1 · Web view1.4 Sentrale problemstillinger – drøfting av mandatet 8 1.5 Metodisk tilnærming 9 1.5.1 Arbeidsform 9 1.5.2 Behovet for datainnsamling og kartlegging 9 1.5.3 Utfordringer

RAPPORT ARBEIDSGRUPPE - LØNN OG TILLEGG

28. juni 2004

Korrigert versjon28.06.2004

1. BAKGRUNN................................................................................................................6

1.1 Nedsettelse av arbeidsgruppe – lønn og tillegg i Forsvaret..........6

1.2 Mandat..........................................................................................6

1.2.1 Suksesskriterier......................................................................7

1.2.2 Milepæler................................................................................7

1.3 Arbeidsgruppens sammensetning.................................................7

1.3.1 Avgrensning............................................................................8

1.4 Sentrale problemstillinger – drøfting av mandatet........................8

1.5 Metodisk tilnærming.....................................................................9

1.5.1 Arbeidsform............................................................................9

1.5.2 Behovet for datainnsamling og kartlegging............................9

1.5.3 Utfordringer i datainnsamlingen.............................................9

1.5.4 Begrepsavklaring....................................................................9

2. BESKRIVELSE AV DAGENS SYSTEMER FOR LØNN OG TILLEGG OG BAKGRUNNEN FOR DISSE...........................................................................10

2.1 Innledning...................................................................................10

2.2 Statens lønnssystem...................................................................10

2.3 Forsvarets lønnssystem..............................................................11

2.3.1 Lønnsfastsettelsen i nye eller ledige stillinger i Forsvaret....11

2.3.2 Utviklingen av avtaler og incentivmekanismer.....................12

2.3.3 Arbeidstidsbestemmelsene for militære arbeidstakere (ATM)13

2.3.4 Hva betyr unntakene i Arbeidsmiljøloven (AML) for militært personell?...........................................................................................15

2.4 Sentrale aktører i lønnsdannelsen i Forsvaret.............................15

2.4.1 Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD)................15

2.4.2 Forsvarsdepartementets (FD) rolle.......................................16

2.4.3 Forsvarssjefens (FSJ) og Forsvarstabens (FST) rolle..............16

2.4.4 Tjenestemannsorganisasjonene............................................16

2

2.5 Målstyring og nytt lønnssystem i staten og i Forsvaret...............17

2.6 Pågående planer og tiltak...........................................................18

2.6.1 Arbeidslivslovutvalget...........................................................18

2.6.2 GOLF-programmet................................................................19

2.6.3 St.meld. nr. 42 om den videre modernisering av Forsvaret og Ot.prp. nr. 60 om lov om personell.....................................................20

2.7 Lønnsreformer i offentlig sektor forøvrig.....................................20

3. LØNNSVOLUMUTVIKLINGEN I FORSVARET..........................................21

3.1.1 Utviklingen i regulativlønn 2000-2002..................................22

3.1.2 Utviklingen i variable tillegg 2000-2002...............................22

3.2 Kompetanse som innsatsfaktor i produksjonen..........................24

4. LØNNSDANNELSE OG LØNNSNIVÅ......................................................25

4.1 Grunnlag.....................................................................................25

4.1.1 Lønnsutvikling i Forsvaret i forhold til staten for øvrig..........25

4.1.2 Lønnskostnader under andre departementer.......................26

4.1.3 Lønnsnivået for utvalgte stillinger i staten............................27

4.1.4 Grads- og stillingskode-”inflasjon” i Forsvaret......................28

4.2 Vurderinger.................................................................................29

4.3 Delkonklusjoner..........................................................................30

5. NÆRMERE VURDERING AV SÆRAVTALENE.........................................31

5.1 Grunnlag.....................................................................................31

5.1.1 Særavtalene i Forsvaret........................................................31

5.1.1.1 Kriterier for opprettelse av særavtaler..........................32

5.1.1.2 Det økonomiske omfang av særavtalene......................32

5.1.2 Revisjon av særavtalene.......................................................33

5.1.2.1 Revisjon av ATM............................................................33

5.1.2.2 Revisjon av Fredsregulativet (FR) del II.........................34

5.1.3 Personellpolitikk og personellrelaterte kompensasjoner.......34

3

5.2 Vurderinger.................................................................................35

5.2.1 ”Lønnslista 2002”..................................................................35

5.2.2 Dysfunksjonelle trekk............................................................36

5.2.3 Lønnssystemets ”avvikslogikk”.............................................37

5.2.4 Er lønnssystemet i Forsvaret for komplekst?........................37

5.2.5 Lønn under plikttjeneste ved etatsutdanning.......................39

5.2.6 Eventuell videreføring av dagens lønnssystem.....................39

5.2.7 BA-modellen..........................................................................39

5.2.8 Eventuell innføring av et nytt lønnssystem i forsvarsektoren40

5.2.9 Videreføring av dagens lønnssystem hvor det er hensiktsmessig...................................................................................41

5.2.10 Tilsettinger og personelldisponeringer i Forsvaret................41

5.2.11 Reisevirksomhet...................................................................44

5.2.12 Andre forhold........................................................................45


5.3.1 Utfordringer i lønnssystemet.................................................45

5.3.2 Personellrelaterte kostnader.................................................46

6. LEDELSE OG STYRING I FORSVARET...................................................46

6.1 Grunnlag.....................................................................................46

6.1.1 Innledning.............................................................................46

6.1.2 Budsjettmaksimering............................................................47

6.1.3 ”Slakk” i Forsvarets organisasjon.........................................48

6.1.4 Ujevn ressursutnyttelse........................................................48

6.1.5 Ikke-optimal ressurskombinasjon..........................................49

6.2 Vurderinger.................................................................................51

6.2.1 Styringsformer......................................................................51

6.2.1.1 Kontroll..........................................................................51

6.2.1.2 Incentiver......................................................................514

6.2.1.3 Målstyring.....................................................................52

6.2.2 Arbeidsgiverkompetanse......................................................52

6.2.2.1 Hvilke kompetansekrav stilles til DiF-sjefer?.................53

6.2.2.2 Arbeidsgiver må være i ”førersetet” i forhold til utvikling54

6.2.2.3 Gjøre ansvar gjeldende.................................................54

6.2.2.4 Styrking av arbeidsgiverkompetansen..........................55


6.3.1 Styringssystem.....................................................................55

6.3.2 Arbeidsgiverkompetanse......................................................55

7. HOVEDKONKLUSJONER OG ANBEFALINGER........................................56

7.1 Generelt......................................................................................56

7.2 Styring.........................................................................................56

7.3 Lønnssystemet............................................................................56

7.4 Personellrelaterte kostnader utover lønn....................................57

7.5 Kompetanse................................................................................58

8. ØKONOMISKE, ADMINISTRATIVE OG PERSONELLMESSIGE KONSEKVENSER.........................................................................................58

8.1 Økonomiske konsekvenser.........................................................58

8.1.1 Styrking av den strategiske personal-/kompetansestyringen58

8.1.2 Utarbeidelse av en overordnet lønnspolitikk (inkl. lønnsstrategi)......................................................................................59

8.1.3 Revisjon av avtaleverket.......................................................59

8.1.4 Kostnadsberegning i beordrings- og disponeringssystemet. 59

8.1.5 Styrking av arbeidsgiverkompetansen..................................59

8.1.6 Innføring av nytt lønnssystem...............................................59

8.2 Administrative konsekvenser......................................................59

8.3 Personellmessige konsekvenser.................................................59

5

1. BAKGRUNN

1.1 Nedsettelse av arbeidsgruppe – lønn og tillegg i ForsvaretAssisterende departementsråd ba FD I 18. juni 2003 om å igangsette et arbeid for å kartlegge tilleggene i Forsvarets lønnssystem med tanke på revisjon.

Forsvaret står overfor betydelige endringsprosesser som kan relateres til nye og endrede oppgaver, og derav behovet for en endret personellsammensetning. Tjeneste i Forsvaret vil i økende grad innebære utdanning og trening i multinasjonale sammenhenger og deltakelse i internasjonale operasjoner.

Driftskostnadene utgjør en økende del av Forsvarets totale kostnader. Økende lønnskostnader synes å være den viktigste faktoren i økningen av driftskostnadene. Det er derfor nødvendig å redusere lønnskostnadenes andel av driftsbudsjettet. Selv med en netto årsverkreduksjon på mer enn 2 000 årsverk, i pågående omstillingsperiode, har volumet av lønnskostnadene økt.1

Riksrevisjonen har de senere år stilt flere spørsmål og gitt antegnelser til statsregnskapet om kritikkverdige forhold i Forsvarets lønnssystem. Utbetalingene til øving, overtid og økonomisk kompensasjon har økt betydelig de senere år.

I erkjennelsen av at dette er en meget sammensatt problemstilling, nedsatte FD I en arbeidsgruppe som fikk i oppgave å skissere løsninger på de utfordringer assisterende departementsråd hadde trukket opp i sitt notat. Mandat, organisering og tidsplan for arbeidsgruppen ble utarbeidet og godkjent med enkelte presiseringer.

Statsråden godkjente i oktober 2003 arbeidsgruppens mandat og fremdriftsplan.

1.2 MandatArbeidsgruppen ble gitt følgende mandat:

”Driftskostnader utgjør en økende del av Forsvarets totale kostnader. Lønnskostnadene er den viktigste faktoren bak driftskostnadsveksten de senere år. Det er derfor nødvendig å vurdere tiltak som kan bidra til å redusere den totale lønnsveksten i Forsvaret, herunder personellrelaterte kostnader.

Arbeidsgruppen skal på en helhetlig måte gjennomgå Forsvarets lønnssystem, herunder særavtaler og tillegg som regulerer lønns- og arbeidsvilkår i Forsvaret.

1 Rapport nr. 2 Task Force Personell og Lønn (FD-intern), 17. februar 20046

Det skal være en sammenheng mellom Forsvarets prioriterte oppgaver og de aktiviteter et revidert lønnssystem belønner.

Personellrelaterte kostnader som ligger utenfor selve lønnsbegrepet skal vurderes.

Arbeidsgruppen skal vurdere endringer som kan gjennomføres og hvorledes de bør gjennomføres. Det skal skisseres en strategi for å styre en reform som nødvendigvis må implementeres over tid”.

I vedlegg A er mandatet og føringer gjengitt i sin helhet.

1.2.1 SuksesskriterierOppdragsgiver skisserer i mandatet følgende suksesskriterier:

Lønnssystemet skal balansere tilbud og etterspørsel etter kompetanse og gi incentiver til ønsket handling.

Lønnsystemet skal være enkelt å administrere og redusere risikoen for feilutbetalinger.

Lønnsystemet skal gi stor grad av forutsigbarhet for arbeidsgiver og arbeidstaker.

Lønnsystemet skal sikre at Forsvaret opprettholder tilstrekkelig kompetanse og fleksibilitet.

1.2.2 Milepæler Følgende milepæler er gitt til arbeidsgruppen:

Oktober 2003 – innspill til forsvarssjefens militærfaglige utredning (MFU) – overordnede målsettinger for Forsvarets lønnssystem (levert).

Høst 2003 – innspill til langtidsdokument (LTD) 04 (levert).

Innen utgangen av april 2004 gi statusrapport (gitt muntlig).

30. mai 2004 – presentere arbeidsgruppens rapport og anbefalinger.

Underveis i arbeidet skal det gis statusrapporter til oppdragsgiver. Disse er gitt som to muntlige presentasjoner.

1.3 Arbeidsgruppens sammensetningArbeidsgruppen har hatt følgende medlemmer:

Brigader Per Arne Five, FD IV 4 - arbeidsgruppeleder.

Avdelingsdirektør Torill Bente Engseth, FD Led.sekr. (fra 1. februar 04).

7

Avdelingsdirektør Morten Larsen, FD I 2.

Seniorrådgiver Tor Hernes, FD I 2.

Kommandørkaptein John Eivind Marstad, FD IV 4.

Oberstløytnant Helge Bjørgo, FST/POD/AGA.

Oberstløytnant Anne Rydning, FD I 2.

Oberstløytnant Eirik Davidsen, FD IV 4.

Oberstløytnant Helge Måseidvåg, FD IV 4.

1.3.1 AvgrensningRapporten vil i liten grad fokusere på de ca. 1 540 overenskomstlønte i Forsvaret. Disse er i all hovedsak organisasjonsmessig tilknyttet Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO). Verkstedoverenskomsten for Forsvaret (VOF) er en selvstendig hovedtariffavtale etter mønster av tilsvarende minstelønns-/timelønnsavtaler i privat sektor. Årsverkkostnadene for overenskomstlønte i Forsvaret er høyere enn for tilsvarende regulativlønte arbeidstakergrupper. Andelen overenskomstlønte i Forsvaret antas å bli redusert som følge av omstillingen i FLO.

1.4 Sentrale problemstillinger – drøfting av mandatetMandatet er komplekst og sammensatt. Det er derfor nødvendig å foreta en operasjonalisering for å kunne vurdere de problemstillinger som reises. Mandatet fremhever behovet for å dempe driftsutgiftenes andel av forsvarsbudsjettet, og da spesielt gjennom å redusere omfanget av og veksten i lønnskostnadene.

Volumet av lønnskostnader i Forsvaret kan operasjonaliseres til et sett av faktorer. De faktorene som har mest betydning for kostnadsnivået er:

Antall ansatte og lønnsnivå (regulativ- og overenskomstlønn) (Faktor A).

Incentivordninger og kompensasjoner (Faktor B).

Ledelse og styringsmessige forhold i produksjonen (Faktor C).

Volumet av lønnskostnader kan derfor noe forenklet uttrykkes slik:

Volum lønn i Forsvaret = (A + B)*C.

Det vi forsøker å illustrere med denne ”ligningen” er at lønnskostnadene er et resultat av to hovedforhold. Det er for det første omfanget av innsatsfaktoren kompetanse/personell og prisen på denne innsatsfaktoren i produksjonen (A+B). For det andre Forsvarets ledelse og styring av produksjonen (C).

8

De tre faktorene og omfanget av oppgaveløsningen vil danne rammen for den videre behandling av problemstillingene i drøftingsdelen av rapporten.

1.5 Metodisk tilnærming

1.5.1 ArbeidsformArbeidsgruppen har hatt 8 fellesmøter. Det er videre arbeidet i undergrupper som fortløpende har levert bidrag og minianalyser. I denne forbindelse har vi vært i dialog med ulike aktører internt i Forsvarsdepartementet (FD) og i Forsvarsstaben (FST). Arbeidsgruppen har hatt 3 møter med FST Personell og drift/Arbeidsgiveravdelingen (POD/AGA), og fått 2 orienteringer av GOLF-programmet. Leder av arbeidsgruppen har orientert statsråden og tjenestemannsorganisasjonene om det pågående arbeidet. Arbeidsgruppen har også sett på utviklingen innen lønnsområdet i andre norske offentlige etater. Arbeidsgruppen har ultimo mai gjennomført et dagsseminar med fokus på lønn og tillegg for de 3 befalsorganisasjonene og FSTL og NTL/avd. 101 Forsvaret.

1.5.2 Behovet for datainnsamling og kartleggingI lys av mandatet og dets problemstillinger har arbeidsgruppen innledningsvis brukt relativt mye tid på å skaffe seg god innsikt i de faktamessige forhold, som kan knyttes til mandatets problemstillinger.

Vi har gått relativt systematisk til verks i vår datainnsamling for å få et godt grunnlag til kunne gi et best mulig bilde av de faktiske realiteter knyttet til Forsvarets lønnssystem, og på denne bakgrunn kunne konkludere og gi anbefalinger.

1.5.3 Utfordringer i datainnsamlingenArbeidsgruppen har møtt noen sentrale utfordringer i datainnsamlingen. Disse knyttes i hovedsak til uklar begrepsforståelse mellom avdelinger internt i FD, og mellom FD og Forsvarets militære organisasjon (FMO). Oppfatningen av hva eksempelvis begrepet ”lønnstillegg” inkluderer varierer i stor grad.

1.5.4 Begrepsavklaring

Arbeidsgruppen har lagt følgende forståelse til grunn for å skille begrepene ”lønn” og ”tillegg”:

Lønn omfatter stillingens lønn etter hovedlønnstabellens (A-tabellen) og tilleggslønnstabellens (B-tabellen) satser dersom ikke annet er avtalt. 2

Tillegg er tilleggsutbetalinger og kompensasjoner med hjemmel i Hovedtariffavtalen (HTA) eller inngåtte særavtaler.2 HTA kap. 3 – Fellesbestemmelser, Del I, §2.1.

9

2. BESKRIVELSE AV DAGENS SYSTEMER FOR LØNN OG TILLEGG OG BAKGRUNNEN FOR DISSE

2.1 InnledningArbeidsgruppen har funnet det formålstjenlig å se nærmere på den historiske utvikling og veien fram mot dagens lønnsdannelse og lønnssystem. Nedenfor beskrives bl.a. relevante forhold knyttet til utviklingen av arbeids- og lønnsvilkårene i Forsvaret.

Forsvarets lønnssystem er en del av statens lønnssystem regulert gjennom HTA. For de områder som er etatsspesifikke for Forsvaret er det opprettet egne særavtaler. Hensikten med disse særavtalene er å ivareta forsvarssektorens spesielle utfordringer knyttet til arbeids- og lønnsforhold, som ikke omfattes av HTA.

For bedre å forstå hvordan lønnsdannelse skjer i Forsvaret er det avgjørende å forstå både innretningen av og intensjonene i statens lønnssystem.

2.2 Statens lønnssystem

Et hovedmål ved innføringen av nytt lønnssystem i staten i 1991 var å etablere et bedre verktøy for å møte framtidige utfordringer i statlig sektor. Omleggingen til et mer fleksibelt lønnssystem må ses i sammenheng med det pågående arbeidet med statlig effektivisering, omstilling og utvikling av nye og bedre styringssystemer. Det sentrale målet med lønnssystemet var å gjøre det mulig å rekruttere, utvikle og beholde kvalifiserte og motiverte medarbeidere. Staten (og Forsvaret) søker på mange områder kompetent arbeidskraft på samme marked som arbeidslivet ellers. Rammene for statlig virksomhet forskyves og grenseganger mellom offentlig og privat virksomhet mykes opp på flere områder. Lønnssystemet skal bidra til å tilrettelegge for utvikling og oppbygging av arbeidstakernes kompetanse, og være et virkemiddel til bedre resultatoppnåelse i den enkelte virksomhet.Lønnssystemet i staten tar hensyn til ulike verdier. Hensynet til fleksibilitet må avveies mot hensynet til likebehandling. Styring og kontroll må brynes mot medvirkning og deltagelse. Lønnssystemet utvikles i spenningsfeltet mellom til dels motstridende normer og verdier, og mellom ulike interesser som ivaretas av arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene. Det vil også kunne være interessemotsetninger mellom enkelte av organisasjonene, som har ulike mål i forhold til lønnsdannelsen i statlig sektor. Beslutningene og avtalene som inngås på forhandlingsarenaen bærer derfor preg av å være kompromisser mellom aktører med ulike interesser.Lønnssystemet skal gi etatene i staten et grunnlag for å føre en helhetlig personal- og lønnspolitikk, både ved tilsettinger og ved lokale forhandlinger. Virkemidlene er regulert i HTA (f.eks. innplassering ved

10

tilsetting, endring av lønn ved forhandlinger innen gjeldende rammer, omgjøring av stilling mv.).Statens lønnssystem forutsetter at partene lokalt har en egen lønnspolitikk. HTA inneholder de retningslinjer om lokal lønnspolitikk som de sentrale avtalepartene har blitt enige om (jf. HTA pkt. 2.3.1).

2.3 Forsvarets lønnssystemForsvarets lønnssystem er bygd opp innenfor rammen av statens lønnssystem. Lønns- og arbeidsvilkår for regulativlønte i Forsvaret er forankret i HTA og i etatsspesifikke særavtaler, inngått i FD eller på etatsnivå med tjenestemannsorganisasjonene.

Forsvaret er i dag største etat innenfor det statlige lønnssystemet med ca. 17 000 regulativlønte av de totalt ca. 130 000 regulativlønte i staten. Forsvarets ansatte er enten regulativlønte eller lønnet etter Verkstedoverenskomsten for Forsvaret (VOF). Sistnevnte gruppe utgjør ca. 1 540 ansatte av Forsvarets totalt ca. 18 500 ansatte.

Forsvarets avtaler om arbeids- og lønnsvilkår har basis i en lovfestet forhandlingsordning mellom likeverdige parter (arbeidsgiver- og arbeidstakerpart). Dette betyr at hele dette systemet (innenfor rammene av norsk lov) har basis i de felles resultater partene innen tariffområdet kommer frem til. Begge parter er bundet av forhandlingsresultatet inntil en avtale er endret gjennom forhandlinger eller er bortfalt av andre årsaker.

De fleste fullmakter til å forhandle om arbeids- og lønnsvilkår i FMO er delegert fra FD til forsvarssjefen, og ivaretas i praksis av FST/POD/AGA. FD forhandler pr i dag tre særavtaler, relatert til stillinger i utlandet samt arbeids- og lønnsforhold relatert til internasjonale operasjoner. Virksomhetene i forsvarssektoren Forsvarsbygg (FB), Forsvarets Forskningsinstitutt (FFI) og Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) har i likhet med FMO fullmakter etter HTA, og fører egne forhandlinger innenfor sine virksomhetsområder.

Sentrale initiativ fra Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD) om sanering og forenkling av gjeldende lønnssystemer i etatsområdene i staten har i liten grad bidratt til forenklinger og tilpasninger i Forsvarets lønnsystem iht. de behov arbeidsgiver har uttrykt.3

2.3.1 Lønnsfastsettelsen i nye eller ledige stillinger i ForsvaretLønnsfastsettelsen i sivile og militære gruppe II-stillinger (oberstløytnant/komman-dørkaptein og lavere) i Forsvaret skjer lokalt ved den enkelte driftsenhet i Forsvaret (DiF)4 gjennom drøftinger mellom lokal arbeidsgiverrepresentant og de tillitsvalgte. Lønnsplassering for gruppe I-stillinger (oberst/kommandør og høyere) skjer sentralt i FST. Det er i HTA 3 Jf. hovedtariffoppgjøret i 19944 En driftsenhet i Forsvaret (DiF) er eksempelvis Bodø Hovedflystasjon, Rena leir og Sjøkrigsskolen

11

gitt lønnsrammer og lønnsspenn samt andre overordnede retningslinjer for lønnsfastsettelsen.

Lønnsfastsettelsen av stillinger skjer normalt når stillingen opprettes eller kunngjøres ledig. Lønnsplasseringen drøftes5 med organisasjonene på det aktuelle tjenestested i forhold til den aktuelle lønnsramme eller lønnsspenn. Militære stillinger fra major/orlogskaptein og høyere grad er plassert i lønnsspenn, mens stillinger i gradsskiktet fra sersjant/kvartermester tom. kaptein/kapteinløytnant er plassert i lønnsrammer. Arbeidsgiverrepresentanten har styringsrett når det gjelder lønnsfastsettelse ved lokal uenighet i drøftinger.

2.3.2 Utviklingen av avtaler og incentivmekanismer De fleste av dagens ca. 50 særavtaler i Forsvaret ble først inngått tidlig på 1980-tallet. Dette var i en tid da ressurstilgangen til Forsvaret var relativt god og hvor det var realvekst i forsvarsbudsjettene. En utfordring den gang var den opplevde personellmangel. Det ble derfor inngått mange særavtaler som innebar en økonomisk kompensasjon for merbelastning mv., isteden for at man brukte mekanismene og fleksibiliteten i lov- og avtaleverket om gjennomsnittsberegning (jf. Arbeidsmiljølovens (AML) §47).

Tilsvarende utviklet Forsvaret gjennom deler av 1980- og hele 1990-tallet ulike regulerings- og stimuleringstiltak for å sikre at ”kritisk kompetanse” ble beholdt. En utfordring i denne sammenheng er at man i FMO i liten grad klart har definert hva som er kritisk kompetanse (jf. forsvarssjefens årsrapport 2003).

Forsvaret har historisk sett hatt stor tilfeldig avgang av godt kvalifisert personell. Denne avgangen har i noen grad vært konjunkturavhengig. I perioder med et godt arbeidsmarked har antallet som har forlatt Forsvaret vært større enn i perioder med et strammere arbeidsmarked.6 Eksempler i denne sammenheng er at 90% av flygerne i perioder har gått over til sivile flyselskaper etter endt plikttjeneste. Også innenfor en rekke andre fagfelt som ingeniører, forvaltningsoffiserer, tekniske spesialister, sanitetspersonell, mv. har den tilfeldige avgangen vært større enn planlagt. Noe av bakgrunnen er at Forsvaret og staten tradisjonelt ikke alltid har vært betraktet som konkurransedyktig på lønnsvilkår når det gjelder etterspurt kompetanse, sammenlignet med deler av næringslivet. Dette kombinert med et beordringssystem, som ofte har blitt oppfattet som belastende, har trolig bidratt sterkt til den relativt store tilfeldige avgangen av militær arbeidskraft i Forsvaret på 1980- og 1990-tallet. Dette var en stadig tilbakevendende utfordring som ble oppfattet som et kostbart problem for Forsvaret, ved at man kontinuerlig måtte utdanne et stort antall befal for å etterfylle funksjonsplanene (FP) for de ulike gradsnivåene.

5 Iht. Hovedavtalen/Tilpasningsavtalen for Forsvaret6 Ref. grenstabenes årsrapporter i perioden 1996-1998

12

Forsvarets Overkommando (FO) tok disse utfordringene på alvor, og startet i siste halvdel av 1990-tallet utviklingen av forsvarssjefens lønnsstrategi. Hensikten var å bedre Forsvarets muligheter til å rekruttere og beholde spesielt kvalifiserte medarbeidere. Med basis i beregninger7 som viste at det var mer kosteffektivt for Forsvaret å stimulere ettertraktede personellkategorier til fortsatt å velge Forsvaret fremfor å velge en sivil karriere, ble ulike lønns- og tilleggsordninger etablert. Eksempler på dette er innføringene av ulike tillegg som HTA kap. 2.3.4 – 48. ledd, Bjønnes I, Bjønnes II og skoletillegg (Arbeidstidsbestemmelser for militære arbeidstakere (ATM) § 13).

I Luftforsvaret ble det i 1997 etablert et eget karriereutviklingssystem for militære arbeidstakere (KARIUS), for å drive en bedre karriereplanlegging. Målsettingen var bl.a. å redusere den tilfeldige avgangen av etterspurt kompetanse. KARIUS har klart bidratt til å beholde etterspurt arbeidskraft i Forsvaret.

Tiltakene nevnt ovenfor hadde alle en felles målsetting relatert til å det beholde spesielt kompetent arbeidskraft i Forsvaret/stilling.

I St.meld. nr. 16 (1992-93) om Hovedretningslinjer for Forsvarets virksomhet og utvikling i tiden 1994-98, ble det foreslått en reduksjon tilsvarende 6 400 stillinger i Forsvaret. Forsvaret fortsatte likevel gjennom hele 1990-tallet å tilrettelegge for og implementere nye reguleringstiltak som skulle bidra til at færre offiserer sluttet på tilfeldig avgang.

På bakgrunn av Stortingets vedtak om å redusere antall stillinger i Forsvaret (jf. Innst. S. nr. 150 (1992-93)), vil arbeidsgruppen reise spørsmål ved om ikke flere av de tiltakene som ble etablert for å beholde personell har virket kontraproduktive i forhold til målsettingen om årsverkreduksjoner. Dette vil f.eks. være tilfellet dersom økonomiske incentiver for å hindre avgang gis til personell som senere også innvilges avgangskontrakter. Etter hva arbeidsgruppen erfarer, finnes det flere slike eksempler.

2.3.3 Arbeidstidsbestemmelsene for militære arbeidstakere (ATM)Militært befal ble ikke underlagt Arbeidervernloven av 1956, noe som medførte at befalet på den tiden ikke hadde formelle arbeidstidsregler. En praktisk konsekvens av dette var at militære sjefer stod relativt fritt i disponeringen av eget underlagt befal, innenfor de rammer og instrukser som gjeldende reglementer fastsatte. Dette innebar at befalingsmenn, særlig på de laveste grader, skulle stille til vakt og annen tjeneste også på sin fritid uten særlig kompensasjon.

Befalsorganisasjonene fant dette urimelig og forsøkte flere ganger å få befalet inn under Arbeidervernlovens bestemmelser. I 1963 ble det oppnådd enighet mellom befalsorganisasjonene og arbeidsgiver om at befalsorganisasjonene skulle oppgi dette kravet. Motytelsen var en avtale 7 Jf. Forsvarsgrensvise analyser for avgang8 Rekruttere og beholde spesielt kvalifisert arbeidskraft

13

om arbeidstidsbestemmelser for befal i Forsvaret basert på Arbeidervernlovens prinsipper.

Fra 1. april 1969 fikk befalet regulert og begrenset arbeidstid, satt til 42 ½ time pr uke, og ved stab 40 timer pr uke. I denne avtalen ble det også enighet om detaljerte bestemmelser for øvingsdøgn, vakter, overtid og fritid. Denne første arbeidstidsavtalen for militært personell var 2-årig og ble etter en revidering gitt virkning ut 1974, for så å bli ytterligere forlenget pga. pågående arbeid med innføringen av Arbeidsmiljøloven (AML).

AML ble vedtatt av Stortinget i 1977, og gjort gjeldende fra 1. juli samme år. FD mente at loven generelt burde gjelde for Forsvaret, men at det var behov for enkelte unntak, og da spesielt knyttet til Forsvarets øvingsvirksomhet. Man erkjente at AML på noen områder ikke var egnet pga. oppgavene i Forsvaret. Det var mao. behov for unntak som ble begrunnet i militær aktivitets spesielle natur. Det ble derfor ved kgl. res. 22. juli 1977 satt ned et eget utvalg som skulle vurdere anvendelsen av kapittel X i AML – arbeidstid for militært personell i Forsvaret. Utvalget, som ble ledet av daværende statssekretær Johan Jørgen Holst, leverte sin innstilling i 1978, jf. NOU 1978:46. Et av stridsspørsmålene var hvorvidt kapittel X – arbeidstid i AML skulle gjelde for militære arbeidstakere.

Etter anbefaling fra AAD ble det ved kgl. res. 19. desember 1980 vedtatt unntak fra AML kap X i Forsvaret. De nye arbeidstidsbestemmelsene ble iverksatt 1. oktober 1981. FD fikk fullmakt til å forhandle innenfor en ramme hvor passiv tid skulle kompenseres med forholdstall 1:3. Kgl. res. av 19. desember 1980 la også opp til et skille mellom ledende-/ikke-ledende tjenestemenn. Videre ble det forutsatt at en større andel vakter og øvelser skulle inngå i arbeidstiden. ATMen var ment å skulle være en overgangsbestemmelse i 5 år. Bestemmelsene er likevel blitt videreført.

Enkelte militære sjefer hadde innvendinger mot innføring av arbeidstidsbestemmelser i Forsvaret. Disse hevdet at reglene ville medføre en svekkelse av landets forsvar og beredskap.9

Et stridsspørsmål som har gått igjen i senere forhandlinger mellom befalsorganisasjonene og arbeidsgiver har vært forholdstallet mellom aktiv og passiv tjeneste. Befalsorganisasjonene har flere ganger fremmet krav om at tallet burde endres, og for enkelte typer tjeneste justeres opp til 1:1. For sivilt ansatte i Forsvaret benyttes også omregningsfaktorer, f.eks. for hjemmevakt, jf. for øvrig AML § 46 nr. 6 om passiv tid.

På midten av 1990-tallet ble ATM endret ved at andelen aktiv tid for flere kompensasjonsformer ble økt. Dette har særlig hatt betydning for sjøtjeneste (herunder Kystvakten (KV)) og vakttjeneste. Nye forholdstall har gitt bedre uttellinger for befalet, og økte kostnader for arbeidsgiver. Også ved beregning av vakttjeneste (VIA) har mengden aktive tid blitt økt, noe som har gitt bedre uttelling for befalet de senere år.

9 Norges offisersforbunds 100-års jubileumsbok14

2.3.4 Hva betyr unntakene i Arbeidsmiljøloven (AML) for militært personell?Vernebestemmelsene i AML medfører at de fleste arbeidstakere i norsk arbeidsliv som hovedregel kan jobbe inntil 400 timer overtid pr år (gitt lokal godkjenning). Belastning på arbeidstakeren utover dette aksepteres som hovedregel ikke.

Militære arbeidstakere er unntatt fra overtidsbestemmelsene i AML ved øvelse, vakt, fartøytjeneste (FA), lufttjeneste og beredskap. Dette betyr at militære arbeidstakere kan pålegges ytterligere tjeneste utover overtidsgrensene i AML (400 timer pr år). Med unntak av forskriftens begrensning på 85 døgn med øvelse utenom arbeidstid (ØUA) og vakt utenom arbeidstid (VUA), gjelder ingen begrensninger, bortsett fra Ferieloven.

Dette stiller militært personell i en helt spesiell situasjon i forhold til øvrig norsk arbeidsliv, og medfører at mange militære arbeidstakere i operative avdelinger jobber mellom 1,5 og 1,8 årsverk pr år (basert på 1 800 timer i årsverket + overtid + omregnet aktiv/passiv tid til arbeidstimer), jf. for øvrig kap. 5.1.5.10 Dette har stor innvirkning på inntektsnivået i Forsvaret.

2.4 Sentrale aktører i lønnsdannelsen i ForsvaretVed vurderingen av dagens lønnssystem i Forsvaret er det viktig å ha inngående kjennskap til aktørene, forholdet mellom dem og hvilke virkemidler som eksisterer. Maktstrukturen er bygd opp over tid, og endringer eller reformer i lønnssystemet vil normalt bety en maktforskyvning mellom de impliserte aktører.

Arbeidsgruppen har sett på noen av de sentrale aktørene:

2.4.1 Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD)AAD skal legge til rette for desentralisering og delegering av ansvar og myndighet i staten. AAD har et koordinerende ansvar i departementsfellesskapet for organisasjons- og strukturspørsmål. AAD har videre ansvaret for å gi råd og veilede virksomheter innenfor omstilling, ledelses- og personalspørsmål, herunder tilrettelegging av en god personalpolitikk. Statens lønnssystem utgjør en vesentlig del av denne. Det sentrale mål for lønnssystemet er å gjøre det mulig for staten å rekruttere, utvikle og beholde kvalifiserte og motiverte medarbeidere. Som overordnet statlig arbeidsgiverorgan er det en sentral oppgave for AAD å initiere og fremme en statlig lønnspolitikk som stimulerer til utvikling og resultatoppnåelse. Etablering av en lokal lønnspolitikk i den enkelte virksomhet/etat er en prioritert sak fra partenes side.

10 Forsvarets lønnsstatistikk15

2.4.2 Forsvarsdepartementets (FD) rolle I FD er FD I tillagt ansvaret for overordnet styring og utvikling av personell- og tariffområdet i forsvarssektoren. FD er forhandlingspart for Verkstedoverenskomst- lønte (VOK), selv om forhandlinger tilknyttet denne hovedtariffavtalen nå er delegert til FST. FD ivaretar forvaltningen av 3 særavtaler tilknyttet tjeneste i utlandet. Selve de tariffmessige forhandlinger er delegert til forsvarssjefen (FSJ), som utøver denne fullmakten gjennom FST/POD/AGA.

Høsten 2001 ble FDs lønnsutvalg (FDLU) opprettet med hovedoppgave å styrke FDs styring og kontroll med de lønns- og personellrelaterte kostnader i Forsvaret. FDLU fungerer som et forum for generell erfaringsutveksling.

2.4.3 Forsvarssjefens (FSJ) og Forsvarstabens (FST) rolleForvaltningen av gjeldende særavtaler for Forsvaret, unntatt særavtalene for internasjonal tjeneste, er delegert til FSJ fra FD. Dette betyr at det er FSJ, gjennom FST/POD/AGA, som gjennomfører forhandlinger med de militære og sivile tjenestemannsorganisasjonene i spørsmål knyttet til tilpasninger og endringer i gjeldende særavtaler for Forsvaret. FSJ har derfor en sentral rolle som etatssjef og fullmaktsinnehaver når det gjelder de fleste særavtaler som er opprettet innen tariffområdet Forsvaret.

FSTs tariffaglige miljø har stor detaljkunnskap om særavtaler i Forsvaret. Det er i dag 8 stillinger i FST/POD/AGA som har avtaleinngåelse, oppfølging, kontroller og sentral forvaltning av avtaleverket som sine hovedarbeidsoppgaver.

2.4.4 TjenestemannsorganisasjoneneHovedsammenslutningene og tjenestemannsorganisasjonene spiller en viktig rolle i utformingen av norsk arbeidsliv. I lønnsforhandlinger og inngåelse/reformer av arbeids- og tariffmessige avtaler møter organisasjonene som en likeverdig part til arbeidsgiver.

Innen tariffområdet i Forsvaret er det 26 organisasjoner som representerer de ansatte i tariffmessige spørsmål. Disse organisasjonene har tilknytning til en av hovedsammenslutningene.

Organisasjonsprosenten er svært høy i Forsvaret. På militær side er mellom 90-95% av befalet organisert i en av de 3 befalsorganisasjonene. På sivil side er organisasjonsandelen noe lavere (ca. 65-70%), selv om dette er høyt i nasjonal sammenheng.

Det største arbeidstakerorganisasjonene i Forsvaret er:

Norges Offiserforbund (NOF) er tilsluttet LO/Stat, og har ca. 4 300 betalende medlemmer.

Befalets fellesorganisasjon (BFO) er tilsluttet YS/Stat, og har ca. 5 400 betalende medlemmer.

16

Krigsskoleutdannende offiserers landsforening (KOL) er tilsluttet Akademikerne, og har ca. 650 betalende medlemmer.

Norsk tjenestemannslag/avdeling 101 Forsvaret (NTL) er tilsluttet LO/Stat, og organiserer medlemmer blant sivilt regulativlønnet personell på alle nivåer i Forsvaret, dog i hovedsak på midlere og lavere nivå, samt grenaderer og vervet personell. Landsforeningen 101 er ikke part i særavtaler om tjeneste i utlandet. Her møter NTL sentralt.

Forsvarets tjenestemannslag (FSTL) er tilsluttet YS/Stat, og organiserer medlemmer blant sivilt regulativlønnet personell på alle nivå i Forsvaret, dog i hovedsak på midlere og lavere nivå samt grenaderer og vervede.

Norges Ingeniørorganisasjon (NITO) er Norges største fagorganisasjon for ingeniører og teknologer med ca. 50 000 medlemmer. NITO organiserer i hovedsak ingeniører med treårig høgskoleutdanning. I staten er det ca. 4 800 NITO-medlemmer. Av disse er ca. 400 ansatt i Forsvaret.

Fellesforbundet/Seksjon Jern og metall/Forsvaret organiserer blant de ca. 1 540 overenskomstlønte i Forsvaret. Lønns- og arbeidsvilkår samt medinnflytelse reguleres av egne avtaler.

2.5 Målstyring og nytt lønnssystem i staten og i ForsvaretTradisjonelt har arbeids- og lønnsvilkårene i staten i meget stor grad vært sentralstyrt. I løpet av 1990-tallet ble det i offentlig sektor satt et stadig sterkere fokus på mål- og resultatstyring, samt en økt grad av desentralisering innen den enkelte sektor. Dette omfattet også delegering av enkelte lønnsfullmakter. For Forsvarets del førte utviklingen til organisasjonsendringer i FD og fullmaktsoverføringer. Lønns- og arbeidsgiveravdelingen i FD ble omorganisert, og senere nedlagt. FDs kompetanse og ressurser på feltet ble dermed redusert. FD fikk en mer overordnet rolle, mens det operative forhandlingsansvaret med få unntak ble overført til FSJ.

Et nytt lønnssystem ble innført i staten med virkning fra 1. mai 1991, jf. kap. 2.2. Ved innføringen ble det forutsatt at de lokale partene skulle utarbeide en egen lønnspolitikk. I Forsvaret ble de fleste fullmaktene knyttet til arbeids- og lønnsvilkår delegert fra FD til FO tidlig på 1990-tallet.

Med virkning fra 1. oktober 1997 ble bevilgningsreglementets §10 om opprettelse, inndraging og omgjøring av ledige stillinger i staten opphevet. Virksomhetene i staten fikk frihet til i all hovedsak å opprette og legge ned stillinger innenfor den tildelte driftsramme. En av intensjonene i dette var at ”den som har skoen på, vet best hvor den trykker”, og at man på denne måten kunne skape en bedre og mer effektiv stat.

Den praktiske implementeringen av endringen i bevilgningsreglementet gav den enkelte selvstendige administrative enhet/driftsenhet i Forsvaret (SAE/DiF) større anledning til å fastsette stillingskategori,

17

grads-/stillingskode(SKO)-nivå og lønnsplassering, dog innenfor de rammer som er gitt i HTA og av overordnet organisasjonsledd.

2.6 Pågående planer og tiltakUavhengig av arbeidsgruppens arbeid er det satt i gang en rekke tiltak som berører noen av de problemområder som er skissert i mandatet. En ekstern faktor som vil kunne ha innvirkning på lønnsdannelsen og lønnssystemet i Forsvaret/staten er det pågående arbeidet i Arbeidslivslovutvalget (jf. kap. 2.6.1). Internt i Forsvaret vil GOLF-programmet (jf. kap. 2.6.2), etableringen av Forsvarets lønnsadministrasjon (FLA) i Harstad, Forsvarets regnskapsadministrasjon (FRA) i Bergen og etableringen av regionale støttefunksjoner (RSFer) påvirke ulike områder skissert i mandatet. Disse tiltakene vil redusere de administrative kostnadene knyttet til forvaltningen av gjeldende lønnssystem i Forsvaret.

I tillegg vil det bli iverksatt en rekke tiltak for å rette opp flest mulig av de dysfunksjoner som er knyttet til gjeldende lønnssystem og særavtaler. FST/POD/AGA har denne våren utviklet en elektronisk samleoversikt over alle gyldige særavtaler. Denne gir på en systematisk måte tilgang til alle Forsvarets særavtaler og de dokumenter som relateres til den enkelte avtale.

2.6.1 ArbeidslivslovutvalgetEn sentral faktor som kan påvirke Forsvarets lønnssystem er utfallet av det arbeid som Arbeidslivslovsutvalget har gjort, og hvordan utvalgets forslag blir implementert i en ny arbeidslivslov. Dette vil trolig legge klare føringer på det handlingsrom lønnssystemet i forsvarssektoren kan utvikles innenfor.

Regjeringen nedsatte Arbeidslivsutvalget for å legge premissene for en ny arbeidslivslov. Arbeidslivslovutvalget avga våren 2004 sin innstilling. Høringsfristen er satt til 10. juni 2004. Det ventes fremmet en egen odelstingsproposisjon om saken for behandling våren 2005.

Hovedinnretningen i Arbeidslivslovutvalget arbeid er:

Sikre et godt arbeidsmiljø.

Lokal ivaretakelse og utvikling av arbeidsmiljøet.

Større lokal avtalefrihet.

Mer rammepreget lov (dissens i utvalget).

Større fleksibilitet for den enkelte arbeidstaker.

Arbeidstaker har rett til fleksibel arbeidstid dersom dette kan gjennomføres uten vesentlig ulempe for virksomheten.

18

Vilkårene for å pålegge overtid og for å bli fritatt videreføres.

Alminnelig arbeidstid (som i dag).

Oppmykning av adgangen til søndagsarbeid.

Natt: kl. 2200-0600 (en time kortere enn i dag).

2.6.2 GOLF-programmetLønnsprosjektet i GOLF-programmet (GOLF LP 1) har et helhetlig personell-, teknologi- og organisasjonsperspektiv (PTO) i utviklingen av nye datavareløsninger, hvor målsettingen bl.a. er å effektivisere prosesser knyttet til avlønning, tidsregistrering, reiser og flytting.

Antatt gevinst av dette prosjektet er beregnet til 210 fulltidsekvivalenter (FTE), hvorav egenregistrering Employees Self Service (ESS) skal gi en gevinst på 105 FTE.11 (1 FTE er 1 årsverk).

ESS er i hovedsak hele grunnlaget for innsparingen av årsverk, og har bidratt til at flere administrative ledd kan fjernes, bl.a. lokal lønnsadministrasjon. Innfasingen av ESS vil skje i nær framtid (etter at testingen nå evalueres), og betyr at det i framtiden kun skal rapporteres en gang. Dette vil gi betydelige rasjonaliseringsgevinster og bedre datakvalitet (bl.a. høy sporbarhet og tidsinnsparing) sammenlignet med dagens situasjon. Det legges inn logiske kontroller i dataløsningen, som i betydelig grad vil bidra til å redusere mulighetene for feilutbetalinger.

All rapportering vil skje elektronisk. Den enkelte arbeidstaker skal kun foreta eventuelle (negativ registrering) endringer i gjeldende arbeidsplan. Det betyr at dersom arbeidstaker følger oppsatt arbeidsplan, slipper han/hun å gjøre noe. Den interne rapporteringen bedres, og man oppnår økt styringsinformasjon og dermed økt evne til å styre virksomheten (FMO) innen hele lønnsområdet. Deler av arbeidsgruppen har fått denne datamodulen presentert. Det hele virker svært brukervennlig, og vil kunne bidra til en betydelig administrativ forenkling og muligheter for ytterligere gevinstrealisering. Forutsetningen er dog at de som skal godkjenne egenrapporteringen (ESS) har tilstrekkelig faglig kompetanse til å foreta de nødvendige kontroller.

For de virksomheter i FLO som vurderes å konkurranseutsettes (f.eks. tungt vedlikehold) vil det bli brukt magnetkort som arbeidstaker skal dra gjennom en kortleser når jobben starter, og når den avsluttes. Dermed kan det, langt bedre enn i dag, beregnes tid og øvrig ressursbruk, noe som gir virksomheten et bedre bilde av kostnadsdriverne. Dette antas også å gi positive effekter i styringen og planlegging av produksjonen, samtidig som det gir økt kostnadsforståelse.

11 Informasjon gitt av oblt Malmø-Moen, GOLF19

2.6.3 St.meld. nr. 42 om den videre modernisering av Forsvaret og Ot.prp. nr. 60 om lov om personellRegjeringen har i ovennevnte dokumenter fremmet forslag om viktige endringer i personelldisponerings- og utdanningsordningene, og ny lov om personell. Stortinget har i det alt vesentlige gitt sin tilslutning til forslagene, jf. Innst. S. nr. 234 (2003-2004) og Innst. O. nr. 94 (2003-2004). Endringene vil få betydelige konsekvenser for Forsvarets måte å disponere personell på, samt den fremtidige utformingen av særavtalene.

2.7 Lønnsreformer i offentlig sektor forøvrigEn rekke avisoppslag det siste året har satt fokus på ulike erfaringer med de pågående reformer i offentlig sektor. Bl.a. er erfaringene fra helsereformen, politireformen og reformer i kommunesektoren trukket fram i media, hvor fokuset har vært på ”uventede” utfordringer knyttet til lønnsutviklingen i virksomhetene og kommunene etter omleggingene. Her er noen eksempler, slik de er blitt framstilt i pressen:

Nesten hele utgiftsveksten på 8 mrd. kroner i kommunene (2003) går til lønnsøkninger og dyrere pensjoner. Dette har ikke gitt bedre tjenester. 12

Sykehusenes utgifter til lønn har eksplodert under helsereformen. Tall fra helseforetakene viser at lønnskostnadene har økt mellom 10 og 20%. 13 Dagsavisen hevder at ca. 7 100 leger i 2003 fikk en lønnsøkning i fastlønn på kroner 97 000. En del av denne lønnsøkningen skyldes at man reduserte noen variable ytelser og la disse på fastlønn.14 En av målsettingene var, ifølge adm. dir. Paul Hellandsvik i Helse Midt-Norge, å forenkle legenes avtaleverk som ble oppfattet som ganske komplisert.15

Politidir. Ingelin Killengreen sier følgende, som en kommentar på spørsmål om hvorfor lønnskostnadene i politisektoren øker: ”For det første er det slik at omstilling tar tid. Det betyr at gevinstene ved omstillingen ikke kommer med en gang. Det er nok også slik at forventningene ofte overstiger realitetene”.16

Kostnadsbildet for lønn og tillegg i offentlig sektor synes mao. å se annerledes ut enn det arbeidsgiversiden har forventet. Dette kan fremskynde behovet for nye reformer.

12 Aftenposten, 1. april 2004: Kommunelønninger sluker veksten13 Verdens gang, 23. februar 2004: Lønnsfest på sykehusene14 Dagsavisen 22. mars 2004: Nesten 100 000 kroner mer til legene15 Sunnmørsposten, 4. mai 2004: Legelønn 80 mill. kroner dyrere enn planlagt16 Hentet fra internettsidene til Politidirektoratet – www.politi.no

20

3. LØNNSVOLUMUTVIKLINGEN I FORSVARETArbeidsgruppen har sett nærmere på sammenhengen mellom den styrte reduksjonen i antall årsverk de senere år og den faktiske utviklingen av lønnsvolumet i Forsvaret. Figur 1: Utviklingen i årsverk og lønnskostnader i perioden 1997-2003.

Stolpediagrammene viser årsverkutviklingen omregnet til en indeks satt til 100 i 1997. Arealet over stolpediagrammene viser utviklingen i summen av lønnskostnader (lønnsvolum) i FMO i samme periode (også her basert på indeks 100 i 1997). Figuren viser at lønnsvolumet i FMO har økt til tross for at personellreduksjoner er gjennomført.

Tallene for 2003 er tentative, da man ved overgang til nytt regnskapssystem ikke har de endelige regnskapstall for dette året. Prognoser viser dog at lønnskostnadene i FMO økte med ca. 225 mill. kroner fra 2002 til 2003. En av hovedårsakene til dette er en økning i antall årsverk med ca. 200 fra 2002 til 2003. En annen forklaringsvariabel er at lønnsøkningen i forsvarssektoren var noe høyere enn gjennomsnittet i staten, samt de kostnadmessige aspekter av tiltak som ble iverksatt etter hendelsene i USA 11. september 2002.

Figur 1 viser at lønnskostnadene i Forsvaret har hatt en annen utvikling enn årsverkreduksjonene kanskje skulle tilsi. Reduksjonene i årsverk har i ovennevnte periode ikke gitt de innsparingseffekter som synes forventet i FD. Noe av årsaken til denne utviklingen ser vi ved å splitte figur 1 på noen av de mest sentrale komponentene som ligger inne i det totale lønnsvolumet.

Vi vil her se på utviklingen av regulativlønn og ulike variable tillegg i regnskapsårene mellom 2000 og 2002. Tallene for 2003 er fortsatt

21

tentative pga. overgang til nytt regnskapssystem, og gjenspeiles derfor ikke i figur 2 og 3 nedenfor.

3.1.1 Utviklingen i regulativlønn 2000-2002Figur 2: Utviklingen i utbetalt regulativlønn(nominelle kroner) i FMO i perioden 2000-2002.

Av figur 2 fremgår at den totale regulativlønnen gikk ned fra 5 531 mill. kroner i 2000 til 5 228 mill. kroner i 2002. Dette gir en reduksjon på 303 mill. kroner. Dette er en ønsket styrt utvikling som henger sammen med reduksjonene i årsverk i samme periode. Det er mao. slik at veksten i lønnsvolumet i perioden ikke skyldes økt regulativlønn, men en vekst i variable tillegg.

3.1.2 Utviklingen i variable tillegg 2000-2002Arbeidsgruppen har sett på noen sentrale lønnsarter knyttet til variable tillegg i Forsvaret: Øvelse utenom arbeidstid (ØUA), økonomisk kompensasjon (Ø-komp) og overtid (OT).

Økonomisk kompensasjon ytes til personell som kompensasjon for opparbeidet arbeidstid som ikke er pålagt avspasert. Slik arbeidstid opparbeides i hovedsak gjennom øvelser i arbeidstiden (ØIA), vakttjeneste (VIA) og sjøtjeneste (FA).

ØUA er ”overtidsøvelser” for befal på døgnbasis, som i helhet kompenseres økonomisk etter gitte forholdstall. ØIA gis på timebasis, og det forutsettes at arbeidstiden gjennomsnittberegnes. Det er derfor viktig at arbeidsgiver differensierer mellom ØIA og ØUA etter aktivitetens behov og varighet. Arbeidsgruppen har erfart at ØUA-ordningen har vært brukt

22

på en noe uheldig måte. En utfordring i denne sammenheng er at praktiseringen i noen tilfeller ikke er i tråd med intensjonene i kgl.res. av 19. desember 1980.Figur 3: Utviklingen av ØUA, overtid og økonomisk kompensasjon i perioden 2000-2002.

Figuren viser at kostnadene knyttet til lønnsartkoden Øvelse utenom arbeidstid (ØUA) steg fra 262 mill. kroner i 2000 til 445 mill. kroner i 2002. Dette utgjør en økning på 183 mill. kroner eller 70%. Dette synes å være i samsvar med overordnede prioriteringer om å allokere en større andel av ressursene til øvingsaktivitet i ”den spisse ende”. Dette for å oppnå en bedre kvalitet på strukturelementene. Noe som også virket inn på 2002-tallene er hendelsene i USA 11. september 2001. Uten at arbeidsgruppen har eksakte regnskapstall for 2003 vil vi antyde at kostnadene knyttet til øvingsaktivitet økte ytterligere i 2003, trolig til ca. 470 mill. kroner.

Også overtid (OT) steg fra 273 mill. kroner i 2000 til 323 mill. kroner i 2002, en økning på 50 mill. kroner. Deler av denne økningen kan forklares med økt øvingsomfang, som spesielt i Sjøforsvaret og Luftforsvaret er kompensert med bruk av OT. Bruk av OT er i noen sammenhenger mer tilpasset Luftforsvarets og Sjøforsvarets måte å øve på, i motsetning til Hæren som i hovedsak øver på døgnbasis (bruker ØUA). Hendelsene 11. september 2001 virket nok også inn på overtidsbruken i siste del av 2001 og i 2002.

Økonomisk kompensasjon (Ø-komp) økte fra 163 mill. kroner i 2000 til 229 mill. kroner i 2002. Dette utgjør en økning på 66 mil. kroner eller 40%. Økningen kan trolig tilskrives at man i FMO i større grad valgte å kompensere økonomisk for merforbruk av arbeidstid opptjent gjennom øvelser, FA-tjeneste og vakttjeneste. Det gjenspeiler også at antall seilingsdøgn i Sjøforsvaret og Kystvakten gikk opp.

23

Det er verdt å merke seg at den innsparingen på 303 mill. kroner i regulativlønn (jf. kap. 3.1) ble ”spist opp” av økningen i disse 3 sentrale lønnsartene (OT, ØUA og Ø-kompensasjon), hvor veksten var på 299 mill. kroner. Dette viser at kostnadsbildet ikke har endret seg selv om antall årsverk er redusert, fordi variable tillegg har økt omtrent tilsvarende. Dette kan ha sammenheng med en forskyvning i innsatsfaktoren fra bruk av fast ansatte innenfor normaltid til mer bruk av variable tillegg.

Et annet aspekt som kan påvirke funnene i figur 2 og 3 er at forsvarsektoren synes å kutte årsverk raskere enn man klarer å kutte oppgaver. Systemtreghet bidrar trolig til at oppgaver som tidligere ble løst av innsatsfaktoren ”årsverk” i ovennevnte periode, i økende grad har blir løst med bruk av overtid, diverse variable tillegg, økonomisk kompensasjon og ved kjøp av eksterne tjenester. Dette betyr en gjennomsnittlig høyere timepris i produksjonen.

Et forhold arbeidsgruppen har reflektert over i denne sammenheng er om styring av budsjettmidler (i kroner) kan være en mer effektiv måte å styre på enn årsverk-reduksjoner alene. Vi viser i den forbindelse til at måloppnåelsen i form av reduserte antall årsverk (og ditto innsparing i fastlønn, jf. figur 2), er blitt ”spist opp” av økningen i variable tillegg (jf. figur 3). For øvrig kan tildelingen av budsjettmidler i perioden også ha vært så ”romslig” at lokal arbeidsgiver har unnlatt å nedprioritere aktivitet, og å velge eventuelle rimelige alternativer i oppgaveløsningen.

3.2 Kompetanse som innsatsfaktor i produksjonenDe viktigste innsatsfaktorene for å produsere stridsevne i Forsvaret er personellets kompetanse, økonomi, infrastruktur og materiell. I en noe forenklet figur kan bruken av innsatsfaktoren kompetanse/personell fremstilles slik:Figur 4: Sammensetningen og kostnadsdelingen av innsatsfaktoren kompetanse/personell. (Den ytre ramme angir produksjonsvolumet i forsvarssektoren i løpet av et produksjonsår.)

Timelønn +

tillegg

Timelønn

1. januar 31. desember

24

Faste stillinger

Overtid/økonomisk kompensasjonATM-midler (øvelse, vakt, fartøytjeneste, etc)

Kjøp av tjenester, konsulenter, bortsetting Div. P-relaterte kostnader

For å møte målene og kravene til produksjonsvolum (den ytre ramme i figur 4) anvender Forsvaret bl.a. en sammensetning av lønns- og tilleggsmidler for å løse de ulike oppgaver. I tillegg til ”faste” lønnsutgifter bruker Forsvaret årlig mer enn 2 mrd. kroner på variable tillegg (ATM, overtid, diverse personellrelaterte kostnader). I tillegg kjøpes konsulenttjenester (ca. 350-400 mill. kroner) og andre tjenester.

Den aktivitet/oppgaveløsning som dekkes ved bruk av overtid, ATM, konsulenter mv. har en høyere kostnad pr produksjonstime enn et ordinært timeverk dekket av fastlønn. Normalt gis det er påslag på 30-100% i timelønn for den innsatsfaktor som anvendes utover det som er definert som normal arbeidstid.

Som det framkommer i kap. 3 har lønnsvolumet i Forsvaret økt. Som omtalt i kap. 3.1 kan det ha vært en forskyving i innsatsfaktoren fra bruk av fast ansatte innenfor normaltid til mer bruk av variable tillegg. Dette gir økt fleksibilitet i produksjonsplanleggingen, men medfører en høyere gjennomsnittlig timepris pr produksjonstime enn ordinær timelønn. Dette bidrar også til å forklare hvorfor lønnsvolumet øker, selv om produksjonen er konstant eller reduseres.

4. LØNNSDANNELSE OG LØNNSNIVÅ

4.1 Grunnlag Arbeidsgruppen har vurdert lønnsutviklingen i Forsvaret de siste årene, og sett denne i lys av utviklingen i statlig sektor for øvrig.

25

4.1.1 Lønnsutvikling i Forsvaret i forhold til staten for øvrigFigur 5: Gjennomsnittlig månedsfortjeneste i alt – staten og Forsvaret (1997-2003) i nominelle kroner.

Ved å sammenligne gjennomsnittlig månedsfortjeneste i staten og Forsvaret ser vi at lønnsutviklingen i Forsvaret i all hovedsak har fulgt lønnsutviklingen i staten i perioden fom. 1997 tom. 2003. Når det gjelder regulativlønn, ligger Forsvaret under gjennomsnittet for staten, mens man for variable og faste tillegg ligger over gjennomsnittet i staten. 17 Utviklingen av gjennomsnittlig månedsfortjeneste i denne perioden er 634 kroner pr måned bedre i Forsvaret enn øvrig statlig sektor (dette utgjør 7 608 kroner pr år). I denne sammenheng bør det også nevnes at Forsvaret hadde en noe dårligere lønnsutvikling enn staten for øvrig i perioden 1992 tom. 1996.18

4.1.2 Lønnskostnader under andre departementerFigur 6: Regulativlønn, variable tillegg, faste tillegg og overtid under ulike departementer.

17 Forsvarssjefens årsrapport 200318 Vurderinger gjort av KK Eivind Marstad ifm. Masteroppgave ved Handelshøjskolen i København

26

Figuren viser gjennomsnittlig månedsfortjeneste pr ansatt i det enkelte departement og underliggende etater19. For FD inngår 19 599 månedsverk på måletidspunktet i oktober 2002. Søylene er sortert i stigende rekkefølge møt høyre basert på gjennomsnittlig fast regulativlønn. FD ligger som nr. 14 av 17 departementer når det gjelder gjennomsnittlig regulativlønn. Ser man på summen som utgjør månedsfortjeneste (regulativlønn, faste tillegg, variable tillegg og overtid) ligger FD som nr. 5 av 17 departementer.

FD med underliggende etater ligger mao. jevnt under snittet i staten når det gjelder regulativlønn. FST har i forsvarssjefens årsrapport for 2003 beregnet at forsvarssektorens regulativlønn er 7,2% under gjennomsnittet i staten. Controllerenheten i FD har beregnet at regulativlønnen i Forsvaret ligger 6,5% under gjennomsnittet i staten.20 En årsak til dette er bl.a. at Forsvaret har et relativt stort innslag av unge ansatte med kort ansiennitet i Forsvaret/staten. Dette gjelder sersjanter, fenriker og vervede, som alle er relativt lavt avlønnet på hovedlønnstabellen (A-tabellen) i statens regulativ.

Ser man isolert sett på de faste og variable tilleggene (inkl. overtid), ligger forsvarssektoren klart over gjennomsnittet i staten. Summerer man regulativlønn og de faste og variable tilleggene er derfor også gjennomsnittlig månedsfortjeneste i FD og underliggende ledd høyere enn gjennomsnittet for statlig sektor.

19 Lønnsstatistikk for statsforvaltningen 2002, AAD20 FD/Controllerenheten, mars 2004: Utkast til rapport – evaluering av styring og kontroll med lønnsutgiftene i FMO

27

Arbeidsgruppen vil igjen påpeke de utfordringer som kan ligge i at sammenligningene er basert på utbetalinger i oktober måned i 2002.

4.1.3 Lønnsnivået for utvalgte stillinger i statenArbeidsgruppen har sett på lønnsnivået i noen utvalgte stillingskategorier i statlig sektor. For Forsvarets del er sersjant, kaptein og oberstløytnant tatt med.

Figur 7: Månedsfortjeneste i kroner i ulike stillinger i staten.

28

Figuren er hentet fra AADs oversikt over gjennomsnittlig månedsfortjeneste i oktober 2002 for ulike stillinger (stillingskoder) i staten. Stillingene er sortert i stigende rekkefølge basert på månedlig regulativlønn. Alle stillinger kan imidlertid ikke sammenlignes direkte med hverandre på grunn av ulike krav til utdanning, erfaring mv. Figuren viser også hvor stor andel av gjennomsnittlig månedsfortjeneste som er hhv. overtid, aktivitetsbaserte variable tillegg og faste tillegg.

Det fremgår at de utvalgte militære stillinger i likhet med flere andre stillingsgrupper i staten har et vesentlig innslag av faste og variable tillegg utover regulativlønn. Det er verdt å merke seg at flere stillingskategorier (f.eks. fagarbeider og trafikkledere i Jernbaneverket, politibetjenter og statsloser) i gjennomsnitt har en høyere utbetaling av variable og faste tillegg enn f.eks. sersjanter og kapteiner i Forsvaret, basert på funnene på måletidspunktet oktober 2002.

4.1.4 Grads- og stillingskode-”inflasjon” i ForsvaretEn analyse av gradsutviklingen i Forsvaret i perioden 1995-2004 viser en klar økning av militære lederstillinger (oblt/KK og høyere). Denne økningen har skjedd til tross for at Forsvaret i samme periode har redusert antallet militære befalsstillinger fra ca. 13 000 til ca. 11 400.

Figur 8: Utviklingen i militære grader(oblt/KK) og høyere i 1995–2004.(Midlertidige grader er ikke med i matrisen.)

29

Gradsnivå /årstall 1995 1998 2002 2004

Generaler/Admiraler 37 35 27 29

Brigader/Flaggkom. 46 49 44 47

Oberst/Kommandør 128 140 141 144

Oberstløytnant/KK 564 622 758 830

SUM 775 846 970 1050

Kilde: Statskalenderen 2004

Som det framgår har antall ledende stillinger gått opp fra 775 til 1 050 i perioden. Dette tilsvarer en økning på ca. 35%, ekskl. midlertidige grader. (I f.eks. utenlandsstillinger, Argus og GOLF-programmet er det et betydelig antall midlertidig høyere grader.)

FD/Controllerenheten oppgir i sin evaluering at det er 1 004 oblt/KK i tjeneste i mars 2004.21 Iht. FST/POD er tallet 980 pr mai 2004. Legger man tallene fra FST/POD og FD/Controllerenheten til grunn er økningen i lederstillinger 56% i løpet av perioden (basert på at det var vesentlig mindre bruk av midlertidige grader i 1995). Dette betyr i praksis at 1 av 17 militære stillinger i 1995 var ledende stilling (oblt/KK eller høyere), mens forholdstallet i dag er 1 til 12.

Arbeidsgruppen vil peke på at man også i sivile stilinger har hatt en klar økning i retning av høyere stillingskoder (SKO). Også på lavere og midlere stillingsnivå synes det å ha vært en SKO- og gradsglidning. Dette har trolig sammenheng med opphevingen av bevilgningsreglementet §10 i 1997, og innføringen av det nye lønnssystemet i staten 1991, som gav økt desentralisering av fullmakter knyttet til stillings- og lønnsområdet. Samtidig synes det å være en generell trend i statlig sektor at SKO-nivået er blitt hevet.

4.2 VurderingerArbeidsgruppen har sett nærmere på om lønnsnivået i Forsvaret avviker fra øvrig statlig sektor. I perioden 1997–2003 har utviklingen av gjennomsnittlig månedsfortjeneste økt noe mer i Forsvaret enn øvrig statlig sektor. Økningen kan ha sammenheng med en større satsing på ”den spisse ende” i Forsvaret. Dette innebærer en noe høyere gjennomsnittlig bruk av variable tillegg knyttet til øvingsvirksomhet pr ansatt. I tillegg var lønnsoppgjørene for forsvarssektoren i 2002 og 2003 noe bedre enn for gjennomsnittet i staten. Forsvaret bruker også en større innsats av variable tillegg i produksjonen for å nå produksjonsmålene, og ”demme opp” for årsverkreduksjonen. Dessuten er timeprisen på variable tillegg (timelønn + tilleg g) høyere enn ordinær timelønn.21 FD Controllerenheten: Utkast til rapport – Evaluering av styring og kontroll med lønnsutgiftene i FMO

30

At Forsvarets ansatte ligger gjennomsnittlig under regulativlønnsnivået i staten viser at det ikke er grunnlag for å hevde at dette nivået er høyere enn i øvrig statlig sektor. Gjennomsnittlig månedsfortjeneste viser imidlertid at ansatte i Forsvaret har gjennomsnittlig mer i faste og variable tillegg, herunder OT, enn de fleste andre statsansatte. Dette kan bl.a. forklares med økte krav til trening, gripbarhet og reaksjonsevne. Unntakene i AML muliggjør dette.

En utfordring som kan utgjøre en feilkilde i figurene 5, 6 og 7 er at målingene hvert år er foretatt i oktober måned. Erfaringsmessig er dette en utbetalingsmåned hvor aktivitetsbaserte lønnstillegg for flere grupper i Forsvaret er mindre enn i andre måneder. De tillegg som blir utbetalt i oktober måned hvert år er basert på aktivitet utover normal arbeidstid opptjent i august måned. Med bakgrunn i et vanligvis noe lavere øvings- og treningsnivå i sommermånedene pga. ferieavvikling, kan månedsfortjenesten i Forsvaret som er gjengitt være for lav.

Av materialet fremgår det videre at det de siste 9 årene har vært en betydelig ”inflasjon” i militære grader og SKOer (jf. kap. 4.1.4). Denne økningen i grader/SKOer har trolig ikke bidratt til økt produktivitet. Resultatet er en ensidig økt kostnadsutvikling for forsvarssektoren. En av flere årsaker til dette synes å være at det i organisasjoner som omstilles oppstår en generell heving av stillingsnivået. Dette er også trolig tilfellet i Forsvaret. Når stillingsinnhold endres og nye stillinger opprettes, løftes ofte stillinger ett nivå opp. Begrunnelsen er gjerne økt ansvar og et mer omfattende stillingsinnhold. Endringen i bevilgningsreglementet §10 i 1997 har gjort at det enklere å foreta slike oppjusteringer lokalt.

Konsekvensene av utviklingen i figur 8 er en betydelig lønnsglidning utover de generelle lønnstillegg som gis ved de årlige lønnsoppgjør. Det samme gjør seg trolig også gjeldende for andre militære og sivile stillinger. Glidningen mot høyere grader og SKOer utgjør rundt kr 30 000 i merkostnad pr oppjustert stilling pr år. Det er vanskelig å anslå det kostnadsmessige omfanget av dette nøyaktig. Går man ut fra at denne type grads/SKO-glidninger (inkl. både militære og sivile stillinger) omfatter opp mot 3 000 stillinger i Forsvaret, øker lønnskostnadene med minst 90 mill. kroner pr år.

"Inflasjonen” i gradsstrukturen og nivået på SKOene kan også være en indikasjon på at arbeidsgiver lokalt opplever at lønnssystemet er for lite fleksibelt, og dermed bruker grads-/SKO-systemet til å gi stillinger høyere lønn. Grads-/SKO-hevingen brukes mao. som et virkemiddel til å heve lønnsnivået, selv om dette ikke er nødvendig siden det finnes virkemidler i HTA. Dette spesielt fordi grad og lønn tradisjonelt har vært relativt tett knyttet sammen.

4.3 DelkonklusjonerLønnsutviklingen (basert på månedsfortjeneste) i forsvarssektoren synes å følge utviklingen i staten for øvrig, selv om forsvarssektoren kom noe

31

bedre ut i lønnsoppgjørene i 2002 og 2003. Når det gjelder regulativlønn, ligger ansatte i Forsvaret i gjennomsnitt ca. 7% under gjennomsnittet i staten for øvrig. Når det derimot gjelder variable tillegg, faste tillegg og overtid ligger forsvarssektoren godt over gjennomsnittet i staten. Totalt sett er derfor månedsfortjenesten i forsvarssektoren litt høyere enn i staten for øvrig. På denne bakgrunn er det vanskelig å hevde at ansatte i Forsvaret har et mye høyere lønnsnivå enn andre ansatte i staten.

Til tross for at antall ansatte i Forsvaret har blitt redusert siden 1995, har andelen ledende militære stillinger økt vesentlig.

Det har de siste 9 årene vært en grads- og SKO-”inflasjon” i Forsvaret. Antall stillinger på både ledernivå (oblt/KK og høyere) og midlere nivå har økt betraktelig, uten at det synes å ha bidratt til økt produktivitet. Årsaken er i hovedsak desentraliseringen av fullmakter som en følge av opphevelsen av bevilgningsreglementet §10 i 1997, samt at dette synes å være en generell trend i staten. Arbeidsgruppen har estimert de økte lønnskostnadene i Forsvaret til ca. 90 mill. kroner pr år.

5. NÆRMERE VURDERING AV SÆRAVTALENE

5.1 GrunnlagØkonomiske incentiver og kompensasjoner er for Forsvarets ansatte regulert i HTA for

regulativlønte, Verkstedsoverenskomsten for Forsvaret (VOF) og de ca. 50 særavtalene i Forsvaret. Arbeidsgruppen har ikke vurdert incentiver av ikke-økonomisk art, siden dette ligger utenfor mandatets føringer.

5.1.1 Særavtalene i ForsvaretVedlegg B inneholder en oversikt over særavtalene i Forsvaret. De to største avtalene i Forsvaret (og staten) er ATM og Fredsregulativet del II (FR del II). FR del II består av et sett særavtaler. De fleste særavtalene er inngått tidlig på 1980-tallet, og det er gjennom forhandlinger med organisasjonene gjort mindre endringer og tilpasninger i ettertid.

Det er en utfordring å være presis i beskrivelsen av i hvilken grad særavtalene understøtter de prioriterte mål som legges til grunn for dagens virksomhet og oppgaveløsning. Basert på vurderinger som FST/POD/AGA har utført, synes innholdet i noen av særavtalene å stå i et kontraproduktivt forhold til hverandre. 22

Etter arbeidsgruppens oppfatning oppfyller ikke lenger enkelte av særavtalene de ønskede hensikter eller effekter. En årsak til dette er at den konteksten avtalene ble opprettet i er vesentlig endret, uten at avtalenes innhold er blitt tilpasset.

22 Basert på uttalelser fra FST/POD/AGA32

Forsvarets omstilling og utvikling gjør det nødvendig med en gjennomgang av hele særavtaleporteføljen for å vurdere hvorvidt de fortsatt er hensiktsmessige i forhold til Forsvarets behov for en god oppgaveløsning. Det er allerede iverksatt et analysearbeid på området. Det vises også til kap. 5.1.2 som gir en oversikt over noen konkrete endringsforslag.

5.1.1.1 Kriterier for opprettelse av særavtalerSæravtaler kan inngås med hjemmel i HTA, eller for forhold som ikke er dekket av overordet avtale når følgende forutsetninger er tilstede:23

Det foreligger en spesiell eller ekstraordinær risiko (f.eks. minerydding).

Det foreligger en spesiell eller ekstraordinær ulempe i tjenesten (f.eks. ubåttjeneste).

Tjenesten gir reelle utgifter for arbeidstaker som følge av Forsvarets disposisjoner innen gitte rammer.

Lovmessige unntak begrunnet i tjenestens spesielle karakter.

Innretningen av særavtalene er i hovedsak kompensasjoner for avvik fra ”normal” tjenestesituasjon for de respektive stillinger. Et utfordring i denne sammenheng er hva som bør regnes som avvik og normalitet for militære arbeidstakere, og hvorvidt disse har endret seg. Det vises til egen drøfting av dette i kap. 5.2.3.

5.1.1.2 Det økonomiske omfang av særavtaleneOmfanget og kostnadene knyttet til den enkelte av de 50 særavtalene for arbeids- og lønnsvilkår i Forsvaret er svært varierende. De minst omfattende berører et mindre antall ansatte og har et relativt beskjedent årlig økonomisk omfang. Flere av de mindre særavtalene har minimale kostnader. Arbeidsgruppen har derfor i liten grad vurdert disse.

ATM- og FR del II-avtalene hjemler erfaringsmessig lønnsutbetalinger på mer enn 2 mrd. kroner pr år, som utgjør om lag 1/5 av total lønnsmasse i Forsvaret. Det er her verdt å merke seg at avtalene i seg selv ikke koster noe (unntatt ATM §13 - skoletillegg som utbetales som fast tillegg, og derfor bør vurderes fjernes fra ATM). Det er først når personelldisponeringer eller aktiviteter relatert til avtalene iverksettes at kostnader påløper. Avtalenes utforming, omfang og ambisjonsnivå som genererer utbetalinger, samt måten aktivitet planlegges og gjennomføres på har mao. direkte konsekvenser for kostnadsnivået.

Det er satt i gang et større arbeid for å kartlegge omfanget av hver enkelt særavtale. Hovedfokuset rettes mot de største avtalene, hvor det legges opp til reforhandlinger av de områder som ikke lenger støtter overordnete målsettinger. I tillegg vil det pågående arbeidet også vektlegge å forenkle

23 Jf. Tjenestetvistloven § 12 og 1333

innholdet i avtalene, og å redusere antall særavtaler der dette er hensiktsmessig. Arbeidsgruppen vil understreke viktigheten av at dette arbeidet gis nødvendig ledelsesfokus, og skjer i en integrert prosess mellom FD og FST.

5.1.2 Revisjon av særavtaleneFSJ innehar forhandlingsfullmakten for de fleste særavtalene. Etter arbeidsgruppens oppfatning bør en revisjon av avtalene forankres i FD, og baseres på en helhetlig og overordnet policy for særavtaleområdet. Det er derfor behov for å utforme en overordnet lønnspolitikk for hele forsvarssektoren. Dette arbeidet bør gjøres i FD, jf. kap. 7.

Arbeidsgruppen gir nedenfor noen konkrete eksempler på mulige områder som bør fokuseres i kommende revisjoner av særavtalene for å få en bedre tilpasning til dagens virksomhet i Forsvaret, og fjerne dysfunksjoner i avtalene.

5.1.2.1 Revisjon av ATM Dersom det er behov for å revidere ATMen, mener arbeidsgruppen at man bør legge følgende føringer til grunn:

Vern av den enkelte arbeidstaker.

Ivareta lovbestemmelser og overordnede pålegg.

Sikre sjefer på alle nivåer nødvendig fleksibilitet.

Forenkling av regelverk.

I en tilnærming til ”arbeidstid” bør følgende vurderes:

Vurdere ”fast” OT (hvor dette er hensiktsmessig). Dette vil bidra til forenklinger og mindre administrasjon, jf. kap. 5.2.8.

Tilpasse regelverket til størst mulig likhet mellom sammenlignbare sivile og militære stillinger.

Tydeliggjøre mulighetene for forskjøvet arbeidstid i ATM (jf. ATM §6).

Øke antall timer som kan overføres til neste avregningsperiode fra 100 til 250 (vil kunne gi vesentlige reduksjoner i utbetaling av økonomisk kompensasjon) (jf. ATM §7).

Fjerne begrensningene i kgl.res. av 19. desember 1980 med hensyn til avregningsperiodens varighet.

Bringe bestemmelser knyttet til arbeidsplaner i samsvar med overordnet lovverk (ATM §8).

Etablere forbud mot økonomisk kompensasjon for tjeneste som ikke er gjennomført.

34

Foreta endringer knyttet til ATM §15 (fartøytjeneste), slik at arbeidsgiver har større påvirkning og muligheter for styring av økonomi og belastninger.

Forenkle beregning av vaktkompensasjon (jf. ATM §17)

Følge opp intensjonene i NOU 1978:46 (Johan Jørgen Holst-utvalget) med bedre planlegging og gjennomsnittsberegning av arbeidstid.

Innføre like bestemmelser for alle personellgrupper når det gjelder hjemmevakt.

Samordne særavtalene (ATM og ATS) ved like forhold.

Legge opp til at all øving blir timebasert, slik at det gis en mer riktig kompensasjon. I dette ligger også en forenkling av kompensasjonen. FST vurderer også mulighetene for ”fast” OT for øving.

5.1.2.2 Revisjon av Fredsregulativet (FR) del IIVed fremtidige revisjoner og reforhandlinger av FR del II bør det settes et langt større fokus på kostnadsbevisstheten ved disponering av personell. Dette ombefatter bl.a.:

Fokus på Forsvarets behov.

En tilpassing til kun nødvendig dekning av personellets behov.

Økt bevisstgjøring innad i FST/POD om kostnadsaspekter ved disponering.

Godtgjøring ved pendling og flytting.

5.1.3 Personellpolitikk og personellrelaterte kompensasjonerDe personellrelaterte kostnader i Forsvaret er de kostnader som kommer inn under lønnsbegrepet (lønn, faste og variable tillegg), og de kostnader som faller utenfor lønnsbegrepet (i hovedsak reiser, kompetansetiltak, disponeringskostnader, hotellovernatting, etc).

Forsvarets personellpolitikk, slik den er nedfelt i Forsvarets personellhåndbok (FPH), ivaretar ikke kostnadsaspektet ved utøvelsen av personellpolitikken. FPH beskriver retningen i personellpolitikken, samt rettigheter og plikter knyttet til det å tjenestegjøre/være ansatt i Forsvaret.

I praksis betyr dette at FST/POD i forvaltningen av FPH i liten grad behøver å reflektere over de kostnadsmessige aspekter. Et slikt eksempel er personelldisponeringen i Forsvaret (omtales spesielt senere, jf. kap. 5.2.10.)

35

5.2 Vurderinger Incentivene i statens og Forsvarets lønnssystem er basert på å kunne rekruttere, utvikle og beholde kompetent arbeidskraft. I tillegg er det incentiver knyttet til det å være tilgjengelig for arbeidsgiver utover det definerte årsverk. De sistnevnte incentivene er regulert gjennom HTAen og særavtalene.

I statens lønnssystem er det ikke etablert noen innretning for avvikling av personell. Dette er en spesiell utfordring for Forsvaret, gitt nåværende behov for nedbemanning og fremtidig behov for avvikling. En indirekte avviklingsordning kan eksempelvis være den faktiske lønnsreduksjon ved overgang fra belastende til mindre belastende tjeneste, slik at det skjer en naturlig og ønsket avskalling når personellet når en alder og gradsnivå hvor operativ tjeneste ikke lenger er relevant. Arbeidsgruppen foreslår derfor at det i Forsvarets lønnssystem vurderes bygd inn mekanismer knyttet til avviklingsordninger.

5.2.1 ”Lønnslista 2002”Arbeidsgruppen er gjort kjent med at det er utarbeidet en liste over militært ansatte som har ”tjent” mer enn 500 000 kroner i 2002, og at denne var tilgjengelig for forsvarskomiteen under behandlingen av St.prp. nr. 42 (2003-2004) om den videre moderniseringen av Forsvaret. Listen inneholder 3 904 ansatte i Forsvaret.

Listen viser bl.a. at 47 ansatte hadde en brutto utbetaling på mer enn 1 mill. kroner i 2002. Arbeidsgruppen har sett nærmere på utbetalingene til de 217 øverste på listen. En klar majoritet av disse har tjenestegjort hele eller deler av 2002 i utlandet, slik at de høye utbetalingene i hovedsak skyldes utenlandstillegg. Utenlandstillegget skal imidlertid dekke skattemessig relevante merkostnader og er ikke inntekt, og er heller ikke spesifikt for Forsvarets personell.

De gruppene som, iht. listen tjener best ved tjeneste i Norge (basert på 2002-tall), er dessuten flygere i 330-skvadronen (redningstjeneste), generaler/admiraler, flygere i 337-skvadronen (Kystvakten), F-16-flygere tilknyttet FIST/L, personell på kystvaktfartøy og personell på annen operativ sjøtjeneste.24 Dette er personell som utfører særegne funksjoner i Forsvaret.

En samlet gjennomgang av hele listen på 3 904 personer viser ellers i all hovedsak at det er en klar sammenheng mellom prioriterte mål i FMO og høye utbetalinger, gitt dagens lønnssystem.

Det er et fåtall uheldige saker på listen. Det er, for et mindre antall militære ledere, foretatt uhjemlet utbetaling av overtidstillegg. Sakene er fulgt opp enkeltvis og er ikke, etter arbeidsgruppens mening, eksempler på et gjennomgående problem i Forsvaret. Ved innføringen av GOLF LP1 (ny dataløsning) vil for øvrig logiske sperrer i datasystemet hindre at slike feil skjer i framtiden (jf. kap. 2.6.2).24 Basert på analyser gjort av foreliggende tall i ”lønnslista 2002”

36

5.2.2 Dysfunksjonelle trekkEnkelte av særavtalene eller delelementer i disse oppleves av arbeidsgruppen som dysfunksjonelle, og i mindre grad egnet til å fremme prioritert aktivitet i forhold til dagens innretning og oppgaveportefølje i Forsvaret. Noen av disse områdene er nærmere beskrevet i kap. 5.1.2.1 og kap. 5.1.2.2.

I enhver kontekst vil det i en teoretisk idealmodell være formålstjenlig at virksomhetens incitamentsystem henger tett sammen med, og understøtter virksomhetens oppgaver og særegenheter, nærmest som ”hånd i hanske”. Dette kan noe forenklet framstilles slik:

I dagens situasjon synes Forsvarets utfordringer og oppgaver over tid å ha utviklet seg betydelig raskere enn incitamentsystemet – lønn og tillegg. Dette gir en ubalanse som medfører at Forsvaret som arbeidsgiver på noen områder overkompenserer, på samme måte som man på andre områder underkompenserer for den faktiske belastning og ulempe. Dette kan framstilles grafisk slik:

Modellen gir en forenklet fremstilling, men illustrerer at Forsvarets lønnssystem i noen grad ikke godt nok understøtter utfordringene knyttet til god produksjon og oppgaveløsning. Dette fordi utviklingen i virksomhetens oppgaver skjer raskere enn tilpasningen i lønnssystemet. På den ene siden oppstår økte kostnader, tap av fleksibilitet og produktivitetstap som en følge av at det er større systemtreghet i utviklingen og tilpasningen av incitament-/lønnssystemet enn utviklingen i Forsvarets oppgaveportefølje. På den andre siden mister Forsvaret nødvendige virkemidler for å stimulere ønsket atferd.

En annen sentral utfordring arbeidsgruppen vil peke på er at den avtalemessige tilpasningen ofte synes å skje etter at en aktivitet er

37

Incitamentsystem tid

Oppgaver i virksomheten

Incitamentsystemet i Forsvaret tid

Oppgaver i virksomheten

Økte kostnader

Tap av fleksibilitet

Produktivitetstap

Dysfunksjoner i form av underkompensering

igangsatt. Det oppstår mao. en situasjon som ikke er godt nok ivaretatt tariffmessig, og man må finne løsninger i etterkant. Dette synes å bidra til unødig kostbare løsninger for Forsvaret. Det vil være formålstjenlig i større grad å vurdere de tariff- og avtalemessige aspekter når innholdet i aktiviteten skal endres, eller ny aktivitet opprettes.

5.2.3 Lønnssystemets ”avvikslogikk” Et aspekt som arbeidsgiver kan oppleve som en dysfunksjon i forhold til en kosteffektiv oppgaveløsning er lønnssystemets ”avvikslogikk”. Med dette forstås at det over tid er etablert et tankesett eller en logikk, hvor en stadig større andel av oppgaveløsningen i tid og rom skjer utenfor den konteksten som er definert som ”normaltilstand”. Dette skjer fordi sistnevnte over tid har blitt redusert, samtidig som avvikstilstanden har økt. Utviklingen har funnet sted som følge av forhandlinger mellom partene, både i AAD (HTA) og delvis i Forsvaret (særavtalene). HTA og særavtalene lager et klart skille mellom hva som kan beskrives som normaltilstand, og hva som kan beskrives som avvik i arbeidstidsvilkårene. Det er en klar sammenheng mellom avvik fra normaltilstanden og de lønnsmessige tilleggsytelsene til arbeidstaker. Avvik fra normaltilstanden kompenseres økonomisk i form av en rekke ulike tillegg. Avvik knyttes bl.a. til når på døgnet man arbeider, til innholdet i aktiviteten og i forhold til ulemper og risiko. Det har derfor ofte vært et poeng for arbeidstakerorganisasjonene å minimere ”normaltilstanden” og maksimere ”avvikstilstanden”. Dette gir høyere inntektsnivå for arbeidstaker.

En utfordring for oppgaveløsningen i forsvarsektoren synes å være at en stadig økende andel av oppgaveløsningen vil kunne defineres innenfor rammen av avvik (kveld, natt, helg, etc.). Dette bidrar til høyere kostnader i bruken av den viktigste innsatsfaktoren – kompetanse/personellet, uten at det nødvendigvis bidrar til økt produktivitet. På bakgrunn av Forsvarets særegenhet når det gjelder sett av oppgaver, synes det vanskelig å flytte aktivitet og produksjon som i dag ligger innenfor avvikstilstanden, over til rammen som er definert som normaltilstand (dagtid). Etter arbeidsgruppens oppfatning bør derfor en maksimering av konteksten som defineres som normaltilstand vurderes, samtidig som avvikstilstanden minimeres.

5.2.4 Er lønnssystemet i Forsvaret for komplekst?Det kan reises spørsmål ved om de administrative kostnader knyttet til forvaltningen av Forsvaret lønnssystem er urimelig høye, sammenlignet med andre virksomheter i privat og øvrig offentlig sektor pga. systemets kompleksitet.

Av de som jobber med systemet og anvender det jevnlig har arbeidsgruppen fått et klart inntrykk av at det er greit å håndtere. Spørsmålet om kompleksitet må imidlertid avveies mot behovet for høy grad av presisjon i lønnssystemet. Slik særavtalene i dag er utformet, ivaretas presisjonsbehovet på de fleste områder, men med det resultat at systemet kan fremstå som relativt komplekst.

38

Det er etter arbeidsgruppens vurdering en sammenheng mellom antallet særavtaler i Forsvaret og behovet for presisjonsnivå for å treffe med virkemidlene der en ønsker. Et for ensidig fokus på å redusere antallet særavtaler vil kunne bidra til at presisjonsnivået går ned, noe som kan gi økte kostnader. (Et annet aspekt er at noen få av særavtalene er knyttet opp i personlige ordninger for et mindre antall ansatte. Når disse pensjoneres eller slutter i Forsvaret av andre årsaker, vil avtalene avvikles. Et eksempel på dette er særavtalen for radiolinjetillegg.) Fokuset bør, etter arbeidsgruppens vurdering, i mindre grad settes på antallet særavtaler, men heller på innholdet av særavtalene.

De administrative kostnadene knyttet til forvaltningen av Forsvarets lønnssystem synes å ha vært relativt høye. Dette knyttes til den tidligere desentraliserte forvaltningen, herunder en lønnsadministrasjon, hvor de fleste selvstendige administrerte avdelinger (SAEer nå DiFer) hadde sine egne lønnsmedarbeidere, kombinert med begrenset tilgang til teknologiske støtteverktøy. Mye av rutinearbeidet måtte tidligere gjennomføres som manuelt arbeid. Dette medførte at hver lønnsarbeider i gjennomsnitt trolig forvaltet færre lønnsmottakere enn det som var optimalt ut fra et kostnadsperspektiv. Årsaken til dette lå i hovedsak i den desentraliserte lønnsadministrasjonen Forsvaret hadde inntil 1-2 år siden.

Grenstabene i FO hadde også tidligere egne lønnsmedarbeidere som forvaltet lønnssystemet på vegne av forsvarsgrenene. I sum utgjorde dette at ca. 300-350 medarbeidere i FMO tidligere jobbet med lønnsarbeid i en eller annen form.

Etableringen av FLA i Harstad og FRA i Bergen har medført at man har fjernet de lokale lønnsfunksjoner. Innkjøringsproblemene ifm. etableringen av FLA synes nå å ha blitt utbedret.25 Etableringen av FLA har gitt betydelige effektiviseringsgevinster i form av innsparte årsverk som allerede er realisert26. Kompetansemiljøet knyttet til lønnsarbeid i Forsvaret vil være styrket som følge av etableringen av FLA, noe som kan bidra til ytterligere administrative effektiviseringsgevinster.

Etableringen av regionale støttefunksjoner (RSF) vil sentralisere en del av de øvrige lokale administrasjonsfunksjoner. Dette vil gi effekter i form av mindre ressursbruk til administrativ støtte. Samtidig kan dette medføre økt risiko for feilutbetalinger og dårligere kontroll. Dette begrunnet i at de lokale ressurser er vesentlig redusert, og muligheten for oppfølging og kontroll vil bli mindre.

5.2.5 Lønn under plikttjeneste ved etatsutdanningForsvaret tilbyr en to-årig etatsutdanning (alternativt en noe lenger etatsutdanning i teknisk bransje). Etter uteksaminering fra skole følger tjeneste som sersjanter/kvartermestere. I dag lønnes disse som tjenestemenn iht. statens regulativ. Det bør vurderes om den 25 Informasjon fra FLA på Forsvarets intranett 26 GOLF-programmet, lønnsprosjektet (LP1) anslår innsparingen av årsverk til mellom 140 og 180 årsverk, jf. samtale mellom oblt Malmø-Moen.

39

lønnsmessige kompensasjonen bør endres fordi dette personellet fortsatt er under opplæring.

5.2.6 Eventuell videreføring av dagens lønnssystemArbeidsgruppen har drøftet nærmere spørsmålet om dagens lønnssystem med tilhørende særavtaler fungerer tilfredsstillende og er hensiktsmessig. Særavtalen ATM innebærer at tilleggsytelsene til timelønn er lavere (mellom 20% og 30% tillegg til timelønn) for øvelse (ØUA) og vakt (VUA), enn bruk av overtid (hvor minimumssatsen er 40% tillegg til timelønn – det normale i staten er 50% eller 100% tillegg i timelønn (jf. HTA og Lønnsregulativets fellesbestemmelser (LF)). Dette innebærer at bruk av særavtalesystemet på dette området vil medføre lavere kostnader enn en full tilpasning til LF. En eventuell tilpasning av dagens ATM til LF, vil kunne medføre at kostnadene til aktivitetsbaserte tillegg kan bli fordoblet, gitt dagens aktivitetsnivå.27

For mange av forsvarsektorens arbeidstakere synes det å være liten forskjell i oppgavenes innhold og ansvarsområde sammenlignet med arbeidstakere i øvrig offentlig sektor. Arbeidsgruppen vil her trekke fram personell i støttefunksjoner og delvis stabsfunksjoner. Dette er et argument for å videreføre dagens lønnssystem for disse gruppene personell. For personellgrupper knyttet til andre deler av Forsvarets virksomhet bør et alternativt lønnssystem eventuelt vurderes (jf. kap. 5.2.8).

5.2.7 BA-modellenDeler av arbeidsgruppen har vært i kontakt med NSB for å se nærmere på selskapets lønnssystem i perioden som ”særlovselskap” – NSB BA (desember 1996 – juli 2002). Fra juli 2002 er NSB et AS. NSB BA og Posten BA samarbeidet i denne perioden om endringer på tariffområdet. Det ble etablert egne stillingskoder og lønnsrammer for disse to selskapene. Samtidig fikk de justeringsfullmakter for egne rammer og koder (justeringer og normeringer ble slått sammen med lokaloppgjøret). Dette gav NSB BA et større handlingsrom for å styre oppgjøret mer i retning av egen lønnspolitikk og lønnsstrategi. Hovedoppgjøret ble imidlertid fulgt som før.

Arbeidsgruppens vurdering er at det på enkelte områder kan være noe å lære av de erfaringer NSB og Posten har gjort. Spesielt gjelder dette håndteringen av avvikslogikken som tidligere preget særavtaleregimet i NSB.

En tilnærming til BA-modellen i Forsvaret vil trolig bidra til at tariffprosessene blir enda mer komplisert enn de er i dag. Dette bl.a. på grunn av det store antallet arbeidstakerparter (26 stk) i forsvarssektoren. Etter arbeidsgruppens oppfatning er derfor BA-modellen i liten grad hensiktsmessig for forsvarssektoren.

27 Basert på beregninger gjort i prosjektoppgave ved FSTS II40

5.2.8 Eventuell innføring av et nytt lønnssystem i forsvarsektorenArbeidsgruppen har vurdert spørsmålet om å innføre et nytt lønnssystem for forsvarssektoren. Målsettingen med et slikt lønnssystem bør være å tilpasse bruken av incentiver bedre til prioriterte oppgaver. Etter arbeidsgruppens vurdering er dette best egnet for deler av forsvarsektoren. Det er i første rekke hensiktsmessig med et nytt lønnssystem som kan gi bedre produksjon for grupper med et stort øvings- og treningsomfang. For disse gruppene vil et eventuelt nytt lønnssystem kunne gi en bedre effekt i virksomheten, bl.a. administrativ forenkling og bedre forutsigbarhet for arbeidstaker og –giver.

Arbeidsgruppen har vurdert overgang til et fastlønnssystem for ovennevnte gruppe militære stillinger. Kompensasjon etter særavtalene tilstås i dag i særlig grad militære arbeidstakere i høyintensive, operative stillinger, hvor en stor del av aktiviteten foregår på tider som er definert som avvikstilstand (jf. kap. 5.2.3). En rekke av tilleggene er av direkte lønnsmessig karakter, og kan derfor knyttes til spesifikke stillinger i OPL. For å kunne redusere antallet særavtaler og målrette bruken av lønnsmidler mot prioritert aktivitet, kan det opprettes et lønnssystem med ”tomme” lønnsplaner.

Et slikt system vil kunne bidra til forenklinger og mindre administrasjon. Utfordringen er at man trolig får et lavere presisjonsnivå for allokering av ressurser. I dette ligger at man da på noen områder trolig må akseptere å over-/underkompensere for tjenester. Det ligger også et betydelig utfordring i å innføre et eget fastlønnssystem i utvalgte deler av Forsvaret, da dette med stor sannsynlighet må inkorporeres i HTA. Dette kan medføre at FDs påvirkningskraft på innholdet blir begrenset. Styringen i utviklingen av lønnsplanene innenfor HTA skjer i stor grad utenfor den enkelte etat, da hovedsakelig i AAD. AAD forhandler med hovedsammenslutningene. En generell fastlønnsordning vil sannsynligvis kunne ha en lønnsøkende effekt, og ha uheldige presedensvirkninger for andre statsetater.28

Arbeidsgruppen mener likevel at det er mulig å etablere en begrenset fastlønnsordning med ”tomme” lønnsplaner, og øremerke disse for spesielle avdelinger eller grupper av ansatte. Et slikt nytt lønnssystem kan eksempelvis beskrives slik:

Ny lp 05.XXX MILITÆRT PERSONELL I ØVINGSINTENSIVE ENHETERXXXX Grenaderer LA 25-45XXXX Avdelingsbefal LA 35-65XXXX Avdelingsoffiser LA 45-75XXXX Spesialoffiser LA 35-65XXXX Rådgivende spesialoffiser LA 45-75XXXX Senior spesialoffiser LA 55-8628 Lønnsøkende effekt – jf. uttalelser fra adm. direktør Lars Haukaas i NAVO under møte i FD

41

Stillinger opprettes og plasseres i denne lønnsplanen etter drøftinger, hvor arbeidsgiver har styringsrett. Overføring vil skje etter lokale forhandlinger og mot bortfall av nærmere definerte tillegg og godtgjøringer etter gjeldende særavtaler.

Arbeidsgruppen anbefaler at dette virkemidlet utprøves som en kontrollert prøveordning over en 2-3 årsperiode med sikte på en mer omfattende sanering av særavtalene. Forslaget innebærer ikke økte kostnader som belaster lønnsoppgjøret.

5.2.9 Videreføring av dagens lønnssystem hvor det er hensiktsmessigPå mange områder synes dagens lønnssystem i all hovedsak, selv med de omtalte dysfunksjonelle trekk, å fungere tilfredsstillende. Dette gjelder spesielt for følgende personellgrupper:

Sivilt regulativlønnet personell i forsvarssektoren.

Majoriteten av militært personell i Forsvarets øverste ledelse (FØL).

Overenskomstlønnet personell i forsvarssektoren.

Majoriteten av militært personell i FLO.

Militært personell ved Forsvarets skoler, i Vernepliktsverket, RSFene og ved flere av DiF-enhetene.

Dersom dagens lønnssystem videreføres for ovennevnte grupper personell bør de identifiserte dysfunksjoner (jf. kap. 5.1.2.1. og 5.1.2.2) rettes opp med mer hensiktsmessige innretninger.

Overenskomstlønte har egen hovedtariffavtale med FD. Denne følger i hovedsak tilsvarende minstelønnsoverenskomster i privat sektor, særlig TBL-området. Ideelt sett burde alle ansatte i staten lønnes etter samme HTA. Det er imidlertid neppe realistisk verken på kort eller i et lengre perspektiv å overføre denne personellkategorien til statens lønnssystem, jf. f.eks. presedensvirkninger for tilsvarende regulativlønte i staten for øvrig. Utfordringene knyttet til verkstedsoverenskomsten (VO) er å sikre at lønnsnivået er på samme nivå som sammenlignbare grupper og avvikle ordninger som reduserer dette personellets gripbarhet i forhold til Forsvarets behov.

5.2.10 Tilsettinger og personelldisponeringer i ForsvaretForsvarets virksomhet er fordelt på et stort antall tjenestesteder i alle landsdeler. I tillegg har Forsvaret et stort antall ”faste” stillinger internasjonalt. Forsvarets to personellkategorier; sivilt og militært ansatte, har ulike tilknytningsformer til tjenestestedene.

Sivilt ansatte er tilsatt i stilling ved den enkelte avdeling og har denne som sitt faste tjenestested. Det er tradisjonelt et relativt lite antall sivilt ansatte

42

som skifter geografisk tjenestested i løpet av sin tjenestetid i Forsvaret. Antall geografiske forflytninger har dog de siste 3-5 årene vært høyere enn tidligere, og kan i all hovedsak relateres til den pågående omstilling i Forsvaret. Sivilt personell flytter nå hyppigere fordi egen stilling legges ned, og man konkurrerer seg til ny stilling i Forsvaret i nytt tjenesteområde.

Befal er i tilsatt i forsvarsgrenen i Luftforsvaret og Sjøforsvaret. I Hæren er befal tilsatt i våpengren. Både stillingene på søknads- og beordringssystemet er i hovedsak tidsbegrenset til 3-5 år. Et fåtall stillinger har andre tidsbegrensninger. For utenlandsstillinger er beordrings-/disponeringsperioden som hovedregel økt fra 3 til 4 år. Befalets beordringsplikt (befalsordningen av 1995), gjelder gradsnivåene fra sersjant/kvartermester til løytnant. På de øvrige gradsnivåene disponeres personellet etter søknad.

Personellpolitikken knyttet til utvelgelse, beordring, og tilsetting i stillinger baserer seg på prinsippet om at beste søker skal få stillingen.29 Utvelgelsen baseres på krav i stillingsbeskrivelsen. Utover dette foretas en viss subjektiv vurdering. Enkeltvedtak om hvem som skal tilsettes fattes i partsammensatte beordrings- eller tilsettingsråd. Unntaket er gruppe I-stillinger (oberst/kommandør og høyere), hvor vedtak gjøres av FD eller Kongen i Statsråd. Forsvarets yrkestilsatte militære personell beordres i stilling etter Forsvarets behov og eget ønske.

FST/POD gjennomfører i løpet av et kalenderår 3-4 beordrings-/disponeringsrunder knyttet til gruppe II-stillinger (oblt/KK og lavere). Totalt behandles opp mot 3 000 militære stillinger på årsbasis. FST/POD forestår saksbehandlingen, herunder innstillinger til rådsbehandling. Utfallet av enhver beordrings-/disponeringsrunde medfører at et relativt stort antall befal må flytte eller pendle. Vanligvis utgjør dette ca. 1 200-1 500 befal pr år (sjt/kvm på plikttjeneste er holdt utenom)30.

Forsvarsgrenene praktiserer beordringsplikten forskjellig. Sjøforsvaret og Luftforsvaret beordrer befalet direkte i stilling på det enkelte tjenestested, men Hæren beordrer befalet til disposisjon for den enkelte avdelingssjef.

Beordringer/disponeringer som betinger fysisk flytting eventuelt pendling generer store kostnader for Forsvaret. Nedenfor er det gjengitt en modell som viser eksempler på noe av kostnadsbildet ved en flytting fra Harstad til Oslo. (Se også vedlegg C som viser ytterligere eksempler på kostnader knyttet til beordring og pendling.)

29 Forsvarets Personellhåndbok (FPH)30 Informasjon fra Forsvarsstaben/POD

43

Figur 9: Sammenligning av kostnader knyttet til beordring/disponering.

Figur 9 viser at det klart mest kostbare alternativet er pendling. Over en periode på 5 år koster pendleren ca. 1,2 mill. kroner, flytting koster ca. 150 000 kroner, mens lokal rekruttering ikke medfører ekstrakostnader utover lønn og tillegg relatert til stillingen. I dag inngår denne type kostnader i svært liten grad i vurderingen av hvor ofte personell tillates å skifte stilling, når kandidater velges ut til ledig stilling, eller når det gis incitamenter til personellet for å fremme ønsket atferd. Tre ulike ansatte som representerer lik kompetanse og arbeidsinnsats kan mao. representere vidt forskjellige kostnader, uten at dette tas hensyn til. Beordrings- og disponeringssystemet tjener imidlertid flere hensikter, blant annet rekruttering, kompetanseoppbygging og jevn byrdefordeling. Dette er et område med stor betydning for enkeltpersoners karrieremuligheter og familiers situasjon. Det er derfor viktig å finne løsninger som ikke oppleves som tilfeldige.

Det er i dag mottakende avdeling som belastes ovennevnte kostnader, men har liten innflytelse på hvem som får stillingen og hvor lenge vedkommende blir i stillingen. FST/POD som styrer prosessene knyttet til beordring/disponering har ikke noe form for budsjett/kostnadsansvar i forhold til de kostnader som en disponeringsrunde innebærer. Dette mener arbeidsgruppen er en uheldig ordning.

Et grunnleggende prinsipp i økonomistyringen i Forsvaret bør være at det organisasjonsledd som initierer og genererer kostnader også er budsjettansvarlig. Arbeidsgruppen anbefaler derfor at problemstillingen utredes videre siden det her foreligger et betydelig innsparingspotensiale

44

Sammenligning beordring i stilling(Harstad –Oslo)

pendler/flytting/fastboende

Pendleren koster pr år:• 42 FR reiser 71 400• 18 BTF reiser 26 000• kost 300 dg av 135 40 500• kvarter 108 000• omflyttingstillegget 9 600

sum 255 500

Sum 5 år kr 1 198 600

(uten kvarterleie - kr 658 600)

Flytteren koster:• flytteregulativet 50 000• flyttebonus c pr år 24 000• ekstrareiser 5 700• skyss og kostgodtgj 12 250• omflyttingstillegg 9 600• sum 101 550

Sum 5 år kr 149 550

(i tillegg kostnader knyttet til husleiekompensasjon-ca kr 250.000

”Lokalt tilsatt”:

Uten endring av tjenestedistrikt: 0,-Sum 5 år: 0,-

knyttet til driftskostnader. Problemstillingen bør også adresseres i arbeidet med ny befalsordning.

Arbeidsgruppen mener at antallet beordringer/disponeringer som medfører flytting og/eller pendling bør reduseres. Primært bør omfanget av pendlervirksomhet reduseres, siden denne ordningen ofte er meget kostbar (gitt pendling med fly). Redusert turnover blant befalet i Forsvaret vil gi reduserte kostnader, da det er en klar sammenheng mellom antall disponeringer/beordringer og kostnadene som belastes Forsvaret. Dette må vurderes i forhold til føringer i personellpolitikken som byrdefordeling, familiepolitikk og kvalifisering. Videre gir høy turnover også personellrelaterte kostnader knyttet til opplæring og kostnader i form av tapt produksjon. Den pågående reduksjon i antall tjenestesteder vil gi positive effekter.

Det bør vurderes om den ”beste” søker skal tilsettes i stilling helt uavhengig av kostnadsbildet. Arbeidsgruppen anbefaler at man i enda større grad enn i dag stiller krav til at søkere har oppfylt minimumstid i nåværende stilling (normalt 3 år), før man blir vurdert mot ny stilling på samme gradsnivå. Dette bør spesielt gjelde i de tilfeller beordringen medfører økte kostnader for Forsvaret. Faginspektør eller tilsvarende bør i samarbeid med lokal sjef tilrettelegge for at befalet tjenestegjør lenger på det enkelte tjenestested eller tjenesteområde enn det som er vanlig i dag. Et aspekt her er å ta et oppgjør med at det kan være karrierehemmende å ikke flytte ”hyppig nok”.

Det har tidligere vært et poeng å sikre befalet en god organisatorisk forståelse ved å rotere i stillinger knyttet til linje-, stabs-, prosjekt- og skoletjeneste ved ulike tjenestesteder. Det bør vurderes om dette fortsatt er like nødvendig og om man i større grad kan legge mulighetene bedre til rette, selv for de som velger vertikal karriere, uten å måtte flytte/pendle like mye. Større kontinuitet i stillingen vil gi positive effekter både i form av økt produktivitet og reduserte transaksjonskostnader knyttet til beordring/disponering. Kvalifisering mot neste nivå bør i større grad skje innenfor det enkelte tjenesteområde. En utfordring i denne sammenheng kan være å få til en rimelig byrdefordeling mellom populære og mindre populære tjenestesteder. Arbeidsgruppen anbefaler at det bør utredes om ikke deler av kostnadene knyttet til flytting/pendling bør dekkes av søknadsbefal som gis gradsopprykk.

Arbeidsgruppen anbefaler at FST/POD på makronivå bør utarbeide en kostnadsoversikt over beordrings- og disponeringsomgangene, samtidig som man viser utviklingen over tid. Dette vil trolig gi økt bevissthet om kostnadene knyttet til Forsvarets beordrings- og disponeringssystem.

5.2.11ReisevirksomhetForsvaret bruker på årsbasis ca. 300 mill. kroner på reiser innland (inkl. reiser til skoler og kurs). Reisevirksomheten til utlandet utgjør ca. 185 mill. kroner. I tillegg bruker Forsvaret ca. 270 mill. kroner på å chartre fly, i hovedsak til personelltransport innenlands og ifm. deltakelse i

45

internasjonale operasjoner. På årsbasis utgjør dette totalt ca. 755 mill. kroner. Arbeidsgruppen mener at arbeidet med å redusere kostnadene til reisevirksomhet må styrkes.

Teknologiske nyvinninger som åpner muligheten for videokonferanser, telefonmøter etc. synes i liten grad å bli benyttet i Forsvaret. Arbeidsgruppen vil nevne at av de ca. 300 000 hotelldøgn som staten kjøper går ca. 100 000 til Forsvaret.

5.2.12 Andre forholdArbeidsgruppen anbefaler at ulike aspekter ved Forsvarets boligpolitikk, herunder dagens kompensasjonsordning for økt husleie i Forsvarets boliger bør vurderes. Hensikten med dette er å kartlegge hvorvidt dagens ordning fortsatt er hensiktsmessig i forhold til overordnet personellpolitikk og Forsvarets behov. Arbeidsgruppen anbefaler at dette arbeidet følges opp av FD som har det overordnede ansvaret for boligpolitikken i Forsvaret.

5.3 Delkonklusjoner

5.3.1 Utfordringer i lønnssystemet Selv om lønnssystemet i Forsvaret inneholder dysfunksjonelle trekk, synes systemet stort sett å fungere tilfredstillende. Det bør derfor videreføres for de fleste grupper personell i Forsvaret.

Arbeidsgruppen foreslår at det i Forsvarets lønnssystem vurderes bygd inn mekanismer knyttet til avviklingsordninger.

Dysfunksjonene har i hovedsak oppstått fordi den konteksten Forsvarets oppgaveløsning skjer innenfor, har endret seg uten at incentivene gitt i HTA og særavtaler er tilfredsstillende tilpasset. Det bør derfor snarest legges en strategi for å få reforhandlet disse dysfunksjonene.

Særavtaler er etablert med bakgrunn i en ”avvikslogikk”. Etter arbeidsgruppens oppfatning bør en maksimering av konteksten som defineres som normaltilstand vurderes, samtidig som avvikstilstanden minimeres.

Forsvarets særegenhet og sammensatte oppgaveportefølje vil også i fremtiden betinge et visst antall særavtaler for å oppnå den presisjon i incentivene som er ønskelig. Fokuset bør etter arbeidsgruppens vurdering i mindre grad settes på antallet særavtaler, men heller på innholdet av særavtalene.

Arbeidsgruppens vurdering er at det på enkelte områder kan være noe å lære av de erfaringer NSB og Posten har gjort. Etter arbeidsgruppens oppfatning er BA-modellen i liten grad hensiktsmessig for forsvarssektoren.

46

Arbeidsgruppen har vurdert og anbefaler et fastlønnssystem med ”tomme” lønnsplaner for avdelinger med stor øvings- og treningsaktivitet.

Lønnssystemet synes ikke å være mer administrativt komplekst enn at de som i det daglige skal håndtere dette, klarer det med en tilfredsstillende ressursbruk. Spesielt vil dette gjelde etter at FLA og FRA har blitt godt innkjørt og ønskelig kompetanse er bygget opp.

5.3.2 Personellrelaterte kostnaderArbeidsgruppen mener at antallet beordringer/disponeringer som medfører flytting og/eller pendling bør reduseres. Primært bør omfanget av pendlervirksomheten reduseres, siden denne ordningen ofte er meget kostbar (gitt pendling med fly). Det er i denne sammenheng også nødvendig å ivareta de mekanismer som knyttes til rekruttering, byrdefordeling og kompetanseoppbygging.

Det bør vurderes om den ”beste” søker skal tilsettes i stilling helt uavhengig av kostnadsbildet. Arbeidsgruppen anbefaler at man i enda større grad enn i dag stiller krav til at søkere har oppfylt minimumstid i nåværende stilling.

Arbeidsgruppen anbefaler at det bør utredes om ikke deler av kostnadene knyttet til flytting/pendling bør dekkes av søknadsbefal som gis gradsopprykk.

Arbeidsgruppen anbefaler at FST/POD på makronivå bør utarbeide en kostnadsoversikt over beordrings- og disponeringsomgangene, samtidig som man viser utviklingen over tid.

Arbeidsgruppen mener at arbeidet med å redusere kostnadene til reisevirksomhet/kurs/konferanser må styrkes.

Arbeidsgruppen anbefaler at boligpolitikken i Forsvaret følges opp av FD.

6. LEDELSE OG STYRING I FORSVARET

6.1 Grunnlag

6.1.1 InnledningArbeidsgruppen vil i det etterfølgende belyse styringsproblemer som kan forårsake unødig høye lønnskostnader og effektivitetstap i produksjonen. Dette vil vi gjøre ved å analysere følgende potensielle problemområder:

Budsjettmaksimering (overproduksjon).

”Slakk”.

Ujevn ressursutnyttelse.

47

Ikke-optimal ressurskombinasjon.

Disse potensielle effektivitetsproblemene henger sammen på den måten at de to førstnevnte forholdene ofte gir rom for de to sist nevnte effektivitetsproblemene. Romslige budsjetter gir mindre press til å gjøre noe med en ikke-optimal produksjon, enn stramme budsjetter.

6.1.2 Budsjettmaksimering Budsjettmaksimering vil si at virksomhetene søker å maksimere budsjettene for å holde et høyt aktivitets- og tjenestenivå.

Virksomheten i Forsvaret har gjennom lang tid vært preget av ubalanse mellom ambisjonsnivå og ressurser. I følge St.meld. nr. 16 (1992-93)31(s. 131) skulle personellstyrken reduseres tilsvarende 6 400 stillinger innen utgangen av 2001. Dette tilsvarte en reduksjon på 25% av personelloppsettingen. Omstillingen startet i 1992 med dette målet for øye. Allerede i neste langtidsmelding32 hevet man imidlertid ambisjonsnivået for driften igjen. Med henvisning til St. meld. nr. 16 (1992-93) sies det (s. 9):

”Det er gjennomført dyptgripende endringer i Forsvarets styrkestruktur og fredsorganisasjon. Resultatene så langt gir et godt utgangspunkt for Forsvarets fremtidige virksomhet. Men utviklingen har også skapt svakheter knyttet til blant annet personellsituasjonen, materiellinvesteringer, trening og øving. Derfor er det ikke rom for overføringer fra drift til investeringer. Regjeringen legger opp til å konsolidere dagens driftsnivå gjennom de neste fire årene.”

Med bakgrunn i de rammer og føringer som ble gitt for Forsvarsstudien 1996 ble trolig regjeringens lemping på kravene til driftsinnsparinger oppfanget i systemet før 1999. Det er derfor grunn til å se en akselererende driftsvekst i 1998 som et utslag av en ny og mer liberal politikk på området. Den reelle reduksjonen i lønnskostnadene for perioden 1991–2001 var kun 4,6% totalt.33

Det at det er enklere å ekspandere virksomhet enn å redusere, er ikke spesielt for Forsvaret. Dette er et fenomen som den såkalte public choice-teorien hevder gjelder generelt i offentlig sektor.34

For de aller fleste aktørene i Forsvaret er det hovedsakelig driftsbudsjettet man tildeles ressurser til og dermed argumenterer for. De senere årene har det imidlertid vært lite rom for direkte budsjettøkninger. Når 31 Hovedretningslinjer for Forsvarets virksomhet og utvikling i tiden 1994-98 32 St.meld. nr. 22 (1997-98)33 Marstad, J.E. 2003. Driftskostnadenes hengemyr – En analyse av driftskostnadsutviklingen i Forsvaret og de ledelsesutfordringer den reiser. Oslo: Forsvarets stabsskole (ISBN 82-995678-8-2), s. 6434 Ref. Sandmo, A. 1992 Public choice- skolen om økonomi og politikk. Offentlig politikk og private incitamenter. Oslo: Tano, s. 304.

48

budsjettildelingene ikke reduseres i takt med forhold som i utgangspunktet burde bidra til å redusere ressursbehovet, vil det fortsatt være ”overskudd” i form av ressurser i virksomheten. Eksempler på slike forhold er:

Innføring av teknologi.

Økt relevant kompetanse blant de ansatte.

Mer effektive arbeidsprosesser (OU).

Redusert krav til produksjonsvolum.

Lavere krav til kvalitet i produksjonen.

6.1.3 ”Slakk” i Forsvarets organisasjon ”Slakk” vil si at budsjettene gir en romslig økonomisk situasjon i forhold til det faktiske kostnadsnivå. ”Slakk” oppstår ofte i virksomheten når de ulike aktørene i organisasjonen har ulike mål, samtidig som informasjonen er asymmetrisk. Det vil eksempelvis si at et underordnet ledd kan fremme budsjettbehov eller forslag til aktivitetsnivå som gir rom for lokale lønnsøkninger, uten at den foresatte vurderer eller har reell mulighet til å vurdere holdbarheten i forslagene. Utslag av dette ser arbeidsgruppen mange eksempler på ved lønnsfastsettelse av enkeltstillinger gjennom drøftinger lokalt. Særlig de siste 3–5 årene har stillingskategorier og gradsnivået blant både sivile og militære arbeidstakerer gjennomgående økt betydelig35 (jf. også figur 7 i kap. 4.1.3). I motsetning til i konkurranseutsatt industri kan lønnsnivået både i Forsvaret og i staten for øvrig øke uavhengig av produktivitetsvekst, uten at det nødvendigvis får konsekvenser for virksomhetens eksistens. I en interessekonflikt mellom organiserte arbeidstakere og arbeidsgivere vil normalt arbeidstakerne ha mest å vinne.36 For arbeidstakerne har en lønnsøkning direkte betydning for husstandens inntekt. For arbeidsgiver vil konsekvensene av en lønnsøkning normalt være mindre. I offentlig sektor er dette enda mer fremtredende ved at kostnadene kan veltes over på borgerne og skattebetalerne i form av reduserte tjenester eller behov for økte bevilgninger.

6.1.4 Ujevn ressursutnyttelseI deler av Forsvaret er aktivitetsnivået svært ujevnt. Øvelser, operasjoner, materiell som trenger vedlikehold og reparasjoner forårsaker et ujevnt behov for arbeidskraft som i varierende grad passer sammen med det som oppfattes som normalt arbeidsmønster. Når Forsvaret likevel i stor grad følger normal arbeidstid medfører dette at personellgrupper i perioder kan gå uten verdiskapende aktivitet, mens de i andre må arbeide utover normal arbeidstid. Resultatet er både produktivitetstap og økte kostnader. 35 Jf. også FD/Controllerenhetens rapport for evaluering av lønnsutviklingen i FMO36 Torp, Hege; Barth, Erling & Magnussen, Olav. 1994. Arbeidsmarkedsøkonomi. Stavanger: Rogaland Mediesenter. s. 109

49

Når eksempelvis både teknikere og flygere på en flystasjon har behov for tilgang til de samme flyene, kan felles arbeidstid i noen sammenhenger være urasjonelt. Dette er en ledelsesutfordring knyttet til produksjonsplanlegging. Det er også en utfordring at kostnadene knyttet til innsatsfaktoren teknikere i denne sammenhengen vil variere avhengig av de tidspunkter den benyttes (jf. normaltilstand vs. avvikstilstand og hvordan dette er håndtert i HTA og særavtalene).

Utfordringen knytter seg delvis til gjeldende lov- og regelverk som skal gi arbeidstakerne forutsigbarhet og vern mot tilfeldig eller usunn behandling. Problemet er imidlertid også knyttet til manglende kompetanse i produksjonsplanleggingen eller manglende kreativitet til å se alternative måter å gjøre ting på. Sist, men ikke minst, er problemet knyttet til den enkelte arbeidstakers og personellets egeninteresse. Ujevn arbeidsbelastning medfører økt lønn i form av ekstra økonomisk kompensasjon eller overtidsgodtgjørelse, samtidig som man til andre tider kan ha rolige perioder på jobben.

Slik ujevn ressursutnyttelse er lite optimalt. Noe kan gjøres ved måten aktivitetene planlegges på, og noe kan gjøres med måten arbeidstid for den enkelte planlegges på. Dette er en ledelsesutfordring. Det er etter arbeidsgruppens vurdering et klart potensiale for bedre å utnytte mulighetene som faktisk finnes til omfordeling av arbeidstid i bl.a. avtaleverket og lønnssystemet.

6.1.5 Ikke-optimal ressurskombinasjonDet er vanskelig å finne generelle eksempler som viser ikke-optimal ressurskombinasjon. Arbeidsgruppen viser til beskrivelsene og eksempelet som er gitt i figur 9. Dette er et område hvor det er grunn til å spørre om sammensetningen av ressursbruken er optimal. Arbeidsgruppen tror ikke det.

Et annet område hvor det kan være rom for mer optimale ressursavveininger er i valget mellom bruk av flere fast ansatte, konsulenter, vikarer og overtid/merforbruk av arbeidstid. Arbeidsgruppen har analysert hvor mye ressurser Forsvaret brukte i variable tillegg knyttet til øvelser, økonomisk kompensasjon, overtid, fartøytjeneste, diverse ATM-utgifter og vakt i 2002. Beløpene og omfanget omregnet til kapteinårsverk (lønnstrinn 45, tilsvarende 320 000 kroner) er presentert i matrisen nedenfor.

50

Som det framgår av matrisen utgjorde bruken av variable aktivitetsbaserte kostnader i Forsvaret i 2002 ca 1,2 mrd. kroner, nok til å lønne 3 700 årsverk37.

Arbeidsgruppen har gjort beregninger som viser at hver ansatt i FMO i 2002 arbeidet i gjennomsnitt 1,21 årsverk. For militære arbeidstakere i FMO var det gjennomsnittlige tallet 1,31 årsverk. Det er her tatt hensyn til forholdet mellom passivt og aktivt arbeid, jf. omregningsfaktor ved bruk av bl.a. ØUA og VIA .

Det er i denne sammenheng et stort antall militære arbeidstakere på gradsnivåene sersjant/kvartermester til kaptein/kapteinløytnant som arbeider over 1,5 årsverk. Også befal på de lavere gradsnivå har jobbet opp mot 1,8 årsverk i 2002. Dette henger også sammen med unntakene i AML (jf. kap. 2.3.4)

Både overtid og konsulenter representerer en fleksibel tilgang på ekstra arbeidskraft, men er kostbart (høyere timepris enn ordinær timelønn). Fordeler og ulemper bør derfor løpende avveies for å finne en optimal balanse mellom flere ansatte, bruk av overtid eller konsulenter. En for sterk fokusering de senere år på antall årsverk alene kan reduserer muligheten for å finne en optimal balanse, og presser organisasjonen til å velge mer kostbare løsninger enn man kanskje ellers ville gjort. En indikator som peker i denne retning er en relativ stor økning i utbetalingen av OT, økonomisk kompensasjon og kompensasjon for ikke avviklet ferie de siste årene. Eksempelvis ble en innsparing på 303 mill. kroner i regulativlønn fra 2000 til 2002 i samme periode ”spist opp” av økningen i overtidskompensasjon (lønnsartene OT, ØUA og Ø-komp) på 299 mill. kroner. Kostnadene er med andre ord uendret, men den arbeidskapasitet man sitter igjen med er betydelig redusert, jf. figur 4 hvor en større del av kostnadene i produksjonen er flyttet fra timelønn til timelønn + tillegg, noe som gir en mer kostbar produksjon.

37 Basert på en regulativlønn på 320 000 kroner pr år. Dette tilsvarer en årlig regulativlønn for en kaptein i lønnstrinn 45

51

6.2 Vurderinger

6.2.1 StyringsformerGenerelt kan det sies å være tre prinsipielt forskjellige tilnærminger til ledelse og styring av en organisasjon som er relevante når det gjelder ressursstyring, herunder lønn og tillegg i Forsvaret:38 Kontrollrutiner, belønningsstruktur og kulturbygging.

I praksis vil man ofte finne disse styringsformene i en kombinasjon.

6.2.1.1 KontrollI Forsvarets virksomhet har fokuset på kontroll tradisjonelt vært meget stort. En rekke organisasjonsledd har hatt som hoved- eller deloppgave å kontrollere andres atferd eller oppgaveløsning mot gitte regler og prosedyrer. Dette er meget kostbart, og det kan stilles spørsmål ved om ressursinnsatsen står i forhold til hva man avdekker av mulige feil. Arbeidsgruppen tror ikke dette, og viser til det arbeidet som er igangsatt i bl.a. GOLF-programmet.

I virksomheter med uklar forståelse for hva man egentlig produserer eller hvor kvalitet eller effekter er vanskelig å måle, ser vi at ren kostnadsstyring ofte kan forekomme. Det vil si at produksjonsomfang og ambisjonsnivå styres av hvor mye ressurser som er tilgjengelig. I forbindelse med omstillingen i Forsvaret ser vi at ikke bare kostnadsstyring, men direkte mål for årsverkseduksjoner har hatt en sentral plass.

En for ensidig fokusering på årsverk og lønnsutgiftene innebærer dessuten en betydelig risiko også for andre utilsiktede virkninger. Først og fremst risikerer man at spørsmålet om hva som skal produseres ikke vurderes helhetlig og rasjonelt. For det andre innebærer en slik fokus at man lett overser andre kostnadselementer som øker når antall årsverk går ned. Eksempel på slike utilsiktede kostnadsøkninger kan være mer bruk av økonomisk kompensasjon for tapt fritid, mer overtid, mer kjøp av konsulenttjenester og outsourcing av tjenester som det ikke finnes tilstrekkelig rasjonelle grunner for å kjøpe eksternt (jf. figur 4).

6.2.1.2 IncentiverPoenget med incentivstyring er å skape samsvar mellom individuelle mål eller sektormål og organisasjonens totale mål gjennom systemmessige grep og strukturer. På det individuelle plan kan det være incentiver i form av resultatlønn, forfremmelse eller andre goder som er knyttet opp til bidrag til organisasjonens måloppnåelse.

Men også incentiver i form av belønning til egen avdeling eller forsvarsgren knyttet opp til bidrag til Forsvarets totale måloppnåelse vil

38 Busch, Tor & Vanebo, Jan Ole. 2000. Organisasjon, ledelse og motivasjon. Oslo: Universitetsforlaget, 4 utgave, s. 338

52

kunne virke motiverende. For det første betinger dette at den som har størst påvirkning på de reelle kostnadene også bør ha budsjettansvaret. For det andre bør det være en belønning i form av at innsparte midler kan nyttes lokalt, eller at driftsinnsparinger i egen sektor eksempelvis nyttes til investeringer i samme sektor.

I eksemplet med ulike kostnader knyttet til pendling, flytting eller lokal rekruttering, kan et tiltak være å gi FST/POD budsjettansvaret for samtlige beordringskostnader, kombinert med konkrete resultatmål (jf. kap 4.2.9).

Utfordringen ved incentivstyring er å skape individuelle eller sektormål som både bidrar til organisasjonens overordnede mål, er målbare og passe utfordrende. Både for Forsvarets styrkeproduksjon, operativ virksomhet (i den grad den kan ses separat fra styrkeproduksjonen) og for logistikkvirksomheten vil det være mulig å sette rimelig konkrete produksjonsmål som er direkte relatert til Forsvarets overordnede mål. For staber og en del fellesinstitusjoner er imidlertid dette vanskeligere, siden produksjonsmålene der ofte er vanskeligere å konkretisere.

6.2.1.3 MålstyringEn rendyrket målstyring baserer seg på at medarbeiderne identifiserer seg så sterkt med organisasjonens mål at disse blir overordnet egne individuelle mål eller sektormål. Organisasjonens måloppnåelse blir da viktig for den enkelte medarbeider. Ikke ut fra egen nytte, men fordi målene i seg selv er verdifulle.

En slik rendyrket målstyring vil være effektiv ved at alle arbeider mot samme overordnede mål uten byråkratisk kontroll eller incentivsystemer. Det er imidlertid både et langsiktig og krevende arbeid å bygge opp en slik målidentifisering gjennom kompetanseoppbygging og holdningsskaping.

Forsvaret har imidlertid til en viss grad klart å etablere en slik felles målidentitet og opplevelse av yrket som et ”kall”, spesielt gjennom sitt skolesystem.

Denne felles målidentiteten synes imidlertid i liten grad knyttet til økonomiske mål, og kunnskapen om styringsutfordringer på det forvaltningsmessige området er relativt lav. Dette henger også sammen med at Forsvarets ledere velges normalt blant offiserer med relativ ensidig operativ utdanning og erfaring. Ofte kan disse ha en dårligere forståelse for ressursstyring og produksjonsplanlegging. En styrket utdanning i generell økonomistyring og etablering av kompetanse på alle nivåer om muligheter og begrensninger innen personellforvaltningsområdet, vil være sentrale virkemidler for å videreutvikle styringen i tråd med prinsippene for målstyring.

6.2.2 ArbeidsgiverkompetanseAvtaleverket knyttet til lønns- og tariffmessige forhold i Forsvaret kan oppfattes som relativt komplekst og sammensatt. Antallet særavtaler og

53

en effektiv forvaltning av disse krever kunnskap og innsikt hos arbeidsgiversiden på alle nivåer i Forsvarets organisasjon. Etter arbeidsgruppens oppfatning er det på dette området en rekke utfordringer ved at det i forsvarssektoren er mangelfull arbeidsgiverkompetanse om mulighetene og fleksibiliteten i gjeldende avtale og regelverk. Ofte velges den enkleste kortsiktige løsningen, som kan bli den dyreste løsningen på sikt.

Arbeidsgruppen har i sitt arbeid stilt spørsmål ved hvorvidt arbeidsgiversiden i alle Forsvarets organisasjonsledd har tilstrekkelig kompetanse for å sikre riktig ressursbruk (spesielt fokus på HR) i oppgaveløsningen. Den omtalte grads- og SKO- ”inflasjonen” (jf. figur 8) kan tyde på at man i FMO ikke fullt ut har sett konsekvensene av den utvikling som har foregått, samtidig som man ikke fullt ut har klart å utnytte den fleksibilitet og de muligheter som allerede ligger i lønnssystemet.

På det utøvende nivå (DiF-nivået) synes kompetansenivået å være noe mer varierende. En indikator på dette er en relativ stor økning i utbetalingen av OT, økonomisk kompensasjon og kompensasjon for ikke avviklet ferie de siste årene. Selv om pågående omstilling kan være en årsaksforklaring, er det sannsynlig at denne økningen i ressursbruk også kan føres tilbake til en noe svak produksjonsplanlegging og ressursstyring på lokalt nivå.

6.2.2.1 Hvilke kompetansekrav stilles til DiF-sjefer?Forsvarets ledere velges normalt blant offiserer med nærmest ensidig operativ utdanning og erfaring. Disse har i liten grad fått utdanning eller erfaring med sentrale ressurs-, personal- og tariffmessige spørsmål før tiltredelse i sjefsstilling (på DiF-nivå eller høyere).

Å lede en selvstendig driftsenhet (DiF) i Forsvaret er en relativt kompleks oppgave, hvor det er mange forhold som skal ivaretas, også når det gjelder produksjons- og ressursstyring. De færreste sjefer på DiF-nivået synes å ha vært gitt et tilstrekkelig faglig grunnlag for å møte disse utfordringer, og er følgelig avhengig av å ha gode faglige rådgivere lokalt.

En organisatorisk utfordring knyttet til den pågående omstilling er at kompetansemiljøene knyttet til ressursstyring på lokalt nivå sentraliseres og derved i noen grad ”fjernes” fra de lokale DiF- sjefer.

Den lokale partsammensetning (arbeidsgiver – arbeidstakerorganisasjonene) hvor beslutninger tas i drøfting/forhandlingsspørsmål, kan også gi utfordringer for arbeidsgiver. Tillitsvalgte fra arbeidstakerorganisasjonene synes ofte å være bedre skolert og ha høyere kompetanse enn arbeidsgiversiden, når det gjelder tariff- og andre avtalemessige forhold. Dette fordi arbeidstakerorganisasjonene gjennom mange år har drevet utstrakt skolering av sine tillitsvalgte innen avtaleverket og forhandlingsteknikk. Tilsvarende utdanning har vært gitt som frivillige tilbud til

54

arbeidsgiverrepresentantene ved forvaltningsskolene i Forsvaret. Erfaringsmessig har interessen for slike kurs vært liten.39 Arbeidsgruppen mener også at dette problemet dessverre har sammenheng med mangelfull rolleforståelse.

Forsvarets forvaltningsskole (FFS) tilbyr kurs for tiltredende avdelingssjefer, basert på et kurs som tidligere ble holdt for alle sjefer i Hæren. FST/LST og FST/SST har i liten grad oppfordret sine respektive DiF-sjefer/tilsvarende om å delta på denne typen kurs. FFS ønsker på denne bakgrunn at kurset gjøres obligatorisk for alle tiltredende DIF- sjefer.40 I dag er slike kompetansehevende kurs basert på frivillighet og tilgjengelig tid til deltakelse for den enkelte leder. Arbeidsgruppen anbefaler at denne typen kompetansehevende tiltak gjøres obligatorisk for målgruppen.

6.2.2.2 Arbeidsgiver må være i ”førersetet” i forhold til utviklingEt helt sentralt poeng for å oppnå bedre styring og kontroll med lønnsutviklingen i Forsvaret betinger at arbeidsgiversiden i større grad kommer i ”førersetet”. På flere områder relatert til fagområdet ”lønn og tillegg” kan det stilles spørsmål ved om arbeidsgiver i for stor grad har overlatt initiativet til arbeidstakerorganisasjonene. Et trekk som kjennetegner deler av den historiske utviklingen av dagens lønns-, tillegg- og særavtaleregimet er at man i ettertid, etter at aktivitet, ulempe, risiko etc har oppstått, har forhandlet om kompensasjoner og avtalemessige tilpasninger. Dette stiller arbeidsgiver i et dilemma og kan bidra til å gi unødig kostbare løsninger. Et godt eksempel er den vedtatte økningen av antall vervede i Forsvaret. Lønns- og tilleggsregimet for grenader er bygd opp rundt en annen rolle enn den som er tenkt for fremtidens vervede, spesielt de som tilknyttes innsatsstyrkene. En flat videreføring av dagens avtaleverk for vervede vil medføre betydelige merkostnader uten tilsvarende effekter på produktiviteten. Det synes som om det er et betydelig etterslep mht. tilpasning av avtaler i forhold til endrede forutsetninger. Det er behov for en helhetlig videreutvikling av lønns- og tilleggsvilkårene for vervede.

De lønns- og tariffmessige muligheter og konsekvenser og hvordan disse skal operasjonaliseres og tilpasses ved innføringen av nye konsepter bør, i forbindelse med den framtidige utviklingen av Forsvaret, tillegges større vekt for å få til en kosteffektiv produksjon.

6.2.2.3 Gjøre ansvar gjeldendeDet finnes flere eksempler på misbruk og ”høy grad av kreativitet” i anvendelsen av gjeldende avtaleverk.41 En del av de uheldige sakene kan nok settes på kontoen for manglende kompetanse hos arbeidsgiver. Eksempler hvor personell beordres på ØUA og deltar i helt annet arbeid eller i konferanser skyldes derimot misbruk hos arbeidsgiver. Denne type 39 Kilde: Oblt Helge Måseidvåg, tidligere skolesjef Luftforsvarets forvaltningsskole40 Utsagn fra sjef FFS41 Jf. revisjonsrapporter fra Riksrevisjonen

55

misbruk bidrar til å korrumpere hele avtaleverket, og bør påtales i langt større grad enn hva tilfellet synes å ha vært til nå. Arbeidsgruppen anbefaler at det i de saker hvor det er foretatt ulovlig anvendelse av lov- eller avtaleverket vurderes disiplinære tiltak mot den ansvarlige. Det fjerde styringsprinsipp i Resultat og økonomistyring for Forsvaret (RØFF) - ansvar gjøres gjeldende - bør i større grad gjøres gjeldende i slike saker.

6.2.2.4 Styrking av arbeidsgiverkompetansenDet kan synes som om man i Forsvaret, på flere nivåer, ikke godt nok har lykkes å styre og håndtere den økte fleksibilitet som desentraliseringen av lønnssystemet, delegering av fullmakter og endringen av bevilgningsreglementet åpnet opp for. Arbeidsgruppen stiller derfor spørsmål ved om man på arbeidsgiverhold godt nok har sett konsekvensene av hva denne utviklingen kan føre med seg både av muligheter og begrensinger i forhold til å styrke produksjonen.

En gjennomgående utfordring knyttet til arbeidsgruppens arbeid har vært manglende arbeidsgiverkompetanse, spesielt i produksjonsleddene i Forsvaret (DiF-nivået).

6.3 Delkonklusjoner

6.3.1 StyringssystemUtviklingen i driftskostnadene, hvor lønn utgjør hoveddelen, er i stor grad påvirket av styringssystemet og hvordan styring og ledelse utøves. Arbeidsgruppen har drøftet hvordan kostnadsøkninger kan tilbakeføres til mangelfull økonomistyring.

Arbeidsgruppen mener det er gevinster å hente ved spesielt å utvikle større grad av incentivstyring. I korthet kan det innebære styring på helhetlige budsjettrammer kombinert med målbare resultatkrav. Dette må forstås slik at delegering og fristilling bør videreføres, men i større grad kombineres med incentiver og ansvarliggjøring lokalt.

Arbeidsgruppen har drøftet ulike årsaker til økningen i lønnsvolumet i Forsvaret. Reduksjonen i antall årsverk kan ha medført at kostnaden til innsatsfaktoren kompetanse/personell i gjennomsnitt har gått opp, uten at dette har ført til påviselig økt produktivitet. Dette ved at man i produksjonen i noen grad har erstattet årsverk med overtid, faste eller variable tillegg og kjøp av tjenester, hvor timeprisen er høyere. I tillegg har øvingsvirksomheten økt, noe som innebærer høyere variable kostnader. For øvrig bidro hendelsene i USA 11. september 2001 og den påfølgende økning av beredskapen i Norge til å øke lønnskostnadene i siste del av 2001 og i 2002.

6.3.2 ArbeidsgiverkompetanseArbeidsgruppen har drøftet en rekke utfordringer som delvis kan relateres til mangelfull arbeidsgiverkompetanse i Forsvaret. Det synes som man i

56

mindre grad har klart å styre desentraliseringen og delegeringen av fullmakter som kom i siste del av 1990-tallet, spesielt gjelder dette på DiF-nivå. Arbeidsgruppen mener at det er behov for å styrke arbeidsgiverkompetansen i hele forsvarssektoren.

7. HOVEDKONKLUSJONER OG ANBEFALINGERDe vurderinger som er gjort med tilhørende delkonklusjoner danner grunnlaget for følgende hovedkonklusjoner og anbefalinger:

7.1 GenereltLønnsutviklingen i forsvarssektoren synes å følge utviklingen i staten for øvrig, selv om forsvarssektoren kom noe bedre ut i lønnsoppgjørene i 2002 og 2003. Når det gjelder regulativlønn, ligger ansatte i Forsvaret litt under gjennomsnittet i staten for øvrig. For variable tillegg, faste tillegg og overtid ligger forsvarssektoren godt over gjennomsnittet. Totalt sett er månedsfortjenesten i forsvarssektoren litt høyere enn i staten for øvrig. Det er vanskelig å hevde at ansatte i Forsvaret har et mye høyere lønnsnivå enn andre ansatte i staten.

7.2 StyringEn sterk og tydelig arbeidsgiver med styringskraft på alle nivåer i Forsvaret har basis i en klar forståelse av problemstillingene på lønnsområdet, og en tydelig kommunikasjon rundt disse. Dette vil øke styringskraften.

Det foreslås ingen endringer når det gjelder fullmaktene på lønnsområdet. I denne sammenhengen understrekes viktigheten av at revisjoner av særavtaler og lokale forhandlinger gis nødvendig ledelsesfokus på strategisk nivå, og skjer i en integrert prosess mellom FD og FST.

Det største potensialet for kostnadsreduksjoner på lønnsområdet ligger trolig i en forbedring av Forsvarets økonomistyring. En større grad av incentivstyring bør utvikles.

Mange i Forsvaret tjener godt. Dette skyldes i hovedsak stor aktivitet utover det ordinære årsverket. Militære arbeidstakere jobbet i 2002 i snitt 1,31 årsverk. Mange på lavere og midlere gradsnivå arbeidet mellom 1,5 og 1,8 årsverk i 2002. Unntakene i AML gir anledning til dette.

Det har vært en grads- og SKO-”inflasjon” i Forsvaret uten at dette synes å ha bidratt til økt produktivitet. Til tross for at antall ansatte i Forsvaret har blitt redusert siden 1995, har andelen ledende militære stillinger økt vesentlig. De økte årlige kostnader ved dette kan anslås til ca. 90 mill. kroner. Dette bør bl.a. adresseres i arbeidet med ny befalsordning.

Det bør vurderes om den ”beste” søker skal tilsettes i stilling helt uavhengig av kostnadsbildet. Det bør i enda større grad enn i dag stilles krav til at søkere har oppfylt minimum tjenestetid i nåværende stilling.

57

7.3 LønnssystemetDet anbefales at FD utarbeider en overordnet lønnspolitikk for forsvarssektoren, dvs. for FD, FMO, NSM, FB og FFI. Denne må gjenspeile moderniseringen av Forsvaret, og forankres i HTA. I hver virksomhet i forsvarssektoren bør det utvikles lønnspolitikker som er forankret i FDs overordnede lønnspolitikk.

Forsvarets lønnssystem baseres på statens lønnssystem. I tillegg regulerer ca. 50 særavtaler de etatsspesifikke arbeids- og lønnsvilkår i Forsvaret. Dagens lønnssystem i Forsvaret innebærer en relativ stor grad av fleksibilitet. Lønnssystemet synes ikke å være mer administrativt komplekst enn at de som i det daglige skal håndtere dette, klarer det med en tilfredsstillende ressursbruk. Det bør derfor videreføres for de fleste grupper personell i Forsvaret. Det anbefales likevel et fastlønnssystem med ”tomme” lønnsplaner for avdelinger med stor øvings- og treningsaktivitet.

Det foreslås at det i Forsvarets lønnssystem bygges inn mekanismer knyttet til avviklingsordninger.

Det kan, på enkelte områder, være noe å lære av de erfaringer NSB og Posten har gjort når det gjelder forenkling/sanering av særavtaler. BA-modellen er i liten grad hensiktsmessig for forsvarssektoren.

Forsvarets særegenhet og sammensatte oppgaveportefølje vil også i fremtiden betinge et visst antall særavtaler for å oppnå den presisjon i incentivene som er ønskelig. Fokuset bør i mindre grad settes på antallet særavtaler, men heller på innholdet av særavtalene.

Lønnssystemet inneholder flere dysfunksjonelle trekk, i hovedsak knyttet til særavtalene. Dagens avtaleverk inneholder på flere områder en ”avvikslogikk”, hvor normaltilstanden for oppgaveløsning er minimert og avvikstilstanden maksimert. Avvik utløser ulike tilleggskompensasjoner, og er knyttet til incentivordningen i lønnssystemet. En mulig strategi for forsvarsektoren bør da være å maksimere konteksten som defineres som normaltilstand, samtidig som avvikstilstanden minimeres.

ATM §13 koster ca. 40 mill. kroner pr år uten at det synes å gi ønskede effekter. Bestemmelsen bør snarest avvikles.

7.4 Personellrelaterte kostnader utover lønnAntallet beordringer/disponeringer som medfører flytting og/eller pendling bør reduseres. Primært bør omfanget av pendlervirksomheten reduseres. Dette må sees i sammenheng med de mekanismer som knyttes til rekruttering, byrdefordeling og kompetanseoppbygging. Det bør utarbeides en kostnadsoversikt over beordrings- og disponeringsomgangene, som også viser kostnadsutviklingen over tid.

Det bør utredes om deler av kostnadene knyttet til flytting/pendling bør dekkes av søknadsbefal som gis gradsopprykk.

58

Arbeidet med å redusere kostnadene til reisevirksomhet/kurs/konferanser må styrkes.

Boligpolitikken i Forsvaret følges opp av FD med sikte på mulige kostnadsreduksjoner.

Arbeidsgruppen har drøftet ulike årsaker til økningen i lønnsvolumet i Forsvaret. Reduksjonen i antall årsverk kan ha medført at kostnaden til innsatsfaktoren kompetanse/personell i gjennomsnitt har gått opp, uten at dette har ført til påviselig økt produktivitet. Dette ved at man i produksjonen i noen grad har erstattet årsverk med overtid, faste eller variable tillegg og kjøp av tjenester, hvor timeprisen er høyere. Forsvaret har også i større grad satset på ”den spisse ende”, som innebærer en noe høyere gjennomsnittlig bruk av variable tillegg knyttet til øvingsvirksomhet pr ansatt.

7.5 KompetanseDet er et klart behov for et mer enhetlig og presist begrepsapparat i forsvarssektoren når det gjelder lønn og tillegg. Det er åpenbart mangelfulle kunnskaper om begreper som lønn, tillegg, årsverkkostnader, personellrelaterte kostnader samt tillegg, godtgjøringer og ytelser som faller utenfor lønnsbegrepet.

Arbeidsgiversiden må tilstrebe å gi kompetanse som bidrar til felles begrepsforståelse knyttet til begreper som brukes i styrings- og lønnssammenheng.

Det er et klart behov for å styrke arbeidsgiverkompetansen på alle nivåer i forsvarssektoren i lys av de utfordringer man står overfor.

8. ØKONOMISKE, ADMINISTRATIVE OG PERSONELLMESSIGE KONSEKVENSERArbeidsgruppen har vurdert de økonomiske, administrative og personellmessige konsekvenser av de tiltak som anbefales iverksatt eller videre utredet (jf. kap. 7).

8.1 Økonomiske konsekvenserArbeidsgruppen mener at det er mulig å redusere kostnadene i produksjonen uten at dette reduserer produktiviteten eller effektiviteten i Forsvarets oppgaveportefølje ved å følge de anbefalinger som er gitt. Innsparingspotensialet er vanskelig å beregne eksakt, men bør minimum kunne utgjøre 10-15% av kostnadene knyttet til dagens særavtaler og praktiseringen av beordrings-/disponeringsordningen. Dette vil trolig innebære innsparinger i størrelsesorden 220-300 mill. kroner pr år.

Det er nødvendig å gjøre tilpasninger og grep for å realisere de anbefalinger som gis. Disse vil i noen grad gi økte kostnader for Forsvaret. Kostnadsramme: 4-6 mill. kroner, som følger:

59

8.1.1 Styrking av den strategiske personal-/kompetansestyringenEn styrking av den strategiske personal-/kompetansestyringen for forsvarssektoren er beregnet til 2 årsverk. Kostnad: ca. 1 mill. kroner pr år.

8.1.2 Utarbeidelse av en overordnet lønnspolitikk (inkl. lønnsstrategi)Utarbeidelsen av en overordnet lønnspolitikk for forsvarssektoren vil kreve personellressurser på ca. 1 årsverk. Kostnad: ca. 500 000 kroner.

8.1.3 Revisjon av avtaleverketRevisjon av avtaleverket kan trolig gjøres innenfor dagens ressurstildeling. Ingen merkostnader.

8.1.4 Kostnadsberegning i beordrings- og disponeringssystemetDet vil være behov for å styrke fagmiljøet som håndterer prosessen knyttet til beordring/disponering for i større grad å kunne vurdere og følge opp de kostnadsmessige aspekter. Kostnad: 1 årsverk ca. 500 000 kroner.

8.1.5 Styrking av arbeidsgiverkompetansenDet er et betydelig behov for å styrke arbeidsgiverkompetansen, spesielt for DiF-sjefer. Kompetansehevingen bør skje i regi av Forsvarets forvaltningsskole. Kostnader, inkl. reisekostnader for kursdeltakere: ca. 1,5 mill. kroner.

8.1.6 Innføring av nytt lønnssystemEn innføring av et lønnssystem spesielt tilpasset de mest øvings- og treningsintensive personellgrupper i Forsvaret, vil medføre kostnader i størrelsesorden 1-2 mill. kroner. Dette i form av utvikling, implementering og opplæring.

8.2 Administrative konsekvenserDe tiltakene som arbeidsgruppen foreslår vil måtte utvikles, tilpasses og implementeres over tid. Noen av tiltakene vil ha en lang tidshorisont for implementering fordi man er avhengig av et forhandlingsresultat mellom partene i arbeidslivet for å oppnå endringer. I tillegg vil AAD måtte trekkes inn, da minst ett av tiltakene krever støtte fra AAD.

Forslagene vil ikke medføre organisatoriske konsekvenser.

Regel- og avtaleverket på området vil måtte tilpasses forslagene.

8.3 Personellmessige konsekvenserDet er vanskelig å gi detaljerte beskrivelser av de personellmessige konsekvenser av forslagene. Dette spesielt fordi de praktiske tilpasninger

60

av de endringene i avansement-, utdannings- og disponeringsordningen, bl.a. som følge av Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 60 (2003-2004) og St.prp. nr. 42 (2003-2004).

Arbeidsgruppens anbefalinger endrer ikke målsettingen om at Forsvaret fortsatt skal rekruttere, utvikle og beholde godt kvalifiserte medarbeidere.

En redusert turnover i Forsvaret vil kunne gi en rekke positive personellmessige konsekvenser, både for virksomheten og for den enkelte medarbeider og familien.

----------------------------------------------

61

Documents

1 · Web view1.4 Sentrale problemstillinger – drøfting av mandatet 8 1.5 Metodisk tilnærming 9 1.5.1 Arbeidsform 9 1.5.2 Behovet for datainnsamling og kartlegging 9 1.5.3 Utfordringer