuk pembayaran gaji pegawai negeri sipil daerah dan keperluan rutin
kantor lainnya sehingga hanya sedikit yang dapat digunakan untuk melaksanakan
program dan kegiatan. Dengan demikian, hanya DAK yang secara signifikan
mempunyai kontribusi membiayai aktifitas pelayanan publik dan pembangunan
daerah. Namun, DAK peruntukannya telah ditentukan oleh pemerintah pusat sehingga
pemerintah daerah tidak leluasa menggunakannya untuk melaksanakan program dan
kegiatan untuk mencapai target kinerja yang direncanakan.
6.2. Keterbatasan Sumber Daya Manusia
Implementasi performance based budgeting sangat ditentukan oleh kapasitas
administrasi pemerintahan. Kapasitas administrasi yang ada harus mampu
menerjemahkan konsep-konsep performance based budgeting ke praktek-praktek
birokrasi pemerintahan. Sejarah reformasi penganggaran mencatat bahwa kegagalan
suatu inisatif baru sering tidak disebabkan oleh konsep, maksud ataupun nilai yang
dibawa oleh inisiatif baru tersebut, melainkan oleh masalah-masalah operasional yaitu
seberapa baik pihak-pihak yang terkait mengatasi masalah-masalah dalam
penerapannya dan apakah mereka dapat mempertahankan dukungan untuk menjaga
momentum perubahan yang sedang dialami. Dengan kata lain kegagalan tersebut
sering disebabkan oleh ketidaksiapan kapasitas administrasi pemerintahan dalam
menerapkan inisiatif atau konsep baru tersebut. Salah satu untur penting dalam
kapasitas administrasi adalah kualitas sumber daya manusia (SDM).
7/15/2019 Analisis Penerapan Penganggaran Berbasis Kinerja1
http://slidepdf.com/reader/full/analisis-penerapan-penganggaran-berbasis-kinerja1 24/30
23
Kelemahan sumber daya manusia merupakan salah satu faktor yang
mempengaruhi penerapan performance based budgeting pada Pemerintah Kabupaten
Tanah Datar. Latar belakang pegawai atau staf bagian perencanaan pada SKPD yang
tidak memiliki ilmu perencanaan, baik yang diperoleh dari latar belakang pendidikan
maupun melalui pelatihan-pelatihan, menyebabkan lemahnya kualitas SDM dalam
perencanaan. Lemahnya kualitas SDM mengakibatkan masih kurangnya pemahaman
petugas perencanaan SKPD mengenai indikator kinerja sehingga indikator kinerja
yang dirumuskan dalam dokumen anggaran baru sebatas melanjutkan apa yang ada
sebelumnya tanpa melihat bagaimana kualitasnya. Lemahnya kualitas SDM juga
sering mengakibatkan perbedaan pemahaman antara tim anggaran pemerintah daerah
(TAPD) dengan tim anggaran SKPD mengenai performance based budgeting . TAPD
cenderung menyeleksi kegiatan-kegiatan yang diajukan oleh SKPD yang sesuai
dengan prioritas dan menunjang visi dan misi daerah yang terdapat dalam RPJM.
Namun, hal ini sering dianggap oleh SKPD hanya sebagai membagi-bagi proyek.
6.3. Kurangnya Dukungan Legislatif
Dukungan politis yang kuat dan konsisten dari legislatif sangat penting dalam
memulai penerapan performance based budgeting pada pemerintah daerah. Legislator
seharusnya terlibat dalam menetapkan tujuan, membangun indikator kinerja,
memantau proses, dan mengevaluasi hasil. Penganggaran kinerja tidak mungkin
berhasil jika pihak eksekutif dan legislatif berbeda pendapat mengenai pentingnya
reformasi penganggaran kinerja dan manfaat yang dapat diperoleh dari reformasi
penganggaran kinerja tersebut.
Masih kurangnya dukungan dari pihak legislatif, dalam hal ini dewan
perwakilan rakyat daerah (DPRD), menjadi salah satu faktor belum berjalannya
implementasi performance based budgeting dengan baik pada Pemerintah Kabupaten
7/15/2019 Analisis Penerapan Penganggaran Berbasis Kinerja1
http://slidepdf.com/reader/full/analisis-penerapan-penganggaran-berbasis-kinerja1 25/30
24
Tanah Datar. Dalam pembahasan mengenai perencanaan dan pengganggaran anggota
legislatif cenderung lebih melihat kepada aspek politis suatu rencana kegiatan
daripada kebutuhan riil yang melatarbelakangi kegiatan tersebut.
Kurangnya dukungan anggota legislatif juga terlihat dari apa yang menjadi
perhatian anggota dewan dalam pembahasan rancangan anggaran. Dalam Peraturan
Pemerintah (PP) Nomor 58 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah
sebenarnya telah tergambar peran DPRD dalam proses perencanaan tahunan dan
penganggaran pemerintah daerah. DPRD sudah terlibat secara aktif sejak dari
penyusunan RKPD, KUA, PPAS sampai dengan pembahasan RAPBD yang diajukan
pemerintah daerah. RAPBD pada hakekatnya merupakan kumpulan dari program dan
kegiatan yang dimuat dalam rencana kerja dan anggaran (RKA) yang dibuat oleh
setiap SKPD untuk menjabarkan anggaran dari kegiatan-kegiatan yang telah
disepakati oleh legislatif dan eksekutif dalam KUA dan PPAS. Dengan demikian
dalam pembahasan anggaran harusnya anggota legislatif lebih memberikan perhatian
terhadap kesesuaian kegiatan-kegiatan yang dimuat dalam RKA dengan yang
disepakati dalam KUA dan PPAS, termasuk ketepatan indikator kinerja yang
digunakan. Namun, dalam pelaksanaannya anggota dewan lebih fokus pada rincian
pekerjaan fisik suatu kegiatan daripada indikator kinerja yang dicantumkan dalam
rencana kerja dan anggaran (RKA) SKPD. Rincian pekerjaan sendiri merupakan
rincian atau uraian lebih lanjut dari suatu kegiatan atau item belanja yang dimuat
dalam RKA SKPD yang seharusnya bukan lagi domainnya legislatif.
Dari uraian di atas dapat terlihat bahwa kurangnya dukungan legislatif menjadi
salah satu kendala Pemerintah Kabupaten Tanah Datar dalam mengimplementasikan
performance based budgeting . Peran legislatif dalam mengawal proses penganggaran
agar anggaran yang dihasilkan selalu selaras dengan dokumen perencanaan stratejik
7/15/2019 Analisis Penerapan Penganggaran Berbasis Kinerja1
http://slidepdf.com/reader/full/analisis-penerapan-penganggaran-berbasis-kinerja1 26/30
25
(RPJMD) dan dokumen perencanaan tahunan (SKPD), termasuk dalam penetapan
indikator kinerja, sangat penting dalam penerapan performance based budgeting .
6.4. Kelemahan Data Kinerja
Salah satu aktivitas utama dalam performance based budgeting adalah
mendapatkan data kuantitatif indikator kinerja dan membuat keputusan mengenai
penganggarannya sesuai target kinerja yang ditetapkan. Proses mendapatkan data
kuantitatif bertujuan untuk memperoleh informasi dan pengertian tentang berbagai
program yang menghasilkan output dan outcome yang diharapkan. Perolehan dan
penyajian data kuantitatif juga akan menjelaskan bagaimana manfaat setiap program
bagi rencana strategis. Sedangkan proses pengambilan keputusannya melibatkan
setiap level dari manajemen pemerintahan. Pemilihan dan prioritas program yang
akan dianggarkan tersebut akan sangat tergantung pada data tentang target kinerja
yang diharapkan dapat dicapai.
Lemahnya sistem pengumpulan data kinerja merupakan salah satu faktor
belum berjalannya performance based budgeting pada Pemerintah Kabupaten Tanah
Datar. Sistem pengumpulan data kinerja yang menjamin ketersediaan data kinerja
setiap waktu merupakan persyaratan mutlak untuk dapat diterapkannya sistem
manajemen kinerja pada pemerintah daerah. Kurang tersedianya data yang dibutuhkan
pada saat yang tepat menjadi kendala dalam merumuskan indikator kinerja dan
penetapan target kinerja. Demikian juga, pengukuran dan evaluasi kinerja tidak dapat
dilaksanakan jika data kinerja yang tersedia tidak andal.
7. Simpulan
Pemerintah Kabupaten Tanah Datar telah menerapkan performance based
budgeting dalam penyusunan APBD untuk tahun anggaran 2009 dan 2010. Ini
ditandai dengan adanya indikator kinerja, berupa output dan outcome, dalam
7/15/2019 Analisis Penerapan Penganggaran Berbasis Kinerja1
http://slidepdf.com/reader/full/analisis-penerapan-penganggaran-berbasis-kinerja1 27/30
26
Dokumen Pelaksanaan Angaran (DPA) SKPD Pemerintah Kabupaten Tanah Datar.
Namun, hasil penilaian terhadap indikator kinerja tersebut menunjukkan bahwa secara
umum indikator kinerja yang digunakan dalam dokumen anggaran tersebut belum
memenuhi kriteria indikator kinerja yang baik. Kondisi ini berimplikasi pada
penggunaan indikator kinerja tersebut dalam penyusunan anggaran dimana indikator
kinerja tersebut tidak bisa dikaitkan secara langsung dengan anggaran yang ditetapkan
untuk kegiatan yang terkait. Dengan demikian, persyaratan mendasar dalam
penerapan bentuk sederhana performance based budgeting belum terpenuhi dalam
penyusunan APBD Kabupaten Tanah Datar tahun anggaran 2009 dan 2010.
Faktor-faktor yang mempengaruhi penerapan performance based budgeting
pada Pemerintah Kabupaten Tanah Datar adalah:
1) Keterbatasan dana
Keterbatasan dana mempengaruhi perilaku aparat perencanaan pada SKPD
Pemerintah Kabupaten Tanah Datar dalam menetapkan indikator kinerja pada
proses penyusunan anggaran sehingga mengakibatkan belum berjalannya
performance based budgeting pada Pemerintah Kabupaten Tanah Datar.
2) Keterbatasan sumber daya manusia (SDM)
Keterbatasan sumber daya manusia mengakibatkan masih kurangnya pemahaman
petugas perencanaan SKPD mengenai indikator kinerja sehingga indikator kinerja
yang dirumuskan dalam dokumen anggaran baru sebatas melanjutkan apa yang
ada tahun sebelumnya tanpa melihat bagaimana kualitasnya.
3) Kurangnya dukungan legislatif
Kurangnya dukungan legislatif terlihat dalam pembahasan mengenai perencanaan
dan pengganggaran dimana anggota legislatif cenderung lebih melihat kepada
7/15/2019 Analisis Penerapan Penganggaran Berbasis Kinerja1
http://slidepdf.com/reader/full/analisis-penerapan-penganggaran-berbasis-kinerja1 28/30
27
aspek politis suatu rencana kegiatan daripada kebutuhan riil yang
melatarbelakangi kegiatan tersebut.
4) Kelemahan data kinerja
Kurang tersedianya data yang dibutuhkan pada saat yang tepat menjadi kendala
dalam merumuskan indikator kinerja dan penetapan target kinerja.
7/15/2019 Analisis Penerapan Penganggaran Berbasis Kinerja1
http://slidepdf.com/reader/full/analisis-penerapan-penganggaran-berbasis-kinerja1 29/30
DAFTAR PUSTAKA
Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP). 2005. Pedoman PenyusunanAnggaran Berbasis Kinerja (Revisi). Jakarta
Bastian, Indra. 2006. Akuntansi Sektor Publik: Suatu Pengantar. Penerbit Erlangga.
Jakarta.
Curristine, Teresa. 2005. Performance Information in the Budget Process: Results of
the OECD 2005 Questionnaire. OECD Journal on Budgeting . Volume 5 –
No. 2.
Carlin, Tyrone M. 2003. Victoria’s Accrual Output Based Budgeting System –
Delivering as Promise? Some Empirical Evidence. MGSM Working Papers in Management . Macquarie Graduate School of Management. Sydney
Carlin, Tyrone M. 2004. Output Based-Budgeting and the Management of
Performance. MGSM Working Papers in Management . Macquarie Graduate
School of Management. Sydney
Diamond, Jack. 2002. Performance Budgeting – Is Accrual Acounting Required?. IMF
Working Paper 02/240. International Monetary Fund. Washington.
Diamond, Jack. 2003. From Program to Performance Budgeting: The Challenge for
Emerging Market Economies. IMF Working Paper 03/69. International
Monetary Fund. Washington.
Diamond, Jack. 2005. Establishing a Performance Management Framework for
Government. IMF Working Paper 05/50. International Monetary Fund.
Washington.
Hou, Yilin. 2010. The Performance of Performance-Based Budgeting in Boom and
Bust Years: An Analytical Framework and Survey of States. Prepared for
Presentation at the Annual Conference of the American Society for Public
Administration (ASPA) San Jose, CA, April 9-13, 2010.
Hughes, Owen E. 1998. Public Management and Administration: An Introduction.
Macmillan. Melbourne.
Jones, Rowan. 2007. Financial Accounting and Reporting . Public Sector and
Governance and Accountability Series: Local Public Financial Management .
World Bank.
Kementerian Dalam Negeri RI. 2006. Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 13
Tahun 2006 tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah. Jakarta
Kementerian Dalam Negeri RI. 2007. Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 59
Tahun 2007 tentang Revisi atas Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 13Tahun 2006 tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah. Jakarta
7/15/2019 Analisis Penerapan Penganggaran Berbasis Kinerja1
http://slidepdf.com/reader/full/analisis-penerapan-penganggaran-berbasis-kinerja1 30/30
Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara (PAN). 2005. Sistem Akuntabilitas
Kinerja Instansi Pemerintah (SAKIP) dalam Konstelasi Peraturan Perundangan
Manajemen Sektor Publik. Jakarta
Mardiasmo. 2005. Akuntansi Sektor Publik. Edisi Kedua. Penerbit Andi. Yoyakarta.
McNab, Robert M. and Francois Melese. 2001. Implementing GPRA: Examining the
Prospects for Performance Budgeting in The Federal Goverment .
Pemerintah Kabupaten Tanah Datar. 2006. Peraturan Bupati Tanah Datar Nomor 20
Tahun 2005 tentang Rencana Pembangunan Jangka Menengah (RPJM)
Kabupaten Tanah Datar Tahun 2006 - 2010. Batusangkar.
Rasul, Sjahruddin. 2003. Pengintegrasian Sistem Akuntabilitas Kinerja dan Anggaran
dalam Perspektif UU No. 17/2003 tentang Keuangan Negara. PNRI. Jakarta.
Republik Indonesia. 2003. Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan
Negara.
Republik Indonesia. 2004. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang
Pemerintahan Daerah.
Republik Indonesia. 2004. Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang
Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah.
Republik Indonesia. 2005. Peraturan Pemerintah RI Nomor 58 Tahun 2005 tentang
Pengelolaan Keuangan Daerah.
Republik Indonesia. 2008. Peraturan Pemerintah RI Nomor 8 Tahun 2008 tentangTahapan, Tata Cara Penyusunan, Pengendalian dan Evaluasi Pelaksanaan
Rencana Pembangunan Daerah.
Robinson, Marc and D. Last. 2009. A Basic Model of Performance-Based Budgeting.
Technical Notes and Manuals. International Monetary Fund. Washington.
Robinson, Marc and J. Brumby. 2005. Does Performance-Based Budgeting Work?: An
Analytical Review of the Empirical Literature. IMF Working Paper 05/210.
International Monetary Fund. Washington.
Rubin, Irene. 2007. Budget Formats: Choices and Implications. Public Sector and Governance and Accountability Series: Local Budgeting . World Bank.
Shah, Anwar and Chunli Shen. 2007. Citizen-Centric Performance Budgeting at the
Local Level . Public Sector and Governance and Accountability Series: Local
Budgeting . World Bank.
Young, Richard D. 2003. Performance- Based Budget Systems. Public Policy and
Practice. Institude for Public Service and Policy Research. University of
South Carolina.