Mr. sc. Kristian Turkalj

Pravni i institucionalni okvir za prilagodbu hrvatskog pravosuđa i unutarnjih

poslova u procesu pregovora za punopravno članstvo u EU

U kontekstu formalnog otvaranja pregovara RH s EU o punopravnom članstvu u

Europskoj uniji, autor analizira izazove s kojima će se RH suočiti na području pravosuđa i

unutarnjih poslova tijekom pregovaračkog procesa. U članku se ističe da nije dovoljno

pregovorima pristupiti samo analizom pozitivnog zakonodavstva EU, već da je također važno

proučiti povijest nastavka europske dimenzije pravosuđa i unutarnjih poslova, te percipirati

njegov daljnji razvoj. Kako će se sami pregovori odvijati u kontekstu dosadašnjih političkih

odnosa između RH i EU u članku se ujedno daje i kratak prikaz razvoja formalnih veza i njihovog

utjecaja na budući proces. Najvažniji dio rada posvećen je proceduralnim aspektima

pregovaračkog procesa, te objašnjavanju kriterija za članstvu sa područja pravosuđa i

unutarnjih poslova, a na čijem ispunjavanju će RH morati postići značajan napredak.

Ključne riječi: Europska unija, pristupni pregovori, pravosuđe i unutarnji poslovi, pravo

Europske unije

I. Uvod

Republika Hrvatska upravo očekuje (17. ožujka 2005.) formalno otvaranje pregovora o

pristupanju u punopravno članstvo Europske unije. U pregovorima među najsloženijim

poglavljima su i ona koja se odnose na područje pravosuđa i unutarnjih poslova. Zbog toga je,

osim dobrog poznavanja pozitivnih propisa Europske unije, od iznimne važnosti razumijevati i

širi okvir unutar kojega će se voditi pregovori. Navedeno uključuje kako nastanak pravne

stečevine EU (acquis) tako i projekciju njezinog daljnjeg razvoja. Vezano za ovo zadnje RH će

svoje pregovore započeti u jednom pravnom okviru (onom definiranom Ugovorom iz Nice) a

završiti u drugom (onom definiranom Ustavom EU koji će najvjerojatnije u međuvremenu stupiti

na snagu). Također, pravna stečevina EU će se, posebice u pogledu prostora slobode, sigurnosti i

pravde, dalje nadograđivati i modificirati kako bi se ostvario jedan od temeljnih ciljeva EU –

sigurnost njezinih građana. Upravo zbog toga na pregovore treba gledati kao na jedan dinamičan

(a ne statičan) proces koji je podložan stalnim promjenama, te na kojeg će te promjene imati

izravan utjecaj. No, tijekom pregovora trebati će također voditi računa o daljnjem razvoju

političkih odnosa sa EU budući da će oni imati izravan utjecaj na dinamiku tog procesa. U

kontekstu pravosuđa i unutarnjih poslova za političke odnose od iznimnog značenja bit će

sudjelovanje na neformalnim sastanci ministara pravosuđa i unutarnjih poslova, te dijalog kroz

institucionalne strukture Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (posebice pododbora za

pravosuđe i unutrašnje poslove).

II. Razvoj pravne stečevine u dijelu koji se odnosi na pravosuđe i unutarnje poslove

Za razumijevanje postojeće pravne stečevine u dijelu koji se odnosi na pravosuđe i unutarnje

poslove potrebno se upoznati s njezinim nastankom. Europska unije nastala je 1992. Ugovorom

iz Maastrichta, te je obuhvaćala dvanaest europskih država.1 Ugovorom iz Maastrichta došlo je

do modificiranja ranijeg Ugovora o osnivanju Europske zajednice, pri čemu sama Europska

zajednica (EZ) nije ukinuta, već su dodana neka nova područja djelovanja. Time EU prerasta iz

gospodarske integracije, što je bila njena preteča - Europske zajednice, u političku integraciju

koja ima određene posebnosti i vlastite ciljeve različite od onih Europske zajednice. Dakle,

Ugovor iz Maastrichta zasnovao je Europsku uniju (EU) na tri osnovna elementa (tzv. tri stupa

EU): Europskim zajednicama, Zajedničkoj vanjskoj i sigurnosnoj politici, te pravosuđu i

1 Ugovor iz Maastrichta sklopljen je 1992., a stupio je na snagu 1993.

2

unutarnjih poslovima. Kad govorimo o EZ onda uvijek mislimo na tri organizacije koje je ona s

vremenom apsorbirala: Europsku zajednicu za ugljen i čelik osnovanu 1952., Eruoatom osnovan

1958. i Europsku ekonomsku zajednicu osnovanu 1957. U pogledu preostala dva stupa treba reći

da je njihov razvoj upravo započeo osnivanjem EU. Za ovaj rad najinteresantniji treći stup

(pravosuđe i unutarnji poslovi) obuhvaćao je politiku azila, migracija, te pravosudnu, policijsku i

carinsku suradnju. Na ovom području odluke je donosilo Vijeće jednoglasno na inicijativu država

članica ili Europske komisije.2 Upravo u pogledu procesa donošenja odluka s promjenama

ugovora slijediti će i promjene u načinu odlučivanja koji će sve više ići prema odlučivanju

kvalificiranom većinom, te postepenom jačanju uloge Europskog parlamenta.

Daljnje važne promjene dogodile su se 1997. Ugovorom iz Amsterdama kada je dio JHA

inkorporiran je u prvi stup (EZ), dok je dio ostao u trećem stupu pod nazivom "Police and judicial

cooperation in criminal matters". U prvi stup u poglavlje pod nazivom "slobodno kretanje osoba"

prebačene su odredbe glede viza, azila, migracija, te pravosudne suradnje u građanskim stvarima.

Nadalje, posebnim protokolom uz Ugovor iz Amstermada Schengenski acquis je integriran u

pravni okvir EU.3 Definiran je glavni cilj kako tog dijela prvog stupa, tako i trećeg stupa:

uspostava prostora slobode, sigurnosti i pravde (AFSJ). U trećem stupu ujedno su određene tri

metode putem kojih se treba ostvariti zadani cilj: a) tijesnom suradnjom policijskih i carinskih

službi država članica uz pomoć Europola; b) tijesnom pravosudnom suradnjom država članica i

c) harmonizacijom određenih dijelova kaznenog zakonodavstva.4

Daljnje promjene dogodile su se 2001. Ugovorom iz Nice pri čemu je zadržana podjela

pravosuđa i unutarnjih poslova između dvaju stupova.5 U provom stupu sada se relevantne

odredbe nalaze u trećem dijelu Ugovora o Europskim zajednicama koji se odnosi na Zajedničke

politike i to pod naslovom "Vize, azil, migracije i ostale politike vezane uz slobodu kretanja

ljudi".6 U trećem stupu relevantne odredbe stavljene su u poglavlje pod nazivom "odredbe o

2 Vidi: Craig, P., Grainne de Burca, EU Law - Text, Cases, and Materials, drugo izdanje, Oxford University Press, New York, 1998.,str. 29.3 Naime, sam Schengenski sustav nastao je izvan okvira EU 1985. kada je dio država članica odlučilo postepeno ukinuti nadzor zajedničkih graničnih prijelaza. 4 Vidi: Craig, Grainne de Burca, op.cit., str. 43.5 Ugovor iz Nice potpisan je 26. veljače 2001. Tekst Ugovora objavljen je u Official Journal C80/1 iz 2001. Konsolidirana verzija ugovora objavljena je u: Consolidated versions of the Treaty on European Union and of the Treaty establishing the European Community, Official Journal C325 of 24.12.2002.6 Vidi čl. 61-69. Ugovora iz Nice: Consolidated version.., op.cit., str. 57-61.

3

policijskoj i pravosudnoj suradnji u kaznenim stvarima".7 Navedenim odredbama Europskoj uniji

je postavljen cilj da svojim građanima pruži visoki stupanj sigurnosti unutar prostora sigurnosti,

slobode i pravde. Novosti koje je na ovo područje donio Ugovor iz Nice odnose se na uvođenje

dviju novih europskih institucija (Europol i Eurojust) radi jačanja policijske i pravosudne

suradnje u kaznenim stvarima.8 Dakako najvažnija novina je da se po prvi puta za određena

pitanja s područja pravosuđa i unutarnjih poslova (neka pitanja politike viza) uvodi odlučivanje

kvalificiranom većinom.9

U EU za razvoj područja pravosuđa i unutrašnjih poslova od iznimne važnosti je bilo usvajanje

višegodišnjeg programa tzv. Tampere programa. Program je usvojen 1999. na sastanku

Europskog vijeća, te definirao aktivnosti EU u razdoblju od 1999. do 2004. Provedbu Tampere

programa karakterizira intenzivna zakonodavna djelatnost EU usmjerena na uspostavu pravnog

okvira suradnje država članica EU na području pravosuđa i unutarnjih poslova. Daljnje aktivnosti

EU na ovom području uvelike će biti određene novim višegodišnjim programom za razvoj

suradnje na području pravosuđa i unutarnjih poslova (Haški program), te posebice Planom

aktivnosti za provedbu Haškog programa kojeg bi Europsko vijeće trebalo usvojiti u lipnju 2005.

Pri tome valja istaknuti da će glavno težište Haškog programa biti, u prvom redu, na

operacionalizaciji suradnje uspostavljenje Tampereom, a manje na stvaranju novog EU

zakonodavstva.

Ustav Europske unije

Jedan od dokumenata koji će imati presudno značenje, ali također koji će odrediti okvir

predstojećih pregovora za članstvo u EU je nedavno usvojeni Ustav EU.10 Premda Ustav još nije

stupio na snagu, budući da ga moraju ratificirati sve države članice, on će imati značajan utjecaj

na same pregovore. Naime, s jedne strane Ustav će vrlo vjerojatno stupiti na snagu za vrijeme

trajanja pregovora, a s druge strane u njemu su sadržani EU standardi koje će RH trebati ispuniti

kako bi stekla uvjete za punopravno članstvo. Zbog toga je nužno upoznati njegovu strukturu,

7 Vidi: čl. 29-42. Ugovor iz Nice, Consolidated version.., op.cit., str. 21-28. 8 Vidi: čl. 30. i 31. Ugovora iz Nice, Consolidated version.., op.cit., str. 22-23.9 Vidi st. 3. čl. 67. Ugovora iz Nice, Consolidated version.., op.cit., str. 60.10 Ustav Europske unije (Treaty establishing a Constitution for Eruope) objavljen je u Official Journal of the European Union, C 310, vol 47, 16. 12. 2004., str. 1-465. Tekst Ustava EU vidi na web-stranici EU: http://europa.eu.int/eur-lex/lex/JOHtml.do?uri=OJ:C:2004:310:SOM:EN:HTML

4

mehanizme donošenja odluka, postupovna pravila za sklapanje sporazuma o pristupanju, te

posebice odredbe koje se odnose na uspostavu prostora slobode, sigurnosti i pravde.

Što se strukture tiče, Ustav Europske unije je napustio podjelu na stupove, te je došlo do

nestajanja ranijih sastavnica - Ugovora o Europskoj uniji i Ugovora o Europskim zajednicama.

Ustav se sastoji od četiri glavna dijela. U prvom djelu definiraju se ciljevi EU, institucionalni

okvir (glavna tijela EU), nadležnosti te pitanje članstva u EU. Drugi dio sadrži povelju o

temeljnim pravima kao što su sloboda, jednakost, solidarnost, pravda. Treći dio posvećen je

politikama EU i njezinom funkcioniranju. U tom dijelu jedno poglavlje posebno se bavi

prostorom slobode, sigurnosti i pravde, te je stoga od posebnog interesa za one koji će se biti

zaduženi za pregovaranje poglavlja posvećenih pravosuđu i unutarnjim poslovima. Osim općih

odredbi ovo poglavlje dijeli se na četiri tematske cjeline: a) policijski nadzor granice, azil i

migracije, b) pravosudnu suradnju u građanskim stvarima, c) pravosudnu suradnju u kaznenim

stvarima, te d) na policijsku suradnju.11 Konačno, četvrti dio ustava sadrži opće i završne odredbe

vezanih uz ratifikaciju i stupanje Ustava na snagu.

Za predstojeće pregovore o pristupanju osim samih odredbi iz poglavlja posvećenog prostoru

slobode, sigurnosti i pravde, važne su i one odredbe Ustava koje se odnose na opće uvjete za

članstvo u EU. Ustav definira uvjete propisujući da je Unija otvorena svim europskim državama

koje poštuju njezine vrijednosti i koje su u potpunosti privržene njihovoj daljnjoj promociji.12

Vrijednosti se odnose na poštivanje ljudskog dostojanstva, slobode, demokracije, jednakosti,

vladavine prava te poštivanja prava čovjeka uključujući prava manjina.13 Uvjeti i utanačenja za

prijem u punopravno članstvo EU predmetom su posebnog sporazuma.14 Sama procedura

sklapanja sporazuma definirana je vrlo detaljno, te između ostalog uključuje ratifikaciju takvog

sporazuma od strane svih njezinih članica. Dakle, u slučaju RH to konkretno znači da će za

ulazak RH u Uniju biti potrebno da se, nakon što se sporazum o pristupanju ispregovara i potpiše,

isti ratificira od strane najvjerojatnije dvadeset i sedam država.15

11 Vidi Poglavlje IV "Prostor slobode, sigurnosti i pravde, članke 257-277. Ustava EU, op. cit., str. 193-209.12 Vidi čl. 1. Ustava EU, op. cit., str. str. 11. 13 Vidi čl. 2. Ustava EU, op. cit., str. str. 11.14 Vidi čl. 58. Ustava EU, op. cit., str. str. 38.15 Za pretpostaviti je da će Bugarska i Rumunjska do trenutka potpisivanja Sporazuma o pristupanju između RH i EU već postati punopravne članice Europske unije, te će stoga i one zajedno s ostalih 25 država trebati ratificirati predmetni sporazum.

5

Na kraju treba istaknuti da područje pravosuđa i unutarnjih poslova spada u rijetka područja u

kojima prema Ustavu Unija svoje nadležnosti i dalje dijeli s državama članicama odnosno u

kojima ona nema isključivu nadležnost.16 To konkretno znači da Unija nije jedina koja može

predlagati donošenje pojedinih propisa već da ona tu ovlast dijeli s državama članicama. Premda

u donošenju odluka Vijeće ima najjaču poziciju, u područjima u kojima je pravo inicijative

ograničeno samo u korist Unije niti jedna odluka se ne može donijeti bez prijedloga Komisije

kojim ona započinje zakonodavni proces. Time je tekst takvih odluka uveliko ovisan o načinu

razmišljanja u samoj Europskoj komisiji. Za razliku od toga u područjima gdje Unija dijeli pravo

inicijative s državama članicama, uloga država je znatno jača od samog početka zakonodavnog

postupka.

Na kraju razmatranja povijesti nastanka EU politike pravosuđa i unutarnjih poslova može se

izvući zaključak da ovaj dio pravne stečevine (dio koji se odnosi na područje pravosuđa i

unutarnjih poslova) karakteriziraju dvije važne značajke: 1) radi se o najmlađem području pravne

stečevine i 2) trenutno se radi o zakonodavno najdinamičnijem i najpropulzivnijem području EU.

III. Proces daljnje izgradnje Prostora slobode, sigurnosti i pravde

Nakon isteka Tampere programa na sastanku Europskog vijeća 4. i 5. studenog 2004. u

Bruxellesu usvojen je Haški program jačanja slobode, sigurnosti i pravde u EU.17 Program je

pripremilo nizozemsko predsjedništvo u suradnji s Europskom komisijom kao novi petogodišnji

program za daljnji razvoj suradnje na ovom području. Haški program definira aktivnosti EU na

području AFSJ za narednih pet godina s time da je težište programa na optimalizaciji operativne

suradnje, te na konsolidaciji postojećeg pravnog okvira kao i daljnjem razvoju prostora slobode,

sigurnosti i pravde.18 Haški program predstavlja nadogradnju prvog petogodišnjeg programa koji

je pokrenut zaključcima Europskog vijeća (EV) 1999. u Tampereu. Od Tamperea EU je ostvarila

16 Sukladno čl. 42. st. 3. Ustava EU države članice imaju pravo inicijative po pitanjima policijske i pravosudne suradnje u kaznenim stvarima. Vidi čl. 42. Ustava EU, op. cit., str. 32.

17 Haški program usvojen je 5. studenog 2004. na sastanku Europskog Vijeća i predstavlja nadogradnju na zaključke Europskog Vijeća iz Tamperea iz 1999. 18 Prioriteti luxembourškog predsjedništva za područje pravosuđa i unutarnjih poslova vidi na web-stranici: http://www.eu2005.lu/en/presidence/priorites_et_pgm/priorites/index.html#justice

6

značajan napredak u izgradnji tzv. prostora slobode, sigurnosti i pravde. No, sada je došlo

vrijeme da se usvoji novi program koji će biti daljnja nadogradnja Tamperea, te kojim će se na

učinkoviti način suočiti s novim izazovima. Jedan od najvažnijih izazova s kojima se EU mora

nositi rezultat je terorističkih napada na New York i Madrid, te sukladno tome Haški program

posebnu pozornost pridaje jačanju sigurnosti EU i njezinih građana.

Cilj Haškog programa je daljnje jačanje zajedničke sposobnosti EU i njezinih država članica u

pogledu poštivanja temeljnih ljudskih prava, zaštite izbjeglica, reguliranja migracijskih tokova,

kontrole vanjskih granica, suzbijanja prekograničnog kriminala, te smanjivanja opasnosti od

terorizma. Također, Haški program ima za cilj da se potencijali Europola i Eurojusta iskoriste u

što većoj mjeri. Haški program podijeljen je na opći i posebni dio. U općem djelu objašnjeni su

razlozi i ciljevi njegovog usvajanja, dana su opća načela, te je naznačena potreba pravovremene

provedbe i vrednovanja donesenih mjera. U tom kontekstu Europsko vijeće je zadužilo Europsku

komisiju da tijekom 2005. pripremi Akcijski plan kojim će se ciljevi i prioriteti Haškog programa

popratiti konkretnim aktivnostima s precizno definiranim rokovima. Pored toga, od EK se traži da

svake godine podnese izvješće o provedbi Haškog programa. Posebni dio podijeljen je na četiri

područja od posebnog interesa za EU: jačanje slobode, jačanje sigurnosti, jačanje pravde, te

vanjsko političku dimenziju politike JHA. Navedena pitanja bit će predmetom posebnog

poglavlja u pregovorima s RH o pristupanju EU.

Stavovi Europskog vijeća, a time i država članica definirani su Haškim programom, dok su

stavovi Europskog parlamenta o strateškoj političkoj orijentaciji za naredno petogodišnje

razdoblje glede područja pravosuđa i unutarnjih poslova definirani Rezolucijom koju je usvojio

Europski parlament 16. prosinca 2004. Iz navedene rezolucije jasno proizlazi da će EU politički

dominirati teme poput borbe protiv terorizma i organiziranog kriminala. Navedena pitanja

označena su kao ključna za izgradnju sigurne Europe. Europski parlament od Europske komisije

očekuje da ubrza usvajanje zajedničkih definicija za pojedina najteža kaznena djela koja imaju

prekogranični karakter poput terorizma, trgovine drogama i ljudima, pranje novca, te kibernetički

kriminal. Također za ostvarivanje postavljenih ciljeva od iznimne važnosti bit će jačanje

koordinacije između policije, pravosuđa i tajnih službi država članica. Osim borbe protiv

terorizma i organiziranog kriminala, Europski parlament očekuje danji napredak u odnosu na

7

politiku azila, te jačanje kontrole vanjskih granica EU. Ukoliko se navedeno stavi u kontekst

predstojećih pregovora RH će trebati pratiti nastale promjene unutar EU, te ih provoditi kroz

promjene vlastitog zakonodavstva.

Luxembourško predsjedništvo posebnu će pažnju posvetiti provedbi nedavno usvojenog Haškog

programa, te će jedan od glavnih prioriteta biti usvajanje Akcijskog plana za njegovu provedbu

koje je predviđeno za lipanj 2005. Akcijski plan predstavljat će ključan dokument s precizno

određenim vremenskim okvirima za provedbu Haškog programa.

IV. Razvoj političkih odnosa između RH i EU

Formalna suradnja na području JHA započela potpisivanjem SSP u studenom 2001. u

Luxembourgu – od tada EK priprema godišnja izvješća za SAP države u kojima se daje i analiza

stanja pravosuđa i unutarnjih poslova. Može se reći da je upravo pokretanjem procesa

stabilizacije i pridruživanja, te pripremom godišnjih izvješća započeo i proces upoznavanja

hrvatskog zakonodavstva, te administrativne i pravosudne sposobnosti za punopravno članstvo u

EU od strane institucija Europske unije (Vijeća EU, Europske komisije i Europskog parlamenta).

Iznimno važan moment u približavanu RH bilo je podnošenje zahtjeva za članstvo u EU 21.

veljače 2003. Po predaji zahtjeva EK je počela pripremati mišljenje o sposobnosti RH za

članstvo. RH je primila upitnik čiji su odgovori, pored ostalih izvora, predstavljali osnovu na

kojoj je EK izradila pozitivno mišljenje (avis) u travnju 2004. Avis je definirao glavne slabosti s

kojima će se RH suočiti u procesu pridruživanja, te na kojima će morati poraditi kako bi ispunila

kopenhaške kriterije. Avis je definirao ključna politička pitanja (ICTY, regionalna suradnja,

povratak izbjeglica, reforma pravosuđa), ali također i ostale probleme s kojima će se RH morati

suočiti u procesu približavanja EU (poput potrebnih prilagodbi na području unutarnjih poslova

npr. u odnosu na integrirano upravljanje granicama, politiku azila i sl).

Po stjecanju kandidatskog statusa u lipnju 2004. RH se sve više otvaraju mogućnosti za

sudjelovanje na raznim sastancima EU kako na političkoj, tako i na tehničko-stručnoj razini. S

aspekta pravosuđa i unutarnjih poslova dakako najvažnije je otvaranje neformalnih sastanaka

ministara pravosuđa i unutarnjih poslova. Neformalni sastanci razlikuju se od redovitih sastanaka

8

ministara po tome što se na njih zovu i ministri država kandidatkinja, te po tome što se na njima

ne raspravlja o konkretnim zakonodavnim tekstovima, već o strateškim i načelnim pitanjima.

Zbog toga su ovi sastanci u pravilu puno interesantniji i bolje zastupljeni od strane ministara.

Prvi puta RH je sudjelovala na neformalnom sastanku ministara JHA u Hagu 30.09. - 2.10. 2004.

Navedeni sastanak bio je posvećen izradi novog višegodišnjeg programa posvećenog daljnjem

razvoju EU prostora slobode, sigurnosti i pravde (tzv. Haškog programa). Zadnji neformalni

sastanak na kojem su sudjelovati i hrvatski ministri pravosuđa i unutarnjih poslova održan je bio

u Luxembourgu od 27-29. siječnja 2005. Navedeni sastanak između ostalog je pokušao dati

političke smjernice za pripremu Akcijskog plana za provedbu Haškog programa kojega Europsko

vijeće mora usvojiti na lipanjskom sastanku 2005. No, također ministri su značajnu pozornost

posvetili raspravi o jačanju pravde i sigurnosti u EU, kao i politici azila.

No, pored sastanaka na visokoj političkoj razini RH se sve više uključuje u operativnu i tehničku

suradnju u sklopu različitih institucija i radnih skupina EU. Radi se primjerice o sudjelovanju na

sastancima CIREFI-a (Centre d'information, de réflexion et d'échanges en matière de

franchissement des frontières et d'immigration), Horizontalne radne skupine za droge, Europskog

monitoring centra za droge. No, još značajnije je otvaranje suradnje s Europolom i Eurjustom.

Konačno, RH je također intenzivirala bilateralnu suradnju s Europskom komisijom na razini viših

dužnosnika zaduženih za pitanja pravosuđa i unutarnjih poslova.

VI. Pregovarački proces

Pregovarački proces prolazi kroz nekoliko osnovnih faza. Prva faza sastoji se u činu formalnog

otvaranja pregovora, potom slijedi postupak screeninga. Nakon završetka screeninga, ukoliko je

EK dala pozitivnu preporuku slijedi otvaranje pregovora za svako pojedino poglavlje. Na kraju

slijedi zatvaranje pregovora, te priprema sporazuma o pristupanju.

Za potrebe screeninga, ali i kasnijih pregovora pravna stečevina podijeljena je na poglavlja. Broj

poglavlja povećan je u odnosu na broj koji su pregovarale države u prethodnim pregovorima. S

obzirom da se pravna stečevina s područja pravosuđa i unutrašnjih poslova u zadnjih godina

iznimno brzo razvijala i povećavala, ovo će područje, za razliku od prijašnjih pregovora, biti

9

podijeljeno u dva odvojena poglavlja ("justice, freedom and security" i judiciary and

fundamental rights"). U prvom poglavlju analizirati će se acquis u odnosu na azil, granice,

migracije, borbu protiv organiziranog kriminala, suradnju u kaznenim i građanskim stvarima i dr.

U drugom poglavlju analizirati će se postojeći acquis u odnosu na prebivalište, prava putovanja i

glasovanja, te novog acquisa sadržanog u Ustavu EU glede temeljnih ljudskih prava. U okviru

ovog poglavlja također će se raspravljati funkcioniranje pravosuđa i borba protiv korupcije. Zbog

toga se za ovo poglavlje može reći da je političkog karaktera, te se u velikoj mjeri poklapa s

kopenhaškim političkim kriterijima. U svakom slučaju povećanje broja poglavlja za pregovaranje

ne bi smjelo utjecati na brzinu pregovora budući da se oni neće pregovarati jedan za drugim, nego

u velikoj mjeri simultano.

Odmah nakon formalnog otvaranja pregovora Europska komisija će formalno započeti proces

screening-a (ispitivanje usklađenosti hrvatskog zakonodavstva s acquisom) koji otprilike traje

godinu dana. Svrha screeninga je da se hrvatskim vlastima objasni acquis, te da hrvatske vlasti

dobe preliminarnu indikaciju o pitanjima koja će se najvjerojatnije pojaviti tijekom pregovora.

Također, screening omogućuje Europskoj komisiji i državama članicama da procjene stupanj

pripremljenosti države kandidatkinje za otvaranje pregovora o svakom pojedinom poglavlju.

Screening se provodi kroz organizaciju sastanaka između stručnih službi Europske komisije i

nadležnih tijela države kandidatkinje (Ministarstva vanjskih poslova, Ministarstva europskih

integracija, te relevantnih resornih ministarstava poput Ministarstva pravosuđa i Ministarstva

unutarnjih poslova).

Sam postupak se sastoji od dvije osnovne faze. U prvoj Europska komisija objašnjava pravnu

stečevinu za svako poglavlje posebno. Pri tome, Europska komisija unaprijed dostavlja listu

acquis za svako poglavlje kako bi se sastanak mogao što bolje pripremiti. Ova faza može trajati

od jednog dana za lakša poglavlja do četiri tjedna za teža poglavlja (npr. poljoprivreda). Nakon

toga prelazi se u drugu fazu kojoj je za cilj da utvrdi da li država kandidatkinja prihvaća acquis

odnosno da li ima ili će imati sposobnost da ga primjenjuje. Sastanci u ovoj fazi također služe

kako bi se identificirali potencijalni problemi u prihvaćanju i provedbi acquisa, a o kojima bi

trebalo voditi računa tijekom budućih pregovora. U ovoj fazi od države kandidatkinje se očekuje

da pruži detaljna objašnjenja o sposobnosti i problemima za primjenu acquis-a. Treba napomenuti

10

da između prve i druge faze u pravilu je razmak od mjesec dana kako bi se državi kandidatkinji

dalo dovoljno vremena da analizira acquis koji joj je bio objašnjen prije izjašnjavanja o

sposobnosti i problemima za njegovu primjenu.

Rezultati screeninga sadržani su u screening izvješću koje je podijeljeno u četiri osnovna dijela.

U prvom dijelu daju se opće opaske vezane za acquis relevantnog poglavlja. Posebna se

pozornost pridaje pravnoj prirodi zakonodavstva (da li se radi o pravno obvezatnom ili ne

obvezatnom, odnosno izravno ili posredno primjenjivog zakonodavstva). Drugi dio posvećen je

prihvaćanju acquis od strane države kandidatkinje, te da li ga je ona prihvaća primijeniti od

trenutka pristupa ili joj je potreban prijelaza period. U trećem djelu govori se od zakonodavnoj i

upravnoj sposobnosti države za provedbu acquis, te se ispituje da li su raspoloživa sredstva

dovoljna za provedbu planova predloženih od strane države kandidatkinje. U zadnjem dijelu daju

se komentari i preporuke. Najvažnija preporuka odnosi se na procjenu Europske komisije o tome

da li je država spremana za otvaranje pregovora o određenom poglavlju.

Nakon što završi screening pojedinog poglavlja Europska komisija će, ukoliko je RH dovoljno

pripremljena, predložiti otvaranje pregovora za to poglavlje. Svoju odluku EK će temeljiti na

avisu, godišnjim izvješćima te posebice informacijama dobivenim tijekom screening procesa.

Sama dinamika pregovora ovisiti će o pravilnom i pravovremenom prenošenju i provedbi

acquisa u RH uključujući učinkovitu i efikasnu primjenu od strane odgovarajućih upravnih i

pravosudnih struktura. Europska komisija će prije otvaranja pregovora predložiti Vijeću

benchmarks (mjerila) za otvaranje i provizorno zatvaranje svakog pojedinog poglavlja. EU će u

predstavljanju EU zajedničke pozicije (EU Common Position) za svako poglavlje ujedno i

predstaviti benchmarkse za otvaranje i zatvaranje pregovora o tome poglavlju. U slučaju da u

tijeku pregovora dođe do novog acquisa, postojeći se benchmarksi mogu revidirati sukladno

nastalim promjenama. Benchmarks se mogu odnositi kako na razinu usklađenosti zakonodavstva,

tako i na zadovoljavajući track record provedbe. No, u poglavljima gdje je to relevantno

benchmarksi se mogu odnositi i na ispunjavanje obveza iz Sporazuma o stabilizaciji i

pridruživanju. Napredak u procesu približavanja pratit će godišnja izvješća u kojima će se

procjenjivati sposobnost RH za preuzimanje obveza članstva u EU. Navedena izvješća

procjenjivati će: a) ostvareni napredak u protekloj godini, b) cjelokupni ostvareni napredak od

11

početka procesa – avisa, te c) track record u provođenju preuzetih obveza tijekom pregovora.

Vezano za ovo zadnje trebati će voditi računa da se prilikom preuzimanja obveza za provođenje

određene mjere vodi računa o realnim mogućnostima i realnim vremenskim okvirima kako se ne

bi narušila vjerodostojnost pregovaračkog tima.

U odnosu na pravosuđe i unutarnje poslove pregovori će voditi računa o dinamičnosti JHA

acquisa. Kako bi se ovo poglavlje moglo zatvoriti u jednom trenutku Europska komisija će

odrediti datum do kojega se mora izvršiti usklađivanje s novim acquisom. Odnosno sav acquis

koje je do tog datuma usvojen i objavljen morat će se prenijeti u nacionalno zakonodavstvo.

Kako će od tog datuma do ulaska RH u EU proći relativno dugačko vremensko razdoblje RH će

morati osigurati mehanizam prilagodbe acquisu koji je usvojen nakon datuma relevantnog za

zatvaranje pregovora.

VII. Pregovarački okvir

Premda je RH u mišljenju Europske komisije (avis) dobila pozitivnu ocjenu za ispunjavanje

političkih kriterija za članstvo u EU, RH će, da bi postala članicom EU, morati nastaviti ostvariti

daljnji napredak u ispunjavanju, s jedne strane, Kopenhaških kriterija utvrđenih od strane

Europskog vijeća u lipnju 1993., te s druge strane uvjeta Procesa stabilizacije i pridruživanja

utvrđenih na sastanku Vijeća 29. travanja 1997. Kopenhaški kriteriji podijeljeni su u tri grupe:

političke kriterije, gospodarske kriterije te na sposobnost preuzimanja obveza koje proizlaze iz

članstva u EU. Uvjeti predviđeni SSP odnose se na suradnju s Međunarodnim kaznenim sudom

za bivšu Jugoslaviju, te na regionalnu suradnju. Navedeni uvjeti sastavni su dio pregovaračkog

okvira (the general negotiating framework) koji je Kolegij povjerenika (EK) usvojio 2. veljače

2005. Po usvajanju od strane Europske komisije isti bi trebalo usvojiti Vijeće ministara na

sastanku 16. ožujka 2005. Sukladno navedenim kriterijima za područje pravosuđa i unutarnjih

poslova u pregovorima posebice će biti relevantni politički kriteriji, kriterij sposobnosti

preuzimanja obveza, te regionalna suradnja.

Glavni problemi s kojima će se RH u pregovorima suočiti na području pravosuđa i unutarnjih

poslova već se mogu iščitati iz mišljenja Europske komisije (avisa). U tom pogledu EK je dala

sljedeću opću ocjenu trenutne sposobnosti RH:

12

«Hrvatska intenzivno radi na usklađivanju svog zakonodavstva s pravnom stečevinom

Zajednice, a Hrvatski je sabor usvojio mnogobrojne važne zakone, posebice tijekom 2003.

godine. Međutim, općenito gledano, uspostava potrebnog upravnog ustrojstva te jačanje

upravnih i pravosudnih kapaciteta u širem smislu nisu se odvijali istom brzinom dovodeći

tako u opasnost učinkovitu primjenu i provedbu novog zakonodavstva. Hrvatska bi

trebala dati poseban prioritet izgradnji upravnih i pravosudnih kapaciteta te u

potpunosti uključiti tu dimenziju u svoje Nacionalne programe».19

1. Politički kriteriji.

Pod “političkim” kriterijima za pristupanje Uniji podrazumijeva se ostvarivanje “stabilnosti

institucija koje jamče demokraciju, vladavinu prava, ljudska prava te poštivanje i zaštitu

manjina”. U tom pogledu, kao jedan od najozbiljnijih problema koji je uočen odnosi se na

funkcioniranje pravosuđa. «Glavni su problemi raširena neučinkovitost pravosudnog sustava i

puno vremena potrebnog za donošenje i provođenje presuda, kao i slabosti glede odabira i obuke

sudaca. Povrh toga, pred sudove se izlazi s previše slučajeva koji bi se u načelu mogli riješiti i

drugim sredstvima. Svi ti čimbenici zajedno pridonose vrlo velikom gomilanju neriješenih

predmeta. Dodatni je problem taj što sudovi i dijelovi državne uprave ne poštuju uvijek ili ne

izvršavaju pravodobno odluke viših sudova».20 Pored toga, ozbiljan problem predstavljaju

infrastruktura i oprema potrebna pravosudnim institucijama, kao i nedovoljna osposobljenost

Centra za stručnu obuku sudaca i drugih pravosudnih dužnosnika. Vezano za reformu pravosuđa

može se pretpostaviti da će Komisija tijekom pregovora jasno naznačiti mjere koje bi hrvatska

trebala poduzeti u cilju rješavanja problema u pravosuđu. Među mjerama može se očekivati

zahtjev za izradu cjelovite strategije reforme pravosuđa, osiguravanje dovoljnih sredstava za

sustavno obrazovanje sudaca, rješavanje problema velikih zaostataka u rješavanju predmeta, te

mjere osiguranja poštivanja sudskih odluka.

Osim problema funkcioniranja pravosuđa među političke kriterije uvršten je i problem korupcije

u RH. Međunarodna izvješća pokazuju da u Hrvatskoj korupcija i dalje predstavlja problem koji

zadire u razne aspekte društva. Premda u RH postoji obuhvatan plan akcija i mjera, kao i

19 Vidi: Mišljenje Europske komisije o zahtjevu RH za članstvo u EU, str. 8. Tekst mišljenja vidi na web-stranici Ministarstva europskih integracija: http://www.mei.hr/Download/2004/04/27/Misljenje_EK-hrv.pdf20 Mišljenje Europske komisije o zahtjevu RH za članstvo u EU, ibid., str. 18.

13

nacionalni antikorupcijski program, unatoč proteku rokova do sada nije uslijedila provedba

nacionalnog programa. Također, premda je osnovano specijalizirano tijelo za istragu i progon

korupcije (Ureda za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminala – USKOK), ono još nije u

potpunosti operativno i njegovim administrativnim i operativnim kapacitetima potrebna su znatna

poboljšanja. Dakle, u pogledu ispunjavanja političkih kriterija vezanih za područje pravosuđa i

unutarnjih poslova od RH će se očekivati da ostvari znatna poboljšanja u funkcioniranju

pravosuđa, te da dodatno poveća učinkovitost borbe protiv korupcije.

2. Kriterij sposobnosti preuzimanja obveza članstva

Jedan od kriterija za punopravno članstvo u Europskoj uniji je i "sposobnost preuzimanja obveza

koje proizlaze iz članstva, uključujući provedbu ciljeva političke, ekonomske i monetarne unije."

RH je podnošenjem zahtjeva za članstvo bezrezervno prihvatila temeljne ciljeve Europske unije i

njene politike i instrumente. Kako se Europska unija razvijala, pravna stečevina postajala je sve

opsežnija i predstavlja veći izazov za pristupanje RH nego što je bio slučaj u prošlosti. Naime,

pravna stečevina u pogledu pravosuđa i unutarnjih poslova počinje se razvijati tek 1992. s time da

je značajna zakonodavna aktivnost započela tek s Tampere programom 1999.

Sposobnost Hrvatske da provede pravnu stečevinu Zajednice bit će od ključne važnosti za njenu

sposobnost da uspješno funkcionira unutar Europske unije. U tom pogledu, usklađivanje s

pravnom stečevinom nužan je, ali ne i dovoljan uvjet za preuzimanje obveza koje proizlaze iz

članstva u Europskoj uniji. Hrvatska mora poduzeti sve potrebne mjere kako bi stvorila nužne

provedbene strukture i podigla svoju administrativnu i sudsku sposobnost na željenu razinu te

osigurala učinkovitu provedbu.

U pregovorima u sklopu oba JHA poglavlja. analizirat će se usklađenost hrvatskog

zakonodavstva s pravnom stečevinom, te sposobnost i opremljenost institucija da na odgovarajući

način mogu postići odgovarajuće i prihvatljive standarde provedbe. Pri tome, poglavlja će se

tematski baviti sljedećim pitanjima: granična kontrola, vize, migracije, azil, krijumčarenje droge i

pranje novca, borba protiv organiziranog kriminala, borba protiv terorizma, prijevare i korupcije,

suradnja između policije i pravosuđa, carinska suradnja, zaštita podataka i međusobno priznanje

sudskih odluka, kao i pravni instrumenti vezani za ljudska prava. Najopširniji dio ovih poglavlja

14

odnosi se na schengensku pravnu stečevinu Zajednice koja podrazumijeva uklanjanje interne

granične kontrole u EU. Međutim, bitni dijelovi ove pravne stečevine Zajednice ne primjenjuju se

po pristupanju nove države članice, već kasnije, nakon posebne odluke Vijeća. Zasigurno od

presudne važnosti je postizanje neovisne, pouzdane i učinkovite organizacija pravosuđa i policije.

3. Regionalna suradnja

Bitno je napomenuti da je Luxembourškog predsjedništvo EU u svojim prioritetima vezano za

odnose s državama PSP (zapadnog Balkana) istaknulo da će provedba solunske agende i dalje

predstavljati opći okvir za aktivnosti EU u regiji u cilju vođenja procesa stabilizacije i

pridruživanja prema naprijed. To znači da će paralelno s pregovorima za pridruživanje, RH i

dalje morati sudjelovati u procesu stabilizacije i pridruživanja. Pri tome uloga RH će se postupno

sve više mijenjati od primatelja prema davatelju pomoći. Zbog toga je od iznimnog značenja da

se dužnosnici (kao i službenici) zaduženi za suradnju s EU na području JHA, ali i oni zaduženi za

političke odnose s EU upoznaju s Solunskom agendom i procesima koje je ona objedinila. Radi

se o dva osnovna procesa Londonskom i Ohridskom. Pri tome, Londonski proces pokrenut je 25.

studenog 2002. usvajanjem tzv. London Statementa kojim je EU jasno pokazala političku

odlučnost da se suprotstavi organiziranom kriminalu (što uključuje borbu protiv trgovine

drogama, trgovine ljudima, ilegalne migracije, korupciju). Od tada je borba protiv organiziranog

kriminala vrlo visoko na političkoj agendi EU, a posebice u njezinim odnosima s državama

uključenim u proces stabilizacije i pridruživanja.

Ohridski proces (Ohrid Regional Conference on Border Security and Management) pokrenule su

u svibnju 2003. četiri partnerske organizacije (EU, NATO, OESS i Pakt o stabilnosti) kako bi

našle rješenje za problem kontrole granica u regiji oko Kosova. Ohridskim procesom nastojalo se

suzbiti pojedine kriminalne aktivnosti, kao što su trgovina ljudima i drogama, podizanje

učinkovitosti nadzora granica u prostoru koji još uvijek nije državno pravno definiran, te na

kojem su prisutne međunarodne vojne snage.

Navedeni procesi nastavljeni su u okviru EU - WB Forum ministrima pravosuđa i unutarnjih

poslova. Prvi takav Forum održan je 28. prosinca 2003. u Bruxellesu, drugi za vrijeme

nizozemskog predsjedavanja 3. prosincu 2004. također u Bruxellesu. Sljedeći EU - WB Forum s

15

ministrima pravosuđa i unutarnjih poslova najavljen je za vrijeme britanskog predsjedavanja EU

krajem 2005. To će ujedno biti prilika Velikoj Britaniji da kao država koja je pokrenula proces,

da novi politički poticaj borbi protiv organiziranog kriminala koji je povezan s zapadnim

Balkanom.

VIII. Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju

Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju potpisan je 29. listopada 2001. te je 1. veljače 2005.

stupio na snagu. Njegovim stupanjem na snagu, SSP je postao zakonodavni okvir za odnose s

Europskom unijom za cjelokupno razdoblje koje prethodi budućem pristupanju Hrvatske Uniji.

Osigurat će okvir za politički dijalog i bolju regionalnu suradnju, promicati razvoj trgovinskih i

gospodarskih odnosa između stranaka Sporazuma i utvrditi osnovu za tehničku i financijsku

pomoć Zajednice. Vezano za područje pravosuđa i unutarnjih poslova SSP predviđa intenzivnu

suradnju Hrvatske i EU u pitanjima kao što su vize, granična kontrola, azil, ponovni prihvat

ilegalnih migranata, pranje novca, organizirani kriminal i kaznena djela vezana za droge, te

poboljšanje učinkovitosti hrvatskog pravosuđa. U suradnji na području pravosuđa i unutarnjih

poslova stranke će posebnu važnost pridavati konsolidiranju vladavine prava i jačanju institucija

na svim razinama u području uprave općenito, a posebice u provođenju prava i u pravosudnim

mehanizmima. Suradnje na području pravosuđa usredotočit će se posebice na neovisnost sudstva,

poboljšanje njegove učinkovitosti i na izobrazbu pravne struke.

Institucionalni okvir SSP-a čine Vijeće, Odbor i Pododbori koji će osigurati mehanizam za

primjenu, upravljanje i praćenje svih područja odnosa. Vijeće za stabilizaciju i pridruživanje

razmatrat će sveukupno stanje i perspektivu odnosa te omogućiti reviziju napretka Hrvatske u

Procesu stabilizacije i pridruživanja. Po stupanju SSP na snagu 26. travnja 2005. očekuje se

održavanje prvog sastanka Vijeća za stabilizaciju i pridruživanje. Odbor za stabilizaciju i

pridruživanje omogućit će razgovore na razini viših dužnosnika, a cilj mu je pronaći rješenja

problema koji proizlaze iz SSP-a. Pododbori će razmatrati pitanja na tehničkoj razini. Pododbori

će biti sastavljeni od predstavnika Europske komisije i predstavnika Vlade RH, pri čemu će se

predsjedavanje sastancima naizmjenično mijenjati. No, u pogledu Pododbora za pravosuđe i

unutarnje poslove njime će umjesto Europske komisije predsjedavati predstavnik predsjedništva

EU kada se raspravlja o pitanjima koja izlaze izvan nadležnosti Zajednice. Za vrijeme

16

luxembourškog predsjedavanja EU očekuje održavanje Pododbora za pravosuđe i unutarnje

poslove (JHA Sub-committee). Europska komisija je, u svojoj komunikaciji " Strategy Paper of

the European Commission on progress in the enlargement process ", predložila da se struktura

SSP koristi ne samo za praćenje provedbe Sporazuma nego također i da ona služi kao forum za

objašnjavanje acquisa, te razmatranje ostvarenog napretka od strane RH u prilagodbi acquisu

sukladno preuzetim obvezama tijekom pregovora. 21 Pri tome će Pododbori posebice služiti kao

forum za dodatno pojašnjavanje acquisa i razmatranje ostvarenog napretka od strane RH u

prilagodbi svog zakonodavstva. Sukladno navedenom proces stabilizacije i pridruživanja u

velikoj mjeri će biti podrška i nadogradnja procesu pregovora, te će se ta dva procesa međusobno

ispreplitati.

IX. Zaključak

Pregovarački okvir za RH imat će veći broj poglavlja u odnosu na prijašnje kandidate. Ukupno

se očekuje da Europska komisija predloži 35 poglavlja. Nova poglavlja nastala su podjelom nekih

dosadašnjih poglavlja na dva djela. Što se tiče pregovora vezanih za područje pravosuđa i

unutarnjih poslova oni će se sada nalaziti u poglavljima 23. (Justice, freedom and security) i 24.

(Judiciary and fundamental rights). No, pregovori RH o području pravosuđa i unutarnjih poslova

neće se samo po ovom razlikovati od onih koje su vodile nove članice EU. Valja napomenuti da

će se oni u znatnoj mjeri razlikovati i po tome što RH ipak starta svoje pregovore s puno

većim stupnjem usklađenosti nego što je to bio slučaj kada su nove članice započele pregovore

o pristupanju. Nadalje, nove članice vodile su pregovore o pristupanju u vrijeme kada izgradnja

pravne stečevine za područje pravosuđa i unutarnjih poslova bila u svom najdinamičnijem

zamahu. Za razliku od toga, RH svoje će pregovore voditi u vremenu kada je temeljni pravni

okvir tzv. prostora slobode, sigurnosti i pravde već postavljen, te kada će se članice Europske

unije umjesto na legislativu u većoj mjeri usmjeriti na provedbu već usvojenog zakonodavstva.

Naime, u vrijeme kada su one započele pregovore JHA acquis je bio tek u povojima, te je tek

2004. postavljen njegov zakonodavni okvir. Pored toga, EK se u procesu pregovora s tih deset

država i sama upoznavala s promjenama koje su se odvijale tijekom cijelog procesa. Nadalje,

važno je napomenuti da nedavno usvojeni Haški program definira prioritete EU politike

pravosuđa i unutarnjih poslova do 2010., te je stoga kao širi okvir od posebnog interesa i za one

21 Communication from the Commission to the Council and to the European Parliament "Strategy Paper of the European Commission on progress in the enlargement process", COM (2004) 657, Brussels, 6.10.2004., str. 6.

17

države koje u narednom razdoblju žele postati članice EU. Naime, tzv. prostor slobode, sigurnosti

i pravde (kako se u Ustavu EU definira područje pravosuđa i unutarnjih poslova) je zakonodavno

iznimno dinamično područje aktivnosti EU, te će pregovori s državama kandidatkinjama voditi

računa o svim promjenama i postignućima. Stoga država koja želi u što kraćem roku zaključiti

pregovore o pristupanju mora stalno prilagođavati svoj sustav promjenama na EU nivou.

Konačno, za razliku od prethodnih pregovora oko proširenja EU, RH će u ovom procesu biti

sama, te će time dinamika pregovora uvelike ovisiti o vlastitim sposobnostima za preuzimanje

acquisa.

18

Summary

Kristian Turkalj: The legal and institutional framework for the alignment of Croatia's

justice and home affaires in the process of accession negotiations for

membership in the EU

The topics discussed in this paper are focused on Croatia's expected accession negotiations with

special attention to the area of justice and home affaires. Justice and home affaires belongs to the

most difficult chapters to be negotiated which are usually concluded only at the end of the

process. Therefore, it is very important for those involved in the negotiation process to be aware

not only of the positive acquis, but also of its previous evolution and its further development. The

evolution of the justice and home affairs acquis has become so vast that it will be split into two

chapters: "justice, freedom and security" and "judiciary and fundamental rights". Furthermore, as

negotiation will take place in a certain political context it will be necessary to understand and

follow the development of an enhanced political dialogue between Croatia and the EU. In that

respect the Stabilisation and Association Agreement (SAA) will have a special role.

The central part of the paper deals with the procedural aspect of the negotiation process.

Immediately after the formal opening of accession negotiations the Commission will organise a

screening in order to explain the acquis to Croatian authorities. Once a chapter has been screened,

the Commission will recommend opening it for negotiations provided that Croatia is sufficiently

prepared. The paper also discusses the membership criteria that Croatia will have to meet for the

successful conclusion of accession talks. This implies that Croatia must bring its institutions,

management systems and administrative capacity up to Union standards with a view to be able to

implement effectively the acquis. An important document which will support Croatian efforts is

the European Partnership for Croatia. The European Partnership indicates the main priorities for

actions and provides guidance for financial assistance in order to assist Croatia in meeting the

membership criteria.

EU legislation will be divided into 35 chapters which provide a framework conducive for more

efficient negotiation. Although the number of chapters will be slightly higher than in the past, this

is not expected to affect the pace of negotiations. Furthermore, Croatia will start its negotiation

on the higher level of alignment to the acquis, as it was the case with previous negotiations.

19

Finally, as it is expected that Croatia will individually negotiate its accession to the EU, we can

envisage that the Commission will have the experience, capacity and knowledge to conduct a

speedy negotiation process. Therefore, the accession process will largely depend on Croatia’s

own merits and its timely and effective implementation of the acquis.

Key words: European Union, accession negotiation, justice and home affairs, EU law

Sažetak

Kristian Turkalj: Pravni i institucionalni okvir za prilagodbu hrvatskog

pravosuđa i unutarnjih poslova u procesu pregovora za

punopravno članstvo u EU

U članku se razmatraju pitanja vezana uz predstojeće formalno otvaranje procesa pregovora s

posebnim naglaskom na područje pravosuđa i unutarnjih poslova. Pravosuđe i unutarnji poslovi

spadaju među najteža poglavlja za pregovore o kojima se u pravilu postiže dogovor tek na kraju

pregovaračkog procesa. Zbog toga je bitno da oni koji će biti uključeni u pregovore dobro

poznaju ne samo pozitivni acquis, nego i njegovu dosadašnju evoluciju te njegov budući razvoj.

Razvojem područje pravosuđa i unutarnjih poslova je toliko naraslo da će u pregovorima s RH

biti podijeljeno u dva odvojena poglavlja: "pravdu, slobodu i sigurnost" i "pravosuđe i temeljna

ljudska prava". Nadalje, kako će se pregovori odvijati u određenom političkom kontekstu nužno

je razumijevanje i praćenje političkog dijaloga između RH i EU. Posebnu ulogu u tom pogledu

imati će Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju.

Središnji dio članaka bavi se proceduralnim aspektima pregovaračkog procesa. Odmah po

formalnom otvaranju pregovora Europska komisija će organizirati screening radi objašnjavanja

acquisa hrvatskim vlastima. Nakon završetka screeninga za svako pojedino poglavlje, Komisija

će predložiti, pod uvjetom da je RH dovoljno spremna, otvaranje pregovora za to poglavlje.

Članak također razmatra kriterije za članstvo koje će RH morati ispuniti u cilju uspješnog

završetka pristupnih pregovora. Pod time se podrazumijeva da će RH morati svoje institucije,

20

upravni sustav, te administrativnu sposobnost podići na razinu EU, kako bi postala sposobna

učinkovito provoditi acquis. Iznimno važan dokument EU, koji će pomagati RH u ispunjavanju

kriterija za članstvo, je Europsko partnerstvo za Hrvatsku. Europsko partnerstvo naznačuje

glavne prioritete djelovanja, te daje smjernice za financijsku pomoć EU radi pomaganja

Hrvatskoj u dosizanju europskih standarda.

Zakonodavstvo EU bit će podijeljeno u 35 poglavlja koja će tvoriti okvir za vođenje pregovora na

još učinkovitiji način. Premda će broj poglavlja biti nešto veći nego u prošlosti nije za očekivati

da će to utjecati na dinamiku pregovora. Štoviše, RH će startati svoje pregovore na višoj razini

usklađenosti s acquisom nego što je to bio slučaju u prethodnim pregovorima. Konačno, kako se

očekuje da će RH individualno pregovarati s EU može se predvidjeti da će Komisija imati

iskustvo, sposobnost i znanje da vodi pregovore na ubrzani način. Zbog toga će pregovarački

proces uveliko ovisiti o sposobnostima Hrvatske da pravovremeno i učinkovito provede acquis.

Ključne riječi: Europska unija, pristupni pregovori, pravosuđe i unutarnji poslovi, pravo

Europske unije

21