โครงการวจย เรอง การประเมนผลโครงการทางดานโครงสรางพนฐาน

จากผลตภาพและความสามารถในการแขงขนของประเทศ

เพอการบรหารหนสาธารณะอยางยงยน

รายงานฉบบสมบรณ (Final Report)

กนยายน 2558

ส านกงานบรหารหนสาธารณะ กระทรวงการคลง

รายงานฉบบสมบรณ (Final Report)

โครงการวจย เรอง การประเมนผลโครงการทางดานโครงสรางพนฐาน จากผลตภาพและความสามารถในการแขงขนของประเทศ

เพอการบรหารหนสาธารณะอยางยงยน (Infrastructure Project Evaluation through Productivity and

Competitiveness of a Country for a Sustainable Public Debt Management)

นายธรชย อตนวานช ทปรกษาโครงการ นางสาวอญจนา วงศสวาง หวหนาโครงการ นางสาวสรภา สตยานนท นกวจย นางสาวพรทพย พนเลศยอดยง นกวจย นางสาวจารณ เลกด ารงศกด นกวจย นางอรพร ถมยา นกวจย นางสาววนทนา บวบาน นกวจย นางศรอาภา ภมวฒนะ นกวจย นางสาวศร จงด นกวจย นางสาวอจจมา เกรอต นกวจย นางณฐสดา สวรรณ นกวจย นางสาวมนทรา มหนชย นกวจย นางสาวธตพร ยงชยหรญ นกวจย

กนยายน 2558

หนา | i

บทสรปผบรหาร

1. ความส าคญและทมาของปญหาการวจย ปจจบนทกประเทศมการแขงขนอยางเสรและมแนวโนมการเปลยนแปลงอยางรวดเรว กอใหเกด

ผลกระทบตอการพฒนาประเทศและสงผลตอสมรรถนะการแขงขนของประเทศ ดงนน ประเทศตางๆ จงใหความส าคญกบการพฒนาเศรษฐกจของประเทศและเพมขดความสามารถในการแขงขนของประเทศของตนใหทดเทยมประเทศอนๆ ผานการลงทนในโครงการดานโครงสรางพนฐานขนาดใหญ จากการจดอนดบความสามารถ ในการแขงขนของ 60 ประเทศทวโลก ซงจดท าโดยสถาบนการจดการนานาชาต (International Institute for Management Development: IMD) พบวา ในป 2557 ประเทศไทยอยในอนดบท 29 ลดต าลงจากป 2556 โดยมผลการจดอนดบ 7 ปยอนหลงเปรยบเทยบกบบางประเทศในอาเซยน ดงน

ผลการจดอนดบความสามารถในการแขงขนของประเทศตางๆ (ทมา : IMD) ส าหรบประเทศไทยการลงทนในโครงการดานโครงสรางพนฐานเปนสงจ าเปน ซงโดยปกตภาครฐจะ

เปนผมบทบาทส าคญในการลงทนโครงการทางดานโครงสรางพนฐานของประเทศทงในสาขาเศรษฐกจและสงคม เพอเพมขดความสามารถในการแขงขนของประเทศ โดยทการระดมทนโครงการลงทนภาครฐไดรบการสนบสนนจากหลายแหลง ไดแก เงนงบประมาณ เงนก และรายไดจากรฐวสาหกจตางๆ การระดมทนไมวาจะอยในรปแบบใดกถอเปนเครองมอทางการเงนทจะชวยใหรฐบาลสามารถขยายการลงทนในโครงสรางพนฐานของประเทศไดอยางทวถงและมประสทธภาพ และในแตละปภาครฐไดทมงบประมาณจ านวนมหาศาลในการลงทนในโครงการทางดานโครงสรางพนฐาน เพอใหประชาชนไดรบบรการสาธารณะอยางทวถง ยกระดบคณภาพชวตและ เพมขดความสามารถในการแขงขนของประเทศ อยางไรกด แมวาภาครฐจะไดประเมนโครงการลงทนตางๆ ในลกษณะของผลลพธตามแผนงานและวตถประสงคของการด าเนนโครงการ แตการประเมนทผานๆ มา ยงไมสามารถตอบโจทยใหสาธารณชนรบทราบถงความคมคาทางการเงนและเศรษฐกจทเกดจากเมดเงนทไดทมลงทนในโครงการตางๆ เหลานนได จงไมสามารถวดไดวา การลงทนในโครงการดงกลาวเกดความคมคาและเกดประโยชนในภาพรวมตอประเทศอยางไร

อนดบ

หนา | ii

ส านกงานบรหารหนสาธารณะ (สบน.) มบทบาทส าคญในการบรหารจดการหนสาธารณะของประเทศผานนโยบายดานการคลงและการลงทนของประเทศ จงมความจ าเปนทจะตองมองเหนภาพรวม การพจารณาตดสนใจคดเลอกโครงการลงทนทเหมาะสมและสอดคลองกบนโยบายการลงทนเพอพฒนาประเทศ เพอใหเปนโครงการลงทนทคมคาทางการเงนและทางเศรษฐกจ ท าใหโครงการลงทนของภาครฐกอใหเกดประโยชนและคมคาตอการลงทนของประเทศไดอยางแทจรง และในขณะเดยวกน สบน. มภารกจหลกทตองบรหารหนสาธารณะของประเทศภายใตกรอบความยงยนทางการคลง ซงจะชวยลดภาระทาง การคลงของภาครฐในอนาคตจากการด าเนนโครงการตางๆ ดงนน สบน. จงไดจดท าโครงการวจย การประเมนผลโครงการทางดานโครงสรางพนฐานจากผลตภาพและความสามารถในการแขงขนของประเทศ เพอการบรหารหนสาธารณะอยางยงยน (Infrastructure Project Evaluation through Productivity and Competitiveness of a Country for a Sustainable Public Debt Management) โดยคาดวา จะสามารถน ารปแบบการศกษาวจย เพอไปเปนแนวทางในการใชประเมนผลโครงการทจะสะทอนใหเหนถงผลตอบแทนของการด าเนนโครงการ โดยพจารณาจากผลตภาพ (Productivity) ของประเทศทเพมขน และขดความสามารถในการแขงขนของประเทศ (Competitiveness) ซงจะชวยสะทอนใหเหนภาพการด าเนนโครงการวา มความคมคาทางการเงนและมผลตอบแทนตอประเทศอยางไร ซงจะสามารถท าใหหนวยงานและภาคสวนทเกยวของ รบรถงประโยชนทเปนรปธรรมตอประเทศจากเมดเงนลงทนมหาศาลทภาครฐไดด าเนนโครงการตางๆ อกทงยงจะชวยสรางภาพลกษณทดตอการลงทนดานโครงสรางพนฐานของประเทศ

2. ผลการวจย คณะผวจยไดรวบรวมขอมลเชงทตยภมจากผลการศกษาและบทความเชงวชาการตางๆ ทงแนวทาง

จากแหลงเงนกตางประเทศ อาท ธนาคารโลก ธนาคารพฒนาเอเชย และองคกรความรวมมอระหวางประเทศของญปน รวมทงรวมหารอและแลกเปลยนความรและขอมลกบหนวยงานราชการทเกยวของ เชน ส านกงานคณะกรรมการพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ซงมภารกจในการศกษาและจดท านโยบายการพฒนาการลงทนรวมทงแผนพฒนาขดความสามารถในการแขงขนและผลตภาพของประเทศในแตละสาขา ส านกงบประมาณ ซงมภารกจในการจดสรรงบประมาณเพอการลงทนโครงการ ส านกงานนโยบายและแผนการขนสงและจราจร ซงมภารกจในการวางแผนโครงสรางพนฐานมความเชยวชาญในการประเมนและวเคราะหโครงการ และส านกงานเศรษฐกจการคลง ซงมภารกจในการวเคราะหและศกษาปจจยทางเศรษฐกจมความเชยวชาญใน การประเมนผลกระทบของปจจยตางๆ ทมตอระบบเศรษฐกจในภาพรวม นอกจากน ภายใตโครงการฝกอบรมและศกษาดงานเรอง แนวทางการระดมทนและบรหารจดการแผนลงทนพฒนาโครงสรางพนฐานระบบคมนาคมขนสง รวมทงการประเมนผลโครงการ ซงคณะผวจยไดมโอกาสไปฝกอบรมและศกษาดงานการพฒนาระบบคมนาคมและขนสงจากประเทศทไดรบการยอมรบจากนานาประเทศ ณ กรงโตเกยว และเมองโอซากา ประเทศญปน เขารบฟงการบรรยายและแลกเปลยนความรกบผเชยวชาญจากสถาบนและหนวยงานทม ความเชยวชาญเฉพาะดาน พรอมทงหารอและรวบรวมขอมลทครอบคลมทงในดานการจดท าแผนการพฒนาโครงสรางพนฐาน แนวทางการคดเลอกและประเมนโครงการ วธการระดมทนในการกอสรางและรปแบบการบรหารจดการโครงการโครงสรางพนฐาน

หนา | iii

ทงน แนวทางการวจยและขอบเขตการวจยฉบบน เปนการศกษาและเจาะลกในสวนโครงการดานโครงสรางพนฐานในดานคมนาคมขนสง เนองจากเปนโครงการทวงเงนการลงทนสง และรฐบาลรบภาระ การลงทนในสวนงานดานโครงสรางพนฐาน โดยกระทรวงการคลงระดมเงนลงทนจากเงนก เพอเปนคาใชจายการลงทนในสาขาดงกลาว

โดยคณะผวจยไดศกษารปแบบการประเมนโครงการในแนวทางตางๆ ดงน 1) การวเคราะหตนทน-ผลประโยชน (Cost-Benefit Analysis: CBA) เปนเครองมอทใชในการประเมน

เชงปรมาณ ซง CBA นยมใชในการประเมนโครงการบรการสาธารณะ หรอระบบเศรษฐกจสวสดการทตองการใหเกดผลตอประชาชนใหอยดกนด โดยพจารณาความสอดคลองกบนโยบายรฐบาลและแผนยทธศาสตร ค านวณเปรยบเทยบตนทนและผลประโยชนทางการเงน เศรษฐศาสตร และสงคม ทงทางตรงและทางออม ความเสยงทเกดจากการด าเนนโครงการ รวมทงขอจ ากดและปจจยภายนอกทเกยวของ แตแนวทางการประเมนรปแบบ CBA ยงมขอจ ากดในการประเมนตนทนและผลประโยชนทไมสามารถประเมนเปนมลคาได

2) รปแบบการประเมน Development Assistance Committee of the Economic Cooperation and Development (OECD/DAC) เปนหลกการทใชในการประเมนผลโครงการ เรยกวา DAC Principles for Evaluation of Development Assistance โดยมเกณฑในการประเมน 5 ดาน ทเรยกวา “เกณฑการประเมนของ OECD/DAC” ประกอบดวย 5 ดาน ไดแก ความสอดคลอง (Relevance) ประสทธผล (Effectiveness) ประสทธภาพ (Efficiency) ผลกระทบ (Impact) และความยงยน (Sustainability) อยางไรกด ผลลพธของหลายๆ โครงการทผานการคดกรองดวยวธการประเมนดงกลาวยงไมสามารถสะทอนผลประโยชนโดยรวมทสงผลถงการขบเคลอนประเทศในระยะยาวทงในดานผลตภาพและความสามารถในการแขงขนของประเทศ ดงนน การพฒนารปแบบการประเมนโครงการโดยค านงถงผลลพธดงกลาวนาจะเปนประโยชนใน การวเคราะหภาพรวมการลงทนและการเรยงล าดบความส าคญโครงการ

รปแบบการประเมนแบบ OECD/DAC

(ทมา : ส านกบรหารการระดมทนระบบบรหารจดการน า ส านกงานบรหารหนสาธารณะ)

หนา | iv

3) การจดท าโครงการโดยใชตารางเหตผลสมพนธ (Logical Framework: Log Frame) เปนวธการทแหลงเงนกตางประเทศใชก าหนดการตดตามประเมนผลและวดความส าเรจของโครงการ ซงเปนขนตอนหนงทส าคญในวงจรการบรหารโครงการ (Project Management Cycle) โดยเปนการวเคราะหสวนประกอบของโครงการทสมพนธกนอยางเปนระบบและเปนเหตเปนผล ระบความเชอมโยงของโครงการกบปจจยภายนอก ชวยใหผทมอ านาจตดสนใจ ผจดการโครงการและผทมสวนเกยวของอนๆ มความเขาใจเกยวกบโครงการทตรงกน แตอยางไรกด Log Frame อาจจะยงมขอจ ากดบางประการ เชน การใหความส าคญกบผลลพธอยางมาก อาจเปนการลดโอกาสในการพฒนาขนตอนตางๆ ระหวางขนตอนการด าเนนโครงการ รวมถง Log Frame ไมไดเปนการทดแทนขนตอนการวเคราะหกลมเปาหมาย การวเคราะหผลกระทบเชงคณภาพของโครงการ เปนตน โดย Log Frame ทแหลงเงนกตางประเทศใชกนโดยทวไปมลกษณะ ดงน

ค าสรป ตวชวด แหลงทมาส าหรบ

การตดตามประเมนผล สมมตฐาน

เปาหมาย ผลกระทบในระยะยาวของโครงการ

ตวชวดผลการด าเนนงาน ในภาพรวมตามยทธศาสตร

- ระบบประเมนผลของ โครงการ - ขอมลเชงสถตท เกยวของ - การส ารวจ

ความเสยงเกยวกบผลกระทบเชงยทธศาสตร

ผลกระทบหรอวตถประสงค การเปลยนแปลงในพฤตกรรมหรอระบบของผทไดรบประโยชนหรอ การเปลยนแปลงการด าเนนงานของ องคกร

ตวชวดทระบถงความส าเรจของโครงการ มลคา ผลประโยชน และผลตอบแทนของการลงทน

ขนตอน เหตการณ บคคล หรอแหลงขอมลส าหรบการจดท าระบบประเมนผลโครงการ

ความเสยงเกยวกบผลกระทบระดบโครงการ ปจจยภายนอกทสงผลถงการบรรลวตถประสงคโครงการ

ผลลพธหรอผลผลต ผลลพธหรอผลผลตทเกดจากโครงการ

ตวบงชทวดความส าเรจของผลลพธหรอผลผลตของโครงการ

ขนตอน เหตการณ บคคล หรอแหลงขอมลส าหรบระบบการควบคมและตดตามการด าเนนโครงการ

ความเสยงเกยวกบประสทธผลของ การออกแบบโครงการ

กจกรรมหลกหรอขอมลน าเขา องคประกอบหรอกจกรรมหลก ทตองด าเนนการ เพอทจะน าไปสผลลพธ

ปจจยหรอทรพยากร งบประมาณ ทรพยากรทงดานการเงน ดานกายภาพ บคลากรทจ าเปนในการน าไปสผลลพธ รวมทงระบแหลงทมาของเงนลงทน และระบกรอบเวลาด าเนนงาน

เงอนไขปจจยภายนอกและปจจยแวดลอมทตองบรรล เพอเรมโครงการ และท าใหเกดกจกรรมของโครงการ

4) รปแบบการประเมนผลโครงการ Multi-Criteria Analysis (MCA) เปนการประเมนทพยายามรวมขอมลเชงคณภาพและปรมาณดวยกน ซงจะเหมาะสมกบลกษณะโครงการทมวตถประสงคทหลากหลายในหนงโครงการ รวมทงเปนโครงการทมผมสวนไดสวนเสยจ านวนมาก ซงการประเมนจะก าหนดวตถประสงคของ

หนา | v

โครงการและเกณฑการใหคะแนนของแตละหวขอ เพอประเมนวาแตละทางเลอกสามารถบรรลวตถประสงคของโครงการในแตละขอไดมากนอยเพยงใด เพอค านวณคะแนนรวมตามน าหนกของแตวตถประสงค โดยวตถประสงคดงกลาวอาจเปนปจจยทางการเงนหรอปจจยเชงคณภาพกได MCA จงมขอดทเปนแนวทาง การวเคราะหทเปดกวางและสามารถวเคราะหในภาพรวมของโครงการได และเหมาะสมทจะใชสนบสนน การพจารณาปญหาทมความซบซอนและมรายละเอยดขอมลจ านวนมากทมความสอดคลองกน อยางไรกด การประเมนโครงการโดย MCA จะตองมบคคลหรอกลมบคคลทเปนผก าหนดกรอบการใหคะแนน จงมความเสยงตอการล าเอยงหรอขนอยกบความคดของบคคลหรอกลมบคคลดงกลาว นอกจากน ขอจ ากดอกประการของ MCA คอ ผลการประเมนดงกลาวไมจ าเปนตองเปนทางเลอกทมผลท าใหความเปนอยของผทเกยวของเพมสงขน การใช MCA ในทางปฏบต จงเปนเครองมอเพอประกอบการพจารณาทางเลอกโครงการตางๆ แตอาจเปนเครองมอเพอใหมความชดเจนระหวางทางเลอกโครงการ หรอเรยงล าดบความส าคญโครงการได

3. ขอเสนอแนะทไดจากงานวจย จากการศกษาวเคราะหรปแบบการตดตามและประเมนผลโครงการขางตน คณะผวจยเหนควรน าวธการตางๆ มาผสมผสานกนใหครอบคลมในทกขนตอนของโครงการ โดยสรปไดตามแผนภาพและ มรายละเอยด ดงน

แนวทางการตดตามและประเมนผลโครงการของ สบน.

1) สบน. ควรน าตารางเหตผลสมพนธ (Logical Framework: Log Frame) มาประกอบการประเมนความเหมาะสมและการตดตามผลโครงการ ซงจะท าให สบน. สามารถมองภาพรวมความเชอมโยงของโครงการกบปจจยภายนอกและความสอดคลองกบยทธศาสตรในการพฒนาประเทศได โดย Log Frame ของโครงการลงทนโครงสรางพนฐานดานคมนาคมขนสง ควรระบเปาหมายและตวชวดทเกยวของกบการสงเสรมและเพมขดความสามารถในการแขงขนและผลตภาพของประเทศทงในเชงปรมาณและคณภาพ

หนา | vi

2) ขนตอนการประเมนโครงการในชวงกอนเรมโครงการ เจาหนาท สบน. ควรวเคราะหตนทนผลประโยชน (Cost Benefit Analysis: CBA) จากรายงานผลการศกษาความเปนไปไดของโครงการ ซงจะระบผลประโยชนประโยชนของโครงการทงในสวนของผลตภาพและความสามารถในการแขงขนของประเทศจาก การวเคราะหผลการศกษาความเปนไปไดของโครงการทงในสวนของประโยชนในเชงเศรษฐกจ (EIRR) และการเงน (FIRR) โดยนอกจากการพจารณาผลประโยชนทางตรงแลว สบน. ควรพจารณาเนนการวเคราะหผลประโยชนของโครงการในสวนทจะสามารถเพมผลตภาพทางการผลตของแรงงาน สนคาทนและทดน เชน มลคาการประหยดคาใชจายจากการใชพาหนะ มลคาโดยตรงดานการประหยดเวลาของผโดยสารจากการเปลยนรปแบบการเดนทางและการขนสง (จากการขบรถยนตสวนตวมาใชรถไฟฟา หรอจากการขนสงสนคาทางถนนมาเปนการขนสงทางรถไฟ) หรอมลคาโดยออมดานประหยดเวลาการเดนทางของผสญจรทางถนนโดยรวม ซงอาจเกดจากความคบคงของการจราจรลดลง เปนตน โดยการวเคราะหความคมคาทางการเงน ควรค านงถงโครงการการลงทนดานโครงสรางพนฐานในพนทโครงการทเกยวเนองกนดวย ซงการลงทนทเกยวเนองจะสงผลกระทบทงการเพมผลตอบแทนทางการเงนและเปนคแขงดวย นอกจากน สบน. ควรพจารณาผลตอบแทนในเชงกวางทมตอระบบเศรษฐกจ (Wider Economic Benefits) รวมดวย เนองจาก เปนผลประโยชนตอเนองของการลงทนขนาดใหญทจะสงผลตอเศรษฐกจ สามารถยกระดบผลตภาพ และกอใหเกดการรวมตวของภาคเศรษฐกจ (Agglomeration Economies) เพมการจางงาน และเพงผลตภาพโดยเฉพาะในพนทโครงการ ดงปรากฏในแผนภาพดานลางน

แผนภาพแสดงความสมพนธระหวางการขนสง การรวมตวทางเศรษฐกจและผลตภาพ

(ทมา : ส านกงานนโยบายและแผนการขนสงและจราจร 2556)

นอกจากน สบน. ควรตองค านงถงผลกระทบในวงกวางทไมสามารถค านวณมลคาหรอตวเงนไดอยางชดเจน เชน การถายทอดเทคโนโลย ผลประโยชนรายไดจากการทองเทยว เปนตน รวมทงควรพจารณาโครงการอน ทจะเชอมโยงและสนบสนนใหผลตอบแทนโครงการเพมขนดวย เพอใหโครงการลงทนขนาดใหญของภาครฐเสรมสรางผลตภาพของประเทศในภาพรวม ทงผลตภาพของแรงงาน สนคาทน และทดน ซงจะสามารถชวยลดตนทนดานการขนสง (Logistics cost : GDP) กอใหเกดประโยชนและความคมคาตอการลงทนของประเทศ ซงจะมสวนชวยเพมความสามารถในการแขงขนของไทยได และชวยลดภาระทางการคลงของภาครฐในอนาคต รวมถงชวยสนบสนนให สบน. สามารถบรหารหนสาธารณะใหอยภายใตกรอบความยงยนทางการคลงทเหมาะสมอยางมประสทธภาพ

ผลตภาพ

พฒนาประสทธภาพระบบการขนสง

ประสทธภาพ การท างานของบคลากร

ผลการตอบแทนเชงกวางทมตอเศรษฐกจ

หนา | vii

3) ส าหรบการประเมนผลหลงโครงการสนสด สบน. ควรก าหนดรปแบบการประเมนผลทเปนมาตรฐาน สอดคลองและเหมาะสมกบโครงการลงทนโครงสรางพนฐานภาครฐทงในเชงเศรษฐกจและสงคม โดยคณะผวจยไดเสนอรปแบบการประเมน 5 ดาน (5 DAC Criteria) ซงประกอบดวย การประเมนความสอดคลอง (Relevance) ประสทธผล (Effectiveness) ประสทธภาพ (Efficiency) ผลกระทบ (Impact) และความยงยน (Sustainability) ซง สบน. จะน าแนวทางการประเมนผลโครงการของ JICA มาประยกตใช โดยก าหนดรปแบบคมอการปฏบตงาน ตวชวดทพงประสงคซงสามารถเพมความสามารถในการแขงขนและผลตภาพของประเทศได โดยจดท าแผนปฏบตงานและก าหนดโครงการน ารองเพอใหการการตดตามประเมนผลเปนรปธรรมมากยงขน

4) สบน. ควรมหนวยงานเฉพาะทรบผดชอบงานดานการบรหารโครงการการตดตามประเมนผลโครงการ เพอท าหนาทก าหนดนโยบาย ก าหนดกรอบการจดท าระบบการตดตามประเมนผลท เปนมาตรฐานสากล เพอใชตดตามประเมนผลโครงการระหวางด าเนนการ ตดตามประเมนผลสมฤทธ และความยงยนของโครงการในการสรางประโยชนทงดานเศรษฐกจและสงคมตอประเทศในระยะยาว เพอใหการตดตามประเมนผลในภาพรวมเปนไปอยางมประสทธภาพ รวมทงเพอใหการปฏบตงานของ สบน. สอดคลองกบนโยบาย ภารกจ และปรมาณงานทเพมขน โดย สบน. จ าเปนตองจดเตรยมองคกรและบคลากรเพอรองรบเนองานทงหมด เพอขบเคลอนการพฒนาโครงการลงทนภาครฐใหมประสทธภาพ คมคาตอการลงทน การด าเนนโครงการไมเปนภาระตอประเทศ และสามารถบรหารจดการหนไดอยางยงยน ทงน สบน. จะตองทบทวน และปรบปรงโครงสราง โดยขอปรบปรงโครงสรางการแบงสวนราชการใหมตอกระทรวงการคลง ส านกงานคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ และคณะรฐมนตรตอไป

4. การน าไปใชประโยชน สบน. มกระบวนการคดกรองโครงการ พจารณาจดหาแหลงเงนทนทเหมาะสม และมรปแบบ

การตดตามและประเมนผลโครงการทเปนระบบและมมาตรฐาน เพอใหเกดการลงทนโครงการทมความคมคาและกอใหเกดประโยชนสงสดตอการพฒนาประเทศ ทงน สบน. อาจมการพฒนาแบบจ าลองเพอสะทอนผลตอบแทนของการด าเนนโครงการลงทนภาครฐทกลบมาสประเทศวามความคมคาทางการเงนและกอใหเกดผลตภาพและสามารถเพมขดความสามารถในการแขงขนในเชงเศรษฐกจมหภาค ซงจะชวยใหหนวยงาน ทเกยวของ ภาคเอกชน และประชาชนไดรบรถงประโยชนทเปนรปธรรมตอประเทศจากเมดเงนมลคามหาศาลทภาครฐไดลงทนไป รวมทงยงเปนการสรางภาพลกษณทดตอการลงทนในดานโครงสรางพนฐานของภาครฐ

หนา | viii

สารบญ หนา บทท 1 บทน า…………………………………………………………………………………………………………….……………………1-1

1.1 ทมาและความส าคญของปญหา ........................................................................................................... 1-1 1.2 วตถประสงคของโครงการวจย .............................................................................................................. 1-7 1.3 สมมตฐานการวจย ................................................................................................................................ 1-8 1.4 ขอบเขตการศกษาวจย ......................................................................................................................... 1-8 1.5 ระเบยบวธวจย ..................................................................................................................................... 1-9 1.6 ประโยชนทคาดวาจะไดรบ ................................................................................................................. 1-11

บทท 2 การทบทวนวรรณกรรมทเกยวของ ..................................................................................................... 2-1 2.1 ความส าคญในการประเมนโครงการ ..................................................................................................... 2-1 2.2 แนวทาง/วธการประเมนโครงการ......................................................................................................... 2-1

2.2.1 การประเมนกอนเรมโครงการ (Ex-ante Evaluation) ............................................................. 2-2 2.2.2 การประเมนหลงสนสดโครงการ (Ex-post Evaluation) .......................................................... 2-3

2.3 นยามและทฤษฏความสามารถในแขงขนและผลตภาพ ........................................................................ 2-6 2.4 การจดอนดบความสามารถในการแขงขน ............................................................................................ 2-9

2.4.1 International Institute for Management Development (IMD) ................................... 2-9 2.4.2 World Economic Forum (WEF).......................................................................................... 2-10

2.5 กรณศกษาปจจยทมผลกระทบตอโครงการลงทนภาครฐ ................................................................... 2-13 2.5.1 การลงทนในโครงสรางพนฐาน .................................................................................................. 2-14 2.5.2 การลงทนดานการศกษาและสาธารณสข ................................................................................. 2-16

2.6 บทบาทของโครงสรางพนฐานกบผลตภาพและความสามารถในการแขงขนของประเทศ .................. 2-17

บทท 3 รปแบบการประเมนโครงการในประเทศไทย ...................................................................................... 3-1 3.1 การประเมนโครงการของหนวยงานทเกยวของ .................................................................................... 3-1

3.1.1 ส านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ............................................... 3-1 3.1.2 ส านกงบประมาณ ....................................................................................................................... 3-4 3.1.3 ส านกงานบรหารหนสาธารณะ ................................................................................................... 3-6 3.1.4 หนวยงานเจาของโครงการ (ตวอยาง: กรมทางหลวงและกรมทางหลวงชนบท ........................ 3-10

3.2 รปแบบการประเมนความเหมาะสมโครงการ ..................................................................................... 3-11 3.2.1 การวเคราะหตนทน-ผลประโยชน (Cost-Benefit Analysis: CBA) ........................................ 3-11 3.2.2 รปแบบการประเมน Development Assistance Committee of the Economic

Cooperation and Development (OECD/DAC) ................................................................. 3-22

หนา | ix

บทท 4 รปแบบการประเมนโครงการในตางประเทศ ...................................................................................... 4-1 4.1 รปแบบการประเมนโครงการของแหลงเงนกตางประเทศ ................................................................... 4-1

4.1.1 แนวทางการตดตามและประเมนผลโครงการของ JICA ............................................................ 4-1 4.1.2 การจดท าโครงการโดยใชตารางเหตผลสมพนธ (Logical Framework) ................................... 4-6

4.2 รปแบบการประเมนผลโครงการ Multi-Criteria Analysis (MCA) ................................................. 4-10 4.2.1 รปแบบการประเมนแบบ MCA ............................................................................................... 4-10 4.2.2 ขนตอนการท า Multi-criteria Decision Analysis (MCDA) ................................................. 4-10 4.2.3 ตวอยางโครงการ ...................................................................................................................... 4-16

4.3 การประเมนผลและบรหารโครงการรถไฟของประเทศญปน (Field Trip) ......................................... 4-18 4.3.1 โครงขายทางรถไฟในประเทศญปน .......................................................................................... 4-19 4.3.2 การระดมทนในการสรางทางรถไฟสายใหม .............................................................................. 4-19 4.3.3 โครงการรถไฟความเรวสงของประเทศญปน (Shinkansen) ................................................... 4-20 4.3.4 การพฒนาธรกจของบรษท Japan Railways (JR) ................................................................. 4-22 4.3.5 ตวอยางการด าเนนธรกจของบรษทเดนรถไฟเอกชน บรษท ฮงควฮนชน โฮลดงส ................... 4-23 4.3.6 การขยายโครงขายรถไฟควบคกบการพฒนาเมอง (Urban Development) ......................... 4-24 4.3.7 การประเมนผลโครงการ ........................................................................................................... 4-24 4.3.8 ขอเสนอแนะจากการฝกอบรมและศกษาดงาน ........................................................................ 4-25

บทท 5 การวเคราะหรปแบบการประเมนโครงการทเหมาะสมส าหรบส านกงานบรหารหนสาธารณะ ........... 5-1 5.1 การใชตารางเหตผลสมพนธ (Logical Framework) เพอการประเมนผลโครงการของ สบน. .................. 5-1

5.1.1 กอนเรมด าเนนโครงการ ............................................................................................................. 5-1 5.1.2 ระหวางด าเนนโครงการ .............................................................................................................. 5-6 5.1.3 หลงด าเนนโครงการแลวเสรจ ..................................................................................................... 5-7

5.2 การประเมนกอนเรมโครงการ ............................................................................................................... 5-9 5.2.1 การวเคราะหวตถประสงคโครงการเบองตนและความสอดคลองกบนโยบายรฐบาล ................. 5-9 5.2.2 การวเคราะหลกษณะของโครงการ ........................................................................................... 5-10 5.2.3 การวเคราะหความเปนไปไดและทางเลอกในการด าเนนโครงการ ............................................ 5-11 5.2.4 การวเคราะหทางการเงน .......................................................................................................... 5-14 5.2.5 การพจารณาแหลงเงนลงทน .................................................................................................... 5-15 5.2.6 การวเคราะหความคมคาทางเศรษฐกจ ..................................................................................... 5-18 5.2.7 การประเมนความเสยง (Risk assessment) ........................................................................... 5-21

5.3 การประเมนผลโครงการลงทนภาครฐ ................................................................................................ 5-23

หนา | x

5.4 การตดตามและประเมนผลโครงการ ................................................................................................. 5-25 5.4.1 การตดตามโครงการเงนกทอยระหวางการด าเนนโครงการ ...................................................... 5-25

5.4.2 การประเมนผลหลงสนสดโครงการ (Ex-post Evaluation) .................................................... 5-29

บทท 6 ขอเสนอแนะตอส านกงานบรหารหนสาธารณะ .................................................................................. 6-1 6.1 ขอเสนอแนะตอแนวทางการตดตามและประเมนผลโครงการของ สบน. ............................................. 6-3 6.2 ขอเสนอแนะตอแนวทางการปฏบตงานของ สบน. ............................................................................... 6-4

ภาคผนวก...................... .................................................................................................................................. 7-1 1. ตวอยาง Logical Framework และ Appraisal Summary Table (ตามวธ MCA) ........................... 7-2 2. ตวอยางการประเมนโครงการรปแบบ CBA : โครงการทางหลวงพเศษระหวางเมอง สายบางปะอน – สระบร – นครราชสมา ของกรมทางหลวง ............................................................................................ 7-11 3. ตวอยางสรปผลการประเมนโครงการ (Ex-post Evaluation) ............................................................. 7-17 4. ตวอยางแบบสอบถามเพอการส ารวจเกบขอมลการตดตามประเมนผลโครงการ ................................. 7-25 5. สรปผลการประชมระดมความคดเหน (Focus Group) ....................................................................... 7-33 6. สรปผลการสมภาษณหนวยงานทเกยวของ ........................................................................................... 7-35

บรรณานกรม............. ...................................................................................................................................... 8-1

หนา | xi

สารบญแผนภาพ

หนา แผนภาพท 1.1 ผลการจดอนดบความสามารถในการแขงขนของประเทศตางๆ 1-1 แผนภาพท 1.2 สดสวนงบลงทนตองบประมาณทงหมด 1-2 แผนภาพท 1.3 เปรยบเทยบเงนงบประมาณทจดสรรในดานตางๆ 1-2 แผนภาพท 1.4 ความสมพนธระหวางการพฒนาโครงสรางพนฐานกบการเพมขดความสามารถ 1-5 ในการแขงขนและผลตภาพ แผนภาพท 1.5 ขอมลและประมาณการของสดสวนของหนสาธารณะตอ GDP 1-6 และสดสวนงบช าระหนตองบประมาณ แผนภาพท 1.6 ความเชอมโยงระหวางการประเมนความเหมาะสมและประเมนผลโครงการ 1-7 ตอการบรหารหนสาธารณะอยางยงยน แผนภาพท 1.7 ผงขนตอนกรอบการศกษาวจย 1-10 แผนภาพท 2.1 ความสมพนธของการตดสนใจและประเภทการประเมนแบบ CIPP Model 2-4 แผนภาพท 2.2 รปแบบการประเมน CIPP และความสมพนธกบโครงการ 2-4 แผนภาพท 2.3 รปแบบการประเมนแบบ OECD/DAC 2-5 แผนภาพท 2.4 The “Pyramid Model” of Regional Competitiveness 2-8 แผนภาพท 2.5 ปจจยและปจจยยอยในการค านวณความสามารถในการแขงขนของ WEF 2-11 แผนภาพท 2.6 ผลการจดอนดบและผลของประเทศไทยในดานตางๆ และการเปรยบเทยบระดบคะแนน ของประเทศไทยกบกลมประเทศทอยในระดบพฒนาเดยวกน (ระดบ 2) 2-12 แผนภาพท 2.7 พฒนาการของการจดอนดบ GCI ของประเทศในภมภาคเอเชยตงแตป 2549 2-13 แผนภาพท 2.8 ผลกระทบของการลงทนโครงสรางพนฐานทมตออตราการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจ 2-15 แผนภาพท 3.1 ขนตอนการขอกเงนเพอด าเนนโครงการ/การบรหารหนสาธารณะของสวนราชการ และรฐวสาหกจ 3-8 แผนภาพท 3.2 กรอบระยะเวลาการตดตามโครงการของส านกงานบรหารหนสาธารณะ 3-10 แผนภาพท 3.3 รปแบบการประเมนแบบ OECD/DAC 3-23 แผนภาพท 3.4 การประเมนผลโครงการโดยมตวชวดเปนเครองมอ 3-24 แผนภาพท 3.5 การใหคะแนนในการประเมน (Flowchart for Evaluation Rating) 3-27 แผนภาพท 4.1 วฏจกรของโครงการ 4-2 แผนภาพท 4.2 หนวยงานประเมนผลโครงการของ JICA 4-4 แผนภาพท 4.3 การประเมนสมรรถนะ 3 ดาน (Assessment of Performance) 4-5 แผนภาพท 4.4 แผนผงแสดงระบบการใหคะแนนของ JICA 4-6

หนา | xii

สารบญแผนภาพ (ตอ) หนา แผนภาพท 4.5 การท า Value tree ส าหรบการก าหนดจดประสงคในโครงการลงทนดานขนสง 4-13 แผนภาพท 4.6 การใหคะแนนความถงพอใจ 4-14 แผนภาพท 4.7 โครงขายรถไฟความเรวสงในประเทศญปน 4-20 แผนภาพท 4.8 แนวคดการเชอมโยงนโยบายการพฒนาเมองและนโยบายดานขนสงมวลชน 4-24 แผนภาพท 5.1 : การใช Log Frame ในการตดตามความกาวหนาในการด าเนนโครงการ 5-6 แผนภาพท 5.2 : การใช Log Frame ในการก าหนดแผนการประเมนผลโครงการ 5-7 แผนภาพท 5.3 รปแบบการรบภาระการลงทน 5-16 แผนภาพท 5.4 แสดงความสมพนธระหวางการขนสง การรวมตวทางเศรษฐกจและผลตภาพ 5-24 แผนภาพท 5.5 แสดงขอมลในระบบ GIS ของกรมทางหลวงชนบท 5-28 แผนภาพท 5.6 แสดงกระบวนการใหคะแนนการประเมนโครงการ (Flowchart for Evaluation Rating) 5-33 แผนภาพท 6.1 บทบาทของ สบน. กบการอนมตและด าเนนโครงการ 6-2

หนา | xiii

สารบญตาราง

หนา ตารางท 1.1 ภาพรวมโครงสรางพนฐานดานคมนาคมขนสงในสาขาตางๆ ของประเทศไทย 1-3 ตารางท 2.1 ปจจยและตวชวดยอยในการค านวณความสามารถในการแขงขนของ IMD 2-10 ตารางท 2.2 การก าหนดน าหนกและการแบงระดบของการพฒนาประเทศตามเกณฑของ WEF 2-12 ตารางท 3.1 รายละเอยดการวเคราะห CBA ของโครงการรถไฟฟาสายสน าเงน สวนตอขยาย 3-18

ชวงบางซอ- ทาพระ และหวล าโพง-บางแค ตารางท 3.2 รายละเอยดและผลการประเมนโครงการรถไฟฟามหานคร สายเฉลมรชมงคล 3-27

(สายสน าเงน) ตารางท 3.3 รายละเอยดและผลการประเมนโครงการเพมประสทธภาพการบรหารจดการน า 3-29 บรเวณประตระบายน าบางโฉมศร ตารางท 3.4 รายละเอยดและผลการประเมนโครงการพฒนาบรการตตยภม ศนยโรคหวใจ 3-31 ศนยโรคมะเรงและเครอขายควบคมการบาดเจบแหงชาต มหาวทยาลยเชยงใหม ตารางท 3.5 รายละเอยดและผลการประเมนโครงการงานบ ารงรกษาทางหลวง : 3-33 สายทางหลวงหมายเลข 2 ตอนบานไผ - ทาพระ จงหวดขอนแกน ตารางท 4.1 หลกเกณฑการตดตามประเมนผลโครงการ 4-2 ตารางท 4.2 ประเภทการประเมนผลโครงการและสงทประเมนในแตละขนตอน 4-3 ตารางท 4.3 สรปรายละเอยดของขอมลในแตละชองของเมทรกซ Logical Framework 4-8 ตารางท 4.4 ตวอยางการจดท าตาราง Perforemance Matrix ส าหรบการเลอกซอเครองปงขนมปง 4-14 ตารางท 4.5 ตวอยางการค านวณคะแนนรวมของทางเลอกภายใตกรอบการประเมน 4-15 ตารางท 4.6 ประเภทและระยะทางของโครงขายทางรถไฟญปน 4-19 ตารางท 4.7 สดสวนการระดมทนส าหรบคากอสรางทางรถไฟโดยบรษทเอกชน 4-19 ตารางท 4.8 สดสวนการระดมทนส าหรบคากอสรางทางรถไฟโดยรฐบาลทองถน 4-20 ตารางท 4.9 การรบภาระคาใชจายของรถไฟความเรวสงโดยหนวยงานตางๆ ในประเทศญปน 4-21 ตารางท 5.1 ตวอยางเบองตนในการจดท า Log Frame ส าหรบโครงการกอสรางรถไฟทางค 5-3 ชวงจระ-ขอนแกน ของการรถไฟแหงประเทศไทย ตารางท 5.2 รายการตรวจสอบความเปนไปไดของการประเมนผลของโครงการ 5-5 (Evaluability Checklist) ตารางท 5.3 ความสมพนธระหวาง Log Frame กบเกณฑการประเมนโครงการของ 5-8 OECD/DAC 5 ดาน ตารางท 5.4 การเปรยบเทยบตนทนและเงอนไขการกเงน 5-17 ตารางท 5.5 ตวอยาง EIRR ส าหรบโครงการทไดรบการสนบสนนจาก EU 5-20

หนา | xiv

สารบญตาราง (ตอ) หนา ตารางท 5.6 การเปรยบเทยบผลตอบแทนทางการเงนและผลตอบแทนทางเศรษฐกจ 5-23 ตารางท 5.7 เกณฑการประเมนประสทธภาพการด าเนนโครงการเงนก 5-27 ตารางท 5.8 หลกเกณฑการใหคะแนนประเมนโครงการ (Criteria for Individual Rating) 5-31

นา | นา |

Chapter 1 บทท 1 บทน า

1.1 ทมาและความส าคญของปญหา ปจจบนกระแสโลกาภวตนไดสงผลตอการพฒนาประเทศทงในระดบภมภาคและระดบโลก

ท าใหเศรษฐกจโลกมการแขงขนอยางเสรและมแนวโนมการเปลยนแปลงอยางรวดเรว กอใหเกดผลกระทบตอการพฒนาประเทศและยงสงผลตอสมรรถนะการแขงขนของประเทศ ดงนน ประเทศตางๆ จงใหความส าคญกบการพฒนาเศรษฐกจของประเทศและเพมขดความสามารถในการแขงขนของประเทศของตนทดเทยมประเทศอนๆ ผานการลงทนในโครงการดานโครงสรางพนฐานขนาดใหญ (Mega Project)

ส าหรบประเทศไทยการลงทนในโครงการดานโครงสรางพนฐานจงเปนสงจ าเปน โดยปกตภาครฐจะเปนผมบทบาทส าคญในการลงทนโครงการทางดานโครงสรางพนฐานของประเทศทงในสาขาเศรษฐกจและสงคม เพอเพมขดความสามารถในการแขงขนของประเทศ โดยทการระดมทนโครงการลงทนภาครฐไดรบการสนบสนนจากหลายแหลง ไดแก เงนงบประมาณ เงนก และรายไดจากรฐวสาหกจตางๆ ซงการระดมทนไมวาจะอยในรปแบบใดกถอเปนเครองมอทางการเงนทจะชวยใหรฐบาลสามารถขยายการลงทนในโครงสรางพนฐานของประเทศไดอยางทวถงและมประสทธภาพ และในแตละปภาครฐไดทมงบประมาณจ านวนมหาศาลในการลงทนในโครงการทางดานโครงสรางพนฐาน เพอใหประชาชนไดรบบรการสาธารณะอยางทวถง ยกระดบคณภาพชวต และเพมขดความสามารถในการแขงขนของประเทศ จากการจดอนดบความสามารถในการแขงขนของ 60 ประเทศทวโลก ซงจดท าโดยสถาบนการจดการนานาชาต (International Institute for Management Development: IMD) พบวา ในป 2557 ประเทศไทยอยในอนดบท 29 โดยมผลการจดอนดบ 7 ปยอนหลงเปรยบเทยบกบบางประเทศในอาเซยน ดงน

แผนภาพท 1.1 ผลการจดอนดบความสามารถในการแขงขนของประเทศตางๆ ทมา : IMD

อนดบ

หนา | 1-2

ทงน หนงในปจจยทสงผลตอความสามารถในการแขงขนของประเทศ คอ โครงสรางพนฐาน ซงนบแตป 2550 เปนตนมา รฐบาลจดสรรงบประมาณรายจายดานการลงทนโครงสรางพนฐานต ากวารอยละ 25 ของงบรายจายรวม ซงแมวาจะมแหลงเงนในการลงทนจากเงนกตามพระราชก าหนดใหอ านาจกระทรวงการคลงกเงนเพอฟนฟและเสรมสรางความมนคงทางเศรษฐกจ พ.ศ. 2552 แลวกยงต ากวารอยละ 25 โดยเฉลย ท าใหประเทศไทยไมสามารถลงทนในโครงการโครงสรางพนฐานขนาดใหญเพอวางรากฐานการพฒนาประเทศอยางเหมาะสมและสอดคลองกบสถานการณ

แผนภาพท 1.2 สดสวนงบลงทนตองบประมาณทงหมด ทมา : กระทรวงการคลง

และเมอเปรยบเทยบงบรายจายดานการลงทนในระบบการขนสงตองบประมาณรายจายรวมของไทยในชวงป 2546-2556 กบงบประมาณรายจายดานส าคญตางๆ อาทเชน ดานการศกษา สขภาพ การปองกนประเทศ เกษตรกรรม จะเหนวา มการลงทนในโครงการโครงสรางพนฐานดานคมนาคมขนสงนอยมาก ดงจะเหนไดจากแผนภาพท 1.3

แผนภาพท 1.3 เปรยบเทยบเงนงบประมาณทจดสรรในดานตางๆ ทมา : ส านกงบประมาณ

หนา | 1-3

สงผลใหในป 2556 IMD ไดจดอนดบความสามารถในการแขงขนดานโครงสรางพนฐานของไทยอยในอนดบท 48 จากทงหมด 60 ประเทศ โดยมภาพรวมโครงสรางพนฐานสรปได ดงน ตารางท 2.1 ภาพรวมโครงสรางพนฐานดานคมนาคมขนสงในสาขาตางๆ ของประเทศไทย

ทางถนน ระยะทางรวม 469,016 กม. - ถนนคอนกรตและลาดยาง (67%) 315,665 กม. - ถนนลกรง (33%) 153,351 กม. ทางน า ทาเรอแหลมฉบง (Capacity) 7.7 ลานทอย*/ป ทางรถไฟ ทางเดยว (93%) 3,763 กม. ทางคและทางสาม (7%) 280 กม. ทางอากาศ ทาอากาศยาน 38 แหง - ทาอากาศยานสวรรณภม (Capacity) 45 ลานคน/ป - ทาอากาศยานดอนเมอง (Capacity) 18.5 ลานคน/ป * TEU คอ Twenty-Equivalent Unit หรอตคอนเทนเนอรขนาด 20 ฟต

ทมา : ส านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต (16 กนยายน 2556) โดย IMD ไดระบปญหาและอปสรรคทส าคญของโครงสรางพนฐานของไทย ไดแก (1) ระบบถนน คณภาพ และความพรอมของโครงสรางพนฐานของถนนมระดบการบ ารงรกษาอยในเกณฑด มความหนาแนนของถนนประมาณ 0.13 ก.ม./ตร.กม. (2) ระบบราง คณภาพโครงขายทางรางอยในระดบมาตรฐานสากลความหนาแนนโครงขายอยในระดบต าประมาณ 0.009 ก.ม./ตร.กม. ยงตองมการพฒนาดานความปลอดภยและคณภาพบรการ เนองจากการเดนรถยงไมตรงตอเวลาและมความเรวในการเดนรถอยในอตราทต า โดยรถโดยสารและรถสนคามความเรวเทากบ 54 กโลเมตรตอชวโมง และ 26 กโลเมตรตอชวโมง ตามล าดบ (3) ระบบการขนสงทางอากาศ ความแออดของทาอากาศยานสวรรณภม และการบรหารจดการทาอากาศยานขาดความคลองตว และ (4) ระบบการขนสงทางน า ความแออดของทาเรอบางแหง ในขณะทยงมการใชประโยชนทาเรอภาครฐไมเตมศกยภาพ ขดความสามารถในการแขงขนของกองเรอพาณชยไทยทมขนาดเลกและเรอมอายการใชงานนาน เมอเปรยบเทยบคณภาพโครงสรางพนฐานกบประเทศในกลมอาเซยน พบวา (1) คณภาพและความพรอมของโครงสรางพนฐานของถนน อยล าดบท 5 ของกลมประเทศอาเซยน (ทมา : IMD) (2) ปรมาณตสนคาผานทาเรอ อยล าดบท 4 เทยบกบประเทศในกลมอาเซยน (ทมา: Review of Maritime Transport 2012, UNCTAD) (3) อนดบคณภาพโครงขายทางรางอยล าดบท 2 ของกลมประเทศอาเซยน (ทมา: IMD) และ (4) ขดความสามารถทาอากาศยานสวรรณภมเปนล าดบท 2 และทาอากาศยานดอนเมองเปนล าดบท 6 เมอเทยบกบประเทศในกลมอาเซยน (ทมา: บรษท ทาอากาศยานไทย จ ากด (มหาชน)) เพอสงเสรมการลงทนในโครงสรางพนฐานดานคมนาคมขนสงของไทย รฐบาลโดยกระทรวงคมนาคมจงไดก าหนดยทธศาสตรการพฒนาโครงสรางพนฐานดานคมนาคมขนสงของไทย พ.ศ. 2558 - 2565 ซงประกอบไปดวย 5 แผนงาน คอ 1) การพฒนาโครงขายรถไฟระหวางเมอง 2) การพฒนาโครงขาย

หนา | 1-4

ขนสงสาธารณะเพอแกไขปญหาจราจรในกรงเทพมหานครและปรมณฑล 3) การเพมขดความสามารถทางหลวงเพอเชอมโยงฐานการผลตทส าคญของประเทศเชอมโยงกบประเทศเพอนบาน 4) การพฒนาโครงขายการขนสงทางน า และ 5) การเพมขดความสามารถในการใหบรการดานขนสงทางอากาศ เนองจากงบลงทนในโครงสรางพนฐานทมอยางจ ากด รฐบาลจงมความจ าเปนตองกเงนเพอสนบสนนโครงการโครงสรางพนฐานขนาดใหญ ส านกงานบรหารหนสาธารณะ (สบน.) ในฐานะทเปนหนวยงานทมพนธกจส าคญในการบรหารหนสาธารณะ การปรบโครงสรางหนสาธารณะ การใหค าปรกษา แนะน า และสงเสรมใหรฐวสาหกจ องคกรปกครองสวนทองถน และหนวยงานอนของรฐใหสามารถบรหารจดการหน ได อยางมประสทธภาพ โดยตองเปนผพจารณาถงความเหมาะสมของแหลงเงนทจะน ามาใชส าหรบการลงทนในโครงการลงทนพนฐานของภาครฐ ซงตองพจารณาใหอยภายใตกรอบความยงยนทางการคลง สงผลใหทผานมายอดหนสาธารณะคงคางของประเทศอยในระดบต ากวารอยละ 60 ของ GDP โดยในป 2557 ส านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาตไดรายงานตนทนโลจสตกสของประเทศไทย มลคาประมาณ 1,835.2 พนลานบาท หรอคดเปนสดสวนเทากบรอยละ 15.2 ของผลตภณฑมวลรวมในประเทศ ซงจดวาคอนขางสงเมอเปรยบเทยบกบประเทศทอยภายในภมภาคเดยวกน ดงนน เพอเปนการการลดตนทนใหกบสนคาและบรการของประเทศ เพอสรางความสามารถในการแขงขนและผลตภาพ คณะรฐมนตรจงไดเหนชอบแผนพฒนาโครงสรางพนฐานดานคมนาคมขนสงของไทย พ.ศ. 2558 –2565 ตามทกระทรวงคมนาคมน าเสนอ ตามมตคณะรกษาความสงบแหงชาต เมอวนท 29 กรกฎาคม 2557 และมตคณะรฐมนตรเมอวนท 27 มนาคม 2558 โดยตงเปาหมายวาการสนบสนนโครงสรางพนฐานของประเทศ ผานการพฒนาระบบรถไฟทางค ขนาดทางมาตรฐาน (Standard gauge) และระบบรถไฟรางค ขนาดทาง 1 เมตร (Meter gauge) ตลอดจนการด าเนนโครงการรถไฟฟาขนสงมวลชนในกรงเทพและปรมณฑล และการเพมโครงขายทางหลวงไปสเมองหลกและเสนทางการขนสงสนคาจะสามารถลดตนทนโลจสตกสตอ GDP จากปจจบนไมนอยกวารอยละ 2 เพมประสทธภาพระบบขนสง และเพมความพงพอใจสวนเกนของผผลตและผบรโภค ซงจะท าใหเกดการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจในระยะตอไป โดยมตวอยางของเปาหมายทก าหนดไวดงทแสดงตามแผนภาพท 1.4

หนา | 1-5

แผนภาพท 1.4 ความสมพนธระหวางการพฒนาโครงสรางพนฐานกบการเพมขดความสามารถในการแขงขนและผลตภาพ ทมา : กระทรวงคมนาคมและส านกเลขาคณะรฐมนตร (2556) ซงหากรฐบาลระดมทนโดยการกเงนตามแผนยทธศาสตรการพฒนาโครงสรางพนฐานดานคมนาคมขนสงของไทย พ.ศ. 2558-2565 ตามมตคณะรฐมนตรเมอวนท 27 มนาคม 2558 รวมถงโครงการรวมพฒนารถไฟความเรวปานกลาง (ไทย-จน) และโครงการรวมพฒนารถไฟความเรวสง (ไทย-ญปน) ชวง กรงเทพฯ-พษณโลก-เชยงใหมรวมวงเงน 2,780,327.11 ลานบาท สบน. ไดประมาณการวา ระดบหนสาธารณะคงคาง จะยงคงต ากวารอยละ 60 ตอ GDP ซงอยภายใตกรอบความยงยนทางการคลง ดงแสดงในแผนภาพท 1.5

เปาหมาย - สดสวนผเดนทางระหวางจงหวดโดยรถยนตจาก 59% เปน 40%

- สดสวนการเดนทางรถไฟฟาเพมขนจาก 5% เปน 30%

- ปรมาณผโดยสารทางรถไฟเพมขนจาก 45 เปน 75 ลานคนเทยว/ป

- ลดความสญเสยจากน ามนเชอเพลงไมนอยกวา 100,000 ลานบาท/ป

การพฒนาโครงสรางพนฐาน

ลดตนทน Logistics ลดลง 2% (ปจจบน 15.2%)

เพมความพงพอใจสวนเกนใหกบผผลต/ผบรโภค

ความสามารถใน

การแขงขน

ผลตภาพ

การเจรญเตบโต

ของประเทศ

หนา | 1-6

แผนภาพท 1.5 ขอมลและประมาณการของสดสวนของหนสาธารณะตอ GDP และสดสวนงบช าระหนตองบประมาณ สมมตฐาน Nominal GDP ขยายตวเฉลย 5% – 6% ตอป (Real GDP เทากบ 3.5% – 4%

และอตราเงนเฟอ 2%) ทมา : ส านกงานบรหารหนสาธารณะ

อยางไรกด แมวาการระดมทนโดยการกเงนเพอลงทนในโครงสรางพนฐานของภาครฐขนาดใหญ

กระทรวงการคลง ยงคงรกษาวนยทางการคลงภายใตกรอบความยงยนทางการคลง แตเงนกกกอใหเกดตนทนทางการเงนทเปนภาระตอภาครฐและภาษของประชาชน ดงนน การประเมนผลโครงการลงทนดงกลาวจงมความส าคญในการตดสนใจลงทนในโครงการทจะกอใหเกดความคมคาและสรางประโยชนตอประเทศในภาพรวมไดมากทสด ซงสวนใหญแลวภาครฐจะมการประเมนผลโครงการลงทนภาครฐในลกษณะของผลลพธตามแผนงานและวตถประสงคการด าเนนโครงการ เชน ความพงพอใจของประชาชนในพนทเปาหมาย และผลผลตของโครงการทเกดขน แตในบางครงการประเมนผลในรปแบบดงกลาวยงไมสามารถสะทอนถงความคมคาทางการเงนและทางเศรษฐกจทเกดขนกบประเทศจากเมดเงนทไดลงทนไปในโครงการตางๆ จงท าใหไมสามารถวดไดวาโครงการทไดด าเนนงานดงกลาวเกดความคมคาและเกดประโยชนตอประเทศในภาพรวมอยางไร นอกจากน ประชาชนและหนวยงานทเกยวของจะมองไมเหนภาพรวมของประโยชนทเกดขนจากการด าเนนโครงการทางดานโครงสรางพนฐานตางๆ เหลานน

ดงนน ภาครฐจงควรพฒนารปแบบการประเมนของโครงการทสามารถสะทอนใหเหนถงผลตอบแทนของการด าเนนโครงการทกลบมาสประเทศ โดยพจารณาจากผลตภาพ (Productivity) ของประเทศทเพมขน และขดความสามารถในการแขงขนของประเทศ (Competitiveness) จะชวยใหเหนภาพสะทอนของการด าเนนโครงการลงทนภาครฐวา มความคมคาทางการเงนและมผลตอบแทนกลบมาสประเทศเปนอยางไร ซงจะชวยใหหนวยงานทเกยวของ ภาคเอกชน และประชาชนไดรบรถงประโยชนทเปนรปธรรมตอประเทศจากเมดเงนมลคามหาศาลทภาครฐไดลงทนไปและยงเปนการสรางภาพลกษณทดตอการลงทนในดานโครงสรางพนฐานของภาครฐ รวมไปถงประโยชนทจะเกดกบฐานะกบภาระทางเงน และการคลงของภาครฐหากโครงการกอใหเกดประโยชนทางเศรษฐกจตอประเทศ

หนา | 1-7

โดยท สบน. มบทบาทส าคญในการบรหารจดการหนสาธารณะของประเทศผานนโยบายดานการคลงและการลงทนของประเทศ มความจ าเปนทจะตองมองเหนภาพรวมของความคมคาทางการเงนและทางเศรษฐกจทเกดขนจากการด าเนนโครงการลงทนภาครฐเหลานน เพอทจะสามารถประเมนความสามารถในการบรหารหนสาธารณะของประเทศ รวมไปถงสามารถใชเปนกรอบแนวทางในการพจารณาตดสนใจคดเลอกโครงการลงทนทเหมาะสมและสอดคลองกบนโยบายการลงทนเพอพฒนาประเทศไดดยงขน และท าใหโครงการลงทนของภาครฐกอใหเกดประโยชนและคมคาตอการลงทนของประเทศไดอยางแทจรง ชวยลดภาระทางการคลงของภาครฐในอนาคตจากการด าเนนโครงการตางๆ เหลานน รวมถงชวยให สบน. สามารถบรหารจดการหนสาธารณะอยางยงยนตามแผนภาพท 1.6

แผนภาพท 1.6 ความเชอมโยงระหวางการประเมนความเหมาะสมและประเมนผลโครงการตอการบรหารหน สาธารณะอยางยงยน ทมา : คณะผวจย

1.2 วตถประสงคของโครงการวจย 1.2.1 เพอศกษารปแบบ/แนวทาง/วธการประเมนโครงการลงทนดานโครงสรางพนฐานของ

ภาครฐ ทสะทอนใหเหนผลตอบแทนของการด าเนนโครงการกลบมาสประเทศ และสนบสนนการเพมผลตภาพทางเศรษฐกจ (Productivity) และขดความสามารถในการแขงขนของประเทศ (Competitiveness) ในระยะยาว

หนา | 1-8

1.2.2 เสนอแนะแนวทางและหลกเกณฑการประเมนโครงการลงทนดานโครงสรางพนฐาน เพอประกอบการพจารณาก าหนดนโยบาย/กรอบการลงทนในโครงการดานโครงสรางพนฐานทเหมาะสมและสอดคลองกบการบรหารจดการหนสาธารณะอยางยงยน รวมทงเปนไปตามนโยบายการลงทนเพอการพฒนาประเทศ

1.3 สมมตฐานการวจย 1.3.1 การลงทนในโครงการดานโครงสรางพนฐานของภาครฐซงตองใชวงเงนจ านวนมหาศาล ทง

จากงบประมาณแผนดนและจากการกยมเงน ซงจะกอใหเกดหนสาธารณะและภาระทางการคลง ดงนน การด าเนนโครงการลงทนจงตองค านงถงความคมคาในการลงทนเปนส าคญ ทงน เพอใหการใชจายทรพยากรของประเทศสรางประโยชนไดอยางแทจรง และการประเมนโครงการลงทนจงถอเปนขนตอนส าคญในการคดกรองโครงการวา มความคมคาตอการลงทนหรอไม ซงการคดเลอกโครงการทดและมคณภาพ จะสามารถสรางประโยชนตอประเทศ และชวตความเปนอยใหดขน รวมทงเศรษฐกจขยายตวเตบโตอยางตอเนอง และมความสมดลได ซงจะสงผลตอเนองท าใหภาครฐมศกยภาพในการจดหารายไดและเพมประสทธภาพในการบรหารหนสาธารณะอยางยงยน

1.3.2 ตนทนของแหลงเงนกตางประเทศทเพมขนตามรายไดประเทศทเพมขนภายใตเงอนไขของแหลงเงนกทางการตางประเทศ ประกอบกบ ตลาดตราสารหนในประเทศทมการพฒนาอยางตอเนอง และ ในภาวะปจจบนสามารถรองรบความตองการใชเงนของภาครฐภายใตตนทนทเหมาะสม และยอมรบได ดงนน การระดมทน เพอด าเนนโครงการโครงสรางพนฐานของภาครฐในอนาคต จงมแนวโนมทจะมการระดมทนในประเทศมากขน และการประเมนโครงการซงจากเดมจะเปนหนาทความรบผดชอบหลกของแหลงเงนกทางการ ไดแก สถาบนการเงนระหวางประเทศ (ธนาคารโลกหรอธนาคารพฒนาเอเชย) หรอองคกรของรฐบาลตางประเทศ (องคการความรวมมอระหวางประเทศของญปน) จะเรมเปลยนเปนหนาททจะตองด าเนนการเองในประเทศ โดย สบน. จะตองเปนผรบผดชอบโครงการลงทนทใชเงนกและจะตองมแนวทางและวธการประเมนโครงการ รวมทงโครงสรางการประเมนโครงการทสามารถจะน าไปปฏบตไดจรง เพอใหสามารถคดกรองโครงการทมคณภาพทดได

1.3.3 แนวทางการพฒนาวธการประเมนโครงการ โดยพจารณาจากผลตภาพหรอการเพมผลผลต (Productivity) และขดความสามารถในการแขงขนของประเทศ (Competitiveness) จงเปนแนวทางทจะชวยใหสามารถสะทอนภาพของการด าเนนโครงการลงทนภาครฐ โดยการศกษาครงนจะเนนเรองโครงสรางพนฐานดานคมนาคมขนสงเปนหลก

1.4 ขอบเขตการศกษาวจย 1.4.1 เพอศกษาทฤษฎและปจจยทสนบสนนความสามารถในการแขงขนและผลตภาพของประเทศ

และความส าคญของความสามารถในการแขงขนและผลตภาพทมตอการพฒนาประเทศในภาพรวม 1.4.2 เพอศกษาความส าคญและความเชอมโยงของการลงทนในโครงสรางพนฐานวา มผลตอ

การพฒนาประเทศอยางไร ผานกรณศกษาดานคมนาคมขนสง

หนา | 1-9

1.4.3 เพอศกษารปแบบการวเคราะหโครงการลงทน แนวทางและกรอบการประเมนโครงการในปจจบนของ สบน. รวมทงวเคราะหแนวทางการพฒนารปแบบการวเคราะหและประเมนโครงการของ สบน. ทเหมาะสมและสามารถน าไปปฏบตอยางเปนรปธรรม

1.4.4 จดท าขอเสนอแนะเชงนโยบายตอ สบน. กรอบการประเมนโครงการทเหมาะสม รวมทงกรอบการท างานเพอรองรบรปแบบการประเมนโครงการทกลาว

1.5 ระเบยบวธวจย วธการและแนวทางในการจดท าผลงานการศกษาจะด าเนนการโดยรวบรวมขอมลเชงทตยภม

จากผลการศกษาและบทความเชงวชาการตางๆ รวมทงรวมหารอและแลกเปลยนความรและขอมลกบหนวยงานทเกยวของในประเทศ ไดแก ส านกงานคณะกรรมการพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ซงมภารกจ ในการศกษาและจดท านโยบายการพฒนาการลงทน รวมทงแผนพฒนาขดความสามารถในการแขงขนและผลตภาพของประเทศในแตละสาขา ส านกงบประมาณ ซงมภารกจในการพจารณาจดสรรงบประมาณรายจายประจ าปเพอเปนงบลงทนใหกบหนวยงานราชการและรฐวสาหกจ ตามความจ าเปนและเหมาะสม และตดตามผลการใชจายงบประมาณประจ าป รวมถงกรมทางหลวง และกรมทางหลวงชนบท ในฐานะหนวยงานเจาของโครงการ นอกจากน ภายใตโครงการฝกอบรมและศกษาดงานเรองแนวทาง การระดมทนและบรหารจดการแผนลงทนพฒนาโครงสรางพนฐานระบบคมนาคมขนสง รวมทงการประเมนผล โครงการ คณะผวจยไดมโอกาสไปฝกอบรมและศกษาดงานการพฒนาระบบคมนาคมและขนสงจากประเทศทไดรบการยอมรบจากนานาประเทศ ณ กรงโตเกยว และเมองโอซากา ประเทศญปน รวมทงเขารบฟงการบรรยายและแลกเปลยนความรกบผเชยวชาญจากสถาบนและหนวยงานทมความเชยวชาญเฉพาะดาน พรอมทงหารอและรวบรวมขอมลทครอบคลมทงในดานการจดท าแผนการพฒนาโครงสรางพนฐาน แนวทางการคดเลอกและประเมนโครงการ วธการระดมทนในการกอสราง และรปแบบการประเมนผลโครงการโครงสรางพนฐาน เพอวเคราะหและจดท าขอเสนอกรอบการประเมนโครงการทเหมาะสมกบ สบน. รวมถงขอเสนอแนะเชงนโยบายทเกยวของตอ สบน. เพอใหสามารถด าเนนภารกจดานการระดมทนใหกบโครงการโครงสรางพนฐานของรฐบาลในอนาคตไดอยางมประสทธภาพ โดยมผงขนตอนการศกษาวจยปรากฏตามแผนภาพท 1.7

หนา | 1-10

แผนภาพท 1.7 ผงขนตอนกรอบการศกษาวจย ทมา : คณะผวจย (2558)

หนา | 1-11

1.6 ประโยชนทคาดวาจะไดรบ 1.6.1 สบน. สามารถน ากรอบ/แนวทาง/วธการวเคราะหและประเมนโครงการทไดจาก

ผลงานวจย ไปใชเปนแนวทางประกอบการพจารณาคดเลอกโครงการลงทนดานโครงสรางพนฐานของภาครฐไดอยางเหมาะสม ซงจะน าไปสผลตภาพทางเศรษฐกจ (Productivity) และขดความสามารถในการแขงขนของประเทศ (Competitiveness) ในระยะยาว

1.6.2 การบรหารจดการหนสาธารณะมประสทธภาพมากขน ผานการลงทนในโครงการดานโครงสรางพนฐานทดและมคณภาพ เพอใหเกดความคมคาทางการเงนและเศรษฐกจตอประเทศ

1.6.3 รบรถงประโยชนและความคมคาทางการเศรษฐกจในภาพรวมทเกดขนจากการด าเนนโครงการลงทนภาครฐ

นา | นา |

Chapter 2 บทท 2 การทบทวนวรรณกรรมทเกยวของ

2.1 ความส าคญในการประเมนโครงการ Calderón และ Servén (2010) ไดศกษาการลงทนโครงสรางพนฐานจาก 6 ประเทศในแถบ

ละตนอเมรกาและอก 130 ประเทศทวโลก1 พบวา ทงปรมาณและคณภาพของโครงสรางพนฐานสงผลกระทบตอการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจ โดยการเพมขนของปรมาณโครงสรางพนฐาน2 สงผลใหเศรษฐกจกลมประเทศแถบละตนอเมรกาในชวงป 1986-90 เตบโตเพมขนจากชวงป 1976-80 ประมาณรอยละ 0.32 (infrastructure stocks) และสงผลให GDP เพมรอยละ 0.51 แตคณภาพของบรการดานโครงสรางพนฐาน3 ทแยลง สงผลให GDP หดตวรอยละ 0.19 จากการศกษาดงกลาวจงแสดงใหเหนวาคณภาพของโครงการลงทนเปนสงจ าเปน โดยการเลอกโครงการการลงทนทดนอกจากจะท าใหเกดประโยชนตอประเทศแลว ยงท าใหเกดการบรหารจดการงบประมาณของภาครฐใหมความคมคาและยงยนได การประเมนโครงการสามารถแบงไดตามชวงเวลาการด าเนนงานเปน 3 ชวง โดยมรายละเอยด ดงน

1) การประเมนกอนเรมด าเนนโครงการ (Ex-ante Evaluation) เปนการด าเนนการในขนตอนการจดเตรยมโครงการ โดยหลกเกณฑในการประเมนกอนเรมด าเนนโครงการจะพจารณาถงความพรอมของโครงการรวมถงหนวยงานทรบผดชอบ ความสอดคลองของวตถประสงคโครงการ และความเหมาะสมของตวชวดความส าเรจโครงการพรอมเปาหมาย

2) การประเมนผลระหวางด าเนนโครงการ (Mid-Term Evaluation) เปนการตดตามผล การด าเนนโครงการทไดเรมด าเนนการมาระยะหนงแลว

3) การประเมนผลหลงจากสนสดโครงการ (Ex-post Evaluation) เปนการด าเนนการภายหลงโครงการไดเสรจสนแลวในระยะเวลาหนง โดยหลกเกณฑในการประเมนผลโครงการมความแตกตางกนไปขนอยกบลกษณะของโครงการ เชน ความสอดคลองวตถประสงคโครงการ ประสทธผล ประสทธภาพ ความยงยนของโครงการ หรอ ผลกระทบของโครงการโดยวตถประสงคในการประเมนหลงจากสนสดโครงการจะอยในรปแบบทแตกตางกนไป

2.2 แนวทาง/วธการประเมนโครงการ คณะผวจยไดศกษาใน 4 รปแบบในการประเมนโครงการดวยโครงการโครงสรางพนฐานดานคมนาคมขนสงทนยมใช ดงน

1 ใชขอมลดานเศรษฐศาสตรมหภาค ตงแตป 1960-2005 ในดานตางๆ เชน การคมนาคมขนสง ไฟฟา โทรคมนาคม การประปาและ การสขาภบาล 2 ค านวณโดยจ านวนเลขหมายโทรศพทบานและโทรศพทเคลอนทตอประชากร 1,000 คน ศกยภาพในการผลตไฟฟา (MW) ตอประชากร 1,000 คน และระยะทางของถนนตอพนท 1 ตารางกโลเมตร 3 ค านวณโดยระยะเวลาในการรอการตดตงสายโทรศพท (ป) รอยละของการขดของของการผลตและการสงกระแสไฟฟา และอตราสวน ของถนนลาดยางตอจ านวนถนนทงหมด

หนา | 2-2

2.2.1 การประเมนกอนเรมโครงการ (Ex-ante Evaluation) 1) Cost-Benefit Analysis (CBA) เปนเครองมอทใชในการประเมนเชงปรมาณทได

น ามาใชในป 1844 เพอประเมนโครงการงานบรการสาธารณะในฝรงเศส ตอมาในป 1848 Jules Dupuit ไดท าการพฒนาแนวคดของ Alfred Marshall เพอน ามาใชวเคราะหและเปรยบเทยบโครงการในสหรฐอเมรกา โดยก าหนดไวใน The River and Harbour Act 1902 วา จะตองมการรายงานความเหมาะสมในการด าเนนโครงการเพอประกอบการเสนอโครงการ ซง CBA นยมใชในการประเมนโครงการบรการสาธารณะ หรอระบบเศรษฐกจสวสดการทตองการใหเกดผลตอประชาชนใหอยดกนด โดยค านวณจากการเปรยบเทยบตนทนและผลประโยชนเชงสงคมและเศรษฐศาสตรทงทางตรงและทางออม รวมทงขอจ ากดและปจจยภายนอกทเกยวของ โดยมผลการค านวณเปนวงเงนทค านวณเปนมลคาปจจบน (Net Present Value : NPV) ทสามารถน ามาใชในการเปรยบเทยบโครงการ หรอวธการด าเนนโครงการทแตกตางกน ซงมขนตอน ดงน

1) การวเคราะหวตถประสงคของโครงการ (Context analysis and Project objectives) 2) การระบรายละเอยดของโครงการ (Project identification) 3) การวเคราะหความเปนไปไดและทางเลอก (Feasibility and Option analysis) 4) การวเคราะหทางการเงน (Financial analysis) 5) การวเคราะหเชงเศรษฐศาสตร (Economic analysis) 6) การวเคราะหความเสยง (Risk assessment) อยางไรกด อปสรรคของ CBA คอ ความยงยากในการแปลงปจจยตางๆ ออกมาในรปของตว

เงนท าใหตองใชระยะเวลาในการประเมนทยาวนานและมคาใชจายสง นอกจากนปจจยทไมสามารถแปรเปนตวเงนจะไมสามารถน ามาใชในการประเมนได

2) Multi Criteria Analysis (MCA) เปนการประเมนทพยายามรวมขอมลเชงคณภาพและปรมาณดวยกน ซงจะเหมาะสมกบลกษณะโครงการทมวตถประสงคทหลากหลายในหนงโครงการ รวมทงเปนโครงการทมผมสวนไดสวนเสยจ านวนมาก ซงการประเมนจะก าหนดวตถประสงคของโครงการและเกณฑการใหคะแนนของแตละหวขอ เพอประเมนวาแตละทางเลอกสามารถบรรลวตถประสงคของโครงการในแตละขอไดมากนอยเพยงใดเพอค านวณคะแนนรวมตามน าหนกของแตวตถประสงค โดยวตถประสงคดงกลาวอาจเปนปจจยทางการเงนหรอปจจยเชงคณภาพกได MCA จงมขอดทเปนแนวทางการวเคราะหทเปดกวางและสามารถวเคราะหในภาพรวมของโครงการได และเหมาะสมทจะใชสนบสนนการพจารณาปญหาทมความซบซอน และมรายละเอยดขอมลจ านวนมากโดยมความสอดคลอง (Consistent) อยางไรกด การประเมนโครงการโดย MCA จะตองมบคคลหรอกลมบคคลทเปนผก าหนดกรอบการใหคะแนน จงมความเสยงตอการล าเอยงหรอขนอยกบความคดของบคคลหรอกลมบคคลดงกลาว นอกจากน ขอจ ากดอกประการของ MCA คอ ผลการประเมนดงกลาวไมจ าเปนตองเปนทางเลอกทมผลท าใหความเปนอยของผทเกยวของ เพมสงขน การใช MCA ในทางปฏบตจงเปนเครองมอเพอประกอบการพจารณาทางเลอกโครงการตางๆ แตอาจเปนเครองมอเพอใหมความชดเจนระหวางทางเลอกโครงการ หรอเรยงล าดบความส าคญโครงการได

Multi Criteria Decision Analysis (MCDA) เปนรปแบบ MCA ทเปนทนยมใชใน การประเมนโครงการทงในภาครฐและเอกชน โดย MCDA ก าเนดจากทฤษฎการตดสน (Decision Theory)

หนา | 2-3

ของ Keeney และ Raiffa (1976) ซงเปนทรจกโดยทวไปในรปแบบของการวเคราะหแบบ Decision Tree ทมการก าหนดปจจยตางๆ และมการก าหนดโอกาส/ความเสยง (Uncertainty) และคาความพงพอใจ (Utility) ในแตละทางเลอก โดย MCDA เปนการพฒนาตอเนองโดยการก าหนดผลลพธทเปนไปไดเพมเตม ทงน ในสหราชอาณาจกรการใช MCDA กตอเมอตองมการวเคราะหโครงการทมปจจยทไมสามารถแปรเปนตวเงนได ซงรปแบบการวเคราะหทางการเงนอาจท าใหเกดความเขาใจทผดพลาด โดยกรอบการประเมนโครงการดานคมนาคมของ Department of the Environment, Transport and the Regions (DETR) รปแบบใหมไดใชรปแบบการประเมนดงกลาวดวย โดยมปจจยในการพจารณาโครงการดานคมนาคม 5 ดาน และปจจยยอย ดงน

1. การอนรกษและพฒนาธรรมชาตและสงแวดลอม 2. พฒนาระบบความปลอดภยแกผโดยสาร 3. สงเสรมประสทธภาพและการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจทยงยนในพนททเหมาะสม 4. สนบสนนการเขาถงสงอ านวยความสะดวกตางๆ 5. สนบสนนใหเกดระบบคมนาคมทเชอมโยงรปแบบการคมนาคมตางๆ และการวางแผนการใช

ประโยชนพนท

2.2.2 การประเมนหลงสนสดโครงการ (Ex-post Evaluation) 1) รปแบบการประเมน CIPP ไดรบการพฒนามาจาก แดเนยล สตฟเฟลบม (Daniel L.

Stufflebeam) แหงมหาวทยาลยเวสตเทอรน มชแกน สหรฐอเมรกา ในป 1967 ซงรปแบบการประเมน CIPP Model สวนใหญจะน ามาใชกบการประเมนโครงการในลกษณะทโครงการหรอแผนงานทเสรจสนแลว จงไดเรยกวาเปนการประเมนแบบเนนสรปภาพรวมของโครงการ (Summative Evaluation) และการประเมนแบบเนนกระบวนการด าเนนโครงการ (Formative Evaluation) โดยรปแบบการประเมนดงกลาวไดรบความนยมเปนอยางมาก ซงในชวงแรกๆ จะถกน าไปใชในการประเมนผลทางดานการศกษา อาทเชน

การประเมนผลโครงการโดยวธ CIPP Model ในโครงการประเมนผลการใหบรการทางการศกษา เปนโครงการทมหลายเปาหมายและการเกบขอมลคอนขางมาก ซงเปนความทาทายในการประเมนผลโครงการเปนอยางมาก (Zhang et al., 2011) และพฒนามาใชส าหรบการประเมนผลโครงการตางๆ นอกจากน Stufflebeam กลาววา การประเมนแบบ CIPP จะเปนการประเมนเพอใชในการตดสนใจในการด าเนนโครงการ ดงแผนภาพท 2.1 และ 2.2

หนา | 2-4

แผนภาพท 2.1 ความสมพนธของการตดสนใจและประเภทการประเมนแบบ CIPP Model ทมา : เยาวด (2542) กรอบในการประเมนรปแบบ CIPP Model แยกออกเปน 4 ประเภท สรปไดดงน (1) การประเมนสภาวะแวดลอม (Context Evaluation: C) (2) การประเมนปจจยน าเขา (Input Evaluation: I) (3) การประเมนกระบวนการ (Process Evaluation: P) (4) การประเมนผลผลต (Product Evaluation: P)

แผนภาพท 2.2 รปแบบการประเมน CIPP และความสมพนธกบโครงการ ทมา : Stufflebeam and Shinkfield (2007)

หนา | 2-5

2) Development Assistance Committee of the Economic Cooperation and Development (OECD/DAC) โดย OECD เปนหนวยงานชนน าในระดบสากลของโลกทไดมการรเรมจดใหมมาตรฐานในการประเมนผลโครงการ โดยใหการสนบสนนหรอความชวยเหลอทางวชาการกบประเทศตางๆ ดานการพฒนาตดตามและประเมนผลโครงการ (Monitor and Evaluation) ตงแตป ค.ศ. 1991 ซงมหลกการทใชในการประเมนผลโครงการ เรยกวา DAC Principles for Evaluation of Development Assistance โดยมเกณฑในการประเมน 5 ดาน ทเรยกวา “เกณฑการประเมนของ OECD/DAC” ประกอบดวย 5 ดาน ไดแก ความสอดคลอง (Relevance) ประสทธผล (Effectiveness) ประสทธภาพ (Efficiency) ผลกระทบ (Impact) และความยงยน (Sustainability) ดงแผนภาพท 2.3

แผนภาพท 2.3 รปแบบการประเมนแบบ OECD/DAC ทมา : ส านกบรหารการระดมทนระบบบรหารจดการน า ส านกงานบรหารหนสาธารณะ อยางไรกด ผลลพธของหลายๆ โครงการทผานการคดกรองดวยวธการประเมนดงกลาว ยงไมสะทอนผลประโยชนโดยรวมทสงผลถงการขบเคลอนประเทศในระยะยาวทงในดานผลตภาพและความสามารถในการแขงขนของประเทศ ดงนน การพฒนารปแบบการประเมนโครงการโดยค านงถงผลลพธดงกลาวนาจะเปนประโยชนในการวเคราะหภาพรวมการลงทนและการเรยงล าดบความส าคญโครงการ โดยเฉพาะ สบน. ในฐานะทตองพจารณาการกเงนของหนวยงานตางๆ ซงมแนวโนมทจะตองระดมทนมากขนอยางตอเนอง ประกอบกบการกเงนมกรอบการกอหน จงตองมการกระบวนการคดกรองโครงการทเขมงวดมากขน ในการน คณะผวจยจงไดทบทวนวรรณกรรมทเกยวของ รวมถงนยามความสามารถในการแขงขนและผลตภาพ และทฤษฎการชวดความสามารถการแขงขนและผลตภาพเพอพจารณาปจจยทสามารถน ามาใชในการประเมนโครงการได

หนา | 2-6

2.3 นยามและทฤษฏความสามารถในแขงขนและผลตภาพ แนวความคดเกยวกบความสามารถในการแขงขน (Competitiveness) มจดเรมตนจากการวด

ศกยภาพขององคกรธรกจเมอเปรยบกบคแขงอน เพอบงชแนวโนมการเตบโตและการท าก าไรของบรษท รวมถงความสามารถในการตอบสนองความตองการของตลาดเปาหมายในดานตางๆ เชน เงอนไขราคาและคณภาพสนคา เพอใหบรษทสามารถท าก าไรไดสงสด (Betancor O., et al., 2013) ในปจจบนไดมการพฒนาแนวคดเรองความสามารถในการแขงขนของประเทศใหเปนทยอมรบโดยทวไปวา ความสามารถในการแขงขนเปนปจจยและตวชวดส าคญทสงเสรมเศรษฐกจและสงคมของประเทศใหมการเตบไดอยางยงยน โดยมการก าหนดนยามความสามารถในการแขงขนระดบประเทศทหลากหลาย เชน

International Institute for Management Development (IMD) (2013) ไดนยามวา เปนสาขาเศรษฐศาสตร ซงวเคราะหขอเทจจรงและนโยบายของประเทศทสนบสนนการสรางและด ารงสภาพแวดลอมทเอออ านวยใหองคกรสามารถสรางคณคาและประชาชนมความเปนอยทดไดอยางยงยน

World Economic Forum (WEF) (2013) ไดนยามความสามารถในการแขงขนของประเทศ ในรปแบบขององคกร นโยบาย และปจจยทก าหนดระดบผลตภาพของประเทศ โดยไดอธบายเพมเตมวา ระดบผลตภาพเปนเครองก าหนดความมงคงทางเศรษฐกจของแตละประเทศ รวมทงเปนตวก าหนดผลตอบแทนของการลงทน ซงจะเปนปจจยพนฐานในการขบเคลอนการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจ หรออกนยหนง ระบบเศรษฐกจทมการแขงขนสงมแนวโนมทจะเจรญเตบโตอยางรวดเรว นอกจากน ยงมผลงานวชาการจ านวนมาก ซงไดศกษาปจจยทสงเสรมความสามารถในการแขงขน โดย Porter (2003) ไดกลาววา ปจจยส าคญตอความสามารถในการแขงขนของประเทศมเพยงปจจยเดยว คอ ศกยภาพในการผลตหรอผลตภาพ โดยจะเปนเกณฑวดประสทธภาพของระบบการผลตและระดบมาตรฐานการครองชพของประเทศในลกษณะเดยวกนกบผลตภณฑประชาชาตเบองตน (Gross National Product : GNP) การเพมขนของผลตภาพจงเปนสงทผบรหารหรอผน าประเทศใหความส าคญเปนอยางมาก เนองจากจะสามารถท าใหตนทนการผลตตอหนวยทงในดานคาแรงหรอคาใชจายในการบรหารงานลดลง ซงจะชวยใหการแขงขนดานราคากบคแขงอนท าไดงายขนหรอท าใหผลก าไรขององคกรหรอประเทศสงขน ทงน Porter เหนวา การเพมความสามารถในการแขงขนของประเทศสามารถวเคราะหไดโดยใชทฤษฎ 4 ปจจยแวดลอมทเออตอการเพมผลตภาพอยางตอเนอง (Diamond Model) โดยองคประกอบของปจจยก าหนด (Determinants) ตามทฤษฎ 4 ปจจยแวดลอมเพอเออตอการเพมผลตภาพอยางตอเนอง (Diamond Model) และปจจยภายนอก 2 ปจจย ดงน

ปจจยแวดลอม 1) ปจจยดานการผลต (Factor Condition) คอ เงอนไขทแสดงถงต าแหนงของประเทศใน

ดานปจจยการผลต เชน แรงงานมฝมอ โครงสรางพนฐาน ความจ าเปนของการแขงขนในอตสาหกรรม เปนตน 2) ปจจยดานอปสงค (Demand Condition) คอ ธรรมชาตของความตองการหรออปสงคใน

ระดบประเทศ

หนา | 2-7

3) ปจจยดานอตสาหกรรมตอเนองและสนบสนน (Related & Supporting Industries) คอ การมอยหรอขาดหายของอตสาหกรรมทเปนผจดหาวตถดบและอตสาหกรรมทเกยวของในระดบประเทศ โดยพจารณาเรองความไดเปรยบในระดบสากล/ศกยภาพหรอการไดเปรยบในเชงแขงขนของอตสาหกรรมทเปนผจดหาวตถดบ/ขดความสามารถหรอการไดเปรยบเชงแขงขนในอตสาหกรรมทเกยวของ

4) ปจจยดานยทธศาสตร โครงสราง และบรบทการแขงขน (Context for Firm Strategy, Structure and Rivalry) คอ เงอนไขในประเทศทใชในการบรหารจดการเกยวกบการด าเนนงานธรกจ ครอบคลมทงเปาหมายเกยวกบโครงสรางการบรหาร การก าหนดกลยทธทเหมาะสม และการแขงขน

ปจจยภายนอก 1) บทบาทของภาครฐ (The Role of Government) คอ นโยบายสนบสนนของรฐดานการคา การ

ก าหนดนโยบายดานการลงทนจากตางประเทศ อทธพลตอความตองการของผบรโภคการก าหนดสภาพของอตสาหกรรมทสนบสนน

2) บทบาทของโอกาส (The Role of Chance) คอ เครอขายความรวมมอระดบสากลความตอเนอง ของเทคโนโลยทส าคญ การขาดความตอเนองของตนทนปจจยการผลต การเปลยนแปลงของตลาดการเงน การก าหนดนโยบายหรอการตดสนใจดานการเมอง

Atkinson (2013) ไดมความเหนทแตกตางไปจากนยามอนๆ โดยเหนวา ความสามารถ ในการแขงขนระดบประเทศ คอ ความสามารถของประเทศในการสงออกมากกวาการน าเขาในแงการสรางมลคาเพม ดงนน ภายใตนยามดงกลาวความสามารถในการแขงขนทางเศรษฐกจของแตละประเทศ จงเกดไดจาก 3 เงอนไข คอ

1) การด าเนนงานการคาของประเทศดวยสวนเกนทางการคา (Trade Surplus) 2) การกดกนทางคาส าหรบการน าเขาทนอย (Few Barrios to Imports) และ 3) การใหสวนลดกบผสงออกอยางจ ากด (Limited Discount to Exporters)

นอกจากน Atkinson ยงมความเหนเพมเตมวา นวตกรรม (Innovation) ไมไดเปนปจจยทกอใหเกดความสามารถในการแขงขนของประเทศหรอผลตภาพเสมอไป โดยไดอธบายวา นวตกรรม คอ การใชประโยชนจากผลการคดคนผลตภณฑ รปแบบการบรการ กระบวนการผลต วธทางการตลาด หรอรปแบบองคกรใหม เพอพฒนาประสทธการด าเนนธรกจ องคกร หรอสวนงานอนทเกยวของ ซงนวตกรรม บางประเภทสามารถท าใหเกดผลตภาพทสงขนไดโดยไมกระทบตอความสามารถในการแขงขน หากนวตกรรมดงกลาวไมสงผลกระทบตอภาคธรกจทด าเนนการสงออก เชน การพฒนาระบบไฟฟา การคดคนยาชนดใหม เปนตน ทงน Atkinson ไดสรปวา ความสามารถในการแขงขนของประเทศ ผลตภาพ และนวตกรรม เปน 3 ปจจยทท าใหเกดการเตบโตของเศรษฐกจประเทศและมความเชอมโยงกน เชน สนบสนนความสามารถในการแขงขน โดยการก าหนดนโยบายการคา ภาษ และเทคโนโลยทเออตอการคาขายระหวางประเทศ สนบสนนการสรางสรรคนวตกรรมโดยก าหนดกฎระเบยบทเกยวของกบการลงทนในงานวจยและสงเสรมการถายโอนเทคโนโลยระหวางหนวยงาน และสนบสนนผลตภาพโดยการวเคราะหอตสาหกรรมและสนบสนนอตสาหกรรมทมผลตภาพสง เปนตน

หนา | 2-8

Martin, R. (2004) ไดวเคราะหปจจยทกอใหเกดความสามารถในการแขงขนในภมภาคของประเทศในสหภาพยโรปใหกบคณะกรรมการยโรป (The European Commission) ระหวางป พ.ศ. 2523-2544 เปนระยะเวลารวม 21 ป โดยน ารายไดตอหวประชากร (GDP per Capita) มาเปนตวชวดความสามารถในการแขงขนและวเคราะหความสมพนธของการเปลยนแปลงตวแปรดงกลาวกบปจจยทเกยวของ ไดแก ผลตภาพ ชวโมงการท างานของพนกงาน อตราการจางงาน (Employment Rate) และสดสวนการเปนภาระ (Dependency Rate) โดยพบวา ประสทธภาพและอตราการจางงานมความสมพนธทเกยวของกบการเพมระดบความสามารถในการแขงขนมากทสด ทงน เมอพจารณาตวแปรทส าคญตออตราการเตบโตของรายไดตอหวประชากรแลวพบวา มเพยงผลตภาพเทานนทส าคญ จงสรปไดวา ในระยะยาวการพฒนานวตกรรมดานเทคโนโลยทสงเสรมประสทธภาพจะเปนปจจยทท าใหเกดการเตบโตได ในขณะทการดงดดประชากรเพอใหมการจางงานมากขนเปนเพยงปจจยสนบสนนชวคราวเทานน นอกจากน คณะผวจยไดพจารณาปจจยสงเสรมผลตภาพอนๆ แลว พบวา ปจจยมความสมพนธในทางบวก เชน ระดบการวจยและพฒนาความสามารถเฉพาะในการใชเทคโนโลยขนสง (R&D intensity) ผลประโยชนทางออม (Spillover Effect) และระดบการศกษาของแรงงาน เปนตน ส าหรบผลกระทบและการลงทนในโครงสรางพนฐานพบวา มความสมพนธตอผลตภาพเพยงเลกนอยหรอแทบไมมความสมพนธเลย และสรปวา โครงสรางพนฐานเปนสงทจ าเปนแตไมใชเงอนไขทเพยงพอตอความส าเรจระดบประเทศ พรอมนยงมผลการวเคราะหเชงพนทพบวา บรเวณทมความเชยวชาญทางดานเกษตรกรรมมแนวโนมทจะมรายไดตอหวทต ากวาบรเวณทมความเชยวชาญในกจกรรมบางอยาง เชน การใหบรการทางการเงน การขนสงและการสอสาร ซงมกจะมรายไดตอหวทสง เปนตน (แผนภาพท 2.4)

แผนภาพท 2.4 The “Pyramid Model” of Regional Competitiveness ทมา : Gardiner et al. (2004)

หนา | 2-9

2.4 การจดอนดบความสามารถในการแขงขน เนองจากแนวคดในเรองของการจดอนดบความสามารถในการแขงขนเปนทยอมรบของนานาประเทศ และเปนประโยชนตอการวเคราะหยทธศาสตรของประเทศองครวมเพอการพฒนาอยางยงยนได องคกรและสถาบนวจยจงไดมการคดคนวธการจดอนดบและจดท าอนดบความสามารถในการแขงขนของประเทศทกๆ ป โดยมสถาบนจดอนดบทเปนทยอมรบ 2 แหง ไดแก International Institute for Management Development (IMD) และ World Economic Forum (WEF) โดยทงสองสถาบนมทฤษฎ แนวคด และวธการในการจดอนดบความนาเชอถอ ดงตอไปน 2.4.1 International Institute for Management Development (IMD)

IMD ซงจดอนดบความสามารถในการแขงขนของประเทศและตพมพเผยแพรใน World Competitiveness Yearbook (WCY) ทกๆ ปตงแตป ค.ศ. 2532 ไดอธบายแนวคดของความสามารถใน การแขงขน (Competitiveness) เปนขนล าดบความคด 4 ล าดบ ไดแก

1) ประสทธภาพ (Efficiency) คอ การมความสามารถเหนอกวาผอนในสาขาความเชยวชาญทเปนประโยชนและทตองการ

2) การคดเลอก (Choice) คอ การเลอกพฒนาหรอลงทนในสาขาเฉพาะทตนสามารถสรางมลคาเพมไดมากกวาคแขง

3) ทรพยากร (Resources) คอ ความสามารถในการเคลอนยายทรพยากรเพอสนบสนนกลยทธดงกลาว

4) วตถประสงค (Objectives) คอ การพฒนาความสามารถในการแขงขนของประเทศ เพอเชอมโยงและตอบสนองความตองการของแตละคนและองคกรในประเทศ เชน บรษทมความตองการสรางผลก าไร ประเทศตองการพฒนาเศรษฐกจและสงคม และประชาชนตองการยกระดบมาตรฐานชวตของตนใหดมากขน เปนตน

ในการจดอนดบ IMD จะคดเลอก 60 ประเทศทมความส าคญตอระบบเศรษฐกจโลกและมความสมบรณของขอมลมาพจารณาจดล าดบ ซงในการค านวณความสามารถในการแขงขนของแตละประเทศใชหลกการค านวณ ซงพจารณาปจจย 4 ดาน (Factor) ไดแก สภาพเศรษฐกจ ประสทธภาพของรฐบาล ประสทธภาพภาคเอกชน และโครงสรางพนฐาน ซงภายใตแตละปจจยจ าแนกเปนปจจยยอยอก 5 ดาน (Sub - Factor) และภายใตแตละปจจยยอยดงกลาวยงประกอบดวย ตวชวด (Criteria) อกหลายรายการ ทงน ในการค านวณจะน าคาของแตละตวชวดมาเฉลยโดยแตละตวชวดยอยมน าหนกในการค านวณเทากนทรอยละ 5 ตอตวชวดยอย (20*5% = 100%) โดยขอมลทใชในการค านวณและสดสวนของขอมลทใช ไดแก ขอมลเชงสถต คดเปนสดสวน 2 ใน 3 และขอมลจากการส ารวจผบรหาร คดเปนสดสวน 1 ใน 3

ผลการจดล าดบความสามารถการแขงขนของประเทศในป พ.ศ. 2557 พบวา ประเทศทมอนดบความสามารถในการแขงขน 3 อนดบแรก ไดแก ประเทศสหรฐอเมรกา สวสเซอรแลนด และสงคโปรตามล าดบ โดยประเทศทไดล าดบทายสด 3 อนดบ ไดแก อารเจนตนา โครเอเชย และเวเนซเอลา ส าหรบประเทศไทยไดรบการจดอนดบความสามารถในการแขงขนในล าดบท 29 ตกลง 2 ล าดบจากป พ.ศ. 2556 ซงหากเปรยบเทยบกบประเทศอาเซยนแลว ประเทศไทยมอนดบทดกวาประเทศฟลปปนส (42) และอนโดนเซย (37) และอยในล าดบทต ากวาประเทศมาเลเซย (12) และสงคโปร (3)

หนา | 2-10

ตารางท 2.1 ปจจยและตวชวดยอยในการค านวณความสามารถในการแขงขนของ IMD

ปจจย (Factor)

สภาพเศรษฐกจ ประสทธภาพของ

รฐบาล ประสทธภาพภาคเอกชน

โครงสรางพนฐาน

ปจจยยอย (Sub-Factor)

สภาพเศรษฐกจ ในประเทศ

สถานะทางการเงนของรฐบาล

ผลตภาพ โครงสรางพนฐานทวไป

การคาระหวางประเทศ

นโยบายการเงน ตลาดแรงงาน โครงสรางพนฐานดานเทคโนโลย

การลงทนระหวางประเทศ

โครงสราง การบรหารภาครฐ

ตลาดการเงน โครงสรางพนฐาน ดานวทยาศาสตร

อตราการจางงาน กฎหมายธรกจ โครงสราง การบรหาร

สขภาพและ สงแวดลอม

อตราเงนเฟอ โครงสรางสงคม ทศนคตและคานยม การศกษา จ านวนตวชวด

(Criteria) 79 70 71 113

ทมา : IMD World Competitiveness Yearbook 2557 2.4.2 World Economic Forum (WEF) WEF เปนอกสถาบนทจดอนดบความสามารถในการแขงขนประเทศทเรยกวา Global Competitive Index (CGI) ทกๆ ป มานานถง 3 ทศวรรษ โดยเผยแพรในรายงานการจดอนดบความสามารถในการแขงขนของประเทศตางๆ ในรายงานทเรยกวา The Global Competitiveness Report (GCR) โดยมแนวคดการจดอนดบความสามารถในการแขงขนตามปจจย 3 ประการ ดงน 1) ปจจยพนฐาน (Basic Requirements) ประกอบดวย 4 ปจจยยอย ไดแก ปจจยเกยวกบสถาบน (Institutions) โครงสรางพนฐาน (Infrastructure) สภาพแวดลอมทางเศรษฐกจมหภาค (Macroeconomic Environment) และสขภาพและการศกษาขนพนฐาน (Health and Primary Education) 2) ปจจยยกระดบประสทธภาพ (Efficiency Enhancers) ประกอบดวย 6 ปจจยยอย ไดแก การฝกอบรมและการศกษาขนสง (Higher Education and Training) ประสทธภาพของตลาดสนคา (Goods Market Efficiency) ประสทธภาพของตลาดแรงงาน (Labor Market Efficiency) พฒนาการของตลาดการเงน (Financial Market Development) ความพรอมดานเทคโนโลย (Technological Readiness) และขนาดของตลาด (Market Size) 3) ปจจยนวตกรรมและศกยภาพทางธรกจ (Innovation and Sophistication Factors) ประกอบดวย 2 ปจจยยอย ไดแก ศกยภาพทางธรกจ (Business Sophistication) และนวตกรรม (Innovation) ดงแผนภาพท 2.5

หนา | 2-11

แผนภาพท 2.5 ปจจยและปจจยยอยในการค านวณความสามารถในการแขงขนของ WEF ทมา : The Global Competitiveness Report 2556 – 2556 โดยการก าหนดน าหนกส าหรบการประเมนในแตปจจยจะแตกตางไปตามระดบของการพฒนาในแตละประเทศ ซงแบงตามผลตภณฑมวลรวมภายในประเทศตอประชากร (GDP per Capita) ดงน 1) ระดบ 1 ไดแก ประเทศทมผลตภณฑมวลรวมภายในประเทศตอประชากรต ากวา 2,000 ดอลลารสหรฐ ถอเปนประเทศทขบเคลอนเศรษฐกจโดยอาศยปจจยการผลต (Factor-Driven Economies) 2) ระดบ 2 ไดแก ประเทศทมผลตภณฑมวลรวมภายในประเทศตอประชากรประมาณ 3,000 – 8,999 ดอลลารสหรฐ ถอเปนประเทศทอาศยปจจยดานประสทธภาพเปนปจจยขบเคลอนเศรษฐกจ (Efficiency-Driven Economies) ซงประเทศไทยถกจดใหเปนประเทศทอยในกลมน 3) ระดบ 3 ไดแก ประเทศทมผลตภณฑมวลรวมภายในประเทศตอประชากรมากกวา 17,000 ดอลลารสหรฐ ถอเปนประเทศทอาศยนวตกรรมเปนปจจยขบเคลอนเศรษฐกจ (Innovation-Driven Economies) นอกจากนประเทศทมผลตภณฑมวลรวมภายในประเทศตอประชากรอยในชวงรอยตอระหวางระดบ 1 กบ 2 และระหวางระดบท 2 กบ 3 จะจดใหอยในกลมของประเทศอยระหวางการเปลยนผาน (In Transition)

หนา | 2-12

ตารางท 2.2 การก าหนดน าหนกและการแบงระดบของการพฒนาประเทศตามเกณฑของ WEF

ทมา : The Global Competitiveness Report 2557 – 2558

จากรายงาน The Global Competitiveness Report 2557 - 2558 ไดจดอนดบความสามารถในการแขงขนของประเทศตางๆ จ านวนทงสน 144 ประเทศ พบวา ประเทศทมอนดบความสามารถในการแขงขน 3 อนดบแรก ไดแก สวสเซอรแลนด สงคโปร และสหรฐอเมรกา ส าหรบประเทศไทยไดรบการจดอนดบเปนล าดบท 31 ซงดขนจากล าดบท 37 (จากการจดอนดบใน 148 ประเทศ ในป พ.ศ. 2556) เมอเปรยบเทยบกบประเทศในภมภาคเอเชยดวยกนประเทศไทยเปนรองอย 3 ประเทศ คอ สงคโปร (อนดบ2) และมาเลเซย (อนดบ 20) และเมอเปรยบเทยบกบคาเฉลยในกลมระดบการพฒนาเดยวกน หรอ ระดบ 2 ซงเปนประเทศทอาศยปจจยดานประสทธภาพเปนปจจยขบเคลอนเศรษฐกจ (Efficiency-Driven Economies) เปนส าคญแลวนน ประเทศไทยอยในเกณฑทดกวาระดบคาเฉลย ซงประเทศไทยถกจดในอนดบตนๆ ในดานปจจยเศรษฐกจมหภาค เนองจากประเทศไทยสามารถรกษาระดบสถานะทางการคลงทด อตราการออมอยในระดบสง และยงสามารถควบคมอตราเงนเฟอ โดยเมอเทยบกบประเทศอนๆ ประเทศไทยมอตราสวนหนสนตอผลตภณฑมวลรวมภายในประเทศ (Debt-to-GDP Ratio) ทรอยละ 45.49 ในป 2556 ซงถอเปนระดบทด รวมทงปจจยทางดานการพฒนาตลาดทางการเงน (อนดบ 34) ประสทธภาพตลาดผลผลต (อนดบ 30) ดงแผนภาพท 2.6

แผนภาพท 2.6 ผลการจดอนดบและผลของประเทศไทยในดานตางๆ และการเปรยบเทยบระดบคะแนนของ ประเทศไทยกบกลมประเทศทอยในระดบพฒนาเดยวกน (ระดบ 2) ทมา : The Global Competitiveness Report 2013 – 2014

หนา | 2-13

เมอพจารณาในทางกลบกน หากพจารณาจากววฒนาการการจดอนดบความสามารถในการแขงขนของประเทศไทยท าใหเหนวา ประเทศไทยมแนวโนมการพฒนาขดความสามารถในการแขงขนอยในระดบทลดลงจนถงระดบททรงตว ซงในป 2556 - 2557 ประเทศไทยมการพฒนาในทางดานศกยภาพของประเทศ (Performance) เพยงเลกนอยเทานน ซงมสาเหตจากหลายปจจย ไดแก เสถยรภาพทางการเมองและการด าเนนนโยบาย ปญหาคอรปชนและกลมผมอ านาจ การค านงถงและมาตรการความปลอดภย ความนาเชอถอทลดลง และความไมแนนอนของนโยบายการคมครองสทธในทรพยสน ซงปจจยเหลานมผลท าใหคณภาพขององคกรภาครฐ (Thai Public Institutions) ลดลง รวมถงคณภาพของระบบสาธารณสขและการศกษาทอยในระดบต า ตลอดจนการพฒนาของเทคโนโลยและนวตกรรมของไทยยงอยในระดบต า (แผนภาพท 2.7)

แผนภาพท 2.7 พฒนาการของการจดอนดบ GCI ของประเทศในภมภาคเอเชยตงแตป 2549 ทมา : The Global Competitiveness Report 2556 – 2557

2.5 กรณศกษาปจจยทมผลกระทบตอโครงการลงทนภาครฐ เมอพจารณาปจจยในการพฒนาความสามารถในการแขงขนของประเทศไมวาจะเปนโครงสรางพนฐานทวไป การศกษา การพฒนาเทคโนโลยและวจย ประสทธภาพของภาคเอกชนและรฐบาล และสภาพเศรษฐกจ หลายปจจยเหลานเปนสนคาและบรการสาธารณะ (Public Goods) ทรฐบาลมหนาทหลกในการลงทนกอสรางโครงสราง หรอก าหนดนโยบาย กฎระเบยบทเกยวของเพอเออตอการพฒนาปจจยดงกลาว ทงน เพอใหเกดความชดเจนถงความเชอมโยงระหวางการลงทนของภาครฐทมตอการพฒนาความสามารถในการแขงข นของประเทศ คณะผวจยไดพจารณาผลการวจยทเกยวของกบสาขาการลงทนตางๆ ทอยในรฐบาลไดเขาไปมบทบาทส าคญในการสนบสนนและมวงเงนลงทนสง โดยพจารณาวา การลงทนดงกลาวมนยส าคญตอการพฒนาความสามารถในการแขงขนของประเทศอยางไร ซงจ าแนกสาขาการลงทนเปน 2 ดาน ไดแก 1) การลงทนในโครงสรางพนฐาน และ 2) การลงทนดานการศกษาและสาธารณสข โดยมรายละเอยด ดงน

หนา | 2-14

2.5.1 การลงทนในโครงสรางพนฐาน ส าหรบความสมพนธระหวางการลงทนในโครงสรางพนฐานและความสามารถในการแขงขน ผลตภาพ และ/หรอการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจนน ไดมการศกษาวจยตางๆ ทนาสนใจ เชน ธนาคารโลก 4 ไดมการศกษาเบองตนพบวา การเพมการลงทนในโครงสรางพนฐานรอยละ 10 จะท าใหไดผลผลต (Output) เพมขนประมาณรอยละ 1 ในระยะยาว โดยเฉพาะอยางยงในประเทศก าลงพฒนา การเพมคณภาพของโครงสรางพนฐานจะท าใหการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจเพมขนถงรอยละ 30 เชน ในประเทศอยปต มการศกษาวา คาใชจายดานโครงสรางพนฐานทเพมขนจากรอยละ 5 เปนรอยละ 6 ของ GDP มผลท าใหอตราการเพมขนของ GDP ตอหวตอปเพมขนรอยละ 0.5 ในระยะเวลา 10 ป (Norman Loayza และ Rei Odawara, 2553) การศกษาในลกษณะคลายกน ไดแก Calderón (2553) ซงวเคราะหขอมลปรมาณโครงสรางพนฐานจาก 88 ประเทศ ในชวงป 2503-2543 โดยใชสตรค านวณการผลต (Production Function) ทใชปจจยการค านวณ ไดแก แรงงาน ปจจยการผลต เชงกายภาพ และดชนโครงสรางพนฐาน5 เปนสวนประกอบ โดยมผลการศกษาเมอปรมาณโครงสรางพนฐานเพมขนรอยละ 1 ผลผลตรวมจะเพมขนประมาณรอยละ 0.07 - 0.10

Betancor et al. (2556) ไดศกษาผลกระทบของการลงทนโครงสรางพนฐานดานคมนาคมขนสงทมตอความสามารถในการแขงขนของประเทศในกลมประเทศยโรป โดยวดความสมพนธระหวางความสามารถในการแขงขนทงในระดบประเทศและระดบภมภาคกบการลงทนโครงสรางพนฐานดานคมนาคมขนสง พบวา การลงทนดานคมนาคมขนสงของแตละประเทศเปนตวแปรทส าคญทจะผลกดนใหประเทศเกดการพฒนาและมความสามารถในการแขงขนในระดบประเทศและระดบภมภาคได ซงในระยะยาว การทประเทศมศกยภาพดานคมนาคมขนสงท เพมขนนน จะสงผลตอการเพมประสทธภาพ ความนาเชอถอ และคณภาพการใหบรการทดยงขนดวย ซงจะท าใหสามารถลดตนทนการขนสงและประหยดเวลา สงผลใหเกดประสทธภาพในภาคการผลต ความสามารถในการแขงขน และการเตบโตทางเศรษฐกจไดในทสด ทงน ไดสรปวา ปจจยดานตางๆ ทมผลท าใหโครงสรางพนฐานดานคมนาคมขนสงเสรมความสามารถในการแขงขนของประเทศและในภมภาค ไดแก (1) ตนทนการเดนทาง (2) แรงจงใจหรอโอกาสของผเดนทาง (3) ระยะเวลา (4) อรรถประโยชนสวนเพม และ (5) เวลากบอรรถประโยชนทไดรบเพมขน ทงน Mačiulis et al. (2009) ไดมความเหนสอดคลองและไดสรปความสมพนธของโครงสรางพนฐานดานคมนาคมตอความสามารถใน การแขงขนของประเทศ (แผนภาพท 2.8)

4 Infrastructure and Growth (n.d.) จาก Worldbank.org วนท 4 เมษายน 2557 http://go.worldbank.org/YP9O1ZIHM0 5 ค านวณโดยใช Principal Component Analysis จากปรมาณโครงสรางพนฐานทางดานคมนาคม พลงงาน และโทรคมนาคม

หนา | 2-15

แผนภาพท 2.8 ผลกระทบของการลงทนโครงสรางพนฐานทมตออตราการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจ ทมา : Mačiulis et al. (2552) McKinsey Global Institute (2556) มผลการศกษาทสนบสนนแนวคดวาโครงสรางพนฐานทดเปนปจจยหนงทจะสนบสนนขดความสามารถในการแขงขนของประเทศ โดยไดศกษาและประมาณการวา ระหวางป 2556-2573 ประเทศทวโลกจะตองลงทนในโครงสรางพนฐานรวม 57 ลานลานเหรยญสหรฐตอป ทงน เพอคงระดบการเจรญเตบโตของเศรษฐกจใหเปนไปตามประมาณการของ GDP แตหากมการปรบปรงโครงสรางพนฐานใหมประสทธภาพจะท าใหสามารถประหยดเงนลงทนไดถง 1 ลานลานเหรยญสหรฐ หรอประหยดไดถงรอยละ 60 และสามารถเพมความสามารถในการแขงขนของประเทศไดดยงขน โดยคณะผวจย มความเหนวา วธทดทสดในการลดตนทนโครงสรางพนฐาน คอ การก าหนด Portfolio โครงสรางพนฐานทประกอบดวย จ านวนและลกษณะโครงการทเหมาะสม จะสามารถประหยดเงนไดถง 200,000 ลานเหรยญสหรฐตอปทวโลก โดยโครงการลงทนดงกลาวจะตองมความสอดคลองกบวตถประสงคและมผลประโยชนทคาดวาจะไดรบอยางชดเจน ตลอดจนมวธการทจะท าใหบรรลวตถประสงคไดอยางเปนรปธรรม เชน มการวางแผนการใชทดนอยางเหมาะสม มแนวทางการเพมประสทธภาพการใชบรการขนสงสาธารณะ ปรบปรงกระบวนการคดเลอกโครงการ โดยตองมการจดท าเกณฑการคดเลอกโครงการลงทนอยางชดเจน มการก าหนดวธการตดตามและประเมนผลโครงการอยางโปรงใส เชน รฐบาลสงคโปรก าหนดตวชวดอยางชดเจนวา จะเพม ความหนาแนนของประชากรในเขตชมชนเมอง โดยสนบสนนใหมการใชบรการขนสงสาธารณะรอยละ 70 เปนตน ซงคณะผวจยมขอสงเกตวา ในการจดท าโครงการลงทนใดๆ ควรใหความส าคญกบการจดกรรมสทธทดนดวย เนองจากเปนขนตอนส าคญทจะท าใหการด าเนนโครงการเสรจสนตามระยะเวลาทก าหนดและไมลาชากวาแผน ซงจากขอมลทางสถตประมาณรอยละ 90 ของโครงการกอสรางถนนในอนเดยลาชากวาแผนทก าหนดไว ตงแตรอยละ 15-20 เนองจากความยงยากในการจดหาพนท

หนา | 2-16

2.5.2 การลงทนดานการศกษาและสาธารณสข ผลการศกษาหลายฉบบมหลกฐานสนบสนนวา ทฤษฎดานสงคมและสาธารณสขทสามารถ

สงเสรมใหผลตภาพของประเทศเพมขนไดอยางมนยส าคญ โดยสวนใหญแลวมแนวคดสอดคลองกบ ระดบการศกษาแปรผนตอผลตภาพ โดยการลงทนในการศกษาจะท าใหแรงงานมฝมอและสามารถเพมผลผลตได โดย Dickens et al (2549) ไดศกษาเรองผลกระทบของการลงทนดานการศกษาทมตอการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจ โดยตงค าถามวา เหตใดแรงงานทมการศกษาสงจงท าใหเศรษฐกจเจรญเตบโต และมการเปรยบเทยบขอมลสถตพบวา ในชวงป 2503-2543 ระยะเวลารวม 40 ป การลงทนดานการศกษา (Education) หรอทนมนษย (Human Capital) เปนสาเหตส าคญของการเตบโตทางเศรษฐกจ โดยการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจของสหรฐอเมรกาเพมขนประมาณรอยละ 3.5 ตอป เปนผลจากการเพมขนของผลตภาพแรงงาน (Productivity of Labor) ซงผลตภาพแรงงานเปนปจจยหลกของการเพมขนของคาจาง (Wage) และมาตรฐานการครองชพ (Standards of Living) ประมาณรอยละ 2.4 ตอป การลงทนในทนมนษยในอดตเปนสงส าคญเทยบเทากบการลงทนในปจจยการผลตอนๆ เนองจากแรงงานทมทกษะสงจะสามารถสรางผลผลตไดมากกวาปจจยอนๆ Hanushek E. A. และ Wößmann L. (2553) ไดศกษาความสมพนธระหวางจ านวนปทศกษาในระบบโรงเรยนกบอตราการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจพบวา การศกษาในระบบโรงเรยนในแตละปจะท าใหอตราการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจเพมขนรอยละ 0.58 โดยการศกษาสามารถสงผลใหเกดการเพมผลผลตตอแรงงาน ท าใหเกดนวตกรรมในระบบเศรษฐกจ เทคโนโลยการผลต และกระบวนการอนๆ ทสงเสรมการเจรญเตบโต รวมทงสนบสนนการเรยนร ความเขาใจในขอมลและเทคโนโลยใหมๆ ซงจะชวยสงเสรม การเจรญเตบโตทางเศรษฐกจ อยางไรกด ผลส ารวจดงกลาวใหความส าคญกบจ านวนปเฉลยทศกษา ในระบบโรงเรยนเทานน แตไมไดพจารณาถงคณภาพการศกษาทแตกตางกนของแตละประเทศ จงไดศกษาเพมเตมเฉพาะในประเทศกลม OECD เพอทดสอบคณภาพการศกษาวาสงผลตอการเจรญเตบโตของเศรษฐกจอยางไร โดยมผลการศกษาพบวา คณภาพการศกษาทสงขนจะสนบสนนการสรางทกษะแรงงาน ความสามารถในการพฒนาทกษะอยางตอเนอง เพอรองรบนวตกรรมในการผลตทพฒนาขน ซงจะสงผลกระทบตอคาแรง การเพมขนของผลผลต และการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจตอไป

The Mexican Commission on Macroeconomics and Health (2547) ไดมผลการศกษาวา สขภาพทดและการลงทนดานสขภาพจะสงผลใหเศรษฐกจเจรญเตบโต เนองจาก 1) ลดการสญเสยการผลตจากการเจบปวยของแรงงาน 2) เพมผลตภาพมนษย จากโภชนาการทดขน 3) เพมความสนใจในการเรยนและชวยเพมการเรยนร ซงประเทศเมกซโกศกษาวา 1 ใน 3 และครงหนงของการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจในประเทศองกฤษเมอ 200 ปทผานมา เปนผลมาจากโภชนาการทดขนของประชาชน และการศกษาขอมลของหลายประเทศคนพบวา โภชนาการทดยงจะชวยสนบสนนและมผลกระทบถงสขภาพและการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจดวย และจากการเจรญเตบโตของประเทศเมกซโก ตงแตป พ.ศ. 2513-2538 พบวา สขภาพถอเปนปจจยส าคญ 1 ใน 3 ทจะน าไปสการเจรญเตบโตของเศรษฐกจในระยะยาว โดยใชอายขยและอตราการตายในแตละกลมอายเปนตวชวดการลงทนดานสขภาพ

หนา | 2-17

2.6 บทบาทของโครงสรางพนฐานกบผลตภาพและความสามารถในการแขงขนของประเทศ จากการทบทวนวรรณกรรม ในขอ 2.4 และ 2.5 จะพบวาการลงทนโครงสรางพนฐานดานคมนาคมขนสงเปนปจจยส าคญทท าใหประเทศมผลผลตเพมขน สงผลตอประสทธภาพและประสทธผลดานการขนสง ซงท าใหอตราการเจรญเตบโตของประเทศและความสามารถในการแขงขนของประเทศเพมสงขนไดในระยะยาว และถอเปนหนงในปจจยพนฐานของการวดระดบความสามารถในการแขงขนของสถาบนจดอนดบระหวางประเทศ โครงสรางพนฐานเปนสวนหนงของการขนสงสนคาบรการ และมวลชนจากจดหนงไปยงอกจดหนง การมโครงสรางพนฐานทดจะชวยใหธรกจและผคนสามารถเขาถงสนคา บรการ แรงงานตลาดทใหญขนดวยตนทนทต าลง การลงทนโครงสรางพนฐานทกอใหเกดการเตบโตทางเศรษฐกจไดจะตองเปนการสรางโครงสรางพนฐานทเปนสวนหนงของกจกรรมทางเศรษฐกจ เชน โครงการกอสรางสะพาน รถไฟ อโมงคทท าใหการเดนทางระหวางสองเมองใชเวลาสนลง หรอท าใหกจกรรมทางเศรษฐกจของเมองทเชอมตอเขมแขงขน มการเคลอนยายแรงงานระหวางเมองและชนบทงายขน ซงจะผลกดนใหเกดความสามารถทางการแขงขนของประเทศได มการศกษามากมายรวมถงการทบทวนวรรณกรรมในขอ 2.5 ทกลาววาโครงสรางพนฐานเปนสวนประกอบทส าคญทกอใหเกดผลตภาพและการเจรญเตบโต ซงโดยทฤษฎแลวโครงสรางพนฐานอาจสงผลกระทบถงผลผลตโดยรวมไดทงทางตรง กลาวคอ บรการโครงสรางพนฐานเปนปจจยน าเขาซงเปนสวนหนงของกระบวนการผลต และทางออม โดยเปนตวกระตนปจจยทกอใหเกดผลตภาพดวยการลดธรกรรมหรอตนทน ซงจะท าใหกระบวนการผลตมประสทธภาพมากขน แตค าถามทส าคญคอ โครงสรางพนฐานสงผลตอระบบเศรษฐกจโดยรวมมากนอยแคไหน สามารถเพมอตราการเจรญเตบโตไดในระดบใด ซงค าตอบส าคญมากตอการตดสนใจด าเนนนโยบายการลงทนโครงสรางพนฐาน Luis Serven (2543) ไดศกษางานวจยตางๆ ถงความเชอมโยงระหวางการลงทนโครงสรางพนฐานกบการเจรญเตบโต โดยสามารถแบงการศกษาออกเปน 2 รปแบบ คอ 1) การวเคราะหการลงทนภาครฐเพอการไดรบบรการจากโครงสรางพนฐาน โดยแสวงหาตนทนทเหมาะสมในการลงทนโครงสรางพนฐาน และ 2) การวเคราะหโครงสรางพนฐานตอการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจ เพอชใหเหนถงผลตภาพจากโครงสรางพนฐานของประเทศ โดย Luis Serven พบวางานวจยสวนใหญจะเปนศกษาในรปแบบท 2 สามารถแบงการวเคราะหขอมลออกมาไดเปน 2 รปแบบ คอ 1) การใช Regression วเคราะหความสมพนธของการเจรญเตบโตและหนวยวดการลงทนโครงสรางพนฐาน (คณภาพ/กายภาพ) เชน ระยะทางของถนน ระดบเสยง 2) การวเคราะหโครงสรางพนฐานในฐานะปจจยน าเขาของฟงกชนการผลตรวมหรอตนทนรวม โดยไมวาจะเปนการวเคราะหในรปแบบใด การลงทนโครงสรางพนฐานกมผลกระทบในเชงบวกอยางมนยส าคญตอผลตภาพและอตราการเจรญเตบโตทงสน เชน การศกษาการวเคราะหความสมพนธของอตราการเจรญเตบโตกบโครงสรางพนฐานดานการสอสาร โทรคมนาคม และพลงงานของ Calderon-Serven ในป 2009 และผลกระทบการลงทนโครงสรางพนฐานตออตราการเจรญเตบโตในประเทศทมระดบการพฒนาโครงสรางพนฐานต าจะสงกวาผลกระทบการลงทนโครงสรางพนฐานในประเทศทมระดบการพฒนาโครงสรางพนฐานทดอยแลว

หนา | 2-18

นอกจากน Luis Serven ไดศกษางานวจยเกยวกบการเปรยบเทยบระหวางตนทนและผลประโยชนการลงทนโครงสรางพนฐาน เพอเทยบกบการลงทนดานอน เชน ทนมนษย พบวามงานวจยนอยชนเกยวกบเรองน แตทงงานวจยของ Loayza (2543) และ Calderon และ Serven (2543) ซงศกษาผลกระทบของโครงสรางพนฐานในอยปตและแอฟรกาพบวาแมวาการลงทนในโครงสรางพนฐานจะสงผลตออตราการเจรญเตบโตอยางมากแตรฐกตองใชจายเงนคอนขางมากเชนกน อยางไรกด ไมสามารถใชการใชจายลงทนโครงสรางพนฐานเปนตวแปรทดสอบในการวเคราะหความสมพนธส าหรบการพฒนาโครงสรางพนฐานได เนองจากการใชจายดงกลาวอาจไมใชการใชจายอยางเตมประสทธภาพ เชน ไมใชการลงทนโครงการทกอใหเกดผลในทางเศรษฐกจ เปนโครงการทมการทจรตคอรรปชนหรอมผลประโยชนทบซอน เปนตน ดงนน เพอใหการพฒนาโครงสรางพนฐานสงผลตออตราการเจรญเตบโตดวยตนทนทต าทสด รฐควรใหความส าคญกบประสทธภาพการใชจายเงนเปนส าคญ ทงในเรองการพฒนาเครองมอคดกรองโครงการ ความสามารถในการประเมน/ตมลคาโครงการ การมองคกรตรวจสอบการใชจายเงนทมประสทธภาพเพอสอบทานหรอตรวจสอบการใชเงนใหเปนไปอยางคมคา เปนตน จากการทบทวนวรรณกรรมดงกลาว คณะผวจยจงมความเหนวา สบน. ในฐานะผจดหาเงนกใหแกโครงการลงทนภาครฐควรเนนไปทการพฒนากรอบการประเมนโครงการทงกอนและประเมนผลหลงด าเนนโครงการเพอใหสามารถประเมนโครงการไดอยางมประสทธภาพรอบดาน และคดเลอกปจจยทมผลกระทบตออตราการเจรญเตบโตผลตภาพ และความสามารถในการแขงขนของประเทศ เพอเชอมโยงการลงทนภาครฐกบผลตภาพและการแขงขนของประเทศ นอกเหนอจากการตรวจสอบการใชเงนการก ากบดแลการใชเงนกใหเปนไปอยางมประสทธภาพ โดยในงานวจยนจะน าเสนอกรอบการประเมนและปจจยทเหมาะสมเพอประเมนโครงการลงทนโครงสรางพนฐานท สบน. สามารถด าเนนการไดในปจจบน ทงน ผลการวจยจะไดน าไปตอยอดการศกษาเพอพฒนาแบบจ าลองเพอการประเมนผลโครงการลงทนโครงสรางพนฐานจากผลตภาพและความสามารถในการแขงขนของประเทศตอไป

Muto Economic and Public Policy Research (2548) ไดศกษาการประเมนผลกระทบของโครงการลงทนโครงสรางพนฐานจากผลตภาพของบรษทในประเทศนวซแลนด โดยใชแบบจ าลองดลภาพเชงพนทรปแบบตางๆ (Spatial Equilibrium Model) เพอประมาณมลคาผลกระทบของผลตภาพของโครงการลงทนโครงสรางพนฐานในประเทศ นวซแลนด โดยใชแบบจ าลองดลยภาพเชงพนทในการประเมนผลตภาพจากโครงการลงทนภาครฐ ทงน การศกษาเนนไปทการประเมนผลหลงการด าเนนโครงการเสรจสน เนองจากสามารถประเมนผลกระทบการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจหรอผลตภาพได รวมถงผลประโยชนทางเศรษฐกจในภาพกวางไดดกวา

การศกษาของ Muto ใชแบบจ าลองดลภาพเชงพนท ซงแตกตางจากงานวจยอนๆ ทมกใช Aggregate Production Function และ Aggregate Cost Function เปนแบบจ าลองเพอทดสอบคาความแปรปรวนของผลผลตรวมตอปจจย/ตวแปร ไดแก การลงทนภาคเอกชน การลงทนภาครฐบาล และการจางงาน โดยตงสมมตฐานใหทกตวแปรไมมการเคลอนยายเนองจากผลตภาพและตนทน ทงน คาสมประสทธของการลงทนภาครฐจะถอเปนมลคาผลตภาพในการลงทนโครงสรางพนฐาน อยางไรกด Muto เลอกแบบจ าลองดลภาพเชงพนทเนองจากในความเปนจรงบรษทมการเคลอนยายทนและแรงงาน แบบจ าลองดงกลาวอยภายใตสมมตฐานทวาบรษทจะเคลอนยายจนกวาผลก าไรและอรรถประโยชนเทาเทยมกนทงภมภาค โดยหาความสมพนธของมลคาการลงทนโครงสรางพนฐานภาครฐ ตนทนของบรษท และการใชจายภาคคร วเรอนเพอใหทราบถงมลคาแตจ าเปนตองมขอมลทเพยงพอ

นา | นา |

Chapter 3 บทท 3 รปแบบการประเมนโครงการในประเทศไทย

ในการด าเนนโครงการลงทนภาครฐ หนวยงานหลกๆ ทมสวนเกยวของตามภารกจ ประกอบดวย หนวยงานกลาง อาท ส านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ส านกงบประมาณ และกระทรวงการคลง และขอบเขตในสวนทรบผดชอบ ในบทนคณะผวจยจะสรปแนวทาง การประเมนโครงการของหนวยงานในประเทศไทย และแนวทางของตางประเทศทเปนทยอมรบและใชเปนแบบอยาง รวมถงกรณศกษา

3.1 การประเมนโครงการของหนวยงานทเกยวของ 3.1.1 ส านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต

ตามพระราชบญญตพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต พ.ศ. 2521 มาตรา 12 ขอ (2) ก าหนดใหส านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต (สศช.) มหนาท “พจารณาแผนงานและโครงการพฒนาของกระทรวง ทบวง กรมหรอสวนราชการทเรยกชออยางอนทมฐานะเปนกระทรวง ทบวง หรอกรม และของรฐวสาหกจใดรวมกบกระทรวง ทบวง กรม หรอสวนราชการทเรยกชออยางอนทมฐานะเปนกระทรวง ทบวง หรอกรม และรฐวสาหกจนน กบจดประสานแผนงานและโครงการพฒนาเหลานน เพอวางแผนสวนรวมส าหรบชวงระยะเวลาหนงตามจดหมายแหงการพฒนาเศรษฐกจและสงคมของประเทศตามก าลงทรพยากรทมอย และตามล าดบความส าคญกอนหลงในการใชทรพยากรนน” สศช. จงไดมการก าหนด “คมอแนวทางและหลกเกณฑการวเคราะหโครงการฉบบปรบปรง พ.ศ. 2555” เพอเปนแนวทางปฏบตใหกบหนวยงานเจาของโครงการตงแตการเรมด าเนนโครงการ การศกษาความเปนไปได ขนตอนการน าเสนอโครงการ การด าเนนโครงการ และการตดตามประเมนผล เพอใหหนวยงานทมหนาทกลนกรองและใหความเหนเกยวกบโครงการใชเปนกรอบแนวทางวเคราะหและใหความเหนเพอประกอบการพจารณาของคณะรฐมนตร คณะผวจยไดศกษาจากเอกสารดงกลาวพบวา สศช. พจารณาการประเมนโครงการในหลายๆ มต ดงน 3.1.1.1 ชวงการวเคราะหกอนการด าเนนโครงการ

สศช. จะพจารณาแผนงานและโครงการจากการวเคราะหของหนวยงานเจาของโครงการ ดงน

1) ภาพรวมการด าเนนงานหรอการใหบรการของกจการโดยจะวเคราะหสภาพขอเทจจรงในการด าเนนงานหรอการใหบรการของกจการในสาขานนวา ปจจบนเปนอยางไร และผลการด าเนนงานทผานมาของโครงการประเภทเดยวกน

2) ความสอดคลองกบแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาตโดยจะพจารณาและวเคราะหวา โครงการมเปาหมาย วตถประสงค และผลทจะไดรบจากการด าเนนโครงการสนองนโยบายอยางไรทงเรองยทธศาสตรนโยบายของรฐบาล หรอแผนพฒนาเฉพาะดานหรอแผนพฒนาเชงพนทตามทไดก าหนดไว

หนา | 3-2

3) ความจ าเปนของโครงการพจารณาความจ าเปนทตองจดท าโครงการ โดยวเคราะหความเปนไปไดในการประมาณการความตองการ และวธการตอบสนองความตองการทเหมาะสม และเมอมโครงการแลวจะชวยแกไขปญหาการขาดแคลนหรอการเพมคณภาพการบรหารไดอยางไรวเคราะหความรนแรงของปญหา โดยน าเงอนไขของเวลามาใชประกอบการตดสนใจในเรองความเรงดวนทจะด าเนนการดวย และหากไมด าเนนการโครงการจะเกดผลเสยหายตอประชาชน สงแวดลอม และประเทศโดยรวมทงดานเศรษฐกจและสงคมอยางไร

4) ความสมบรณและความเชอมโยงกบโครงการอน 5) ความเหมาะสมทางดานกายภาพวเคราะหแหลงทตงโครงการวามความเหมาะสม

หรอไม 6) ความเหมาะสมทางดานเทคนควเคราะหความเหมาะสมและความเปนไปไดท

จะใชเทคโนโลยททนสมยมาด าเนนการในเรองนนๆ ตลอดจนความเปนไปไดในการยอมรบ เทคโนโลยของประชาชน

7) ความเหมาะสมดานเศรษฐกจสงคมและการเงนวเคราะหโครงการทเสนอวา มการลงทนและผลตอบแทนการลงทนเทาใด คมคาการลงทนหรอไม โดยพจารณา

(1) ความเหมาะสมในการประมาณคาใชจายโครงการตนทนคาใชจายโครงการทประมาณการโดยหนวยงานรบผดชอบโครงการ/บรษททปรกษาไดท าการศกษาความเหมาะสมโครงการ มขอสมมตฐานในการประมาณการเปนทยอมรบและตรวจสอบไดเพยงไร และไดครอบคลมรายการตางๆ ไวครบถวนหรอไม เชน รายการคาดอกเบยระหวางการกอสราง (กรณมการกเงนมาลงทน) คาภาษน าเขาอปกรณอตราเงนเฟอทเหมาะสมกบภาวะเศรษฐกจหรอเงนทนหมนเวยนในการด าเนนงาน เปนตน

(2) ความเหมาะสมของแหลงทมาของเงนลงทนโครงการไดประมาณการใชจากแหลงใดบาง เชน เงนรายไดของหนวยงาน เงนกตางประเทศ เงนกในประเทศและเงนงบประมาณแผนดน มสดสวนการใชแหลงเงนทนเปนอยางไรและมความพรอมหรอความเปนไปไดในการจดหาอยางไร

(3) การวเคราะหความเหมาะสมการลงทนโครงการมหลกเกณฑการพจารณาวา โครงการนน จะมความคมคาในการลงทนหรอไม โดยใชตวชตางๆ ดงน มลคาปจจบนสทธ (Net Present Value หรอ NPV) โดยโครงการทมมลคาปจจบนสทธมากกวาศนยจะเปนโครงการทคมคาในการลงทนอตราสวนผลตอบแทนตอตนทน (Benefit Cost Ratio หรอ B/C) โดย B/C มากกวาหนง จะเปนโครงการทใหผลประโยชนตอบแทนคมคาอตราผลตอบแทนของโครงการ (Internal Rate of Return หรอ IRR) โดยวเคราะหจากการเปรยบเทยบระหวางผลประโยชนของโครงการกบเงนลงทนและคาใชจายตลอดอายของโครงการ

ส าหรบการว เคราะห โครงการดานส งคม โดยท ว ไปจะใช เกณฑ การวเคราะหประสทธผล ตนทน และคาใชจาย (Cost Effectiveness) โดยการวเคราะหเปรยบเทยบตนทนและคาใชจายของทางเลอกตางๆ ซงทางเลอกทเหมาะสม จะเปนทางเลอกทมตนทน และคาใชจายตลอดอายโครงการต าทสดในการสนองวตถประสงคหรอเปาหมาย

หนา | 3-3

(4) เกณฑการพจารณาในการยอมรบอตราผลตอบแทนของโครงการ อาทอตราผลตอบแทนทางการเงน (Financial Internal Rate of Return หรอ FIRR) และอตราผลตอบแทนทางเศรษฐกจ (Economic Internal Rate of Return หรอ EIRR)

(5) การวเคราะหความไว (Sensitivity Analysis) เปนการพจารณาการเปลยนแปลง ของปจจยตางๆ ทใชในการวเคราะหความเหมาะสมในการลงทนโครงการ ภายใตขอสมมตฐานตางๆ เพอใหทราบขดความเสยงในการลงทนโครงการ การวเคราะหนจะไดคาอตราผลตอบแทนโครงการในแตละกรณ เพอใชเปนขอมลในการตดสนใจวาควรจะลงทนหรอไม หากขอสมมตฐานตางๆ เปลยนแปลงไปจากกรณฐาน (Base Case) เชน การเพมขนหรอลดลงของเงนลงทนโครงการ ราคาเชอเพลง ปรมาณผโดยสารประมาณการรายไดของโครงการเงอนไขของเอกชนขอใหรฐด าเนนการ เปนตน ในกรณทระบบเศรษฐกจมความผนผวนสง อาจจ าเปนจะตองวเคราะหเพมเตมถงตนทนความเสยงของอตราแลกเปลยน (Exchange Risk) ตนทนอตราดอกเบยรายรบจากการแลกเปลยนเงนตราตางประเทศ (Foreign Exchange Earning) และวเคราะหสดสวนการน าเขาจากตางประเทศ (Import Content) ทงในสวนของสนคาทนวตถดบควบคดวย

8) การพจารณาผลกระทบสงแวดลอมของโครงการการวเคราะหผลกระทบแบงออกเปน 2 ดาน ไดแก วเคราะหผลกระทบสงแวดลอม จากการพฒนาโครงการเปน 3 ระยะ คอ กอนการกอสราง ระหวางการกอสราง และหลงการกอสรางแลวเสรจและวเคราะหผลกระทบตอสงคมและชมชนในพนทโครงการโดยหนวยงานเจาของโครงการจะตองจดท ารายงานผลกระทบสงแวดลอมเบองตน ( Initial Environmental Examination : IEE ) หรอรายงานการประเมนผลกระทบสงแวดลอม (Environmental Impact Assessment : EIA) หรอรายงานการประเมนผลกระทบทางสขภาพ (Health Impact Assessment : HIA) ตามกฎหมายและระเบยบทเกยวของแลวแตกรณ

9) ความเหมาะสมดานการบรหารโครงการวเคราะหความสามารถของหนวยงานเจาของโครงการทจะบรหารด าเนนโครงการใหสมฤทธผลตามเปาหมาย และวตถประสงคภายในระยะเวลาและวงเงนทก าหนดไวอยางมประสทธภาพ

10) ฐานะการเงนของรฐวสาหกจพจารณาฐานะการเงนของรฐวสาหกจในปปจจบน และประมาณการในอนาคต

11) ผลกระทบตอนโยบายเศรษฐกจโดยตรงหนวยงานเจาของโครงการจะตองแสดงขอมลรายการความตองการใชสนคาทนทมการน าเขาจากตางประเทศเพอใชในการกอสรางโครงการดวย ทงนเพอประโยชนในการวเคราะหผลกระทบของการลงทนโครงการ (โดยเฉพาะโครงการขนาดใหญ) วาจะมผลตอเศรษฐกจโดยรวมอยางไร

12) การสงเสรมงานวจยและพฒนาตลอดจนการเสรมสรางบคลากรโครงการลงทนพฒนาดานโครงสรางพนฐานทมขนาดเงนลงทนตงแต 10,000 ลานบาท ขนไป จะตองตรวจสอบวา องคกรของรฐทเปนเจาของโครงการไดมการจดสรรงบประมาณเพอสนบสนนแผนงานวจยและพฒนา และ การเสรมสรางบคลากรไวเปนสวนหนงของโครงการหรอไม โดยหนวยงานควรเสนอแผนงานดงกลาวใหชดเจนวามการสนบสนนอยางไรในดานใดบาง

หนา | 3-4

13) ผลประโยชนจากโครงการตอ “คน” โดยวเคราะหวาประชาชนไดรบประโยชนโดยตรงจากโครงการอยางไร เชน การสรางงาน เพมรายได พฒนาศกยภาพ เปนตน

14) การตดตามประเมนผลโครงการหนวยงานเจาของโครงการไดมการวางระบบตดตามประเมนผลโครงการเพอวดผลระหวางด าเนนโครงการและมโอกาสแลวเสรจหรอไม โดยมเกณฑชวดใน2 ดาน ไดแก

(1) การก าหนดระยะเวลาของแผนการด าเนนงานหลก ตงแตโครงการไดรบอนมตจนกอสรางแลวเสรจ เชน การออกแบบ การประกวดราคา การจดซอ และการกอสราง เปนตน เพอก ากบใหโครงการไมลาชาจากเปาหมายทก าหนดไว

(2) การประเมนตนทนโครงการเมอกอสรางแลวเสรจ และวเคราะหผลส าเรจของโครงการกบเกณฑชวด 3.1.1.2 การตดตามระหวางการด าเนนโครงการ

เนองจาก สศช. มบทบาทในการวเคราะหโครงการเปนหลก และมบคลากรไมเพยงพอ จงไมไดตดตามประเมนผลโครงการหลงจากอนมตไปแลว อยางไรกด สศช. ไดก าหนดใหหนวยงานเจาของโครงการรายงานผลการเบกจาย การลงทนโครงการภายใตการรายงานผลการเบกจายงบลงทนรฐวสาหกจประจ าปงบประมาณ ซง สศช. จะน ามาใชประกอบการพจารณาวเคราะหโครงการใหมทเกยวเนองกน ทผานมา สศช. ไดมการตดตามโครงการบางประเภทตามประเดนปญหาตางๆ เชน การพฒนาระบบไปรษณยไทย ซงไมไดเปนลกษณะของการประเมนโครงการ ส าหรบโครงการลงทนดานโครงสรางพนฐาน สศช. ไดรบมอบหมายใหประเมนภาพรวมของโครงสรางพนฐานเปนรายภาคสวน (รายละเอยดผลการสมภาษณผแทน สศช. ปรากฏในภาคผนวกขอ 5.1)

3.1.2 ส านกงบประมาณ ตามกฎกระทรวงแบงสวนราชการส านกงบประมาณ (สงป.) ส านกนายกรฐมนตร พ.ศ. 2551 ได

ก าหนดอ านาจหนาทของส านกงบประมาณไว โดยการด าเนนการในสวนทเก ย วของกบการด าเนนการโครงการ คอ การบรหารจดการงบประมาณเพอใหเกดประโยชนสงสดและคมคาใหบรรลเปาหมายและผลสมฤทธของงานตามแผนทก าหนดไว รวมทงตดตามผลประเมนผล และรายงานผลความส าเรจของการด าเนนงานของสวนราชการและรฐวสาหกจตอคณะรฐมนตร และเสนอแนะและใหความเหนตอคณะรฐมนตรในดานการงบประมาณและดานอน ๆ ทเกยวของ

ส านกงบประมาณไดจดท า “คมอการวางแผนและบรหารโครงการ” ซงมวตถประสงคในการวางแผนและบรหารโครงการของรฐบาลในทกระดบเกดประสทธภาพ และคมคาในการ ใชจายเงนงบประมาณ ตลอดจนสอดคลองกบสถานการณและเงอนไขตางๆ รวมทงเพอใหการจดสรรงบประมาณเปนไปอยางถกตอง สมเหตสมผลเปนธรรม เกดความคมคาในการจดสรรงบประมาณสงสด เพอประโยชนของประชาชนและประเทศชาตเปนส าคญ โดยมขนตอนของการวางแผนและบรหารโครงการของสวนราชการ ดงน

3.1.2.1 การทบทวน/ตรวจสอบผลการด าเนนโครงการทผานมา (Review Phase) เปน การตรวจสอบสถานภาพของโครงการ ผลผลต/ผลลพธ/ ผลกระทบทเกดขนกลมเปาหมายและผมสวนไดสวนเสย รวมทงอปสรรคและแนวทางแกไขเพอตดสนใจในการด าเนนโครงการ ชะลอโครงการ หรอยกเลกโครงการ

หนา | 3-5

3.1.2.2 รเรมโครงการใหมและวเคราะหเบองตน (Conceptual Phase) โดยพจารณาทมาของความตองการการศกษาความเปนไปไดของโครงการพจารณาลกษณะของโครงการวธการและรปแบบในการด าเนนโครงการใหบรรลเปาหมาย โดยใหมผลกระทบนอยทสด พจารณาความถกตองทางจรยธรรมและความเปนธรรมในสงคม ระบเปาหมายผลผลตและคาดการณผลลพธหรอผลกระทบตอผมสวนไดสวนเสย และ/หรอกจกรรมอนๆ ทมอยแลว วเคราะหกระบวนการและแนวคดของโครงการใหม (Log Frame) โดยเฉพาะในเรองความสอดคลอง (SWOT) และผลกระทบในมตเชงยทธศาสตรวเคราะหความเหมาะสมทางดานเศรษฐกจ สงคมสงแวดลอม สขภาพและความมนคง (Pre-Analysis) ระบทางเลอกอน และวเคราะหความเหมาะสมของเทคโนโลย วเคราะหความเหมาะสมของระยะเวลา กระบวนการและวธการด าเนนการเบองตน พจารณาศกยภาพและขอจ ากดของพนท พจารณาความพรอมและความเพยงพอของทรพยากรและปจจยทเกยวของรวมทงวเคราะหศกยภาพและความเหมาะสมของหวหนาโครงการและทมงาน

3.1.2.3 วเคราะหและวางแผนรายละเอยดโครงการ (Project Planning Phase) มขนตอน ในการพจารณา ดงน

1) พจารณาขอบเขตและวตถประสงคของโครงการ 2) วเคราะหโครงสรางผลผลต/ ผลลพธ/และหรอผลกระทบของโครงการและประโยชน

ตอสาธารณชน 3) พจารณาความกาวหนาและขนตอนการด าเนนงานโดยเฉพาะในสวนทเกยวของ

กบกฎระเบยบ ขอบงคบของกฎหมาย 4) วเคราะหและทบทวนความคมคาของโครงการ เนนการพจารณาความนาเชอถอ

ของสมมตฐานและผลประโยชนโครงการทางเศรษฐกจ 5) วเคราะหเทคโนโลยทเหมาะสม แหลงทมาของเทคโนโลยความทนสมยของ

เทคโนโลยและถายทอดสกลมเปาหมาย/ผใชประโยชน 6) วเคราะหกระบวนการน าสงผลผลต 7) วเคราะหศกยภาพและขอจ ากดของพนท 8) วเคราะหแผนและความพรอมในการใชทรพยากรบคคล การประมาณราคา และ

ทรพยากรทตองใชในการด าเนนกจกรรม 9) วเคราะหแผนการด าเนนโครงการและงานหลก (Milestone) การสงตอ/เชอมโยง

และความเสยง และแผนการแกไขปญหาทอาจเกดขน 10) วเคราะหตนทนและทบทวน/เปรยบเทยบกบโครงการอนทใชผลผลตและ

กจกรรมในลกษณะเดยวกน 3.1.2.4 การวเคราะหและจดท าค าของบประมาณ (Budget Preparation Phase) 3.1.2.5 ตดตามความกาวหนาของการด าเนนโครงการ (Implementation Monitoring Phase) จากการสมภาษณผแทน สงป. พบวา สงป. มการตดตามผลการใชจายงบประมาณ

ของแตละหนวยงานผานระบบ EVMIS ซงเปนการเปรยบเทยบผลการเบกจายและการปฏบตงานกบแผนทไดก าหนดไว โดยจะรายงานใหคณะรฐมนตร (ครม.) ทราบเปนรายสปดาห รวมถงรายงานการตดตามเรงรดการใช

หนา | 3-6

จายงบประมาณของหนวยงานใหคณะรฐมนตรทราบเปนรายไตรมาส นอกจากนส านกประเมนผลของ สงป. ยงมภารกจในการประเมนผลเชงลกเปนรายโครงการ ส าหรบโครงการทมความส าคญและเปนทสนใจของประชาชน โดยจดท าแบบสอบถามแบบปลายเปดและปลายปดทแตกตางกนไปส าหรบแตละโครงการ ลงพนทเปาหมาย เชญผมสวนไดเสยมาตอบแบบสอบถาม หารอปญหาและอปสรรคของโครงการ จากนนจงน าขอมลทไดรบมาประมวลผลเพอจดท ารายงานเสนอผบรหาร สงป. และใชเปนขอมลในการจดสรรงบประมาณปถด ในการตดตามบางโครงการเพอตอบสนองเชงนโยบาย สงป. ไดวาจางอาจารยจากมหาวทยาลยตางๆ ไดแก จฬาลงกรณมหาวทยาลย มหาวทยาลยธรรมศาสตร และสถาบนบณฑตพฒนบรหารศาสตร เพอใหค าแนะน าเพมเตมดวย โดยปจจบน สงป. มแนวคดทจะจดตงส านกประเมนเชงยทธศาสตร เพอวางหลกเกณฑคมอรวมถงแนวทางในการขบเคลอนยทธศาสตรของรฐบาลดวย นอกจากน สงป. ยงมการรเรมการน าหลกการวเคราะห ความเสยงโครงการตามหลกธรรมาภบาลมาใชเปนเครองมอในการประเมนโครงการอกดวย

3.1.2.6 ประเมนผลการใชงานและตดตาม/ปรบปรง/แกไข (Utilization Phase) มขนตอนในการพจารณา ดงน

1) ประเมนผลผลตและกระบวนการบรหารจดการผลผลต 2) ประเมนผลลพธและความพงพอใจของกลมเปาหมาย 3) ตดตามผลกระทบ/การเปลยนแปลงทเกดขนทงทางบวกและลบ 4) สรปปญหาทเกดขนจากการใชงานแนวทางการแกไข และบทเรยน

อยางไรกด ส าหรบการประเมนผลโครงการทด าเนนการเสรจสนแลว สงป. ยงไมไดมการตดตามประเมนผลของโครงการขนาดใหญและประเมนผลในภาพรวม เนองจากมขอจ ากดดานบคลากร แตจะมการรายงานผลการใชเงนและรายงานปญหาและอปสรรคของโครงการให ครม. ทราบเปนรายป (รายละเอยดผลการสมภาษณผแทน สงป. ปรากฏในภาคผนวกขอ 5.2) 3.1.3 ส านกงานบรหารหนสาธารณะ

ส านกงานบรหารหนสาธารณะ (สบน.) ในฐานะหนวยงานทตองจดหาเงนกเพอด าเนนโครงการลงทน พจารณาความเหมาะสมของแหลงเงน จ าเปนตองมองภาพรวมความคมคาทางการเงนและเศรษฐกจเพอทจะสามารถประเมนความสามารถในการบรหารหนสาธารณะ รวมถงใชเปนกรอบ/แนวทาง การคดเลอกโครงการทเหมาะสมและสอดคลองกบนโยบายการพฒนาประเทศ เพอใหโครงการลงทนของภาครฐกอใหเกดประโยชนและคมคาตอการลงทน มสวนชวยพฒนาขดความสามารถในการแขงขนของประเทศ รวมทงลดภาระทางการคลงในการด าเนนโครงการในอนาคต รปแบบการประเมนและตดตามผลโครงการของ สบน. ในปจจบน สบน. ไดจดท าคมอการปฏบตงานการตดตามประเมนผลโครงการเงนกตางประเทศของสวนราชการ ตงแต พ.ศ. 2554 เพอถายทอดวธการด าเนนงาน ประสบการณและกระบวนการเรยนรทไดรบจากการด าเนนการตดตามประเมนผลหลงสนสดโครงการ ตลอดจนการจดท ารายงานประเมนผลหลงสนสดโครงการเสนอตอรฐสภา ทงน เพอสนบสนนใหผทจะตองรบผดชอบในการตดตามประเมนผลหลงสนสดโครงการตอไปในอนาคต สามารถศกษาท าความเขาใจกบแนวทางดงกลาว รวมทงมความพรอมทจะสามารถจดท ารายงานประเมนผลหลงสนสดโครงการเสนอตอรฐสภาไดแลวเสรจภายในระยะเวลาทก าหนด ตามนย

หนา | 3-7

มาตรา 17 ของพระราชบญญตการบรหารหนสาธารณะ พ.ศ. 2548 ทก าหนดใหกระทรวงการคลงรายงานการกเงนและการค าประกนทกระท าในปงบประมาณทลวงมาแลว ใหรฐสภาทราบภายใน 60 วน นบแตวนสนปงบประมาณ โดยสามารถสรปไดวา สบน. มการควบคม ก ากบ ตดตามและประเมนผลโครงการเงนกทงในประเทศและตางประเทศตามภารกจทไดรบมอบหมาย ดงน

1) รปแบบการประเมนกอนเรมโครงการ (Ex-ante Evaluation) ขนตอนการอนมตด าเนนโครงการลงทนขนาดใหญของภาครฐ สบน. จะมหนาท

วเคราะหโครงการ เมอส านกงานเลขาธการคณะรฐมนตรไดขอใหกระทรวงการคลงใหความเหนเกยวกบโครงการในสวนทเกยวของ ไดแก แนวทางการระดมทน ลกษณะการด าเนนการกอหน ค าประกนทเหมาะสมกบโครงการ เพอเปนขอมลประกอบการตดสนใจอนมตใหด าเนนโครงการของคณะรฐมนตร อยางไรกด การประเมนโครงการกอนเรมด าเนนการเพอพจารณาความเหมาะสมและความคมคาในการด าเนนโครงการเปนภารกจหลกของส านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต (สศช.) ดงทไดกลาวในชวงตน รวมกบ สวนราชการ/รฐวสาหกจทเกยวของ (และแหลงเงนกในกรณทจะใชเงนกตางประเทศ) กอนน าเสนอตอคณะรฐมนตรพจารณาอนมตโครงการ โดย สศช. จะพจารณาวาโครงการดงกลาวสอดคลองกบแผนพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต รวมถงยทธศาสตรและนโยบายของรฐบาลหรอไม และไดรบผลตอบแทนทางเศรษฐกจและสงคมทคมคากบตนทนทเสยไปหรอไมอยางไร

ภายหลงการอนมตโครงการจากคณะรฐมนตร กระทรวงการคลงโดยส านกงานบรหารหนสาธารณะซงมภารกจในการวางแผน ก ากบ และด าเนนการกอหน ค าประกนและปรบโครงสรางหนจะด าเนนการรวบรวมความตองการเงนกเพอจดท าแผนการบรหารหนสาธารณะประจ าป เพอด าเนนการจดหาเงนก ทงในและตางประเทศใหกบโครงการตอไป

จากลกษณะขนตอนการท างานดงกลาว จะเหนไดวา สศช. จะเปนผวเคราะหและประเมนแผนงานและโครงการพฒนาของสวนราชการและรฐวสาหกจ พจารณาผลการวเคราะหเปรยบเทยบตนทนและผลประโยชนทงในทางการเงน ในเชงเศรษฐศาสตรและในเชงสงคม รวมถงขอจ ากดและปจจยทเกยวของกบโครงการเพอเสนอแนะและใหความเหนเกยวกบการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมของประเทศตอคณะรฐมนตรในขณะทกระทรวงการคลง โดย สบน. มหนาทวเคราะหแนวทางการระดมทน ความเสยงทางการคลง และพจารณาทางเลอกในการด าเนนโครงการทเหมาะสมตอสถานะทางการคลงและเศรษฐกจของประเทศ ทงในปจจบนและอนาคต นอกจากน สบน. ยงรวบรวมรายงานทเกยวของกบการประเมนผลกอนเรมโครงการจากหนวยงาน และ/หรอแหลงเงนกเพอเปนขอมลในการตดตามโครงการเงนกในระหวางด าเนนการโครงการ (แผนภาพท 3.1)

หนา | 3-8

แผนภาพท 3.1 ขนตอนการขอกเงนเพอด าเนน โครงการ/การบรหารหนสาธารณะของสวนราชการและ รฐวสาหกจ ทมา : ส านกนโยบายและแผน ส านกงานบรหารหนสาธารณะ

2) รปแบบการตดตามโครงการในระหวางการด าเนนการ สบน. มหนาทตามกฎหมายในการตดตามและประเมนผลโครงการเงนกตามนยมาตรา 17

ของพระราชบญญตการบรหารหนสาธารณะ พ.ศ. 2548 ทก าหนดใหกระทรวงการคลงรายงานการกเงนและ การค าประกนทกระท าในปงบประมาณทลวงมาแลว ใหรฐสภาทราบภายใน 60 วน นบแตวนสนปงบประมาณ โดยรายงานดงกลาวอยางนอยตองระบรายละเอยดการกเงนและการค าประกน รวมถงผลสมฤทธทไดรบหรอคาดวาจะไดรบ ประกอบกบ ระเบยบกระทรวงการคลงวาดวยการบรหารหนสาธารณะ พ.ศ. 2549 ขอ 16 ซงก าหนดให สบน. ตดตามประเมนผลโครงการหรอแผนงานทไดด าเนนการแลวเสรจ และจดท ารายงานผลส าเรจของโครงการนน ประกอบดวย ความสอดคลองของวตถประสงค ประสทธภาพ ประสทธผล ผลกระทบของโครงการ และความยงยนของโครงการเพอเสนอตอกระทรวงการคลงพรอมกบรายงานการกเงนและการค าประกนทไดกระท าในปงบประมาณทผานมาเพอเสนอรฐสภาเพอทราบ

ส าหรบเงนก ในประเทศเพอการด า เนนโครงการในลกษณะเงนก โครงการ นอกเหนอจากการเบกจายงบประมาณในสวนของงบลงทนเพอด าเนนโครงการ สบน. จะก ากบ ดแล ตดตามการด าเนนโครงการและการเบกจายเงนกผานการประชมเพอด าเนนการจดหาเงนกใหกบรฐวสาหกจ โดยเปน การประชมรวมกนของหนวยงานทเกยวของ ไดแก สบน. ธนาคารแหงประเทศไทย ส านกงบประมาณ หนวยงานเจาของโครงการ เพอพจารณาสถานะโครงการ เปรยบเทยบแผน/ผลการเบกจาย และความกาวหนา

โครงการไดรบความเหนชอบจาก

กระทรวงตนสงกดและ/หรอ คกก.

สงแวดลอมแหงชาต

สศช. เหนชอบโครงการ

ครม. อนมตแผนการ

บรหารหนสาธารณะ ประจ าป

งบประมาณ

กค./หนวยงานราชการ

/SOEs ด าเนนการกเงนและ/หรอการ

บรหารหนตามกรอบแผนฯ ท ครม. อนมตโดย

กรณการกเงนเพอด าเนนโครงการจะทยอยเบกจายเงนกตามความจ าเปน

ครม.อนมต โครงการ/

วงเงนก

กค. รายงาน ผลการ

ด าเนนงานตามแผนฯ ให ครม. ทราบ

หนวยงานจดท าแผนงาน/โครงการ รวมทงวงเงนและแหลงเงนทจะ

ด าเนนงาน

หนวยงานเสนอขอปรบแผนฯ

หนวยงาน เสนอขอบรรจ

โครงการเงนก/การบรหารหนในแผนฯ ตอ สบน.

สบน. โดย กค. เสนอ

แผนฯ ตอ ครม.

ถามความเหน

หนวยงาน เสนองบลงทนตอ

สศช.

ครม. อนมตงบลงทน

สงป. / กค. ใหความเหนในเรองท

เกยวของ

หนา | 3-9

โครงการ และก าหนดแนวทางการจดหาเงนก (วงเงน อตราดอกเบย อายเงนก) ตามแผนการใชเงนตามงวดงานและความตองการใชเงนจรงเทยบกบผลประกอบการของรฐวสาหกจ เพอตดตามความคบหนาการด าเนนโครงการเพอใหสามารถจดหาเงนกไดเหมาะสม แตไมไดมการจดท าเปนรายงานการตดตามโครงการอยางเปนทางการ ประกอบกบบคลากร สบน. ทดแลรฐวสาหกจมจ านวนนอย มภารกจในการจดหาเงนกเปนหลกใหกบรฐวสาหกจหลายแหง จงมไดมการด าเนนการจดท ากระบวนการตดตามประเมนผลโครงการอยางเปนรปธรรม อนง ในการระดมเงนกส าหรบโครงการ (Project Finance) กระทรวงการคลง โดย สบน. จะจดหาเงนกในรปแบบ Term Loan เพอใหเหมาะสมกบการด าเนนโครงการ ซงทยอยเบกจายตามงวดงาน ไมเปนการกกอง เนองจากจะมภาระดอกเบยเงนก โดยลกษณะของเงนกในประเทศ สบน. จะจดท าแผนการกเงนตอป มการวางแผน การกเงนกบรฐวสาหกจในทกไตรมาสโดยด าเนนการจดหาเงนกดงกลาวอยภายใตมตคณะรฐมนตรและกรอบกฎหมายทเกยวของ

ส าหรบการกเงนจากตางประเทศเพอการด าเนนโครงการนน แหลงเงนกจะสงคณะผแทนมาประเมนโครงการตงแตกอนเรมด าเนนโครงการเพอส ารวจความพรอมและวเคราะหโครงการทงทางการเงน และเชงเศรษฐศาสตร วเคราะหความเสยงของโครงการ และก าหนดตวชวดความส าเรจของโครงการเพอน าเสนอขออนมตเงนก ทงน ภายหลงจากการลงนามในสญญาเงนกและเอกสารทเกยวของแลว แหลงเงนกจะตดตามการด าเนนงานโครงการและการเบกจายเงนกเปนระยะๆ โดยหนวยงานเจาของโครงการจดท ารายงาน การประชมเพอตดตามโครงการ ซงเปนสวนหนงของเงอนไขการกเงน ทงน ในขนตอนการตดตามเงนกนไมไดก าหนดใหรายงานผลการตดตามและประเมนผลเสนอตอระดบนโยบาย โดยแหลงเงนกจะเชญให สบน. เขารวมสงเกตการณ ปจจบนส านกจดการหน 1 และส านกจดการหน 2 ไดจดท ารายงานสรปผลการตดตามและประเมนผลโครงการเงนกตางประเทศเสนอตอผอ านวยการส านกงานบรหารหนสาธารณะใหรบทราบ

จะเหนไดวาในการตดตามประเมนผลโครงการของ สบน. มขอจ ากด คอ จ านวนบคลากรทมจ านวนนอยกวาภารกจในความรบผดชอบและการจดโครงสรางการปฏบตงานและภารกจทยงลกลน ท าใหการตดตามและการจดท ารายงานผลการประเมนโครงการเงนกทงหมดไมถกด าเนนการอยางเปนระบบ

3) รปแบบการประเมนผลโครงการทด าเนนการเสรจสนแลว ลกษณะการตดตามประเมนผลโครงการทด าเนนการเสรจสนแลวนน ในปจจบน สบน.

จดท ารายงานการประเมนผลโครงการเงนก จากโครงการในสวนราชการและโครงการของรฐวสาหกจแหงละ 1 โครงการ รวม 2 โครงการ ซง สบน. ไดด าเนนการวางแผนจดท าขอบเขตงาน ประเมนผลโครงการเงนกทด าเนนการเสรจสนแลว และจดท ารายงานประเมนผลโครงการเสนอตอรฐสภาตามมาตรา 18 แหงพระราชบญญตการบรหารหนสาธารณะ พ.ศ. 25486 (แผนภาพท 3.2)

6มาตรา 17 พระราชบญญตการบรหารหนสาธารณะ พ.ศ. 2548 ระบวา “ภายในหกสบวน นบแตวนสนปงบประมาณ ใหกระทรวงการคลงรายงานการกเงนและการค าประกนทกระท าในปงบประมาณทลวงมาแลวใหรฐสภาทราบ โดยรายงานดงกลาวอยางนอยตองระบรายละเอยดการกเงนและการค าประกน รวมถงผลสมฤทธทไดรบหรอคาดวาจะไดรบ”

หนา | 3-10

แผนภาพท 3.2 กรอบระยะเวลาการตดตามโครงการของส านกงานบรหารหนสาธารณะ ทมา : ส านกงานบรหารหนสาธารณะ 3.1.4 หนวยงานเจาของโครงการ (ตวอยาง: กรมทางหลวงและกรมทางหลวงชนบท จากการสมภาษณผแทนจากกรมทางหลวง (ทล.) และกรมทางหลวงชนบท (ทช.) สรปไดวา ในการพจารณาคดเลอกโครงการทจะลงทน ทล. และ ทช. จะพจารณาถงความสอดคลองของโครงการกบ แผนยทธศาสตรกรมและแผนยทธศาสตรกระทรวง โดยจะประเมนความคมคาทางเศรษฐกจของโครงการในลกษณะภาพรวมของโครงขาย พจารณาจากความหนาแนนของถนนควบคกบความหนาแนนของประชากรในพนท จ านวนถนนทเชอมตอหรอเปนทางเขา-ออก ทอาจมอยเดมในพนทเฉพาะจดตางๆ รวมถงการคาดการณปรมาณการจราจร โดยใชการวเคราะหแบบจ าลองการขนสง (Transportation Model) แตหากเปนการจดล าดบการบ ารงรกษาสายทาง หนวยงานจะพจารณาจากขอมลปรมาณจราจรเฉลยตอวนตอป (Average Annual Daily Traffic: AADT) ส าหรบการตดตามประเมนผลโครงการ ทล. และ ทช. จะประเมนผลดวยตนเองโดยเนนการประเมนศกยภาพและประสทธภาพในการด าเนนงานตามแผนงาน มการเกบขอมลปรมาณจราจรจากฐานขอมลกลาง (Central Road Database) สถตอบตเหต และขอมลตางๆ ทเกยวของ ส าหรบโครงการทก าหนดเปนตวชวด ส าหรบส านกงานคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ (กพร.) ของหนวยงาน จะมการวาจางทปรกษาภายนอกเปนผประเมนผล โดย ทล. ไดก าหนดเกณฑการประเมนผลใน 5 ดาน ไดแก 1) ความสอดคลองกบวตถประสงคโครงการ 2) ผลกระทบตอผใชทาง 3) ผลกระทบตอสงคม 4) ผลกระตอสงแวดลอม และ 5) ผลตอบแทนดานเศรษฐศาสตร (มการประเมนผลตอบแทนโครงการวาเปนไปตามผลการศกษากอนเรมโครงการหรอไม) และส าหรบโครงการทหนวยงานไดรบการสนบสนนเงนกจากหนวยงานตางประเทศ เชน JICA กจะมการประเมนผลตามเกณฑ 5 ดานของ JICA (รายละเอยดผลการสมภาษณผแทน ทล. และ ทช. ปรากฏในภาคผนวกขอ 5.3 และ 5.4 ตามล าดบ)

หนา | 3-11

3.2 รปแบบการประเมนความเหมาะสมโครงการ 3.2.1 การวเคราะหตนทน-ผลประโยชน (Cost-Benefit Analysis: CBA)

การวเคราะหตนทน-ผลประโยชน (Cost Benefit Analysis : CBA) เปนการศกษาเปรยบเทยบตนทนกบผลประโยชนทเกดจากการลงทนในโครงการตางๆ ของรฐบาล หรออาจน ามาใชกบโครงการของเอกชน เพอทจะประเมนดวาโครงการนนๆ กอใหเกดผลไดหรอผลประโยชนเทาใด และเสยตนทนไปจ านวนเทาใด ผลจากการศกษาเปรยบเทยบตนทน-ผลประโยชน เพอประกอบการตดสนใจวาควรจะลงทนในโครงการใดโครงการหนง หรอเปรยบเทยบระหวางโครงการตางๆ การวเคราะหตามแนวนจะแตกตางจากการประเมนคาทางการเงน (Financial Appraisal) เพราะเปนการพจารณาถงผลรบหรอผลประโยชนและตนทนทงหมด โดยไมค านงวาตนทนและผลประโยชนนนจะตกอยกบใครในสงคมหรอประเทศ ในการวเคราะหตนทนผลประโยชนไดมการสรางตววดเพอน ามาใชเปนหลกเกณฑในการตดสนใจ เชน มลคาปจจบนสทธ อตราสวนตนทนตอผลประโยชน และอตราผลตอบแทนภายใน เปนตน 3.2.1.1 หลกการของ Cost Benefit Analysis มหลกเกณฑส าคญ คอ

1) ใชเปนเครองมอในการประเมนโครงการในมมมองทางเศรษฐศาสตรหรอ การประเมนในทางสงคมหรอเชงสวสดการ ซงเปนเทคนคทยอมรบน าไปใชกนในโครงการทางธรกจและโครงการลงทนของภาครฐ

2) น าผลกระทบของโครงการตอปจจยภายนอก (Externality) ดานสวสดการทางสงคมของโครงการประกอบการพจารณากอนด าเนนโครงการ ไดแก ผลกระทบตอประชาชนหรอสภาพแวดลอมภายนอกโครงการ ควบคกบตนทนและผลประโยชนทางเศรษฐกจทเกดกบหนวยงานเจาของโครงการ และน าทง 2 สวนไปใชประกอบในการตดสนใจเลอกด าเนนโครงการ

3) การน าเอาเรองของกรอบเวลามาพจารณาในแงมลคาทางเศรษฐกจทคดลดตามระยะเวลาทไดรบประโยชนลาชาออกไปหรอนานมากขนในอนาคต หรอคดลดตนทนลงไปตามระยะเวลาในอนาคต

3.2.1.2 ขนตอนในการวเคราะหตนทน-ผลประโยชน (Cost Benefit Analysis) มรายละเอยด ดงน

1) การวเคราะหวตถประสงคโครงการเบองตน (1) การประเมนลกษณะของโครงการ

การประเมนวตถประสงคของโครงการวาเปนโครงการทางดานสงคมหรอเศรษฐกจ เปนการวเคราะหลกษณะของโครงการ รปแบบของรายไดหรอผลตอบแทนทางการเงนทจะเกดขนในอนาคต กรณโครงการทไมมรายไดจะวเคราะหจากผลกระทบของโครงการทมตอสภาพแวดลอม เชน โครงสรางพนฐานดานพลงงานหรอดานคมนาคมขนสง จะตองวเคราะหทงผลกระทบหรอความเชอมโยงกบโครงการอนๆ ทเกยวของดวย เปนตน

หนา | 3-12

(2) การระบวตถประสงคของโครงการ การสรางความชดเจนในการก าหนดวตถประสงคของโครงการ ประโยชน

ตอสงคมและเศรษฐกจจะเปนประโยชน และสามารถวดตวชวดทเปนรปธรรม เชน ระยะทางในการสรางถนนได รวมถงสามารถวดความเปลยนแปลงทอาจเกดขนกบสงคมและเศรษฐกจ เปนตน โดยวตถประสงคของโครงการจะตองสอดคลองกบนโยบายของรฐบาล เชน ยทธศาสตรการพฒนาตามแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต เปนตน

นอกจากน เพอใหวตถประสงคของโครงการมความชดเจนจงมความจ าเปนตองคาดการณผลกระทบของโครงการทอาจเกดขน ซงการคาดการณผลกระทบทเกดจากโครงการในภาพรวมอาจประเมนไดยาก เชน โครงการปรบปรงสวสดการมขอจ ากดเรองขอมลผลกระทบท าใหยากตอการก าหนดขอบเขตการประเมน จงเนนการประเมนผลกระทบตอระบบเศรษฐกจในภาพรวม เปนตน ถงแมวา CBA จะชวยใหเกดการจดสรรทรพยากรอยางมประสทธภาพ แตภายใตขอจ ากดตางๆ CBA ไมเหมาะกบการประเมนผลกระทบของโครงการตอเศรษฐกจมหภาค เชน แนวโนมอตราการวางงาน การเตบโตของผลตภณฑมวลรวมภายในประเทศ (GDP) เปนตน แตอยางไรกด CBA อาจประเมนผลกระทบตอระบบเศรษฐกจบางสวนจากโครงการใดโครงการหนงได เชน ปรมาณความตองการของผบรโภค การสรางบรรยากาศการลงทนทดทงในภาคการกอสราง ภาคอสงหารมทรพย และตลาดการเงน โดยการก าหนดวตถประสงคและตวชวดของโครงการควรมความชดเจน เนองจากตองใชในการวเคราะหในขนตอนการตดตามและประเมนผลโครงการ เปนตน

(3) ความสอดคลองกบนโยบาย ในการพจารณาโครงการ หนวยงานเจาของโครงการควรแสดงใหเหนวา

โครงการมความสอดคลองและเชอมโยงกบนโยบายและกรอบการด าเนนงานของรฐบาล หรอแหลงเงนกแตละ แหลงเงนกอาจมวตถประสงคเฉพาะเจาะจง

2) การวเคราะหลกษณะของโครงการ (1) ก าหนดขอบเขตและลกษณะของโครงการ

โครงการ หมายถง กระบวนการท างานทประกอบไปดวยกจกรรมหลายๆ กจกรรม ซงมการด าเนนโครงการเปนไปตามล าดบ โดยการด าเนนงานจะตองเปนไปตามวตถประสงคทก าหนดไว โดยมเปาหมายทจะด าเนนการภายในกรอบการด าเนนโครงการทไมสามารถแบงเปนสวนๆ ได เชน โครงการทประกอบดวย โรงงานไฟฟาพลงงานน า ระบบชลประทาน และสงอ านวยความสะดวก เปนตน หากแตละสวนมผลประโยชนและตนทนทเปนอสระตอกน กสามารถแยกออกเปน 3 โครงการได การวเคราะหโครงการทมความเกยวของกน ล าดบแรกตองพจารณาวา แตละสวนมความเปนอสระตอกนหรอไม โดยจะวเคราะหความเปนไปไดของแตละสวนของโครงการ ขนตอนตอมาจงประเมนความเปนไปไดเมอรวมแตละโครงการเขาดวยกน

(2) การวเคราะหผลกระทบจากการด าเนนโครงการทางออมและการเชอมโยงโครงการ

เมอมการก าหนดลกษณะของโครงการแลว ควรมการก าหนดกรอบการวเคราะหผลกระทบทเกดจากการด าเนนโครงการ ดงน

หนา | 3-13

(2.1) ผลกระทบทางตรงของโครงการ ไดแก ผใชบรการ แรงงาน นกลงทน suppliers

(2.2) ผลกระทบทางออมตองระมดระวงในการพจารณา เนองจากอาจมการพจารณาซ าซอนไดโดยทวไปผลกระทบทางออมไมน ามารวมกบผลกระทบตอระบบเศรษฐกจในภาพรวม เชน ผลกระทบของโครงการกอสรางทางหลวงทมตอภาคการทองเทยวของประเทศ เปนตน

(2.3) ผลกระทบจากการเชอมโยงโครงการ : โครงการทมการเชอมโยงกน ควรน ามาพจารณารวมกนในการวเคราะห CBA เชน โครงการกอสรางรถไฟฟาขนสงมวลชนจะตองมการวเคราะหการวางแผนการกอสรางอสงหารมทรพยตามแนวเสนทาง รวมถงพจารณาโครงการจดหารถโดยสารประจ าทางทจะเดนรถรวมดวย เปนตน นอกจากน ผลกระทบจากปจจยภายนอกควรน ามาใชในการวเคราะห CBA ดวย โดยไมไดใชในการวเคราะหดานการเงน แตใชในการประมาณการและค านวณมลคาในการวเคราะหทางเศรษฐกจ

ทงน การวเคราะหแยกแยะระหวางผลกระทบทางตรงและทางออมจะหลกเลยงการค านวณทซ าซอนกนระหวางโครงการในสาขาการคมนาคมขนสงได เชน

ผลกระทบทางตรง : พฤตกรรมในการเลอกใชระบบขนสงของผใชบรการโครงการ ผลกระทบทางออม : ผลกระทบทเกดขนนอกเหนอจากการคมนาคม เชน

จ านวนครวเรอนทเพมขนจากโครงการกอสรางถนนใหม เปนตน (3) ผมสวนเกยวของกบโครงการ

ในการวเคราะห CBA จะตองวเคราะหวาใครเปนผมสวนไดสวนเสยหรอไดรบผลกระทบจากการด าเนนโครงการ ตวอยางเชน โครงการรถไฟความเรวสง ทมผไดประโยชนจากการเชอมโยง 2 เมอง โดยตองค านงถงผทไดรบผลกระทบจากสงแวดลอมดวย

3) การวเคราะหความเปนไปไดและทางเลอกในการด าเนนโครงการ การก าหนดทางเลอกในการด าเนนโครงการจะตองมความชดเจนและม

ความเปนไปไดในการด าเนนโครงการ เพอใหไดทางเลอกทดทสดในการด าเนนโครงการโดยมขนตอนในการวเคราะห ดงน (1) การก าหนดทางเลอก

เมอมการก าหนดลกษณะของโครงการ การวเคราะหผลลพธและวตถประสงคในการด าเนนโครงการ ขนตอนตอไปจะตองก าหนดทางเลอกในการด าเนนโครงการเพอใหบรรลวตถประสงค ตวอยางการก าหนดทางเลอก เชน ความแตกตางของแตละแนวเสนทาง ระยะเวลาการกอสราง เทคโนโลยทจะน ามาใชในการกอสรางโรงพยาบาลขนาดใหญทสามารถใหบรการทางสาธารณสขทหลากหลายกวาการสรางสถานพยาบาลชมชน การเลอกสถานทตงโรงงานอตสาหกรรมระหวางบรเวณทใกลผบรโภคหรอใกลแหลงวตถดบ การเตรยมเชอเพลงเพอผลตพลงงานไฟฟาส าหรบชวงการใชไฟฟาสงสด การปรบปรงโรงงานไฟฟาเดมหรอการสรางใหม เปนตน

กระบวนการในการพจารณาทางเลอก คอ การเปรยบเทยบระหวางกรณทมโครงการกบกรณทไมมโครงการ กรณฐาน (Baseline Scenario) เปนการประมาณการในกรณทไมมโครงการ การประมาณการกรณ “Business as Usual” (BAU) หรอ ‘Do-Nothing’ หรอ ‘Do-Minimum’ Scenario

หนา | 3-14

ไมไดหมายความถงการไมด าเนนการใหบรการทมอย แตหมายถงกรณทไมมการลงทนเพม ซงแมจะ ไมม การลงทนเพมกอาจมตนทนอนเกดขนได เชน คาบ ารงรกษา คาบรหารจดการ รายไดทลดลง เปนตน ดงนน ในกรณฐานนจะตองรวมตนทนทจ าเปนในการปรบปรงโครงสรางพนฐานทมอยใหสามารถใชงานไดตามปกต

เมอมการก าหนด BAU Scenario หรอ ‘Do-Minimum’ แลว กจะตองก าหนดทางเลอกอนๆทมความเปนไปได โดยพจารณาทงดานเทคนค กฎหมายทเกยวของ ขอจ ากดใน การด าเนนการ และปรมาณความตองการ ในขนตอนนอาจเกดความเสยงทจะก าหนดทางเลอกทนาจะเปนไดไมครบถวน

(2) การวเคราะหความเปนไปได การวเคราะหความเปนไปไดมงเนนทการระบปจจยทอาจเกดขนทง

ทางดานเทคนค เศรษฐกจ กฎหมาย และการบรหารจดการ โดยแบงออกเปนปจจย Binding (เชน การขาดแคลนทรพยากรมนษย ขอจ ากดทางภมศาสตร) และปจจย Soft (เชน กฎหมายภาษธรกจเฉพาะ) ซงอาจเกดความเสยงจากการตอตาน เนองจากนโยบายทมการเปลยนแปลงไปได จงมความส าคญอยางยงทโครงการจะตองม ความสอดคลองกบนโยบายของรฐบาล

โครงการทมความเปนไปไดในขนตอนการออกแบบจะตองมพจารณาปจจยทางเทคนค กฎหมาย การเงน และปจจยอนๆ วา มความสอดคลองกบนโยบายของภาครฐ โดยทวไปขอมลส าคญ ไดแก การวเคราะหความตองการ (Demand analysis) เทคโนโลยทมความเหมาะสม แผนการด าเนนโครงการ ความตองการเฉพาะลกษณะและรปแบบของโครงการ ไดแก ขนาด สถานทตง ปจจยการผลต ระยะเวลาด าเนนการ การขยายโครงการ และแผนทางการเงน และรายงานผลกระทบดานสงแวดลอม (Environmental Impact Assessment: EIA)

(3) การพจารณาคดเลอกทางเลอก เจาของโครงการจะตองเสนอผลการวเคราะหความเปนไปไดและทางเลอก

โดยผลการวเคราะหจะตองระบทางเลอกทมความเปนไปไดมากทสด โดยมขนตอน ดงน (3.1) ก าหนดทางเลอกในการด าเนนโครงการทงหมด (Long List) ท

สอดคลองกบวตถประสงค (3.2) คดเลอกทางเลอกตางๆ จากการใหคะแนน จนได Short List (3.3) จดล าดบทางเลอกตางๆ จากมลคาปจจบนทางการเงนและเศรษฐกจ

4) การวเคราะหทางการเงน การวเคราะหทางการเงนมวตถประสงคในการประมาณการกระแสเงนสด เพอ

ก าหนดตวชวดของผลตอบแทนทมความเหมาะสม โดยตวชวดทางการเงน 2 ตวชวด ไดแก มลคาปจจบนทางการเงน Financial Net Present Value (FNPV) และอตราผลตอบแทนทางการเงน Financial Internal Rate of Return (FIRR) โดยวเคราะหทงผลตอบแทนทางการเงนทเกดจากการลงทนและผลตอบแทนทาง การเงนระดบประเทศในภาพรวม

หนา | 3-15

(1) การประมาณการรายรบและรายจายของโครงการโดยมสมมตฐาน ดงน (1.1) พจารณาเฉพาะกระแสเงนสดรบและกระแสเงนสดจายตอป (ไมรวม

คาเสอมราคา เงนทนส ารอง และรายการทางบญชอนๆ) (1.2) เปรยบเทยบกระแสเงนสด ผลตางของตนทนและผลตอบแทนของ

กรณฐานกบกรณมการด าเนนโครงการ (1.3) การพจารณากระแสเงนสดรวมทงโครงการจะตองค านงถงคาเงนท

เปลยนแปลงไปตามเวลา โดยตองค านวณมลคาปจจบนของกระแสเงนสดในอนาคตดวยอตราคดลดทางการเงน (Financial Discount Rate) ซงสะทอนถงตนทน คาเสยโอกาสของเงนทน “ผลตอบแทนทคาดวาจะไดรบจากการน าเงนทนไปลงทนในโครงการอน” การประมาณการอตราทใชคดลดในการค านวณ FIRR ท าไดหลายวธ โดยสงทจะชวยในการประมาณการ คอ Benchmark Value โดยในระหวางป 2007-2013 European Commission แนะน าใหใชอตรา 5 % ซงเปนตนทนคาเสยโอกาสในระยะยาว ในกรณนอตรา 5% จะเปน Benchmark ทจะตองไปปรบตามสภาพเศรษฐกจในภาพรวม ลกษณะของนกลงทน และสาขาของการลงทน โดยสามารถใชอตราคดลดในอตราเดยวกนไดในโครงการทมลกษณะคลายกนในประเทศเดยวกนได

(2) การวเคราะหทางการเงนประกอบไปดวย (2.1) ตนทนการลงทน

ขนตอนแรกในการวเคราะหทางการเงน คอ ประมาณการตนทนทงหมดทอาจเกดขนตลอดอายของโครงการ ในการก าหนดอายของโครงการจงมความส าคญอยางมากในขนตอนน โดยตนทนการลงทนในแตละชวงเวลาประกอบดวย

(2.1.1) ตนทนคงท ตนทนคงทสวนใหญจะเปนตนทนหลกของตนทนในการลงทนทงหมด ไดแก คาจดกรรมสทธทดน คาสงกอสราง คาเครองจกร โดยในการประเมนความเหมาะสมของโครงการ ปทสนสดโครงการจะตองบวกกลบมลคาสนทรพยดงกลาวเปนกระแสเงนสดรบของโครงการ

(2.2.2) เงนลงทนในการเรมโครงการ ตนทนในการเตรยมโครงการ ไดแก คาศกษาความเหมาะสม คาจางทปรกษา คาใชจายในการอบรม การวจยและพฒนา

(2.2.3) เงนทนหมนเวยนตลอดอายโครงการ ในโครงการบางประเภทเงนทนหมนเวยนจะมสดสวนทสง เชน สาขาการผลต เปนตน โดยทนหมนเวยนสทธ หมายถง ผลตางระหวางสนทรพยหมนเวยนกบหนสนหมนเวยน โดยจะเปนการประมาณการความตองการใชเงนสดในแตละชวงเวลา (สนทรพยหมนเวยน ไดแก ลกหนการคา สนคา เงนสด หนสนหมนเวยน ไดแก เจาหนการคา)

(2.2) ตนทนและรายไดจากการด าเนนงาน เปนการค านวณตนทนและรายไดทงหมดจากการด าเนนโครงการ ไดแก (2.2.1) ตนทนจากการด าเนนงาน (Operating Costs) เปน

คาใชจายเพอการซอสนคาและบรการทไมใชคาใชจายทเกดจากการลงทน ประกอบดวย ตนทนจากการผลตสนคาโดยตรง (คาวตถดบ คาบรการ คาจาง คาบ ารงรกษา เปนตน) คาใชจายในการบรหาร และคาใชจายในการขายและจดสงสนคา

หนา | 3-16

ในการค านวณตนทนในการด าเนนงานจะพจารณาเฉพาะคาใชจายทเปนตวเงนเทานน ไมรวมคาใชจายทางบญช เชน คาเสอมราคา ในสวนของดอกเบยจายจะไมรวมในการค านวณ FNPV(C) แตจะน าไปรวมในการวเคราะหผลตอบแทนในสวนของทน FNPV(K) ส าหรบสวนของทน รายได ภาษ จะรวมอยในสวนของการวเคราะหความยงยนทางการเงน ( financial sustainability) ไมน ามารวมในการค านวณ FNPV(C) and FNPV(K) เปนตน

(2.2.2) รายได (Revenues) โครงการอาจมรายไดจากการขายสนคาและบรการ เชน น า งานบรการสาธารณะ ทางหลวงพเศษ โดยรายไดจะประมาณการจากปรมาณการใหบรการและราคาคาบรการ โดยไมรวมรายไดจากการสนบสนนของภาครฐ ภาษมลคาเพม (VAT) หรอภาษทางออมอนๆ เปนตน

(2.3) ผลตอบแทนทางการเงนจากการลงทน (Financial Return on Investment) วเคราะหผลตอบแทนทางการเงนจากการลงทน ตองมการค านวณ

ตวชวดส าคญทใชในการประเมน ดงน (2.3.1) มลคาปจจบนสทธของโครงการ (Financial Net Present

Value of The Project: FNPV) เปนการค านวณมลคาปจจบนของตนทนจากการลงทน ตนทนจากการด าเนนงาน รายได

∑

( )

( )

( )

โดยท St = กระแสเงน ณ เวลา t at = อตราคดลด (Discount Rate) ณ เวลา t7

(2.3.2) ผลตอบแทนทางการเงน (Financial Internal Rate of

Return: FIRR) หมายถงอตราคดลดทท าให FNPV เทากบ 0

FNPV = Σ [St / (1+FRR)t ] = 0

(2.4) แหลงเงนทน (Sources of Financing) ระบแหลงเงนทจะน ามาใชในการลงทนโครงการ เชน เงนงบประมาณ

เงนรายได หรอเงนก เปนตน (2.5) ความยงยนทางการเงน (Financial Sustainability)

7 กรณการวเคราะหมลคาปจจบนทางการเงน จะใชตนทนเฉลยของเงนทน (Weight Average Cost of Capital: WACC) สวนกรณ การวเคราะหมลคาปจจบนทางเศรษฐกจจะใชอตราคดลดทางสงคม (Social Discount Rate) โดยประเทศไทยใชอตรารอยละ 12 ตามหลกเกณฑของ สศช.

หนา | 3-17

ความชดเจนของตนทนในการลงทน รายไดและคาใชจายจากการด าเนนงาน และแหลงเงนลงทน ชวยใหโครงการลงทนมความยงยนทางการเงน โครงการทไมมความเสยงทจะขาดสภาพคลองในอนาคต หนวยงานเจาของโครงการควรแสดงใหเหนวา มกระแสเงนสดรบเพยงพอกบกระแสเงนสดจายในแตละป

(2.5.1) กระแสเงนสดรบ ประกอบดวย รายไดจากการขายสนคาและบรการ และกระแสเงนสดจากการบรการ

(2.5.2) กระแสเงนสดจาย ประกอบดวย ตนทนการลงทน ตนทนด าเนนงาน รายจายช าระหนภาษ และรายจายอนๆ เชน เงนปนผล เปนตน

(2.6) ผลตอบแทนทางการเงนสวนของทน (Financial Return on Capital) วเคราะหผลตอบแทนจากการด าเนนโครงการทเจาของโครงการ

โครงสรางพนฐานหรอผเสยภาษไดรบ ซงโครงการลงทนจะตองกอใหเกดประโยชนตอสาธารณะ และใหผลตอบแทนแกผรวมลงทน โดยพจารณาจาก FNPV(K) ของเจาของ และ FIRR(K) ของผไดรบประโยชน

5) การวเคราะหทางเศรษฐกจ (Economic Analysis) เปนการวเคราะหผลประโยชนทางเศรษฐกจและสงคมทจะมตอประเทศ โดย

มลคาตลาดไมไดสะทอนตนทนทางสงคมในการวเคราะหจงอาจใชมลคาทางบญชในการวเคราะหตนทนและประโยชนทเกดขนจากโครงการอาจไมไดสะทอนมลคาทงหมดของโครงการ เชน ผลกระทบทเกดกบสงแวดลอม สงคม และสขภาพ เปนตน ซงในการประเมนโครงการจ าเปนตองพจารณาประเมนผลกระทบตางๆ เหลานดวย โดยอาจประเมนมลคาผลกระทบเหลานเปนตวเงนเพอใชในการค านวณมลคาของโครงการในลกษณะเดยวกบ การวเคราะหทางการเงนขนตอนในการวเคราะหประกอบดวย

(1) ปรบมลคาใหเปนมลคาทางบญช (2) ประเมนมลคาผลกระทบตางๆ เปนตวเงน (3) รวบรวมผลกระทบทางออม (4) คดลดประมาณการตนทนและประโยชนทไดรบ (5) ค านวณตวชวดทางเศรษฐกจ (Economic Net Present Value,

Economic Rate of Return and B/C Ratio) 6) การประเมนความเสยง (Risk Assessment)

ในการวเคราะหโครงการลงทน แมจะมรปแบบการวเคราะหทชดเจน แตผล การวเคราะหกอาจมขอผดพลาดได โดยอาจเกดจากขอจ ากดของขอมล จงตองมการประเมนความเสยงทอาจเกดขนดวย โดยมขนตอน ดงน

(1) การวเคราะหความออนไหว (Sensitivity Analysis) (2) การกระจายของคาความนาจะเปน (Probability Distributions for Critical Variables) (3) การวเคราะหความเสยง (Risk Analysis) (4) ระดบความเสยงทยอมรบได (Assessment of Acceptable Levels of Risk) (5) การปองกนความเสยง (Risk Prevention)

หนา | 3-18

3.2.1.3 กรณศกษาตวอยางการประเมนโครงการดวยวธ Cost-Benefit Analysis เปนกรณของการใหเอกชนรวมลงทนในงานระบบรถไฟฟาและใหบรการเดนรถไฟฟา โครงการรถไฟฟาสายสน าเงน สวนตอขยาย ชวงบางซอ-ทาพระ และหวล าโพง-บางแค ของการรถไฟฟาขนสงมวลชนแหงประเทศไทย มระยะทาง 27 กโลเมตร เปนเสนทางตอขยาย โดยเชอมกบจากเสนทางใตดนเดมสายเฉลมรชมงคล ดานใตทสถานหวล าโพง และดานเหนอทสถานบางซอ มเสนทางการเดนรถเปนวงแหวน โดยรฐบาลเปนผลงทนดานโครงสรางพนฐาน และใหเอกชนรวมลงทนในงานระบบไฟฟา อาณตสญญาณ และขบวนรถไฟฟา รวมถงใหบรการเดนรถไฟฟา

ตารางท 3.1 รายละเอยดการวเคราะห CBA ของโครงการรถไฟฟาสายสน าเงน สวนตอขยาย ชวงบางซอ- ทาพระ และหวล าโพง-บางแค

กรอบการวเคราะห CBA

รายงานผลการศกษาและวเคราะหโครงการฯ

1. การวเคราะหวตถประสงคโครงการเบองตน

1. สอดคลองกบแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ฉบบท 10 (พ.ศ. 2550-2554) ยทธศาสตร การพฒนาโลจสตกสของประเทศ (พ.ศ. 2549-2553) แผนบรหารราชการแผนดน พ.ศ. 2548-2551 และแผนยทธศาสตรกระทรวงคมนาคม พ.ศ. 2548-2552 2. สอดคลองกบสภาพเศรษฐกจและสงคม ดานการเปลยนแปลงของโลกในกระแสโลกาภวตน ดานชมชนเมอง ดานการผลต การทองเทยว และดานประหยดพลงงาน 3. สอดคลองกบโครงขายระบบรถไฟฟาสายเฉลมรชมงคล สายสมวง ชวงบางใหญ-บางซอ สายสเขยว ตากสน-บางหวา และสายทางอนๆในอนาคต สอดคลองกบโครงขายระบบรถโดยสารประจ าทางดวนพเศษ (BRT) ของ สนข. และโครงขายเรอโดยสาร 2 จด ทบางโพ และสะพานกรงธนบร 4. ความพรอมของหนวยงานเจาของโครงการ ดานบคลากรและประสบการณในการด าเนนโครงการ

2. การวเคราะหลกษณะของโครงการ

1. มความเหมาะสมดานสถานทตงโครงการ แนวเสนทาง การบรการครอบคลมพนทไดอยางทวถงประชาชนเขาถงไดงาย สะดวกและปลอดภย 2. มความเหมาะสมดานระบบบรการพนฐานทเกยวของกบโครงการ ไดแก ดานสถาน สงอ านวยความสะดวกดานการบรการพนฐาน ระบบจดเกบคาโดยสาร ระบบสาธารณปโภค และระบบจดการจราจรระหวางการกอสราง 3. มความเหมาะสมทางเทคนคดานราคาคากอสรางและคาใชจายในการบ ารงรกษา และผลกระทบดานสงแวดลอม 4. มความเหมาะสมของระยะเวลาการด าเนนโครงการ โดยก าหนดการคดเลอก ผรบสมปทานในปลายป 2550 มระยะเวลาด าเนนการ 10-11 เดอน และเรมงานการผลตและตดตงระบบรถไฟฟาปลายป 2551 มระยะเวลาด าเนนการ 60-65 เดอน ทงน ระยะเวลาด าเนนโครงการอาจมความไมแนนอน โดยเฉพาะการเปลยนแปลงทางการเมอง

หนา | 3-19

กรอบการวเคราะห CBA

รายงานผลการศกษาและวเคราะหโครงการฯ

3. การวเคราะหทางการเงน

1. ประมาณการรายไดของโครงการ (ตงแตปทเรมเปดใหบรการ ระหวางป 2556 ถงป 2595 ระยะเวลา 40 ป) ประกอบดวย 1.1 รายไดคาโดยสาร โดยจดลกษณะโครงสรางคาโดยสารเปน 2 กรณ ไดแก กรณท 1 คาโดยสารเรมตน 10 บาท +1.8 ตอกโลเมตร (ราคา ณ ป 2544) และไมม คาเปลยนเสนทาง

หนวย : ลานบาท ปท 1 ปท 5 ปท

10 ปท 15

ปท 20

ปท 25

ปท 30

ปท 35 ปท 40

รายได/วน 10.84 12.68 14.54 18.32 21.84 25.57 29.79 37.50 46.89

จ านวนวน/ป 330 330 330 330 330 330 330 330 330

รายไดคาโดยสารปรบ escalation

3,578 4,183 ,79

8 6,045 7,207 8,437 9,831 12,375 15,4 5

กรณท 2 คาโดยสารเรมตน 10 บาท +1.8 ตอกโลเมตร และมคาเปลยนเสนทาง หนวย : ลานบาท

ปท 1 ปท 5 ปท 10

ปท 15

ปท 20

ปท 25

ปท 30

ปท 35

ปท 40

รายได/วน 9.50 11.05 12.46 14.66 17.22 21.22 25.98 28.89 33.72

จ านวนวน/ป 330 330 330 330 330 330 330 330 330

รายไดคาโดยสารปรบ escalation

3,135 3,645 4,113 4,838 5,683 7,004 8,572 9,5

3 11,129

1.2 รายไดอนๆ ทไมใชคาโดยสาร เชน คาเชาพนทพาณชย คาเขาพนทโฆษณาประมาณการรอยละ 5 ของรายไดคาโดยสาร 2. ประมาณการคาใชจายโครงการ 2.1 ชวงการกอสราง (ระหวางป 2550-2555) ประกอบดวย

- คาเวนคนทดน วงเงน 5,899 ลานบาท - คาจางทปรกษาวงเงน 3,089 ลานบาท - คากอสราง คาระบบรถไฟฟาและขบวนรถไฟฟาวงเงน 53,046 ลานบาท - คาโสหยและคาเผอเหลอเผอขาด วงเงน 8,739 ลานบาท - ภาษมลคาเพม วงเงน 4,541 ลานบาท

2.2 ชวงเปดใหบรการ (ตงแตปท 16 เปนตนไป ระหวางป 2571 -2595) มสมมตฐานวาจะมการลงทนส าหรบการจดซอขบวนรถไฟฟาเพมเตมและการปรบเปลยนอปกรณงานระบบ วงเงน 70,427 ลานบาท

หนา | 3-20

กรอบการวเคราะห CBA

รายงานผลการศกษาและวเคราะหโครงการฯ

3. การวเคราะหความเหมาะสมทางการเงน กรณท 1 คาโดยสาร ไมมคาเปลยนเสนทาง

B/C Ratio

Rate Cost Benefit B/C Rati

NPV FIRR 25ป -1.11%

40 ป 3% 159, 24

140, 75 0.880 -19,149 FIRR 30ป 0.64%

4% 136,513 100,345 0 794 -28,168 FIRR 35ป -0.04% 5% 119,2

0 84,930 0.712 -34,280 FIRR 40ป 1.65

กรณท 2 คาโดยสาร มคาเปลยนเสนทาง B/C

Ratio Rate Cost Benefit

B/ Ratio

NPV FIRR 25ป -4.78

40 ป 3% 159,424 108,853 0.683 -50,571 FIRR 30ป -2.16% 4% 136,510 84,320 0.618 -52,193 FIRR 35ป n/a 5% 119 21

0 66,284 0.556 -52,926 FIRR 40ป -0.09%

หมายเหต 1 ใชสมมตฐานในการวเคราะหทางการเงนตาม MRT Assessment Standardization ตามผลการศกษาของ Asia Development Bank 2 Discount Rate 5% และก าหนดการทดสอบการเปลยนแปลงตวแปร โดยใช Discount Rate 3% และ 4% 3 ก าหนดสมมตฐานระยะเวลาโครงการ 25 ป 30 ป 35 ป และ 40 ป 4. ผลการวเคราะหทางการเงน

โครงการม B/C Ratio นอยกวา 1 ในทกกรณ แสดงใหเหนวา โครงการไมมความคมคาทางการเงน ดงนน หากพจารณาปจจยอนๆ รวมดวยแลว ปรากฏวา โครงการยงมความจ าเปนทจะลงทนเพอใหบรการดานสาธารณะแกประชาชน รฐบาลอาจพจารณาเปนผลงทนดานโครงสรางพนฐาน ซงเปนวงเงนประมาณ 70% ของวงเงนลงทนของโครงการ และใหเอกชนรวมลงทนในงานระบบรถไฟฟา รวมถงก าหนดนโยบายของภาครฐในดานตางๆ รวมดวย เชน การอดหนนบรการสาธารณะในลกษณะ Public Service Obligation เพอใหโครงการสามารถด าเนนการตอไปได เปนตน

4. การวเคราะหทางเศรษฐกจ

1. ประมาณการมลคาตนทนทางเศรษฐกจ - มลคาการลงทนในการกอสรางโครงสรางพนฐานและตดตงระบบรถไฟฟา - มลคาการลงทนในการด าเนนการเดนรถและบ ารงรกษา

หนา | 3-21

กรอบการวเคราะห CBA

รายงานผลการศกษาและวเคราะหโครงการฯ

- ปรบมลคาตนทนทางการเงนใหเปนมลคาตนทนทางเศรษฐกจดวยตวปรบคา (Conversion Factor : CF) เทากบ 0.9346 ยกเวนคาทดนทมคา CF เทากบ 1.00 2. ประมาณการผลประโยชนทจะไดรบจากการด าเนนโครงการเปนมลคาทางการเงน ดงน - มลคาการประหยดคาใชจายจากการใชพาหนะ - มลคาโดยตรงดานการประหยดเวลาของผโดยสารรถไฟฟา - มลคาโดยออมดานการประหยดเวลาการเดนทางของผสญจรทางถนน - มลคาการลดผลกระทบตอสงแวดลอม

3. การวเคราะหความเหมาะสมทางเศรษฐกจ B/C

Rat o Discount Rate

Cost Benefit B/C

Ratio P

EIRR 30 ป

6.83% 30 ป

8% 77,188 210,916 2.73 133,70 12% 62,001 103,666 1.67 41,565

หมายเหต 1 ใชสมมตฐานในการวเคราะหทางเศรษฐกจตาม MRT Assessment Standardization ตามผลการศกษาของ Asia Development Bank 2 Discount Rate 12% และก าหนดการทดสอบการเปลยนแปลงตวแปร โดยใช Discount Rate 8% 3 สมมตฐานระยะเวลาในการวเคราะห 30 ป 4. การทดสอบการเปลยนแปลงตวแปรทเกยวของ - ลดและเพมสดสวนการลงทนการกอสราง เปน 10% 15% และ 20% - ลดและเพมสดสวนคาใชจายดานการด าเนนการเดนรถและซอมบ ารง (O&M) เปน

10% 15% และ 20% - ลดและเพมสดสวนมลคาโดยรวมของผลประโยชนทไดรบจากการด าเนนโครงการ

เปน 10% 15% และ 20%

EIRR

กรณฐาน

EIRR Investment Variation

EIRR O&M Variation

EIRR Benefit

V riation

EIRR กรณวกฤต

EIRR 16.83% 14.21% ลด 20% 17.05% 17.03 14.62% ลด 15% 16.99% 16.98 15.20% ลด 10 16.94% 16.93% 15.76% เพม 10% 16.72% 16.72% 17.82% เพม 15% 16.66 16.67% 18.30% เพม 20% 16.61% 16.62% 18.77%

หนา | 3-22

กรอบการวเคราะห CBA

รายงานผลการศกษาและวเคราะหโครงการฯ

หมายเหต : กรณวกฤต ตนทนเพมขน 20% และผลประโยชนลดลง 20% 5. ผลการวเคราะหทางเศรษฐกจ

โครงการม B/C Ratio มากกวา 1 ในทกกรณ รวมถงมผลตอบแทนทางเศรษฐกจอยในระดบสงถง 16.83% ดงนน โครงการจงมความเหมาะสมทจะลงทน โดยเมอพจารณาการการทดสอบการเปลยนแปลงตวแปรทเกยวของแลว ปรากฏวา ในกรณวกฤตผลตอบแทนทางเศรษฐกจอยท 14.21% ซงยงอยในระดบทด และม ความเหมาะสมทจะลงทน

ทมา : การรถไฟฟาขนสงมวลชนแหงประเทศไทย รายงานการศกษาและวเคราะหโครงการ ตามพระราชบญญตวาดวยการใหเอกชนเขารวมงานหรอด าเนนการในกจการของรฐ พ.ศ.2535 (วนท 26 กนยายน 2550) 3.2.2 รปแบบการประเมน Development Assistance Committee of the Economic Cooperation and Development (OECD/DAC) รปแบบการด าเนนงานของ OECD/DAC เปนการประเมนผลส าเรจของโครงการเมอโครงการด าเนนการแลวเสรจ โดยปกตจะเรมประเมนเมอโครงการกอสรางแลวเสรจและเปดใหบรการแลวประมาณ 3-5 ป 3.2.2.1 เกณฑการประเมนของ OECD/DAC

องคการเพอความรวมมอทางเศรษฐกจและการพฒนา (Organization for Economic Co-operation and Development : OECD) ปจจบนมประเทศสมาชก 34 ประเทศ และ 1 องคกร เปนหนวยงานชนน าระดบสากลทไดรเรมจดใหมมาตรฐานการประเมนผลโครงการ โดยใหการสนบสนนหรอความชวยเหลอทางวชาการกบประเทศตางๆ ดานการพฒนาตดตามและประเมนผลโครงการ (Monitor and Evaluation) ตงแตป 2534 ซงมหลกการทใชในการประเมนผลโครงการ เรยกวา DAC Principles for Evaluation of Development Assistance ประกอบดวยเกณฑในการประเมน 5 ดาน เรยกวา “เกณฑ การประเมนของ OECD/DAC” สรปสาระส าคญไดดงน

1) ความสอดคลอง (Relevance) เปนการประเมนถงความสอดคลองของโครงการ โดยจะพจารณาถงขอบเขตของโครงการวามความเหมาะสม เปนไปตามล าดบความส าคญของนโยบาย รวมถงความตองการและความจ าเปนทเกยวของกบกลมเปาหมาย ผไดรบผลประโยชนของโครงการ และวตถประสงคของการใชเงนหรองบประมาณจากแหลงตางๆ ทจดสรรใหใชด าเนนโครงการ โดยมประเดนในการประเมนทส าคญ ไดแก วตถประสงคและผลผลตของโครงการทคาดวาจะไดรบเปนไปตามเปาหมายและสอดคลองกบวตถประสงคของนโยบายหรอแผนการลงทนหรอไม

2) ประสทธผล (Effectiveness) เปนการประเมนดานประสทธผลของการด าเนนโครงการ โดยจะพจารณาผลส าเรจของการด าเนนโครงการและความสามารถในการบรรลวตถประสงคของโครงการ

หนา | 3-23

โดยมประเดนในการประเมนทส าคญ ไดแก ปจจยทส าคญดานใดทสงผลกระทบหรอสนบสนนใหโครงการประสบผลส าเรจหรอไมประสบผลส าเรจในการบรรลเปาหมาย

3) ประสทธภาพ (Efficiency) เปนการประเมนดานประสทธภาพของการด าเนนโครงการ โดยจะเปนการวดผลทเกดขนจากการด าเนนโครงการทงในเชงปรมาณและเชงคณภาพ ซงจะพจารณาความสมพนธของทรพยากรทใชในการด าเนนโครงการกบผลทไดรบของโครงการ โดยใชทรพยากรนอยทสดเทาทจะเปนไปได หรอมตนทนในการด าเนนงานต าแตไดผลส าเรจของโครงการเปนไปตามเปาหมายอยางครบถวน โดยมประเดนในการประเมนทส าคญ ไดแก กจกรรมของโครงการมประสทธภาพในดานตนทนหรอไม และโครงการสามารถบรรลวตถประสงคหรอกอใหเกดประโยชนภายในระยะเวลาทก าหนดหรอคาดหมายไวหรอไม

4) ผลกระทบ (Impact) เปนการประเมนดานผลกระทบของการด าเนนโครงการ โดยจะเปนการพจารณาการเปลยนแปลงทเกดขนทงในทางตรงและทางออม ซงเปนผลกระทบทมนยส าคญกบชมชนในทองถน เศรษฐกจ และสภาพแวดลอม อนเนองมาจากการด าเนนโครงการ รวมถงผลกระทบจากปจจยภายนอกทงในดานบวกและดานลบ โดยมประเดนในการประเมนทส าคญ ไดแก ผลทเกดขนตามมาหลงจากการด าเนนโครงการแลวเสรจคออะไร และผมสวนไดสวนเสยทไดรบผลกระทบมจ านวนมากหรอนอยเทาใด

5) ความยงยน (Sustainability) เปนการประเมนดานความยงยนของโครงการ โดยตามแนวคดของ OECD/DAC จะใหความส าคญกบการวดผลวาประโยชนทไดรบจากโครงการนนมแนวโนมทจะคงอยอยางตอเนองหลงจากเสรจสนโครงการแลวหรอไม กรณทไมมการสนบสนนดานการเงนใหแลวอกตอไปโดยมประเดนในการประเมนทส าคญไดแกหลงจากโครงการเสรจสนแลว ประโยชนทไดรบของโครงการมความตอเนองหรอไม และมผไดรบประโยชนมากนอยเพยงใด (แผนภาพท 3.3)

แผนภาพท 3.3 รปแบบการประเมนแบบ OECD/DAC ทมา : ส านกบรหารและประเมนผลโครงการลงทนภาครฐ ส านกงานบรหารหนสาธารณะ

หนา | 3-24

การประเมนโครงการในรปแบบเกณฑการประเมนของ OECD/DAC เปน การประเมนในเชงระบบ (Systematic Approach) ซงใหความส าคญกบผลสมฤทธจากการด าเนนโครงการ (Results Based Management) วา มการเปลยนแปลงและตรงกบวตถประสงคหรอไม เนนการพสจนหรอตดสนโครงการในระยะยาว ทงน การประเมนดงกลาวจะใชเครองมอการประเมนผาน “ตวชวด” ซงจะตองก าหนดใหสามารถสะทอนถงประสทธผล ประสทธภาพ ผลกระทบ และความยงยนของโครงการ (แผนภาพท 3.4)

แผนภาพท 3.4 การประเมนผลโครงการโดยมตวชวดเปนเครองมอ ทมา : ส านกบรหารและประเมนผลโครงการลงทนภาครฐ ส านกงานบรหารหนสาธารณะ 3.2.2.2 ขอดและขอจ ากดของรปแบบการประเมนผลโครงการ OECD/DAC

1) ขอดของการประเมนรปแบบ OECD/DAC (1) เปนรปแบบการประเมนผลทเปนสากลและใชโดยทวไปในการตดตาม

ประเมนผลในระดบรายโครงการ (2) ชวยในการปรบปรงหรอพฒนาโครงการ เพอท าใหทราบถงแนวทาง

การด าเนนโครงการในลกษณะหรอประเภทเดยวกนในระยะยาว (3) เปนการประเมนผลโครงการทเนนถงผลกระทบและความยงยนของ

โครงการ ซงจะสามารถสะทอนใหเหนผลการด าเนนงานในระยะยาว โดยจะท าใหหนวยงานทไดรบจดสรรเงนกตระหนกถงความส าคญของการด าเนนโครงการตงแตเรมด าเนนงาน (Project Implementation) จนถงโครงการด าเนนการแลวเสรจ (Completion and Operation)

2) ขอจ ากดของการประเมนรปแบบ OECD/DAC (1) เปนรปแบบการประเมนในลกษณะ Subjective ทขนอยกบการก าหนดกรอบ

ตวชวดในการประเมนผลโครงการซงมลกษณะทแตกตางกนจงอาจไมสามารถวดผลการประเมนออกมาได ในรปแบบเชงปรมาณไดครบทกมต ซงสงผลใหผลการประเมนทไดอาจท าใหเกดขอสงสยหรออาจจะไมสามารถสะทอนความส าเรจของโครงการไดอยางชดเจน

หนา | 3-25

(2) การก าหนดตวชวดใหสอดคลองกบหลกการประเมนผลในรปแบบ OECD เปนไปคอนขางยาก เนองจากมความแตกตางของโครงการในแตละประเภท และการเลอกตวชวดอาจไมมความเหมาะสมกบโครงการนนๆ รวมถงการประเมนผลดงกลาวควรจะตองมการก าหนดตวชวดไวตงแตเรมด าเนนโครงการ แตจากการตดตามและประเมนผลโครงการทผานมา อาท โครงการภายใตแผนปฏบตการไทยเขมแขง 2555 (TKK) และโครงการเงนกเพอฟนฟเศรษฐกจและพฒนาโครงสรางพนฐาน (Development Policy Loan) จะพบปญหาวา ยงไมไดมการก าหนดตวชวดทเปนมาตรฐานสากลส าหรบโครงการลงทนภาครฐในแตละสาขาเศรษฐกจตงแตเรมด าเนนโครงการ จงท าใหการประเมนผลทผานมาอาจยงไมสะทอนผลการด าเนนโครงการไดมากนกในแงของการประเมนผลทเปนผลกระทบและความยงยนของโครงการ

(3) เปนการประเมนผลระดบความส าเรจในระดบรายโครงการมากกวาการประเมนผล ในระดบภาพรวม ซงรปแบบการประเมนดงกลาวยงไมสามารถสะทอนผลกระทบในการประเมนผลในระดบเศรษฐกจมหภาคได จงเปนขอจ ากดในการประเมนผลทเนนผลกระทบในภาพรวม โดยทผานมาการกเงนเพอมาด าเนนโครงการลงทนโครงสรางพนฐานของประเทศยงไมสามารถสะทอนผลตอบแทนทางเศรษฐกจหรอวดความคมคาทางการเงนไดในระดบเศรษฐกจมหภาค ทงน เพอใหสงคมและประชาชนมความเขาใจในการกเงนของรฐบาลเพอพฒนาโครงการโครงสรางพนฐานไดดมากยงขน

(4) การประเมนผลสวนใหญยงไมสามารถสะทอนผลกระทบและความยงยนของโครงการได เนองจากขอจ ากดของระยะเวลาในการประเมน หรออาจมความจ าเปนตองรอใหมเหตการณทเคยเกดขน ซ าในระดบเดยวกนกบในอดตทผานมา อาท การประเมนผลโครงการภายใตพระราชก าหนดใหอ านาจกระทรวงการคลงกเงนเพอวางระบบบรหารจดการน าและสรางอนาคตประเทศ พ.ศ. 2555 ซงโครงการสวนใหญจะเนนการปองกนและแกปญหาน าทวมในพนทลมน าเจาพระยา โดยผลการประเมนสวนใหญจะยงไมสามารถสรปไดวาโครงการจะสามารถปองกนหรอแกปญหาน าทวมไดหรอไม เนองจากจะตองรอใหเกดเหตการณมหาอทกภยเหมอนเมอครงป 2554

3.2.2.3 กระบวนการ/ขนตอนการด าเนนงาน 1) ก าหนดกรอบในการประเมนผลตามหลกแนวคดในรปแบบ OECD โดยจะตอง

ก าหนดกรอบน าหนกทใชในการประเมนผลเทากบรอยละ 100 แบงสดสวนน าหนกในแตละดานทง 5 ดาน ไดแก (1) ความสอดคลอง (2) ประสทธผล (3) ประสทธภาพ (4) ผลกระทบ และ (5) ความยงยน

2) ก าหนดตวชวดและเกณฑการใหคะแนน (Point System) โดยจะก าหนดตวชวดทสามารถประเมนผลโครงการไดทงในระดบ Input Process Output ตลอดจนสะทอนผลส าเรจในระดบ Outcome และในระดบผลกระทบไดทงในระยะสนและระยะยาวซงการก าหนดตวชวดในระดบตางๆ ของการด าเนนกจกรรมตงแตการเรมตนกระบวนการโดยก าหนดตวชวดทสะทอนถงปจจยน าเขา (Input) ไปจนถงประสทธภาพของกระบวนการ/กจกรรม/ขนตอนของการด าเนนโครงการ (Process) จนกระทงไดผลผลตของโครงการ (Output) ไปจนถงการสะทอนผลลพธหรอเปาหมายทตองการใหเกดขนในระยะตางๆ ของโครงการ (Outcome Effect/Impact) โดยตวชวดจะม 2 ประเภทหลก ไดแก ตวชวดเชงปรมาณ (Quantitative Indicator) และตวชวดเชงคณภาพ (Qualitative Indicator) ซงจะขนอยกบลกษณะของผลลพธของการด าเนนงานทคาดหวงในแตละโครงการ และความพรอมของทรพยากร

หนา | 3-26

3) ก าหนดแนวทางในการตดตามและประเมนผลโครงการทงในระดบภาพรวมและระดบรายโครงการทผานมา โดยจะมการตดตามลงพนทด าเนนโครงการทอยระหวางการด าเนนโครงการเปนรายเดอน เพอรายงานความกาวหนาการด าเนนโครงการและการเบกจายเงนของแตละโครงการ รวมทงอปสรรค/ปญหา และแนวทางการแกไขปญหาทเกดขน ส าหรบการประเมนผลโครงการ (Ex-post Evaluation) ในรปแบบ OECD จะประเมนผลเฉพาะโครงการทด าเนนการเสรจสมบรณแลวเทานน อยางไรกด ยงมขอสงเกตวา ระยะเวลาทเหมาะสมกบการประเมนผลโครงการเมอการด าเนนโครงการแลวเสรจควรเปนระยะเวลานานเทาใด ทจะท าใหการประเมนผลโครงการมประสทธภาพ สามารถสะทอนผลกระทบของโครงการ และความยงยนของโครงการไดชดเจนมากยงขน

3.2.2.4 กรณศกษาตวอยางการประเมนผลโครงการเงนกตามหลกเกณฑ 5 ดาน ของ OECD/DAC

ทผานมาการประเมนโครงการทใชเงนกจากตางประเทศ ไมวาจะเปนองคการความรวมมอระหวางประเทศของญปน (Japan International Cooperation Agency หรอ JICA) ธนาคารโลก และธนาคารพฒนาเอเชย แหลงเงนเหลานนไดก าหนดแนวทางการการตดตามและประเมนผลโครงการอยางชดเจนและโครงการท สบน. ไดใหหนวยงานภายนอกทเปนลกษณะ Third Party เขามาชวยในการตดตามและประเมนผลโครงการของภาครฐตางๆ ซงจะด าเนนการเฉพาะโครงการทใชแหลงเงนกตางประเทศเปนหลกขณะทการตดตามและประเมนผลโครงการทใชเงนกในประเทศยงไมไดมการวางหลกเกณฑและวธการประเมนผลไวอยางชดเจน โดยทผานมา สบน. จะด าเนนการจางทปรกษาเพอตดตามและประเมนผลโครงการลงทนลกษณะ Program Loan อาท โครงการภายใตแผนปฏบตการไทยเขมแขง 2555 โครงการเงนกเพอฟนฟเศรษฐกจและพฒนาโครงสรางพนฐาน (Development Policy Loan) และโครงการเงนกภายใตพระราชก าหนดใหกระทรวงการคลงกเงนเพอการวางระบบบรหารจดการน าและสรางประเทศ พ.ศ. 2555 วงเงน 350,000 ลานบาท (พ.ร.ก.ฯ) เปนตน อยางไรกด ในอนาคตดวยขอจ ากดของการจดสรรเมดเงนงบประมาณทไมเพยงพอกบนโยบายการลงทนพฒนาโครงสรางพนฐาน โดยเฉพาะการลงทนตามแผนยทธศาสตรดานคมนาคมขนสงทมแนวโนมทจะมการลงทนเพมขนเปนจ านวนมากในชวง 5 -10 ปขางหนาสภาพคลองในประเทศยงมเพยงพอ กระทรวงการคลงจงเนนทจะระดมทนในประเทศเปนหลกเพอลงทนโครงการโครงสรางพนฐานสงผลท าใหการตดตามและประเมนผลโครงการลงทนภาครฐมแนวโนมทเพมมากขนโดยเฉพาะรปแบบการตดตามและประเมนผลดงกลาวขางตนจะมความส าคญและจ าเปนในการประยกตใชในการประเมนผลโครงการลงทนของภาครฐทจะเกดขนเปนจ านวนมากในอนาคต โดยมกรณศกษาการประเมนผลโครงการเงนกทไดด าเนนการแลว โดยเปนการประเมนจากผประเมนผลภายนอกของ JICA ประเมนเมอเดอนสงหาคม 2550 - มนาคม 2551 โครงการเงนกภายใตพระราชก าหนดใหกระทรวงการคลงกเงนเพอการวางระบบบรหารจดการน าและสรางประเทศ พ.ศ. 2555 วงเงน 350 ,000 ลานบาท โครงการเงนกเพอฟนฟเศรษฐกจและพฒนาโครงสรางพนฐาน (Development Policy Loan: DPL) และโครงการภายใตแผนปฏบตการไทยเขมแขง 2555 ดงน

หนา | 3-27

1) การประเมนผลโครงการรถไฟฟามหานคร สายเฉลมรชมงคล (สายสน าเงน) จากการประเมนโครงการรถไฟฟามหานคร สายเฉลมรชมงคล (สายสน าเงน)

โดยจากหลกเกณฑการประเมนใหคะแนนของ JICA ในแตละดาน พบวา ความสอดคลองของวตถประสงค (Relevance) ไดคะแนน a ประสทธภาพ (Efficiency) ไดคะแนน b ประสทธผล (Effectiveness) และผลกระทบ (Impact) ไดคะแนน a และความยงยน (Sustainability) ไดคะแนน b โดยเมอพจารณาผลการประเมนโครงการดงกลาวในภาพรวม (Overall Rating) ไดเทากบ B โดยสามารถแสดงผลการใหคะแนนเชงระบบตามแบบของ JICA ไดตามแผนภาพท 3.5 ดงน

แผนภาพท 3.5 การใหคะแนนในการประเมน (Flowchart for Evaluation Rating) ทมา : JICA Ex-post Evaluation of ODA Loans ตารางท 3.2 รายละเอยดและผลการประเมนโครงการรถไฟฟามหานคร สายเฉลมรชมงคล (สายสน าเงน)

สาระส าคญ รายละเอยด 1. ลกษณะโครงการ

โครงการรถไฟฟามหานคร สายเฉลมรชมงคล (สายสน าเงน) เปนรถไฟฟาขนสงมวลชน ใตดนสายแรกของประเทศไทย โดยรฐบาลลงทนในสวนของ Civil work และเอกชนลงทนในสวนระบบอาณตสญญาณและระบบเดนรถ

2. วตถประสงค เพอชวยบรรเทาปญหาการจราจรตดขดในกรงเทพมหานครโดยการสรางรถไฟฟาใตดน ซงเปนโครงการทอยภายใตแผนพฒนาการขนสงระบบรถไฟฟาทสอดคลองกบแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาตฉบบท 7 และ 8 ซงตองการยกระดบคณภาพชวตของประชาชนใหดขน และเปนการแกปญหามลพษทางอากาศ

3. รายละเอยดสญญา เรมตน: ส.ค. 2539 สนสด: ม.ค. 2549

มลคาสญญา/เบกจาย : วงเงน 222,426 ลบ.และเบกจาย 216,456 ลบ. เงอนไขสญญา : เงนกจาก Japan Bank for International Cooperation (JBIC)

ดอกเบย 2.7% ช าระหน 25 ป ระยะปลอดหน 7 ป และเงนบาทสมทบ ดอกเบย

หนา | 3-28

สาระส าคญ รายละเอยด 0.75% ช าระหน 40 ป ระยะปลอดหน 10 ป

หนวยงานด าเนนการ: การรถไฟฟาขนสงมวลชนแหงประเทศไทย 4. ผลการประเมนโครงการ

เกณฑการประเมน คะแนน ผลการประเมน

ประสทธผล และผลกระทบ

a

B ความสอดคลอง a ประสทธภาพ b ความยงยน b

ผลกระทบของโครงการ: โครงการรถไฟฟาสน าเงนใหบรการเปนไปตามแผนซงอยใน

เงอนไขของสญญา ทงปรมาณและความถของการเดนรถ แตจ านวนผโดยสารยงคงต ากวาทคาดการณไวท 240,000-430,000 คนตอวนโดยมจ านวนผโดยสารเฉลยตอวน อยท 171,200 คนตอวน ในชวงระหวางเดอนกรกฎาคม-พฤศจกายน 2550 เนองจากโครงการรถไฟฟาสายอนๆ และรถไฟฟาสายสน าเงนสวนตอขยายยงด าเนนการไมแลวเสรจ หากด าเนนการแลวเสรจมความเปนไปไดวา จะท าใหจ านวนผโดยสารเพมขนอยางตอเนอง และจากการส ารวจผใชบรการมความพงพอใจมาก นอกจากน รถไฟฟาชวยบรรเทาปญหาการจราจรตดขดในถนนสายหลกในกรงเทพมหานคร และชวยลดปญหามลพษทางอากาศ ดงนน จงท าใหโครงการนบรรลตามเปาหมายและมผลผลตทอยในระดบสง

ความสอดคลอง: โครงการสอดคลองกบแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ทเนนการบรรเทาปญหาการจราจรตดขดในกรงเทพมหานคร และลดปญหาสงแวดลอมในระยะยาว

ประสทธภาพ: การกอสรางโครงการรถไฟฟามหานครสายเฉลมรชมงคลใชตนทนต ากวาทประมาณการ แตระยะเวลาด าเนนโครงการนานกวาแผนทก าหนด จงท าใหผล การประเมนอยในระดบปานกลาง ส าหรบการด าเนนการลาชา เนองจากคณะรฐมนตร มการเลอนการอนมตการจดท าสญญาสมปทาน

ความยงยน: โครงการมความยงยนในระดบปานกลาง โดยจากการตรวจสอบไมมปญหาทางดานเทคนคและโครงสรางการด าเนนงาน และในสวนของการด าเนนงานและการบ ารงรกษาอยในความรบผดชอบของ MRTA

ทมา : ตวอยางผลการประเมนโครงการในเวบไซต JICA

หนา | 3-29

2) การประเมนผลโครงการเงนกภายใตพระราชก าหนดใหกระทรวงการคลงกเงนเพอการวางระบบบรหารจดการน าและสรางประเทศ พ.ศ. 2555 ตารางท 3.3 รายละเอยดและผลการประเมนโครงการเพมประสทธภาพการบรหารจดการน าบรเวณประต ระบายน าบางโฉมศร

สาระส าคญ รายละเอยด 1. ลกษณะโครงการ โครงการเพมประสทธภาพการบรหารจดการน าบรเวณประตระบายน าบางโฉมศร

ตงอยในต าบลชน าราย อ าเภออนทรบร จงหวดสงหบร 2. วตถประสงค เพอปองกนและบรรเทาภยและปองกนเหตอทกภยทเคยเกดป 2554 รวมทงเพอสงน า

ใหพนทการเกษตรใหไดตามวตถประสงคเดม และเพอบรหารจดการน าในชวงน าหลาก รวมทงชวยปองกนและบรรเทาปญหาน าทวมพนทเศรษฐกจ พนทชมชน และพนทการเกษตร ในเขตจงหวดลพบรและจงหวด

3. รายละเอยดสญญา สนสดโครงการ: 21 เมษายน 2557

มลคาสญญา/เบกจาย : วงเงน 263.10 ลบ. และเบกจาย 261.19 ลบ. เงอนไขสญญา : ใชเงนกภายใต พ.ร.ก.ฯ หนวยงานด าเนนการ: ส านกชลประทานท 10 กรมชลประทาน

4. ผลการประเมนโครงการ

เกณฑการประเมน น าหนก (%) คะแนน ผลการประเมน

ความสอดคลอง 10 3.00

.29 ประสทธภาพ 20 3.00 ประสทธผล 20 5.00 ผลกระทบของโครงการ 25 1.55 ความยงยน 25 4.00

รวม 100 3.29

ความสอดคลอง: - โครงการสอดคลองกบแผนพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ฉบบท 11

(พ.ศ. 2555-2559) ในยทธศาสตรการจดการทรพยากรธรรมชาต และสงแวดลอมอยางยงยน - โครงการมความสอดคลองกบแผนแมบทการบรหารจดการน า 8 แผนงานส าคญในแผนงานทเกยวกบแผนฟนฟและปรบปรงประสทธภาพสงกอสรางเดมหรอตามแผนทวางไวเพอปองกนและบรรเทาปญหาน าทวม - โครงการมความสอดคลองกบแผนยทธศาสตรป 2556 -2559 ของกรมชลประทานใน 3 ประเดนยทธศาสตร ไดแก 1) การพฒนาแหลงน าและเพมพนท

หนา | 3-30

สาระส าคญ รายละเอยด ชลประทาน 2) การบรหารจดการน าอยางบรณาการ และ 3) การปองกนและบรรเทาภยเกดจากน าตามภารกจ ประสทธภาพ:

- ดานเวลา: การด าเนนโครงการกอสรางแลวเสรจเรวกวาแผนทก าหนด โดยสามารถกอสรางเสรจและใชประโยชนในการสงน า และบรหารจดการน าใหมประสทธภาพเมอวนท 21 เมษายน 2557 - ดานประสทธภาพการเบกจายเงนกของโครงการ: มการเบกจายเงนกครบถวนลาชากวาทก าหนดท าใหประสทธภาพดานการเบกจายเงนอยในเกณฑทตองปรบปรง เนองจากตดปญหาเรองการขออนมตเงนคาปรบทตองใชเวลาใน การตดตอประสานงานจากพนทด าเนนโครงการกบสวนกลาง

ประสทธผล: โครงการเพมประสทธภาพการบรหารจดการน าบรเวณประตระบายน าบางโฉมศรเปนไปตามแผนการด าเนนงานและเปาหมายทก าหนดไว โดยสามารถด าเนนการกอสรางครบถวนทง 2 ผลผลต ไดแก 1) การกอสราง Siphon คลองระบายใหญชยนาท-ปาสก 2 ลอดคลองสงน าชยนาท-อยธยา และ 2) การกอสรางสะพานรถยนตขามคลองชยนาท-อยธยา แบบ Slab Type มทางเทา

ผลกระทบของโครงการ: โครงการเพมประสทธภาพการบรหารจดการน าบรเวณประตระบายน าบางโฉมศรเปนการกอสรางเพอปองกนน าทวม (เชนเดยวกบป 2554) การระบายน า และการสงน าระหวางกอสราง และการสญเสยพนทใน การกอสราง โดยการวเคราะหผลกระทบของโครงการยงไมครอบคลมทกกลมผมสวนไดสวนเสย เนองจากขาดการวเคราะหผลกระทบทเกดขนกบประชาชนและเกษตรกรทอาศยอยนอกเขตพนทชลประทาน

ความยงยน: โครงการมความยงยนอยในระดบด โดยโครงการแสดงใหเหนถง การใชประโยชนจากโครงการไดตรงตามวตถประสงค และมแนวทางการใชประโยชน การดแล บ ารงรกษาผลผลตของโครงการใหสามารถใชงานใหเกดประโยชนอยางตอเนอง สม าเสมอ หรอเหมาะสมกบอายการใชงานของผลผลต และสงเสรมใหมการคงอยของผลลพธของโครงการอยางตอเนอง

ทมา : ตวอยางผลการประเมนโครงการของส านกบรหารการระดมทนโครงการลงทนภาครฐ

หนา | 3-31

3) การประเมนผลโครงการเงนกเพอฟนฟเศรษฐกจและพฒนาโครงสรางพนฐาน (Development Policy Loan: DPL) ตารางท 3.4 รายละเอยดและผลการประเมนโครงการพฒนาบรการตตยภม ศนยโรคหวใจ ศนยโรคมะเรงและ เครอขายควบคมการบาดเจบแหงชาต มหาวทยาลยเชยงใหม

สาระส าคญ รายละเอยด 1. ลกษณะโครงการ โครงการพฒนาบรการตตยภม ศนยโรคหวใจ ศนยโรคมะเรงและเครอขายควบคมการ

บาดเจบแหงชาต มหาวทยาลยเชยงใหม จงหวดเชยงใหม 2. วตถประสงค เพอพฒนาโครงสรางพนฐานของศนยโรคหวใจ ศนยโรคมะเรง และศนยอบตเหตให

สามารถบรการในระดบตตยภมรองรบการใหบรการผปวยเพมขน และเปนแหลงฝกปฏบตงานของแพทย และบคลากรทางการแพทย

3. รายละเอยดสญญา

มลคาสญญา/เบกจาย : วงเงน 144.32 ลบ. และเบกจาย 144.32 ลบ. เงอนไขสญญา : ใชเงนก DPL หนวยงานด าเนนการ: มหาวทยาลยเชยงใหม

4. ผลการประเมนโครงการ

เกณฑการประเมน น าหนก (%) คะแนน ผลการประเมน

ความสอดคลอง 1 .50 5.00

4.09 ประสทธภาพ 12.50 1.60 ประสทธผล 20 4.33 ผลกระทบของโครงการ 25 4.60 ความยงยน 25 4.00

รวม 100 4.09

ความสอดคลอง: - โครงการสอดคลองกบวตถประสงคการอนมตโครงการภายใตระเบยบ

กระทรวงการคลงวาดวยการบรหารโครงการเงนกเพอฟนฟเศรษฐกจและพฒนาโครงสรางพนฐาน โดยการสนบสนนโครงการภายใตแผนปฏบตการไทยเขมแขง 2555 (การปรบปรงบรการสาธารณะขนพนฐานดานเศรษฐกจ สงคมและสงแวดลอมททนสมย และจ าเปนตอการเพมความสามารถในการแขงขนและยกระดบคณภาพชวตของประชาชน) - โครงการมความสอดคลองกบแผนบรหารราชการแผนดน นโยบายท 3 นโยบายสงคมและคณภาพชวต - ตอบสนองตอความตองการและจ าเปน รวมถงตอบสนองการแกไขปญหา

หนา | 3-32

สาระส าคญ รายละเอยด ความเดอดรอนของประชาชนในภาคเหนอเกยวกบโอกาส และทางเลอกในการเขาถงบรการทางแพทยในระดบสงอยางทวถง ประสทธภาพ:

- ดานเวลา: โครงการด าเนนการแลวเสรจลาชากวาแผน เนองจากเปนครภณฑทแพทยตองทดสอบการใชครภณฑ เพอมนใจวาไดครภณฑทมคณภาพ และใชประโยชนไดจรงกอนจะตรวจรบงาน จงสงผลใหมการเบกจายเงนลาชากวาแผน - ดานการประหยดงบประมาณของโครงการ: โครงการไมมงบประมาณทประหยดได เมอเทยบกบวงเงนลงนามในสญญากบงบประมาณทไดรบจดสรรใหใชด าเนนโครงการทงหมด

ประสทธผล: โครงการจดซอครภณฑไดครบถวนตามวตถประสงคคอ 44 รายการ โดยเปนครภณฑทใชในการเรยนการสอน และใหบรการผปวยทงศนยโรคหวใจ ศนยโรคมะเรง และเครอขายการบาดเจบแหงชาต เชน เครองถายภาพรงสแบบฟลออโรสโคบระบบดจตอล เครองตรวจหามะเรงเตานมแบบดจตอล และเครองตดตามการท างานของหวใจชนดศนยกลางพรอมระบบเชอมโยงแบบไรสายและเครองใหสารละลายปรมาณพรอมอนละลายในตว

ผลกระทบของโครงการ: - โครงการนท าใหผรบบรการมความพงพอใจถงรอยละ 90.90 ซงดกวาเปาหมายทก าหนดไวมาก และชวยให มอตราการรอดชวตของผรบบาดเจบทไดรบการรกษาหรอทมาใชบรการโรงพยาบาลมหาราชนครเชยงใหมทงผปวยนอกและผปวยใน - โครงการมผลกระทบในดานลบ คอ เครองมอและครภณฑบางรายการมคาใชจายหลงจากใชงานหรอใหบรการ ซงเปนภาระคาใชจายของผปวย และท าใหโรงพยาบาลมคาใชจายเพมขน

ความยงยน: โครงการมความยงยนอยในระดบด โดยสามารถใชประโยชนจากครภณฑไดครบถวน และโรงพยาบาลมหาราชนครเชยงใหมมอบหมายใหงานซอมบ ารง และหนวยอเลกโทรนกสทางการแพทยรบผดชอบ และบ ารงรกษาเครองมอ พรอมก าหนดแนวทางขนตอนการปฏบตงาน และการดแลรกษาขนพนฐานตดผนงไวอยางชดเจน

ทมา : ตวอยางผลการประเมนโครงการของส านกบรหารการระดมทนโครงการลงทนภาครฐ 4) การประเมนผลโครงการภายใตแผนปฏบตการไทยเขมแขง 2555

หนา | 3-33

ตารางท 3.5 รายละเอยดและผลการประเมนโครงการงานบ ารงรกษาทางหลวง : สายทางหลวงหมายเลข 2 ตอนบานไผ - ทาพระ จงหวดขอนแกน

สาระส าคญ รายละเอยด 1. ลกษณะโครงการ โครงการงานบ ารงรกษาทางหลวง : สายทางหลวงหมายเลข 2 ตอน บานไผ - ทาพระ

จงหวดขอนแกน 2. วตถประสงค เพอปรบปรง ซอมแซมถนนทางหลวงเดมทช ารด ปรบท าเปนพนผวแอสฟสต

ระยะทางประมาณ 4 กโลเมตร สายทางหลวงหมายเลข 2 ตอนบานไผ – ทาพระ จงหวดขอนแกน

3. รายละเอยดสญญา

มลคาสญญา/เบกจาย : วงเงน 29.98 ลบ. และเบกจาย 29.98 ลบ. เงอนไขสญญา : ใชเงนกภายใตแผนปฏบตการไทยเขมแขง 2555 หนวยงานด าเนนการ: แขวงการทางบานไผ จงหวดขอนแกน กรมทางหลวง

4. ผลการประเมนโครงการ

เกณฑการประเมน น าหนก (%) คะแนน ผลการประเมน

ความสอดคลอง 17.50 4.00

3.82 ประสทธภาพ 12.50 5.00 ประสทธผล 20 2.99 ผลกระทบของโครงการ 25 2.00 ความยงยน 20 5. 0

รวม 100 3.82

ความสอดคลอง: โครงการมความสอดคลองกบนโยบายรฐบาลตามวตถประสงคภายใตแผนปฏบตการไทยเขมแขง 2555 ในขอท 2 สาธารณปโภคพนฐานดานเศรษฐกจ สงคม และสงแวดลอม โดยกจกรรมทด าเนนการสามารถสะทอนวตถประสงคของสาขาขนสงทางถนนได และยงเปนโครงการ/กจกรรมหลกทเปนไปตามแผนยทธศาสตรของกรมทางหลวงดานการพฒนาทางหลวงทปลอดภย แตไมพบวามเอกสารหลกฐานทแสดงใหเหนชดเจนวาโครงการดงกลาวสอดคลองกบแผนงานในระดบทองถน

ประสทธภาพ: - ดานเวลา: โครงการมการเบกจายเงนไดตามแผนทก าหนดไว - ดานการประหยดงบประมาณของโครงการ: โครงการไมมงบประมาณทประหยดได เมอเทยบกบวงเงนลงนามในสญญากบงบประมาณทไดรบจดสรรใหใชด าเนนโครงการทงหมด

ประสทธผล: สามารถด าเนนโครงการบรรลตามเปาหมายผลผลตของโครงการ

หนา | 3-34

สาระส าคญ รายละเอยด ไดแก โครงสรางพนฐานทปรบปรง 47,930 ตร.ม. และมาตรฐานการกอสรางเปนไปตามสญญาและมาตรฐานของกรมทางหลวง

ผลกระทบของโครงการ: โครงการใชเครองจกรเปนสวนใหญ ซงใชแรงงานคนคอนขางนอย และไมมการเกบขอมลผลการด าเนนงานทสามารถสะทอนตวชวดดานการลดเวลาเดนทาง อบตเหตของผใชทางจากผวจราจรช ารดลดลง เปนตน

ความยงยน: โครงการมความยงยนอยในระดบด คอมการก าหนดเจาหนาทของแขวงการทางบานไผ จงหวดขอนแกน เปนผดแลรบผดชอบถนนทซอมแลวเสรจอยางตอเนอง และประชาชนไดใชประโยชนจากถนนอยางตอเนองไมช ารดเสยหายกอนเวลาอนสมควร

ทมา : ตวอยางผลการประเมนโครงการของส านกบรหารการระดมทนโครงการลงทนภาครฐ

จากการศกษารปแบบการประเมนผลโครงการทนยมใชในปจจบนพบวา ยงไมมการประเมนรปแบบใดทสามารถน ามาใชในการประเมนผลโครงการลงทนทจะสามารถเพมผลตภาพ และ ขดความสามารถในการแขงขนของประเทศได แมวารฐบาลไดก าหนดใหการเพมขดความสามารถในการแขงขนเปนยทธศาสตรส าคญในการขบเคลอนประเทศไปสระบบเศรษฐกจทมความเขมแขงและมเสถยรภาพน าไปสการพฒนาทมคณภาพและยงยน โดยสอดคลองกบยทธศาสตรการเพมสมรรถนะและขดความสามารถในการแขงขนของประเทศ ตงแตแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ฉบบท 9 (พ.ศ. 2545 – พ.ศ. 2549) แตจนปจจบน ป พ.ศ. 2558 รฐบาลกยงคงตงเปาหมายทสงเสรมการเพมผลผลต และเพมศกยภาพในการแขงขนของประเทศ ดงนน สบน. ในฐานะหนวยงานหลกในการจดหาเงนเพอลงทนโครงการควรจะตองพจารณาวา ทผานมาการประเมนโครงการไดตอบสนองตอการก าหนดตวชวดทจะบงชถงเรองการเพมผลผลต และการเพมขดความสามารถในการแขงขนของประเทศอยางเพยงพอหรอไม ดงนน คณะผวจยเหนควรเพมปจจยในการก าหนดตวชวดดานผลตภาพ และความสามารถในการแขงขนของประเทศ เพอเปนการประเมนผลการลงทนในโครงสรางพนฐานของภาครฐตอไป

นา | นา |

Chapter 4 บทท 4 รปแบบการประเมนโครงการในตางประเทศ

เนองจากรปแบบการประเมนโครงการทนยมใชในประเทศไทยสวนใหญมกจะเปนรปแบบ

การประเมนทเราน ามาจากรปแบบการประเมนในตางประเทศ โดยรปแบบการประเมนโครงการในตางประเทศตางมการพฒนาอยางตอเนองเพอใชกบโครงการและประเภทขอมลทหลากหลาย ทงน คณะผวจยมความเหนวาการศกษารปแบบการประเมนโครงการในตางประเทศจะชวยใหเราสามารถเหนขอด ขอจ ากดของรปแบบการประเมนรปแบบอน ซงเปนประโยชนตอเราในการพฒนารปแบบการประเมนโครงการของ สบน. ในอนาคตซงทงคณะผวจยไดศกษาทงการประเมนโครงการของแหลงเงนกในตางประเทศ และการประเมนโครงการในรปแบบ Multi-criteria Analysis (MCA) รวมถงการศกษาดงานการประเมนผลและบรหารโครงการรถไฟของประเทศญปน

4.1 รปแบบการประเมนโครงการของแหลงเงนกตางประเทศ คณะผวจยไดศกษารปแบบการประเมนโครงการของแหลงเงนกตางประเทศ 3 แหง ไดแก ธนาคารโลก (World Bank: WB) ธนาคารพฒนาเอเชย (Asian Development Bank: ADB) และองคการความรวมมอระหวางประเทศของญปน (Japan International Cooperation Agency: JICA) ซงเปนแหลงเงนกตางประเทศทมความสมพนธและความรวมมอในดานวชาการและการเงนกบประเทศไทยมาเปนเวลานาน อกทง แหลงเงนกตางประเทศเหลานมกจะสนบสนนใหมการสรางระบบตดตามและประเมนผลเปนสวนหนงของโครงการทไดรบการอนมตเงนก เพอตดตามและประเมนผลโครงการตงแตกอนการด าเนนโครงการ ระหวางทด าเนนโครงการ และหลงการด าเนนโครงการสนสดลงแลว 4.1.1 แนวทางการตดตามและประเมนผลโครงการของ JICA

JICA ใหความส าคญกบการประเมนผลโครงการในแตละขนตอนอยางตอเนองตลอดอายโครงการ เพอการประเมนความสอดคลองและประสทธผลของโครงการอยางมประสทธภาพ ทงน JICA เหนวาการประเมนผลโครงการมประโยชนใน 3 ดาน ไดแก 1) การประเมนผลโครงการจะชวยสะทอนกลบไปในกระบวนการตดสนใจในการบรหารโครงการ 2) บทเรยนทไดรบจากแตละโครงการจะชวยในกระบวนการเรยนรของหนวยงาน และ 3) เปนการเผยแพรขอมลเพอความโปรงใสและการตรวจสอบได โดยในสวนนจะเปนการอธบายแนวทางการตดตามและประเมนผลโครงการของ JICA ตามล าดบ ดงน 1) ขนตอนการประเมนผลโครงการ 2) การประเมนผลระดบโครงการ (Project Level) และ 3) การใหคะแนนโครงการ (Rating System) 4.1.1.1 วฏจกรของโครงการและการประเมนผลโครงการ

การประเมนผลโครงการของ JICA จะประยกตจากแนวทางของ DAC 5 ดาน ดงน

หนา | 4-2

ตารางท 4.1 หลกเกณฑการตดตามประเมนผลโครงการ ความสอดคลองของ วตถประสงค

เพอประเมนวากจกรรมและวธการด าเนนโครงการสอดคลองกบวตถประสงค นโยบาย และการจดล าดบความส าคญ

ประสทธภาพ การด าเนนงาน

เพอประเมนความเหมาะสมของปจจยทจะท าใหโครงการส าเรจ ตามแผนการด าเนนงานในเชงของปรมาณและคณภาพ เชนดานตนทนของโครงการ ระยะเวลาในการด าเนนงาน ผลผลตทไดรบจากการด าเนนงาน

ประสทธผล เพอประเมนการบรรลวตถประสงคของโครงการโดยการเปรยบเทยบผลผลตทไดรบกบเปาหมายของโครงการ

ผลกระทบ เพอประเมนการบรรลเปาหมายโครงการในภาพรวมหรอในระดบทก าหนดไว ทงในแงของผลลพธทางตรง ผลลพธทางออมจากโครงการและผลกระทบทมตอเทคโนโลย เศรษฐกจ สงคม วฒนธรรมและสงแวดลอม

ความยงยนของโครงการ

เพอประเมนวาภายหลงจากโครงการสนสดแลว จะมการบรหารจดการโครงการตอไปอยางไร มหนวยงานใดเปนผรบผดชอบในการด าเนนโครงการ และบ ารงรกษาเพอใหโครงการสามารถด าเนนการตอไปได รวมถงบ ารงรกษาผลผลตทเกดขนจากโครงการ หรอสงทไดรบจากโครงการ

ทมา : New JICA Guidelines for Project Evaluation 2010. การประเมนผลโครงการจะตองมการระบถงชวงเวลาในการประเมนผลอยางชดเจน

ไดแก การประเมนผลโครงการกอนเรมด าเนนการ (Ex-Ante Evaluation) การตดตามผลระหวาง การด าเนนโครงการ (Monitoring and Mid-term Review) การประเมนผลเมอสนสดโครงการ (Ex-Post Evaluation) การตดตามผลความกาวหนา (Follow-up) และการตดตามผลเมอสนสดโครงการ (Ex-Post Monitoring) ซง JICA จะก าหนดหนาทในการตดตามและประเมนผลแตละชวงโดยหนวยงานทแตกตางกน เชน การประเมนผลโครงการกอนเรมด าเนนการ โดย Regional Department ในขณะทการประเมนผลเมอสนสดโครงการจะด าเนนการโดยหนวยงานภายนอก หรอผเชยวชาญในสาขานนๆ เพอปองกนผลประโยชนทบซอนระหวางหนวยงานเจาของโครงการและผประเมนทมสวนไดสวนเสย เปนตน (แผนภาพท 4.1)

แผนภาพท 4.1 วฏจกรของโครงการ ทมา : JICA เอกสารประกอบการบรรยาย KM กรกฎาคม 2557

Ex-ante Evaluation (Appraisal)

Monitoring

Mid-term review

Ex-post Evaluation

Follow-up

Ex-post monitoring

Project Cycle

หนา | 4-3

การประเมนผลแตละขนตอน มรายละเอยดทแตกตางกน ดงน ตารางท 4.2 ประเภทการประเมนผลโครงการและสงทประเมนในแตละขนตอน

ประเภท การประเมนผล

สงทประเมน

กอนเรมโครงการ

Ex-ante Evaluation

การประเมนใน 3 ดานหลก ไดแก ลกษณะกอนเรมโครงการ ประโยชนทคาดวาจะไดรบจากโครงการ การจดล าดบความส าคญ/ความจ าเปนของโครงการ โดยในชนนจะมการพฒนาตวชวดเพอการประเมนผลโครงการ ซงจะน าไปใชในการประเมนความกาวหนาและประสทธผลของโครงการ

ระหวางโครงการ

Mid-term Review

การประเมนระหวางด าเนนโครงการ และการตรวจสอบตวชวดทไดตงไวกอนเรมโครงการ เชน ความสอดคลองของโครงการและผลทคาดวาจะไดรบ วาสามารถใชประเมนโครงการได หรอปรบแกตวชวดเพอใหสามารถวดผลโครงการไดจรง เปนตน

Terminal Evaluation

การประเมนกอนสนสดโครงการประมาณ 6 เดอน เชน ผลทไดรบเมอโครงการสนสด ประสทธภาพการด าเนนงาน ความยงยนของโครงการ ซงจะมการวางแผนตอเนองในการตดตามโครงการ เปนตน

สนสดโครงการ

Ex-post Evaluation

การประเมนหลงสนสดโครงการประมาณ 3 ป โดยวเคราะหตาม DAC 5 ดาน ผานระบบการใหคะแนน (Rating System)

Ex-post Monitoring

การประเมนหลงสนสดโครงการประมาณ 7 ป โดยนอกจากวเคราะหตามแนวทาง DAC แลวจะมบทเรยนทไดรบ (Lesson Learned) และขอเสนอแนะ เพอใชในการปรบปรงโครงการตอไปดวย

ทมา : คมอการประเมนโครงการของ JICA 2553

หนา | 4-4

4.1.1.2 หนวยงานประเมนผลโครงการ หนวยงานประเมนผลโครงการของ JICA ม 3 ระดบ (แผนภาพท 4.2)

แผนภาพท 4.2 หนวยงานประเมนผลโครงการของ JICA ทมา : JICA

(1) External Evaluator ประกอบดวย ผประเมนซงเปนบคคลภายนอกและไมไดมสวนรวมในขนตอนการวางแผนและการด าเนนโครงการ (Third party) เชน ผเชยวชาญจากองคกรระหวางประเทศ มหาวทยาลย สถาบนวจย NGOs สอสารมวลชน และองคกรเอกชน เปนตน โดย JICA สนบสนน ผประเมนทเปนบคคลท 3 เพราะถอวา ไมมผลประโยชนทบซอนกบโครงการ และในปงบประมาณ 2002 JICA ไดรเรมตง Advisory Committee เพอใหค าแนะน าระบบและปรบปรงแนวทางการประเมนผล ตลอดจนใหความเหนของผเชยวชาญแตละดานแก JICA โดยผประเมนนจะใหค าแนะน าในขน Ex-post Evaluation และมการเผยแพรผลการประเมนผานรายงานประจ าป (Annual Evaluation Report) ในแตละปงบประมาณ (ปจจบนองคประกอบของ Advisory Committee ประกอบดวย Chairperson และกรรมการ 8 ทาน โดยเปนอาจารยมหาวทยาลย 6 ทาน และผเชยวชาญจากบรษทหรออนๆ 2 ทาน)

(2) Evaluation Department จะประเมนโครงการเชงลกในระดบ Project Level ในขน Ex-post Evaluation โดยจะตองเตรยมขอมลทเกยวของกบการประเมนโครงการ จดท า Evaluation Guidelines ใหความชวยเหลอและก ากบการประเมนของ department อนและ JICA Staff และใหความเหนเรองการประเมนโครงการ รวมถงสนบสนนการเผยแพรขอมลการประเมนโครงการ

(3) Headquarters และ Oversea Offices จะประเมนในระดบ Project Level ในขนระหวางด าเนนโครงการ (Monitoring and Follow-up) โดยแตละสวนงานจะมหวหนาฝายประเมนเพอควบคมคณภาพการประเมนและสนบสนนการปรบปรงแนวทางการประเมนผล

หนา | 4-5

4.1.1.3 การประเมนผลระดบโครงการ (Project Level) แนวคดในการประเมนผลระดบโครงการประกอบดวย 1) การเขาใจและทบทวน

สถานะโครงการ 2) การประเมนตามแนวทาง DAC และ 3) การใหบทเรยนและขอเสนอแนะโครงการ โดยการทบทวนสถานะโครงการจะตองประเมน 3 Ps คอ สถานะโครงการ ขนตอนการด าเนนการ และความเปนเหตเปนผล (Performance, Implementation Process, and Causality) (แผนภาพท 4.3)

แผนภาพท 4.3 การประเมนสมรรถนะ 3 ดาน (Assessment of Performance) ทมา : คมอการประเมนโครงกานของ JICA 2553 4.1.1.4 การใหคะแนนโครงการ (Rating System)

วธการใหคะแนน แบงออกเปนคะแนนยอยในแตละดาน 5 ดาน เชน a b และ c โดยเมอรวมคะแนนยอยแลวจะไดคะแนนรวมทงหมดดงน A-พอใจสงสด B-พอใจปานกลาง C-คอนขางพอใจ และ D-ไมพอใจ โดยภาพดานลางแสดงการใหคะแนนส าหรบโครงการลงทนทมความสอดคลองกบนโยบายของภาครฐ โดยมผลลพธของโครงการตามวตถประสงคทวางไว ในขณะทมตนทนการกอสรางสงกวากรอบทตงไว แตมงบประมาณสนบสนนรายปอยางตอเนองจงมผลใหคะแนนรวมระดบพอใจปานกลาง (แผนภาพท 4.4)

Assessment of Performance Ex-ante Evaluation: ประเมนความเหมาะสมของตวชวดและคาเปาหมาย Mid-term review and thereafter: - ประเมน inputs outputs เปาหมายโครงการ - เปรยบเทยบตวชวดและคาเปาหมาย

Assessment of Implementation Process Ex-ante Evaluation: ประเมนความเหมาะสมของแผนกจกรรมและโครงสรางการด าเนนงาน Mid-term review and thereafter: - ทบทวนวากจกรรมตางๆ ประสบความส าเรจหรอไมและ สงทจะเกดในขนตอนการด าเนนงาน - วเคราะหปจจยทจะสงเสรมและขดขวางในขนตอนการด าเนนงาน

Review of Causality Ex-ante Evaluation: ทบทวนวาการมโครงการสงผลตอเปาหมายแตละดานอยางไร Mid-term review and thereafter: - ทบทวนวาผลทไดรบจากโครงการมาจากการด าเนนโครงการหรอไม - วเคราะหปจจยทมผลตอความส าเรจโครงการและปจจยแฝง

หนา | 4-6

แผนภาพท 4.4 แผนผงแสดงระบบการใหคะแนนของ JICA ทมา : คมอการประเมนโครงกานของ JICA 2553

4.1.2 การจดท าโครงการโดยใชตารางเหตผลสมพนธ (Logical Framework) เพอใหการตดตามประเมนผลโครงการเปนไปอยางเปนรปธรรมมากขน สบน. จงเหนควรน าหลกการของ Log Frame มาใชประกอบการพจารณาจดท ากรอบการตดตามและประเมนผลโครงการ ซง หนงในวธการทแหลงเงนกตางประเทศใชก าหนดการการตดตามประเมนผลและวดความส าเรจของโครงการซงเปนขนตอนหนงทส าคญในวงจรการบรหารโครงการ (project management cycle) คอ การจดท าโครงการโดยใชตารางเหตผลสมพนธ (Logical Framework) หรอ Log Frame วธการนถกพฒนาขนโดยสหรฐอเมรกาในชวงป พ.ศ. 2508-25128 ปจจบนถอเปนเครองมอหลกในการระบเปาหมายของโครงการและตวชวดทจ าเปนในการวดผลลพธ ธนาคารโลก (World Bank: WB) ไดเรมน า Log Frame มาใชตงแตเดอนสงหาคม พ.ศ. 2540 โดยก าหนดใหเปนสวนหนงของเอกสารอนมตโครงการ (Project Appraisal Document) Log Frame ชวยสงเสรมการออกแบบโครงการใหสอดคลองกนเปนไปตามวตถประสงคทชดเจนโดยใชหลกความเปนเหตเปนผล ขอดของการจดเตรยมโครงการโดยสรปเปน Log Frame คอ เปนการวเคราะหสวนประกอบของโครงการทสมพนธกนอยางเปนระบบและเปนเหตเปนผล ระบความเชอมโยงของโครงการกบปจจยภายนอก ชวยใหผทมอ านาจตดสนใจ ผจดการโครงการ และผทมสวนเกยวของอนๆ มความเขาใจเกยวกบโครงการทตรงกน แตมขอจ ากด คอ การใหความส าคญกบผลลพธอยางมากอาจเปนการลดโอกาสในการพฒนาขนตอนตางๆ รวมถง Log Frame ไมไดเปนการทดแทนขนตอนการวเคราะห

8 New JICA Guidelines for Project Evaluation 2010

หนา | 4-7

กลมเปาหมาย การวเคราะหผลกระทบ อกทง Log Frame เปนเครองมอการวเคราะหโดยทวไป ไมไดลงรายละเอยดเกยวกบแนวทางการแกปญหาการกระจายรายได โอกาสการจางงาน การเขาถงแหลงทรพยากร ผลกระทบตอสงแวดลอม รปแบบของ Log Frame ทแหลงเงนกตางประเทศใช คอ ตารางเมทรกซ 16 ชอง แตละชองระบขอมลเฉพาะเจาะจงทแตกตางกน ซงการเปลยนแปลงขอมลในชองหนงสามารถกระทบชองอนๆ ได และอาจจ าเปนตองมการเจรจาตอรองระหวางแหลงเงนกและหนวยงานเจาของโครงการ โดยมรายละเอยดของขอมลในแตละคอลมน9 ดงน 1) ประเดนส าคญของโครงการ (Narrative Summary) อธบายตรรกะทเปนเหตเปนผลของวตถประสงคของโครงการ โดยเนนความแตกตางระหวางยทธศาสตรของโปรแกรมเงนกหรอการใหความชวยเหลอ (เปาหมายของยทธศาสตรการใหความชวยเหลอระดบประเทศของ WB หรอ Country Assistance Strategy: CAS) ผลกระทบของโครงการ (วตถประสงคของการพฒนา หรอ Development Objective: D.O.) ผลลพธของโครงการ (Output) และกจกรรมหลก (Component Activities) โดยกจกรรมหลกทระบนจะน าไปสการก าหนดแผนการด าเนนงานตางๆ ไดแก โครงสรางงานทแตกยอย (Work Breakdown Structure) แกนทชารต ชารตความรบผดชอบ แผนแหลงขอมล งบประมาณ ระบบการตดตามและประเมนผล เปนตน 2) ตวชวด (Performance Indicators) หรอเปาหมายการด าเนนงาน ระบตวชวดความส าเรจในการด าเนนงานและเปาหมายของแตละระดบหรอในแตละแถว 3) แหลงทมาส าหรบการตดตามประเมนผล (Monitoring & Evaluation/ Supervision) หรอวธตรวจวด (Means of Verification) ระบกลไกการตดตาม แหลงทมาของขอมลส าหรบตวชวดความส าเรจในแตละระดบวาไดมาจากขนตอน เหตการณ หรอบคคลใด และโดยวธใด 4) สมมตฐาน (Assumptions) หรอความเสยง (Risk) อธบายเงอนไขตางๆ ทสนบสนนใหโครงการบรรลวตถประสงคตามทก าหนด โดยจะแตกตางกนไปในแตละระดบ รวมถงมระดบความเสยงตางกน

9 แหลงเงนกตางประเทศแตละแหงอาจเรยกชอคอลมนแตกตางกนไป

หนา | 4-8

ตารางท 4.3 สรปรายละเอยดของขอมลในแตละชองของเมทรกซ Logical Framework

ค าสรป ตวชวด แหลงทมาส าหรบ

การตดตามประเมนผล

สมมตฐาน

เปาหมาย ผลกระทบในระยะยาวของโครงการ

ตวชวดผลการด าเนนงานของโปรแกรมหรอการให ความชวยเหลอ

ระบบประเมนผลของโปรแกรม

ความเสยงเกยวกบผลกระทบเชงยทธศาสตร

ผลกระทบหรอวตถประสงคของโครงการ (Development Objective) ผลกระทบของโครงการน การเปลยนแปลงในพฤตกรรมหรอระบบของผทไดรบประโยชนหรอการเปลยนแปลงการด าเนนงานขององคกร

ตววดทระบถงความส าเรจของโครงการ มลคา ผลประโยชน และผลตอบแทนของการลงทน

ขนตอน เหตการณ บคคล หรอแหลงขอมลส าหรบ การจดท าระบบประเมนผลโครงการ

ความเสยงเกยวกบผลกระทบระดบโปรแกรม ปจจยภายนอกทสงผลถงการบรรลวตถประสงคโครงการ

ผลลพธหรอผลผลตของโครงการ (Output) โครงการนมผลผลตอะไรบาง

ตวบงชทวดความส าเรจของ ผลผลตของโครงการ

ขนตอน เหตการณ บคคล หรอแหลงขอมลส าหรบระบบการควบคมและตดตามการด าเนนโครงการ

ความเสยงเกยวกบประสทธผลของ การออกแบบโครงการ

กจกรรมหลกหรอขอมลน าเขา (Input) องคประกอบหรอกจกรรมหลกทตองด าเนนการ เพอทจะน าไปสผลลพธ

ปจจยหรอทรพยากร งบประมาณ ทรพยากรทงดานการเงน กายภาพ บคลากรทจ าเปนในการน าไปสผลลพธ

ความเสยงเกยวกบประสทธภาพและ การด าเนนโครงการ

ทมา : ADB - Using the Logical Framework for Sector Analysis and Project Design: A User's Guide

ความเปนเหตเปนผลตามแนวนอน คว

ามเป

นเหต

เปนผ

ลตาม

แนวต

ง

หนา | 4-9

เมอพจารณาในรายละเอยดโดยเนนการตดตามประเมนผล WB ไดอธบายรายการแตละแถวในคอลมนทสาม ดงตอไปน 1) ผลกระทบในภาพรวม เปนการประเมนตวช วดเปาหมายของยทธศาสตรการให ความชวยเหลอระดบประเทศและวตถประสงคของการพฒนาวายทธศาสตรนนมประสทธผลหรอไม 2) ผลกระทบระดบโครงการ เปนการประเมนวาโครงการไดผลหรอไม ผลประโยชนทไดรบมความคมคาและยงยนหรอไม 3) ระดบการจดการหรอการตดตามการด าเนนงาน เปนการประเมนความส าเรจของผลผลตและผลลพธของวตถประสงคของการพฒนา หรอโครงการลงทนจะมสวนชวยใหการพจารณาในดานดงกลาวโดยมแนวทางในการบรหารโครงการอยางไร 4) ระดบการปฏบตงานหรอการตดตามความกาวหนา เปนการตรวจสอบกจกรรมทเกดข นจรง สถานะการด าเนนงานเปรยบเทยบกบแผนงาน รวมถงสถานะการเบกจายเปรยบเทยบกบแผนการจายเงน ส าหรบการเตรยมโครงการโดยใช Log Frame ธนาคารพฒนาเอเชย (ADB) ใหความส าคญกบวตถประสงคของโครงการเปนล าดบแรก จงก าหนดเปนแถวแรกใน Log Frame เนองจากเปนขอมลผลผลตของโครงการภายหลงสนสดระยะเวลาด าเนนการแลว ซงโครงการควรมวตถประสงคโดยตรงเพยงอยางเดยวเทานน ขนตอนตอไปคอการระบเปาประสงคของโครงการหรอวตถประสงคในระยะยาว เชน การเพมผลตภาพ การลดความยากจน การสรางงาน เปนตน ซงอาจเปนเปาหมายในระดบภาคสวนหรอระดบประเทศกได ควรเลอกเปาหมายทมความสมพนธเชงเหตและผล (cause-effect relationship) ทสอดคลองกบ วตถประสงค อยางไรกตาม ตวชวดส าหรบเปาประสงคของโครงการหรอวตถประสงคในระยะยาวอาจไมจ าเปนชดเจนหรอสามารถวดได เนองจากเปนการวดในภาพรวมในกรอบทกวางกวาวตถประสงคโครงการ อาจใชเวลาหลายปในแสดงผลลพธ และเปนผลมาจากหลายปจจยภายนอก โดย ADB ไดยกตวอยางโครงการดานคมนาคมขนสงทมวตถประสงคในการลดปญหาการจราจรตดขดในเมอง โดยก าหนดเปาประสงคของโครงการในระยะยาวจะสามารถเพมรายไดและผลตภาพของประเทศซงอาจไมสมพนธกบวตถประสงคของโครงการในการแกปญหาการจราจร เนองจากมปจจยอนๆ และผลกระทบภายนอกจ านวนมากสงผลถงการบรรลเปาหมายในภาพรวม10 ดงนน ควรก าหนดเปาหมายในภาพรวมใหมขอบเขตทแคบลง การระบผลลพธหรอผลผลตของโครงการควรพจารณาจากขอบเขตและวตถประสงคของโครงการทงทางตรงและวตถประสงคในภาพรวมในระยะยาว ไดแก สงกอสราง บรการตางๆ ทเกดขนจากโครงการ แบงออกเปน 4 ประเภท คอ ผลผลตดานโครงสรางพนฐาน ดานการบรการ ดานนโยบาย และ ดานการพฒนาองคกร กจกรรมหลกหรอขอมลน าเขา (Input) คอสงทจ าเปนส าหรบการด าเนนโครงการ เชน ทปรกษา อปกรณ ซอฟตแวรตางๆ รวมถงการฝกอบรมบคลากร งานโยธา งบประมาณและคาใชจายตางๆ

10 ADB - Using the Logical Framework for Sector Analysis and Project Design: A User's Guide

หนา | 4-10

ของโครงการเปนตน ตวอยางการจดท า Log Frame ของโครงการในภาคการขนสงโดย ADB และ World Bank ปรากฏอยในตารางท 1 และ 2 ในภาคผนวก อยางไรกตาม จากการวเคราะหตวอยางขอมลการตดตามการประเมนผลโครงการทระบใน Log Frame ซงจดท าโดยแหลงเงนกตางประเทศพบวา สวนใหญแลวจะเปนการก าหนดแหลงทมาของขอมลตามตวชวด เชน แบบส ารวจ รายงานความคบหนาโครงการ บญช เปนตน ซงเปนการประเมนผลลพธตามวตถประสงคของโครงการและเปนการประเมนระดบโครงการเทานน อาจไมสามารถประเมนผลในภาพรวมระดบประเทศได

4.2 รปแบบการประเมนผลโครงการ Multi-Criteria Analysis (MCA) 4.2.1 รปแบบการประเมนแบบ MCA รปแบบการประเมนโครงการแบบ MCA เปนเครองมอทใชคดเลอกแนวทางการลงทนทดทสดจากการจดล าดบทางเลอกตางๆ โดยการวเคราะหขอมลโครงการโดยละเอยด และใชวธการประเมนทางเลอกผานระบบการเปรยบเทยบคะแนน (relative weighting system) ทงนรปแบบการประเมนแบบ MCA จะชวยผประเมนลดความยงยากในการตดสนใจไดมประสทธภาพมากขน ปจจยทหนวยงานเจาของโครงการจะเลอกเทคนค MCA ในการประเมนโครงการลงทน มดงน 1. องคกรตองมความตอเนองในการด าเนนงานและยดหลกความสมเหตสมผล 2. ความโปรงใส 3. เปนเครองมอทงายตอการด าเนนงาน 4. การประเมนโครงการแตละประเดนตองมขอมลมาสนบสนน 5. ระยะเวลาและบคลากรสอดคลองกบขนตอนการประเมนโครงการ 6. กระบวนการประเมนสามารถตรวจสอบไดทกขนตอน 7. มความพรอมของซอฟแวรทจ าเปนตองใช 4.2.2 ขนตอนการท า Multi-criteria Decision Analysis (MCDA) รปแบบการท า MCA มการใชอยางแพรหลายทงการประเมนโครงการของภาครฐและเอกชน ซงการท า MCA สามารถเรยกอกอยางหนงวา MCDA โดย MCDA เปนทงวธการและเทคนคทชวยล าดบทางเลอกทสามารถตอบสนองวตถประสงคของโครงการไดมากทสดไปยงนอยทสด ซงทางเลอกแตละทางเลอกสามารถตอบสนองวตถประสงคของโครงการไดบางสวน แตไมมทางเลอกใดทจะสามารถตอบสนองวตถประสงคโครงการไดครบทกขอได อยางไรกดทางเลอกทสามารถตอบสนองวตถประสงคไดมากทสดมกจะเปนทางเลอกทมตนทนในการด าเนนการทสงกวา เชน ทางเลอกทใหผลตอบแทนทดกวากลบมตนทนทสงกวาแตใหผลประโยชนในระยะยาวไดดกวา หรอความสยงอาจจะมมากขนในทางเลอกทใหผลประโยชนมากกว า เปนตน MCDA จงเปนวธทจดการกบปญหาทซบซอนโดยค านงทงวตถประสงคทเปนตวเงนและไมใชตวเงน (Monetary and Non-Monetary Objectives) และจ าแนกปญหาออกเปนสวนๆ และหาขอมล

หนา | 4-11

มารองรบ หลงจากนนจะน าแตละสวนกลบมารวมกนอกครงเพอใหเหนความสมพนธของแตละสวนเปนภาพใหญ ซงจะชวยใหผตดสนใจสามารถจดการกบปญหาเหลานนไดจากการเหนภาพรวม

ทงน MCDA จงเปนเครองมอในการชวยวเคราะหและการตดสนใจแตไมใชเครองมอทใชในการตดสนใจโดยตรง โดย MCDA เปนเพยงเทคนคทจดการกบปญหาทซบซอนทสามารถท าไดหลายรปแบบ ทงวธการการแบงปญหาทซบซอน วธการประเมนวาทางเลอกใดทสามารถตอบสนองวตถประสงคไดมากทสด รวมถงวธการรวมขอมลเพอใหผประเมนมองเหนภาพรวม ดวยเทคโนโลยทมการพฒนาอยางตอเนอง ท าใหมการพฒนาโปรแกรมทชวยใหการท า MCDA ใหสามารถท าไดงายขน ซงสามารถแบงขนตอนหลกๆ ในการท า MCDA ได 8 ขนตอน ดงน 4.2.2.1 ก าหนดเนอหาของการตดสนใจ 1) ก าหนดจดประสงคในการท า MCDA และระบผด าเนนโครงการหลกและบคลากรหลกอนๆ การก าหนดจดประสงคทชดเจนในการท า MCDA จะชวยใหใหการท าขนตอนถดๆ ไปงายขน โดยเรมจากการก าหนดผด าเนนโครงการหลก (Key Player) ซงสวนใหญมกจะเลอกจากคนทมสวนไดสวนเสยในโครงการ (Stakeholder) แตในทางปฏบตผด าเนนโครงการหลกไมจ าเปนตองเปนผมสวนไดสวนเสยเสมอไป เพยงแตผด าเนนโครงการหลกตองเขาใจแนวคดและจดประสงคของโครงการทไดรบการถายทอดจากผมสวนไดสวนเสยไดอยางชดเจน เหตผลหลกในการก าหนดผด าเนนโครงการหลกในการท า MCDA เพราะตองการคนทมความรและความเชยวชาญในการประเมน อกทงมความสามารถในการตดสนใจในการประเมนโครงการ เพอใหการประเมนโครงการในการเลอกแนวทางทดสดสามารถท าไดงาย ในการท า MCDA ไมไดจ ากดแคแนวคดจากผมสวนไดสวนเสยเทานน แตจะรวมถงแนวคดจากผด าเนนโครงการหลกอนๆ ทมทงความรและความเชยวชาญในแตละสาขากเปนเรองส าคญ โดยหมายถง คนในองคกร ผเชยวชาญนอกองคกร หรอแมกระทงบคคลทไมไดเกยวของกบการลงทนในโครงการแตมความรทจะชวยใหการประเมนท าไดส าเรจ ทงน การวางแผนในการประเมนโครงการในรปแบบน ควรค านงถงการมสวนรวมในการประเมนของผด าเนนโครงการและผมสวนไดสวนเสยอนๆ 2) การวเคราะหโครงการเชงสงคมและเชงเทคนค การวเคราะหโครงการเชงสงคมก าหนดใหหนวยงานเจาของโครงการเปดโอกาสใหผมสวนไดสวนเสยมสวนรวมในการประเมนในสวนตางๆ และประเมนโครงการควบคกบเชงเทคนค การประเมนโครงการจะจดเปนการประชมเชงปฏบตการ โดยใชผประสานงานกลาง ( Impartial Facilitator) ทเออใหผมสวนไดสวนเสยแสดงความคดเหน มเครองมอทชวยในการตดสนใจ และผมสวนไดสวนเสยทกกลมและผเชยวชาญเขาถงขอมลไดอยางทวถง ทงน การท างานเปนกลมจะชวยใหผมสวนไดสวนเสยเกดการเชอมโยงแนวคดกบความรทไดจากผเชยวชาญในแตละดาน ท าใหผรวมประเมนแตละรายสามารถมองเหนภาพรวมของโครงการและชวยใหตดสนใจคดเลอกแนวทางทเหมาะสมและลดความยงยากลง การประชมเชงปฏบตการดงกลาวอาจใชเวลา 2-3 ชวโมง ถง 2-3 วน และบางโครงการทมความซบซอนสงอาจตองประชมเปนเวลาหลายเดอน ทงน ขนอยกบขนาดและงบประมาณของโครงการ

หนา | 4-12

3) ทบทวนรายละเอยดโครงการทจะใชในการประเมน เปนการทบทวนรายละเอยดทงหมดทง สถานการณในปจจบน วตถประสงค กรอบการประเมน การวเคราะห SWOT (Strengthen, Weaken, Opportunity, Threat) โดยการหาขอมลและประเมนสถานการณทเปนอยตางสงผลกระทบตอการประเมนในล าดบถดๆไปทงสน การประเมนทงสถานการณปจจบนและระบความชดเจนของวตถประสงคจะมสวนชวยใหความคลาดเคลอนระหวางมมมองในปจจบนและในอนาคตได โดยมแนวทางการประเมนโครงการ ดงน 1) ระบโอกาสทจะพฒนาโครงการไดและโอกาสทโครงการอาจจะไมประสบความส าเรจ 2) จดล าดบความส าคญของทางเลอก 3) ชแจงรายละเอยดและความแตกตางของแตละทางเลอก 4) ชวยใหผประเมนทกภาคสวนและผมสวนไดสวนเสยเขาใจในเนองานมากขน 5) เสนอแนวทางในการคดหาทางเลอกใหมและทางเลอกทดกวา 6) ระบคาใชจายและทรพยากรใหอยในกรอบและวตถประสงคโครงการทตงไว 7) ประสานงานทกภาคสวนและองคกรทเกยวของ การวเคราะห SWOT Analysis จะชวยใหผประเมนเหนแนวทางเลอกไดมากขน โดยการเลอกแนวทางเลอกใดแนวทางหนงนน จะชวยสรางจดแขงของโครงการใหประสบความส าเรจ (Build on Strengthens) แกไขขอเสยหรอจดออนของโครงการ (Fix Weaknesses) ตอยอดโอกาสการพฒนาโครงการใหดขน (Seize Opportunities) และลดอปสรรคภายนอกทอาจจะเกดขนในอนาคตในแตละดาน (Minimize Threats) นอกจากนการวเคราะหปจจยเชงภาพรวมสามารถใช PEST Analysis ได ซง PEST Analysis ประกอบไปดวย การวเคราะห 4 ดาน ไดแก การเมอง เศรษฐศาสตร สงคม และเทคโนโลย ซงเปนการวเคราะหเชง Scenario Analysis ซงจะชวยใหการวเคราะหโครงการค านงถงความเสยงตางๆ ทจะเกดขนในอนาคต ระบสมมตฐานและผลลพธทคาดวาจะเกดขน โดยค านงถงประเดนตางๆ ทอาจจะละเลยในกระบวนการวเคราะห 4.2.2.2 ระบทางเลอกทจะใชในการประเมน ในขนตอไปจะเปนการจดท าทางเลอกในรปแบบ Short List ตามขอกฎหมายและขอจ ากดตางๆ แตหากทางเลอกใดทวเคราะหในเบองตนแลวไมเหมาะสมทจะด าเนนการตอไปกไมควรคดเลอกเปนแนวทางเลอก เนองจากจะตองเสยเวลาในการหาขอมลสนบสนน การก าหนดทางเลอกในขนตอนแรกนเปนขนตอนทส าคญ โดยเลอกทางเลอกทจะกอใหเกดผลลพธตามวตถประสงคของโครงการทตงไวเทานน 4.2.2.3 ระบขอบเขตและเกณฑการประเมน 1) ระบขอบเขตการประเมนโดยล าดบแตละแนวทางเลอก การระบขอบเขตสามารถท าไดหลายวธ โดยสามารถท าไดจากการก าหนดลกษณะของผลประโยชนทจะไดรบจากการด าเนนทางเลอกนนๆ โดยหากมการระบทางเลอกแลว วธ Bottom-Up จะชวยระบขอบเขตเพอคดวาทางเลอกแตละทางเลอกมความแตกตางกนอยางไร สวนวธ Top-Down จะชวยใหเหนโครงการในภาพรวม เชน เปาหมาย วตถประสงค ภารกจ จดประสงคโดยภาพรวม เปนตน

หนา | 4-13

จดประสงคทก าหนดมกสะทอนถงคณคาหลกของหนวยงาน โดย Collins and Porras ไดใหแนวคดเกยวกบการการระบขอบเขตของการประเมนของโครงการ วาการระบขอบเขตของแตละองคกรควรตงบนพนฐานของเปาประสงคและคณคาหลก (Core Values) ขององคกร The UK Treasury’s ‘Green Book’ ไดกลาววาการวเคราะหของภาครฐจะค านงถงผลกระทบตอผลประโยชนโดยรวมของประเทศเปนหลก เมอมผเกยวของในโครงการจ านวนมากมกจะมความยงยากในการตความความและระบประเดนการประเมนโครงการ อยางไรกดการก าหนดขอบเขตควรจะค านงถงทกฝายทเกยวของและเปดโอกาสใหแตละฝายไดแสดงความเหนโดยขอบเขตไมกวางเกนไป หรอก าหนดประเดนการประเมนโครงการเฉพาะทสอดคลองและเปนประโยชนเพอการตดสนใจเลอกโครงการเทานน โครงการขนาดใหญหรอซบซอนโดยทวไปควรก าหนดประเดนส าคญระหวาง 6-20 ประเดนทเหมาะสมเทานน 2) จดอนดบเกณฑการประเมนตามระดบความส าคญของวตถประสงค ล าดบเกณฑควรเรมจากวตถประสงคส าคญทสดหรอผลลพธในภาพรวมไวบนสดแลวคอยล าดบความส าคญอนๆ ในล าดบถดมา โดยสามารถแบงเปนตนทนทเปนตวเงนและไมใชตวเงน ตนทนระยะสนและระยะยาว (Short-Term and Long-Term Cost) ตนทนเครองจกรกบการด าเนนงาน หรอในแบบอนๆ โดยสามารถท าไดในท านองเดยวกนกบผลประโยชน (Benefits) ทงน เพอใหการคดเลอก ทางเลอกและการใหคะแนนท าไดงายขน เราสามารถท าออกมาในรปแบบ Value Tree ดงตวอยางขางลางได(แผนภาพท 4.5)

แผนภาพท 4.5 การท า Value tree ส าหรบการก าหนดจดประสงคในโครงการลงทนดานขนสง ทมา : คมอ Multi-criteria analysis ของ Communities และ Local Government สหราชอาณาจกร ซงการท า Value Tree จะชวยใหผประเมนสามารถเหนภาพรวมของโครงการและชวยคดกรองตวเลอกได ทงน Value Tree จะเปนเครองมอทชวยจดระบบความคดในการหาทางเลอกใหมรวมทงก าจดความวตถประสงคทขดแยงกนเองไดดวย

หนา | 4-14

4.2.2.4 ใหคะแนนผลการด าเนนงาน (Expected Performance) ของแตละทางเลอก ตามหลกเกณฑการประเมนเพอเปรยบเทยบแตละทางเลอก 1) ล าดบทางเลอก จดท าตารางเพอล าดบทางเลอกเปนวธทงายทสดเพอจะประเมนทางเลอก แตละทางเลอกออกมาเปนตวเลขได โดยล าดบทางเลอกไวในแตละแถวและก าหนดปจจยตางๆ ไวในแตละคอลมน รวมถงก าหนดปจจยไว ซงตวอยางการจดท าตารางทางเลอก ดงน ตารางท 4.4 ตวอยางการจดท าตาราง Perforemance Matrix ส าหรบการเลอกซอเครองปงขนมปง

ทมา : คมอ Multi-criteria analysis ของ Communities และ Local Government สหราชอาณาจกร 2) ใหคะแนนทางเลอกแตละทางเลอกภายใตเกณฑการประเมน การใหคะแนนของแตละทางเลอกเปนเรองยาก ทงนวธทนยมใชการใหคะแนนคอ การก าหนดมาตราสวนในการวด (Scales) รวมถงน าหนก (Weight) โดยค านงถงจากความส าคญของแตละปจจย เพอใชในการค านวณเปรยบเทยบแตละทางเลอก ทงนการเปรยบเทยบโดยการก าหนด Scale จะท าไดงายโดยการก าหนด Relative Preference Scale โดยก าหนดใหได 100 คะแนนเตมส าหรบความพงพอใจมากทสดและ 0 คะแนนส าหรบความพงพอใจนอยทสด

แผนภาพท 4.6 การใหคะแนนความถงพอใจ ทมา : คมอ Multi-criteria analysis ของ Communities และ Local Government สหราชอาณาจกร

การประเมนการใหคะแนนในแตละประเดนเปนเรองยากส าคญเพระการใหคะแนนของแตละผมสวนไดสวนเสยอาจจะไมสอดคลองกบความพงพอใจของแตละบคคล โดยการวเคราะหตามรปแบบ MCDA จะมการจดท าแบบจ าลองมาชวยในการประเมนคะแนนใหสอดคลองกบเปาหมาย เชน

หนา | 4-15

การวเคราะหแบบ Cost-Benefit ทใชส าหรบบางปจจย โดยการแปลงผลใหเปนคะแนนทสามารถเปรยบเทยบไดเปนตน 4.2.2.5 ใหน าหนกในแตละเกณฑการประเมน โดยสะทอนความสอดคลองกบวตถประสงคของการตดสนใจ การท า MCDA สวนใหญมกจะใชวธการก าหนดน าหนกแบบ Swing Weighting ซงจะท าบนพนฐานการเปรยบเทยบจากนอยสดไปมากสด หรอ Scale 0-100 ของปจจยหนงกบอกปจจยหนง ในการก าหนดน าหนกนนการประเมนโครงการตองค านงทงความแตกตางของ scale ของแตละปจจยและปจจยทโครงการใหความส าคญ ทงนขนตอนการท า Swing Weighting กบกลมผประเมนสามารถด าเนนการตาม 4 ขนตอน ดงน ขนตอนท 1 ผประเมนแตละรายใหน าหนกของเกณฑการประเมนทก าหนด โดยไมม การปรกษากบผประเมนทานอนๆ ขนตอนท 2 ผประเมนแตละรายแสดงน าหนกทใหกบกลมผประเมน ซงนบคาน าหนกในแตละชวงโดยจดความถของคาน าหนกทไดจากผประเมนทกราย ขนตอนท 3 ใหผประเมนทให คาน าหนกเปนชวงต าสดหรอนอยสดชแจงเหตผลพรอมกบหารอกนกบกลมผประเมน ขนตอนท 4 เมอรบฟงความคดเหนจากกลมยอยแลวกตดสนใจขนสดทายวาจะก าหนดน าหนกในแตละเกณฑการประเมนเทาไหร 4.2.2.6 รวบรวมคะแนนและน าหนกของแตละทางเลอกเพอหาคะแนนรวม 1) การค านวณคะแนนรวมในแตละทางเลอก ใชสตรค านวณในแตละทางเลอก ดงน

∑

โดยก าหนดตวแปร = คะแนน

= น าหนก 2) การหาคะแนนรวม การหาคะแนนรวมของทางเลอกภายใตกรอบการประเมนแตละอนตองเปน การค านวณทางเลอกโดยไมเปรยบเทยบกบทางเลอกอน (Mutually Preference Independent) ตารางท 4.5 ตวอยางการค านวณคะแนนรวมของทางเลอกภายใตกรอบการประเมน

ทมา : คมอ Multi-criteria analysis ของ Communities และ Local Government สหราชอาณาจกร

หนา | 4-16

จากตวอยางขางตน การรวมคะแนนขางตนเกดจาก Total score = WpSp + WrSr + WwSw + WaSa + WeSe + WdSd

โดยก าหนดให Wp = 0.3, Wr =0.05, Ww = 0.15, Wa =0.25, We = 0.15, Wd = 0.1 4.2.2.7 ทดสอบผลลพธ ขนตอนการทดสอบหลงจากการท า MCDA จะชวยยนยนความนาเชอถอของผลลพธทไดวาไดค านงถงผลกระทบหลายๆดานแลว หรอแมกระทงชวยใหองคกรสามารถเสนอแนะแนวทางอนๆ ทจะเปนประโยชนตอองคกรในอนาคตได ถงแมระบบการประเมนแบบ MCDA ทไดรบการทดสอบผลลพธอกรอบแลววาแสดงผลลพธทนาเชอถอ แตกลบไมสอดคลองกบความตองการของกลมผประเมน การทดสอบดงกลาวจะชวยใหผประเมนตดสนใจอกครงวา กลมผประเมนจะตดสนใจเลอกแนวทางนนตอ หรอเสนอขอแนะน าเพมเตมเพอประกอบการการตดสนใจ 4.2.2.8 Sensitivity Analysis การท า Sensitivity Analysis เปนเครองมอเพอชวยส ารวจวาการก าหนดคาใดๆ หรอการใหคะแนนสงผลกระทบตอผลลพธในการล าดบของทางเลอกหรอไม อกทงยงเหมาะในการตรวจสอบสถานการณทไมชดเจน เชน ความคลมเครอของขอมล ความคดเหนของแตละฝายทขดแยงกน ซงมกพบบอยในโครงการทดงดดความสนใจจากกลมคน หรอ ประชาชนจ านวนมาก เปนตน

จากประสบการณทผานมาพบวาการท า Sensitivity Analysis ในการท า MCDA มกชวยใหเกดการตดสนใจทเปนนาพงพอใจภายใตสถานการณเหลาน ดวยเหตผล 3 ประการ ประการแรก คอ รปแบบการท า MCDA ท าใหผมสวนไดสวนเสยมนใจไดวาขอบเขตในการประเมนตางค านงความตองการจากทกๆ ฝายทเกยวของแลว ประการทสอง คอ ความคดเหนในการก าหนดขอบเขต น าหนก การใหคะแนน มกแตกตางกนไปเมอมกลมผมสวนไดสวนเสยหลายกลม ดงนน การใชแบบจ าลองในการตรวจสอบจะชวยแสดงให กลมผมสวนไดสวนเสยเหนภาพผลลพธทไดจากการเปลยนแปลงคาตางๆเหลาน อยางไรกด วธนจะไมไดผลกบกลมบคคลทใหความส าคญกบวตถประสงคหรอขอบเขตทตนเองสนใจ โดยไมค านงถงวตถประสงคหรอขอบเขตโดยรวม ประการทสาม คอ การท า Sensitivity Analysis อาจชวยใหเหนแนวทางเลอกทดกวาเดมได ทงนสามารถท าไดภายใน 3 ขนตอน ดงน 1. เปรยบเทยบขอดและขอเสยของแตละทางเลอกและระหวางทางเลอก 2. ลองหาทางเลอกอนทเปนไปไดอนทสามารถใหผลลพธดกวาทางเลอกเดมทประเมนมา 3. ทบทวนขนตอนทงหมดจนกวาจะไดทางเลอกทตองการ อยางไรกด องคกรตางๆ ควรพจารณาใชวธ MCDA กบโครงการทมขนาดใหญและส าคญ รวมถงมโอกาสท MCDA จะน าไปสการเปลยนแปลงการตดสนใจเทานน เนองจากวธการนจ าเปนตองรวบรวมขอมลจ านวนมาก ซงอาจเปนการสนเปลองคาใชจายและทรพยากร 4.2.3 ตวอยางโครงการ

รฐบาลของสหราชอาณาจกรไดพฒนารปแบบการวเคราะหโครงการดานคมนาคมขนสง (New Approach to Appraisal : NATA) และเสนอแนะรปแบบการประเมนดงกลาวใน Transport White Paper ป ค.ศ. 1998 โดย NATA ออกแบบใหสามารถรวบรวมขอมลทหลากหลายจ านวนมากในการวเคราะห

หนา | 4-17

ปญหาการขนสงและการพจารณาทางเลอกตางๆ แลวจงวเคราะหโครงการเปรยบเทยบกบระบบการขนสงในภาพรวมโดยค านงถงบทบาทของแตละรปแบบการขนสง ทงน NATA ออกแบบเพอการใชประโยชนใน 2 ดาน ไดแก 1) เพอประเมนระหวาง 2 โครงการทางเลอก และ 2) เพอจดล าดบความส าคญของโครงการตางๆ ในปจจบนถงแมวารปแบบการประเมนดงกลาวไมไดเรยกชอวา NATA อกตอไปแลว แตวธการและกรอบแนวคดในการประเมนโครงการดงกลาวยงน ามาใชในการปฏบตงานของ Department of Transport ของสหราชอาณาจกร ในการน จงไดยกตวอยางการใชประโยชนของ NATA ในการประเมนโครงการทางหลวงเพอการขนสงระยะไกล เพอเปนตวอยางของรปแบบการประเมนแบบ MCA

NATA เปนรปแบบการประเมนโครงการทรวบรวมขอมลดานเศรษฐศาสตร สงแวดลอม และผลกระทบดานสงคมของโครงการลงทนทอยระหวางพจารณาความเหมาะสม น ามาเปรยบเทยบกบ 5 เปาประสงคหลกและปจจยพจารณาในการพฒนาระบบขนสงของประเทศทรฐบาลไดก าหนดไว ซงมเปาประสงคและปจจยพจารณาทงหมด 5 ดาน สรปได ดงน

1) รกษาและสงเสรมสภาพแวดลอมทด โดยมปจจยพจารณา เชน เสยง คณภาพอากาศ ทศนยภาพ ความหลากหลายทางชวภาพ มรดก/สงดงเดม น า และการปลอยกาซคารบอนไดออกไซด เปนตน

2) สงเสรมประสทธภาพในระบบเศรษฐกจและการเตบโตอยางยงยน โดยมปจจยพจารณา เชน ระยะเวลาเดนทางและคาใชจายในการเดนทาง (Vehicle Operating Cost : VOC) คากอสรางและบ ารงทางดวน เปนตน

3) เพมความปลอดภยในการเดนทางส าหรบผเดนทางทกราย 4) สงเสรมใหประชาชนทกคนสามารถเขาถงการขนสงสาธารณะได 5) พฒนาระบบคมนาคมใหมความเชอมโยงระหวางแตละสาขาการขนสง

ในการประเมนแตละตวชวดจะใชเทคนคการประเมนทเปนทนยมใชอยแลว ทงน สามารถสรปแนวทางในการชวดแตละปจจยทใชในการพจารณาโครงการ ดงน

1) การประเมนมลคาทางการเงน (Monetary) : จะใชหลกการของ CBA ในการค านวณ 2) การประเมนเชงปรมาณ (Quantitative) : จะใชในกรณทไมสามารถค านวณเปนมลคา

ทางการเงนได แตสามารถวดเปนหนวยอนได 3) การประเมนเชงคณภาพ (Qualitative) : จะใชในกรณทตวชวดไมมหนวยในการวด

การน าเสนอขอมลจะท าในรปแบบของตารางประเมน (Appraisal Summary Table : AST) ซงรวบรวมขอมลแตละดานไวภายในหนงหนากระดาษ อยางไรกด ในตารางดงกลาวไมไดมการก าหนดเกณฑคะแนนของแตละตวชวด จงไมสามารถใชตารางดงกลาวเปนเครองมอในการตดสนได แตจะใชตารางดงกลาวเพอสรปขอมลทครบดาน ซงจะท าใหผมอ านาจในการตดสนมขอมลทครบถวนและชดเจนประกอบการตดสน

ตารางท 3 ในภาคผนวกเปน AST ของโครงการพฒนาทางดวนพเศษ A1 เปน 6 ชองจราจร (3 Lane Dual Carriage Motorway : D3M) เสนทางระหวาง Ferrybridge ถง Hook Moor ระยะทาง 16.3 กโลเมตร ซงในตาราง AST จะประกอบดวย

หนา | 4-18

- แถวดานบนจะบรรยายสภาพปญหาและทางเลอกในการแกไขปญหาดงกลาว - คอลมนท 1 และ 2 จะเปนการก าหนดเปาประสงคหลกและยอยในการพจารณา

โครงการ และ - คอลมนท 3 4 5 จะเปนการประเมนผล ซงในคอลมนท 3 จะกรอกขอมลเชงคณภาพ

คอลมนท 4 ขอมลเชงตวเลข และคอลมนท 5 ผลสรปในรปของมลคาทางการเงน ตวชวดเชงตวเลข หรอล าดบความส าคญ

- แถวลางสดเปนผลจากแบบจ าลอง COBA ซงเปนแบบจ าลอง CBA ทค านวณตนทน การลงทน จากคาใชจายการกอสราง การบรหารจดการ การตมลคาของระยะเวลาเดนทางคาใชจายในการใชรถสวนตว และมลคาความเสยหายจากอบตเหต โดยจะแสดงผลเปน Present Value of Benefit Present Value of Cost และ Net Present Value และสดสวน PVB ตอ PVC หรอ BCR เพอใหสามารถเปรยบเทยบโครงการทอยระหวางการพจารณากบทางเลอกอนๆ

การประเมนโครงการปรบปรงทางหลวงทงหมด 67 โครงการทผานกระทรวงคมนาคมของสหราชอาณาจกร ซงจดการสรปผลการประเมนโครงการ AST เสนอรฐมนตรเพอประกอบการพจารณาคดเลอกโครงการทเหมาะสม และเผยแพรตอประชาชนทวไปใหสามารถเขาถงขอมลโดยจดท ารายงาน Roads Review โดยโครงการจ านวน 37 โครงการ วงเงน 1.4 พนลานปอนดสเตอรลงไดรบการคดเลอกใหด าเนนโครงการ

4.3 การประเมนผลและบรหารโครงการรถไฟของประเทศญปน (Field Trip) คณะผวจยไดเขารบการฝกอบรมและศกษาดงาน 2 ครง ณ กรงโตเกยว ระหวางวนท 26-30

พฤษภาคม 2557 และเมองโอซากา ระหวางวนท 8-13 มถนายน 2557 เพอรวบรวมขอมลโครงการโครงสรางพนฐานดานคมนาคมขนสง เชน โครงขายการขนสงทางราง (เชน รถไฟฟาขนสงมวลชน รถไฟใตดน รถไฟระหวางเมอง เปนตน) รวมทงโครงการรถไฟความเรวสงทประสบความส าเรจ เพอศกษาดงานโครงสราง การบรหารจดการระบบรถไฟความเรวสง ระบบรถ การดแลรกษาและซอมบ ารง การจดหารายไดจากการพฒนาเชงพาณชย (Non-Fare Box Revenue) แนวทางการระดมทนและโครงสรางการบรหารจดการรถไฟความเรวสง การพฒนาเมองใหมตามแนวเสนทางรถไฟความเรวสง ซงจะเปนประโยชนตอคณะผวจยในการ รวบรวมขอมลใหเปนระบบ และเปนการเพมพนความรความเขาใจและพฒนาทกษะการวเคราะหความส าเรจในการประเมนโครงการทเกยวของ รวมทงประยกตใชกบงานดานการประเมนผลโครงการทางดานโครงสรางพนฐานตอไป

โดยคณะผวจยไดเขาพบหารอ กบเจาหนาทของหนวยงาน และดงานใน 5 หนวยงานหลก ไดแก 1) กระทรวงทดน โครงสรางพนฐาน คมนาคมและการทองเทยวของญปน (Ministry of Land, Infrastructure, Transport, and Tourism: MLIT) ซงก ากบดแลและก าหนดนโยบายดานคมนาคมขนสงของญปน 2) บรษท East Japan Railway (JR East) และ 3) บรษท West Japan Railways (JR West) ซงเปนบรษทเอกชนทม ความเชยวชาญในการใหบรการและการวางแผนการลงทนการขนสงระบบรางการจดหาระบบรถไฟฟา รปแบบการบรหารจดการระบบรถไฟความเรวสง รายไดเชงพาณชย รวมทงแผนธรกจของรถไฟความเรวสงทเปดด าเนนการแลวและสวนตอขยาย 4) กระทรวงการคลงของประเทศญปน เพอหารอเกยวกบแนวทางการระดมทน การจดล าดบ

หนา | 4-19

ความส าคญของการลงทน การประเมนวเคราะหดานความคมคาการลงทน และรปแบบการท างานรวมกบ MLIT เพอวางแผน การลงทนโครงสรางพนฐานดานคมนาคม และ 5) บรษทเดนรถเอกชน เพอศกษาเกยวกบการพฒนาระบบรถไฟ รวมทงการสรางรายไดเชงพาณชยทเกยวเนองกบการขนสงทางราง สรปสาระส าคญและขอเสนอแนะจาก การฝกอบรมและศกษาดงานได ดงน 4.3.1 โครงขายทางรถไฟในประเทศญปน

ในป 2554 โครงขายทางรถไฟในประเทศญปน มระยะทางรวมทงสน 27,226 กโลเมตร สามารถจ าแนกตามรปแบบได ดงน

ตารางท 4.6 ประเภทและระยะทางของโครงขายทางรถไฟญปน รปแบบ ระยะทาง (กโลเมตร)

1. บรษท Japan Railways (JR) 20,124 2. บรษทเอกชน 3,027 3. บรษทเดนรถไฟใตดนอนๆ 735 4. รฐบาลทองถน 3,340

รวม 27,226 ทมา : เอกสารประกอบการน าเสนอของ MLIT ทงน รฐบาลญปนเปนผรบผดชอบการจดหาเงนลงทนในโครงการรถไฟอยางตอเนอง และเมอป 2503 ภาคเอกชนและรฐบาลทองถนเรมเขามาลงทนในธรกจรถไฟเปนครงแรก ท าใหรฐบาลญปนสามารถลดการแบกรบภาระเงนลงทนในการสรางทางรถไฟไดอยางมาก รวมทงไดมการพฒนาธรกจรถไฟอยางตอเนอง ซงจดประสงคทส าคญในการสรางทางรถไฟในญปน คอ เพอใหเกดการสรางงานตามแนวเสนทางรถไฟ พรอมทงสรางมลคาเพมและการขบเคลอนเศรษฐกจ อกทงยงกอใหเกดความเจรญไปสชมชนตางๆ อกดวย 4.3.2 การระดมทนในการสรางทางรถไฟสายใหม

เมอภาคเอกชนและรฐบาลทองถนเขามาเปนผลงทนแลว รฐบาลญปนยงคงใหเงนอดหนน ในการด าเนนโครงการ เพอไมใหภาคเอกชนและรฐบาลทองถนตองเปนผแบกรบภาระคากอสรางมากเกนไป ซงรปแบบการอดหนนจะแตกตางกนไป ดงน

1) ระบบรถไฟโดยบรษทเอกชน รฐบาลกลางจะอดหนนคากอสรางสายทางใหมและการปรบปรงทางรถไฟสายหลก ซงสามารถแบงสดสวนการอดหนนจากแหลงตางๆ ได ดงน ตารางท 4.7 สดสวนการระดมทนส าหรบคากอสรางทางรถไฟโดยบรษทเอกชน

รฐบาลกลาง เงนอดหนน 25%

รฐบาลทองถน เงนอดหนน 28% การลงทน 20%

สถาบนการเงนตางๆ เงนก 27% ทมา : เอกสารประกอบการน าเสนอของ MLIT

หนา | 4-20

2) ระบบรถไฟโดยรฐบาลทองถน รฐบาลกลางจะอดหนนการปรบปรงสงอ านวยความสะดวกตางๆ เพอความปลอดภย ซงสามารถแบงสดสวนการอดหนนจากแหลงตางๆ ได ดงน ตารางท 4.8 สดสวนการระดมทนส าหรบคากอสรางทางรถไฟโดยรฐบาลทองถน

รฐบาลกลาง เงนอดหนน 33% รฐบาลทองถน เงนอดหนน 33% สถาบนการเงนตางๆ เงนก 33%

ทมา : เอกสารประกอบการน าเสนอของ MLIT 4.3.3 โครงการรถไฟความเรวสงของประเทศญปน (Shinkansen) 1) ความเปนมา โครงการรถไฟความเรวสง Shinkansen เปดใหบรการครงแรกในป 2507 ในเสนทางโตเกยว-โอซากา มระยะทางรวมทงสน 515 กโลเมตร โดยมวตถประสงคเพอลดการกระจกตวในเขตเมอง และกระจายความเจรญไปยงพนทอนๆ ตามแนวเสนทางรถไฟ ซงโครงขายของ Shinkansen มการขยายตวไปทวประเทศอยางตอเนอง ท าใหในปจจบนมระยะทางรวมทงสนประมาณ 2,388 กโลเมตร ดงปรากฏตามแผนภาพท 4.7

แผนภาพท 4.7 โครงขายรถไฟความเรวสงในประเทศญปน ทมา : เอกสารประกอบการน าเสนอของ MLIT เนองจากหลกการเดนรถไฟความเรวสง Shinkansen ทส าคญทสด คอ ความปลอดภยและความตรงตอเวลา สงผลใหมการพฒนาระบบปฏบตการการเดนรถอยางตอเนอง โดยระบบทใชอยในปจจบน คอ ระบบ COSMOS (Computerized Safety, Maintenance and Operation Systems) ซงประกอบดวย 7 ระบบยอย ไดแก ระบบควบคมการด าเนนงาน ระบบวางแผนการเดนรถ ระบบบรหารจดการหวรถจกร

หนา | 4-21

ระบบควบคมจากสวนกลาง ระบบการจดการพนทบรเวณสถานและรางรถไฟ ระบบไฟฟา และระบบบ ารงรกษา นอกจากนยงมระบบอนๆ ทใชประกอบการเดนรถ ไดแก ระบบ DS-ATC (Digital Communication & Control for Shinkansen - Automatic Train Control System) ซงสามารถปรบลดระดบความเรวของขบวนไดอตโนมต โดยการค านวณจากระยะหางจากขบวนรถขางหนา ระบบ Digital Train Radio ควบคมการประกาศในสถาน ระบบปองกนแผนดนไหว เปนตน ทงน ศนยควบคมการเดนรถ Shinkansen แบงเปน 2 ระบบหลก คอ 1) ระบบการดแลผโดยสาร และ 2) ระบบอ านวยความสะดวกตางๆ ทรองรบการใชบรการและตอบสนองความตองการของผโดยสาร ท าใหการเดนรถทผานมาตลอด 50 ปของรถไฟความเรวสง Shinkansen ไมเคยเกดอบตเหตรายแรง

2) การวางแผนการกอสรางรถไฟความเรวสง Shinkansen แบงออกเปน 3 ระยะ ดงน ระยะทหนง การเชอมตอเมองใหญ เร มขนในป 2507 จากเมองโตเกยว -นาโกยา- ชนโอซากา (สาย Tokaido Shinkansen) จากนนเชอมตอจากเมองชนโอซากาไปยงเมองโอกายามา ในป 2515 และในป 2518 เชอมตอจากเมองโอกายามาไปยงเมองฮากาตะ (สาย Sanyo Shinkansen) โดยการกอสรางใชการระดมทนโดยเงนกทงหมด ซงโครงการสามารถช าระคนเงนกไดทงจ านวนในเวลาประมาณ 7-8 ป ระยะทสอง การขยายการเชอมตอไปในพนทชมชน ในป 2525 ไดกอสรางเชอมตอจากเมองโอมยะไปยงเมองนอกาตะและเมองโมรโอกะ (สาย Tohoku & Joetsu Shinkansen) โดยใชเงนกทงจ านวน ตอมาในป 2530 รฐบาลไดปฏรปการรถไฟแหงประเทศญปน (Japanese National Railway: JNR) และจดตงบรษท Japan Railways (JR) โดยแบงเปนหนวยงานตามภมภาคเปน 6 ภมภาค คอ 1) JR Kyushu 2) JR Shikoku 3) JR Central 4) JR West 5) JR East และ 6) JR Hokkaido ระยะทสาม การพฒนารปแบบการด าเนนงาน โดยแยกการกอสรางและด าเนนงานออกจากกน รวมถงจดตงหนวยงานการกอสราง ขนสง และเทคโนโลยรถไฟญปน (The Japan Railway Construction, Transport and Technology Agency: JRTT) ในป 2546 เพอด าเนนการกอสรางและเปนเจาของรางรถไฟ รวมทงใหการสนบสนนดานการเงนแกบรษทรถไฟและการขนสงทางทะเล เพอพฒนาระบบการขนสงในหลายรปแบบ โดย JRTT เปนการควบรวมบรษทกอสรางทางรถไฟญปน (Japan Railway Construction Public Corporation: JRCC) เขากบบรษทผดแลดานเทคโนโลยและการขนสง (Corporation for Advanced Transport & Technology: CATT) ส าหรบบรษท JR มหนาทด าเนนงานและบ ารงรกษา รวมทงเปนเจาของหวรถจกรและขบวนรถ โดยเชารางและช าระคาเชาราง (Lease Fee) แก JRTT ซงสามารถสรปการรบผดชอบในสวนตางๆ ได ดงน ตารางท 4.9 การรบภาระคาใชจายของรถไฟความเรวสงโดยหนวยงานตางๆ ในประเทศญปน

รฐบาล JRTT (ผกอสรางและเจาของราง) JR (ผเดนรถ) คากอสราง / สวนทกอสรางแลวเสรจ / คารถจกรและขบวนรถ / คาด าเนนงานและบ ารงรกษา / ผโดยสาร /

ทมา : เอกสารประกอบการน าเสนอของ MLIT

หนา | 4-22

3) การก าหนดอตราคาโดยสารรถไฟความเรวสง Shinkansen บรษท JR สามารถก าหนดอตราคาโดยสารไดเอง ซงมหลกในการค านวณ ดงน

รายได ≤ ตนทน + ก าไรทเหมาะสม โดยการค านวณอตราคาโดยสารดงกลาวจะค านงถงปจจยตางๆ ทงตนทนการเชาราง ตนทนในการด าเนนงานและบ ารงรกษา และการตงก าไรทเหมาะสม ซงบรษท JR จะเสนออตราคาโดยสารทเหมาะสมใหกระทรวงทดน โครงสรางพนฐาน คมนาคมและการทองเทยวของญปน (Ministry of Land, Infrastructure, Transport and Tourism: MILT) พจารณาใหความเหนชอบ 4.3.4 การพฒนาธรกจของบรษท Japan Railways (JR)

1) การบรหารพนทบรเวณสถานรถไฟโดยบรษท JR East เนองจากจ านวนผโดยสารทสงถงประมาณ 17 ลานคนตอวน ท าให JR East ค านงถงการเพมมลคาพนทโดยรอบสถาน โดยพจารณาจากพฤตกรรมของผบรโภค ซงมผโดยสารทเปนผหญงวยท างานเพมขน และนยมจบจายใชสอยระหวางการเดนทาง ท าใหมทงรานคา รานจ าหนายของทระลก รานอาหาร และธรกจโรงแรมทมแนวคดและการออกแบบซงค านงถงประวตศาสตรของรถไฟในอดต รวมถงการใหเชาพนทส านกงานและทพกอาศยตางๆ สงผลใหเกดรายรบจ านวน 876.35 พนลานเยน หรอคดเปนรอยละ 32.8 ของรายรบรวมทงหมดจ านวน 2,671.8 พนลานเยนในป 2556 นอกจากน JR East ยงมแนวคดพฒนาพนทรอบสถานในอนาคต เพอรองรบการเปลยนแปลงรปแบบของประชากรทเปลยนไป เชน แนวโนมประชากรผสงอายทเพมสงขน เปนตน

2) การด าเนนธรกจของบรษท JR West บรษทมพนกงานประมาณ 27,000 คน รบผดชอบการใหบรการการขนสงทางรางเปนระยะทางกวา 5,016 กโลเมตร ซงรอยละ 12.8 ของสายทาง (644 กโลเมตร) เปนการใหบรการรถไฟความเรวสง JR- West ประกอบดวย บรษทในเครอจ านวน 142 บรษท โดยก าไรรอยละ 64 มาจากธรกจ การขนสง ซงก าไรในจ านวนนกวาครงหนงมาจากการใหบรการรถไฟความเรวสง ส าหรบบรการรถไฟในเมอง (เมองโกเบ-โอซากา-เกยวโต) นน ใหบรการรถ จ านวน 4,800 เทยว ตอวน (27 เทยวตอชวโมง จากเมอง เกยวโตไปโอซากาในชวโมงเรงดวน) ดวยความเรวสงสด 130 กโลเมตร/ชวโมง นอกจากนน ยงมบรการรถไฟระหวางเมอง ซงมรถไฟหลายประเภท มตารางการเดนรถเหมาะสมกบแตละภมภาค มเครอขายระหวางเมองทครอบคลม และใชเครองยนตทประหยดพลงงาน นอกจากการบรการดานการขนสงแลว JR-West ยงมธรกจอนๆ ไดแก ธรกจอสงหารมทรพย เชน คอนโดมเนยม ศนยการคา โรงแรม ธรกจการคาปลก และธรกจอนๆ เชน ตวแทนส านกงานทองเทยว เปนตน ส าหรบการจดการเงนสด (Cash Management Service: CMS) ของบรษท JR-West ท าใหบรษทสามารถลดปรมาณเงนสดในมอและเงนฝากกบธนาคาร รวมถงปรบปรงความสมดลของรายไดและรายจาย ซงกลมบรษท JR หลกจะเปนผกเงนจากสถาบนการเงนหรอกลมบรษทยอยทมเงนทน แลวจงน าไปให

หนา | 4-23

กลมบรษทยอยทตองการทนสนบสนนกตอ ซงวธการนจะชวยบรรเทาภาระความกดดนในการระดมทนของกลมบรษทยอยโดยไมตองขอกเงนจากสถาบนการเงนโดยตรง 3) การเยยมชมสถานโอซากา

สถานโอซากาเปนหนงในสถานตนทางทส าคญของเสนทางรถไฟสายเหนอ และเปนสถานรถไฟทคบคงทสดแหงหนงในภมภาคตะวนตกของญปน เรมกอสรางตงแตป 2417 ในปจจบนมชานชาลารถไฟ 5 ชานชาลา โดยภายในตวสถานแบงออกเปนอาคารใหญ 2 ฝง คอ 1) อาคารฝงเหนอ สง 29 ชน มพนทใชสอยรวมทงสน 210,000 ตารางกโลเมตร ประกอบดวยหางสรรพสนคา โรงภาพยนตร ฟตเนส ส านกงาน และรานอาหาร และ 2) อาคารฝงใต สง 27 ชน มพนทใชสอยรวมทงสน 180,000 ตารางกโลเมตร ประกอบดวย หางสรรพสนคา รานอาหาร คลนก และโรงแรม อกทง ยงมหลงคาโดมเชอมระหวางสองอาคารทเปนเอกลกษณ ในลกษณะลาดจากอาคารฝงเหนอลงมายงอาคารฝงใต 4.3.5 ตวอยางการด าเนนธรกจของบรษทเดนรถไฟเอกชน บรษท ฮงควฮนชน โฮลดงส

บรษท ฮงควฮนชน โฮลดงส (Hankyu Hanshin Holdings) เปนบรษทเอกชนผใหบรการการรถไฟขนสงในเมองและระหวางเมองทส าคญแหงหนงในเมองโอซากาและใกลเคยง ระยะทางทงสนกวา 143.6 กโลเมตร รองรบผโดยสารกวา 629 ลานคนตอป บรษทฮงควกอตงขนเมอป 2453 โดยนายอชโซ โคบายาช บรษทมแผนธรกจในการบรหารการขนสงทางรางดวยการพฒนาทดนตามแนวเสนทางรถไฟใหเปนยานทอยอาศย มสงอ านวยความสะดวกและศนยรวมความบนเทงตางๆ ทสามารถดงดดใจผอยอาศยและผโดยสารรถไฟ ไดแก หางสรรพสนคาขนาดใหญทสถานปลายทาง สวนสนก สระวายน าในรม บอน ารอนส าหรบครอบครว โรงละครส าหรบการแสดงการรองเพลงและเลนตลก และสนามแขงเบสบอลของทมเบสบอลอาชพ (ทม Hanshin Tigers) ซงแผนธรกจนประสบความส าเรจอยางสง เปนตนแบบใหกบการด าเนนธรกจ การขนสงทางรางของบรษทเดนรถเอกชนอนๆ บรษทฮงควแบงออกเปน 3 กลมใหญๆ ไดแก

1) Hankyu Hanshin Holdings Group มบรษทในเครอทงหมด 95 บรษท มรายได 679.2 พนลานเยน ด าเนนธรกจ 6 รปแบบ ไดแก ธรกจรถไฟในเมอง ธรกจอสงหารมทรพย โรงแรม รถไฟชานเมอง ธรกจการทองเทยว การขนสงระหวางประเทศ และธรกจดานการบนเทง

2) Toho Group มบรษทในเครอทงหมด 37 บรษท มรายได 197.6 พนลานเยน จาก การประกอบธรกจดานความบนเทงทหลากหลาย ตงแตการผลต การประชาสมพนธ การแสดงภาพยนตรและละครตางๆ รวมถงธรกจการใหเชาอสงหารมทรพยในกรงโตเกยว เปนตน

3) H2O Retailing Group มบรษทในเครอทงหมด 43 บรษท มรายได 576.8 พนลานเยน จากการประกอบธรกจคาปลก โดยเฉพาะอยางยงการบรหารหางสรรพสนคาฮงควและฮนชนซปเปอรมารเกตและศนยการคาตางๆ

นอกจากการพฒนาอสงหารมทรพยตางๆ ตามแนวเสนทางรถไฟแลว บรษทยงเนน การเชอมโยงการใหบรการการขนสงในเมองในรปแบบตางๆ เพออ านวยความสะดวกใหกบผโดยสาร ไดแก ทจอดรถยนต รถจกรยานยนต และรถจกรยานทสะดวกและปลอดภย ลานจอดรบ-สงผโดยสารของรถเมลและรถแทกซ และเมอเดอนธนวาคม 2556 ทผานมา บรษทไดเปดสถานนชยามา-เทนโนซาน ซงเปนสถานทเชอมตอกบทางดวนระหวางเมองไปทางตอนเหนอของเขตเกยวโต ท าใหผโดยสารสามารถใชบรการรถเมลดวนระหวางเมอง

หนา | 4-24

ไดทนทและชวยลดปญหาการจราจรตดขด รวมทงรกษาสงแวดลอม นอกจากน คณะผศกษาดงานไดไปเยยมชมโรงซอมบ ารงรถจกรและโรงงานของบรษทฮง ณ โชจาก (Hankyu Shojaku Workshop & Depot) ซงเปน 1 ใน 4 โรงซอมบ ารงใหญ เปดใหบรการตงแตป 2511 โรงซอมโชจากมพนททงสน 159,623 ตารางเมตร สามารถรองรบรถไฟได 307 ขบวน และมพนกงานทงสน 432 คน 4.3.6 การขยายโครงขายรถไฟควบคกบการพฒนาเมอง (Urban Development) เปนแนวคดทเชอมโยงนโยบายการพฒนาเมองเขากบนโยบายดานขนสงมวลชน เพอการพฒนาประเทศอยางยงยน โดยรฐบาลจะด าเนนการปรบผงเมอง เวนคนทดน และจดระเบยบพนทเพอรองรบสงอ านวยความสะดวกสาธารณะ (Public Facility) เชน ถนน สวนสาธารณะ เปนตน รวมถงจดสรรพนทเพอรองรบโครงการตางๆ ในอนาคต ซงการด าเนนนโยบายดงกลาวจะสงผลใหเกดประโยชนครบวงจร ดงน แผนภาพท 4.8 แนวคดการเชอมโยงนโยบายการพฒนาเมองและนโยบายดานขนสงมวลชน ทมา : เอกสารประกอบการน าเสนอของ MLIT

4.3.7 การประเมนผลโครงการ

ในการประเมนผลโครงการดานโครงสรางพนฐาน MLIT ใชระบบตดตามประเมนผลโครงการภาครฐรายโครงการแบบบรณาการ ซงสามารถประเมนผลโครงการตงแตการอนมตโครงการ การประเมนผลกอนการด าเนนโครงการ และการประเมนผลหลงโครงการแลวเสรจ ระบบนเปนสวนหนงของการสงเสรม การประเมนนโยบาย (การประเมนกอนด าเนนโครงการ) การตรวจสอบนโยบาย (การวดผลการด าเนนงาน) และการทบทวนนโยบาย (การประเมนผลโปรแกรม) และไดเผยแพรผลการประเมนของแตละโครงการ ซงรวมถงผลการวเคราะหตนทน-ประสทธภาพ (Cost-Effectiveness Analysis) ใหประชาชนไดรบทราบตงแตป 2547 เพอเปนการสงเสรมประสทธภาพ ความเปนกลาง ความโปรงใสและความนาเชอถอของขนตอนตางๆ ในการด าเนนโครงการของภาครฐ โดยเปนไปตามพระราชบญญตการสงเสรมการประกนคณภาพในโครงการ

ผโดยสารเพมขน (จากจ านวน ผอาศยในเมองนนๆ เพมขน)

รายไดจากการจดเกบคาโดยสารเพมขน

มแหลงเงนเพอใชใน การลงทนในเสนทางใหม

การพฒนาเมองควบคกบการขยายโครงขายรถไฟ

หนา | 4-25

ภาครฐ (The Act for Promoting Quality Assurance in Public Works) ซงมผลบงคบใชในป 2548 และ MLIT ไดพฒนาคมอในการสงเสรมการประกนคณภาพในโครงการภาครฐตงแตเดอนกนยายนในปเดยวกน11 4.3.8 ขอเสนอแนะจากการฝกอบรมและศกษาดงาน

คณะผวจยไดรบความรความเขาใจรวมถงประสบการณและแนวคดทเปนประโยชนอยางมากเกยวกบระบบการขนสงทางรางของประเทศญปน และเหนวาขอเสนอแนะจะสามารถน ามาประกอบ การพจารณาและประเมนผลการขนสงทางรางของประเทศไทยในอนาคตได โดยสรปได ดงน

1) นอกจากการใหบรการการขนสงแลว รฐบาลควรเปดโอกาสใหเอกชนรวมพฒนา สงอ านวยความสะดวกตางๆ ทสามารถดงดดผโดยสารและสรางรายไดเชงพาณชย (Non-Fare Box Revenue) ใหกบโครงการได เชน รานคา หางสรรพสนคา โรงแรม พนทส านกงาน เปนตน

2) ควรอ านวยความสะดวกใหแกผโดยสารในการเขาถงและการใชบรการรถไฟดวย การเชอมโยงการเดนทางในหลายรปแบบ เพอสงเสรมการใชบรการขนสงมวลชน ลดปญหาการจราจรตดขดและมลพษตางๆ

3) สาเหตหลกของการขาดทนของการรถไฟแหงประเทศไทยเกดจากการขาดทนจากการด าเนนงาน เนองจากธรกจรถไฟไทยไมสามารถจดเกบรายไดไดเพยงพอกบตนทน จงท าใหเกดการขาดทนสะสมอยางตอเนอง ซงปญหาหลกมาจากจ านวนผใชบรการ (Ridership) ไมมากเทาทควร โดยมสาเหตมาจากความไมมนใจในความปลอดภยและความลาชาของการเดนรถ จงควรมการน าเทคโนโลยททนสมยมาใชในการเดนรถ เพอใหผใชเกดความมนใจในความปลอดภยและการใหบรการทตรงตอเวลา

4) ควรมการผนวกแนวคดการสรางทางรถไฟกบการพฒนาเมอง โดยสนบสนนเงนลงทนในโครงสรางพนฐานดานระบบขนสงทมประสทธภาพควบคไปกบแผนพฒนาเมอง ซงจะสงผลดในการด าเนนงาน ทงการจดการพนทอยางมประสทธภาพ เชน การก าหนดบรเวณเพอรองรบสงอ านวยความสะดวกในอนาคต การเวนคนทดนอยางเปนระเบยบ ซงสามารถลดความลาชาในการกอสรางทางรถไฟได

5) พจารณาน าแนวทางการควบรวมหนวยงานตางๆ ทเกยวของเพอใหเกดการบรณาการอยางเปนระบบ ซงจะเปนประโยชนตอการบรหารงานและการจดท าแผนงานอยางมประสทธภาพและสอดคลองกน เชน กระทรวง MLIT ของประเทศญปน ซงควบคมดแลทงเรองทดน โครงสรางพนฐาน การคมนาคมขนสง และการทองเทยว เปนตน

11 White Paper on Land, Infrastructure, Transport and Tourism in Japan, 2013, MLIT.

นา | นา |

Chapter 5 บทท 5 การวเคราะหรปแบบการประเมนโครงการทเหมาะสมส าหรบ ส านกงานบรหารหนสาธารณะ

จากการทบทวนวรรณกรรมในบทท 2 และการวเคราะหรปแบบการประเมนโครงการทเหมาะสมใน

บทท 3 และ 4 จะเหนไดวา ปรมาณและคณภาพของการพฒนาโครงสรางพนฐานสงผลตอการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจของประเทศซงสงผลตอความสามารถในการแขงขนและผลตภาพของประเทศ โดยในบทท 5 น จะเปนการเสนอแนะแนวทางในการตดตามและประเมนผลโครงการลงทนทสามารถสะทอนไดถงการเพมขดความสามารถในการแขงขนและผลตภาพของประเทศ โดยคณะผวจยมความเหนวา สบน. ควรน าตารางเหตผลสมพนธ (Logical Framework) มาใชเปนกรอบการประเมนโครงการในภาพรวมเพอใหแนใจวา ผลจากการด าเนนโครงการสามารถตอบเปาประสงคในการวางยทธศาสตรในการพฒนาประเทศได (หวขอท 5.1) นอกจากน คณะผวจยไดเสนอใหมการปรบปรงระบบตดตามและประเมนผลโครงการท สบน. ใชปฏบตงานอย เพอใหการด าเนนการเปนระบบและมมาตรฐานมากขน (หวขอท 5.2, 5.3 และ 5.4)

5.1 การใชตารางเหตผลสมพนธ (Logical Framework) เพอการประเมนผลโครงการของ สบน. เพอใหการตดตามประเมนผลโครงการเปนไปอยางเปนรปธรรมมากขน คณะผวจยมความเหนวา สบน. ควรน าหลกการของตารางเหตผลสมพนธ (Logical Fromeword : Log Frame) มาใชประกอบการตดตามและประเมนผลโครงการ เพอใหการตดตามและประเมนผลโครงการของ สบน. มการระบเปาหมายและตวชวดโครงการทจ าเปนในการวดผลลพธไดอยางเปนเหตเปนผล สามารถระบความเชอมโยงของโครงการกบปจจยภายนอกไดอยางชดเจน ชวยใหผทมอ านาจตดสนใจ ผจดการโครงการ และผทมสวนเกยวของอนๆ มความเขาใจเกยวกบโครงการทตรงกน

Log Frame ทจะน ามาประยกตใชกบ สบน. มรายละเอยด ดงน 5.1.1 กอนเรมด าเนนโครงการ

ในการพจารณาโครงการเพอบรรจในแผนบรหารหนสาธารณะประจ าป สบน. ควรก าหนดใหหนวยงานเจาของโครงการจดท าตารางเหตผลสมพนธ (Log Frame) ประกอบการขอบรรจวงเงนกส าหรบโครงการลงทนในแผนการบรหารหนสาธารณะ เพอด าเนนการจดท าแผนการบรหารหนสาธารณะในแตละปงบประมาณ โดยส านกนโยบายและแผน สบน. จะแจงใหหนวยงานใหสงขอมลประกอบการขอบรรจวงเงนกในแผนการบรหารหนสาธารณะประจ าป ทงน เพอใหเปนประโยชนตอการตดตามและประเมนผลโครงการในขนตอนตางๆ ของโครงการตอไป Log Frame ทหนวยงานเจาของโครงการเสนอนนตองมมาตรฐานและสามารถน าไปปฏบตไดจรง โดยคณะผวจยไดจดท าตวอยาง Log Frame โครงการกอสรางรถไฟทางค ชวงจระ-ขอนแกน ของการรถไฟแหงประเทศไทย (รฟท.) ขนเพอเปนตวอยางในการจดท ารปแบบ Log Frame ส าหรบโครงการ ทงน สบน. ควรจดการอบรมสมมนาใหความรหนวยงานเจาของโครงการเกยวกบขนตอนการจดท า Log Frame เพอซกซอมความเขาใจและเพอให Log Frame ทจะจดท าขนมความถกตองเหมาะสมเปนไปในแนวทางเดยวกน

หนา | 5-2

ทงน เจาหนาททรบผดชอบในการวเคราะหและอนมตโครงการของ สบน. ควรพจารณา Log Frame รวมถงเอกสารรายละเอยดขอมลโครงการทเกยวของกบขอมลใน Log Frame ตามรายการ (Checklist) ในตารางท 5.2 เพอใหแนใจวาการตดตามและประเมนผลโครงการดงกลาวมการก าหนดรปแบบ สมมตฐาน วตถประสงค ผลลพธและความส าเรจของโครงการ และรายละเอยดอนๆ ทเกยวของไวอยางเปนเหตเปนผลและครบถวน โดยในการจดท า Log Frame น นอกจากน คณะผวจยมความเหนวา สบน. อาจก าหนดสมมตฐานหรอตวชวดผลลพธ ทงในเชงปรมาณและคณภาพ ซงเปนปจจยทมผลตอขดความสามารถในการแขงขนของประเทศ เพอใหแนใจวาการลงทนโครงการโครงสรางพนฐานเปนการลงทนทยงยน มคณภาพ ตอบสนองและเปนประโยชนกบความตองการของภาคการผลตและชมชนไดอยางเตมประสทธภาพ รวมถงสอดคลองกบการขยายตวทางเศรษฐกจของประเทศในอนาคต เชน การวดความหนาแนนของเครอขายถนน เครอขายรถไฟเปนสมมตฐาน หรอการตงคาตวชวดคณภาพและความพรอมของโครงสรางพนฐาน การลดความไมปลอดภยหรอลดความเสยงของอบตเหตของระบบการเดนทาง หรอแมแตการลดระยะเวลาในกระบวนการ หรอการอ านวยความสะดวก/เพมประสทธภาพการบรหารจดการของระบบโลจสตกส เปนตน โดยอาจก าหนดเปนรอยละเปรยบเทยบกบกอนการด าเนนการกอสราง

หนา | 5-3

ตารางท 5.1 ตวอยางเบองตนในการจดท า Log Frame ส าหรบโครงการกอสรางรถไฟทางค ชวงจระ-ขอนแกน ของการรถไฟแหงประเทศไทย

ค าสรป ตวชวด แหลงทมาส าหรบการตดตาม

ประเมนผล สมมตฐาน

เปาหมาย พฒนาโครงสรางพนฐานในระบบขนสงทางราง

ความหนาแนนของเครอขายทางรถไฟ จาก ... เปน ...

- รายงานการส ารวจความหนาแนนของเครอขายทางรถไฟ

- นโยบายรฐบาลมความตอเนอง - โครงการสามารถแขงขนกบการขนสงผโดยสารและสนคาในรปแบบอนได

ผลกระทบหรอวตถประสงคของโครงการ (Development Objective) - เพมขดความสามารถในการรองรบผโดยสารและ การขนสงสนคา - ลดปญหาความลาชา เนองจากการรอสบหลกทาง

- ปรมาณการขนสงผโดยสารเพมขน เปน 37,700 - 55,000 คน ในป 2577 หรอเพมขนรอยละ 1.8 - 2 ตอป - ปรมาณการขนสงสนคาเพมขนเปน 16,400 ตนตอวน ในป 2577 หรอเพมขนรอยละ 2.0 - 2.3 ตอป - การเดนรถมปญหาความลาชาลดลงรอยละ ... ในป ...

- รายงานปรมาณผโดยสารและสนคา - รายงานผลการเดนรถ (สถตความลาชา)

- การกอสรางรถไฟทางคขนาดทาง 1 เมตร (Meter Gauge) สายอน เชน มาบกะเบา - จระ เปนไปตามแผนทก าหนดไว - การกอสรางทางรถไฟทางคขนาดทางมาตรฐาน 1.435 เมตร (Standard Gauge) ไทย-จน ชวงแกงคอย-นครราชสมา และนครราชสมา-หนองคาย เปนไปตามแผนทก าหนดไว - การจดหาหวรถจกรของ รฟท. เปนไปตามแผนทก าหนดไว

ผลลพธหรอผลผลตของโครงการ (Output) - ทางรถไฟ สถานรบสงผโดยสาร และสถานยานเกบกองและขนถายตสนคา

ด าเนนการตามแผนทก าหนด ไดแก - เวนคนทดน (ธ.ค. 57 - ก.ย. 59) - จางทปรกษาจดการประกวดราคา (ธ.ค. 57 - พ.ค. 58) - เตรยมเอกสาร / ประกวดราคา / มอบสถานท (ม.ย. 58 - ม.ค. 59)

การเปดใชงานในป 2562 โดยทมาของขอมลและขอมลทไดมาจากการจดเกบในแตละตวชวดจากรายงาน ดงน - รายงานผลส าเรจของโครงการ - รายงานความกาวหนา

- การเวนคนทดนเปนไปตามแผนทก าหนดไว

หนา | 5-4

ค าสรป ตวชวด แหลงทมาส าหรบการตดตาม

ประเมนผล สมมตฐาน

- จางทปรกษาควบคมงานกอสราง (ม.ย. 58 - พ.ย. 58) - กอสรางและควบคมงาน (ก.พ. 59 - 2562) กอสรางแลวเสรจโดยประกอบดวยผลผลต ดงน - ทางรถไฟขนาด 1 เมตร ขนานกบทางรถไฟเดม ระยะทาง 187 กโลเมตร พรอมรวตลอดแนว - สถานรบสงผโดยสาร 19 แหง - สถานยานเกบกองงและขนถายตสนคา 3 แหง

กจกรรมหลกหรอขอมลน าเขา (Input)

ทรพยากร - คาเวนคนทดน 609.34 ลานบาท - คาด าเนนการประกวดราคา 10.00 ลานบาท - คากอสราง 24,708.38 ลานบาท - คาจางทปรกษาควบคมงาน 679.48 ลานบาท รวม 26,007.20 ลานบาท แหลงเงนทน เงนงบประมาณ 619.34 ลานบาท เงนก 25,387.86 ลานบาท

- ไดรบความเหนชอบจากคณะกรรมการบรหาร รฟท. สศช. และ ครม. - ไดรบการสนบสนนเงนงบประมาณและเงนก - ตนทนเพมขนหากโครงการมความลาชา

ทมา : คณะผวจย (2558)

หนา | 5-5

ตารางท 5.2 รายการตรวจสอบความเปนไปไดของการประเมนผลของโครงการ (Evaluability Checklist)

หวขอ รายการ 1. การวเคราะหปญหา

1) โครงการมการระบปญหาหรอความตองการในการแกปญหาไวอยางชดเจนผานการหารอรวมกบผมสวนไดสวนเสยทเกยวของ 2) โครงการมการระบสาเหตของปญหาทท าใหโครงการลาชาและจะไมเปนไปตามเปาหมาย 3) โครงการมการระบผไดรบประโยชนไวอยางชดเจน

2. ค าจ ากดความของวตถประสงค

ผลลพธทคาดวาจะไดรบเมอด าเนนโครงการแลวเสรจมความเชอมโยงกบปญหาและความตองการในการแกปญหาอยางชดเจน โดยเปาหมายของโครงการ (Program Goal) ตองระบใหชดเจนวาโครงการตองการ “เพม” หรอ “ลด” หรอ “บรรลเปาหมาย” อะไร และในหนงโครงการตองมจดมงหมาย (Project Purpose) เพยงหนงอยางเทานน

3. ความสอดคลอง เปนเหตเปนผลของโครงการ

1) โครงการมการระบเปาหมายและวตถประสงคไวอยางชดเจน 2) โครงการมการระบและอธบายเกยวกบผลลพธของโครงการไวอยางชดเจน 3) องคประกอบตางๆ ของโครงการมความสมพนธเปนเหตเปนผลกน สามารถน าไปสการบรรลวตถประสงคของโครงการไดผานวธการปฏบตทจ าเปนตางๆ

4. สมมตฐานและ ความเสยง

1) โครงการมการระบเงอนไขในการด าเนนโครงการและความส าเรจของโครงการไวอยางชดเจน 2) โครงการมการระบกลมบคคล สถาบน หรอองคกรทอาจไดรบผลกระทบทงทางบวกและทางลบจากโครงการไวอยางชดเจน 3) โครงการมการระบและอธบายเกยวกบองคประกอบหรอเหตการณตางๆ ทอย นอกเหนอการควบคมของการจดการโครงการและอาจสงผลกระทบตอความส าเรจ ผลลพธ และการบรรลวตถประสงคของโครงการไวอยางชดเจน 4) โครงการมการระบวธการตดตามความสมเหตสมผลของสมมตฐานเหลานไวอยางชดเจน

5. ตวชวดผลลพธ

1) ตวชวดผลลพธส าหรบวตถประสงคและองคประกอบตางๆ ของโครงการไดระบวธการวดผลลพธเชงปรมาณหรอคณภาพในการด าเนนโครงการไวอยางชดเจน 2) ตวชวดผลลพธมการก าหนดระดบเปาหมายทคาดวาจะไดรบในระหวางและหลง การด าเนนโครงการแลวเสรจไวอยางชดเจน 3) ขอมลโครงการไดรวมขอมลพนฐานตางๆ กอนเรมด าเนนโครงการไวดวย หรอหากไมมขอมลพนฐานเหลาน โครงการกควรออกแบบใหมการเกบขอมลดวย 4) โครงการมการระบเกณฑมาตรฐาน คาเปาหมาย หรอหลกฐานอนๆ ทสามารถใชตดตามความกาวหนาและการบรรลวตถประสงคของโครงการไวอยางชดเจน

ทมา : Monitoring and Evaluation Guidelines – for Better Management of Development Project (version 1.0)

หนา | 5-6

5.1.2 ระหวางด าเนนโครงการ ในขนตอนการตดตามโครงการทก าลงด าเนนการ เจาหนาท สบน. ควรใชขอมลท

ระบใน Log Frame ของโครงการเพอทบทวนความเขาใจบรบท ทมาของโครงการ รวมถงตรวจสอบผลลพธ ความเสยงและสมมตฐานตางๆ ทไดระบไวตอนเรมตนโครงการ โดยเปรยบเทยบกบขอมลในรายงานความกาวหนาของโครงการ ซงตองแสดงขอมลตาม “ตวชวด” และ “แหลงขอมลส าหรบการตดตามประเมนผล” ใน Log Frame ซงโดยทวไปแลวควรตรวจสอบประเดนส าคญดงตอไปน

1) โครงการมการบรรลหรอมแนวโนมทจะบรรลวตถประสงคและเปาหมายเพยงใด 2) โครงการมแนวโนมทจะบรรลผลลพธหรอองคประกอบตางๆ ตามทไดวางแผนไว

โดยเปนไปตามระดบคณภาพ ระยะเวลา ภายใตกรอบวงเงนทตงไวหรอไม 3) สมมตฐานตางๆ ทเกยวของกบโครงการทไดระบไวใน Log Frame ยงคงมความ

สมเหตสมผลหรอไม มสมมตฐานขอใดทไดกลายเปนความเสยงทอาจสงผลกระทบตอความกาวหนาหรอความส าเรจของโครงการหรอไม

ค าสรป ตวชวด แหลงขอมลส าหรบ

การตดตามประเมนผล สมมตฐาน

เปาหมาย ผลกระทบในระยะยาวของโครงการ

ตวชวดผลการด าเนนงานภาพรวมตามยทธศาสตร

- ระบบประเมนผลของโครงการ - ขอมลเชงสถตทเกยวของ - การส ารวจ

ความเสยงเกยวกบผลกระทบเชงยทธศาสตร

ผลกระทบหรอวตถประสงค ของโครงการ (Development Objective) ผลกระทบของโครงการน การเปลยนแปลงในพฤตกรรมหรอระบบของผทไดรบประโยชนหรอการเปลยนแปลงการด าเนนงานขององคกร

ตววดทระบถงความส าเรจของโครงการ มลคา ผลประโยชน และผลตอบแทนของการลงทน

ขนตอน เหตการณ บคคล หรอแหลงขอมลส าหรบ การจดท าระบบประเมนผลโครงการ

ความเสยงเกยวกบผลกระทบระดบโปรแกรม ปจจยภายนอกทสงผลถงการบรรลวตถประสงคโครงการ

ผลลพธหรอผลผลตของโครงการ (Output) โครงการนมผลผลตอะไรบาง

ตวบงชทวดความส าเรจของ ผลผลตของโครงการ

ขนตอน เหตการณ บคคล หรอแหลงขอมลส าหรบระบบการควบคมและตดตามการด าเนนโครงการ

ความเสยงเกยวกบประสทธผลของการออกแบบโครงการ

กจกรรมหลกหรอขอมลน าเขา (Input) องคประกอบหรอกจกรรมหลกทตองด าเนนการ เพอทจะน าไปสผลลพธ

รายละเอยดของทรพยากรทใช งบประมาณ ทรพยากรทงดานการเงน กายภาพ บคลากรทจ าเปนในการน าไปสผลลพธ รวมทงระบแหลงทมาของเงนลงทน และระบกรอบเวลาด าเนนงาน

เงอนไขปจจยภายนอกและปจจยแวดลอมทตองบรรลเพอเรมโครงการ และท าใหเกดกจกรรมของโครงการ

แผนภาพท 5.1 : การใช Log Frame ในการตดตามความกาวหนาในการด าเนนโครงการ ทมา : คณะผวจย (2558)

หนา | 5-7

5.1.3 หลงด าเนนโครงการแลวเสรจ เจาหนาท สบน. สามารถใช Log Frame เปนเครองมอในการก าหนดแผนและ

หลกเกณฑส าหรบการประเมนโครงการทแลวเสรจได เชน ตงค าถามในการประเมนผลดานประสทธผลและผลกระทบของโครงการจากความสมพนธทเปนเหตเปนผลกน (Causal Relationships) ขององคประกอบใน Log Frame นอกจากนน เจาหนาท สบน. ยงสามารถใชขอมลตวชวดและแหลงขอมลส าหรบการตดตามประเมนผลใน Log Frame ส าหรบการก าหนดวธการเกบขอมลทจ าเปนของโครงการ รายละเอยดการใช Log Frame ในการก าหนดแผนการประเมนผลโครงการปรากฏตามแผนภาพท 5.2

แผนภาพท 5.2 : การใช Log Frame ในการก าหนดแผนการประเมนผลโครงการ ทมา : JICA Guideline for Project Evaluation (September 2004), Part II: JICA’s Evaluation Methods

นอกจากนน สวนประกอบตางๆ ของ Log Frame ยงสมพนธกบเกณฑการประเมนโครงการของ OECD/DAC ทง 5 ดานตามตารางท 5.3 ดงน

หนา | 5-8

ตารางท 5.3 ความสมพนธระหวาง Log Frame กบเกณฑการประเมนโครงการของ OECD/DAC 5 ดาน ความ

สอดคลอง ประสทธผล ประสทธภาพ ผลกระทบ ความยงยน

เปาหมาย

ผลกระทบของโครงการ หรอวตถประสงค

ผลลพธของโครงการ หรอผลผลต

กจกรรมหลกหรอขอมลน าเขา

ทมา : เอกสารการอบรมเรอง Logical Framework และการประเมนผลโครงการเบองตน ส านกงานบรหารหนสาธารณะ กรกฎาคม 2558

อยางไรกด เจาหนาท สบน. จะตองตระหนกดวยวาขอมลทไดบนทกไวใน Log Frame เปนเพยง

สวนหนงของขอมลทจ าเปนตอการประเมนผลโครงการเทานน เนองจาก Log Frame เปนการน าเสนอตวชวดทเปนไปไดส าหรบประเมนวตถประสงคและผลลพธของโครงการ ซงอาจไมครอบคลมองคประกอบดานอนๆ ทส าคญดงตอไปน

1) ขนตอนการด าเนนโครงการ เนองจากการประเมนผลหลงโครงการแลวเสรจทสามารถระบขอเสนอแนะและบทเรยนท

ไดรบนนอาจมขอบเขตมากกวาการบรรลผลลพธตามตวชวด ดงนน เจาหนาท สบน. ควรค านงถงการด าเนนงานตามขนตอนตางๆ ของโครงการรวมถงปญหาและอปสรรคควบคไปดวย ตวอยางเชน โครงการอาจไดรบผลกระทบจากปญหาการเวนคนทดนและรอยายสงปลกสรางหรอเกดผลกระทบตอสงแวดลอม ดงนน แผนการด าเนนโครงการอาจมการปรบเปลยนเพอใหตรงกบความตองการในขณะนน สงผลใหขอมลใน Log Frame ทก าหนดไวกอนเรมโครงการไมสามารถน ามาปรบใชกบการประเมนผลหลงโครงการแลวเสรจได

2) ผลกระทบเชงคณภาพของโครงการ เนองจากการวดผลลพธของโครงการทระบไวใน Log Frame สวนใหญจะก าหนดตวชวดใน

เชงปรมาณ ดงนน เจาหนาท สบน. ควรค านงถงผลกระทบเชงคณภาพของโครงการควบคไปดวย โดยอาจด าเนนการส ารวจทางดานวศวกรรม ลกษณะทางกายภาพ และความพงพอใจของผไดผลประโยชนจากโครงการ ตวอยางเชน โครงการปรบปรงทางรถไฟ อาจมการระบผลลพธใน Log Frame ในดานความเรวทเพมขนหลงด าเนนโครงการ ผประเมนโครงการอาจส ารวจ “ความสะดวกสบาย” ของผโดยสารจากการตอบแบบสอบถามเพอวดผลลพธในเชงคณภาพของโครงการเพมเตมได

หนา | 5-9

3) ขอพจารณาอนๆ ทไมไดระบไวใน Log Frame เนองจากโครงสรางทเปนเหตเปนผลของ Log Frame อาจท าใหไมสามารถครอบคลม

ขอพจารณาบางประการของโครงการได เชน องคประกอบภายในทสงผลเชงบวกและเชงลบของโครงการ ผลกระทบขางเคยง ซงเจาหนาทประเมนโครงการของ สบน. ควรค านงถงขอพจารณาเหลานในกระบวนการประเมนผลหลงโครงการแลวเสรจควบคกนไปดวย

คณะผวจยมความเหนวา การน าตารางเหตผลสมพนธ (Logical Framework) เขามาใชในการประเมนผลโครงการเปนเครองมอทจะชวยให สบน. ปรบรปแบบ วธการประเมนใหเปนระบบและมมาตรฐานมากขน ทงในชวงกอนเรมโครงการ ระหวางการด าเนนโครงการ (ตดตามโครงการ) และภายหลงจากทกอสรางโครงการเสรจสนแลว โดยคณะผวจยขอเสนอแนะกรอบแนวทางการประเมนโครงการทเหมาะสมส าหรบการด าเนนงานของ สบน. ดงน

5.2 การประเมนกอนเรมโครงการ ในการพจารณาประเมนโครงการกอนเรมด าเนนโครงการ เจาหนาท สบน. จะวเคราะหความ

เหมาะสมและความเปนไปไดของโครงการจากรายงานผลการศกษาความเปนไปไดของโครงการ (Feasibility Study) วเคราะหวตถประสงคโครงการ ลกษณะโครงการ และรายละเอยดอนๆ ประกอบ เพอเปนขอมล ในการเสนอความเหนตอคณะรฐมนตรเพอพจารณาอนมตโครงการ หรอพจารณาจดหาแหลงเงนลงทนส าหรบโครงการ ซงโดยสวนใหญแลวรายงานผลการศกษาความเปนไปไดของโครงการจะใชรปแบบการวเคราะหตนทน-ผลประโยชน (Cost Benefit Analysis : CBA) เปนหลกเนองจากสามารถชใหเหนผลประโยชนทจะเกดขนกบโครงการได เชน ผลประโยชนในเชงเศรษฐกจ (EIRR) การประหยดเวลาในการเดนทาง ซงมผลตอตนทนการขนสงทลดลงและสวนเกนทเพมขนในระบบเศรษฐกจ เปนตน ซงสามารถเพมผลตภาพและความสามารถในการแขงขนของประเทศ รวมถงการขยายตวทางเศรษฐกจของประเทศในภาพรวมไดในทสด โดยคณะผวจยมความเหนวา นอกเหนอจากการพจารณาความคมคาในการลงทน และความเหมาะสมในการด าเนนโครงการทมตอภาพรวมของประเทศแลว สงทส าคญและเปนบทบาทหลกของ สบน. คอ การพจารณาแหลงเงนทเหมาะสมในการด าเนนโครงการ สดสวนการรบภาระระหวางภาครฐ รฐวสาหกจ และเอกชน ซงเจาหนาท สบน. จะตองสามารถวเคราะหหรอแสดงใหเหนถงหลกการและเหตผลเพอสนบสนนหรอคดคานการด าเนนโครงการไดอยางชดเจน ทงน เจาหนาทจะตองวเคราะหและประเมนโครงการในดานตางๆ ดงน

5.2.1 การวเคราะหวตถประสงคโครงการเบองตนและความสอดคลองกบนโยบายรฐบาล เจาหนาทวเคราะหภาพรวมการด าเนนงานวามวตถประสงค เปาหมาย และผลจาก

การด าเนนโครงการสอดคลองกบแนวนโยบายพนฐานทก าหนดไวในรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย ยทธศาสตรการพฒนาประเทศตามแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต นโยบายของรฐบาล แผนแมบท และแผนยทธศาสตรการพฒนาอน ๆ ทเกยวของอยางไร โดยหนวยงานเจาของโครงการจะตองด าเนนการไดโดยไมขดตอขอกฎหมายและระเบยบทเกยวของดวย

การวเคราะหความสอดคลองโครงการกบนโยบายและแผนพฒนาเศรษฐกจของประเทศมวตถประสงคเพอเปนแนวทางในการบรหารจดการหนสาธารณะอยางมประสทธภาพ เพอใหการด าเนนนโยบาย

หนา | 5-10

พฒนาประเทศเปนไปอยางยงยน โดยเจาหนาทจะตองพจารณาโครงการเงนกวามความสอดคลองตามแนวทางเหลานหรอไมอยางไร

1) บทบญญตรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย อนเปนแนวนโยบายหลกในการปกครองและด าเนนกจการของประเทศ เชน แนวนโยบายดานการมสวนรวมของประชาชน แนวนโยบายดานทรพยากร ธรรมชาตและสงแวดลอม สทธเสรภาพของปวงชนชาวไทย เปนตน

2) ยทธศาสตรการพฒนาประเทศในระยะแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต โดยจะตองเปนโครงการลงทนทสอดคลองกบแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาตเพอใหการกเงนเพอลงทนเปนไปเพอการพฒนาดานเศรษฐกจและสงคม สอดคลองกบการก าหนดทศทางการพฒนาประเทศในแตละชวงระยะเวลาของแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต

3) นโยบายรฐบาล เพอเปนกลไกในการขบเคลอนการพฒนาประเทศตามนโยบายของรฐบาล จ าเปนอยางยงทโครงการจะตองมวตถประสงค การด าเนนการตามทนายกรฐมนตรไดประกาศตอรฐสภา ซงจะมทงนโยบายทางดานความมนคง การพฒนาเศรษฐกจ สงคม คณภาพชวต ดานพลงงาน เปนตน

4) แผนยทธศาสตรหรอแผนแมบทอนๆ เปนการวางแผนเพอการพฒนาประเทศ โดยมการก าหนดเปาหมายทชดเจน โดยหนวยงานราชการจะตองใหความรวมมอในการด าเนนการตามแผนงาน และไดรบงบประมาณอยางเพยงพอเพอใหบรรลเปาหมายของแผน ทงน เพอเพมโอกาสและความไดเปรยบใหกบประเทศ และลดปญหาอปสรรคใหนอยลง เชน แผนหลกการขนสงและจราจร ยทธศาสตรกระทรวงคมนาคม แผนยทธศาสตรการพฒนาโครงสรางพนฐานดานการคมนาคมขนสงของประเทศ พ.ศ. 2556 – 2563 ยทธศาสตรการพฒนาระบบโลจสตกสของประเทศไทย กรอบความรวมมอระหวางประเทศทเกยวของ เชน ประชาคมอาเซยน (Asean Economics Community: AEC) กรอบความรวมมอ (GMS Greater Mekong Subregion) เปนตน แผนการพฒนาโครงขายรถไฟทางคทวประเทศ แผนการพฒนาโครงขายทางรถไฟสายใหม รวม 17 เสนทาง และแผนยทธศาสตรอน ๆ ทเกยวของ เปนตน ทงน ส าหรบโครงการกอสรางรถไฟทางคตองตรวจสอบวามการทบทวนผลการศกษาแลว

5.2.2 การวเคราะหลกษณะของโครงการ นอกเหนอจากการวเคราะหลกษณะโครงการโดยทวไป ซงประกอบดวยขนาดโครงการ วงเงน

ลงทน แผนการด าเนนโครงการ ขอบเขตการด าเนนโครงการ ก าหนดระยะเวลาของแผนด าเนนการ ตวชวดผลความส าเรจโครงการ และผไดรบผลประโยชนวาเหมาะสม จ าเปนตอสถานการณปจจบน หรอการพฒนาเพออนาคตหรอไมอยางไรแลว เจาหนาทจ าเปนอยางยงทจะตองวเคราะหถงปจจยอนทเกยวของ ดงน

1) ลกษณะภาพรวมของการด าเนนงานในสาขา จะเปนการรวเคราะหสภาพขอเทจจรงของภาพรวมการด าเนนงานของโครงการวา

สอดคลองกบกจการในสาขานนๆ วามสภาพปจจบน หรอผลการด าเนนงานในอดตของโครงการประเภทเดยวกน หรอแนวโนมในการพฒนากจการในสาขานน ๆ อยางไร มปญหาอปสรรคเชนไร และจ าเปนตองมแนวทางการแกไขหรอมการด าเนนการเชนไร โดยโครงการทเกดขนจะสามารถแกไขปญหาทเกดขนไดหรอไม มากนอยเพยงใด

หนา | 5-11

2) ประโยชนหรอผลกระทบของโครงการในดานตางๆ โครงการจะตองสามารถระบถงประโยชนทประชาชนในพนทโครงการหรอในบรเวณ

พนทโครงการจะไดรบภายในกรอบระยะเวลาทชดเจน ซงประชาชนทวไป ผรบบรการถอเปนผรบประโยชนโดยตรงจากการด าเนนโครงการ นอกจากน จะตองวเคราะหถงผลกระทบตอสงแวดลอมและการมสวนรวมของประชาชน ผลกระทบตอนโยบายดานเศรษฐกจจากการลงทนโครงการ รวมถงผลประโยชนของโครงการตอการพฒนาทรพยากรบคคล การยกระดบดานเทคโนโลยตอการพฒนาประเทศ 3) ความเชอมโยงกบโครงการอน

จะวเคราะหวาโครงการลงทนมสวนสนบสนนการด าเนนการของโครงการทมอย สงเสรมหรอสามารถแกไขใหปญหาอปสรรคของแผนงานในภาพรวมดขนไดหรอไมอยางไร เพอใหการด าเนนการในระยะสนและระยะยาวมความสอดคลองและเชอมโยงกนเกดประสทธภาพและประสทธผลในภาพรวมส าหรบการด าเนนการ ของสาขานนๆ เชน การคดเลอกโครงการลงทนตามแผนยทธศาสตรจะไดรบการจดล าดบและคดเลอกใหเปนโครงการ ลงทนทใชเงนกเพอใหสามารถด าเนนโครงการไดทนท อยางไรกด เจาหนาทจ าเปนจะตองพจารณาดวยวาโครงการลงทนทประกอบหรอเชอมโยงกนซงอาจจะอยในหรอนอกแผนยทธศาสตรมความพรอมทจะด าเนนการในทนทดวยหรอไม เพอใหแนใจวาโครงการลงทนดงกลาวจะกอใหเกดผลสมฤทธในภาพรวม

5.2.3 การวเคราะหความเปนไปไดและทางเลอกในการด าเนนโครงการ เนองจากประเทศไทยมการพฒนาโครงสรางพนฐานโดยมการตดสนใจเลอกโครงการจาก

ระดบนโยบาย (Top-down) จงประสบปญหาในการด าเนนโครงการในบอยครง เชน การตอตานจากประชาชนในพนทและองคกรเอกชน จนท าใหเกดความลาชาในการด าเนนการกอสราง หรอไมสามารถด าเนนโครงการตอไปได ซงสงผลกระทบตอการพฒนาประเทศในภาพรวม ทงในดานคณภาพชวตของประชาชน และกระทบตอขดความสามารถใน การแขงขนของประเทศ รวมทงไมสามารถใชประโยชนจากระบบโครงสรางพนฐานทไดลงทนไปแลวใหคมคา เกดความสญเสยทางเศรษฐกจ และกระทบตอบรรยากาศการลงทนของประเทศ ดงนน จงมความจ าเปนอยางยงทภาครฐจะตองมการวเคราะหทางเลอกและความเปนไปไดในการด าเนนโครงการตงแตกอนเรมด าเนนโครงการ เพอใหการพฒนาโครงสรางพนฐานมความตอเนองและสามารถตอบสนองยทธศาสตรการพฒนาประเทศไดอยางยงยน โดยเจาหนาท สบน. จะตองวเคราะหผลการศกษาความเปนไปไดในการด าเนนโครงการ โดยมรายละเอยด ดงน

5.2.3.1 การวเคราะหผลการศกษาความเปนไปไดในการด าเนนโครงการ (Feasibility Study) ในการพจารณาโครงการลงทนเพอบรรจในแผนการบรหารหนสาธารณะประจ าป

งบประมาณ ซงเปนขนตอนสดทายกอนการจดหาเงนกใหกบโครงการ เจาหนาทจ าเปนตองพจารณาคดเลอกโครงการทเหมาะสมและคาดวาจะสามารถด าเนนการไดตามวตถประสงค โดยเจาหนาทจะด าเนนการวเคราะห Feasibility Study ซงเปนรายงานความเปนไปไดของทางเลอกตางๆ ในการด าเนนโครงการ กอนทหนวยงานเจาของโครงการจะน ามาจดท าเปนนโยบาย แผนงาน โครงการ โดยเจาหนาทจะตองพจารณาจากปจจย 6 ดาน ประกอบดวย

หนา | 5-12

1) ดานเศรษฐกจ เจาหนาทจะตองประเมนวาโครงการมการประเมนคาใชจายในการด าเนน

โครงการเทยบกบผลตอบแทนทจะไดรบ โดยพจารณาเบองตนจากผลประโยชนทจะไดรบมมลคาสงกวามลคา ทตองลงทนหรอไม ทงผลตอบแทนทเปนตวเงนและผลตอบแทนทางสงคม และสามารถด าเนนการใหเสรจสนตามแผนไดหรอไม วธทมกใชพจารณา เชน Break-even Analysis Return on Investment (ROI) และ Net Present Value เปนตน

2) ดานสงคม เจาหนาทจะตองประเมนวาโครงการลงทนจะตองไมขดตอวฒนธรรม ประเพณ

วถการด ารงชวตของประชาชนในพนทด าเนนการ รวมทงโครงการตองเปนทยอมรบของสงคม โดยพจารณาจากประเภทของผลกระทบ ขนาดของผลกระทบ และระยะเวลาของผลกระทบ ดงนน โครงการลงทนขนาดใหญ เชน โครงการกอสรางเขอน หรอโครงการกอสรางถนน ทมโอกาสจะการตอตานจากประชาชนผมสวนไดสวนเสย จงจ าตองจดใหมการรบฟงความคดเหนของประชาชน หรอการจดท าประชาพจารณ เพอปองกนปญหาดงกลาวซงเปนอปสรรคตอการด าเนนโครงการใหบรรลวตถประสงค โดยในการประเมนดานสงคมน เจาหนาทจะตองใหความส าคญถงการวเคราะหวาโครงการมผลประโยชนทสามารถตอบสนองตอชมชนไดมากนอยเพยงไร เพอใหการใชผลประโยชนโครงการลงทนคมคาไดมากทสด

3) ดานการเมอง เจาหนาทวเคราะหวาโครงการตองสอดคลองกบนโยบายของรฐบาล หรอเปน

โครงการทไดรบการสนบสนนใหด าเนนการ เพอปองกนความไมตอเนองในการด าเนนโครงการเมอเกดการเปลยนแปลงทางการเมอง

4) ดานการบรหารจดการ เจาหนาทวเคราะหขดความสามารถของหนวยงานเจาของโครงการ โดยดจาก

ขอมลผลการด าเนนโครงการในอดต เชน ความสามารถในการด าเนนโครงการและการเบกจายเงนเปนไปตามแผนหรอไม แนวทางในการดแลรกษาผลผลตโครงการใหมความยงยน เปนตน ทงน เพอเปนขอมลในการพจารณาในการจดสรรเงนกในแตละปงบประมาณ และพจารณาประมาณการณกรอบการด าเนนการและการเบกจายเงนโครงการรวมกบหนวยงานเจาของโครงการ

5) ดานเทคนค เจาหนาทพจารณาความเหมาะสมและความเปนไปไดดานเทคนค ไดแก (1) ความพรอมของโครงการ เชน สามารถระบพกดพนทด าเนนการได พนท

ด าเนนการมความเหมาะสมและไมตดปญหาการเวนคนทดน มแผนการด าเนนโครงการและแผนการใชจายเงนชดเจน มการก าหนดระยะเวลาในการด าเนนโครงการ เปนตน

(2) ทางเลอกและรปแบบในการด าเนนโครงการ เชน มการเลอกใชเทคโนโลย ทเหมาะสม (เครองจกร/เครองมอ/อปกรณการผลต) ภายใตตนทนทเหมาะสมและคมคา ทงงบลงทนและงบด าเนนงาน ขนตอนในการด าเนนการหรอรปแบบการบรหารจดการมความเหมาะสมถกตอง เปนตน

หนา | 5-13

6) ดานสงแวดลอม เนองจากกระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม ไดก าหนดประเภท

และขนาดของโครงการ หรอกจการ ทอาจกอใหเกดผลกระทบตอชมชนอยางรนแรง ทงทางดานคณภาพสงแวดลอม ทรพยากรธรรมชาต และสขภาพ ซงตองจดท ารายงานการวเคราะหผลกระทบสงแวดลอม (Environmental Impact Assessment : EIA) และรายงานการวเคราะหผลกระทบสงแวดลอมและสขภาพ (Environmental Health Impact Assessment: EHIA) เสนอตอส านกงานนโยบายและแผนสงแวดลอม เพอด าเนนการใหความเหนตามทก าหนดในพระราชบญญตสงและเสรมรกษาคณภาพสงแวดลอมแหงชาต พ.ศ. 2535 ดงนน ในการพจารณาความเปนไปไดในการด าเนนโครงการลงทน เจาหนาทจงตองพจารณาวา โครงการตองจดท า EIA หรอ EHIA หรอไม ถาเขาขายตองจดท าไดด าเนนการจดท าและไดรบความเหนชอบแลวหรอยง หรอตองใชระยะเวลามากนอยแคไหนในการไดรบผลการพจารณา EIA หรอ EHIA เพอก าหนดระยะเวลาการด าเนนงานในอนาคต

ทงน การประเมน EIA หรอ EHIA ดงกลาวเปนการประเมนเพอชใหเหนวาเมอมโครงการแลวจะมผลกระทบทางบวกหรอทางลบตอสภาพแวดลอมอยางไรบาง ทงผลกระทบทางตรงและทางออม และหากมผลกระทบทางลบหรอเสยหายตอสภาพแวดลอมแลวจะมวธการหรอแนวทางในการปองกนและแกไขไดอยางไร เพอใหเกดผลกระทบนอยทสด และเสยคาใชจายต าทสด โดยอาจรวมการพจารณาโอกาสทจะพฒนาคณภาพสงแวดลอมดวย

5.2.3.2 การพจารณาคดเลอกโครงการลงทนภาครฐ เมอเจาหนาทไดด าเนนการวเคราะห Feasibility Study แลว เจาหนาทจะตอง

คดเลอก จดล าดบความส าคญโครงการ เนองจากขอจ ากดของงบประมาณในการด าเนนโครงการ และเพดานในการกอหนตามพระราชบญญตการบรหารหนสาธารณะ พ.ศ. 2548 และทแกไขเพมเตม ดงนน สบน. จงตองพจารณาคดเลอกโครงการลงทนภาครฐตามล าดบความส าคญ โดยพจารณาจากหลกเกณฑทส าคญ ไดแก ความจ าเปนเรงดวนของโครงการ ผลทคาดวาจะไดรบจากการด าเนนโครงการ (Desirability) ความคมคาทางเศรษฐกจและสงคม ความสอดคลองกบทศทางและนโยบายของรฐบาล ความพรอมในการด าเนนโครงการ โครงการมรายละเอยดทชดเจน และความเปนไปไดในเรมการด าเนนเบกจายไดทนท

นอกจากน ในบางกรณหลกเกณฑในการพจารณาคดเลอกโครงการลงทนอาจเปนไปตามวตถประสงคของแหลงเงนก หรอวตถประสงคในการกเงนได ตวอยางเชน โครงการลงทนภายใตแผนปฏบตการไทยเขมแขง 2555 มวตถประสงคเพอชวยกระตนเศรษฐกจและเพมการจางงานผานการลงทนของรฐควบคการสรางขดความสามารถในการแขงขนในระยะยาว จงมหลกเกณฑในการพจารณากลนกรองโครงการ คอ 1) เปนโครงการทสอดคลองกบวตถประสงคของแผนฟนฟเศรษฐกจระยะท 2 2) มความพรอมในการด าเนนโครงการและสามารถเบกจายเงนลงทนไดในปงบประมาณ 2553 3) เปนโครงการทมสดสวนของการซอสนคาและบรการภายในประเทศ 4) เปนโครงการลงทนทจะมผลตอการเพมขดความสามารถในการแขงขนของประเทศและยกระดบคณภาพชวตของประชาชนในระยะยาว โดยไมใชโครงการศกษาและส ารวจขอมล เพอใหสอดคลองกบเปาหมายทเนนการกระตนใหเกดการลงทนภายในประเทศ เพอสรางการจ างงานและสรางรายไดใหแกประชาชนทไดรบผลกระทบจากวกฤตเศรษฐกจ และสงใหเกดผลในการกระตนเศรษฐกจภายในประเทศโดยเรว

หนา | 5-14

5.2.4 การวเคราะหทางการเงน ในการวเคราะหทางการเงน เจาหนาทจะตองประเมนความเหมาะสมของประมาณการ

ผลตอบแทนของโครงการลงทนภาครฐ เชน คาบรการ คาธรรมเนยม ทหนวยงานเจาของโครงการไดจดท าขน โดยพจารณาจากตวชวดของผลตอบแทน ไดแก

5.2.4.1 มลคาปจจบนทางการเงน Financial Net Present Value (FNPV) เปนการค านวณมลคาปจจบนของตนทนจากการลงทน ตนทนจากการด าเนนงาน และรายได คดลดด วยตนทนเฉลยของเงนทน (Weight Average Cost of Capital: WACC) โดยโครงการทมความคมคาทางการเงนจงตองม FNPV มากกวา 1 หนวยงานเจาของโครงการสามารถด าเนนโครงการดงกลาวได

5.2.4.2 อตราผลตอบแทนทางการเงน Financial Internal Rate of Return (FIRR) หมายถงอตราคดลดทท าให FNPV เทากบ 0 :ซงเปนอตราผลตอบแทนจากการด าเนนโครงการ โดยโครงการทมความคมคาทางการเงนจงตองม FIRR มากกวาตนทนเฉลยของเงนทน (WACC) ของโครงการ หนวยงานเจาของโครงการสามารถด าเนนโครงการดงกลาวได

เจาหนาทจะตองพจารณาสมมตฐานทใชในการค านวณตวชวดดงกลาวใหมความเปนไปไดและสะทอนตนทน คาใชจาย และรายได ทแทจรงตลอดอายโครงการ โดยสมมตฐานทใชในการค านวณตวชวด ประกอบดวย

1) ตนทนการลงทน ประกอบดวย (1) ตนทนคงท ตนทนคงทสวนใหญจะเปนตนทนหลกของตนทนในการ

ลงทนทงหมด ไดแก คาจดกรรมสทธทดน คาสงกอสราง คาเครองจกร โดยในประเมนความเหมาะสมของโครงการปทสนสดโครงการจะตองบวกกลบมลคาสนทรพยดงกลาวเปนกระแสเงนสดรบของโครงการ

(2) เงนลงทนในการเรมโครงการ ตนทนในการเตรยมโครงการ ได แก คาศกษาความเหมาะสม คาจางทปรกษา คาส ารวจออกแบบ คาใชจายในการอบรม การวจยและพฒนา

(3) เงนทนหมนเวยนตลอดอายโครงการ ในโครงการบางประเภทเงนทนหมนเวยนจะมสดสวนทสง โดยจะเปนการประมาณการความตองการใชเงนสดในแตละชวงเวลา (สนทร พยหมนเวยน ไดแก ลกหนการคา สนคา เงนสด หนสนหมนเวยน ไดแก เจาหนการคา)

2) ตนทนและรายไดจากการด าเนนงาน ประกอบดวย (1) ตนทนจากการด าเนนงาน (Operating Costs) เปนคาใชจายเพอการซอ

สนคาและบรการทไมใชคาใชจายทเกดจากการลงทน ประกอบดวยตนทนจากการผลตสนคาและบรการโดยตรง (คาบรการ คาจาง คาบ ารงรกษา เปนตน) รวมทง คาใชจายในการบรหารโครงการ

(2) รายได (Revenues) รายไดจากการขายสนคาและบรการของโครงการ เชน น าประปา ไฟฟา คาบรการทางการศกษา สาธารณสข คาผานทางหลวงพเศษ โดยรายไดจะประมาณการจากปรมาณการใหบรการและราคาคาบรการ โดยไมรวมรายไดจากการสนบสนนของภาครฐ

(3) อตราคดลดทางการเงน (Discount Rate) อตราทใชในการคดลดกระแสเงนสดรบ-จายในอนาคตทจะเกดขนในแตละปกลบมาเปนมลคาปจจบน (Present Value)

หนา | 5-15

5.2.5 การพจารณาแหลงเงนลงทน ในการวเคราะหทางการเงนส าหรบโครงการลงทนภาครฐ นอกจากเจาหนาทจะตอง

วเคราะหเพอประเมนความเหมาะสมในการด าเนนโครงการแลว ยงเปนการวเคราะหเพอพจารณาแหลงเงนทนทเหมาะสมในการสนบสนนโครงการ มาตรการและกลไกสนบสนนทางการเงน ส าหรบการพฒนาโครงสรางพนฐาน เชน การเพมบทบาทภาคเอกชน (Public Private Partnership) การระดมทนกอสรางดวยกองทนโครงสรางพนฐาน และการใชแหลงเงนจากกองทนอนของภาครฐในกรณทกฎหมายและระเบยบทเกยวของเอออ านวย เพอเพมประสทธภาพการบรหารจดการทางการเงน และลดภาระทางการเงนภาครฐในภาพรวมทงน การวเคราะหในขนตอนดงกลาวถอเปนหนาทหลกของ สบน. ทเปนหนวยงานทมการความเชยวชาญและประสบการณทเกยวของโดยตรง

5.2.5.1 โครงการลงทนของรฐบาลและรฐวสาหกจทรฐบาลรบภาระการลงทน ส าหรบโครงการทมความคมคาทางเศรษฐกจและสงคม (Economic Feasible : Economic Internal rate of Return (EIRR)) สง แตมความคมคาทางการเงน (Financial Feasible : Financial Internal rate of Return (FIRR)) ต า เจาหนาทควรพจารณาจดหาแหลงเงนลงทนจากงบประมาณเพอสนบสนนการลงทนในสวนของการจดกรรมสทธทดน การศกษาความเหมาะสมของโครงการ รวมถงการส ารวจและออกแบบรายละเอยดของโครงการ และกระทรวงการคลงจะตองจดหาเงนกทรฐบาลรบภาระเพอสนบสนนการลงทนในสวนของคากอสรางและการจดหาโครงสรางพนฐาน รวมทงการเปดโอกาสใหภาคเอกชนเขารวมลงทนในรปแบบ PPPs (Public Private Partnerships) ในสวนของระบบการบรหารจดการและการใหบรการ ทงน เพอเพม ประสทธภาพในการใหบรการสาธารณะและสาธารณปการพนฐานแกประชาชน

5.2.5.2 โครงการลงทนของรฐวสาหกจทรฐวสาหกจรบภาระการลงทนเอง ส าหรบโครงการทม EIRR และ FIRR สง เชน โครงการปรบปรงทาอากาศยาน โครงการจดหาเครองบน โครงการพฒนาทาเทยบเรอชายฝง (ทาเทยบเรอ A) ททาเรอแหลมฉบง โครงการทางพเศษสายพระราม 3-ดาวคะนอง-วงแหวน รอบนอกกรงเทพมหานครดานตะวนตก และการจดซอรถประจ าทางเชอเพลง NGV 3,183 คน และอจอด เจาหนาทควรพจารณาใหรฐวสาหกจรบภาระการลงทนเอง จากเงนรายไดของรฐวสาหกจ เงนกของรฐวสาหกจ รวมทงการเปดโอกาสใหภาคเอกชนเขารวมลงทน

นอกจากน รฐวสาหกจในกลมสาธารณปโภค เชน สาขาไฟฟา สาขาน าประปา เปนกลมทรบภาระการลงทนเอง เนองจากมความสามารถในการช าระหนคอนขางสง (Debt Service Coverage Ratio) โดยรฐวสาหกจกลมนสามารถลงทนโครงการโดยใชรายไดของรฐวสาหกจควบคกบการออกพนธบตรเพอระดมทนโครงการโดยกระทรวงการคลงไมค าประกนได ทงน สดสวนการใชรายไดและการระดมทนขนอยกบสถานะทางการเงนของรฐวสาหกจและการเปรยบเทยบตนทนและคาเสยโอกาสทางการเงนของหนวยงานเปนหลก

หนา | 5-16

แผนภาพท 5.3 รปแบบการรบภาระการลงทน ทมา : คณะผวจย (2558)

ส าหรบการพจารณาแหลงเงนก ในล าดบแรกเจาหนาท สบน. จะตองพจารณาวาโครงการดงกลาวมสดสวนของ Import Content อยางมนยส าคญหรอไม หากโครงการดงกลาวมสดสวน Import Content ทสง การเลอกใชเงนกตางประเทศจะเปนแนวทางทดเนองจากเปนการปดความเสยงอตราแลกเปลยนในชวงทตองใชจายเปนสกลเงนตางประเทศ โดยรฐวสาหกจตางๆ มทางเลอกในการกเงนตางประเทศจากแหลงเงนกทางการระหวางประเทศ เชน Japan International Cooperation Agency (JICA) Asian Development Bank (ADB) หรอ World Bank หรอกรณทรฐวสาหกจมสถานะทางการเงนดประกอบกบมการด าเนนธรกจระหวางประเทศ เปนทรจกของนกลงทนตางชาต เชน บรษท การบนไทย จ ากด (มหาชน) และ บรษท ปตท. จ ากด (มหาชน) กอาจพจารณาออกตราสารหนสกลเงนตางประเทศในตลาดทนตางชาต โดยรฐวสาหกจทตองการระดมทนจะตองพจารณาเปรยบเทยบเงอนไขของแตแหลงเงนกทมความเหมาะสมกบโครงการเปนล าดบตอมา โดยเงอนไขดงกลาวน รวมถงการพจารณาอายเงนก ระยะการเบกจาย รปแบบการเบกจายและช าระเงนก ตลอดจนตนทนเงนก ซงในสวนของตนทนดงกลาวจะตองพจารณาเปรยบเทยบกบแหลงเงนกตางประเทศอนๆ และแหลงเงนกในประเทศโดยใชอตราผลตอบแทนพนธบตรรฐบาลทมอายเทยบเคยงเปนดชนเปรยบเทยบกบตนทนสทธ (All-in-Cost) ของเงนกตางประเทศทรวมตนทนการแปลงหนดงกลาวเปนสกลเงนบาททงหมด ทงน หากเงนกตางประเทศมเงอนไขเงนกทเหมาะสมและมตนทนทงหมด (All-in-Cost) ทถกกวาเงนกตางประเทศอนๆ และเงนกในประเทศ หนวยงานและกระทรวงการคลงกจะพจารณาทาบทามแหลงเงนกดงกลาว ส าหรบในกรณทเงนกในประเทศถกกวาเงนกตางประเทศหนวยงานอาจพจารณากเงนในประเทศแทน ทงน เพอเปนการประหยดคาใชจายในการด าเนนโครงการ และสอดคลองกบมาตรา 23 ของพระราชบญญตการบรหารหนสาธารณะ พ.ศ. 2548 และทแกไขเพมเตม ทก าหนดใหสามารถกเงนบาทแทนการกเงนตราตางประเทศได ในกรณทภาวะตลาดการเงนในประเทศเอออ านวยและเปนประโยชนตอการพฒนาระบบการเงน การคลงและตลาดทน โดยในตารางท 5.4 แสดงการเปรยบเทยบตนทนของแหลงเงนกตางประเทศกบการกเงนสกลเงนบาทในประเทศ

หนา | 5-17

ตารางท 5.4 การเปรยบเทยบตนทนและเงอนไขการกเงน

ทมา : ส านกนโยบายและแผน ส านกงานบรหารหนสาธารณะ ขอมล ณ วนท 4 สงหาคม 2558

หนา | 5-18

5.2.6 การวเคราะหความคมคาทางเศรษฐกจ การวเคราะหทางเศรษฐกจเปนการวเคราะหผลของโครงการทมตอระบบเศรษฐกจใน

ภาพรวม โดยเฉพาะอยางยงโครงการลงทนขนาดใหญ ไมสามารถใชการวเคราะหทางการเงนเพยงดานเดยวได เนองจากโครงการอาจมตนทนคาใชจายและผลประโยชนของโครงการอน เชน ผลกระทบตอคณภาพสงแวดลอม เปนตน ทงน ถงแมการวเคราะหความคมคาทางเศรษฐกจเปนหนาทโดยตรงของ สศช. ซงประเมนภาพรวมการลงทนของประเทศ เจาหนาท สบน. กจ าเปนตองเขาใจถงขนตอนและนยามการวเคราะหความคมคาทางเศรษฐกจ จงจะสามารถประเมนความเหมาะสมอของโครงการได โดยเจาหนาท สบน. จะตองเขาใจกระบวนการวเคราะหตามรายการ ดงตอไปน

1) การประเมนตนทนและผลประโยชนของโครงการทกรายการใหครอบคลมทงตนทนและผลประโยชนทมตวตนและไมมตวตน

2) ตนทนและผลประโยชนบางประการไมสามารถตคาเปนตวเงนได เชน บรการสาธารณสขดานสขภาพของประชาชน เปนตน

3) การปรบคารายการทางการเงนใหเปนคาทางเศรษฐกจ 4) การค านวณตนทนและผลประโยชน 5) การประเมนตวชวดทางเศรษฐกจ เชน EIRR เปนตน ทงน มขอสงเกตวา นโยบายของรฐบาลและปจจยทางการเมองมผลตอการตดสนใจด าเนน

โครงการ และโครงการของของรฐบาลมแนวโนมทมประสทธภาพต ากวาของเอกชนเพราะอาจมขอจ ากดดานกฎระเบยบและอาจไมไดรบความรวมมอเตมทเพราะไมมการแสวงหาผลก าไร

โดยนยามของแตละรายการ มรายละเอยด ดงน 5.2.6.1 ตนทนทางเศรษฐกจของโครงการ (Economic Cost) หมายถง ตนทนคาใชจายท

เกดจากการใชทรพยากรจรง คาเสยโอกาสของทรพยากรทสญเสยไปในการด าเนนโครงการ ดงนน ราคาทน ามาใชค านวณตนทนของทรพยากร จงเปนราคาทสะทอนมลคาทแทจรงของทรพยากร ไมใชราคาตลาด และครอบคลมถงคาใชจายหรอผลเสยโดยออมจากโครงการตอบคคลอนทไมมสวนเกยวของกบโครงการโดยตรง (Third Parties) ซงเจาของโครงการไมไดแบกรบผลเสยดงกลาว

5.2.6.2 ผลประโยชนทางเศรษฐกจของโครงการ (Economic Benefit) หมายถง ผลประโยชนหรอผลดโดยตรงในรปตวเงนอนเกดจากการจ าหนายผลผลตตามราคาเศรษฐกจ (Economic Price) รวมทงผลประโยชนโดยออมทบคคลอนไดรบจากโครงการโดยไมมสวนรเหนกบการมโครงการโดยตรง และไมตองเสยคาใชจายใดๆ ในการไดรบประโยชนจากโครงการ โดยเปนการประเมนผลประโยชนทแทจรง (Real Term) โดยใชราคาคงท (Constant Price) ไมค านงถงอตราเงนเฟอ เพอเปนการเปรยบเทยบตนทนและผลประโยชนทเทากน ซงจะท าใหการวเคราะหงบกระแสเงนสดสามารถเปรยบเทยบอตราผลตอบแทนทแทจรง (Real IRR) และแปลงคาราคาเงา (Conversion Factor: CF) และวเคราะหความออนไหวโครงการ (Switching Value) ได

หนา | 5-19

5.2.6.3 ประเภทของรายการทางการเงนทปรบคาทางเศรษฐกจ (Economic Value) 1) รายการประเภทเงนโอน (Transfer Payment)

เชน ภาษอากร เงนอดหนน และดอกเบย ซงรายการเงนโอนถอเปนการโอนอ านาจจากคนกลมหนงไปสอกกลมหนงในระบบเศรษฐกจ ไมแสดงถงมลคาของทรพยากรทใชในโครงการ เชน ภาษอากรเปนรายการทเจาของโครงการจายไปในการใชทรพยากรจ านวนเดม จงจ าเปนตองปรบรายการเงนโอนออกเพอใหรายการดงกลาวแสดงคาทางเศรษฐกจทแทจรง

มขอสงเกตวา 1) ภาษทเปนรายการโอนเงนระหวางบคคลในสงคม ไมนบเปนสวนหนงของตนทนโครงการ แตถาเปนรายการทรฐจดเกบเพอเปนทนในการใชจายส าหรบบรการแกประชาชนอนเปนผลจากการมโครงการ กนบเปนตนทนของโครงการ 2) ทดนนบเปนคาใชจายทางการเงนทตองปรบก าไรสวนเกนออกจากการวเคราะหทางเศรษฐกจซงจะพจารณาเฉพาะผลประโยชนสทธตอปของทดนเทานน

2) รายการประเภทกลมสนคาและบรการทมการซอขายกนระหวางประเทศหรอในตลาดโลก (Traded Goods and Services)

เชน สนคาน าเขาและสงออก ซงตองปรบจากราคาตลาด (ทถกบดเบอนจากความไมสมบรณของตลาด Imperfect Market) มาเปนราคาทแทจรงทางเศรษฐศาสตร เพอใหราคาสะทอนถงคาเสยโอกาสทแทจรงของทรพยากรทน ามาใชในโครงการ หรอกคอ ราคาสนคานน ณ ทาเรอของประเทศ (C.I.F. or F.O.B. Prices) หรอราคาผานแดน (Border Price) หรอราคาระหวางประเทศ (International Price) ปรบดวยคาขนยายภายในประเทศ ซงประกอบดวยคาขนสง (Transport Costs) และคาขนถาย (Handling Charges) ทอาจเกดขน

3) รายการประเภทกลมสนคาและบรการทไมมการซอขายกนระหวางประเทศหรอในตลาดโลก (Non-Traded Goods and Services)

การตคาของกลมสนคาเหลานเปนการตจากคาเสยโอกาส ซงกคอ “ราคาเงา” (Shadow Prices) เปนราคาสนคาและบรการ หรอปจจยการผลตทค านวณเพอใหสะทอนถงคาเสยโอกาสทแทจรงของสนคาและบรการ หรอปจจยการผลตในโครงการ เมอราคาตลาดถกบดเบอนหรอไมมราคาอางอง โดยคาแปรราคาเงา (Conversion Factor: CF) ค านวณจาก ราคาเงาหารดวยราคาตลาด

4) รายการอนๆ เชน ตนทนจม (Sunk Cost) และคาซาก การตคาตนทนจมจะมหลกการวา หากประเมนกอนโครงการเรม จะไมน า

รายการดงกลาวมาค านวณ ในทางตรงกนขาม หากประเมนหลงโครงการเสรจสนแลวใหน ารายการนมาค านวณดวย นอกจากน คาซากจะตองน ามาค านวณดวยเชนกน

5.2.6.4 การประเมนตวชวดทางเศรษฐกจของโครงการ เมอเจาหนาทประเมนตนทนและผลประโยชนของโครงการตามรายการขางตน

แลว เจาหนาทจะสามารถค านวณตวชวดทางเศรษฐกจของโครงการ เชน มลคาปจจบนสทธทางเศรษฐกจ (Economic Net Present Value) ผลตอบแทนทางเศรษฐกจของโครงการ (Economic Internal Rate of Return on Investment) ได ซงในการเปรยบเทยบตนทนและผลประโยชน (Cost-Benefit Analysis)

หนา | 5-20

บางสาขา ผวเคราะหจะพจารณาผลตอบแทนทางเศรษฐกจ เชน ระยะเวลาทประหยดไดจากการเดนทาง (Time Savings) เปนขอมลหลกในพจารณาวาการด าเนนโครงการหรอไม

ในทางทฤษฎ โครงการทม EIRR ต ากวาอตราการคดลดทางสงคม (Social Discount Rate) หรอ ENPV ตดลบ เปนโครงการทไมควรด าเนนการเพราะมการใชทรพยากรในการด าเนนโครงการมากกวาผลประโยชนทประชาชนไดรบ อยางไรกด การพจารณาดงกลาวอาจมขอยกเวนในบางกรณทพจารณาแลววาผลประโยชนทไมไดอยในรปตวเงนมความส าคญยง เชน โครงการอนรกษมรดกทางวฒนธรรม เปนตน ดงนน ในกรณ EIRR จะไมสามารถระบเปนอตราทแนนอนในแตละสาขาได โดยปจจบนธนาคารโลกใช EIRR ทอตราคดลด รอยละ 10-1212 สวน European Union ไดรวบรวมตวอยาง EIRR ของโครงการในแตละสาขาปรากฏตามตารางท 5.5

ตารางท 5.5 ตวอยาง EIRR ส าหรบโครงการทไดรบการสนบสนนจาก EU

ประเภทโครงการ จ านวนโครงการ EIRR เฉลย (%) การผลตพลงงาน 3 9.36 การขนสงพลงงานและการกระจาย 2 6.22 ถนนและทางยกระดบ 56 9.58 รถไฟและรถใตดน 48 8.21 ทาเรอ สนามบน 20 28.99 การผลตน าและการบ าบดน าเสย 116 6.31 การบ าบดขยะ 31 72.24 อตสาหกรรม และการลงทนอนๆ 2 7.30 อนๆ 11 10.53

รวม 289 17.64 ทมา : European Union, 2008, “Guide to Cost-Benefit Analysis of Investment Projects,” European Commission.

ส าหรบในกรณของประเทศไทยซงอาจใหความส าคญกบปจจยดานสงคมและสงแวดลอมทแตกตางจากประเทศในกลมสหภาพยโรป โดยสหภาพยโรปใหความส าคญกบปจจยดานสงคมและสงแวดลอมมากกวา คณะผวจยจงเหนดวยกบส านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาตทใช EIRR รอยละ 12 ตามแนวทางของธนาคารโลก

12 โดยธนาคารโลกอธบายวา อตราดงกลาวไมไดสะทอนตนทนเงนกโครงการใดโครงการหนงของประเทศผก แตเปนอตราทพฒนาจากการใชทรพยากรโดยรวมของประเทศ โดยก าหนดเปน Conceptual Framework ของธนาคารโลก (World Bank, 1998, “Economic Analysis of Investment Operations,” Operational Core Services Network Learning and Leadership Center, Washington, D.C.)

หนา | 5-21

5.2.7 การประเมนความเสยง (Risk assessment) 5.2.7.1 การวเคราะหความเสยง (Risk Analysis)

ความเสยง หมายถง ปจจยทมผลกระทบ (ทงทางบวกและทางลบ) ตอการบรรลวตถประสงคและเปาหมายขององคกร ดงนน การบรหารความเสยง จงหมายถง การระบความเสยง และการตอบสนอง การควบคม เพอใหความเสยงลดลง หรอปองกนความเสยงนน

ในการวเคราะหความเสยงโครงการกอนเรมด าเนนโครงการ เจาหนาท สบน. ควรเนนพจารณาปจจยเสยงทจะกระทบตอตนทนการบรหารโครงการ เชน IRR หรอ NPV เปนตนนอกจากนเนองจาก สบน. ด าเนนภารกจในการตดตามโครงการลงทน และประเมนผลโครงการเมอเสรจสนแลว ประสบการณและบทเรยนจากการด าเนนโครงการในลกษณะใกลเคยงจะสามารถน ามาใชประโยชนในการประเมนความเสยงไดโดยตรง ทงน ความเสยงในการด าเนนโครงการสามารถจ าแนกออกเปน 3 แนวทาง ไดแก 1) ความเสยงดานการเงน 2) ความเสยงของหนวยงานเจาของโครงการ และ 3) ความเสยงของโครงการ โดยมรายละเอยดของความเสยงแตละประเภทดงน

1) ความเสยงดานการเงน เปนความเสยงทเกยวของกบภารกจของ สบน. โดยตรง ซงเจาหนาทจะตองวเคราะหเพอพจารณาแหลงทนทเหมาะสมและสอดคลองกบลกษณะความตองการใชเงนของโครงการ โดยค านงถงความเสยงของปจจยตลาดและปญหาจากการด าเนนโครงการทอาจท าใหโครงการลาชากวาแผนหรอมความตองการใชเงนมากกวาทคาดไว โดยความเสยงทางการเงนอาจสงผลใหไมสามารถระดมเงนทนไดครบถวนตามความตองการใชเงน และมการตนทนการบรหารเงนเพมขน ทงน ความเสยงตางๆ อาจแตกตางออกไปแลวแตรปแบบการระดมทน เชน ความเสยงจากอตราแลกเปลยนทเกดขนเมอใชเงนกตางประเทศ เปนตน ดงนน ความเสยงดงกลาวจงอาจกระทบตอตนทนโดยตรงในรปแบบอตราดอกเบยทเพมขน หรอคาเงนบาทปรบเปลยนท าใหภาระในการช าระเงนกสงขน นอกจากน ความเสยงตลาดทท าใหไมสามารถระดมทนไดครบถวนตามความตองการใชเงนระหวางด าเนนโครงการอาจท าใหเกดความลาชา ทท าใหคาใชจายโครงการเพมขนจากประมาณการได

2) ความเสยงของหนวยงานเจาของโครงการ ซงเกยวของกบศกยภาพของหนวยงานเจาของโครงการในการบรหารจดการโครงการโดยตรง เจาหนาทจะตองวเคราะหความเชยวชาญและประสบการณในการบรหารโครงการในลกษณะดงกลาวของหนวยงานเจาของโครงการ ซงเปนปจจยส าคญทบงบอกถงความสามารถของหนวยงานในการเตรยมความพรอมโครงการและบรหารจดการโครงการใหไดตามก าหนดเวลา ซงรวมถงการจดท าการศกษาและการด าเนนการขออนมตการด าเนนโครงการตามกฎหมายใหทนตามก าหนด การเตรยมพนทการกอสราง และพจารณาแนวทางเยยวยาผทไดรบผลกระทบในการด าเนนโครงการ ทงน ความลาชาในการเตรยมพรอมโครงการดงกลาวนอกจากจะท าใหโครงการนนๆ ลาชากวาแผนแลว ยงสงผลกระทบตอโครงการอนๆ ทจะตองกอสรางตอเนอง ความลาชาดงกลาวยงอาจท าใหเกดตนทนทสญเปลา หากเงนกทไดลงนามสญญาไวมการก าหนดระยะเวลาการเบกจายเงนกหรอมคาปรบหากมการเบกจายลาชา เชน กรณของโครงการรถไฟฟาสายสแดงของการรถไฟแหงประเทศไทยทใชเงนกจาก JICA มความลาชาเนองจากไมสามารถเตรยมพนทในการกอสราง ท าใหโครงการเรมด าเนนการลาชากวาแผนเปนระยะเวลาถง 4 ป และสงผลใหเกดภาระเพมเตมจากคาผกพนสญญา (Commitment Fee) ทแหลงเงนกคดเปนอตรา 0.1%

หนา | 5-22

ของกอนเงนทยงไมเบกจาย เปนจ านวนประมาณ 81 ลานบาท โดยนบแตวนทลงนามสญญาถงวนทเรมเบกจายเงนครงแรก ซงในชวงระยะเวลา 4 ปนน โครงการไมไดมการกอสรางและเบกจายเงนแตอยางใด

นอกจากน ในกรณทหนวยงานเจาของโครงการเปนผจดหาเงนทนเพอบรหารโครงการเอง เจาหนาทจะตองมการประเมนสถานะทางการเงนของหนวยงานดวยวามศกยภาพในการระดมทนและควบคมตนทนใหอยภายใตกรอบทประมาณการไวไดหรอไมอยางไร เพอเปนขอมลใหกบ สบน. ในการบรหารและจดหาเงนทน

3) ความเสยงของโครงการ เจาหนาทจะตองประเมนความเสยงตอความส าเรจของด าเนนโครงการ แบงเปนความเสยงในการกอสรางโครงการ และความเสยงในการด าเนนโครงการเ มอโครงการเสรจสนแลว โดยในประเดนแรกจะเกยวของกบรปแบบของโครงการและผด าเนนโครงการ เจาหนาทจะตองพจารณาประเดนตางๆ เชน ความซบซอนของรปแบบการกอสราง ขอจ ากดในการกอสราง ประสบการณและศกยภาพของผรบเหมา รวมทงขอจ ากดในการหาผรบเหมาและแรงงานในการกอสรางอยางเมอด าเนนโครงการ ยกตวอยางเชน โครงการขยายถนนทางหลวงเปน 4 ชองจราจร ระยะท 2 ทไมสามารถสรรหาผรบเหมาไดภายในระยะเวลาเบกจายเงน (Disbursement Period) จนท าใหตองยกเลกเงนกของ World Bank และตองเรมกระบวนการสรรหาเงนทนใหมอกครง ปจจยดงกลาวสงผลกระทบใหตนทนเพราะเกยวของกบศกยภาพของผด าเนนโครงการหรอผจดหาเงนทนทจะควบคมตนทนไมใหเกด Cost Overrun ได ส าหรบความเสยงในการด าเนนโครงการเมอโครงการเสรจสนแลว เจาหนาทจะตองพจารณาความยงยนของโครงการ วามความเปนไปไดทจะด าเนนโครงการไดตามทคาดการไดหรอไม โดยในวเคราะหอาจตองพจารณาวาสมมตฐานดานประมาณการรายไดและศกยภาพของโครงการมความเหมาะสมหรอไมอยางไรดวย

5.2.7.2 ระดบความเสยงทยอมรบได (Assessment of Acceptable Levels of Risk) และการปองกนความเสยง (Risk Prevention)

ในการประเมนโครงการสวนใหญ จะวเคราะห NPV และ IRR ทมแนวโนมจะเกดขนมากทสด (Most Likely Values) อยางไรกตาม เจาหนาทจ าเปนตองประเมนผลประโยชนตองพจารณาความนาจะเปนของความเสยงทจะเกดขนดวย เชน โครงการ A ม EIRR 10% แตมความเสยงตงแต 4-10 ทความนาจะเปน 70% และความเสยงตงแต 10-13 ทความนาจะเปน 30% เมอพจารณาความเสยงของโครงการแลว EIRR ของโครงการจะเหลอเพยง 8.35% เทานน (average (4,10)*0.7 + average (10,13)*0.3) ดงนน เจาหนาทจ าเปนตองเลอกระหวางโครงการทมความเสยงสงและผลประโยชนโครงการสง กบโครงการทมความเสยงต าและผลประโยชนโครงการต า ส าหรบการปองกนความเสยงนน เจาหนาทจะตองใชขอมลในอดต หรอขอมลจากโครงการทมลกษณะใกลเคยงกน เพอใหผลการวเคราะหใกลเคยงความเปนจรงและหลกเลยงการประมาณการในแงด (Over-optimistic) เชน ประมาณการจราจรทแสดงถงความคมคาในการลงทนของทางหลวงพเศษระหวางเมองสายบางปะอน-สระบร-นครราชสมา อาจเกดจากผประเมนไมไดค านงถงการแขงขนดานเสนทางระหวางทางหลวงพเศษระหวางเมอง และการกอสรางทางรถไฟ และแนวโนมการเบกจายทลาชาในการด าเนนโครงการของการรถไฟแหงประเทศไทย เปนตน

หนา | 5-23

5.3 การประเมนผลโครงการลงทนภาครฐ จากประเมนโครงการขางตนคณะผวจยเหนวา เพอใหเจาหนาท สบน. สามารถประเมน ตดตาม

และตรวจสอบโครงการไดอยางมประสทธภาพ และโครงการมความสอดคลองกบแนวทางการพฒนาประเทศ ยทธศาสตรการพฒนาโครงสรางพนฐานทเกยวของ และนโยบายรฐบาล เจาหนาท สบน. จะตองวเคราะหเปรยบเทยบผลตอบแทนทางการเงน FIRR กบตนทนทางการเงนของโครงการ ส าหรบโครงการทไมคมคาทางการเงน โดยม FIRR ต ากวาตนทนทางการเงน จะพจารณาถงผลตอบแทนทางเศรษฐกจทเพมผลตภาพและความสามารถในการแขงขนของประเทศในดานโครงสรางพนฐาน ซงจะท าใหโครงการมความคมคากบการลงทน โดยมตวอยางการเปรยบเทยบผลตอบแทนทางการเงนและผลตอบแทนทางเศรษฐกจ ปรากฏตามตารางท 5.6 ตารางท 5.6 การเปรยบเทยบผลตอบแทนทางการเงนและผลตอบแทนทางเศรษฐกจ

โครงการ

อายโครงการ (รวม

ระยะเวลากอสราง)

ตนทนทางการเงน

ตนทนทางเศรษฐกจ

FIRR EIRR

โครงการทางหลวงพเศษระหวางเมอง สายบางปะอน-สระบร-นครราชสมา

34 ป 4% 12% 1.23% 18.54%

โครงการทางหลวงพเศษระหวางเมอง สายบางใหญ-กาญจนบร

34 ป 4% 12% N/A 17%

โครงการกอสรางรถไฟทางค ชวง ชมทางถนนจระ-ขอนแกน

35 ป 5% 12% 5.65% 29.40%

โครงการรวมพฒนารถไฟความเรวสง (ไทย-ญปน) ชวง กรงเทพฯ-พษณโลก

37 ป

5% 12% 5.02% (เฉพาะขบวนรถ)

0.07% (ทงโครงการ)

13.39%

โครงการรวมพฒนารถไฟความเรวสง (ไทย-ญปน) ชวง พษณโลก-เชยงใหม

5% 12% 12.32%

โครงการรถไฟฟาสายสสม ชวงศนยวฒนธรรมแหงประเทศไทย-มนบร

40 ป 5% 12% -5.87% 13.96%

ทมา : คณะผวจย (2558) จากการการเปรยบเทยบตนทนโครงการลงทนขนาดใหญ ในปจจบนแลวพบวา โครงการ

ตามนโยบายรฐบาลภายใตยทธศาสตรคมนาคมขนสงของไทยไมคมคาทจะลงทน เมอพจารณาผลตอบแทน ทางการเงน (FIRR) เทยบกบตนทนทางการเงน เชน โครงการรถไฟฟาสายสสม ชวงศนยวฒนธรรมแหงประเทศไทย - มนบร ม FIRR เทากบ -5.87% ระยะเวลาการลงทน 40 ป ดงนน ในการวเคราะหและประเมนโครงการลงทนขนาดใหญ ซงมวงเงนลงทนคาจดกรรมสทธทดนและคากอสรางสง เจาหนาท สบน. จ าเปนตองพจารณาผลตอบแทนเศรษฐกจ EIRR ทควรสงกวา 12 % ดวย

หนา | 5-24

ผลประโยชนทางออม นอกจากการพจารณา EIRR เจาหนาท สบน. ยงตองค านงถงผลประโยชนทางออม ไดแก

ผลตอบแทนเชงกวางทมตอระบบเศรษฐกจ (Wider Economic Benefits) โดยการลงทนโครงสรางพนฐานการขนสงขนาดใหญ สามารถกอใหเกดผลประโยชนทางเศรษฐกจเปนอยางมาก โดยเฉพาะอยางยงชวยประหยดเวลา ตนทนในการเดนทาง ลดมลพษ และการลดอบตเหตทกลาวมาขางตนแลว การลงทนขนาดใหญสงผลตอเศรษฐกจ หรอ Wider Economic Benefits ทเกยวของกบระดบของผลตภาพ (Productivity) และการรวมตวของภาคเศรษฐกจ (Agglomeration Economies) ซงจะท าใหภาคธรกจไดรบโอกาสในการเขาถงแรงงานทมทกษะ สรางโอกาสในการเขาสตลาดอนๆ และเปดตลาดใหม น าไปสการเปลยนแปลงของเศรษฐกจในภมภาคระหวางสาขาการผลตตางๆ ทมอยในปจจบนและทจะเกดขนใหมในอนาคต ตลอดจนเมองจะไดรบประโยชนจากการพฒนาเศรษฐกจในระดบทองถน เชน การใชทดนทมความหนาแนนเพมขน การเกดธรกจโดยรอบสถานและแนวเสนทาง ซงจะเปนไปไดตามแผนพฒนาเมองทก าหนดไว ทงน จากการศกษาของ Graham (2010)13 ระบบการขนสง (Transportation Improvement) มลคาของผลตภาพทเกดขน (Productivity) และอตราการจางงาน (Effective Employment) มความสมพนธกนดงแผนภาพท 5.4

แผนภาพท 5.4 แสดงความสมพนธระหวางการขนสง การรวมตวทางเศรษฐกจและผลตภาพ ทมา : ส านกงานนโยบายและแผนการขนสงและจราจร, 2556

กลาวคอความสมพนธทเกดขนเมอมการปรบปรงระบบการขนสง (Transportation Improvement) จะสงผลตอมลคาผลตภาพทเกดขน (Productivity) และอตราการจางงาน (Effective Employment) ซงเรยกวา Wider Economic Benefits และมลคาผลผลตทเกดขนกบอตราการจางงานยงกอใหเกดความสมพนธทเรยกวา Agglomerations Effect ซงสอดคลองกบแนวคดของ Banister and Berchman (2000)14 คอ การลงทนโครงสรางพนฐานดานการขนสงจะสงผลตอการเดนทางทมความสะดวกสบายยงขน เปนการประหยดเวลาและตนทนในการเดนทางกอใหเกดกจกรรมทางเศรษฐกจทเพมขนสงผลใหมการขยายตวของเมอง รวมไปถงการรวมตวกนเพอกอใหเกดการประหยดทางเศรษฐกจ (Agglomeration Economies) และท าใหเศรษฐกจมการเจรญเตบโตเพมมากขน

13 Estimating the agglomeration benefits of transport investments: Some tests for stability, July 2010 14 Economic Development Effect Promoted by Transport Investment in General, 2000

ผลตภาพ

พฒนาประสทธภาพระบบการขนสง

ประสทธภาพการท างานของบคลากร

ผลการตอบแทนเชงกวางทมตอเศรษฐกจ

หนา | 5-25

ทงน ผลตอบแทนเชงกวางทมตอระบบเศรษฐกจ เจาหนาท สบน. ตองพจารณาผลประโยชนตอเนองของโครงการลงทนขนาดใหญทมตอกจกรรมทางเศรษฐกจ (Linkage Effects) ซงไมสามารถค านวณมลคาตวเงนไดอยางชดเจน เชน การยกระดบคณภาพชวต (ประชาชนในแตละทองถนสามารถเดนทางตดตอหากนการเขาถงบรการสาธารณะอน (โรงพยาบาล สถานศกษา) มความสะดวก) การสงเสรมการทองเทยว (โครงการอาจมสวนชวยในการอ านวยความสะดวกและสรางความปลอดภยในการเขาถงสถานททองเทยว) การถายทอดเทคโนโลย (เทคโนโลยรถไฟความเรวสง การผลตชนสวนรถไฟ และอตสาหกรรมทเกยวของ ในประเทศไทย) เปนตน

5.4 การตดตามและประเมนผลโครงการ 5.4.1 การตดตามโครงการเงนกทอยระหวางการด าเนนโครงการ

การตดตามผลการด าเนนโครงการ (Project Monitoring) มวตถประสงคเพอใหเจาหนาท สบน. สามารถตรวจสอบความกาวหนาในการด าเนนโครงการ (Project Progress) และการเบกจายเงนก (Disbursement Progress) เปรยบเทยบกบแผนการด าเนนงาน คณะผวจยเหนวา การจดท ารายงานความกาวหนาของโครงการ (Progress Report) โดยหนวยงานเจาของโครงการเปนสงส าคญ การตดตามผลการด าเนนโครงการอยางใกลชด จะชวยใหเจาหนาทโครงการของส านกงานบรหารหนสาธารณะ และหนวยงานเจาของโครงการสามารถตรวจสอบประสทธภาพและประสทธผลของการด าเนนโครงการ ระบจดแขง ปญหา อปสรรค เพอก าหนดแนวทางหรอมาตรการแกไขปญหา เพอใหโครงการเปนไปตามผลสมฤทธทก าหนดไว นอกจากน เพอใหการตดตามโครงการเปนไปอยางมประสทธภาพ เจาหนาทโครงการจะตองมความเขาใจในวงจรการบรหารโครงการ สามารถวเคราะหและเปรยบเทยบผลการด าเนนโครงการกบแผนทก าหนดไว ซงสามารถแสดงความกาวหนาของโครงการในรปกราฟ S Curve โดยใน 1-2 ปแรกจะมความลาดชนนอยเนองจากโครงการมกจะมความลาชาในการเตรยมพนทโครงการหรอการปรบแบบรายละเอยดของโครงการซงสงผลตอการเบกจาย และจะเรมลาดชนมากขนในปท 3 จนถงกอนปทสนสดโครงการเมอด าเนนงานและเบกจายไดเพมขน หลงจากนนจะเรมลาดชนนอยลงจนถงปสนสดโครงการ คณะผวจยเหนควรก าหนดแนวทางการตดตามระหวางการด าเนนโครงการ โดยแบงเปน 2 ชวง ดงน

5.4.1.1 การวางแผนการตดตามโครงการ 1) ทบทวนเอกสารหรอรายงานความกาวหนาทเกยวของกบโครงการทงหมด

รวมถง Logical Framework Matrix ของโครงการ ทงในสวนทหนวยงานเจาของโครงการ และส านกงานบรหารหนสาธารณะเปนผจดท า และสมภาษณหนวยงานเจาของโครงการถงแนวทางการตดตามโครงการทด าเนนการอยในปจจบน เพอเปนขอมลในการก าหนดแนวทางการตดตามโครงการตอไป

2) ก าหนดขอมลของโครงการทตองการรบทราบ เพอใชในการตดตามและประเมนผลโครงการ และพฒนาระบบสารสนเทศโครงการเพอใชในการตดตามโครงการ ตามโครงสรางขอมลทส านกงานบรหารหนสาธารณะตองการ ในรปของแบบฟอรมหรอรายงานการตดตามโครงการรายเดอน เพอใหไดรบขอมลทครบถวนและภายในเวลาทก าหนด

หนา | 5-26

3) ประสานหนวยงานเจาของโครงการเพอรบทราบแนวทางการตดตามโครงการของ ส านกงานบรหารหนสาธารณะ ขอมลทตองการใหหนวยงานรายงาน ชองทางการรายงาน รวมถงก าหนดเจาหนาทผรบผดชอบการรายงาน และเปนผประสานงานโครงการ

5.4.1.2 การตดตามโครงการ 1) ก าหนดใหหนวยงานเจาของโครงการตองรายงานผลการด าเนนโครงการและ

ผลการเบกจายใหส านกงานบรหารหนสาธารณะในรปแบบทก าหนดทกเดอน ผานชองทางทก าหนด ไดแก หนงสอราชการ และระบบสารสนเทศของโครงการ เพอใหส านกงานบรหารหนสาธารณะไดรบขอมลทถกตองและเปนปจจบน

2) ตรวจสอบขอมลทหนวยงานเจาของโครงการรายงาน วเคราะหและสรปผล เพอจดท ารายงานความกาวหนาของโครงการเปนรายเดอน เสนอผบรหาร สบน. เพอทราบ และเวยนใหหนวยงานทเกยวของใน สบน. ทราบ เพอน าไปใชงานในสวนทตนเองรบผดชอบตอไป

3) ตดตามผลการด าเนนโครงการโดยการลงพนทโครงการรายไตรมาส และจดประชมหารอรวมกบหนวยงานเจาของโครงการ โดยหนวยงานเจาของโครงการเปนผรายงานความกาวหนาและจดท ารายงานผลการด าเนนโครงการ

ในการตดตามความกาวหนาของโครงการ เจาหนา สบน. ควรจะวเคราะหและประเมนประสทธภาพของการเบกจายเงนกรวมดวยนอกเหนอจากผลการด าเนนโครงการ โดยคณะผวจยเหนควรน าดชนวดความกาวหนาในการเบกจาย (DPI: Disbursement Progress Index) ซงเปนแนวทางการประเมนประสทธภาพการเบกจายของแหลงเงนกตางประเทศมาใชเพอเปนเครองมอในการประเมนประสทธภาพการเบกจายเงนกของส านกงานบรหารหนสาธารณะได โดยมสมมตฐานการเปรยบเทยบความกาวหนาในการเบกจายกบความกาวหนาในการด าเนนโครงการกบแผนทก าหนด ซงตองมความสอดคลองกนตงแตเรมด าเนนโครงการจนถงสนสดโครงการ ดงน

DPI = D × 100 T

D รอยละการเบกจายสะสม = ผลการเบกจายสะสมตงแตเรมโครงการจนถงปจจบน × 100 วงเงนก

T รอยละการด าเนนงาน = ระยะเวลาด าเนนงานตงแตเรมโครงการจนถงปจจบน × 100 ระยะเวลาด าเนนงานทงหมด

โดยก าหนดเกณฑการประเมนประสทธภาพการด าเนนโครงการเงนกไว 4 ระดบ คอ ดมาก ด ปกต และต ากวาเกณฑ ทงน คา DPI มาตรฐานของโครงการเงนกตางประเทศของไทยจะอยทรอยละ 70-99 โดยมเกณฑการประเมน ดงน

หนา | 5-27

ตารางท 5.7 : เกณฑการประเมนประสทธภาพการด าเนนโครงการเงนก เกณฑการประเมน ความหมาย

ดมาก (100% ขนไป) โครงการมผลการด าเนนงานเปนไปตามเปาหมายทก าหนดไว ด (70%-99%) โครงการมผลการด าเนนงานด พอใช (60%-69%) โครงการทมผลการด าเนนงานลาชาเมอเปรยบเทยบกบระยะเวลา ต ากวาเกณฑ (0-59%) โครงการทมความลาชากวาแผนงานหรออยในระยะเวลาการจดซอจดจาง

ทมา : ส านกงานบรหารหนสาธารณะ คณะผวจยเหนควรก าหนดใหมระบบการเตอน (Warning System) เมอผลการประเมนต า

กวาเกณฑทยอมรบได เพอใหสามารถตดตาม รบทราบปญหา และก าหนดแนวทางการแกไขไดทนเวลา ทงน การประเมนประสทธภาพโดยดชน DPI เพยงอยางเดยว จะรายงานไดเฉพาะประสทธภาพการเบกจายเทานน โดยในสวนของการพจารณาความกาวหนาในการด าเนนโครงการ ซงเปนดานวศวกรรม อาจใหหนวยงานเจาของโครงการเปนผรายงานผลงานเปรยบเทยบกบแผน ในรปของรอยละความกาวหนาของงาน รอยละของความลาชา/เรวกวาแผน รวมถงปญหาและอปสรรคทเกดขน ซงจะท าใหการตดตามมขอมลครบถวนและสมบรณ

ปจจบนส านกงานบรหารหนสาธารณะไดจดท าระบบบรหารจดการโครงการลงทนดานคมนาคมขนสงของประเทศ (Public Investment in Transport & Logistics of Thailand: PITT) ผาน website ของส านกงานบรหารหนสาธารณะ www.pdmo.go.th เพอจดท าฐานขอมลตงแตขนตอนการพจารณากลนกรองโครงการ การเตรยมความพรอมโครงการ การอนมตโครงการ การอนมตจดสรรวงเงนก การจดสรรและการเบกจายเงนก การตดตามประเมนผลและการรายงานผลโครงการ โดยมแนวทางในการน าระบบภมสารสนเทศ (GIS) มาประยกตใชในกระบวนการบรหารจดการโครงการ เมอมระบบฐานขอมลทมความครบถวนจะชวยใหการตดตามประเมนผลและการรายงานผลโครงการมประสทธภาพมากยงขน ซงเจาหนาทจะตองตดตามเรงรดใหหนวยงานเจาของโครงการด าเนนการกรอกขอมลใหครบถวน ตามระยะเวลาทก าหนด

ทงน คณะผวจยขอเสนอแนะเกยวกบแนวทางการตดตามระหวางด าเนนโครงการของส านกงานบรหารหนสาธารณะ ดงน

1) ควรมการก าหนดหลกเกณฑและแนวทางในการรายงานผลการด าเนนงานใหชดเจนในระเบยบทจะรางขน โดยก าหนดขอมลทตองรายงานและระยะเวลาทตองรายงาน เพอใชบงคบหนวยงานเจาของโครงการในการรายงานความคบหนาในการรายงานผลการด าเนนโครงการ

2) ในปจจบนการตดตามประเมนผลโครงการจะเนนการรายงานผลการเบกจายเงนก ในสวนของความกาวหนาในการด าเนนโครงการหนวยงานจะรายงานเปนรอยละของการด าเนนโครงการ อาจท าใหไมเหนภาพรวมในการด าเนนโครงการ ควรมการแตงตงคณะกรรมการทมหนาทในการตดตามโครงการ และเชญหนวยงานเจาของโครงการชแจงสถานะโครงการเปนระยะ

3) จดใหมการรายงานผลผานระบบสารสนเทศ เพอใหหนวยงานเจาของโครงการบนทกขอมลผลการเบกจายและผลการด าเนนโครงการ โดยในการจดท าระบบสารสนเทศควรจดใหมการรายงานเพอใหส านกงานบรหารหนสาธารณะสามารถเรยกดรายงานไดตลอดเวลา เมอพบความลาชาในการด าเนนโครงการสามารถประสานงานหนวยงานทเกยวของในการแกไขปญหาไดทนท

หนา | 5-28

4) เนองจากโครงการโครงสรางพนฐานดานการคมนาคมขนสงของประเทศมการกระจายการด าเนนโครงการทวประเทศจงควรน าแนวทางในการน าระบบภมสารสนเทศ (Geographic Information System : GIS) เพอใชในการตดตามความกาวหนาในการด าเนนโครงการในแตละโครงการไดอยางทวถง โดยท าใหผบรหารสามารถเหนภาพรวมการลงทนโครงสรางพนฐานดานการขนสงของประเทศไดอยางเปนรปธรรม และสามารถทจะเชอมโยงขอมลจากหนวยงานทเกยวของ เชน กรมทางหลวง กรมทางหลวงชนบท เปนตน เพอสามารถแสดงภาพรวมการเชอมโยงโครงขายการคมนาคมและขนสงของประเทศทสามารถบรหารจดการ ไดอยางครบวงจร โดยมตวอยางการแสดงขอมลในระบบ GIS ของกรมทางหลวงชนบท ปรากฏตามแผนภาพท 5.5

แผนภาพท 5.5 แสดงขอมลในระบบ GIS ของกรมทางหลวงชนบท ทมา : กรมทางหลวงชนบท กระทรวงคมนาคม

5) ปจจบนยงไมไดก าหนดความชดเจนในกระบวนการเบกจายเงนวาใหหนวยงานเจาของโครงการเบกจายเงนผานระบบ GFMIS หรอไม โดยหากด าเนนการเบกจายเงนผานระบบ GFMIS ระบบสารสนเทศทจะตดตามประเมนผลโครงการควรมการเชอมโยงขอมลกบระบบ GFMIS ดวย โดยการด าเนนการอยระหวาง การหารอรวมกนระหวางหนวยงานทเกยวของ ไดแก ส านกงบประมาณ กรมบญชกลาง และส านกงานบรหารหนสาธารณะ

6) ในการรายงานผลการตดตามโครงการควรมการเผยแพรใหแกสาธารณชน รวมทงเปดโอกาสใหสาธารณชนมสวนรวมในการตดตามประเมนผลโครงการ รวมทงแจงผลกระทบทอาจเกดขนจากการด าเนนโครงการ เพอสรางการมสวนรวมในการตดตามประเมนผลและเกดความโปรงใสในการด าเนนโครงการ

หนา | 5-29

5.4.2 การประเมนผลหลงสนสดโครงการ (Ex-post Evaluation) จากการศกษาวธการประเมนผลโครงแลวเสรจในรปแบบตางๆ คณะผวจยพบวา วธการประเมนผลโครงการขององคการความรวมมอระหวางประเทศของญปน (Japan International Cooperation Agency :JICA) เปนรปแบบของการประเมนผลทคอนขางจะมหลกเกณฑหรอแนวทางการประเมนผลโครงการทสอดคลองและเหมาะสมกบโครงการลงทนโครงสรางพนฐานภาครฐทงในเชงเศรษฐกจและสงคม โดยการประเมนดงกลาวไดใชวธการประเมนของกลมสมาชกองคการเพอความรวมมอทางเศรษฐกจและการพฒนา (Organization for Economic Co-operation and Development : OECD) มาเปนตนแบบ ซงจะเนนการประเมนผลกระทบตอโครงการ (Impact) และความยงยนของโครงการ (Sustainability) เปนสวนทส าคญของโครงการเมอด าเนนการแลวเสรจ โดยมการใชเครองมอในการวางแผนการตดตามและประเมนผลโครงการเงนกในแตละชวงเวลา ไดแก (1) ตารางเหตผลสมพนธ (Logical Framework) เพอพจารณาโครงการอยางเปนระบบโดยการก าหนดความสมพนธโครงการในเชงเปนเหตเปนผลซงกนและกน และสอดคลองกนทงในแนวตง (Vertical) และแนวนอน (Horizontal) รวมถงเนนวเคราะหโครงการแบบคาใชจายเปรยบเทยบประสทธผลหรอสมฤทธผล (Cost-effectiveness) เพอใหทราบวาโครงการมวตถประสงคอยางไร และจะด าเนนการอยางไร ปจจยอะไรทมผลกระทบตอความส าเรจของโครงการ ทงยงเปนการระบวาจะสามารถวดผลงานและความส าเรจของโครงการไดอยางไร รวมถงการไดขอมลมาจากแหลงใดโดยวธการใด (2) การใหคะแนนในระดบโครงการ (Rating Method) เพอพจารณาถงความมประสทธภาพของโครงการและประโยชนทไดรบ และ (3) บทเรยนจากโครงการในอดต (Lesson Learned Framework) เปนการเกบขอมลทเคยท ามาแลว เพอน ามาใชในวเคราะหโครงการในอนาคต

ทงน คณะผวจยเสนอใหมการก าหนดใหมคมอในการปฏบตงานในการประเมนผลหลงสนสดโครงการ โดยม กระบวนการ วธการ และขนตอนการด าเนนงานเรมตงแต (1) ขนตอนการเตรยมความพรอม (2) ขนตอนการก าหนดแผนงาน และ (3) ขนตอนการจดท ารายงานประเมนผลหลงสนสดโครงการ ตลอดจนรายงานผลการประเมนผลโครงการเงนก ดงน

5.4.2.1 ขนตอนการเตรยมความพรอมส าหรบการประเมนผลโครงการเงนก 1) การจดเกบรายละเอยดขอมลทเกยวของกบโครงการเงนก

หนวยงานเจาของโครงการจะตองจดท ารายละเอยดขอมลพนฐานโครงการ เชน วตถประสงค ขอบเขตการด าเนนโครงการ วงเงน และแหลงเงนทนของโครงการ ขอมลของแหลงเงนท นของโครงการ เชน วงเงนตามสญญา และเงอนไขทเกยวของ ขอมลแผน/ผลการเบกจายเงนกจากแหลงเงนกทงในประเทศและตางประเทศขอมลสญญาการจดซอจดจางของโครงการ รวมทงรายงานผลการตดตามและการเบกจายตอ สบน. เพอใชเปนขอมลเบองตนในการตดตามและประเมนโครงการเมอสนสดโครงการ

2) การประเมนผลหลงจากสนสดโครงการ (Ex-post Evaluation) จะด าเนนการภายหลงโครงการเสรจสนแลวประมาณ 1-2 ป เพอประเมนผลสรป (Summative Evaluation) วาเมอด าเนนการโครงการสนสดแลวโครงการไดรบความส าเรจเปนไปตามวตถประสงคและเปาหมายทก าหนดไวมากนอยเพยงใด มผลผลต (Output) ผลลพธ (Outcome) ทเกดขนภายหลงจากสนสดโครงการอยางไร

3) หลกเกณฑการประเมนผลหลงสนสดโครงการ

หนา | 5-30

คณะผวจยเหนควรให สบน. มการก าหนดหลกเกณฑในการประเมนผลหลงสนสดโครงการ (Post Evaluation Criteria) ไดแก ความสอดคลอง (Relevance) ประสทธภาพ (Efficiency) ประสทธผล (Effectiveness) ผลกระทบ (Impact) และความยงยน (Sustainability) โดยวธการใหคะแนนผลการประเมนจะอยในรปแบบการใหคะแนนโครงการ (Rating System) แบงเปนคะแนนยอยในแตละดาน 5 ดาน เชน a b และ c โดยเมอรวมคะแนนยอยแลวจะไดคะแนนรวมทงหมด ไดแก A-พอใจสงสด B-พอใจปานกลาง C-คอนขางพอใจ และ D-ตองปรบปรง โดยมก าหนดเกณฑการใหคะแนนส าหรบโครงการลงทนทมความสอดคลองกบนโยบายของภาครฐในขนตนดงตารางสรปการก าหนดคะแนนยอย โดยสามารถแสดงการเชอมโยงการใหคะแนนในแตละดานในรปแบบของ Flowchart ดงน

หนา | 5-31

ตารางท 5.8 หลกเกณฑการใหคะแนนประเมนโครงการ (Criteria for Individual Rating)

ล าดบ เกณฑ

การประเมน หลกการใหคะแนน เกณฑตวชวดยอย หมายเหต

(1) ความสอดคลอง (Relevance)

- ประเมนความสอดคลองถงความจ าเปนทตองมการพฒนาโครงการในปจจบน กบนโยบายการพฒนาของรฐบาล

- a : มความสอดคลองกบนโยบายการลงทน / แผนยทธศาสตร/ความจ าเปน - b : มปญหาในประเดนความสอดคลองกบความจ าเปน/ นโยบายการลงทน - c : มปญหาอยางมากความสอดคลองกบความจ าเปน/ นโยบายลงทน

(2) ประสทธผล(Effectiveness) ผลกระทบ (Impact)

- เปรยบเทยบระหวางแผนการด าเนนงานกบผลการด าเนนงานทเกดขนจรงเพอวดประสทธผลของการด าเนนงานโครงการ

- a : ผลการด าเนนงาน 80% หรอมากกวา จากแผนงานเดมทวางไว - b : ผลการด าเนนงานมากกวา 50% แตนอยกวา 80% จากแผนงานเดมทวางไว - c : ผลการด าเนนงานนอยกวา 50% จากแผนงานเดมทวางไว

- พจารณาชวดหลกมากกวา 1 ตว เพอประเมนประสทธผลของโครงการลงทน

(3) ประสทธภาพ (Efficiency)

- การวดประสทธภาพจากการใชปจจยน าเขา (Input) (เชน ระยะเวลาการด าเนนงาน ตนทน เปนตน) วาจะสามารถน าไปสผลผลตจากการด าเนนงาน (Output) ไดมากนอยเพยงใด (เชน กอสรางอาคาร และการจดซอวตถดบ เปนตน) ซงจะตองวดรวมถงทรพยากร (Resource) และกจกรรม (Activities) ทมการใชเพอด าเนน โครงการนนดวย

1. ผลผลต (Output) สามารถบรรลวตถประสงคของโครงการไดมากนอยเพยงใด

- ถาผลผลต (Output) มการเปลยนแปลงไป ตองมการพจารณา เปลยนแปลง การใหคะแนนดานระยะเวลาการด าเนนโครงการและ ดานงบประมาณโครงการดวย

2. ระยะเวลาด าเนนโครงการ (Project Period) - a (3 คะแนน) : ระยะเวลาด าเนนโครงการมประสทธภาพ (ด าเนนการตามแผน 100% หรอนอยกวาแผนทวางไว) - b (2 คะแนน) : ระยะเวลาด าเนนโครงการบางสวนไมมประสทธภาพ (ด าเนนการมากกวาแผน แตไมเกน 150% ของแผนทวางไว) :

หนา | 5-32

ล าดบ เกณฑ

การประเมน หลกการใหคะแนน เกณฑตวชวดยอย หมายเหต

- c (1 คะแนน) : ระยะเวลา ด าเนนโครงการไมมประสทธภาพ (ด าเนนการมากกวา 150% ของแผนทวางไว)

3. งบประมาณโครงการ (Input) - a (3 คะแนน) : การใชงบประมาณมประสทธภาพ (ด าเนนการตามแผน 100% หรอนอยกวาแผนทวางไว) - b (2 คะแนน) : การใชงบประมาณบางสวนไมมประสทธภาพ (ด าเนนการมากกวาแผน แตไมเกน 150% ของแผนทวางไว) - c (1 คะแนน) : การใชงบประมาณไมมประสทธภาพ (ด าเนนการมากกวา 150% ของแผนทวางไว) 4. ประสทธภาพโดยรวม การใหคะแนนรวมของดานระยะเวลาด าเนนโครงการ และดานงบประมาณ

“aa” ( 6 คะแนน ) ประสทธภาพโดยรวม คอ “a”

“ab, ba, ac, ca, or bb”

( 4 5 คะแนน ) ประสทธภาพโดยรวม คอ “b” “bc, cb, or cc” ( 2 3 คะแนน ) ประสทธภาพโดยรวม คอ “c”

หนา | 5-33

ล าดบ เกณฑ

การประเมน หลกการใหคะแนน เกณฑตวชวดยอย หมายเหต

(4) ความยงยน (Sustainability)

- ประเมนความยงยนของโครงการทเปนประโยชนในระยะกลางและระยะยาว ซงดผลการประเมนในดานการเงน ดานเทคนค และดานการด าเนนงานและบรหารจดการ

- a : โครงการมความยงยน - b : มปญหาเกดขนกบโครงการ แตมโอกาสทพฒนาและแกไขได - c : โครงการไมมความยงยน

- ใหคะแนน “c” ในโครงการทมหนสนมากกวาสนทรพย หรออยในระดบทมความเสยง (Red) ทจะท าใหขาดเงนลงทนไดในระยะยาว

(5) การใหคะแนนภาพรวม

ผลการประเมน ใหคะแนนโดยรวม เปนไปตามแผนภาพการใหคะแนน (flowchart)

ทมา : คณะผวจย (2558) อางองจาก Project Development Department, Development Assistance Operations Evaluation Office, JICA, February 2008, “Evaluation Handbook for ODA loan projects”

หนา | 5-34

แผนภาพท 5.6 กระบวนการใหคะแนนการประเมนโครงการ (Flowchart for Evaluation Rating) ทมา : Project Development Department, Development Assistance Operations Evaluation Office, JICA, February 2008, “Evaluation Handbook for ODA loan projects”

4) การก าหนดตวชวดมาตรฐาน (Core Indicators) หนวยงานเจาของโครงการจะตองจดท าตวชวดตามหลกเกณฑการประเมนผล

โครงการ 5 ดาน ไดแก ความสอดคลอง (Relevance) ประสทธภาพ (Efficiency) ประสทธผล (Effectiveness) ผลกระทบ (Impact) และความยงยน (Sustainability) กอนเรมด าเนนโครงการลงทนโดยใชเงนก ซงหนวยงานเจาของโครงการจะตองคดเลอกตวชวดใหสอดคลองกบลกษณะงานโครงการทด าเนนงาน ซงเมอหนวยงานเจาของโครงการจดท าตวชวดหลกในแตละโครงการแลวเสรจ จะตองสงให สบน. พจารณาใหความเหนชอบกอนเรมด าเนนโครงการ ซงตวชวดจะก าหนดไวกอนเรมด าเนนโครงการและจะใชเปนเกณฑในการประเมนผลโครงการเมอโครงการแลวเสรจ (Ex-post Evaluation) ทงน หาก สบน. พจารณาแลวเหนวา ตวชวดบางตวยงไมเพยงพอหรอเหมาะสมกบการด าเนนงานของหนวยงานเจาของโครงการ สบน. จะขอใหหนวยงานทบทวน/ปรบเปลยนตวชวดหรอเพมเตมตวชวดเพอเปนการเพมศกยภาพการด าเนนงานของหนวยงานใหเกดความทาทาย และเพอใหโครงการเงนกมประสทธภาพมากยงขน อยางไรกด หนวยงานเจาของโครงการสามารถขอเจรจาเพอปรบปรงตวชวดกบ สบน. ได โดยในเบองตนคณะผวจยเสนอใหก าหนดใหมตวชวดหลกรายสาขาโครงการ (Core Indicators) ทเหมาะสม โดยอาจน าตวชวดของตางประเทศทใชกนเปนมาตรฐานอยางแพรหลายมาปรบใชกบโครงการลงทนภาครฐ ซงจะใหหนวยงานเจาของโครงการคดเลอกตวชวดหลกทเหมาะสมกบโครงการ อยางไรกด หนวยงานเจาของโครงการสามารถก าหนดตวชวดทวไป (Common Indicators) ทสอดคลองกบลกษณะงานของโครงการเพมเตมได

หนา | 5-35

จากการศกษาตวชวดในตางประเทศเบองตนพบวา ในหลายๆ ประเทศ อาท สหรฐอเมรกา ประเทศในกลมทวปยโรป ประเทศในกลมทวปเอเชย และประเทศออสเตรเลย ไดมการก าหนดตวชวดเปน 4 กลมยอยส าหรบโครงการลงทนในแตละสาขาไดแก (1) ดานการใหบรการ (Supply/ Availability/Capacity) (2) ดานคณภาพในการใหบรการ (Quality of Service) (3) ดานการใชประโยชน (Utilization) และ (4) ดานความปลอดภย (Safety) โดยในขนตนสามารถสรปตวชวดส าหรบรายสาขาตางๆ ไดดงน

(1) การขนสงทางถนน: ตวชวดทใชกนในหลายประเทศ ไดแก ระยะทางของโครงขายถนน/ล าดบชนของถนน หนวย กม. คารอยละของระยะทางเดนทางบนถนนจ าแนกตามคณภาพของการขบข ตวเลขลาน/พนลานของระยะเดนทางรวม หนวย คน-กม. ตามประเภทพาหนะ และจ านวนคนตายและบาดเจบตอลานคน-กม. หรอ รอยลานคน-กม. เปนตน

(2) การขนสงทางราง: ตวชวดทใชกนในหลายประเทศ ไดแก ระยะทางของโครงขายระบบรางหนวยเปน กม. ระยะทางทจ ากดความเรวอนเนองมาจากสภาพของราง ระยะทางการเดนทางรวมของผโดยสาร (คน-กม.) ตอประชากรพนคน ปรมาณสนคาทขนสงทางรางในหนวยตน -กม.ตอความยาวราง 1 กม. และจ านวนคนตายและบาดเจบ จ านวนครงของรถไฟตกราง/อบตเหต และจ านวนครงของอบตเหต คนตาย บาดเจบ บรเวณทตดกบถนน เปนตน

(3) การขนสงระบบสาธารณ : ตวชวดท ใชกนในหลายประเทศ ไดแก ระยะทางของระบบขนสงหนวย กม. ตอประชากร 1 หมนคน ผลส ารวจความพงพอใจของผโดยสาร จ านวนผโดยสารทขนสงตอป และจ านวนครงของอบตเหต จ านวนคนตาย หรอบาดเจบสาหส เปนตน

(4) การขนสงทางอากาศ : ตวช วดท ใชกนในหลายประเทศ และมความหลากหลายแตกตางกนไป ไดแก รอยละของทาอากาศยานทมทางวงมสภาพอยในระดบยอดเยยม ด พอใช จ านวนเทยวบนขนลง จ านวนครงของอบตเหต จ านวนคนตาย หรอบาดเจบสาหส เปนตน

(5) การขนสงทางน า : ตวชวดทใชกนในหลายประเทศ ไดแก คาเฉลยของวงรอบเวลารถบรรทกทหมนเวยนขนสงททาเรอ ปรมาณการขนสงสนคาชายฝงทะเล หนวย ตน หรอ ตน-กม. และจ านวนคนตาย หรอบาดเจบสาหสททาเรอ เปนตน

5) การจดท าแบบสอบถามส าหรบการตดตามและประเมนผลโครงการ การจดท าแบบสอบถามจะเปนเครองมอทใชในการรวบรวมขอมลทส าคญส าหรบการประกอบการวเคราะหขอมลเพอสรปผลลการประเมนโครงการตามหลกเกณฑทง 5 ดานท สบน. ไดมการก าหนดไวตอไป ทงน รปแบบ/เคาโครงของแบบสอบถามจะมการแบงหวขอทชดเจนตามหลกเกณฑการประเมนผลทง 5 ดาน โดยมรายละเอยดของประเดนค าถามในแตละหลกเกณฑสรปได ดงน

(1) ความสอดคลองของวตถประสงคโครงการ (Relevance) จะเปนการตงค าถามเกยวกบความเปนมาของแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต และความเชอมโยงของวตถประสงคโครงการทมสวนชวยสนบสนนใหเกดผลสมฤทธของแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาตในแตละชวงเวลา

(2) ประสทธภาพของการด าเนนโครงการ (Efficiency) จะเปนการตงค าถามทครอบคลมมตในการด าเนนโครงการทง 3 ดาน ไดแก ขอบเขตการด าเนนโครงการ (เปรยบเทยบแผน/ผลของ

หนา | 5-36

ขอบเขตงานทก าหนดไว) วงเงนคาใชจายของโครงการ (เปรยบเทยบเทยบแผน/ผลของคาใชจายทงหมดของโครงการทตงไว) และระยะเวลาในการด าเนนโครงการ (เปรยบเทยบแผน/ผลของระยะเวลาทงหมดทใชในการด าเนนโครงการทตงไว)

(3) ประสทธผลของการด าเนนโครงการ (Effectiveness) จะเปนการตงค าถามเพอใชตดตาม/วดความส าเรจของตวชวดทก าหนดไวส าหรบการบรรลวตถประสงคของการด าเนนโครงการตามเครองมอการออกแบบโครงการในรปตารางเมตรกซ ทงน หากการด าเนนโครงการสามารถด าเนนการไดส าเรจตามตวชวดทก าหนดไวกจะสามารถสรปไดวา สามารถบรรลประสทธผลของโครงการ

(4) ผลกระทบของการด าเนนโครงการ (Impact) จะเปนการตงค าถามเพอส ารวจถงผลกระทบของการด าเนนโครงการตงแตเรมตนจนถงแลวเสรจ โดยครอบคลมผลกระทบทางตรงและผลกระทบทางออม ตลอดจนแนวทางการแกไขปญหาในชวงทผานมา เชน ผลกระทบทางดานสงแวดลอม หรอผลกระทบตอวธของชมชน

(5) ความยงยนของโครงการ (Sustainability) จะเปนการตงค าถามเพอส ารวจความสามารถในการบ ารงรกษาของหนวยงานเจาของโครงการ ทงดานงบประมาณ บคลากร รวมถงการจดท าแผนการบ ารงรกษา นอกจากน อาจรวมถงความสามารถในการจดเกบรายไดเพอใชส าหรบการแผนงานดานการบ ารงรกษา โดยไมจ าเปนตองพงพาเงนงบประมาณแผนดนเปนสวนใหญ

5.4.2.2 ขนตอนการวางแผนและขนตอนการประเมนผลหลงสนสดโครงการ 1) การวางแผนการประเมน

(1) คดเลอกโครงการทจะประเมนผล โดยพจารณาโครงการทมการเกบขอมลโครงการครบถวน รวมถงโครงการทมวงเงนลงทนสง หรอเปนโครงการทด าเนนการตามนโยบายรฐบาลทส าคญ หรอมผลกระทบในวงกวางตอเศรษฐกจ สงคม และสงแวดลอม เนองจากการประเมนผลโครงการจะตองมการจดสรรเจาหนาท งบประมาณ และใชระยะเวลาในการด าเนนการ อาจท าให สบน. ไมสามารถด าเนนการประเมนผลไดทกโครงการ

(2) ตรวจสอบความครบถวนของขอมลรายละเอยดของโครงการ โดยมแหลงทมาของขอมลจากหนวยงานเจาของโครงการในรปเอกสารหรอรายงาน ไดแก

(2.1) Log Frame ทไดจดท าไวตงแตเรมกอนด าเนนโครงการ หรอสามารถจดท าไดในขนตอนการประเมนผล เพอใหเขาใจถงวตถประสงค เปาหมาย และภาพรวมของโครงการ รวมถงตวชวดทสะทอนใหเหนผลส าเรจของแตละขนตอนของโครงการ

(2.2) รายงานสนสดโครงการ (Project Completion Report : PCR) เพอวดประสทธภาพในการด าเนนโครงการ (Project Performance)

(2.3) นอกจากน ในกรณขอมลโครงการไมครบถวนสมบรณ เจาหนาทผประเมนสามารถหาขอมลเพมเตมไดจากการสมภาษณเจาหนาทผรบผดชอบโครงการโดยตรง รวมถงเอกสารทเกยวของตางๆ จากหนวยงานกลางได

หนา | 5-37

(3) จดท าแผนการประเมนโครงการ (3.1) ก าหนดวตถประสงคของการประเมนผลโครงการ

(3.2) ก าหนดงบประมาณ กรอบระยะเวลาการประเมน และทมเจาหนาทผรบผดชอบการประเมนผลโครงการ ซงคณะผวจยเสนอใหมการตงคณะท างานใน สบน. เพอท าหนาทวางแผน ลงพนทเกบขอมล รวมถงจดท ารายงานประเมนผลหลงสนสดโครงการ

(3.3) ใชเกณฑการประเมนผล 5 ดาน ไดแก ความสอดคลอง (Relevance) ประสทธภาพ (Efficiency) ประสทธผล (Effectiveness) ผลกระทบ (Impact) และความยงยน (Sustainability)

(3.4) ก าหนดแนวทางการตงค าถามหลกๆ ทจะประเมนผลโครงการ ซงจะตองแสดงใหเหนความกาวหนาการด าเนนโครงการ และความส าเรจของโครงการ โดยพจารณาใหสอดคลองกบหลกเกณฑการประเมนผล 5 ดานดงกลาวขางตน

(3.5) ระบผมสวนไดสวนเสยของโครงการและบทบาทของแตละกลม รวมถงแหลงทมาของขอมล

(3.6) ก าหนดเครองมอทใชวดเพอจดเกบขอมล ซงอาจเปนเครองมอทเปนทางการ (การใชแบบสอบถาม หรอการประชมกลมเฉพาะ (Focus Group) และทไมเปนทางการ (การสอบถามจากหนวยงานทเกยวของหรอผมสวนไดสวนเสยของโครงการ หรอการจดท าบญชรายการทตองตรวจสอบ (Checklist) )

(3.7) ก าหนดเกณฑการใหคะแนนภายใตหลกเกณฑการประเมนผล 5 ดานดงกลาว เพอใชสรปผลการประเมนโครงการ

(4) ประสานหนวยงานเจาของโครงการเพอรบทราบแนวทางการประเมนผลและแผนการด าเนนการขางตน

2) การประเมนผลโครงการในภาคสนาม (1) จดท าแบบสอบถามส าหรบหนวยงานเจาของโครงการ และหนวยงานท

เกยวของตามแนวค าถามทก าหนดไว (2) สงแบบสอบถามใหหนวยงานเจาของโครงการพจารณากอนด าเนนการ

ประเมนโครงการ (3) จดประชมเพอแนะน าการกรอกแบบสอบถามตอหนวยงานเจาของ

โครงการ และก าหนดการลงพนทในภาคสนาม (4) ลงพนทโครงการเพอเกบขอมลโครงการภาคสนาม โดยเจาหนาท สบน.

รวมกบหนวยงานเจาของโครงการ โดยตรวจสอบความส าเรจของกจกรรมตางๆ รบทราบปญหาและอปสรรคในการด าเนนโครงการ และสมภาษณผมสวนไดสวนเสย รวมถงผไดรบผลกระทบจากการด าเนนโครงการ

หนา | 5-38

5.4.2.3 ขนตอนการจดท ารายงานประเมนผลหลงสนสดโครงการ 1) ประเมนใหคะแนนตามหลกเกณฑการใหคะแนนประเมนผลโครงการ (Criteria for

Individual Rating) ดงกลาวขางตน และ/หรอตวชวดทหนวยงานเจาของโครงการไดก าหนดรวมกนกบ สบน. กอนเรมด าเนนโครงการ

2) จดท ารางสรปผลการประเมนโครงการ (Evaluation Summary) ซงจะตองมบทเรยนทไดรบของโครงการและขอเสนอแนะจาก สบน. อางองไดจากขอเทจจรง มากกวาใชดลพนจของเจาหนาทผประเมนผล และ สบน. ควรสงผลการประเมนโครงการใหหนวยงานเจาของโครงการพจารณาในเบองตนกอนจดท ารายงานฉบบสมบรณ (Final Report)

3) จดท ารายงานประเมนผลหลงสนสดโครงการ ประกอบดวย 1 ) ความเปนมาของโครงการ 2) วตถประสงคโครงการ 3) ขอบเขตการด าเนนโครงการ 4) ผลการด าเนนโครงการ (การจดซอจดจาง/ระยะเวลาด าเนนงานในแตละสญญาจดซอจดจาง/การเบกจายเงนก) 5) ผลประโยชนทไดรบจากการด าเนนโครงการ 6) ปญหาและอปสรรคในการด าเนนโครงการ 7) ผลการประเมนโครงการตามหลกเกณฑทง 5 ดาน ขางตน 8) สรปผลการประเมนโครงการ และ 9) บทเรยนทไดรบและขอเสนอแนะการด าเนนโครงการ

นา | นา |

Chapter 6 บทท 6 ขอเสนอแนะตอส านกงานบรหารหนสาธารณะ

การศกษาวจยเรองการประเมนผลโครงการลงทนดานโครงสรางพนฐานของภาครฐโดยใชผลตภาพทางเศรษฐกจและขดความสามารถในการแขงขนของประเทศ มวตถประสงคหลกเพอศกษารปแบบ/แนวทาง/วธการประเมนโครงการลงทนดานโครงสรางพนฐานของภาครฐ ทสะทอนใหเหนผลตอบแทนของการด าเนนโครงการกลบมาสประเทศ และสนบสนนการเพมผลตภาพทางเศรษฐกจและขดความสามารถในการแขงขนของประเทศในระยะยาว รวมทงเสนอแนะแนวทางและหลกเกณฑการประเมนโครงการลงทนดานโครงสรางพนฐาน เพอประกอบการพจารณาก าหนดนโยบาย/กรอบการลงทนในโครงการดานโครงสรางพนฐานทเหมาะสมและสอดคลองกบการบรหารจดการหนสาธารณะอยางยงยน รวมทงเปนไปตามนโยบายการลงทนเพอการพฒนาประเทศ

ส านกงานบรหารหนสาธารณะ (สบน.) ในฐานะหนวยงานหลกทมภารกจในการจดหาเงนกเพอ ลงทนโครงการลงทนภาครฐ ซงนบวนจะมวงเงนทเพมสงขนตามความจ าเปนในการพฒนาประเทศ เนองจาก ปจจบนสภาวะแวดลอมทเปลยนแปลงไป สภาพคลองในประเทศทสงจากการทรฐบาลไทยโดยกระทรวงการคลงตองพงพาการระดมเงนกจากแหลงทางการตางประเทศเปนหลก ไดแก ธนาคารโลก ธนาคารพฒนาเอเชย รวมถงรฐบาลตางประเทศ เชน รฐบาลญปน โดยการกจากองคกรความรวมมอระหวางประเทศของญปน ( Japan International Cooperation Agency : JICA) เปนตน โดยเปลยนมากจากสถาบนการเงนในประเทศ หรอตลาดในประเทศ ซงตนทนการกเงนต ากวา อกทงไมตองรบความเสยงจากอตราแลกเปลยน ดงนน สบน. ในฐานะหนวยงานหลกและหนวยงานเดยวทตองก ากบดแลหนสาธารณะ จงจ าเปนตองปรบเปลยนบทบาทและเพมภารกจ ในการรายงานและตดตามการด าเนนโครงการท สบน. จดหาจากแหลงเงนในประเทศ รวมทงประเมนผลโครงการเงนกเหลานนดวย เพอตรวจสอบการด าเนนโครงการวามประสทธผลและประสทธภาพ คมคาและตอบสนองกบเปาหมายการลงทนโครงการของประเทศ โดยบทบาทของ สบน. ในขนตอนท เกยวของกบการด าเนนโครงการเรมตงแตขนตอนอนมตโครงการ ซง สบน. ตองด าเนนการศกษาวเคราะหรายละเอยดทเกยวของเพอใหความเหนในเรองของแนวทางการระดมทน ลกษณะการด าเนนการกอหน หรอการค าประกนตามความเหมาะสม เพอน าเสนอความเหนตอคณะรฐมนตรรวมกบหนวยงานทเกยวของและจดเกบขอมลทเกยวของเพอเปนฐานขอมลในการตดตามและประเมนผลโครงการในอนาคต ภายหลงการอนมตโครงการ

นอกจากน สบน. ตองปรบบทบาทและมภารกจเพมเตมในการก ากบ ดแล ตดตามการด าเนนโครงการและเบกจายเงนกในประเทศ ซงคณะผวจยมความเหนวา สบน. จ าเปนทจะตองมการจดท ากระบวนการ/รายงานการตดตามโครงการ รวมถงการประเมนผลโครงการทงในระหวางการด าเนนโครงการและเมอโครงการเสรจสนใหเปนระบบและมมาตรฐาน โดยสามารถสรปบทบาท สบน. ทเกยวของกบการด าเนนโครงการไดดงแผนภาพท 6.1

หนา | 6-2

หนวยงานเจาของโครงการ

จดท า

สศช. คณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาตพจารณาใหความเหนชอบโครงการ (พ.ร.บ. พฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต พ.ศ. 2521)

คณะรฐมนตร พจารณาอนมตโครงการ

สศช.

(ม.8)

(ม.9)

รายงานการศกษาความเหมาะสมของโครงการ ( Feasibility Study) รายงานการวเคราะหผลกระทบสงแวดลอม (Environmental Impact

Assessment : EIA) หรอรายงานการวเคราะหผลกระทบสงแวดลอมและสขภาพ (Environmental Health Impact Assessment: EHIA)

ออกแบบรายละเอยดโครงการ (Detail Design) เตรยมพนทด าเนนโครงการ หรอมการออกพระราชกฤษฎกาก าหนดเขต

ทดนในบรเวณทจะเวนคน

สงป.

กระทรวงการคลง

หนวยงานทเกยวของ

เสนอความเหนประกอบ การพจารณาของ ครม. - วเคราะหโครงการ - แนวทางการระดมทน - ความคมคาโครงการ - ความเสยงทางการคลง - ทางเลอกในการด าเนน

โครงการ

งบประมาณ รายจายประจ าป (สงป.) พ.ร.บ. วธการงบประมาณ

พ.ศ. 2502

เงนก กระทรวงการคลง (สบน.)

พ.ร.บ. การบรหารหนสาธารณะ พ.ศ. 2548

PPPs กระทรวงการคลง (สคร.)

พ.ร.บ. การใหเอกชนรวมลงทนในกจการของรฐ พ.ศ. 2556

แนวทางการลงทน

ระบบตดตามประเมนผลโครงการ

งบประมาณรายจายประจ าป

BB EvMIS

สงป. 301

สงป. 302

เงนก เงนกตางประเทศ การประเมนผลและ

ตดตามโครงการจากแหลงเงนก

เงนกในประเทศ ระบบสารสนเทศ การตดตามประเมนผล

Monitoring - ก ากบ ตดตาม ดแลการด าเนนโครงการและการเบกจายเงนก - ก าหนดแนวทางการจดหาเงนกเทยบกบความกาวหนาโครงการ Ex-post Evaluation - ก าหนดรปแบบการประเมนผลโครงการ - เตรยมการ ส ารวจขอมล ประเมนผล และรายงานผล

การประเมนโครงการทด าเนนการแลวเสรจ - มาตรา 17 พ.ร.บ.บรหารหนสาธารณะ พ.ศ. 2548 - ขอ 16 ระเบยบกระทรวงการคลงวาดวยการบรหารหน

สาธารณะ พ.ศ.2549

Monitoring and Ex-post Evaluation

Ex-Ante Evaluation

แผนภาพท 6.1 บทบาทของ สบน. กบการอนมตและด าเนนโครงการ ทมา : คณะผวจย (2558)

หนา | 6-3

6.1 ขอเสนอแนะตอแนวทางการตดตามและประเมนผลโครงการของ สบน. คณะผวจยไดเสนอกรอบแนวทางในการตดตามและประเมนผลโครงการลงทน รวมถงหลกเกณฑการประเมนโครงการทสามารถสะทอนไดถงการเพมขดความสามารถในการแขงขนและผลตภาพของประเทศท สบน. ควรน ามาปรบใชในบทท 5 สรปไดดงน

1. ตารางเหตผลสมพนธ (Log Frame) สบน. ควรน าหลกการของ Log Frame มาใชประกอบการประเมนและตดตามผลโครงการ ซงประโยชนจากการใช Log Frame จะท าให สบน. สามารถมองภาพรวม มการระบเปาหมายและตวชวดซงสามารถระบและประเมนไดถงการสงเสรมและเพมขดความสามารถในการแขงขนและผลตภาพของประเทศทงในเชงปรมาณและคณภาพ นอกจากน สบน. ยงสามารถตรวจสอบไดวา การวางแผนภาพรวมโครงการมความเปนเหตเปนผล เชอมโยงกบปจจยภายในและภายนอก ค านงถงผมสวนไดสวนเสยอยางไรบาง โดยใหหนวยงานเจาของโครงการจดท า Log Frame สงให สบน. พจารณาพรอมกบการขอบรรจวงเงนกในแผนการบรหารหนสาธารณะประจ าป ทงน คณะผวจยขอเสนอแนะวา สบน. ควรจดการอบรมใหหนวยงานเจาของโครงการเขาใจถงขนตอน วธการ แนวคดในการจดท า Log Frame เสยกอน รวมถงด าเนนการก าหนดตวชวดรวมกบหนวยงานเพอให Log Frame ทจดท าขนเหมาะสมและเปนไปในทศทางเดยวกน โดย สบน. สามารถใช Log Frame เปนตาราง/ผงงานหลกไดตลอดทกชวงอายโครงการเพอด าเนนการตดตามและประเมนผลโครงการ โดยในระหวางด าเนนโครงการ Log Frame สามารถใชเพอตดตามและประเมนวาโครงการยงคงมความสอดคลองกบเปาประสงค และมความกาวหนาของโครงการหรอมปญหาอปสรรคจากปจจยภายในภายนอกทสงผลกระทบตอโครงการอยางไร และจะตองมการแกไขอยางไร ส าหรบการประเมนผลโครงการเมอเสรจสน สบน. ยงสามารถน า Log Frame มาใชเพอประเมนผลสมฤทธและความส าเรจโครงการไดตามหลกเกณฑการประเมนโครงการ 5 ดาน (5 DAC Criteria) ซงขอมลใน Log Frame จะเปนขอมลวดผลวาโครงการมความสอดคลอง มประสทธภาพประสทธผล มผลกระทบตอเปาหมายการพฒนาประเทศตามทไดตงไวแตแรก หรอไมอยางไร รวมถงโครงการเปนประโยชนระยะยาวตอการพฒนาและยทธศาสตรของประเทศตอไป

2. การประเมนโครงการในชวงกอนเรมโครงการ สบน. ควรจดวางระบบการประเมนโครงการ โดยเจาหนาท สบน. ควรวเคราะหตนทนผลประโยชน (Cost Benefit Analysis: CBA ทหนวยงานเจาของโครงการจดเตรยม) ใหลกซงเพอใหสามารถวเคราะหและใชประโยชนจากรายงานผลการศกษาความเปนไปไดของโครงการไดอยางมประสทธภาพสามารถบงชและก าหนดไดถงผลประโยชนทจะเกดขนทงในสวนของผลตภาพและความสามารถในการแขงขนของประเทศจากการวเคราะหผลการศกษาความเปนไปไดของโครงการทงในสวนของประโยชนในเชงเศรษฐกจ (EIRR) การประหยดเวลา ผลตอตนทนทลดลง และสวนเกนทเพมขนในระบบเศรษฐกจ ผลประโยชนจากการลดผลกระทบ เปนตน ซงสามารถน ามาก าหนดหลกเกณฑ ตวชวดในการเพมผลตภาพและความสามารถในการแขงขนของประเทศได นอกจากการวเคราะหผลตอบแทนทางการเงน (FIRR) ของโครงการโดยเปรยบเทยบกบตนทนการเงนของโครงการ โดยโครงการลงทนขนาดใหญของภาครฐทมความเหมาะสมทจะลงทนเสรมสรางผลตภาพใหประเทศไทยสามารถแขงขนในตลาดตางประเทศมากขน ควรเปนโครงการทม FIRR สงกวาตนทนทางการเงน โดยพจารณาทงผลตอบแทนทางการเงนทงสายทาง เชน โครงการรถไฟฟาสายสสม ชวงศนยวฒนธรรม – มนบร และชวงตลงชน - ศนยวฒนธรรม จากผลการศกษาของ

หนา | 6-4

คณะผวจยพบวา มโครงการลงทนขนาดใหญของภาครฐตามนโยบายรฐบาลม FIRR ทต ากวาตนทนทางการเงน ดงนน จงควรก าหนดแนวทางการวเคราะหความเหมาะสมของโครงการลงทนเพมเตมโดยเปรยบเทยบผลตอบแทนของเศรษฐกจ (EIRR) ตองมากกวารอยละ 12 นอกจากน คณะผวจยเหนควรใหพจารณาผลประโยชนทางออม ไดแก ผลตอบแทนในเชงกวางทมตอระบบเศรษฐกจ (Wider Economic Benefits) ดวย เนองจากเปนผลประโยชนตอเนองของการลงทนขนาดใหญสงผลตอเศรษฐกจ ซงเปนการยกระดบผลตภาพ และกอใหเกดการรวมตวของภาคเศรษฐกจ (Agglomeration Economies) เพมการจางงานโดยเฉพาะในพนทโครงการ นอกจากน ควรตองค านงถงผลกระทบในวงกวางทไมสามารถค านวณมลคา หรอตวเงนไดอยางชดเจน เชน การถายทอดเทคโนโลย ผลประโยชนรายไดจากการทองเทยวควบคกนไปดวย รวมทง ควรพจารณาโครงการอนทจะเชอมโยงและสนบสนนใหผลตอบแทนโครงการเพมขนดวย เพอใหโครงการลงทนขนาดใหญของภาครฐเสรมสรางผลตภาพทงของแรงงาน สนคาทน และทดน เพอสรางรายไดของโครงการ/ผลตภาพของประเทศในภาพรวม ลดตนทนดานการขนสง (Logistics cost : GDP) ชวยสนบสนน สบน. ใหสามารถบรหารหนสาธารณะใหอยภายใตกรอบความยงยนทางการคลงอยางมประสทธภาพ

3. การประเมนผลหลงโครงการสนสด สบน. ควรก าหนดรปแบบการประเมนผลทเปนมาตรฐาน สอดคลองและเหมาะสมกบโครงการลงทนโครงสรางพนฐานภาครฐทงในเชงเศรษฐกจและสงคม โดยคณะผวจยไดเสนอรปแบบการประเมน 5 ดาน (5 DAC Criteria) ซงประกอบดวย การประเมนความสอดคลอง (Relevance) ประสทธผล (Effectiveness) ประสทธภาพ (Efficiency) ผลกระทบ (Impact) และความยงยน (Sustainability) ทองคกรความรวมมอทางเศรษฐกจและการพฒนา (Organizaiton for Economic Co-operation and Development: OECD) จดท าขนและสอดคลองกบแนวทางของ JICA ท สบน. จะน ามา แนวทางการประเมนผลโครงการของ JICA มาประยกตใช โดย สบน. น าผลการประเมน 5 ดานมาตรวจสอบกบ Log Frame ถงผลสมฤทธจากการด าเนนโครงการ และประเมนไดวาโครงการสามารถบรรลตวชวดและวตถประสงคทตงไวใน Log Frame หรอไมอยางไร ทงน สบน. ควรก าหนดรปแบบคมอการปฏบตงาน ตวชวดทพงประสงคซงสามารถเพมความสามารถในการแขงขนและผลตภาพของประเทศได รวมทง ควรก าหนดกรอบระยะเวลาทจะน ารปแบบการประเมนผลใหชดเจน โดยมการคดเลอกโครงการน ารอง (Pilot Project) ทจะใชทดสอบ การประเมนผลในรปแบบดงกลาว เพอใหการพฒนารปแบบคมอการปฏบตงาน ตวชวด แบบสอบถาม และการรายงานผลการประเมน เปนไปอยางมประสทธภาพและสามารถใชไดจรง

6.2 ขอเสนอแนะตอแนวทางการปฏบตงานของ สบน. เพอใหผลการวจยสามารถน าไปประยกตและเกดประโยชนสงสดตอการปฏบตงานของ สบน . คณะผวจยเหนวา จ าเปนตองมการขอปรบปรงโครงสรางและกระบวนการท างานและอตราก าลงทเหมาะสมกบการขบเคลอนภารกจภาครฐและเปนการเตรยมความพรอมส าหรบอนาคต คณะผวจยขอแสนอแนะแนวทางการปรบโครงสรางของ สบน. และขอเสนอแนะอนๆ ดงน

คณะผวจยเหนวา สบน. ควรมหนวยงานเฉพาะทรบผดชอบงานดานการบรหารโครงการการตดตามประเมนผลโครงการ เพอท าหนาทก าหนดแนวทางและก ากบดแลระบบการตดตามประเมนผลโครงการลงทนภาครฐในสวนทใชเงนกทเปนมาตรฐานสากล เพอใชตดตามประเมนผลโครงการระหวางด าเนนการ และตดตามประเมนผลสมฤทธและความยงยนของโครงการวาสามารถน าเงนกมาใช และกอใหเกดประโยชนทงดานเศรษฐกจและสงคม

หนา | 6-5

ในระยะยาวและยงยน รวมทงเพอใหการตดตามประเมนผลในภาพรวมท าไดอยางเตมประสทธภาพ ปรบบทบาทภารกจของส านกทเกยวของ ใหสอดคลองกบบรบทและสภาพแวดลอมทมการเปลยนแปลง สบน. ควรทบทวนบทบาทภารกจและปรบปรงโครงสรางใหเหมาะสมเพอใหเกดการใชทรพยากรอยางคมคาทสด เพอกอใหเกดประโยชนสงสดในการบรหารจดการองคกร โดยขอปรบปรงโครงสรางการแบงสวนราชการส านกงานบรหารหนสาธารณะใหม ตอกระทรวงการคลง ส านกงานคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ และคณะรฐมนตรโดยเรวตอไป

นา | นา |

Chapter 7 ภาคผนวก

หนา | 7-2

1. ตวอยาง Logical Framework และ Appraisal Summary Table (ตามวธ MCA) ตารางท 1 ตวอยางการจดท า Log Frame ของโครงการในภาคการขนสงโดย ADB

ค าสรปการออกแบบ เปาหมายการด าเนนงาน (ตวบงช) กลไกการตดตาม สมมตฐานและความเสยง

เปาหมาย ลดเวลาเดนทาง ลดมลภาวะ ประหยดน ามน

เวลาในการเดนทางไปท างานเฉลยลดลงจากปจจบน 1 ชม. ฝนละอองในบรรยากาศและระดบสารตะกวอยในเกณฑ

ทองคการอนามยโลกก าหนด ลดปรมาณน ามน/กม.

แบบส ารวจสมรายไตรมาส แบบส ารวจในพนทรายไตรมาส แบบส ารวจสมาคมเครองยนต

-

วตถประสงค ลดการจราจรตดขด เพมความเรวในการจราจรเสนทางหลก จาก 12 กม./ชม.

เปน 25 กม./ชม. ใน 3 ป รายงานประจ าวนจากระบบ

ตดตามการจราจร การเตบโตของปรมาณ

การจราจร ≤ รอยละ 5 ตอป ผลผลต ระบบสญญาณจราจรอตโนมต

ไดรบการปรบปรงใหใชการไดด สญญาณเกาและใหมใชงานไดภายในป 2000 การช ารด

ลดลงรอยละ 10 รายงานความคบหนาการ

ด าเนนงานโครงการ บนทกการบ ารงรกษาอปกรณของ

เจาหนาทดานการจราจร

เจาหนาทดานการจราจรสามารถบรหารจดการได

ระบบควบคมการจราจรอตโนมตไดรบการตดตงและใชการไดด

ตดตงภายในป 1999 สามารถใหขอมลการจดการจราจรแบบ real time

รายงานความคบหนาการด าเนนงานโครงการ

บนทกของเจาหนาทดานการจราจร

หนา | 7-3

ค าสรปการออกแบบ เปาหมายการด าเนนงาน (ตวบงช) กลไกการตดตาม สมมตฐานและความเสยง

มมาตรการจ ากดยานพาหนะบนถนนสายหลกในชวโมงเรงดวน

มผล 1 ม.ค. 1999 ปรมาณพาหนะลดลงรอยละ 20 ภายในป 1999

รายงานการควบคมการจราจร

นายกเทศมนตร/เทศบาลจะยอมรบและบงคบใชมาตรการน แมวาจะมการตอตานจากประชาชน

การบงคบใชกฎหมายจราจรเขมงวดยงขน

เรมใชระบบลงโทษใหมในวนท 1 ม.ค. 1999 การละเมดกฎจราจรลดลงรอยละ 30 ภายในป 1998

และคงทจนสนสดป 2000

รายงานของต ารวจจราจร ต ารวจจราจรมแรงจงใจทเพยงพอตอการบงคบใชกฎหมายอยางมประสทธภาพ

บคลากรดานการจดการและควบคมการจราจรไดรบการอบรมพฒนาทกษะ

พฒนาหลกสตรการจดการและควบคมการจราจรใหแลวเสรจในกลางป 1999

บคลากรดานการจราจรไดรบการอบรมภายในป 2000 ต ารวจจราจรผานการฝกอบรมการบงคบใชกฎหมายอยาง

มประสทธภาพมากยงขน

รายงานความคบหนาการด าเนนงานโครงการ

การจดการอบรมเปนไปอยางเหมาะสมและมประสทธภาพ

ขอมลน าเขา ทปรกษา อปกรณและซอฟตแวร งานโยธา เงนเดอนและคาใชจายอนๆ

คาจางทปรกษา 5 mUSD คาอปกรณและซอฟตแวร 20 mUSD คางานโยธา 30 mUSD เงนเดอนและคาใชจายอนๆ 5 mUSD

รวม 60 mUSD

รายงานความคบหนาการด าเนนงานโครงการ

บญชรายรบรายจายของโครงการ

ทปรกษามความสามารถ ผรบจางในพนทสามารถ

ด าเนนงานไดด ไดรบงบประมาณในเวลาท

เหมาะสม มบคลากรเพยงพอ

ทมา : Using the Logical Framework for Sector Analysis and Project Design: A User's Guide (ADB)

หนา | 7-4

ตารางท 2 ตวอยาง Log Frame ของโครงการดานโครงสรางพนฐานของ World Bank - โครงการลงทนและปรบปรงทาเรอสาธารณะ

ค าสรป ตวบงช การตดตามประเมนผล สมมตฐาน

เปาหมาย CAS ทเกยวกบภาคสวน การเจรญเตบโตทางเศรษฐกจ

ตวบงชของภาคสวน ผลประโยชนระดบชาตจากทาเรอสาธารณะ รายไดทเพมขนจากการสงออก การจางงาน

รายงานของภาคสวน -

วตถประสงคของการพฒนาของโครงการ นกลงทนภาคเอกชนยงคงลงทนในทาเรอสาธารณะอยางตอเนอง

ตวบงชผลกระทบ 1. ทาเรอสาธารณะสงผลตอธรกจใหมดานการบรการ การผลต และการทองเทยว 2. ทาเรอสาธารณะสงผลใหยงคงธรกจใหมดานการบรการ การผลต และการทองเทยวเดมไวได 3. ไดรบรอยละความพงพอใจจากบรษททใชบรการทาเรอสาธารณะ รอยละ Y หรอมากกวา 4. การปลอยมลพษในอากาศของ X และ Y ถกจ ากดในระดบเดม รกษาคณภาพของน า (อาจวดจากคา BOD หรอ COD15 เปนตน)

รายงานของโครงการ ไดแก 1. บนทกของทาเรอสาธารณะเกยวกบจ านวนนกลงทนใหมและนกลงทนทสนใจ รวมถงการวเคราะหเกณฑของนกลงทน 2. บนทกจ านวนพนกงาน 3. ผลการส ารวจการใหบรการ 4. การตรวจสอบดานสงแวดลอม (ปละ 2 ครง)

มการพฒนาทางเศรษฐกจในภาคสวนอนๆ ของประเทศ

ผลลพธของโครงการ 1. มการใชพลงงานภายในทาเรอสาธารณะแบบบรณาการอยางม

ตวบงชผลลพธ 1.1 ลดการใชพลงงานไฟฟาในการบรหารจดการจากรอยละ 40 เหลอรอยละ 10 ในป 2000 และ

รายงานของโครงการ ไดแก 1.1-1.4 รายงานการตรวจสอบบญชของบรษทผลตไฟฟา

การสงเสรมสนบสนนตางๆ เพอดงดดนกลงทนประสบความส าเรจ

15 BOD หรอ Biochemical Oxygen Demand หมายถง ปรมาณของออกซเจนทแบคทเรยใชในการยอยสลายสารอนทรย ในเวลา 5 วน ทอณหภม 20 ºซ มหนวยเปน มลลกรม/ลตร และ COD หรอ Chemical Oxygen Demand หมายถง ปรมาณออกซเจนทงหมดทตองการใชเพอออกซเดชนสารอนทรยในน าใหเปนคารบอนไดออกไซดและน า

หนา | 7-5

ค าสรป ตวบงช การตดตามประเมนผล สมมตฐาน

ประสทธภาพและเชอถอได มการบ ารงรกษาทเพยงพอเพอตอบสนอง ความตองการทเพมมากขน

รอยละ 4 ในป 2005 1.2 ความถของเหตการณไฟฟาดบลดลง จาก X เปน Y ดวยระยะเวลาไฟฟาดบมากสดท Z ชวโมง ภายในวนท ...

รฐบาลอนมตและสนบสนนกฎระเบยบท “เปนมตร” กบนกลงทน

2. มการบรการน าใชแกผใชบรการอยางเพยงพอและมประสทธภาพผานวธ PPP 3. มทางเขาไปยงพนทควบคมไดอยางปลอดภยและใชงานมประสทธภาพ รวมถงมการพฒนาดานอตสาหกรรมและเชงพาณชย 4. ทาเรอสาธารณะมโครงสรางทสนบสนน การบรหารจดการเพอ

2.1 มน าประปาทสะอาดเพยงพอตอการใหบรการ 2.2 ประสทธภาพการด าเนนงานของบรษทผใหบรการน า โดยวดจากเวลาระหวางการรวซมของน าและการซอมแซมลดลงจาก x เหลอ y ดวย คาใชจายไมเกน ... บาทตอการแจงหนงครง 3.1 เวลาเดนทางดวยถนนสายหลกลดลงจาก x เปน y กม./ชม. ในชวงเวลาการจราจรตดขด ภายในวนท ... 3.2 อตราการเกดอบตเหตในทางแยกหลกลดลงจาก x เปน y และในถนนในเมองจาก z เปน zz ภายในวนท ... 3.3 การซอมถนนส าเรจภายใน x วนนบจากวนทพบปญหา โดยรบกวนการจราจรใหนอยทสด 4.1 พธการทางศลกากรใชเวลาลดลงจาก x วนเปน y วน ภายในวนท ...

2.1-2.2 รายงานการตรวจสอบบญชของบรษทผใหบรการน า 3.1 การส ารวจความปลอดภยและประสทธภาพของถนน 3.2 รายงานการเกดอบตเหต (จากต ารวจ) 3.3 รายงานการซอมบ ารงถนน 4.1 รายงานศลกากร

มความเชอมนในเศรษฐกจและมความมนคงทางการเมองของประเทศสง อตสาหกรรมปฏบตตามขอก าหนดดานสงแวดลอม ทาเรอสาธารณะนยงคงมความสามารถในการแขงขนกบ

หนา | 7-6

ค าสรป ตวบงช การตดตามประเมนผล สมมตฐาน

รองรบการเจรญเตบโตทประสบความส าเรจได 5. มการตดตามผลกระทบทางสงแวดลอมอยางมประสทธภาพ รวมถงมการก ากบดแลและจดการโดยศนยดานสงแวดลอม และค านงถงผลประโยชนของประชาชนในทองถน

4.2 ภาคเอกชนใหบรการโครงสรางพนฐานรอยละ x ภายในวนท ... 4.3 ทาเรอสาธารณะไดรบการประเมนดวยคะแนน 95 ในสวนประกอบขางตนทงหมดใน Balanced scorecard ภายในวนท ... 5.1 รอยละ y ของนกลงทนมการประเมนดานสงแวดลอม โดยรอยละ x ปฏบตการมาตรฐานดานสงแวดลอม เรมวนท ... 5.2 มการรายงานการเปลยนแปลงของน าใตดนมายงฝายจดการน าเปนประจ า x ครงตอเดอน เรมวนท ... 5.3 ชมชนของประชาชนในทองถนไดรบประโยชนในทางบวกจากโครงการทาเรอสาธารณะ เรมวนท ...

4.2 รายงานโครงสรางพนฐาน 4.3 รายงานการด าเนนงานของทาเรอสาธารณะ 5.1 รายงานการประเมนดานสงแวดลอม 5.2 รายงานประจ า (x ครงตอเดอน) 5.3 รายงานดานสงคม

ทาเรออนๆ

กจกรรมหลก ขนตอนหลกในการปฏบตงาน 5 ขนตอน/องคประกอบ ซงรวมถงกจกรรมประมาณ 2-10 กลมกจกรรม

แหลงทมา งบประมาณทจดสรรใหแตละองคประกอบ

รายงานของโครงการ -

ทมา : The LogFrame Handbook: A Logical Framework Approach to Project Cycle Management (World Bank)

หนา | 7-7

ตารางท 3 Appraisal Summary Table ของโครงการพฒนาทางดวนพเศษ A1 เปน 6 ชองจราจร (3 lane dual carriage motorway : D3M) ถนนสาย A1 (M) Ferrrybridge ถง Hook Moor

โครงการ 1996 – ปดถนนเพอปรบปรงระยะทาง 16.3 กม.

เปน D3M

มลคาโครงการ 160 ลานปอนดสเตอลง

โครงการทางเลอกอน ถนนสาย A1 เปนสายทางทใชส าหรบการเดนทางระยะไกล และการขนสงของรถบรรทกหนก (Heavy Goods Vehicle : HGV) หากพจารณาทางเลอกระบบขนสงสาธารณะกยงไมสามารถรองรบปรมาณจราจรไดเพยงพอในการแกปญหาน และส าหรบทางเลอกในการขยาย/เพมชองจราจรของถนนหลกจะตองกระทบหรอมการเวนคนบานพกและทอยอาศยจ านวนมาก

ตวชวด ตวชวดยอย ผลกระทบทเปนปจจยเชงคณภาพ ผลกระทบทสามารถวดเปน

ตวเลข การประเมน

ผลกระทบตอสงแวดลอม

เสยง มากกวา 2,500 ครวเรอนจะไดยนเสยงทดงมากขนหากไมมการด าเนนโครงการ

- มครวเรอนทจะไดยนเสยงดงมากขนจ านวน 10 ครวเรอน

- มครวเรอนทจะไดยนเสยงนอยลง จ านวน 680 ครวเรอน

มจ านวน 670 ครวเรอนสทธ ทจะไดรบประโยชนจากการด าเนนโครงการ

คารบอนไดออกไซดทเพมขน

คณภาพอากาศ NAQS NO2 มแนวโนมสงเกนตลอดโครงการ ขณะท PM10 เพมสงขน 2ug แตไมจ าเปนตองสงปดบานเรอน ทอยในโครงการ

- จ านวนครวเรอนทมคณภาพอากาศดขน 94

- จ านวนครวเรอนทมคณภาพอากาศแยลง 0

-236 PM10 -994 NO2

ภมทศน ไมปรากฏผลกระทบทชดเจน โดยระบบ LAS ไดประเมนภมทศนในพนทบางสวนในดานเหนอของโครงการเปนพนทอนรกษทไมอนญาตใหม การกอสราง

- ผลกระทบตดลบเลกนอย

หนา | 7-8

ตวชวด ตวชวดยอย ผลกระทบทเปนปจจยเชงคณภาพ ผลกระทบทสามารถวดเปน

ตวเลข การประเมน

ความหลากหลายของชวต

ไมปรากฏผลกระทบโดยตรง แตมพนทบางสวนประมาณ 0.5 กม. ใต Micklefield ใกล Fairbun Ings ทไดรบผลกระทบ

- ผลกระทบตดลบเลกนอย

สงปลกสรางเดม สะพาน Old Bridge ทแมน า Aire ของเมอง Ferrybridge เปนอนสรณส าคญทไดรบประโยชนจากโครงการน แตในทางตรงขามอนสรณ Ferrybridge Henge จะไดรบผลกระทบ ซงไดมการตกลงแนวทางการปองกนความเสยหายตอ Ferrybridge Henge แลว

- ผลกระทบเปนกลาง

คณภาพน า ในกรณทมการก าหนดมาตรการปองกน ความเสยหายจะนอยมาก

- ผลกระทบเปนกลาง

ความปลอดภย - การตมลคาของระยะเวลาเดนทางทสามารถประหยดไดจากการลดจ านวนอบตเหต คดเปนมลคาเทากบครงหนงของมลคาโครงการ

อบตเหต 700 เสยชวต 60 บาดเจบรนแรง 510 บาดเจบเลกนอย 590

PV ของประโยชนเทากบ 39 ลานปอนดสเตอลง คดเปนรอยละ 43 ของคาใชจายโครงการ

เศรษฐกจ ระยะเวลาในการเดนทาง และคาใชจายในการเดนทาง

มลคาของระยะเวลาเดนทางทสามารถประหยดไดจากการตองซอมบ ารงถนนคดเปนประมาณ 250 ลานปอนดสเตอลง

ชวงเวลาเรงดวน ลดเวลาเดนทาง 3.1 นาท ชวงระหวางเวลาเรงดวน ลดเวลาเดนทาง 1.4 นาท

PV ของประโยชนเทากบ 300 ลานปอนดสเตอลง คดเปน 330 ของคาใชจายโครงการ

หนา | 7-9

ตวชวด ตวชวดยอย ผลกระทบทเปนปจจยเชงคณภาพ ผลกระทบทสามารถวดเปน

ตวเลข การประเมน

ตนทน - - PV ของตนทนเทากบ 91 ลานปอนดสเตอลง

ความเชอมน - ความหนาแนนถนนเปน 142% (กอนปรบปรง) เปน 53% (หลงปรบปรง)

มความนาเชอถอสง แตเปนสดสวนต าเมอเทยบกบ PVC

การฟนฟ โครงการสนบสนนการพฒนาของพนทรฐใหการชวยเหลอพเศษ (Assisted Area) ไดแก West และ South Yorkshire Yorkshire และสอดคลองกบเปาประสงคของ European Regional Development Fund ซงใหทนสนบสนนการพฒนาพนทในเขตภมภาคกบเคานต Yorkshire และ Humberside

-

ความสามารถในการเขาถงบรการสาธารณะ

การขนสงสาธารณะ มการใหบรการขนสงสาธารณะบนเสนถนนดงกลาวนอย ประโยชนของการใหบรการขนสงสาธารณะจงมจ ากด

- ผลกระทบเปนกลาง

การเชอมโยงพนทตางๆ สนบสนนการเชอมตอระหวางกบชมชนทถกตดขาด ไดแก Fairburn Brotherton และ Ferrybridge (มประชากรในชมชนทง 3 รวมเปน 680 คน)

- ผลกระทบเปนบวก (มาก)

หนา | 7-10

ตวชวด ตวชวดยอย ผลกระทบทเปนปจจยเชงคณภาพ ผลกระทบทสามารถวดเปน

ตวเลข การประเมน

ผลกระทบตอผเดนเทาและอนๆ

ผลกระทบนอยตอผเดนเทาและอนๆ - ผลกระทบเปนกลาง

ความเชอมโยงกบระบบคมนาคมอนๆ

- สอดคลองกบโครงการลงทนดานคมนาคมของ West Yorkshire แผนพฒนา (Unitary Development Plan) ของ Leeds และ Wakefielf รวมทงคมอการวางแผนเมองในภมภาค

- ผลกระทบเปนกลาง

COBA (Cost over Benefit Analysis)

PV ของประโยชนเทากบ 337 ลานปอนด และ PV ของคาใชจายเทากบ 245 ลานปอนด NPV เทากบ 245 ลานปอนด และสดสวนของประโยชนตอคาใชจายเทากบ 3.7

ทมา : คมอ Multi-Criteria Analysis ของ Communities และ Local Government สหราชอาณาจกร

หนา | 7-11

2. ตวอยางการประเมนโครงการรปแบบ CBA : โครงการทางหลวงพเศษระหวางเมอง สายบางปะอน – สระบร – นครราชสมา ของกรมทางหลวง ลกษณะโครงการ : โครงการสาขาคมนาคมขนสง โดยเปนสวนหนงของโครงการตามแผนแมบทและแผนด าเนนการกอสรางทางหลวงพเศษระหวางเมอง วตถประสงค : เพอพฒนาโครงขายทางหลวงมาตรฐานสงรองรบการเดนทางและขนสงสนคาระหวางกรงเทพมหานครและปรมณฑล แหลงเงน : งบประมาณ 6,630 ลานบาท เงนก 77,970 ลานบาท

เกณฑการพจารณา ผลการศกษาความเปนไปไดของโครงการ

(Feasibility Study) ผลการประเมนกอนเรมโครงการของ สบน.

1. ความสอดคลอง 1.1 สอดคลองกบเปาหมายหรอวตถประสงคของการใหเงนก - พระราชบญญตการบรหารหนสาธารณะ พ.ศ. 2548

พระราชบญญตการบรหารหนสาธารณะ พ.ศ. 2548 มาตรา 22

โครงการมความสอดคลองกบยทธศาสตรของประเทศและวตถประสงคของการกเงน

1.2 สอดคลองกบนโยบายและยทธศาสตรของประเทศ - แผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต - ยทธศาสตรดานคมนาคมขนสง

แผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ฉบบท 11 ยทธศาสตรการปรบปรบโครงสรางเศรษฐกจสการเตบโตอยางมคณภาพและยงยน และยทธศาสตรการเชอมโยงกบประเทศในภมภาคเพอความมนคงทางเศรษฐกจและสงคม

2. การคดเลอกโครงการ

2.1 ตวชวด - ผลประโยชนดานการพฒนาทาง เศรษฐกจ

- การขยายตวทางดานการผลต (Output Effect) = 156,096 ลานบาท - การขยายตวทางดานรายไดรวมของระบบเศรษฐกจ (Income Effect) = 16,919 ลานบาท - การขยายตวทางทางดานการจางงาน (Wages &

โครงการมการวเคราะหผลกระทบทางตรงและทางออม แตยงไมมการวเคราะหผลกระทบจากความเชอมโยงโครงขาย จงเหนควรใหหนวยงานเจาของโครงการศกษาเพมเตมเนองจากอาจมผลกระทบตอปรมาณการจราจรและรายไดของ

หนา | 7-12

เกณฑการพจารณา ผลการศกษาความเปนไปไดของโครงการ

(Feasibility Study) ผลการประเมนกอนเรมโครงการของ สบน.

Salaries Effect) = 42,572 ลานบาท โครงการ

2.2 ผลกระทบทางออม (Indirect Effects) - การจางงาน - ตนทนการผลต ฯลฯ

การพฒนาเศรษฐกจ (จากการลงทน การจางงาน การลดตนทนการผลต)

2.3 ผลกระทบความเชอมโยงเครอขาย - ความเชอมโยงกบการคมนาคมขนสงในรปแบบอนๆ เชน ระบบราง

ยงไมไดระบชดเจน

2.4 ผลประโยชนของผมสวนไดสวนเสย การวเคราะหผลประโยชนทางตรงตอผใชทาง ผลประโยชนดานการพฒนาทางเศรษฐกจ และความสญเสยโอกาสทางเศรษฐกจจากการเปดใหบรการลาชาไปจากแผน

หนา | 7-13

เกณฑการพจารณา ผลการศกษาความเปนไปไดของโครงการ

(Feasibility Study) ผลการประเมนกอนเรมโครงการของ สบน.

3. การวเคราะหความเปนไปไดและทางเลอกในการด าเนนโครงการ

3.1 ผลการศกษาความเปนไปไดของโครงการ มขอมลดานวศวกรรม หนวยงานทรบผดชอบโครงการ การด าเนนการดานสงแวดลอมและการมสวนรวมของประชาชน แนวทางการด าเนนงานและบรหารจดการ

มการศกษาความเหมาะสมของโครงการทงทางดานต าแหนงทตง ดานวศวกรรมงานทาง ดานวศวกรรมจราจร และดานเศรษฐกจและการเงน

3.2 การเปรยบเทยบระหวางกรณทมโครงการกบกรณทไมมโครงการ (business as usual : BAU)

มผลการวเคราะหคาดการณสภาพการจราจรบนโครงขายถนนกรณไมมโครงการ

4. การวเคราะหความคมคาทางการเงน (Financial Analysis)

4.1 มลคาปจจบนสทธ (FNPV) > 0 FNPV = 48,475 ลานบาท ผลตอบแทนทางการเงนของโครงการต ากวาตนทนทางการเงนของโครงการ หากตองการใหเอกชนรวมลงทนตองไดรบการสนบสนนทางการเงนจากภาครฐ

4.2 อตราผลตอบแทนทางการเงน (FIRR) > ตนทนทางการเงนของโครงการ

FIRR = รอยละ 1.23

4.3 การวเคราะหกระแสเงนสด พจารณาเฉพาะสวนทเปนตวเงน (ไมรวมคาใชจายทไมเปนตวเงน)

ไมไดรวมคาใชจายทางบญชในการพจารณา

4.4 รปแบบเพมขนของกระแสเงนสดมความเหมาะสม รวมกรณการสนบสนนทางการเงนทโครงการจะไดรบดวย

การประมาณการรายไดคาธรรมเนยมผานทางจากแบบจ าลองดานการจราจร รวมเงนอดหนนจากภาครฐในการวเคราะหแลว

หนา | 7-14

เกณฑการพจารณา ผลการศกษาความเปนไปไดของโครงการ

(Feasibility Study) ผลการประเมนกอนเรมโครงการของ สบน.

4.5 การก าหนดอตราคดลด (Discount Rate) - ใชตนทนทางการเงนของโครงการ

อตรารอยละ 4 (ตนทนพนธบตรรฐบาล)

4.6 การก าหนดระยะเวลาโครงการ - สอดคลองกบอายการใชงานของโครงสรางพนฐาน

ระยะเวลากอสราง 4 ป ระยะเวลาเปดใหบรการ 30 ป

4.7 การรวมทนกบภาคเอกชน มการเปรยบเทยบตนทนทางการเงนกรณทใหเอกชนรวมลงทน

5. การวเคราะหความคมคาทางเศรษฐกจ (Economic Analysis)

5.1 การค านวณราคาสทธของปจจยการผลตและผลผลต

ค านวณมลคาตนทน/คาใชจายของโครงการ โดยใชราคา ณ ป พ.ศ. 2557 และปรบมลคาตามเงนเฟอ (รอยละ 3) และเปนราคารวม VAT แลว

เปนไปตามเกณฑทก าหนด แตหากการกอสรางลาชาอาจท าใหตนทน/คาใชจายเพมขน

5.2 การปรบตนทนและคาใชจายตางๆ ตาม Conversion Factor

มการปรบมลคาทางเศรษฐกจโดยคณดวยตวปรบคา (Conversion Factor) ทก าหนดโดยธนาคารโลกและ สศช.

เปนไปตามเกณฑทก าหนด ซงมการปรบ Conversion Factor ใหสอดคลองกบสภาพเศรษฐกจ

หนา | 7-15

เกณฑการพจารณา ผลการศกษาความเปนไปไดของโครงการ

(Feasibility Study) ผลการประเมนกอนเรมโครงการของ สบน.

5.3 การประเมนผลประโยชนทางเศรษฐกจของโครงการ

ผลประโยชนทางตรง : มลคาของการประหยดคาใชจายในการใชรถ (Vehicle Operating Cost Saving) / มลคาจากการประหยดเวลาในการเดนทาง (Travel Time Saving) / มลคาจากการลดคาใชจายจากอบตเหต (Accident Cost Saving) ผลประโยชนทางออม : การพฒนาเศรษฐกจ การสงเสรมการทองเทยว การลดการปลอยมลพษและรกษาสงแวดลอม การยกระดบคณภาพและมาตรฐานการด ารงชวต

เปนไปตามเกณฑทก าหนด โดยมการค านวณผลประโยชนทางตรงในรปตวเลข สวนผลประโยชนทางออมเปนการวเคราะหเชงบรรยาย

5.4 การก าหนดอตราคดลดเพอแสดงตนทนคาเสยโอกาสทางเศรษฐกจ (Economic Discount Rate)

อตรารอยละ 12 ตามแนวทางของธนาคารโลก เปนไปตามเกณฑทก าหนด

5.5 การคดอตราคดลดทางสงคม (Social Discount Rate)

ไมม ควรมการวเคราะหเพมเตม

5.6 การวเคราะหรวมผลกระทบภายนอก (Externalities)

ไมม ควรมการวเคราะหเพมเตม

5.7 การประเมนความเหมาะสมทางเศรษฐกจ มการประเมน EIRR รอยละ 18.54 / NPV 48,475 ลานบาท / B/C Ratio เทากบ 1.81

เปนไปตามเกณฑทก าหนด โดย EIRR (รอยละ 18.54) สงกวาเกณฑทยอมรบได (รอยละ 12) และ B/C Ratio (1.81) สงกวาเกณฑทยอมรบได

หนา | 7-16

เกณฑการพจารณา ผลการศกษาความเปนไปไดของโครงการ

(Feasibility Study) ผลการประเมนกอนเรมโครงการของ สบน.

(มากกวา 1)

6. การประเมนความเสยง (Risk Assessment)

6.1 การวเคราะห Sensitivity มการวเคราะห Sensitivity โดยการปรบเปลยนตนทน/ผลประโยชนของโครงการใน 3 กรณ

เปนไปตามเกณฑทก าหนด โดยมสมมตฐานใหปรบเปลยนตนทน/ผลประโยชนในรปแบบตางๆ

6.2 การค านวณคาคาดหวง (Expected Value)

มการตงคาคาดหวง EIRR ทรอยละ 12 เปนไปตามเกณฑทก าหนด ซง EIRR ของ Worst Case (รอยละ 13.87) สงกวา Expected Value (รอยละ 12)

6.3 การระบถงการจ ากดความเอนเอยงในการวเคราะหโครงการ หรอ มาตรการปองกนความเสยงในการด าเนนโครงการ

ไมม ควรมการวเคราะหเพมเตม

หนา | 7-17

3. ตวอยางสรปผลการประเมนโครงการ (Ex-post Evaluation) ประเทศ โรมาเนย ชอโครงการ (L/A No)

โครงการพฒนาทาเรอ Constantza Soute

จ านวนเงนทไดรบการอนมต

12,800 ลานเยน จ านวนเงนทเบกจาย 9,303 ลานเยน

L/A Date 27 กมภาพนธ 2541 วนสดทายของการเบกจาย

4 มกราคม 2548

ผยม ประเทศโรมาเนย ผด าเนนการ National Company Maritime Ports Administration SA Constantza (MPAC)

ผใหค าปรกษา Pacific Consultant International (Japan) ผรบเหมา PENTA-OCEAN CONSTRUCTION CO. LTD. TOMEN Cooperation, MITSUBISHI HEAVY INDUSTRIES LTD. (Japan) รางโครงการ โครงการนจดท าขนเพอพฒนาเศรษฐกจของประเทศโรมาเนย เพมปรมาณการขนสงตขนสงสนคา (Container) โดยพฒนา Container Terminal บรเวณ

ทาหมายเลข 2 ของบรเวณทาเรอทางใต ในทาเรอ Constantza ซงเปนทาเรอขนสงทใหญทสดแถบฝงทะเลด า กรอบการประเมน

ลดปญหาความยากจน

การเจรญเตบโตทางเศรษฐกจ

ปญหา/ความสงบ

การพฒนาทรพยากรมนษย

ความชวยเหลอดานเทคนค

SAF F/S SAPROF (1996)

ความรวมมอ JICA มหาวทยาลย LGUs NGOs

หนา | 7-18

หลกเกณฑ การประเมนแบบ Ex-ante (2540) การประเมนแบบ Ex-post (2549) การวเคราะหการเปลยนแปลงระหวาง

กอนและหลง ความสมพนธ Rating: A 1) สอดคลองกบนโยบาย

การปฏรปทางเศรษฐกจโดยคณะรฐมนตรในป 2539 โดยรฐบาลในสมยนใหความส าคญในการพฒนาโครงสรางพนฐานทางเศรษฐกจ ทาเรอ Constantza เปนปญหาส าคญใน PIP

ประเทศโรมาเนยเขารวมในประชาคมยโรป (EU) เมอป 2543 และประเทศโรมาเนยไดมการพฒนาโครงสรางพนฐานตามกรอบการด าเนนงานของ EU ภายใตแผน

โครงสรางพนฐานดานคมนาคมภายใตกรอบ การพฒนาในระดบชาตและระดบภมภาคนน มความส าคญมากทงกอนและหลงการประเมนผลโรงการ

2) สอดคลองกบความตองการ

การเพมปรมาณการขนสงของตคอนเทนเอร ท าใหเกดความตองการตคอนเทนเนอรในทาเรอทางตอนเหนออยางเรงดวน

สดสวนการคมนาคมทางน าเพมขน 12% ของการขนสงภายในประเทศ โครงสรางพนฐานของ Danube - Blank Sea Cannel ยงคงแยอย Container handing มอตราเพมขนอยางคงท ทงในระดบโลก และบรเวณภายใน Blank sea

ปรมาณความตองการขนสงคอนเทนเนอรเพม มากขนทวโลก

ประสทธภาพ Rating: B 1) ผลผลต

การท างานของทาเทยบเรอตคอนเทนเนอร (2 ทาเทยบเรอ 14.5เมตร * 625เมตร) การปรบปรงลานทาเทยบเรอ (360,000 ตารางเมตร), การกอสรางเสนทางรถไฟ และถนนสทาเรอ การกอสรางอาคาร (อาคารขนสงสนคาคอนเทนเนอร และอนๆ) อปกรณ (3 Panamax เครน, รถเครน 8 โอนยางยาง 2 รถไฟตดเครนโอน, รถพวงอน ๆ บรการใหค าปรกษา (ตางประเทศ 92 ลาน และ ทองถน 522.5 ลาน) กมภาพนธ 2541 - กมภาพนธ 2545 (4 ป 1 เดอน)

แผนการด าเนนงานเดยวกนทการยกเวน: การปรบเปลยน/ ยกเวน: การปรบเปลยนวธการกอสรางเสนทางรถไฟสทาเทยบเรอ, การปรบเปลยนขนาดบรรทกของรถไฟ, การปรบเปลยนขนาดปนจนใหใหญขน (post-panamax class), รถพวงอนๆ อนๆ และ เพมการใหบรการใหค าปรกษา (ตางประเทศ 130 ลาน, ตางประเทศ 545 ลาน) ทงหมด: กมภาพนธ 2541 - ตลาคม 2547 (6ป 9 เดอน) กรอบเวลาเดม: กนยายน 2546 (5 ป 8 เดอน) เรมตน

โครงสรางพนฐานและอาคารนนเกอบเสรจสมบรณตามทวางแผนไว สงอ านวยความสะดวกถกสรางขนอปกรณในการจดการตคอนเทนเนอร มการเพมขนาดและเพมปรมาณมากขน เหตผลในการลงทนโครงสรางพนฐานเพมเตม: การด าเนนงานกอนหนาในขนตอนท 2 ภายใตแผนพฒนาทาเรอเพอบรรเทาความแออดของการขนสงทางรถไฟ เหตผลในการจดหาอปกรณเพมเตม:

หนา | 7-19

หลกเกณฑ การประเมนแบบ Ex-ante (2540) การประเมนแบบ Ex-post (2549) การวเคราะหการเปลยนแปลงระหวาง

กอนและหลง ด าเนนโครงการกอสรางอาคารผโดยสารใหม: เมษายน 2547

เพอรองรบการจดการระบบคอนเทนเนอรทมขนาดใหญขน

2) ระยะเวลาโครงการ: b

แผน 139 % (ส าหรบกรอบการด าเนนงานเดม) สาเหตของความลาชา: - เกดความลาชา 8 เดอน จากสาเหตของการใหการบรการใหค าปรกษา - เกดความลาชา 6-8 เดอน เนองจากสาเหตของสภาพอากาศทรนแรงในฤดหนาวของป 2545/48 - เกดความลาชา 3 เดอน เนองจากความลาชาในการจดซออปกรณทเกดจากการลมละลายของบรษทผผลตรถแทรกเตอร

3) ตนทนโครงการ: a

ตนทนโครงการโครงการ 17,.67 ลานเยน (เงนก JBIC 12,800 ลานเยน ) สกลเงนตางประเทศ 6,073 ลานเยน สกลเงนภายในประเทศ 10,994 ลานเยน

10,985 ลานเยน (เงนก JBIC 9,303 ลานเยน) สกลเงนภายในประเทศ 9,303 ลานเยน สกลเงนภายในประเทศ 1,682 ลานเยน

แผน 64 % (ส าหรบกรอบการด าเนนงานเดมและกรอบการด าเงนงานเพมเตม) สาเหตในการด าเนนงาน - ตนทนเพมขน 1,775 ลานเยน ส าหรบงานโยธา และเพมขน 2,542 ลานเยน จากการเสนอราคาในการจดซออปกรณ - ภาษเพมขน 2,542 ลานเยน จากการพฒนา

หนา | 7-20

หลกเกณฑ การประเมนแบบ Ex-ante (2540) การประเมนแบบ Ex-post (2549) การวเคราะหการเปลยนแปลงระหวาง

กอนและหลง ทาเรอปลอดภาษในป 2546

ประสทธผล 1) ตวชวดผลการด าเนนงานและผลกระทบ

การขนสงสนคาเขาสทาเรอทางตอนใตนนมการเพมขนทงเพมขนาดและปรมาณของเรอ ซงปจจบนจะมความสามารถในการขยายการขนถายสนคาทรวดเรวขน

ปรมาณคอนเทนเนอรทเขาสทาเรอ ณ เวลาทท าการส ารวจนนคดเปน (ของการคาดการณไว ซงรวมทาเรอสวนทตอขยายไปแลว) - ขดความสามารถในการขนสงสนคาของคอนเทนเนอรนนรวมเปน TEU และ 800,000 TEU ในทาเรอทางตอนใต ทงนเมอแผนการขยายโครงการเสรจสนลงปรมาณขดความสามารถทงหมดของทาเรอทางตอนใตนนจะเพมเปน 2,000,000 TEU - ปรมาณการขนสงทไมใช Bulk อาจจะลดลง เนองจากการขนสงโดยเคนเนอรมเพมมากขน - บรษทขนสงสนคาทงในประเทศและระหวางประเทศ จะเรมด าเนนการไดปกตโดยใชเสนทางเดนเรอทางน าไดอยางปกต

ตวบงช (หนวย) พนฐาน เปาหมาย

ตวบงช (หนวย) (ป) จรง

ผานตคอนเทนเนอร (TEU)

86,268 (2539)

ภาคใต: 337,400

ผานตคอนเทนเนอร (TEU)

ภาคใต: 871,000 (2549)

ปรมาณการขนสงสนคา (ลานตน)

คอนเทนเนอร 0.7 Bulk 28.3 Non-bulk 5.8

ปรมาณการขนสงสนคา (ลานตน)

ทาเรอทงหมด: คอนเทนเนอร 9.8, bulk 42.7, non-bulk 4.8 (2550)

น าหนกรวมของการขนสงทางเรอ

น าหนกรวมของ การขนสงทางเรอ

852 (2548)

ปรมาณการบรรทกสนคาสงสด

ปรมาณการบรรทกสนคาสงสด (ตน)

61,749 (Post-panamax class)

อตราสวนทแนนอน

0.45 (2 ต าแหนง)

คาเฉลย TUE/vessel 1,172

หนา | 7-21

หลกเกณฑ การประเมนแบบ Ex-ante (2540) การประเมนแบบ Ex-post (2549) การวเคราะหการเปลยนแปลงระหวาง

กอนและหลง

อตราผลประโยชนของ Crane

อตราสวนทแนนอน 0.53 (3 ต าแหนง)

อตราผลประโยชนรายสปดาหของ Crane

0.8

2) IRR ก) FIRR: 12.6% คาใชจายในการเรมลงทน และเมอสนสดการลงทน, ตนทนและผลประโยชนในการด าเนนงานและการซอมบ ารง: รายรบจากทาเรอและคาธรรมเนยม คอนเทนเนอร ข) EIRR: 15.4% (ค านวณใน SAPROF) คาใชจายในการเรมลงทน และเมอสนสดการลงทน, ตนทนและผลประโยชนในการด าเนนงานและการซอมบ ารง: ประหยดเวลาในการเขาเทยบเรอ เวลาในการเดนเรอ และลดตนทนดานแรงงาน

ก) FIRR: 19.1% ตนทนตอหนวยคอตวแปรทมการประเมนกอนด าเนนโครงการในดานตนทนและผลตอบแทนในการด าเนนโครงการ ข) EIRR: 20.1% ประหยดตนทนส าหรบการบรการ เนองจากประโยชนของการขนสงทางน าหลก

ก) สาเหตทสงผลให FIRR เพมขน (152% ของแผน) 1. คาใชจายทลดลงของโรงการ 2. คาธรรมเนยมตคอนเทนเนอรทสงกวาแผนทวางไว 3. การเพมขนของคาธรรมเนยมในการใชบรการทาเรอ และคาธรรมเนยมในการเขาเยยมชมเรอขนาดใหญ ข) สาเหตทสงผลให EIRR เพมขน (131% ของแผน) ประสทธภาพของการจอดเทยบเรอและ การท างานของเครนเพมขน

3) ดานคณภาพ - การปรบปรงความปลอดภยในการจดการคอนเทนเนอร - ลดความเสยหายในการขนถายสนคาดวยตคอนเทนเนอร

- การปรบปรงดานความปลอดภยโดยการระบบการจดการคอนเทนเนอรอตโนมต และ การฝกอบรมโดยผจดจ าหนาย - แมจะไมสามารถใชขอมลเกยวกบความเสยหาย

การตระหนกถงการท างานของเครองมอทมคณภาพในระดบสากล

หนา | 7-22

หลกเกณฑ การประเมนแบบ Ex-ante (2540) การประเมนแบบ Ex-post (2549) การวเคราะหการเปลยนแปลงระหวาง

กอนและหลง ในการขนสงสนคาได แตจากการจดการคอนเทนเนอรนนแสดงใหเหนวาความเสยหายทเกดขนนนลดลง - การมสงอ านวยความสะดวกทมความทนสมยเปนสงทสามารถดงดดผประกอบการ ซงจะน าไปสคณภาพดานการบรการในระดบสากล - การสนบสนนของทปรกษาในการจดท าเอกสารในการประกวดราคาทมประสทธภาพและมความเปนสากล

ผลกระทบ 1) ผลประโยชน ทเกดขนกบพนท เปาหมาย

การพฒนาเศรษฐกจและการสงเสรมการจางงาน - การเตบโตของ Real GDP เพมขน 4.1% ในป 2539, ลดลง 1.5% ในป 2540 - การพฒนาไปสการเปนศนยกลางของภมภาคทะเลด า 1. การคาขายกบประเทศเกดใหมในยโรปผานแมน าดานบ 2. การเปนศนยกลางการขนสงทางเรองของภมภาคทะเลด าในอนาคต

- การเจรญเตบโต: การเจรญเตบโตของ Real GDP มแนวโนมทจะปรบตวเพมขน โดยเพมขนในเฉลยปละ 6.1% ในชวงป 2545 -2546 และ GDP Per Capita (PPP) เพมขน 10,000$ (แมวาจะต าทสดในกลมประเทศยโรปกลางและยโรปตะวนออก - การคาและการลงทน: การขาดดลนนยงมการขยายตว แตการเตบโตของการสงออกนนสงกวาการน าเขา รวมทงการเขามาลงทนของตางชาตนนเพมขนมากตงแตป 2549 - การพฒนาขนเปนศนยกลางในภมภาคทะเลด า: 1. การเพมขนของปรมาณการขนสงทางเรอ

การเปนศนยกลางในแถบทะเลด าของโครงการสงผลใหเกดการพฒนาทางเศรษฐกจ - อตราการเตบโตในปจจบนขนอยกบอปสงคภายในประเทศ : การน าเขาเพมขนเนองจากภาคการผลตในประเทศไมแขงขนกนมาก - ทาเรอทงหมดกลายเปน Free Zone ในป 2007 โดยออกใบอนญาตมากกวา 590 ใบ ใหแกนตบคคลเพอเออตอการด าเนนงานภายในทาเรอ - การเพมขนในการขนถายล าเรอ เพอการพฒนาขอก าหนดของภายในเสนทางยโรป - ขอมลจากกระทรวงคมนาคมและสภาหอการคา

หนา | 7-23

หลกเกณฑ การประเมนแบบ Ex-ante (2540) การประเมนแบบ Ex-post (2549) การวเคราะหการเปลยนแปลงระหวาง

กอนและหลง (75% ของการขนสงคอนเทนเนอรทงหมดในกลมประเทศในเครอรฐเอกราช (CIS)ในป 2549) จากประเทศในทวปเอเชยไปยง CIS และประเทศในทวปยโรป; 2. การขนสงคอนเทนเนอรผานแมน าดานบมการเรมขนในป 2549 ผลกระทบตอตะวนออกเฉยงใตของโรมาเนย (รวมถง Constantza) : การตอเรอ การขนสง การขดเจาะน ามน และอตสาหกรรมการผลตไดรวมพฒนากบทางทา โดยโครงการไดสงผลให (1) การจางงานของคนในทองถนจ านวน 350 คนใน CSCT (2) การขยายถนนเพอการขนสงทางเศรษฐกจ (มากกวา 1,000 คนไดรเรมด าเนนธรกจภายหลงโครงการ) ผลกระทบตอภมภาคอนๆของโรมาเนย: การกระจายตวในการขนสงตคอนเทนเนอร โดยขนสงจากทวประเทศไปยง Constantza เพอสงออก และ ดานการน าเขานน 76% ของต

พบวา การขนสงตคอนเทนเนอรภาคพนดน ยงไมมประสทธภาพมากพอ เนองจากโครงสรางพนฐานยงไมสามารถรองรบได ดงนน อาจกลาวไดวา container terminal ใหมนยงไมไดใชประโยชนอยางเตมท - ผลจากผลส ารวจผไดรบผลประโยชน พบวา (ขอมลของผไดรบการส ารวจ 6 รายจากทงหมด 13 ราย) ความพงพอใจ (0 ถง 5 คะแนน) (1) คณภาพการใหบรการของ terminal (เฉลย 4.17 คะแนน) (2) ประสทธภาพของเครองขนถายสนคาตเทนเนอร (เฉลย 4.00 คะแนน) (3) ความสามารถของ terminal (เฉลย 3.83 คะแนน) (iv) ระดบราคา (เฉลย 3.33 คะแนน) และอนๆ

หนา | 7-24

หลกเกณฑ การประเมนแบบ Ex-ante (2540) การประเมนแบบ Ex-post (2549) การวเคราะหการเปลยนแปลงระหวาง

กอนและหลง คอนเทนเนอรไปลงท Bucharest ซงสงผลใหขนสงจากประเทศเพอนบานเพยงเลกนอย

2) ผลกระทบตอสงแวดลอม

- โดยธรรมชาตของการขนสงตคอนเทนเนอรนนจะมผลกระทบตอสงลอมจากฝนละออง และการปนเปอนทางทะเล

- การประเมนผลกระทบตอสงแวดลอมไดมการด าเนนการในป 2547 ซงไดรบการประเมนในระดบ 1 คอไมมกระทบตอสภาพแวดลอม - การก าจดขยะมลฝอยและน าเสยเปนผลกระทบภายนอก

ไมมสภาพปญหาทเกดขนโดยเฉพาะ

ทมา : Project Development Department, Development Assistance Operations Evaluation Office, JICA, February 2008, “Evaluation Handbook for ODA loan projects”.

หนา | 7-25

4. ตวอยางแบบสอบถามเพอการส ารวจเกบขอมลการตดตามประเมนผลโครงการ

ชอโครงการ ไทย ……………………………………………………………………………………………. องกฤษ .……………………………………………………………………………………………

ชอหนวยงานรบผดชอบ ……………………………………………………………………………………………

วตถประสงคของการส ารวจ ….………………………………………………………………………………………… ….………………………………………………………………………………………… ….…………………………………………………………………………………………

หลกเกณฑส าหรบการตดตามประเมนผลโครงการ ประกอบดวย 5 ประการดงน - ความสอดคลองของวตถประสงค - ประสทธภาพของการด าเนนงาน - ประสทธผล - ผลกระทบ - ความยงยนของโครงการ

แบบสอบถามนประกอบดวย 5 สวนในแตละสวนจะสอดคลองกบหลกเกณฑเบองตนของการตดตามประเมนผลโครงการ

โปรดกรอกค าตอบและแนบเอกสารหลกฐานทเกยวของ ส าหรบกรณทไมมขอมลหรอหลกฐานทเกยวของตามทแบบสอบถามตองการ ขอความอนเคราะหจากหนวยงานของทานจดท าตวชวดตวอนจากการด าเนนโครงการทสอดคลองกบวตถประสงคของโครงการภายใตหลกเกณฑการตดตามประเมนผลโครงการ หลกเกณฑการตดตามประเมนผลโครงการ 5 ประการ

หลกเกณฑการตดตามประเมนผลโครงการ ผตอบแบบสอบถาม 1. ความสอดคลองของวตถประสงค

เพอประเมนวากจกรรมและ วธการด าเนนโครงการสอดคลองกบวตถประสงค นโยบาย และการจดล าดบความส าคญ

หนวยงานผรบผดชอบโครงการ

2. ประสทธภาพของการด าเนนงาน

เพอประเมนความเหมาะสมของปจจยทจะท าใหโครงการส าเรจตามแผนการด าเนนงาน ในเชงของปรมาณและคณภาพ เชน ดานตนทนของโครงการ ระยะเวลาในการด าเนนงาน และผลตทไดรบจากการด าเนน

- หนวยงานทรบผดชอบโครงการ - หนวยงานผปฏบต

หนา | 7-26

หลกเกณฑการตดตามประเมนผลโครงการ ผตอบแบบสอบถาม โครงการ

3. ประสทธผล เพอประเมนการบรรลวตถประสงคของโครงการโดยการเปรยบเทยบผลผลตทไดรบกบเปาหมายของโครงการ

- หนวยงานผรบผดชอบโครงการ

4. ผลกระทบ

เพอประเมนการบรรลเปาหมายโครงการในภาพรวมหรอในระดบทก าหนดไวหรอไม ทงในแงของผลลพธทางตรง ผลลพธทางออมจากโครงการ และผลกระทบทมตอเทคโนโลย เศรษฐกจ สงคม วฒนธรรม และสงแวดลอม

-หนวยงานผรบผดชอบโครงการ

5. ความยงยนของโครงการ เพอประเมนวาภายหลงจากโครงการสนสดแลว จะมการบรหารจดการโครงการตอไปอยางไร มหนวยงานใดเปนผรบผดชอบในการด าเนน โครงการ และบ ารงรกษาโครงการใหสามารถด าเนนการตอไปได รวมถงผลผลตทเกดขนจากโครงการ หรอสงทไดรบจากโครงการ

- หนวยงานผรบผดชอบโครงการ - หนวยงานผปฏบต

รายละเอยดโครงการ (1) ความเปนมา .................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... (2) วตถประสงค ................................................................................................................................................................... ................................................................................................................................................................................. (3) ขอบเขตโครงการ

ขอบเขตงานโครงการ หนวยงานรบผดชอบ สญญาท 1 :

เรมตนจาก............ สญญาท 2 :

(4) หนวยงานผรบผดชอบโครงการ/ผปฏบตงาน

หนา | 7-27

…………………………………………………………………………………………………………………………………………………. (5) วงเงนลงทนของโครงการ 5.1 เงนกตางประเทศ ……………………………………………………………………

5.2 เงนกในประเทศ …………………………………………………………………… หมายเหต: อตราแลกเปลยน.............................................................................. (6) รายละเอยดสญญาเงนก

(7) ผรบเหมางานกอสราง (Contractors) ชอบรษท วนลงนามสญญา-สนสดสญญา รายละเอยดงาน / การตออายสญญา

กอสราง (หากม Project Delay)

สญญาท 1 ......................................

.................…………………………. ……………………………………………….

สญญาท 2 ..........................................

…………………………………….. ……………………………………………….

(8) ทปรกษาศกษาความเหมาะสม/จางส ารวจออกแบบ/ควบคมงานกอสราง (Consulting Services)

ผก/ผค าประกน กระทรวงการคลง

วงเงนก

วงเงนเบกจายจรง

ผใหก วนทลงนามในสญญาเงนก เงอนไข - อตราดอกเบยคาจางทปรกษา คากอสราง - ระยะเวลาเงนก (Repayment Period) ส าหรบ สญญาคากอสราง

- ระยะเวลาเงนก (Repayment period) ส าหรบ สญญาคาจางทปรกษา

รวมระยะเวลาปลอดหน (Grace Period) - การจดซอจดจาง - วนสนสดการเบกจาย

หนา | 7-28

ชอบรษท วนลงนามสญญา-สนสดสญญา

รายละเอยดงาน / การตออายสญญากอสราง (หากม Project Delay)

1) ทปรกษาส ารวจออกแบบ - ............................

-

2) ทปรกษาควบคมงานกอสราง - ...........................

-

สวนท 1 ความสอดคลองของวตถประสงค

สวนท 1 เพอประเมนวาการด าเนนโครงการสอดคลองกบวตถประสงค นโยบาย และการจดล าดบความส าคญของรฐบาลไทยหรอไม 1) โครงการมความสอดคลองกบแผนพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ฉบบท.(ในขณะนน). (พ.ศ........-..........) อยางไร ............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................

2) โครงการ มความสอดคลองกบแผนพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาตฉบบปจจบนหรอไมอยางไร .......................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................

สวนท 2 ประสทธภาพของการด าเนนงาน

หนา | 7-29

สวนท 2 เพอประเมนความเหมาะสมของปจจยทมผลตอการด าเนนโครงการและสงผลใหโครงการส าเรจ ตามแผน เชน ตนทนของโครงการ ระยะเวลาการปฏบตงานตามแผนงาน เปนตน 2.1 ความมประสทธภาพ ขอบเขตการด าเนนโครงการ

ขอบเขตงานโครงการ แผน (At Appraisal) ผล หนวยนบ: หนวยนบ:

1) เตรยมโครงการและงานคดเลอกทปรกษา (กอนการกอสรางและชวงควบคมงานกอสราง)

เรม เสรจ

2) การเลอกผรบเหมา เรม เสรจ

3) การกอสราง เรม เสรจ

4) การเวนคนทดน เรม เสรจ

หมายเหต เหตผลหลกทไมเปนตามแผน เนองดวย ................................................................................................................................................................................. 2.2 วงเงนลงทนของโครงการ

1) วงเงนลงทนทงโครงการ วงเงนลงทน แผน ผล

เงนกตางประเทศ (สกลเงนตางประเทศ) (เทยบเทาบาท)* เงนกในประเทศ (บาท) (บาท) รวม (บาท) * อตราแลกเปลยน ......... ตอ 1 บาท เมอป........... ** อตราแลกเปลยน ....... ตอ 1 บาท เมอป............ 2) วงเงนลงทนแยกตามงาน

หนา | 7-30

วงเงนลงทน วงเงนตามสญญา (แผน)

เบกจายจรง (ผล)

1. สญญากอสราง เงนก เงนบาท 2. สญญาคาทปรกษา เงนก เงนบาท 3. การจดซอจดจาง เงนก เงนบาท 4. การเวนคน เงนก เงนบาท

รวม (บาท) - อตราแลกเปลยน (ในขณะนน) - อตราแลกเปลยน (ในปจจบน)

2.3 ระยะเวลาการด าเนนโครงการ ขอบเขตงานโครงการ แผน (At Appraisal) ผล

หนวยนบ: หนวยนบ: 1) เตรยมโครงการและงานคดเลอกทปรกษา (กอนการกอสรางและชวงควบคมงาน

กอสราง)

เรม เสรจ

2) การเลอกผรบเหมา เรม เสรจ

3) การกอสราง เรม เสรจ

4) การเวนคนทดน เรม เสรจ

หนา | 7-31

สวนท 3 ประสทธผล

3. ประสทธผล/เพอประเมนการบรรลวตถประสงคโดยการเปรยบเทยบกบผลผลตทไดรบกบเปาหมายของโครงการ 3.1 ผลประโยชนทางตรง ..................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................

3.2 ผลประโยชนทางออม ....................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................

4.1 ผลกระทบตอสงแวดลอมและวถชวตชมชน (สมภาษณผรบประโยชน/เสยประโยชนบรเวณทอยรอบโครงการ) ดานสงแวดลอม ชวงกอสราง ชวงเปดบรการ มาก นอย มาก นอย ดานวถชวตคนในชมชน ชวงกอสราง ชวงเปดบรการ มาก นอย มาก นอย

5. ความยงยนของโครงการ 5.1 การด าเนนงานใหบรการและการบ ารงรกษา

ชอหนวยงาน ทตงของหนวยงาน

สวนท 4 ผลกระทบ

สวนท 5 ความยงยนของโครงการ

หนา | 7-32

5.2 แผนการด าเนนการตรวจสอบและบ ารงรกษา …………………………………………………………………………………………………………………………………………………

………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………… 5.3 การซอมบ ารงและซอมแซมสวนทเสยหาย

…………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………… 5.4 ปญหาและอปสรรคทเกดขน และแนวทางแกไข

………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………

หนา | 7-33

5. สรปผลการประชมระดมความคดเหน (Focus Group)

คณะผวจยไดจดการประชมระดมความคดเหน (Focus Group) เมอวนท 27 กมภาพนธ 2558 โดยมผเขารวมการประชมทงหมด 47 คน ประกอบดวย คณะผวจย คณะท างานเพอพจารณาตรวจรบผลงานวจยฯ ซงประกอบดวยนายสวชญ โรจนวานช ผตรวจราชการกระทรวงการคลง ผอ านวยการส านกพฒนาตลาดตราสารหน ปฏบตราชการในฐานะผอ านวยการส านกบรหารและประเมนผลโครงการลงทนภาครฐ (ผอ. สบป.) ผแทนจากส านกงานเศรษฐกจการคลง ผแทนจากส านกงานนโยบายและแผนการขนสงและจราจร (สนข.) และผแทนจากส านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต (สศช.) รวมถงเจาหนาทส านกงานบรหารหนสาธารณะ (สบน.) และผแทนจากหนวยงานเจาของโครงการ ไดแก การรถไฟแหงประเทศไทย การรถไฟฟาขนสงมวลชนแหงประเทศไทย กรมทางหลวง กรมทางหลวงชนบท และองคการขนสงมวลชนกรงเทพ โดยคณะผวจยไดน าเสนอรางรายงานความกาวหนา (Progress Report) และทประชมมความคดเหนและขอเสนอแนะสรปได ดงน 1. ผแทนจาก สนข. (นางสาวกฤตกา บรณะดษ) ไดใหขอมลวากระทรวงคมนาคมมแนวคดท จะประเมนผลโครงการภายใตยทธศาสตรการพฒนาโครงสรางพนฐาน พ.ศ. 2558-2565 เชนเดยวกน ดงนน จงมความสนใจทจะประสานงานกบ สบน. เพอน าผลการวจยในครงนไปปรบใชในการประเมนโครงการตอไป อยางไรกด มขอเสนอแนะวา คณะผวจยควรพจารณาการพฒนากรอบการตดตามประเมนผลส าหรบกลมโครงการทเชอมโยงกน เชน โครงการพฒนาทาอากาศยานสวรรณภมและโครงการพฒนาถนนเชอมทาอากาศยาน เพอใหการประเมนโครงการมความสมบรณมากยงขน สามารถพจารณาผลสมฤทธหรอผลตอบแทนของโครงการในขอบเขตทกวางขนได 2. ผแทนจาก สศช. (นางภาวณา อศวมณกล นกวเคราะหนโยบายและแผน. ช านาญการพเศษ) ไดใหความเหนและขอเสนอแนะวา ขอมลหลกเกณฑ ระเบยบ และขนตอนการประเมนผลโครงการของหนวยงานกลางทผวจยน าเสนอมความถกตอง และไดใหขอมลเพมเตมวา ในอดต สศช. ไดประเมนโครงการโดยใชหลายวธแตกตางกน โดยเนนการตดตามประเมนผลตามประเดนปญหาต างๆ เชน การพฒนาระบบไปรษณยไทย ซงไมไดเปนลกษณะของการประเมนโครงการ ส าหรบโครงการลงทนดานโครงสรางพนฐาน สศช. กเคยไดรบมอบหมายใหประเมนภาพรวมของโครงสรางพนฐานเปนรายภาคสวนไป ปจจบน สศช. มบทบาทในการวเคราะหโครงการเปนหลก จงไมไดตดตามประเมนผลโครงการหลงจากอนมตไปแลว เนองจากมบคลากรไมเพยงพอ ส าหรบงานวจยเพอสรางกรอบการตดตามและประเมนผลโครงการของ สบน. ในครงนอาจจ ากดขอบเขตการประเมนเฉพาะโครงการท สบน. ใหเงนกและบรรจอยในแผนการบรหารหนสาธารณะ ซง เปนภารกจส าคญและเรงดวนของ สบน. โดยในระยะสนอาจตรวจสอบวาโครงการเปนไปตามแผนการด าเนนงานหรอไม สวนในระยะยาวอาจประเมนกลมโครงการทเชอมโยงในพนทเดยวกนในภาพรวม ซงการใชวธประเมนในรปแบบ MCA กจะท าใหทราบผลกระทบระดบมหภาคไดดยงขน 3. ผแทนจาก สศช. (นายวชญายทธ บญชต ผอ านวยการส านก ส านกยทธศาสตรและการวางแผนเศรษฐกจมหภาค) ไดใหความเหนและขอเสนอแนะวา โจทยของการวจยซงมงเนนระดบภาคสวนหรอเชงมหภาค

หนา | 7-34

(macro analysis) มขอบเขตทมากกวาการวเคราะหโครงการ (project analysis) และการวเคราะหเชงจลภาค (micro analysis) โดยอาจขาดเนอหาทแสดงความเชอมโยงระหวางประเดนจลภาคและมหภาค ซงจาก ผลการทบทวนวรรณกรรมในตางประเทศทคณะผวจยน าเสนอพบวา สวนใหญเปนการใชแบบจ าลองทวเคราะหความสมพนธ ระหวางการลงทนโครงสรางพนฐานและการเพมขนของ GDP ดงนน หากเปนไปไดคณะผวจยควรศกษาถงความเชอมโยงทางทฤษฎระหวางการลงทนโครงสรางพนฐานและผลตภาพ ซงเปนผลกระทบทางออมทท าให GDP เพมขน หากทราบความเชอมโยงดงกลาวกจะเปนประโยชนตอการจดล าดบความส าคญของโครงการทจะลงทนทงดานคมนาคมขนสงและอตสาหกรรม โดยพจารณาวาการลงทนในโครงการลกษณะใดจะท าใหผลตภาพหรอ GDP เพมขนไดเรวทสด อยางไรกด คณะผวจยควรพจารณาวาโจทยการวจยตองการเนนเรองการประเมนกอนด าเนนโครงการ (project appraisal) หรอการวเคราะหเชงจลภาคหรอมหภาค (micro/macro analysis) หรออาจ มงโจทยวจยไปในประเดนผลลพธของโครงการวาเปนไปตามเปาหมายทก าหนดไวเมอขออนมตเงนกหรอไม เชน เปาหมายในการลดตนทน หรอเพมผลตภาพ ซงหากโครงการไมเปนไปตามเปาหมายกจะไมสงผลตอการเตบโตของ GDP โดยเหนวาการประเมนผลหลงโครงการ (ex-post analysis) เปนสงจ าเปน ซงจะสงผลให สบน. บรหารหนสาธารณะไดอยางมประสทธผลตอไป 4. ผอ. สบป. ไดใหความเหนและขอเสนอแนะวาโครงการลงทนดานโครงสรางพนฐานมหลายประเภท ไมวาจะเปนดานคมนาคมขนสง น า และพลงงาน ซงแตละประเภทกมความสามารถในการสรางผลตภาพทแตกตางกน ดงนน คณะผวจยควรค านงถงการประเมนผลโครงการลงทนดานโครงสรางพนฐานทเชอมโยงโครงการในหลายประเภทวาสงผลตอผลตภาพและความสามารถในการแขงขนของประเทศอยางไร 5. ประธานคณะท างานเพ อพจารณาตรวจรบผลงานวจยฯ (นายสวชญ โรจนวานช ผ ตรวจราชการกระทรวงการคลง) ไดใหความเหนวา ในอดตกรมทางหลวง กรมทางหลวงชนบทไดเคยใชเงนกจากแหลงเงนกตางประเทศหลายแหง คณะผวจยอาจน าผลการตดตามประเมนผลโครงการในอดตมาประกอบ การวเคราะหได 6. ผเชยวชาญดานบรหารหนสาธารณะและภาระผกพน หวหนาคณะผวจย ไดสอบถาม สศช. วาในการท าการวเคราะหผลประโยชน-ตนทน (Cost-Benefit Analysis: CBA) เหตใด สศช. จงก าหนดใหหนวยงานเจาของโครงการใชอตราคดลดของสงคม (social discount rate) ในการวเคราะหผลตอบแทนทางเศรษฐศาสตร (Economic Internal Rate of Return: EIRR) ทรอยละ 12 ซง สศช. ไดใหขอมลวาเปนอตราอางองตามผลการศกษาของธนาคารโลก ผลการวเคราะห EIRR ของโครงการสวนใหญจะมระดบประมาณรอยละ 20 ส าหรบการวเคราะหผลตอบแทนทางการเงน (Financial Internal Rate of Return: FIRR) ยงมความเขาใจผดวา สศช. ก าหนดอตราคดลดไวทรอยละ 8 แตในความเปนจรงไมไดก าหนดตายตว ขนอยกบประเภทโครงการ รวมถงอตราตนทนถวเฉลย (WACC) จะใชวเคราะหเฉพาะโครงการของรฐวสาหกจดวย

หนา | 7-35

6. สรปผลการสมภาษณหนวยงานทเกยวของ 6.1 ส านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต (สศช.)

คณะผวจยไดด าเนนการเกบขอมลโดยการสมภาษณ ผอ านวยการส านกวเคราะหโครงการลงทนภาครฐและคณะ ของส านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต (สศช.) เมอวนท 22 เมษายน 2558 เกยวกบหลกการและวธการวเคราะหโครงการ รวมถงขอเสนอแนะในเรองการประเมนผลโครงการ โดยสามารถสรปได ดงน

สศช. มบทบาทหนาทในการวเคราะหและพจารณากลนกรองโครงการลงทนตามกฎหมายและระเบยบทเกยวของ เชน พระราชบญญตพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต พ.ศ. 2521 พระราชบญญตการบรหารหนสาธารณะ พ.ศ. 2548 และพระราชบญญตวาดวยการใหเอกชนรวมลงทนในกจการของรฐ พ.ศ. 2556 เปนตน โดยเปนการวเคราะหโครงการลงทนในขนตอนการเสนอโครงการเพอน าเสนอคณะรฐมนตรพจารณาอนมตใหด าเนนโครงการ ทงน โครงการสวนใหญหากแยกตามวตถประสงคหลก จะประกอบดวย โครงการเพอรองรบความตองการในอนาคตไดอยางมประสทธภาพ โครงการเพอเพมคณภาพการใหบรการ ในการวเคราะหโครงการ

สศช. ไดจดท าคมอแนวทางและหลกเกณฑการวเคราะหโครงการเพอใหหนวยงานราชการ รฐวสาหกจ และหนวยงานทเกยวของสามารถใชเปนแนวทางในการจดเตรยมโครงการลงทน และเปนขอมลใหหนวยงานทมหนาทกลนกรองและใหความเหนเกยวกบโครงการสามารถใชเปนกรอบแนวทางในการวเคราะหและใหความเหนเพอประกอบการพจารณาด าเนนโครงการของคณะรฐมนตรได ซงคมอดงกลาวประกอบดวยการวเคราะหความเปนไปไดของโครงการทงในเรองความเหมาะสมในดานการเงนและเศรษฐกจ ดานกายภาพ ความสอดคลองในดานนโยบาย ผลกระทบตอสภาพแวดลอม ภาพรวมการด าเนนงานและการใหบรการของกจการ และความจ าเปนของโครงการ รวมถงความเชอมโยงกบโครงการอนๆ อกดวย รวมทงสน 11 ดาน โดยจะเสนอผลการวเคราะหโครงการลงทนตอคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาตเพอพจารณาใหความเหนประกอบการพจารณาของคณะรฐมนตรตอไป

ส าหรบการตดตามระหวางการด าเนนโครงการ สศช. จะใหหนวยงานเจาของโครงการรายงานผลการเบกจาย การลงทนโครงการภายใตการรายงานผลการเบกจายงบลงทนรฐวสาหกจประจ าปงบประมาณ ในสวนของการประเมนผลโครงการทด าเนนการกอสรางเสรจสนแลวนน สศช. ไดน าผลการประเมนมาใชประกอบการพจารณาวเคราะหโครงการใหมทเกยวเนองกน ซงผแทน สศช. ใหความเหนและเสนอแนะวา ในขนตอนนควรมหนวยงานกลางเขามาประเมนประสทธภาพและประสทธผลโครงการทด าเนนการแลวเสรจในรปแบบหรอหลกเกณฑทเปนสากลเพอใหการประเมนผลโครงการมความนาเชอถอและไมมอคต ซงการด าเนนการดงกลาวมคาใชจาย และตองการบคลากรทมความเชยวชาญทงน ผลการประเมนโครงการอาจไมสอดคลองกบผลการวเคราะหโครงการกอนเรมด าเนนการได เนองจากสมมตฐานการวเคราะหอาจเปลยนแปลงไปตามสถานการณเศรษฐกจ สงคม และนโยบายภาครฐซงสงผลตอความส าเรจของโครงการ นอกจากน การประเมนผลโครงการเพยงโครงการเดยวอาจไมสามารถบงชไดถงความส าเรจหรอลมเหลวของโครงการ เนองจากบางโครงการมความเชอมโยงกบโครงการอน หรอตองการโครงการอนๆ สนบสนนเพอใหภาพรวมการพฒนาครบถวนสมบรณ

หนา | 7-36

ดงนน ในการประเมนผลโครงการควรพจารณาทงในมตเฉพาะโครงการ และมตองครวมของโครงการ ซงตองใชระยะเวลาและการลงทนในโครงการอนๆ เพมเตม

นอกจากน ผแทน สศช. ใหความเหนวา โครงการลงทนทกโครงการชวยสนบสนนการพฒนาขดความสามารถของประเทศ การประเมนผลโครงการแบบรายโครงการอาจไมสามารถบงชไดถงการพฒนาความสามารถของประเทศไดอยางครบถวน เนองจากโครงการลงทนตองการโครงการอนๆ สนบสนน และตองการโครงการลงทนทเชอมโยงกนในภาพรวม นอกจากน การเกบขอมลท าไดคอนขางยากเนองจากไมมหนวยงานใดท าการประเมนตวเลขมลคาทางเศรษฐกจทเพมขน เชน มลคาทางเศรษฐกจทเพมขนในพนททมการลงทนโครงการ หรอแมแตคาเสยโอกาสในการด าเนนการหรอไมด าเนนการโครงการลงทนโครงการใดโครงการหนง เปนตน

ส าหรบส านกงานบรหารหนสาธารณะ (สบน.) ในฐานะผจดหาเงนกใหแกโครงการลงทน ควรตงวตถประสงคการวเคราะหหรอประเมนผลโครงการใหชดเจนวาตองการอะไรจากโครงการลงทน อาจเปนไดทงในรปผลตอบแทนทเปนตวเงนและไมใชตวเงน เพอน าไปจดท าหลกเกณฑการใหเงนกส าหรบโครงการลงทน และเพอใหสามารถประเมนความส าเรจและผลสมฤทธโครงการไดอยางถกตอง นอกจากน ผแทน สศช. ไดเสนอแนะวา ควรมการรายงานผลการประเมนผลสมฤทธโครงการในการประชมคณะกรรมการนโยบายและก ากบการบรหารหนสาธารณะดวย โดย สบน. อาจจดท ารปแบบการประเมนโครงการในรปแบบเดยวกบแหลงเงนกตางประเทศ และประเมนผลโครงการทด าเนนการเสรจสนแลว 3-5 ปขนไป เพอใชในการประกอบการพจารณาจดท าแผนการบรหารหนสาธารณะประจ าปดวย 6.2 ส านกงบประมาณ คณะผวจยไดด าเนนการเกบขอมลโดยการสมภาษณบคลากรของ ส านกงบประมาณ (สงป.) ประกอบดวย นายนรนดร จอมทอง นกวเคราะหงบประมาณช านาญการพเศษ นางสาวมาลย ศศนวนช นกวเคราะหงบประมาณช านาญการ และนายณภพ ศรทธา นกวเคราะหงบประมาณช านาญการ เมอวนท 27 พฤษภาคม 2558 เกยวกบหลกการและวธการวเคราะหโครงการ รวมถงการตดตามและประเมนผลโครงการ โดยสามารถสรปได ดงน

ในการประเมนเปาหมาย ผลผลต ผลลพธ และผลกระทบของโครงการในขนตอนกอนด าเนนโครงการนน สงป. ไดก าหนดคมอปฏบตใหหนวยงานจดเตรยมขอมลของโครงการผานฐานขอมลของ สงป. ซงมรายละเอยด รวมถงความเหมาะสมและจ าเปนของโครงการ ซงตองแสดงใหเหนถงวสยทศน พนธกจ และความเชอมโยงระหวางแผนงานโครงการกบแผนการบรหารราชการแผนดน แผนยทธศาสตรของกระทรวงตนสงกด เปาหมายการใหบรการของหนวยงานและแนวทางการจดสรรงบประมาณอยางชดเจน โดย สงป. จะพจารณาความพรอมและความเหมาะสมของโครงการผานขอมลทหนวยงานเจาของโครงการน าเสนอ ไดแก ขอมลทวไป วตถประสงค สถานภาพความพรอมในการด าเนนการ รปแบบการด าเนนการ เครองมอ กลมเปาหมายและผมสวนไดสวนเสย แนวทางการประเมนผล (ประเมนผลดวยตนเอง/ ประเมนผลดวยผเชยวชาญอสระภายนอก) และแนวทางแกไขปญหาอปสรรคและความเสยงทอาจเกดขน

นอกจากนน สงป. ยงใชเกณฑการวเคราะหโครงการตามหลกธรรมาภบาลส าหรบโครงการทมงบลงทนสงมาตงแตป 2551 โดยหนวยงานจะตองจดท าการวเคราะหดงกลาวตามขอค าถาม 52 ขอ มาพรอม

หนา | 7-37

กบค าของบประมาณเฉพาะในปแรกทของบประมาณ โดยส านกประเมนผลของ สงป. มหนาทพจารณารวบรวมและรายงานตอคณะรฐมนตร (ครม.) ปละหนงครง

ส าหรบการจดล าดบความส าคญของโครงการลงทน สงป. ค านงถงความจ าเปนเรงดวน ความเหมาะสม ความพรอมในการด าเนนงาน และความสามารถของหนวยงานในการเบกจายงบประมาณประกอบกน ทงน เนองจากงบประมาณมจ านวนจ ากด จงตองค านงถงความสอดคลองของโครงการกบนโยบายรฐบาล ภารกจของสวนราชการ ซงตองไมสรางภาระกบรายจายประจ าปใหเพมขนโดยไมจ าเปน โดยการพจารณาความพรอมจะใชตารางจดล าดบ สง/กลาง/ต า จากปจจยตางๆ ทกลาวไปขางตน

ส าหรบการจดท าแผนระยะปานกลางและระยะยาว ในระบบของ สงป. ก าหนดใหหนวยงานกรอกขอมลของปปจจบนและอก 3 ขางหนา เชน ค าของบประมาณป 2559 จะมขอมลของป 2558 และประมาณการของป 2559-2562 ซงเปนลกษณะเดยวกบขอมลส าหรบการจดท าแผนบรหารราชการ

การตดตามความกาวหนาของโครงการ สงป. มพนธกจในการตดตามผลกา รใชจายงบประมาณของแตละหนวยงานผานระบบ EVMIS ซงเปนการเปรยบเทยบผลการเบกจายและการปฏบตงานกบแผนทไดก าหนดไว โดย สงป. จะตดตามและรายงานใหคณะรฐมนตรทราบเปนรายสปดาห เพอใชเปนเครองมอในการตดตามเรงรดการด าเนนงานของหนวยงานไดอยางตอเน อง รวมทง สงป. ไดออกมาตรการเพมประสทธภาพการใชจายงบประมาณ เพอใหหนวยงานปรบปรงการด าเนนงานใหเหมาะสม ตอบสนองตอสถานการณ โดยรายงานผลตอ ครม. เปนรายไตรมาส

นอกจากนส านกประเมนผลของ สงป. ยงมหนาทในการประเมนผลเชงลกเปนรายโครงการ ส าหรบโครงการทมความส าคญและเปนทสนใจของประชาชน โดยจดท าแบบสอบถามแบบปลายเปดและปลายปดทแตกตางกนไปส าหรบแตละโครงการ เมอท าการทดสอบพบวาแบบสอบถามมความเทยงตรงแลว สงป. กจะประสานงานกบหนวยงานเจาของโครงการ เพอก าหนดวนลงพนทเปาหมาย เชญผมสวนไดเส ยมาตอบแบบสอบถาม หารอปญหาและอปสรรคของโครงการ จากนนจงน าขอมลทไดรบมาประมวลผลเพอจดท ารายงานเสนอผบรหาร สงป. และใชเปนขอมลในการจดสรรงบประมาณปถด ในการตดตามบางโครงการเพอตอบสนองเชงนโยบาย สงป. ไดวาจางอาจารยจากมหาวทยาลยตางๆ ไดแก จ ฬาลงกรณมหาวทยาลย มหาวทยาลยธรรมศาสตร และสถาบนบณฑตพฒนบรหารศาสตร เพอใหค าแนะน าเพมเตมดวย โดยปจจบน สงป.ม แนวคดทจะจดตงส านกประเมนเชงยทธศาสตร เพอวางหลกเกณฑคมอรวมถงแนวทางในการขบเคลอนยทธศาสตรของรฐบาลดวย

ส าหรบการประเมนผลโครงการทด าเนนการเสรจสนแลว สงป. ยงไมไดมการตดตามประเมนผลโครงการขนาดใหญและประเมนผลในภาพรวม เนองจากมขอจ ากดดานบคลากร แตจะมการรายงานผลการใชเงนและรายงานปญหาและอปสรรคของโครงการให ครม. ทราบเปนรายป

ส าหรบมาตรการของภาครฐในการลงทนโครงการดานโครงสรางพนฐานทมวงเงนสงใหเกดความคมคาสงสดตอเศรษฐกจและสงคมของประเทศนน สงป. เหนวาควรมการค านงถงความจ าเปนของโครงการเปนหลก โดยควรพจารณาเลอกวธการระดมทน (รฐบาลหรอเอกชนรบภาระ หรอ PPP) ทเหมาะสม หากใหเอกชนมารวมลงทนกควรมการก าหนดการรบความเสยงทเหมาะสมและเปนธรรมตอทกฝาย อกทง ภาคเอกชนควรด าเนนการในลกษณะกจการรวมคา (Consortium) เพอใหเกดประสทธภาพสงสดในการด าเนน

หนา | 7-38

โครงการขนาดใหญ นอกจากน ภาครฐยงควรเปดโอกาสใหกลมบคคลหลายฝาย(เชน ประชาชนในพนท องคกรอสระทมความเปนกลาง ผเชยวชาญจากมหาวทยาลย) รวมตดสนใจและใหความเหนในโครงการขนาดใหญในรปแบบของคณะกรรมการ เพอลดการตอตานจากประชาชนในพนท เพมมมมองและขอมลใหรอบดาน รวมถงเพอใหเกดความโปรงใส ปองกนการทจรต และเมอโครงการแลวเสรจ ภาครฐกควรมการประเมนผลอยางชดเจน เพอใหทราบถงขอควรปรบปรงทสามารถใชเปนแนวทางในการด าเนนโครงการอนๆ ตอไปในอนาคต 6.3 กรมทางหลวง

คณะผวจยไดด าเนนการเกบขอมลโดยการสมภาษณผแทนจากส านกแผนงาน (กลมงานประเมนผล) ส านกวจยและพฒนางานทาง ส านกบรหารโครงการทางหลวงระหวางประเทศ และส านกตดตามการกอสราง ของกรมทางหลวง (ทล.) เมอวนท 6 พฤษภาคม 2558 เกยวกบหลกการและวธการวเคราะหโครงการ รวมถงขอเสนอแนะในเรองการประเมนผลโครงการ โดยสามารถสรปได ดงน

การวเคราะหโครงการกอนเรมด าเนนโครงการ ทล. จดท าและก าหนดแผนยทธศาสตรกรมทางหลวง 5 ป (ลาสด พ.ศ. 2555-2559) เพอวาง

แผนการลงทนในองครวมและสรางเครอขายของระบบคมนาคม โดยปจจบนยทธศาสตรเนนการพฒนาทางหลวงเพอการเชอมโยงและการเพมศกยภาพของทางหลวงเดม เชน การเชอมโยงกบประเทศเพอนบาน การขยายทางหลวงจาก 2 ชองเปน 4 ชองจราจร การพฒนา Interchange และการพฒนาทางหลวงเพอเชอมโยงกบรถไฟทางค สวนการวเคราะหความเหมาะสมของโครงการมทงการจางบรษททปรกษาศกษาควบคกบงานท ทล. ศกษาเอง

โครงการภายใตแผนยทธศาสตรจะตองม IRR อยางนอย 12% จากนนจะคดเลอกโดยจ าแนกตามโครงการทมอนดบส าคญสดตามภมภาค และรายยทธศาสตร เพอโครงการทไดรบคดเลอกมการกระจายไปอยางทวถง

การประเมนความคมคาทางเศรษฐกจของโครงการจะเปนการประเมนในภาพรวมของโครงขาย จงสามารถสะทอนการพฒนาประสทธภาพและความสามารถในการแขงขนของพนททมการสรางเสนทาง ทงน ความคมคาของโครงการทางหลวง จะขนกบประมาณการปรมาณจราจรเปนปจจยหลก การวดผลตภาพและความสามารถในการแขงขนจงเปนผลทางออม

การประเมนผลโครงการระหวางการด าเนนโครงการและเมอโครงการเสรจสนแลว ปจจบนมการประเมนโครงการทงหมด 3 รปแบบ คอ

1) การประเมนโครงการภายในกรมทางหลวง ซงเปนภารกจปกตทด าเนนการเองโดยเจาหนาทในพนท (Resident Engineer) โดยจะเนนการประเมนโครงการขนาดเลก และคดเลอกโครงการทเสรจสนแลวอยางนอย 2-3 ป ซงจะมการตงคณะกรรมการสวนกลางและเจาหนาทในพนทตรวจงานระหวางกอสรางวามปญหาใดหรอไม

2) การประเมนโครงการทก าหนดเปนตวชวดส าหรบส านกงานคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ (กพร.) ของกรมและกระทรวง ซงจะคดเลอกโครงการขนาดใหญ หรอโครงการตามนโยบายของรฐบาล 3 โครงการตอป โดยจะจดจางทปรกษาภายนอก (Third Party) เพอประเมนโครงการ ทงน จะคดเลอกโครงการ

หนา | 7-39

ทอยระหวางการด าเนนโครงการ เพราะ กพร. จะเนนการประเมนศกยภาพและประสทธภาพในการด าเนนงานตามแผนงาน

3) การประเมนโครงการของแหลงเงนกตางประเทศ ซงเปนการประเมนเฉพาะโครงการทไดรบเงนกจากแหลงเงนตางประเทศ เชน เงนก ADB WB หรอ JICA โดยแหลงเงนกเหลานจะมกรอบ/หลกเกณฑการประเมนผลโครงการทชดเจน เชน ในระหวางการด าเนนโครงการมการจางทปรกษาเพอตดตามและรายงานความกาวหนาโครงการเปนรายเดอน และจะมเจาหนาทจากแหลงเงนกมาตดตามทกๆ 6 เดอน ซงการรายงานรายเดอนดงกลาวจะสงให สบน. ทราบทกเดอน พรอมกบเชญใหผแทน สบน. เขารวมการตดตามโครงการพรอมกบเจาหนาทแหลงเงนกในรอบ 6 เดอนดวย นอกจากการตดตามความกาวหนาโครงการแลว แหลงเงนกยงมหลกเกณฑอน เชน การค านงถงผลกระทบทจะเกดขนจากโครงการ โดยจดใหมการเผยแพรความรดาน HIV และการคามนษย การจดการกบการโยกยายผไดรบผลกระทบจากการด าเนนโครงการ และ การจดการกบผลกระทบตอสงแวดลอม โดยมการตงคณะกรรมการเพอบรรเทาผลกระทบทเกดขน

กรอบการประเมนของกรมทางหลวงทใชกบโครงการทประเมนเอง หรอโครงการทก าหนดเปนตวชวด กพร. ประกอบดวยปจจย 5 ดาน คอ 1) ความสอดคลองกบวตถประสงคโครงการ 2) ผลกระทบตอผใชทาง 3) ผลกระทบตอสงคม 4) ผลกระตอสงแวดลอม 5) ผลตอบแทนดานเศรษฐศาสตร (มการประเมนผลตอบแทนโครงการวาเปนไปตามผลการศกษากอนเรมโครงการหรอไม)

ส าหรบกรอบการประเมนโครงการเงนกตางประเทศจะตองปฏบตตามแนวทางทแหลงเงนกก าหนด ซงโดยสวนมากจะก าหนดปจจยในการประเมน 5 ดาน คอ 1) ความสอดคลองกบวตถประสงค 2) ประสทธภาพ 3) ประสทธผล 4) ผลกระทบของโครงการ และ 5) ความยงยนของโครงการ

6.4 กรมทางหลวงชนบท คณะผวจยไดด าเนนการเกบขอมลโดยการสมภาษณผอ านวยการกลมความรวมมอระหวาง

ประเทศ ส านกแผนงาน กรมทางหลวงชนบท (ทช.) เมอวนท 30 เมษายน 2558 เกยวกบหลกการและวธการวเคราะหโครงการ รวมถงขอเสนอแนะในเรองการประเมนผลโครงการ โดยสามารถสรปได ดงน

ตามพระราชบญญตทางหลวง พ.ศ. 2535 ทางหลวงในประเทศไทยแบงออกเปน 5 ประเภท ไดแก ทางหลวงพเศษ ทางหลวงแผนดน ทางหลวงสมปทาน ทางหลวงทองถน และทางหลวงชนบท โดย 3 ประเภทแรกอยในความรบผดชอบของกรมทางหลวง ส าหรบทางหลวงทองถนองคกรปกครองสวนทองถนเปนผดแลรบผดชอบ และ ทช. เปนผด าเนนการ กอสราง ขยาย บรณะและบ ารงรกษาทางหลวงชนบท นอกจากน ยงมทางพเศษซงการทางพเศษแหงประเทศไทยเปนผดแลรบผดชอบ ปจจบนประเทศไทยมถนนทอยในความรบผดชอบของกรมทางหลวงจ านวน 2,930 สายทาง รวมระยะทางทงสน 51,725.002 กโลเมตร16 และมถนนทอยในความรบผดชอบของกรมทางหลวงชนบทจ านวน 3,252 สายทาง รวมระยะทางทงส น 47,506.847 กโลเมตร17

16 ระบบสารสนเทศโครงขายทางหลวง ปรบปรงขอมลลาสดเมอวนท 30 เมษายน 2558 17 โครงขายทางหลวงชนบท ส าหรบปงบประมาณ 2558 จดท าโดย กลมพฒนาระบบบรหารงานบ ารง ส านกบ ารงทาง กรมทางหลวงชนบท

หนา | 7-40

การวเคราะหโครงการลงทนตามภารกจของ ทช. จะเปนการวางโครงขายถนนเปนสวนใหญ โดยหนวยงานจะองจากยทธศาสตรประเทศ แผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต นโยบายรฐบาล ยทธศาสตรกระทรวงคมนาคม รวมถงแผนปฏบตการ (action plan) ของกรม

ในการจดล าดบความส าคญของสายทางทจะลงทน ทช. จะพจารณาจากความหนาแนนของถนนควบคกบความหนาแนนของประชากรในพนท จ านวนถนนทเชอมตอหรอเปนทางเขา -ออก ทอาจมอยเดมในพนทเฉพาะจดตางๆ รวมถงการคาดการณปรมาณการจราจรโดยใชการวเคราะห แบบจ าลองการขนสง (Transportation Model) แตหากเปนการจดล าดบการบ ารงรกษาสายทาง ทช. จะพจารณาจากขอมลปรมาณจราจรเฉลยตอวนตอป (Average Annual Daily Traffic: AADT)

ส าหรบการศกษาความเหมาะสม/ความเปนไปไดของโครงการ (Feasibility Study: FS) ทช. จะพจารณาทงทางดานเศรษฐกจและการเงน ดานวศวกรรม ดานสงคมและสงแวดลอม ซงในการวเคราะหตนทน-ผลประโยชน (Cost-Benefit Analysis) จะค านวณตนทนจากคากอสราง คาบ ารงรกษา คาด าเนนการ สวนผลประโยชนจะค านวณจากคณคาของเวลา (Value of Time: VOT) การประหยดคาใชจายในการใชยานพาหนะในการขนสง (Vehicle Operating Cost: VOC) รวมถงการประหยดมลคาความสญเสยจากอบตเหต (Accident Cost Saving) อยางไรกตาม สายทางทสรางขนเพอการเชอมโยงพนท (Accessibility) แตไมมผใชทางมากนก อาจไมสามารถค านวณผลประโยชนจาก VOT และ VOC ทจะคมคากบการลงทนได เนองจากสรางขนเพอเปนการบรการสาธารณะ โดยหากเปนโครงการขนาดใหญ ทช. จะจางทปรกษาเพอท า FS แตส าหรบโครงการขนาดเลก (ถนนสายรอง) หนวยงานจะด าเนนการดวยตนเอง ส าหรบการตดตามและประเมนผลโครงการ หนวยงานภายในของ ทช. ทดแลรบผดชอบ คอ ส านกแผนงานและส านกพฒนาระบบบรหาร โดยมการเกบขอมลปรมาณจราจรจากฐานขอมลกลาง (Central Road Database) โดยการประเมนผลโครงการกอนด าเนนโครงการ ทช. จะจดท าประชาพจารณจากผมสวนไดสวนเสยในพนทด าเนนโครงการ และส าหรบการประเมนผลโครงการหลงโครงการแลวเสรจ ทช. ไดด าเนนการเฉพาะสายทางทใชเงนกตางประเทศจาก JICA เชน สะพานขามแมน าเจาพระยา เปนตน

นา | นา |

Chapter 8 บรรณานกรม เยาวด รางชยกล วบลยศร. (2542). การประเมนโครงการ แนวคด และการปฏบต. กรงเทพฯ : จฬาลงกรณ มหาวทยาลย. ส านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต. นายชาญวทย อมตะมาทชาต รองเลขาธการ

คณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต. การเชอมโยงโครงสรางพนฐานสอาเซยน. 16 กนยายน 2556. แหลงทมาhttp://www.nesdb.go.th/Portals/0/news/annual_meet/

56/G4/Yearend2013G4_chanvit.pdf. ส านกเลขาธการคณะรฐมนตร. มตคณะรฐมนตร ดวนทสด ท นร. 0506/7601 เรอง รางพระราชบญญตให

อ านาจกระทรวงการคลงกเงนเพอการพฒนาโครงสรางพนฐานดานคมนาคมขนสงของประเทศ พ.ศ. .... 21 มนาคม 2556.

ส านกเลขาธการคณะรฐมนตร, “มตคณะรฐมนตร ดวนทสด ท นร. 0506/ว(ล) 22799 เรอง ผลการประชมคณะรฐมนตรดานเศรษฐกจ ครงท 8/2558,” 1 กรกฎาคม 2558.

Atkinson, R. (2013). Competitiveness, Innovation and Productivity: Clearing up the Confusion Retrieved on April 17, 2014, from

http://www2.itif.org/2013-competitiveness-innovation-productivity-clearing-up-confusion.pdf Beitel, K. (2005). U.S. Farm Subsidies and the Farm Economy: Myths, Realities, Alternatives, Food First Backgrounder, Institute for Food and Development Policy, 11 Betancor O., et al. (2013). Overview Of Indicators Of Competitiveness And Regional Growth In

Relation To Transport Infrastructure Investment, Impact of Transport Infrastructure on International Competitiveness of Europe, project number 314395 – FP7. April 24, 2013. Retrieved on April 10, 2014, from http://www.i-c-eu.eu/deliverables/I-C-EU_WP1_D1.3.pdf

Calderón, César, and Luis Servén C. (2010) Infrastructure in Latin America. World Bank Policy Research Working Paper; No. WPS 5317 in Public Expenditure Review (PER) 1. May 1, 2010. Retrieved on April 22, 2014, from

https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/3801/WPS5317.pdf? sequence=1 Calderón C., et al. (2011). Is Infrastructure Capital Productive? A Dynamic Heterogeneous Approach, World Bank Policy Research Working Paper; No. WPS 5682 in Public Expenditure Review (PER) 1, June 15, 2011. Retrieved on April 22, 2014, from http://go.worldbank.org/UPFP4ZBQP0 Cörvers, F. (1996, February). The impact of human capital on labour productivity in manufacturing sectors of the European Union, Research Centre for Education and the Labour Market, Faculty of Economics and Business Administration, University of Limburg. Retrieved on April 18, 2014, from

http://www.roa.nl/pdf_publications/1996/roa-rm-1996_2E.pdf

หนา | 8-2

Dickens W., et al. (2006, April). The Effects of Investing in Early Education on Economic Growth, the Brookings Institution. Retrieved on April 22, 2014, from http://www.brookings.edu/research/papers/2006/04/education-dickens

Dobbs., et al. (2013, January). Infrastructure productivity: How to save $1 trillion a year, McKinsey Global Institute, McKinsey Infrastructure Practice. Retrieved on April 11, 2014, from http://www.mckinsey.com/insights/engineering_construction/infrastructure

_productivity. Fuller Stephen, Tun-Hsiang Yu, Luis Fellin, Alejandro Lalor, and Ricardo Krajewski. (2008,

September 8). Effects of Improving Transportation Infrastructure on Competitiveness in World Grain Markets, Journal of International Food & Agribusiness Marketing 13.4 (2008): 61-85. Retrieved on April 10, 2014, from http://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1300/J047v13n04_05#preview.

Gardiner, B., Martin, R., & Tyler, P. (2004). Competitiveness, Productivity and Economic Growth across the European Regions. Retrieved April 21, 2014, from http://www.camecon.co.uk/ economic_intelligence_services/eu_regional/

downloadable_files/Regional%20Comp12FE b%20copy.pdf. Hanushek E A and Wößmann L (2010), Education and Economic Growth. In: Penelope Peterson,

Eva Baker, Barry McGaw, (Editors), International Encyclopedia of Education, 2, pp. 245-252. Oxford: Elsevier.

Infrastructure and Growth. (n.d. ). In Worldbank.org. Retrieved on April 4, 2014, from http://go.worldbank.org/YP9O1ZIHM0>. International Institute for Management Development (IMD). (2013). Retrieved on April 10, 2014,

from http://www.imd.org/ Japan International Cooperation Agency (JICA), Evaluation Department. (2010, June). New JICA

Guidelines for Project Evaluation, First Edition. Retrieved on June 20, 2015, from http://www.jica.go.jp/english/our_work/evaluation/tech_and_grant/guides/pdf/guideling_2010.pdf.

__________. (2008, February). Project Development Department, Development Assistance Operations Evaluation Office. Evaluation Handbook for ODA Loan Projects. Retrieved on July 20, 2015, from http://www.jica.go.jp/english/our_work/evaluation/

tech_and_grant/guides/pdf/evaluationtext.pdf. Loayza N., et al. (2010, January 13). Infrastructure and Economic Growth in Egypt, World Bank

Policy Research Working Paper; No. WPS 5177 in Public Expenditure Review (PER) 1. Retrieved on April 22, 2014, from http://go.worldbank.org/TNQF8IIS20

หนา | 8-3

Mačiulis Alminas, Vasiliauskas, Aidas Vasilis, and Jakubauskas, Grazvydas. (2009, April 10). The Impact of Transport on the Competitiveness of National Economy, Department of Transport Management, Vilnius Gediminas Technical University. Retrieved on April 10, 2014, from http://www.tandfonline.com/doi/pdf/10.3846/1648-4142.2009.24.93-99

Martin, R. (2004). A Study on the Factors of Regional Competitiveness. Cambridge Econometrics. Retrieved on March 4, 2014, from

http://www.izmirkumelenme.org/uploads/1/8/5/3/18538236/ab_astudyonthefactors.pdf

Norman, Loayza, and Rei Odawara. (2010). Infrastructure and Economic Growth in Egypt. World Bank Policy Research Working Paper; No. WPS 5177 in Public Expenditure Review (PER) 1. Retrieved on April 25, 2014, from http://go.worldbank.org/TNQF8IIS20. OECD publishing. (2011, November 25). Fostering Productivity and Competitiveness in Agriculture, Retrieved on April 18, 2014, from http://dx.doi.org/10.1787/9789264166820-en Organization for Economic Cooperation and Development : OECD. (1992). Programme on

Technology and the Economy, 1992. Porter , Michael E., and Christian H.M. Ketels. (2003, May). UK Competitiveness: Moving to the Next

Stage. DTI Economics Paper No. 3. Retrieved on April 22, 2014, from http://www.bis.gov.uk/files/file14771.pdf

President’s Commission on Competitiveness. (2547). The Report of the President’s Commission on Competitiveness, written for the Reagan administration.

Schwab, K. (2014, April 14). The Global Competitiveness Report 2012–2013, World Economic Forum. Retrieved on April 10, 2014, from http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2012-13.pdf Stufflebeam, Daniel L. and Anthony J. Shinkfield. (2007). Evaluation Theory, Models, and Applications. Wiley. The Mexican Commission on Macroeconomics and Health. (2004). Investing In Health for

Economic Development, Instituto de Políticas Públicas y Estudios del Desarrollo (IPD), Universidad de las Américas, Puebla, Santa Catarina Mártir, Cholula Retrieved on April 22, 2014, from http://www.who.int/macrohealth/action/sintesis15novingles.pdf

United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD). Review of Maritime Transport 2012. Retrieved on September 2, 2014, from http://unctad.org/en/PublicationsLibrary/ rmt2012_en.pdf.