01 -zakon i politika javnih nabavki eu - civilnodrustvo.ba · da otvori tržište javnih nabavki za kompanije iz svih zemalja članica; da spriječi diskriminaciju na osnovu nacionalnosti

www.javnenabavke.ba

Projekat finansira Evropska unija

PRAVO I POLITIKA JAVNIH NABAVKI EU

Izbor tekstova

Urednik:

dr Martin Trybus (Sheffield univerzitet)

Sarajevo, 2006. Urednik: dr Martin Trybus Pregled prevoda: Marian Lemke Akademski pregled prevoda: doc. dr Veljko Trivun Prevod:

Uvod (dr Martin Trybus) – Aida Spahić

Namjena: Ciljevi državnog zakona o ugovorima (Steven L. Schooner) – Safet Mujkić

Zahtjevi po pitanju transparentnosti (Peter Trepte) – Đermana Šeta

Obuhvaćenost subjekata Direktivama o nabavkama Evropske zajednice i propisima u Velikoj Bitaniji: pregledni prikaz (Sue Arrowsmith) – Alisa Uzunović

Propisi javnih nabavki Evropske zajednice primjenjeni na komunalni sektor (Adrian Brown) – Đermana Šeta

Pitanje principa: Tretiranje ugovora koji ne spadaju u opseg evropskih direktiva o javnim nabavkama (Peter Braun) – Aida Spahić

Nabavka za oružane snage: Ravnoteža između sigurnosti i internog tržišta (dr Martin Trybus) – Đermana Šeta

Procjena novog zakonodavnog paketa o javnoj nabavci (Sue Arrowsmith) – Snježana Đorđić

Sekundarne politike u javnim nabavkama: Inovacije u novim direktivama (Joël Arnould) – Alisa Uzunović

Socijalna politika u javnim nabavkama: Pregled propisa (Christopher McCrudden) – Đermana Šeta

“Zelene nabavke” u novom režimu (Peter Kunzlik) – Emina Husika

Uloga Komisije u provođenju propisa Evropske zajednice o javnim nabavkama (Amadine Delsaux) – Alisa Uzunović

Centralizirana primjena u Poljskoj (Marian Lemke) – Aida Spahić

Javne nabavke: Primjer razvijenog polja pravnih sredstava utvrđenih od strane zakona Zajednice (Sue Arrowsmith) – Snježana Đorđić Ovu publikaciju je pripremio Projekat Evropske unije za javne nabavke – II faza. Publikacija je finansirana sredstvima EU. Želimo se zahvaliti svim autorima i izdavačima koji su se složili da objavimo njihove tekstove

www.javnenabavke.ba

Ovaj Projekat finansira Evropska unija

SADRŽAJ:

Uvod (dr Martin Trybus) 5

Prvi dio: Ciljevi javnih nabavki

Namjena: Ciljevi državnog zakona o ugovorima (Steven L. Schooner)

15

Zahtjevi po pitanju transparentnosti (Peter Trepte) 25

Drugi dio: Predmet evropskih propisa o javnim nabavkama

Obuhvaćenost subjekata Direktivama o nabavkama Evropske zajednice i propisima u Velikoj Bitaniji: pregledni prikaz (Sue Arrowsmith)

41

Propisi javnih nabavki Evropske zajednice primjenjeni na komunalni sektor (Adrian Brown)

79

Pitanje principa: Tretiranje ugovora koji ne spadaju u opseg evropskih direktiva o javnim nabavkama (Peter Braun)

101

Nabavka za oružane snage: Ravnoteža između sigurnosti i internog tržišta (dr Martin Trybus)

115

Treći dio: Reforma i politike javnih nabavki

Procjena novog zakonodavnog paketa o javnoj nabavci (Sue Arrowsmith) 141

Sekundarne politike u javnim nabavkama: Inovacije u novim direktivama (Joël Arnould)

185

Socijalna politika u javnim nabavkama: Pregled propisa (Christopher McCrudden)

199

“Zelene nabavke” u novom režimu (Peter Kunzlik) 223

Četvrti dio: Pravna sredstva i sprovođenje

Uloga Komisije u provođenju propisa Evropske zajednice o javnim nabavkama (Amadine Delsaux)

251

Centralizirana primjena u Poljskoj (Marian Lemke) 281

Javne nabavke: Primjer razvijenog polja pravnih sredstava utvrđenih od strane zakona Zajednice (Sue Arrowsmith)

313

Tabela slučajeva 343

Međunarodni sporazumi 355

Indeks 361

Skraćenice 367

www.javnenabavke.ba


Uvod

dr Martin Trybus

Uvod dr Martin Trybus

- 7 -

Uvod Bosna i Hercegovina se priprema za članstvo u Evropskoj uniji (EU). Kroz proces stabilizacije i priključivanja, poput susjeda na Zapadnom Balkanu, zemlja će morati implementirati acquis communautaire (preko 80,000 stranica legislative) u svoj državni pravni sistem. Jedna od oblasti prava koja se mora uskladiti sa zahtjevima Sporazuma Evropske zajednice (EZ) i subsidiarnim pravom je oblast javnih nabavki. Termin “javne nabavke” odnosi se na nabavku radova, roba i usluga od strane ugovornih organa koji su im potrebni za njihovo djelovanje – u to spada sve od jednostavnog uredskog materijala, poput olovaka ili spajalica, do sofisticirane visoko-tehnološke opreme, poput kompjutera i borbenih aviona. Aktivnosti nabavke od strane javnih ili privatiziranih komunalnih ustanova, na primjer u sektoru vode, struje ili saobraćaja, su usko povezane da užim terminom “javne nabavke”. Javne i komunalne nabavke su regulirane da bi se osigurala vrijednost za novac, konkurencija i transparentnost. Glavni cilj zakona o javnim nabavkama EU je da otvori tržište javnih nabavki za kompanije iz svih zemalja članica; da spriječi diskriminaciju na osnovu nacionalnosti. EU je najveće tržište javnih nabavki u svijetu. Hiljade ugovornih organa i komunalnih ustanova dodjeljuju ugovore u ukupnom iznosu od € 1.4 triliona godišnje. Ovo predstavlja 14% u prosjeku bruto nacionalnog dohotka (GDP) trenutnih zemalja-članica. Nadamo se da će jake i konkurentne kompanije u Bosni i Hercegovini učestvovati na ovom velikom tržištu u bliskoj budućnosti.

U septembru 2004. godine, u Bosni i Hercegovini je donesen prvi Zakon o javnim nabavkama na državnom nivou. Ovaj zakon ima za cilj da dovede legislativu javnih nabavki u liniju sa standardima starih zemalja-članica EU. Nove zemlje-članice koje su se priključile 2005. godine i one koje će se priključiti 2007. godine morale su proći kroz isti proces. Razumijevanje pravnih zahtjeva zakona o javnim nabavkama EZ je stoga uslov za razumijevanje novog Zakona o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine.

Sporazum EZ određuje osnovni okvir za regulativu javnih nabavki u Evropi. Ovaj osnivački dokument EZ je ustvari međunarodni sporazum između zemalja članica Austrije, Belgije, Velike Britanije, Danske, Francuske, Finske, Njemačke, Grčke, Irske, Italije, Luksemburga, Nizozemske, Portugala, Španije, Švedske i grupe koja se pridružila 2004. godine, tj. Kipar, Češka Republika, Estonija, Mađarska, Latvija, Litvanija, Malta, Poljska, Slovačka Republika i Slovenija. Bugarska i Rumunija će se pridružiti 2007. ili 2008. godine, a Turska i Hrvatska su trenutno u pregovorima za članstvo. Zapadni Balkan, uključujući Bosnu i Hercegovinu, će se pridružiti u bližoj budućnosti. Sporazum EZ ima ekonomski cilj da stvori unutrašnje tržište. Prvo, ovo uključuje slobodno kretanje roba kroz zabrane svih carinskih obaveza, kvote na robe i mjere imaju ekvivalentan efekat na carinske obaveze i kvote između zemalja-članica. Drugo, ovo uključuje zabranu restrikcija za slobodno kretanje radnika, usluga, kapitala, plaćanje i samo-upošljavanje, i za kompanije. Treće, ovo uključuje i broj važnih politika EZ, prvenstveno konkurentskog prava, državne pomoći i poljoprivrede. Konačno, dvanaest zemalja-članica dijele zajedničku valutu,


- 8 -

euro. Režimi slobodnog kretanja roba i usluga su najrelevantniji za javne nabavke. Sporazum EZ sadrži osnovni cilj evropskog zakona o javnim nabavkama: da otvori tržišta javnih nabavki ponuđačima iz drugih zemalja članica. Inače se slobodno kretanje roba i usluga ne bi primjenjivalo na važan dio ekonomije. Dalje reguliranje je bilo potrebno, jer postoji tradicionalna tendencija u većini zemalja članica da se dodjeljuju ugovori vlastitim nacionalnim industrijama i pružaocima usluga.

Zemlje-članice ne bi mogle ustanoviti svaki mali detalj ekonomskog prava u samom Sporazumu EZ. Stoga, pravne osnove za specijaliziraniju regulativu su određene Sporazumom. Ove pravne osnove dozvoljavaju svim institucijama EU da donose legalne instrumente, na primjer o javnim nabavkama. Tip pravnog istrumenta koji je izabran za javne nabavke bio je 'Direktiva'. Direktiva određuje rezultate koje treba postići ali ostavlja izbor forme i metode zemljama članicama. Drugim riječima, Direktiva se može okarakterisati kao obavezni model zakona koji se treba implementirati u državne zakone zemalja-članica, obično u roku od dvije godine. Zemlje članice koje nisu imale nikakav zakon o javnim nabavkama prije Direktiva o javnim nabavkama EZ, na primjer Ujedinjeno Kraljevstvo, implementirale su Direktive tako što su uveli državnu legislativu koja je te direktive slijedila gotovo riječ po riječ: Regulativa o javnim nabavkama u Ujedinjenom Kraljevstvu. Zemlje-članice koje nisu imale dugu tradiciju legislative o javnim nabavkama, poput Francuske i njenog Code de marchés publics i Njemačke i njenog Verdingungsordnungen, morale su izmijeniti zakone koji su postojali tako da bi bili u skladu sa Direktivama. Ovaj legislativni metod prouzrokovao je mnogo problema jer zemlje-članice nisu ispravno implementirale Direktive na vrijeme.

Stari sekundarni zakon o javnim nabavkama EZ reguliran je u šest različitih Direktiva koje se mogu podijeliti u dvije grupe. Četiri Direktive se primjenjuju u javnom sektoru:

• Direktiva o robama, Direktiva Vijeća 93/36/EEZ od 14. 06. 1993. godine koja koordinira postupke dodjele ugovora o javnoj nabavci roba [1993] Službeni glasnik L-199/1,

• Direktiva o uslugama, Direktiva Vijeća 92/50/EEZ od 18. 06. 1992. godine koja se odnosi na koordinaciju postupaka dodjele ugovora o javnoj nabavci usluga, [1992] Službeni glasnik L-209/1,

• Direktiva o (građevinskim) radovima, Direktiva Vijeća 93/37/EEZ od 14. 06. 1993. godine koje koordinira postupke dodjele ugovora o javnoj nabavci radova, [1993] Službeni glasnik L-199/54 i

• Direktiva o pravnim sredstvima u javnom sektoru, Direktiva Vijeća 89/665/EEZ od 21. 12. 1989. godine o koordinaciji zakona, regulativa i upravnih odredbi za primjenu žalbenih postupaka za dodjeljivanje ugovora o javnoj nabavci roba i radova [1989] Službeni glasnik L-395/33.


- 9 -

Direktiva o pravnim sredstvima u javnom sektoru postavlja minimalne zahtjeve koji se odnose na pravna sredstva dostupna neuspješnim ponuđačima u vezi sa ostale tri direktive javnih sektora. U suprotnosti sa ostale tri direktive koje su gore navedene, nije još zamijenjena novim instrumentom i stoga će ostati primjenjiva. Tri obimne direktive javnog sektora su nabrojane ovdje jer većina članaka i poglavlja ove zbirke se još uvijek odnose na ove instrumente prije nego na novu Direktivu o nabavkama u javnom sektoru koju će zemlje-članice implementirati do 31. 01. 2006. godine. Javni sektor se sastoji od ugovornih organa na državnom, regionalnom i lokalnom nivou. Pravila su veoma striktna. Ugovori koji imaju vrijednost iznad određenih vrijednosnih razreda, široko govoreći iznad € 162,000 ili € 249,000 ili € 499,000 za robe i usluge i € 6,242,000 za radove, moraju biti objavljeni u Službenom glasniku EU, koji je trenutno potpuno elektronska baza podataka što se tiče javnih nabavki. Ovako se objavljuju mogućnosti za ugovor i postaju poznate svugdje u Evropi i takođe ponuđači van EU imaju lak pristup ovim informacijama. Određeni ugovori, prvenstveno oni koji se odnose na oružje, oni koje finansiraju međunarodne finansijske institucije poput Grupa Svjetske banke, i nekoliko specijaliziranih servisa mogu se isključiti iz primjene Direktiva. Postoje tri glavne forme postupka ili metoda nabavke koja ugovorni organi moraju slijediti. Otvoreni postupak dozvoljava svim zainteresiranim ponuđačima da učestvuju u postupku. Ograničeni postupak zahtijeva od ugovornih organa da traže ponude od najmanje pet ponuđača nakon što su primili izraz interesovanja od neograničenog broja kompanija. Ugovorni organi imaju slobodu da izaberu između otvorenog i ograničenog postupka. Pregovarački postupak dozvoljava organima da pregovaraju sa jednim ili više ugovarača. Upotreba ovog postupka je ograničena na posebne okolnosti poput izuzetne hitnosti. Kriterij za dodjelu ugovora je najniža cijena ili ekonomski najpovoljnija ponuda. Ovaj drugi kriterij uzima u obzir kvalitet, datum isporuke i servise nakon prodaje.

Dvije Direktive se primjenjuju na komunalije:

• Komunalna direktiva, Direktiva Vijeća, 93/38/EEZ od 14. 06. 1993. godine koja koordinira postupke nabavke organa koji djeluju u sektoru voda, energije, saobraćaja i komunikacija, [1993] Službeni glasnik L-199/1, i

• Komunalna direktiva o pravnim sredstvima, Direktiva Vijeća 92/13/EEZ od 25. 02. 1992. godine koja koordinira zahtjeve, regulative i administrativne odredbe koje se odnose na primjenu pravila Zajednice o postupcima nabavke organa koji djeluju u sektorima voda, energije, saobraćaja i telekomunikacija.

U evropskom shvatanju komunalije su javni ili privatizirani komunalni organi koje je nekada posjedovala država u sektorima na primjer voda, energije, saobraćaja i telekomunikacija. Komunalne direktive su općenito fleksibilnije, stoga pokušavaju da postaviti balans između pritiska tržišta s kojim se ove kompanije suočavaju s jedne strane i njihove monopolne pozicije s druge strane. Komunalna direktiva o pravnim sredstvima postavlja minimalne zahtjeve koji se odnose na pravne lijekove za neuspješne ponuđače u odnosu


- 10 -

na Komunalnu direktivu. U suprotnosti sa ovom drugom, prva još uvijek nije zamijenjena novim instrumentom i stoga će ostati primjenjiva.

EU je trenutno usred velike reforme legislativnog okvira o javnim nabavkama.

U 2004. godini donesena je:

• Direktiva 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Vijeća o koordinaciji postupaka za dodjelu o javnoj nabavci radova, javnoj nabavci roba i javnoj nabavci usluga, [2004] Službeni glasnik L-134/114

da zamijeni Direktive o robama, uslugama i radovima koja je gore navedena;

• Direktiva 2004/17/EZ Evropskog parlamenta i Vijeća od 31. 03. 2004. godine koja koordinira postupke nabavke za organe koje djeluju u sektorima voda, energije, saobraćaja i pošte, [2004] Službeni glasnik L-134/1

da zamijeni Komunalnu direktivu koja je gore navedena. Ovi instrumenti moraju biti implementirani do kraja januara 2006. godine ali trenutno se čini da će to potrajati tokom većine 2006. godine ili čak i duže da bi se se potpuno implementiralo u svih 25 zemalja-članica.

U julu 2005. godine autor uvoda ove zbirke posjetio je pravne i ekonomske fakultete u Bosni i Hercegovini, tačnije Univerzitet u Banja Luci, Univerzitet u Bihaću, Univerzitet Džemal Bijedić u Mostaru, Univerzitet u Mostaru, Univerzitet Istočno Sarajevo, Univerzitet u Sarajevu i Univerzitet u Tuzli. Pomenuti odsjeci na Univerzitetu u Zenici nisu bili operativni u to vrijeme. Ove posjete bile su dio projekta koji finansira Projekat javnih nabavki Evropske unije (EUPPP) koji ima za cilj pomoć pri ispravnom prredstavljanju javnih nabavki u okviru nastavnog plana i programa univerziteta u zemlji, ili kao poseban novi predmet ili kao dio nekih drugih relevantnih predmeta, na primjer u javnom pravu ili u menadžmentu u javnom sektoru. Kao ilustrativni rezultat / odgovor na ove aktivnosti projekta, može se pomenuti da je Univerzitet u Tuzli već uveo predmet javnih nabavki koji traje cijeli semestar u školskoj 2005/2006. godini. Ono što je proizašlo iz ovih posjeta je podatak da su udžbenici, članci i knjige o zakonu i politici javnih nabavki trenutno rijetki. Ipak, takvi materijali su potrebni pri nastavi i istraživanjima na polju zakona i politike javnih nabavki na univerzitetima u Bosni i Hercegovini i šire.

Ova zbirka prethodno objavljenih akademskih članaka i poglavlja ima za cilj da čitaocu pruži dublji opis i analizu najosnovnijih pitanja zakona i politike EU. Neki od autora su najeminentniji naučnici na ovom polju iz Francuske, Njemačke, Poljske, Ujedinjenog Kraljevstva i Sjedinjenih Američkih Država. Članci su uzeti iz žurnala i knjiga koje su objavljene na engleskom jeziku i koji su kasnije prevedeni na lokalni jezik u Bosni i Hercegovini. Cilj ove zbirke je da pomogne predavačima i studentima koji uče o zakonu i politici javnih nabavki tako što im se daje pristup materijalima kroz prevod na lokalni jezik.

Knjiga se sastoji od 13 članaka koji su podijeljeni u četiri glavna dijela. Prvi dio koji broji tri članka odnosi se na ciljeve regulative javnih nabavki, drugim riječima, na ono što zakon o javnim nabavkama želi postići. U svom članku iz


- 11 -

2002. godine “Namjena: Ciljevi državnog zakona o ugovorima”, Steven Schooner je identificirao slijedeće ciljeve: konkurenciju, transparentnost, efikasnost, zadovoljstvo kupca, najbolja vrijednost, distribucija bogatstva, izbjegavanje rizika i ujednačenost. On je objavio ovaj članak u posebnom izdanju Public Procurement Law Review koji se sastojao od glavnih radova koji su izneseni na simpozijumu o “Pravljenju nacrta za Zakon o vladinoj nabavci: lekcije koje su naučene od Sjedinjenih Država” koji je održan na Pravnom fakultetu Univerziteta George Washington, u Washingtonu D.C, SAD. Kako se vidi iz naziva i simpoziuma i članka, zapažanja profesora Schoonera su uglavnom bazirana na iskustvu federalnog zakona o javnim nabavkama u Sjedinjenim Državama. Ciljevi pristupa tržištu i nediskriminacije na osnovu nacionalnosti kako je gore naglašeno, koji predstavljaju najviši cilj regulative o javnim nabavkama EU, nisu direktno obrađene u ovoj zbirci. Ipak, većina ciljeva koje je naveo profesor Schooner mogu se primjeniti u kontekstu sistema EU i zemalja-članica. Primjetan izuzetak je distribucija bogatstva. Ovaj cilj je u suprotnosti sa EU ciljevima o pristupu tržištu i nedskriminaciji na osnovu državnosti kada se primjenjuju kroz pravila koja štite domaće ponuđače. Članci koji su sakupljeni za Treći dio ove knjige se odnose na ciljeve koje je obradio Schooner kada su implementirani u formi pravila koja promoviraju određene industrijske, društvene i okolišne ciljeve.

U zbirci iz 2005. godine “Nove direktive o javnim nabavkama”, koju su uredili Ruth Nielsen i Steen Treumer, Peter Trepte pruža čitaocu sofisticiranu raspravu o transparentnosti u javnim nabavkama koja prevazilazi samo razmišljanje o ovom zahtjevu u novim direktivama koje su gore nabrojane. Kako one, kako on slobodno priznaje, uvode samo male promjene u odnosu na transparentnost, on ove promjene stavlja u jedan širi ekonomski, političi i pravni kontekst da bi objasnio njihovo značenje, ili pak, nedostatak istog. Uistinu, njegov članak zaslužuje atribut 'interdisciplinaran'. Kako sam naziv njegovog članka “Zahtjevi za transparentnost” pokazuje, Trepte gradi svoju analizu razumijevanja transparentnosti kao sredstvo za dalje ciljeve prije nego samo po sebi sredstvo. Ovi ostali ciljevi su tu da “osiguraju ekonomsku efikasnost i omoguće kontrolu supervizora”. U kontekstu Zajednice, transparentnost promovira konkurenciju i spriječava diskriminaciju na osnovu nacionalnosti. Najvažnije, obaveza objavljivanja u Službenom glasniku EU produbljuje konkurenciju tako što daje informacije o ugovorima maksimalnom broju kompanija EU, bez obzira na nacionalnost, sve dok pripadaju EU.

Drugi dio ove kolekcije odnosi se na pravne probleme koji su vezani za opseg evropske regulative o javnim nabavkama. Prvi vid ovog opsega je pokrivenost direktiva o javnim nabavkama EU i implementacija državnih instrumenata. U svom članku iz 2004. godine “Obuhvaćenost subjekata Direktivama o nabavkama Evropske zajednice i propisima u Velikoj Britaniji: pregledni prikaz” Public Procurement Law Review, Sue Arrowmith je analizirala tipove centralnih, regionalnih i lokalnih vladinih organa i drugih javnih tijela koje pokrivaju direktive o javnim nabavkama i podzakonskim aktima Ujedinjenog Kraljevstva. Ovo uključuje, na primjer, Ministarstvo odbrane, Vijeće Grofovije South Yorkshirea, ili Sheffield Univerzitet. Uključivanje pravila iz Ujedinjenog


- 12 -

Kraljevstva u ovu raspravu je posebno zanimljivo jer pokazuje kako su zahtjevi direktiva EU u odnosu na pokriće legislative o javnim nabavkama implementirani u jednoj od zemalja-članica. Drugim riječima, Ujedinjeno Kraljevstvo se može uzeti kao primjer.

Kako je gore pomenuto, regulativa o javnim nabavkama EU ne pokriva samo državnu, regionalnu i lokalnu vladu već i organe u sektorima poput voda, saobraćaja ili elektroprivrede. Legislativa se primjenjuje na organe koji su u javnom vlasništvu i koji javno operiraju kao i na privatizirane kompanije koje su prethodno bile u javnom vlasništvu. U svom još uvijek relevantnom članku iz 1993. godine “Propisi javnih nabavki Evropske zajednice primjenjeni na komunalni sektor” u Common Market Law Review, Adrian Brown je objasnio sličnosti i razlike između direktiva o nabavkama u javnom sektoru i odvojenih Komunalnih direktiva o nabavkama. Široko govoreći, pravila su fleksibilnija da bi se naglasila ravnoteža između činjenice da komunalije operiraju sa jake monopolske pozicije na jednoj strani i činjenice da moraju opstati na tržištu s druge strane.

Relativno stroga pravila direktiva o javnim i komunalnim nabavkama EZ primjenjuju se samo na ugovore iznad određenih vrijednosnih razreda. Kako je gore navedeno radi se o oko € 162,000 ili € 249,000 ili € 499,000 za robe i usluge, a € 6,242,000 za radove. Nadalje, direktive sadrže set izričitih izuzetaka. Isključuju ugovore koji se odnose na oružje, one koje finansiraju međunarodne finansijske institucije poput Svjetsje banke, i nekoliko specijaliziranih usluga iz primjene Direktiva. U svom članku iz 2000. godine “Pitanje principa: tretiranje ugovora koji ne spadaju u opseg evrospkih direktiva o javnim nabavkama” Peter Braun je objasnio na osnovu jurisprudencije Evropskog suda pravde kako principi Sporazuma EZ nameću određene zahtjeve na dodjelu ugovora koji su isključeni iz direktiva ili koji su ispod vrijednosnih razreda. Najznačajniji od ovih principa Sporazuma EZ su nediskriminacija na osnovu državljanstva i transparentnost. Ovaj članak je posebno važan za tržišta javnih nabavki na kojima će mnogi ugovori biti ispod vrijednosnih razreda direktiva. Bosna i Hercegovina je samo jedan primjer.

Određeni javni i komunalni ugovori su posebno izuzeti od primjene direktiva čak i kada je vrijednost tih ugovora iznad vrijednosnih razreda. Primjer je kada sredstva ugovora obezbjeđuju međunarodne finansijske institucije poput Svjetske banke u ili za usluge telekomunikacija. Ovo se posebno odnosi na kontekst ugovora koji na koje utiče javna i državna sigurnost, posebno one koji su dodjeljeni od strane jedinica za javne nabavke državnog ministarstva odbrane. Ipak, ovo ne znači da su nabavke u oblasti odbrane kategorično ili automatski isključene iz zahtjeva prava EU. U svom članku iz 2002. godine “Nabavka za oružane snage: ravnoteža između sigurnosti i internog tržišta” u European Law Review autor ovog uvoda je razmotrio kako određeni izuzeci u Sporazumu EZ i u direktivama o javnim nabavkama ograničavaju primjenu zakona o javnim nabavkama EZ o aktivnostima nabavki u oblasti odbrane u zemljama-članicama. Ovim člankom se završava drugi dio predmeta evropske regulative o javnim nabavkama.


- 13 -

Treći dio knjige bavi se trenutnim procesima reforme zakona o javnim nabavkama EU s jedne strane i upotrebom regulative javnih nabavki kao sredstvom promoviranja takozvanih “sekundarnih politika ili ciljeva” s druge strane. Legislativa o javnim nabavkama EU bila je predmet procesa velikih reformi tokom nekoliko proteklih godina. Kako je gore pomenuto nova Direktiva o javnim nabavkama 2004/18/EZ je donesena u martu 2004. da zamijeni tri direktive o nabavkama u javnim sektorima, a rok za implementaciju bio je 31. 01. 2006. Slično, nova Komunalna direktiva 2004/17/EZ postaje osnova za implementaciju državnih zakona. Dvije direktive o pravnim sredstvima su slijedeće na rasporedu. U svom članku iz 2004. godine “Procjena novog zakonodavnog paketa o javnoj nabavci” u Common Market Law Review Sue Arrowsmith je pružila duboku kritičku analizu svih inovacija novih direktiva. Slično, u svom članku iz 2004. godine “Sekundarne politike u javnim nabavkama: inovacije u novim direktivama” Joël Arnould je razmotrio specifični aspekt novih Direktiva. Ovaj članak bio je dio posebnog izdanja Public Procurement Law Review koji se bavio novim direktivama. Ideja “Sekundarnih politika” opisuje upotrebu regulative o javnim nabavkama da bi se promovirali interesi koji nisu zadovoljavanje potreba javnih organa, poput industrijskih, socijalnih ili okolišnih politika. Državni zakon o nabavkama može, na primjer, rezervisati određene ugovore za ponuđače u nerazvijenoj regiji, izuzeti ugovarače koji nemaju pripravnike, ili zahtijevati ispunjenje strogih okolišnih standarda. Postoji konflikt između upotrebe regulative o javnim nabavkama za promociju ovih sekundarnih politika i ciljeva pristupa tržištu i nediskriminaciji. Arnouldov članak stoga vodi do sekundarnih politika kao druge teme trećeg dijela. Preostala dva članka ovog dijela bave se najvažnijim od sekundarnih politika. U svom članku iz 1998. godine “Socijalna politika u javnim nabavkama: pregled preopisa” u Public Procurement: Global Revolution, čiji su urednici Sue Arrowsmith i Arwel Davies, Christopher McCrudden razmatra implementaciju socijalnih politika, poput politike zapošljavanja, u regulativi javnih nabavki sa posebnom referencom na ne samo pravo EU već i Sporazum o javnim nabavkama Svjetske trgovinske organizacije čije su stranke EU i njene zemlja-članice. Kako je McCruddenov članak nekoliko godina star, savjetujem čitaoca da ga čita zajedno sa Arnouldovim člankom koji je gore pomenut da bi stekao ažurirano i razumljivo shvatanje predmeta. Članka iz 2005. godine Petera Kunzlika “Zelene nabavke u novom režimu” predstavlja kritičku i detaljnu analizu promocije okolišne politike kroz javne nabavke u okviru ograničenja koja su postavili Sporazum EZ i nove Direktive. Ovim člankom završava se treći dio ove knjige o reformi i politici javnih nabavki.

Zadnji dio, četvrti, bavi se krucijalnim aspektom regulative o javnim nabavkama: sprovođenjem. Pokazalo se neophodno pružiti regulativu o javnim nabavkama s ciljem da se uzme ozbiljno i da se slijedi u praksi. U kontekstu EU sprovođenje regulative o javnim nabavkama može imati tri glavna oblika. Ovi oblici su obrađeni u člancima u ovom dijelu. Sprovođenje se može izdiferencirati u sprovođenje odozgo s jedne strane i sprovođenje odozdo s druge strane. U svom članku iz 2004. godine “Uloga Komisije u provođenju propisa Evropske zajednice o javnim nabavkama” u Public Procurement Law


- 14 -

Review Amadine Delsaux je razmatrala upotrebu postupaka sprovođenja koje je Evropska komisija donijela protiv zemalja-članica zbog kršenja svojih obaveza pod pravom EZ Evropskom sudu pravde u kontekstu slučajeva javnih nabavki. Kršenje Sporazuma EZ ili Direktiva od strane bilo kojeg ugovornog organa mora imati pravni lijek za zemlje-članice u kojima se to dogodi. Još jedan aspekt sprovođenja pravila o javnim nabavkama odozgo razmotren je u članku koji je napisao Marian Lemke 2001. godine “Centralizirana primjena u Poljskoj” u Public Procurement: The Continuing Revolution, čiji su urednici Sue Arrowsmith i autor ovog uvoda. Ipak, kao kontrast članku koji je napisala Delsaux, Lemke se bavi sprovođenjem koje vrše zemlje prije nego institucija EU.

Zadnji članak “Javne nabavke: Primjer razvijenog polja pravnih sredstava utvrđenih od strane zakona zajednice” u Public Interest Litigation Before European Courts koji je Sue Arrowsmith napisala 1996. godine, nadopunjava četvrti dio knjige. Ovaj članak pruža analizu uloge neuspješnih ponuđača, drugim riječima ponuđačima koji su neispravno odbijeni i nisu dobili ugovor o javnoj nabavci, u sprovođenju zakona o javnim nabavkama kroz sisteme državnih sudova u zemljama-članicama. Pravna sredstva koja daju sudovi mogu uključivati suspenziju ugovora i naredbe da se ponovo počne postupak ili odšteta. Ovo nadopunjava druga dva članka o “sprovođenju odozgo” jednim o “sprovođenju odozdo”.

Pravo EU transformira zakon o javnim nabavkama u Bosni i Hercegovini.

Transformira čak i sistem javnih nabavki zemlje jer će se osnovati nove institucije poput Agencije za javne nabavke i Ureda za razmatranje žalbi, garantirajući svim ponuđačima, bez obzira da li su domaći ili iz zemalja-članica EU, pravične i transparentne postupke nabavke i efektivne mehanizme parvnih lijekova.

Stoga advokati, ekonomisti, zakonodavci, službenici ugovornih organa i ponuđači u Banja Luci, Mostaru i Tuzli trebaju znati i razumijeti zakon o javnim nabavkama EU ako žele biti uspješni na svom tržištu javnih nabavki, koje će postati EU. Nadamo se da će ova zbirka važnih članaka o zakonu i politici javnih nabavki doprinijeti boljem razumijevanju ovih pitanja u Bosni i Hercegovini i moguće i u ostalim zemljama na zapadnom Balkanu.

www.javnenabavke.ba


Namjena: Ciljevi državnog zakona o ugovorima

Steven L. Schooner

Namjena: Ciljevi državnog zakona o ugovorima Steven L. Schooner

- 17 -

Uvod Ponekad se najjednostavnija pitanja pokažu najmučnijim. Na primjer, šta se svaka Vlada nada da će postići kroz svoj Zakon o javnim nabavkama? Moguće je izraditi nacrt i usvojiti novi Zakon bez odgovora na ovo pitanje i iskustvo pokazuje da je to čest slučaj. (Naravno, jednak je izazov s vremenom održati odanost ovim ciljevima ali to je tema za neku drugu priliku.) Ipak, čini se razumnim pokušati opisati opće namjene sistema javnih nabavki prije nego počne izrada nacrta zakona.

Nažalost, teško je artikulisati ciljeve sistema javnih nabavki.1 Postoji mnogo opcija i većinom su kontradiktorne.2 Ovaj pregled će se ukratko dotaći devet ciljeva koji se često navode uz državni sistem javnih nabavki: (1) konkurencija; (2) integritet; (3) transparentnost; (4) efikasnost; (5) zadovoljstvo kupca; (6) najbolja cijena; (7) distribucija bogatstva; (8) izbjegavanje rizika i (9) ujednačenost. Autor ne smatra da je ova lista konačna niti da će svaki termin odgovarati svim čitaocima. Ipak, lista pruža dovoljno opcija da se pokrene značajna debata među učenjacima, političarima, zakonodavcima i, naravno, kupcima i prodavačima. Tri vrhovna principa: Konkurencija, transparentnost i integritet Na makro nivou, autor preferira da počne sa tri “stuba” koja, po mom mišljenju, čine osnovu sistema javnih nabavki u Sjedinjenim Državama: transparentnost sistema, integritet nabavki i konkurencija.3 Vjerujemo da u Sjedinjenim Državama, po pravilu, vlada ima pristup najboljim dobavljačima, najnižim cijenama, najrazvijenijoj tehnologiji, povoljnim rokovima i uslovima ugovora te najvišoj kvaliteti roba i usluga. Smatramo da je ovo ovako iz razloga što naš sistem uglavnom podstiče učešće najšireg mogućeg kruga potencijalnih konkurenata; stalno ukazuje da će ponude svih konkurenata biti nepristrasno razmotrene; tetira sve ugovarače na način koji balansira optimalan rizik sa

1 “Federalna Vlada sklapa ugovore od kad postoji, pa ipak malo je bilo pokušaja da se racionalizira ova faza državnih aktivnosti u pogledu dužnosti Vlade, i osoba i firmi sa kojim se ugovori sklapaju.” J. W. Whelan & E. C. Pearson, “Underlying Values in Government Contracts” (1962) 10 Pub. L. 298 (“navodeći potrebu za takvim objašnjenjem i racionalizaciom”). Profesor Whelan primjećuje da “Državni ugovori očigledno ispunjavaju osnovnu funkciju: oni su sredstva za nabavku i prodaju imovine, pružanje usluga ili drugi takvi državni ciljevi koji mogu uključivati iskorištavanje zaduženja”, ibid. str. 302. On onda katalogizira četiri pomoćne dužnosti: “(1) izraz opće javne politike, (2) politika očuvanja državnog integriteta, (3) uvođenje državne kontrole nad izvršavanjem ugovora, i (4) odrazi određenih unutarvladinih dužnosti.” ibid str. 303. 2Ovo odražava ne samo državne nabavke nego i prirodu države. Vidi R. Stillman II, “The American Bureaucracy: the Core of Modern Government” (2. izdanje, 1996), str. 360-94, razlikuje Hamiltonski, Jeffersonski i Madisonski normativni model priznajući da:

“Amerikanci se nikad nisu odlučili ... koji od tri modela preferiraju... S vremena na vrijeme akcenat je stavljan na promovisanje vrijednosti efikasne administracije... onda je opet dominirala odgovornost prema javnosti; ili opet odazivanje zahtijevima određenih interesnih grupa je jasno bio prioritet. Ipak, tokom svakog historijskog perioda, kada je jedna od vrijednosti prevagnula, ostale nikada nisu u potpunosti ignorisane ili zanemarene.”

ibid. str. 366 (dodan naglasak). 3Međutim, da pojasnimo, ovakva percepcija nije opće prihvaćena. Snažni argumenti se mogu naći za alternativne namjene.


- 18 -

značajnim podsticajima profita i nagrade. Ovaj opis ima mnogo izuzetaka a neki su ispod navedeni.

Promovišemo konkurenciju jer vjerujemo u moć tržišta.4 Maksimiziranjem efikasnog korištenja konkurencije, država dobija najbolju vrijednost u pogledu cijena, kvaliteta, rokova i uslova ugovora.5 Motivacija ugovarača da nadmaše drugoga je najveća kada se privatne kompanije, vođene motivom profita, nadmeću oči u oči da bi dobile posao. Pa ipak, održavanje snažnog sistema konkurencije zahtijeva nešto više od same privrženosti tržišnom poslovanju. Zbog toga promovišemo i podržavamo participaciju ugovarača usađivanjem integriteta i transparentnosti u naš sistem.

Korištenjem riječi “integritet”, želimo da opišemo pravila ponašanja osoblja zaduženog za javne nabavke u državnom i privatnom sektoru.6 Podmićivanje, pristrasnost ili neetičko ponašanje nemaju mjesta u uspješnom sistemu javnih nabavki.7 Naš regulatorni zakon je jasan:

“Državni poslovi će se izvršavati na besprijekoran način i ... sa potpunom nepristrasnošću i bez peferencijalnog tretmana prema bilo kome. Transakcije koje se odnose na troškove javnih fondova zahtijevaju najviši stepen javnog povjerenja i besprijekorno vođenje. Opće je pravilo da se striktno izbjegava bilo kakav sukob interesa ili čak dojam sukoba interesa u odnosu država - ugovarač. Iako mnogi federalni zakoni i propisi ograničavaju djelovanje državnih

4 Vjerujemo da tržište uspijeva zbog ljudskog interesa koji se pokazuje mnogo efektnijim od bilo kakvih pravila i propisa. Kao što je Adam Smith napisao prije preko 200 godina:

“Svaka individua radi da proizvede što veći godišnji društveni prihod. Obično on niti namjerava da promoviše javni interes ni zna koliko ga promoviše... On namjerava da ostvari prihod, i u ovome je, kao i u mnogim drugim slučajevima, vođen nevidljivom rukom da promoviše cilj koji nije dio njegove namjere.”

Adam Smith, “The Wealth of Nations” (E. Canaan, ured., 1976.) str. 477. Vidi također H. Joyce, “Adam Smith and the Invisible Hand”, Math. Plus, na http://plus.maths.org/issue14/features/smith/index.html.

“Sistem u kojem se najčešće predpostavlja da nevidljiva ruka radi jeste slobodno tržište. Adam Smith je predpostavio da potrošači biraju najniže cijene a poduzetnici biraju najveći profit. Tvrdio je da objavljivanjem viška ili nedovoljne potražnje kroz tržišne cijene, potrošači “usmjeravaju” novac ulagača u najprofitabilnije privredne grane. Sjetimo se da je ovo privredna grana koja proizvodi najcijenjenije robe tako da je i opće ekonomsko blagostanje povećano.”

5Vidi općenito Akt o konkurenciji ugovora iz 1984. (ZKU), izd. L. Br. 98-369, Odjeljak B., Naslov VII, 98 Stat. 1175 (18. juli 1984.); 10 U.S.C. § 2304; 41 U.S.C. § 253. ZKU je nametnuo u sistem javnih nabavki danas dobro prihvaćen standard “pune i otvorene konkurencije” koji “kada se koristi u skladu sa tačkama ugovora znači da svi odgovorni ponuđači mogu da se takmiče.” 48 C.F.R. § 6.003. 6Za detaljnije diskusije, vidi općenito R. Allen, “Integrity: Maintaining a Level Playing Field”. 7Obiman regulatorni zakonski sistem nastoji da ograniči i stvarne i vidljive sukobe interesa službenika sistema javnih nabavki. Vidi 48 C. F. R. § 3.1. Vidi takodjer 18 U. S. C. § 201, koji razmatra zahvalnice i mito. Nezakonito je nuditi, davati, tražiti ili prihvatati poklone (vrijedne stvari) prema i od strane državnih službenika. “Poklon uključuje svaku zahvalnicu, uslugu, popust, zabavu, gostoprimstvo, pozajmicu, trpeljivost i druge stvari koje imaju novčanu vrijednost.” 5 C. F. R. § 2635.503 (naglasak u originalu). Isti propisi definišu “zabranjen izvor” kao “bilo koju osobu koja: (2) Obavlja posao ili traži da obavlja posao sa agencijom zaposlenog...” 5 C. F. R. § 2635.203 (d) (dodan naglasak). Iako je Vladin ured za etiku objavio određen broj minimalnih izuzetaka, izuzeci su samo to – izuzeci od zabrane. Vidi općenito, “Standards of Ethical Conduct by Employees of the Executive Branch”, 5 C. F. R. § 2635; www.usoge.gov.


- 19 -

službenika, njihovo službeno ponašanje mora pored toga biti takvo da nikako ne oklijevaju u javnom otkrivanju svojih postupaka.”8

Naša temeljna pravila nastoje da osiguraju pošten tretman i etičko ponašanje. Privatni poduzetnici očekuju poštenu procjenu svojih ponuda na tenderu. Državne agencije očekuju da se dobavljači takmiče isključivo na osnovu prednosti iskazanih svojim mogućnostima, kvalitete i cijene svojih ponuda, a ne svojim uticajem na državne službenike. Ovo obostrano povjerenje, ojačano značajnim nadzorom,9 ne samo da održava nego i povećava konkurentski ambijent.

Pod “sistemom transparentnosti” podrazumijevamo korištenje procedura kojima ponuđači i ugovarači (ili čak javnost u cjelini) osiguravaju da se državni poslovi vode na nepristrasan i transparentan način.10 Profesorica Sue Arrowsmith navodi da, u transparentnom sistemu, interesne strane jasno znaju pravila koja se primjenjuju prilikom nabavki, kao i informacije o pojedinim mogućnostima nabavki.11 Transparentnost se održava na mnogo načina. Objavljujemo sve statute, propise i pravila koja definišu naš proces javnih nabavki.12 Objavljujemo državne uslove -- šta želimo kupiti -- cijelom svijetu na

8 48 C.F.R. § 3.101 – 1. 9Potreba nadzora sistema javnih nabavki implicira pitanja daleko šira od minimiziranja pojava dosluha ili prevare. Ovim se ne želi sugerisati da minimiziranje dosluha i prevare nije važno — naravno da jeste. Ono prije odražava postojanje vrhovnog režima pristanaka zasnovanim na komplikovanoj mreži zakonskih i regulatornih uslova koji definišu sistem javnih nabavki. Naš sistem pravila odražava zapadne vrijednosti i procjene koje se tiču etike i mnoge nacije bi rekle da preširoko opisujemo korupciju. Vidi K. U. Surjadinata, “Comment: Revisiting Corrupt Practices from a Market Perspective” (1998) 12 Emory Int'l L. Rev. 1021, 1026 (navodeći, između ostalog, da zemlje u razvoju gledaju na Zakon o stranim slučajevima korupcije “kao kulturno arogantnu povredu njihove sposobnosti da upravljaju poslovima unutar svojih granica u skladu sa međunarodnim pravnim principima o suverenitetu.”). U javnim nabavkama saglasnost pokazuje ne samo visok stepen integriteta nego i održavanje sistema transparentnosti, maksimizacije konkurencije i unapređivanje Kongresno podržane socijalne politike. Svako od ovih pitanja otvara vrata mogućih zamki. Na primjer, integritet u sistemu javnih nabavki implicira pitanja koja se tiču, između ostalog, personalnih i organizacijskih sukoba interesa, zahvalnica, mita, rukovanjem i otkrivanjem privatnih izvora informacija, certificiranje ugovarača sa brojnim socijalnim programima (kao sto su veličina ugovarača, otkrivanje troškova ili podataka o cijenama, ili porijekla proizvoda koji su dopremljeni), održavanje radnog okruženja bez droge od strane ugovarača, podjela ugovarača za određene prihvatljive troškove za određene uloge, odgovarajuća supervizija i saradnja od strane javnih službenika, pravilno korištenje dozvoljene opskrbe ili sirovih materijala od strane ugovarača, vjerno sprovođenje inspekcije i testiranje namirnica itd. Uprkos složenosti Federalnog sistema javnih nabavki i činjenice da je ova složenost često uzrok kritikama, cilj zakonskog i regulatornog sistema je da drži ugovarače i državne službenike odgovornim za pridržavanje odlukama Kongresa. 10Vidi općenito, S. Arrowsmith, “Towards a Multilateral Agreement on Transparency in Government Procurement” (1998.) 47 Int'l & Comp. L.Q. 793, 796. U širem kontekstu transparentne uprave, vidi odličan izvor, Transparency International, globalna koalicija protiv korupcije, na www.transparency.org. 11ibid. Dalje, Profesorica Arrowsmith objašnjava da transparentnost:

“osigurava da se odluke o javnim nabavkama baziraju samo na razmatranjima koja se smatraju 'legitimnim' unutar sistema...(Ona također) podržava ciljeve sistema javnih nabavki podsticanjem i olakšavanjem učešća ugovarača. Javnost ponuda za javne nabavke, primjenjivanje jasnih i dostupnih pravila i garancija da će se pravila primjenjivati na svakoga, znači da su ugovarači spremniji da daju ponudu. Manje je rizika da će se njihovo učešće pokazati suvišnim...”

47. Int'l & Comp. L.Q. na 796-797. 12Na primjer, posjeti GPO Access Site na www.access.gpo.gov za sve Federalne statute, propise i druge slične materiale, ili detaljnije, posjeti site Federalnih propisa za nabavke na www.arnet.gov/far/.


- 20 -

uvid.13 Jasno izrazimo u svakom potraživanju kako će se procjenjivati ponuđači. Obavještavamo sve neuspješne ponuđače (kao i predstavnike javnosti koji žele informaciju), koji je ponuđač dobio posao i za koju ponudu. Obavještavamo neuspješne ponuđače i objasnimo im da su poštovana sva pravila i propisi.14 Omogućavamo žalbene postupke15 gdje nezavisna treća strana ili advokati neuspješnih ponuđača mogu pregledati sve zapisnike državne agencije.16 Sprovodimo odgovarajući nadzor, kao što je nadzor generalnog inspektora,17 da provjerimo postupke agencije.18 Ipak, važno je napomenuti da se u privatnom sektoru transparentnost rijetko razmatra i malo vrednuje.19 Zbog toga se transparentnost često nalazi u suprotnosti sa onime sto se smatra trgovačkom praksom. Ipak, vjerujemo da je transparentnost vrijedna truda kada se radi o trošenju javnih fondova. Nadalje, transparentnost pomaže da se osigura integritet koji opet promoviše konkurenciju.

13Vlada objavljuje svoje nadolazeće potrebe u štampi i preko interneta kroz Commerce Business Daily (CBD). Vidi općenito, 48 C.F.R. § 5.101 (a) (1); http://cbdnet.gpo.gov. 14 U dogovorenim državnim javnim nabavkama, isključeni ponuđači imaju pravo da pokrenu ispitivanje. 10 U.S.C. § 2305 (b) (6) (A); 41 U.S.C. § 253 b (f)-(h). 15 Federalni propis za nabavke, 48 C.F.R. § 33.101, definiše “žalbu” kao:

“pismeni prigovor od strane interesne strane zbog bilo čega od slijedećeg: (a) Traženje ili drugi zahtjev od strane agencije za ponude ugovora za javnu nabavku roba ili usluga. (b) Poništenje potraživanja ili drugog zahtjeva. (c) Dodijeljivanje ugovora. (d) Prekidanje ili poništavanje dodijeljenog ugovora ako pismeni prigovor sadrži tvrdnje da je prekidanje ili poništenje bazirano na djelomičnim ili potpunim nepravilnostima u vezi dodjele ugovora.”

16Procedure prigovora mogu donijeti dobro stranama koje su uključene u proces kao i sistemu u cjelini. “Kada je Kongres položio smjernice koje će se slijediti u sprovođenju ovlasti u određenim poljima, bila je potrebna određena procedura po kojoj oni koji su oštećeni proizvoljnim i kapricioznim radnjama državne agencije ili službenika koji ignorišu procedure, mogu odbraniti svoj interes, i u isto vrijeme unaprijediti javni interes...”

Scanwell Labaratories v. Shaffer, 424 F.2 d 859, 864 (D.C. Cir. 1970.), koristeći analizu suca Franka u Associated Industries of New York State, Inc. V. Ickes, 134 F.2 d 694, 704 (2 d Cir.), napušten kao sporan, 320 U.S. 707 (1943.). Sud je dalje naglasio da:

“državni interes u prevenciji dodijeljivanja ugovora kroz proizvoljne ili kapriciozne radnje može se odbraniti sudskim procesom od strane oštećene nezakonitim radnjama, ali sam sudski proces se provodi zbog državnog interesa od strane koja je u svojstvu 'privatnog javnog tužioca'.”

424 F.2 d na 864. Sud usvaja, “gledište...da su državni službenici izrađivali ugovore u ime države, da je Kongres također participant u provođenju državne vlasničke uloge i da je najpraktičniji način da se državni službenici za zaključivanje ugovora zadrže unutar svojih ovlaštenja upravo omogućavanje oštećenim stranama ... da imaju sudski pregled aktivnosti državnih službenika.”

424 F.2 d na 866, citiranje, 3 Kenneth Culp Davis, Rasprava o Administrativnom zakonu 220 (1958.). Konačno, sud je rezimirao:

“Ako postoji proizvoljna ili kapriciozna radnja od strane bilo kojeg državnog službenika, ko će se žaliti na to, ako ne strana kojoj je uskraćen ugovor kao rezultat potvrđene nezakonite aktivnosti? Čini nam se da će to biti zdrava provjera aktivnosti Vlade ako se dozvole takvi sudski procesi...kao nadzornik aktivnosti Vlade...”

424 F. 2 d na 866-867 17 Od glavnih inspektora se očekuje, između ostalog, da (1) sprovode i nadziru revizije i istrage, (2) da preporuče politiku za aktivnosti usmjerene na promociju privrede, efikasnost i efektivnost i (3) da onemoguće i otkriju prevaru i zloupotrebu: Akt o glavim inspektorima iz 1978., 5 U.S.C.A. Appx § 2. 18 Vidi također stranicu Agencije za odbranu ugovora na www.dcaa.mil. 19 “Brojni zakoni namijenjeni da osiguraju transparentnost, racionalnost i odgovornost u donošenju odluka, uključujući Akt o administrativnoj proceduri (APA) i Akt o slobodi informacija, primjenjuju se na državne agencije a ne na privatni sektor.” Jody Freeman, “The Private Role in Public Finance” (2000.) 75 N.Y.U. L. Rev. 543, 586-587 (izostavljeni citati).


- 21 -

Ipak, kao što je prije navedeno, ne postoji jedinstven dogovor da se sistem javnih nabavki treba zasnivati samo na transparentnosti, integritetu i konkurenciji. Drugi ciljevi zaslužuju diskusiju. Težnje konkurenata Jedna od najpopularnijih ambicija pokreta za reformu sistema javnih nabavki 90-ih godina bio je koncept efikasnosti.20 Kritičari američkog sistema navode da, historijski gledano, efikasnost nije bila primarni cilj procesa javnih nabavki i, prema tome, naš sistem je napravljen da spriječi efikasnost.21 Ipak, u svakom poslu koji uključuje trgovinu efikasnost igra važnu ulogu. Kada govorimo o efikasnosti u ovom kontekstu, fokusiramo se prvenstveno na administrativnu i poslovnu efikasnost (iako se koncept može primjeniti u mnogo širem kontekstu).22 Drugim riječima, sistem javnih nabavki je efikasan kada troši najmanji iznos sredstava u procesu kupovine onoga što je potrebno. Sistem koji upošljava najmanji mogući broj ljudi koji obavljaju potrebne nabavke, troši manje sredstava.23 Međutim, ako su Vaši kupci premoreni radom, takav sistem

20 S. L. Schooner, “Fear of Oversight: The Fundamental Failure of Businesslike Government” (2001.) 50 Am. Univ. L. Rev. 21Ustvari, postoji najmanje jedan primjer gdje je Kongres donio zakon da administrativna efikasnost nije apsolutni prioritet. “Samo smanjenje troškova administracije ili osoblja neće biti opravdanje za 'umotavanje' zahtijeva ugovora ukoliko se ne očekuje da će uštede troškova biti znatne u odnosu na dolarsku vrijednost zahtijeva javne nabavke koji treba da budu konsolidovane.” 15 U.S.C. § 644 (e) (2) (c) (dodan naglasak). 22 “Da bi se odredila efikasnost programa, organizacija treba jednostavno da izmjeri troškove po očišćenoj milji. Ali, da bi se odredila efikasnost politike, morao bi se izmjeriti trošak potreban da bi se postigao željeni nivo čistoće ulica, bilo kojom metodom — čišćenjem ulica, prevencijom, oslanjanjem na vlastite snage zajednice. Konačno, da bi se izmjerila efektivnost programa, grad može mjeriti zadovoljstvo građana nivoom čistoće ulica. Ali da bi se izmjerila efektivnost politike, moglo bi se pitati građane da li žele da se njihov novac troši čuvajući ulice čistim ili bi alternativne metode, kao sto su izgradnja ili popločavanje, bile poželjnije.” D. Osborne & T. Gaebler, “Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector” (1922.), n. 256 na 354 (naglasak kao u originalu). Također vidi H. A. Simon, V. A. Thompson & D. W. Smithburg, “Public Administration” (1991.), str. 488-510 (rasprava o značenju efikasnosti i sugeriranje da je termin nejasan i dvosmislen).

“Zbog etičkih pogleda koja preovladavaju..., zato što je efikasnost općeprihvaćena kao nešto poželjno, sama riječ je politički simbol značajne potentnosti. Ima moć izazivanja osjećaja iza ponuda za koje je vezana. Većina ljudi smatra da trebaju biti efikasni, i da treba da žele efikasnu državu.

Zato nije čudo što su mnoge debate na našoj političkoj sceni o “efikasnosti” ustvari debate o tome koje vrijednosti država treba implementirati.” Ibid. na 510-511 (naglasak kao u originalu). 23 Trenutna politička klima u Sjedinjenim Državama odražava naizgled nesvjesnu opsesiju sa smanjenjem broja federalnih uposlenika. Vidi općenito, Potpredsjednik Al Gore, “The Best Kept Secrets in Government: A Report to President Clinton 1”, 207 (GPO, 1996.) (pokazuje da izvršna vlast, izuzimajući poštu, ima “najmanje zaposlenih u posljednjih 30 godina”). Jedna od popratnih pojava ovog napora jeste povećan pritisak da se povjere privatnom sektoru tradicionalne državne usluge. Bez razmatranja rizika koji ide uz privatiziranje neodvojivo državnih poslova, ovaj pritisak rezultira i u povećanju troškova.

“Organizacije koje se bave nabavkama za potrebe Ministarstva odbrane objavile su da je smanjenje broja unutrašnjeg ... pomoćnog osoblja uzrokovalo potrebu nabavke dodatnih usluga, kao sto su inžinjering i logističke analize, koje su nekada bile pružane od strane države. Kao rezultat, troškovi tehničke podrške su se povećali jer je ... dobijanje ugovorene podrške bilo skuplje od dobijanja unutrašnje ... podrške ... [C] godišnji troškovi unajmljenog osoblja su značajno viši [$20.000 do $180.000] nego ... troškovi za iste usluge od strane državnih uposlenika.”


- 22 -

postaje skuplji zato što oni ne uspijevaju da postignu najbolje cijene.24 Otuda kupci mogu platiti previše za ono što kupuju.

Također smo povećali naglasak na koncept najbolje cijene,25 ili onoga što neki zovu vrijednosti za novac.26 Drugim riječima, nastojimo da se fokusiramo na to da dobijemo najbolji mogući posao – ili najbolju moguću nagodbu — za državni novac. Takav naglasak se čini logičnim. Nažalost, traženje najbolje cijene obično zahtijeva i više sredstava za kupce, od istraživanja tržišta do pregovora. Isto tako dobijanje najbolje cijene ne udovolji uvijek kupcu (npr. ako kupac zahtijeva vrhunsku kvalitetu bez obzira na cijenu).

Takodjer, 90-ih godina, američki sistem javnih nabavki je povećao naglasak na postizanje zadovoljstva krajnjih korisnika. Logično je kupci nastoje da zadovolje one kojima služe. Nažalost, zadovoljavanje krajnjih korisnika – naročito ako krajnji korisnik preferira određene snadbjevače ili zahtijeva da se roba dopremi brzo – rezultira sa manje konkurencije i višim cijenama,27 ili prosto sramotnim odlukama.

Historijski, naši izabrani predstavnici su gledali na sistem nabavki kao na sredstvo distribucije bogatstva.28 Na primjer, naša Vlada je odlučila da u svojim Izvještaj generalnog inspektora, Unajmljivanje radne snage, n. 17, iznad na 18. Vidi također R.Stillman II, “American Bureaucracy: The Core of Modern Government”, (2. izd., 1996.), str. 307-309 (navodi da rast davanja državnih usluga privatnom sektoru “sve se više razmatra negdje drugo, unajmljena radna snaga je podnijela glavni teret pomamnog smanjenja. Kongres je sve više odobravao 55% smanjenje unajmljene federalne radne snage između 1989. i 2001. Vidi općenito, Akt o opunomoćenju za pitanja nacionalne odbrane za 2000., izd. L. Br. 106-65, § 922, 113 Stat. 512, 724 (5. oktobar 1999.). 24Ured generalnog inspektora, Ministarstvo odbrane, DOD Acquisition Workforce Reduction Trends and Impacts, Report d-2000-088 (29. februar 2000.) http://dodig.osd.mol. Ova studija je između ostalog utvrdila sledeće efekte smanjenja broja osoblja: (1) povećani zaostaci u sprovođenju zaključenih ugovora; (2) nedovoljan broj osoblja da ispuni zahtjeve; (3) smanjen nadzor i blagovremenost u pregledu aktivnosti; (4) teškoće u angažovanju osoblja; i (5) nedovoljna prismotra ugovora. Ibid. na 17-20. 25 “'Najbolja vrijednost' znači očekivani rezultat nabavke koja, prema procjeni Vlade, pruža najveću moguću korist u odosu na potrebe.” 48 C.F.R. § 2.101 26 Na primjer, vidi obračun Ministarstva trgovine Velike Britanije: “Poslovanje sa civilnom vladom kao katalizator postizanja najbolje vrijednosti za novac u trgovačkim poslovima”, www.ogc.gov.uk. 27Fokusiranje na zadovoljstvo potrošača može uzrokovati da kupci “pretjerano obraćaju pažnju na kvalitet proizvoda[…]” remeteći očekivani odnos cijena - kvalitet. W.Kovacic, “Procurement Reform and the Choice of Forum in Bid Protest Disputes”, (1995.) 9 Admin. L. J. Am. U. 461, n. 33 na 486-487, citirajući R. C. Marshall, M. J. Muerer, & J. F. Richard, “The Private Attorney General Meets Public Contract Law: Procurement Oversight by Protest”, (1991) 20 Hofstra L. Rev. 1, n. 160 na 7-8. 28Autor ne smatra da je distribucija bogatstva jedan od primarnih ciljeva sistema javnih nabavki. Ovo ne znači da Kongres ne koristi sistem javnih nabavki da pokuša da redistribuira bogatstvo. Ali ovi napori su prelazni iz istog razloga zbog kojeg su i kontraverzni. Dva primjera pokazuju stalnu turbulenciju koja pogađa socijalnu politiku. Prvo, u istoj godini kada je Kongres povećao učešće malog biznisa u federalnom sistemu javnih nabavki sa 20% na 23%, produžio je Program demonstracije konkurentnosti malog biznisa (Comp - Demo). Comp - Demo favorizira veliki biznis sprečavajući agencije da ostave ugovore malom biznisu u četiri privredne grane gdje se mali biznis pokazao konkurentnim. Drugo, Kongres je efektivno uništio svoj akcioni program ugovora dopuštajući Ministarstvu odbrane (koje predstavlja 60% državne kupovine) da suspenduje korištenje preferentnih cijena za siromašne firme u svakoj godini u kojoj se osvari cilj od 5% participacije. Vidi S. L. Schooner, “Mixed Messages: Heightened Complexity in Social Policies Favoring Small Business Interests” (1999.) 8 P.P.L.R. CS78, CS82-CS83. Nadalje, distribucija bogatstva je samo podskup većeg fenomena opterećivanja procesa javnih nabavki (ili, procesa javne uprave) sa naporima da se promovišu socijalne politike. Ova socijalna politika pored toga što potencijalno distribuira bogatstvo domaćim proizvođačima, uglavnom vojnim snabdjevačima i malom (i malim siromašnim biznisima ili onim čiji su vlasnici žene) biznisu, također zahtijeva radna mjesta bez droge, standarde profesionalne


- 23 -

nabavkama da prednost domaćim firmama, da bi podržala domaće firme, naročito mali biznis.29 U isto vrijeme naši dolari za javne nabavke mogu biti usmjereni prema posebnim proizvođačima da bi se održala dovoljna stručnost ili privredni kapacitet u očekivanju budućih nepredviđenih situacija. Možete usmjeriti kupovinu prema dobavljačima koji se nalaze u geografskim područijima visoke stope nezaposlenosti. Aksiomatično je da javna potrošnja može uticati na ponašanje i unijeti rast u zajednicama i ekonomskim sektorima. Obrnuto, napori da se bogatstvo redistribuira kroz sistem javnih nabavki – po svojoj samoj prirodi – ograničavaju konkurenciju.30 Sasvim jednostavno, kada se razne izborne jedinice ili posebne interesne grupe takmiče za njihov očekivani “pravedan dio kolača”, ostali ostanu uskraćeni.

Teško je opisati režim javnih nabavki bez priznavanja uloge izbjegavanja rizika. Izbjegavanje nepotrebnog rizika je temeljna odgovornost svake državne institucije. S druge strane, pretjerana obsesija sa izbjegavanjem rizika može ugušiti kreativnost i inovativnost i učiniti instituciju neefikasnom. Nadalje, postoji bezbroj mehanizama za kontrolisanje različitih tipova rizika. Na primjer, u Sjedinjenim Državama, koncept odgovornosti se koristi da odstrani neželjene ili nekompetentne ugovarače.31 Način na koji su opisane državne potrebe – na primjer da li su uključene specifikacije dizajna ili izvršenja -- može pomjeriti rizik izvršenja među ugovornim stranama.32 Različite vrste ugovora – od fabrički fiksne cijene do refundiranja sredstava — moduliraju izlaganje države potencijalnim prekoračenjima troškova.33 Pored toga, klauzula za obustavu

sigurnosti, pridržavanje zakonima o radu, preferiranje kupovine roba bezopasnih za okolinu itd. Prema tome, dok autor priznaje da je Kongresna manipulacija procesa javnih nabavki značajan aspekt ili odlika sistema, autor se ne može složiti da je distribucija bogatstva temeljni princip režima javnih nabavki. 29 Za informacije o stalno rastućim ovlastima koje opterećuju američki sistem javnih nabavki, vidi 48 C.F.R odjeljak 19 (Programi za mali biznis, uključujući preference za siromašne biznise i biznise čiji su vlasnici žene), odjeljak 22 (Primjena Zakona o radu na državne nabavke), odjeljak 23 (Okolina, očuvanje, sigurnost na poslu i radni ambijent bez droge), odjeljak 25 (Strane nabavke (ili preference prema domaćem)); 48 C.F.R pododjeljak 25.1 (Indijanski podsticajni program), pododjelak 26.3 (Historijski crnački fakulteti i Manjinske institucije). Vidi također nedavne amandmane na Uredbu o federalnim nabavkama koji se tiču implementacije Izvršnog naloga 13101, na 65 Fed. Reg. 36016 (6. juni 2000.), koji dopunjavaju 48 C.F.R. §§ 4.3, 11.0, 11.3, 23.4, 23.7 (uključujući programe kojima se promovišu javne nabavke roba i usluga bezopasnih za okolinu, kao što su robe ili usluge “koje imaju manji ili smanjeni uticaj na ljudsko zdravlje i okolinu kada se uporede sa konkurentskim robama i uslugama iste namjene”, odobravanje upotrebe papira sa minimalnim recikliranim sadržajem itd.). 30Nadalje, kontraverzna priroda ove politike često vodi ka snažnim inicijativama da se ona izbjegne. Vidi općenito, M. Cancian, “Acquisition Reform: It's Not as Easy as it Seems”, Acquisition Rev. Q. (ljeto 1995.) 198, 191, koja objašnjava da:

“Ljudi unutar sistema često smatraju nezakonitim ove ciljeve jer oni nemaju direktne veze sa nacionalnom sigurnošću ili nabavkama. Zaista, oni izgledaju kao djela moćnih posebnih interesa koji nastoje da iskrive zakon u svoju korist. Međutim, demokratija je zbrkan oblik uprave. Nečiji sebični interes je nečiji drugi vitalni nacionalni prioritet.”

31 Da bi se smatrao odgovornim, ugovarač mora imati adekvatne financijske resurse; biti u stanju povinovati se potrebnom rasporedu; imati zadovoljavavajući dosadašnji rad; imati zadovoljavajući stepen integriteta i poslovne etike u dosadašnjem radu; imati potreban nivo organizacije, iskustva, računovodstvene i operativne kontrole i tehničke vještine; imati potrebnu proizvodnju, opremu i objekte; i biti u svakom pogledu pogodan pred odgovarajućim zakonima i propisima, 48 C.F.R. § 9.104-1. 32 Vidi 48 C.F.R. § 11.002 (a) (2). 33 Vidi općenito, 48 C.F.R. odjeljak 16.


- 24 -

ugovora omogućava državi da izbjegne izvršenje tamo gdje je potreba za ugovorenom robom prestala ili je prevaziđena određenim događajima.34

Konačno, jedan drugi sistemski cilj se često gubi u naporima da se postigne neka ili sva od prethodno razmotrenih pravila. Ipak, važnost jednakosti, naročito u maksimiziranju transparentnosti, konkurencije i efikasnosti između ostalih ne može biti prenaglašena. Jedinstveni sistem javnih nabavki zahtijeva da sve državne službe kupuju na isti način, slijedeći iste zakone, pravila i postupke. Takav sistem je efikasan jer prodavači ne moraju učiti nova pravila da bi poslovali sa različitim agencijama ili ministarstvima. Nadalje, mnogo je lakše obučiti državne kupce i to omogućava kupcima da rade za razne agencije ili ministarstva tokom svoje karijere. Pored toga, ako država konzistentno koristi standardne mjere i klauzule,35 proces teče lakše.36 Obavljanje poslova postaje rutina. Sve strane u poslu razumiju pravila igre. Zaključak

Na kraju, svaka Vlada mora odlučiti koliko diskrecije ili fleksibilnosti želi povjeriti svojim kupcima.37 U svakom individualnom poslu, veća fleksibilnost kupca treba rezultirati većim zadovoljstvom potrošača i boljoj vrijednosti za novac. Sistematičan pregled, široka povjerljivost, diskrecija ili fleksibilnost za sve vaše transakcije, može smanjiti transparentnost i konkurenciju. Prema tome, ova diskrecija može proizvesti nedostatak kontrole koja može zaprijetiti javnom povjerenju u vaš sistem javnih nabavki.

Nijedan sistem ne može postići sve ove ciljeve. Niti država može očekivati da će ciljevi njenog sistema ostati stalno isti. Određivanje najvažnijih ciljeva je težak, stalno rastući izazov.

Pošto nijedan sistem ne može postići sve ove ciljeve (ili mnoge koji nisu spomenuti), vaša namjena iziskuje važno usklađivanje. Postoje značajni transakcijski, ekonomski i socijalni troškovi vezani za maksimiziranje transparentnosti, integriteta i konkurencije. Ipak, autor vjeruje da su ovi troškovi odlična dugoročna investicija. 34 Vidi općenito, 48 C.F.R. odjeljak 49; 48 C.F.R. §§ 52.249-1, -2. 35Za pregled svih potrebnih ili opcionih vladinih propisa i klauzula, organizovanim prema brojnim vrstama ugovora koje je vlada iskoristila (npr. snadbijevanje po fiksnoj cijeni, snadbijevanje sa nadoknadom troškova, istraživanje i razvoj fiksnih cijena, konstrukcija nadoknade troškova, vrijeme i materijal, trgovačke stavke itd.), vidi matricu klauzule i propisa na C.F.R § 52.301. 36 S. L. Schooner, “Fear of Oversight: The Fundamental Failure of Businesslike Government” 50 Am. Univ. L. Rev. str. 94-95. 37Na primjer, autora interesuje to što su američke reforme iz 1990-ih omogućile da sloboda odlučivanja kupca djeluje na poslovan način na račun nadzora i birokratske kontrole. U ovom pogledu čitaocima se Malcolm Sparrow može činiti informativnim:

“Priroda i kvalitet regulatorne prakse zavisi od toga koje zakone nadležni izaberu da primjene; i kada; kako fokusiraju svoje napore i strukturiraju svoju slobodu odlučivanja; od njihovog izbora pridržavanja nabavkama. Ipak, nejasni recepti za reizum ili reformu uprave...malo govore o ovim pitanjima a ponekad ih potpuno ignorišu. Popularni recepti za reformu fokusiraju se na usluge, kupce, kvalitet, proces menadžmenta, ne na menadžment pridržavanja zakonima, kontrolu rizika, ili struktuiranje primjene nametnute diskrecije. Snažno se oslanjaju na alate i metode menadžmenta uvezene iz privatnog sektora koji ima malo sličnih izazova.”

M. K. Sparrow, “The Regulatory Craft: Controlling Risks, Solving Problems, and Managing Compliance” (2000.) (dodan naglasak).

www.javnenabavke.ba


Zahtjevi po pitanju transparentnosti

Peter Trepte

Zahtjevi po pitanju transparentnosti Peter Trepte

- 27 -

Moram da kažem da sam bio veoma sretan kada sam kao zadatak za današnju prezentaciju dobio temu “zahtjevi po pitanju transparentnosti” a ne nešto što bi imalo naziv “princip transparentnosti”. “Princip transparentnosti” je termin koji se sve češće koristi i to, po mom mišljenju, nepravilno. Na samom početku reći ću da je, pored nekoliko značajnih izuzetaka, tek nekoliko značajnih izmjena uvedeno novim konsolidiranim direktivama.2 Tako, ću, iskoristiti ovu priliku koja mi se ukazala, i kroz ovu temu pokušati da pružim objašnjenja za lakše razumijevanje same svrhe zahtjeva po pitanju transparentnosti koji se nalaze u Direktivama. Također ću istovremeno, bez sumnje, unijeti i malo kontroverze u nešto što nažalost postaje generalni stav kada su u pitanju (sic.) ciljevi transparentnosti.

Uvod Čini mi se da mnoge osobe koje se bave propisima javnih nabavki počinju sve više i više da govore o transparentnosti kao o Svetom Gralu, koji će kada se dosegne, ukloniti sve nepravilnosti i sve zle namjere koje se, opravdano ili ne, povezuju sa javnim nabavkama, te da ćemo time dobiti jedan savršeno efikasan sistem javnih nabavki koji besprijekorno funkcionira. Čak je i Evropski sud pravde, iniciran od Evropske komisije, krenuo tim putem, te uveo, po prvi put3, opći pricip transparentnosti iz Sporazuma4. Na nivou Svjetske trgovinske organizacije, Sekretarijat za GPA (Government Procurement Agreement – Sporazum o javnoj nabavci) radi već jedno određeno vrijeme na “Sporazumu o transparentnosti” sa namjerom, da sažimanjem svih osnovnih principa transparentnosti i pravljenjem nacrta za jedan manje krut i obvezujući sporazum, privuče veći broj članica potpisnica GPA iz zemalja u razvoju. Ipak, dok je izgledalo da postoji konsenzus o značaju transparentnosti kao fundamentalnog principa, jedak stav nije postojao i o načinu na koji se može postići potrebna transparentnost5. Ipak, izgleda da se od ovakve inicijative počelo odustajati nakon odluke donešene na sjednici Generalnog Vijeća u Dohi, 01.08.2004. godine.

Ovaj neuspjeh je možda rezultat, kako sam i ranije pominjao6, nedostatka precizne definicije i/ili razumijevanja izraza “transparentnost”. Ovo nije samo problem koji je ograničen ovim navodnim Sporazumom o transparentnosti, već

1 Advokat, Littleton Chambers, London 2 Direktive 2004/17 i 2004/18. 3 Vidi slučajeve C-275/98, Unictron Scandinavia [1999] ECR I-8291 i C-324/98, Teleaustria [2000] ECR I-10745. 4 Vidi, za još informacija, Treumer i Werlauff, “The leverage principle: secondary Community law as a lever for the development of Primary Community Law” (2003.) 28 ELR 124. 5 Dokumenti Svjetske trgovinske organizacije WT/WGTGP/W/10 i 11. Vidi također, Prieβ and Pitschas, [The proposed WTO Agreement on Transparency in Government Procurement – Doha and Beyond] (2000.) 11 PPLR NA 13, 14. 6 Trepte. “Regulating Procurement: Understanding the Ends and Means of Public Procurement Regulation” (OUP, 2004.).


- 28 -

problem koji se primjenjuje na svaki pokušaj da se iz niza praktičnih zahtjeva apstrahiraju određeni opći ili generalni principi ili koncepti kojima se želi kreirati određeno željeno i univerzalno razumijevanja ciljeva propisa javnih nabavki. Ovim ne pokušavam sugerirati da nije poželjno pozivati se na takve koncepte ili principe u kontekstu propisa, tamo gdje je to korisno; već jednostavno želim reći da je također neophodno prepoznati da se takvi izrazi koriste samo kao oznake, te razumijeti da se kao oznake, mogu koristiti na različite načine i da za različite ljude mogu imati drugačiji značaj. “Transparentnost” je naime samo oznaka7, iako se često predstavlja kao jedan od primarnih ciljeva propisa o javnim nabavkama. Smatra se da transparentnost nije sama sebi cilj; to je mehanizam koji se koristi kako bi se postigao određeni drugi cilj. Transparentnost je sredstvo, a ne cilj, i svrha tog sredstva se mora razumijeti da bi se ono efikasno primjenilo. U ovoj prezentaciji, ja ću pokušati da identificiram načine na koje se ovo sredstvo može koristiti kako bi se razumjela sama svrha zahtjeva po pitanju transparentnosti, te ću izbjegavati predstavljanje transparentnosti kao primarnog cilja propisa o javnim nabavkama.

Posmatranjem općih zahtjeva transparentnosti8, dolazimo do jasnog zaključka da se transparentnost primarno koristi u svrhu zaštite ekonomske efikasnosti te kako bi se omogućila kontrola cijelog nabavnog procesa od strane regulatora (državnog ili međunarodnog). Ja ću se, shodno tome, koncentrirati na dvije teme. U slučaju ekonomske efikasnosti, reći ću da ne mislim jednostavno samo na pojam tehničke efikasnosti koja pretpostavlja da se postupci nabavki obavljaju brzo i bez nepotrebnog trošenja vrijednih vremenskih i ljudskih resursa. Da se razumijemo, to je također veoma bitno, ali kada govorimo o ekonomskoj efikasnosti, koristim ovaj izraz na način na koji bi ga koristili ekonomisti. Prije nego pređemo na tretiranje teme ekonomske efikasnosti i kontrole, bitno je, u svakom slučaju, razumijeti da su transparentnost i zahtjevi po pitanju transparentnosti nametnuti trima različitim stranama u postupku nabavke: vladi/javnom organu, agentu nabavke posredniku9 i ponuđaču. Većina sistema javne nabavke primjenjuju preklapajuće zahtjeve o transparentnosti koji su usmjereni na sve tri strane. Svaka od njih ima ili može imati drugačije ciljeve i svaka štiti informacije koje nisu dostupne drugima.

7 Slična teorija vrijedi i za ostale “principe”, kao što su princip jednakog tretmana, nediskriminacije, konkurentnosti i efikasne razmjene vrijednosti za novac. 8 Tj. ne onih ograničenih na Direktive EZ koji su po svom obimu mnogo uži od mnogih drugih sistema javnih nabavki. 9 “Agent” se ovdje koristi kao ekonomski termin, u ovom slučaju to je državni službenik (službenici) koji sprovode nabavku u ime njihovog “nadređenog”, vlade. Također u slučajevima kada nezavisni posrednici djeluju u ime vlade, primjenjuje se slična podjela.


- 29 -

Ekonomska efikasnost U idealnom ekonomskom svijetu, ekonomska ili alokativna efikasnost jeste prirodni rezultat slobodnog tržišta. Postojanje takvog prirodnog rezultata u svakom slučaju, zasniva se na uspostavljanju intelektualne izgradnje savršene konkurencije. Taj koncept savršene konkurencije je bitan zbog razumijevanja i tržišta, uključujući, i tržište nabavki, i sredstava koja se koriste u svrhu interveniranja ili ispravki na samom tržištu. Iako rizikujem da ću previše pojednostaviti cijeli ovaj sistem, ipak navodim da bi se ustvari moglo reći da bi rezultat postupka u kojem svi faktori vezani za nabavku roba i usluga zadovoljavaju savršeno konkurentne strukture bio ekonomska efikasnost10. Ako pretpostavimo da je tržišni sektor jedini način putem kojeg društvo kontrolira alokaciju društvenih resursa, sve odluke donose pojedinačni potrošači i proizvođači koji pokušavaju da maksimiziraju svoju korist i profit. Efekti tog procesa maksimizacije jesu da proizvođači i potrošači donose svoje odluke na osnovu ocjene odnosa između dobiti i troškova, tj. poredeći dodatnu korist koja se dobija uključenjem u određenu aktivnost koja povlači i dodatni trošak. Taj odnos će se konstantno mijenjati u zavisnosti od razlika kada su u pitanju mogućnosti zarade, različitosti ukusa i preferencije pojedinca. Konačna vrijednost bilo kojeg segmenta zavisi od potrošačevog ukusa koji određuje način na koji ljudi određuju vrijednost za nešto što su postigli.

Tradicionalna ekonomska analiza tretira aktere na tržištu kao konstantne varijable koje imaju za svrhu maksimiziranje koristi. Pretpostavlja se da potrošači (i, kada je u pitanju nabavka, vlada nije ništa drugo nego potrošač) donose opravdane odluke kako bi postigli konzistentne ciljeve korištenjem efikasnih sredstava. Uzimajući u obzir činjenicu da potrošači imaju sposobnost procesuiranja svih relevantnih informacija (što u ovom kontektsu jeste bitan problem – pogledati u daljem tekstu), oni će potrošnju birati prema maksimalnoj koristi. To je direktna analiza omjera troška i koristi koja se određuje prema preferencama (ukusu) potrošača. Ovaj izbor ukazuje nam samu vrijednost koju potrošač veže za određeni proizvod. U nenaučnim okvirima, ovaj izbor predstavlja razmjenu “vrijednosti za novac” koju ostvaruje potrošač, odnosno procjenu koja je individualna procjena samo tog potrošača, obzirom da odražava ocjenu koristi tog potrošača11.

Ipak, vlada nije kupac kao svaki drugi te kao takva ne može biti tretirana kao konstantna varijabla. Ona je kupac koji u isto vrijeme odgovoran na dobrobit svojih građana. Rezultat takve odgovornosti, čak i kada je u pitanju nabavka, jeste da postizanje ekonomske efikasnosti nije njena jedina funkcija. Ona također zadovoljava ciljeve od društvenog i ekonomskog značaja; političke obaveze i prioritete12; ili osigurava svoju poziciju na međunarodnoj sceni.

10 Takav efikasan rezultat naziva se Pareto optimal, prema ekonomisti Vilfredu Paretu, pod tim se smatra da resursi ne mogu biti realocirani tako da pomažu jednom pojedincu a odmažu drugom. Odnosno da jedan mora gubiti da bi drugi dobio. 11 Kao opći cilj, smatra se da “razmjena vrijednosti za novac” nije cilj koji je moguće objektivno ocijeniti obzirom da zavisi od vrijednosnog suda određenog potrošača. 12 Kao tijelo koje zastupaju političari, vlada također može imati neke druge prioritete, koji mogu predstavljati želju za reizborom što također može utjecati na regulatorne politike.


- 30 -

Vlada kao kupac svoje preferencije i odabir vrši tako da reflektira društvene i političke (etičke) strategije radi kojih su baš nju birači izglasali. “Razmjena vrijednosti za novac” će kao rezultat svega navedenoga, uključivati analizu omjera između troška i dobiti koja će voditi računa i o uspješnosti postizanja navedenih ciljeva. Ovu su sve segmenti koji će imati utjecaj na ciljeve vezane za ekonomsku, društvenu i političku strategiju u vezi sa ekonomskom efikasnošću. Potrebno je uspješno balansirati između tih strategija i ekonomske efikasnosti, i o tome će kasnije danas govoriti naredni govornici.

Ipak, početna tačka za ovu prezentaciju, jeste priznanje da je vlada drugačiji kupac i kada je još jedan bitan aspekt u pitanju. Vlada nije pojedinac, vlada je skup pojedinaca, koji čine zajednicu, i koji se u principu nalaze na jednoj hijerarhijskoj skali unutar te zajednice13. Odnos između tih pojedinaca regulira se preko vladinih institucija. Jedna od najbitnijih stvari u ekonomskoj teoriji, kada je u pitanju javna nabavka, jeste da se po svom konceptu, takva institucija može podijeliti na dva segmenta: vladu (koju predstavljaju političari) i birokratski sistem (koji predstavljaju vladini posrednici). Oni stoje u agencijskom odnosu, u kojem je vlada kupac a predstavnik birokratskog sistema vladin posrednik. Odnos između kupca – vlade i vladinog posrednika Kao prvo, interesi kupca i posrednika ne moraju biti identični i za očekivati je, da će se oni vremenom, razlikovati. Kao drugo, obje strane imaju različit odnos prema vanjskom svijetu. Kada je u pitanju nabavka, posrednik je bliži samom nabavnom procesu i stoga će imati više informacija o tržištu i ponuđačima, od samog kupca. To se naziva informacijskom asimetrijom između kupca i posrednika koja može, kada se njihovi interesi ne poklapaju, omogućiti posredniku zloupotrebu svog položaja. To predstavlja direktnu prijetnju nabavnom procesu kada je u pitanju tržišna kupovina. Ovakvo razilaženje se može još produbiti dodatnom informacijskom asimetrijom između vlade i dobavljača (preko posrednika) i između samog posrednika i dobavljača. Ovakav agencijski odnos pruža mnoge, slučajne i namjerne, prilike za zloupotrebu postupka. Mito i korupcija su očiti primjeri namjerne ekspolatacije ovog procesa u svrhu pribavljanja lične koristi. Opasnost je da, kada je u pitanju maksimiziranje koristi, cilj posrednika nije maksimiziranje društvene ili ekonomske koristi (vladin cilj) već maksimiziranje svoje lične koristi ili koristi za svoj odjel, tj. povećanje ličnog dohotka ili budžeta odjela, bolji radni uslovi, mogućnost boljeg zaposljenja, itd. Ciljevi posrednika se ne moraju obavezno poklapati sa onim što vlada želi postići. To ide toliko daleko da je moguće da su posrednikovi lični ciljevi u suprotnosti sa ciljevima kupca vezanim za društvenu korist, čime se društvena korist shodno tome umanjuje. Ovaj problem za propise o javnim nabavkama postaje problem kontrole posrednika. Cilj je pronaći način na koji će se ciljevi obje strane poklapati te obezbijediti stimulativne i kaznene mjere koje će osigurati da posrednik vrši svoju dužnost u skladu sa ciljevima vlade.

13 Uz različite varijacije.


- 31 -

Lobiranje od strane industrijskih grupa može imati utjecaj na odluku posrednika vezanu za nabavku, iako to, samo po sebi, ne mora implicirati da posrednik u tome ima ličnu korist. Ali, kada je moguće da posrednik želi dobiti određenu korist na osnovu bliže saradnje sa interesnom grupom, kao što je mogućnost zaposlenja ili konsultantski angažman, njegove aktivnosti postaju sumnjivije.

Agencijski odnos može sam po sebi biti razlog za nepotrebni trošak i neefikasnost, čak i kada posrednik ne želi namjerno zloupotrijebiti određenu situaciju. Nedostatak zajedničkog identificiranja svrhe saradnje između kupca i posrednika jeste, u poređenju sa gore navedenim, korektniji, ali i dalje neefikasan postupak. Da je kupac recimo privatna firma, njen cilj bi bio maksimiziranje svog profita. Vlada nema takav profitni motiv, i nedostatak neke usporedive jedinice za mjerenje efikasnosti će utjecati na posrednika. Smanjenje njegovog radnog napora ili neuspjesi na poslu mogu umanjiti vladinu efikasnost, ali to direktno ne utječe na vladin profit (prihod). Neefikasna nabavka rijetko vodi do zatvaranja nekog odjela i samo u slučajevima u kojima se dokažu nepoštene radnje, dolazi do otpuštanja s posla. Uz to, poznavanje tržišta nabavke mora biti adut koji posjeduje posrednik, a ne kupac, tako da za kupca može biti teško čak i prepoznati postojanje neefikasnosti.

Kao rezultat toga, često se dešava da posrednici kupuju robe i usluge bez vođenja računa o “profitu” (u značenju smanjenja troškova) koji vlada očekuje kako bi zadovoljila druge društveno potrebne ciljeve. Obzirom da posrednik ne vidi direktnu korist od povećanog profita koji se javlja kao rezultat primjene ekonomski efikasne nabavke, on može nastojati da ignorira tu efikasnost. Njega također više može brinuti “profit” birokratskog sistema a ne “profit” vlade u cjelosti. Vladini odjeli uglavnom funkcioniraju na osnovu godišnjih budžeta koji se određuju prema definiranim potrebama tih odjela. Što je veća potreba odjela, veći je i budžet što rezultira povećanjem u veličini, osoblju, snazi i ugledu. Nepotrošen alocirani budžet (kao rezultat efikasne nabavke14, npr.) će se posmatrati kao odraz umanjenjih potreba, a ne kao odraz poboljšane efikasnosti te će najvjerovatnije dovesti do smanjenja budžeta uz prateće smanjenje broja osoblja i ugleda.

Uprkos tome što je korektan i pošten, posrednik jednostavno može biti nepažljiv, obzirom da ne postoji nikakva stimulacija koja bi ga navela da radi drugačije. Jednako ozbiljan slučaj je i onog posrednika koji je sve osim nepažljiv, i koji brižno brine za javno dobro. On smatra da je njegova dužnost da postigne najbolje rezultate; problem u ovome jeste da je taj “najbolji” rezultat u njegovoj ocjeni najbolji proizvod, koji je skoro uvijek i najskuplji proizvod. Ovdje se javlja opasnost da ugovorene specifikacije budu previše optimistične i da vlada dobije proizvode koji su daleko bolji od onoga što joj ustvari treba, a što za posljedicu ima preveliku potrošnju sredstava i stvaranje drugočnih troškova. Nedostatak tog profitnog motiva odražava se u želji da se obezbijedi najbolja usluga bez obzira na povećanje troška koji se stvara.

14 Ovdje se misli na tehničku efikasnost.


- 32 -

Informacijske asimetrije Sposobnost posrednika da ostvari korist u postupku nabavke javlja se u principu radi toga što on ima više informacija o tome od kupca. On zloupotrebom svog položaja dobija mogućnost da se obogati na vladin račun, a time i na račun društva. Načini na koje posrednik može odstupiti od svojih ugovornih obaveza prema poslodavcu su već ranije gore pomenuti, i sa ove tačke gledišta, svrha propisa o javnim nabavkama može se posmatrati kao pokušaj praćenja i kontroliranja aktivnosti posrednika kako bi se minimizirala ta odstupanja. Ipak, sam posrednik je u nepovoljnoj informacijskoj situaciji u odnosu na ponuđača. Dok on možda ima više informacija o tržištu i ponuđačima od kupca, isto tako ponuđači imaju više informacija i jedni o drugima i o tržištu od posrednika. Ovo povlači dalji niz pitanja kojima se bave propisi javnih nabavki.

U ovom kontekstu, transparentnost je u biti pitanje prilike; pružanje posredniku sredstava koja su mu potrebna kako bi prikupio informacije na kojima će bazirati svoju odluku. Posrednik, ako želi da dobije najbolju vrijednost za novac, mora biti u poziciji da izvrši tu procjenu. Za to su mu potrebne informacije od potencijalnih izvora sa tržišta, od ponuđača. Oglašavanje je najbitniji mehanizam za istraživanje tržišta (prikupljanje informacija) koji se koristi u kontekstu nabavke.

U tržišnoj ekonomiji, primarna informacija koja mu je potrebna jeste informacija o cijeni. Očekuje se da cijena služi kao vodilja kojom se indicira nedostatak određenog proizvoda i prikazuju uslovi ponude i potražnje za određeni proizvod u svakom trenutku. To može biti jedina informacija koja mu je potrebna u slučaju homogenih ili standardiziranih proizvoda ali, čak i u ovom slučaju, sam posrednik nalazi se u nepovoljnijoj situaciji u poređenju sa ponuđačima. Tržišnu cijenu određuje tržište i tamo posrednik mora pronaći cijenu. U većini slučajeva, ipak, posrednik mora imati i više informacija od obične cijene. Proizvodi su rijetko homogeni, kvalitet im je često različit a prodaju se i uz različite, manje ili više potrebne, dodatne opcije. U slučaju tako različitih proizvoda, posrednik mora posjedovati cjelokupne i tačne informacije o svim segmentima koji djeluju na proizvod koji se nudi kako bi donio informiranu odluku o javnoj nabavci. Čak i u slučaju specijaliziranih posrednika za nabavku, ponuđači ipak imaju više potrebnih informacija za bilo koju javnu nabavku. Ponuđači poznaju tržište, proizvode i načine dostave. Oni poznaju detalje o cijeni sirovinskog materijala, transporta i proizvodnje. Samo oni znaju svoj trošak proizvodnje i sposobnosti za izvođenje tog ugovora.

U odsustvu konkurencije, ponuđači nemaju nikakav naročit interes da otkriju te relevantne informacije. Kada cijena nije jedni kriterij, posrednik može, krivo zaveden, kupiti proizvod na osnovu kvalitativnih faktora koji nisu tačni, naročito kada te informacije daje limitiran broj ponuđača čiji je primarni cilj prodaja tog proizvoda. Oglašavanje je sredstvo kojim se podupire potrebna konkurencija koja će posredniku osigurati element za poređenje, mjerilo pomoću kojega će mjeriti informacije koje dobija. Transparentnost konkurentskog procesa je sredstvo kojim se ponuđačima pruža stimulacija da se ponašaju kao “pošteni


- 33 -

brokeri”. Posrednik mora imati način kojim će nametnuti transparentnost ponuđačima; on zahtjeva podnošenje ponuda koje uključuju (ili koje ispravno odražavaju) sve relevantne informacije.

Nivo transparentnosti će također imati kvalitativni efekat na aktivnosti ponuđača. Ponuđačima je kao i posrednicima potrebna transparentnost, obzirom da će ponuđači biti spremni da se ponašaju kao pošteni brokeri jedino ako imaju povjerenje u sam postupak nabavke. Povjerenje u sam postupak implicira ne samo da će njihove ponude biti pravično i jednako tretirane u odnosu na sve druge ponude, već da je obaveza kupca da to tako i bude. Konsekvence transparentnosti Nakon što smo se upoznali sa svim ovim pojedinostima, možemo identificirati svrhu zahtjeva o transparentnosti u odnosu na ova tri gore navedena segmenta. Kada je u pitanju vlada / javni kupac, njegov interes je da uvijek zna šta to posrednik radi kada je u pitanju nabavka, a u svrhu osiguranja toga da posrednik djeluje u interesu svog poslodavca, da nema ličnu korist od bilo koje nabavne transakcije i da vodi postupak na efikasan način. Transparentnost je sredstvo koje vlada koristi kako bi dobila činjenice potrebne u svrhu verificiranja postupka i administrativne kontrole15. Postupak nabavke će se voditi prema pravilima koja uključuju stimulacije (u obliku obaveze) kako bi se osiguralo da se informacije koje posjeduje posrednik ne zloupotrijebe. Obzirom da je direktna kontrola procesa obično nepraktična, kontrola se vrši putem zahtjeva za transparentnost i objektivnost procesa gdje je moguće izvršiti ex post ocjenu i verifikaciju postupaka posrednika. Direktna supervizija zamijenjena je administrativnom kontrolom. To uključuje obaveze posrednika u pripremnoj fazi postupka nabavke, kao što su: odabir nabavne metode, određivanje specifikacija i pravljenje ugovorne dokumentacije u skladu sa ranije ustanovljenim principima. Ipak, osim ako je kupac u mogućnosti da vrši monitoring postupka u vrijeme trajanja samog postupka, što je rijetko slučaj kod bilo koje nabavke, osim nabavki koje uključuju visoke iznose i velike projekte, kontrola se neziostavno radi nakon postupka. U mnogim slučajevima, kontrolu uopće ne vrši vlada, već ostali ponuđači. Pretpostavlja se da oni imaju direktan pristup tim postupcima, i da imaju veći interes u tome da posrednik ne donosi odluke kojima se favorizira određeni ponuđač, već da donosi odluke koje su od interesa za dobru administraciju.

Kada je u pitanju posrednik, on mora sakupiti informacije putem istraživanja tržišta. Kako bi mogao donijeti odluku na osnovu tržišnih mjerila za cijenu. On se također nalazi u nepovoljnom položaju u odnosu na ponuđače obzirom da su ponuđači ti koji posjeduju relevantne informacije i o tržišnim uslovima i o svojim proizvodima i cijenama. Transparentnost koja se postiže oglašavanjem pruža posredniku sredstvo koje mu je potrebno kako bi sproveo istraživanje tržišta. Posrednik mora primijeniti propisane odredbe kako bi: obezbijedio da

15 U slučaju EZ, ovo je eksplicitno navedeno u relevantnim propisima (vidi u daljem tekstu), iako zahtjevi po pitanju nadgledanja i supervizije na ovoj instanci imaju jednak interes i za regulatora Zajednice koji osigurava usklađenost sa propisima Zajednice, i za vladu kao kupca


- 34 -

sve relevantne informacije vezane za postupak i ugovor budu dostupne svim potencijalnim ponuđačima dosta vremena prije krajnjeg datuma za podnošenje ponuda kako bi se time omogućilo ponuđačima da donesu informirane odluke o tome da li su oni u poziciji da se natječu i da li mogu na vrijeme da pripreme ponudu; objektivno primijenio kriterije za odabir ponuda i kriterije da dodjelu ugovora; napravio objektivne tehničke specifikacije koje ne favoriziraju ni jednog određenog ponuđača; ostavio dovoljno vremena za pripremu ponuda u skladu sa kompleksnošću predmeta nabavke, uključujući posjetu relevantnoj lokaciji; sproveo valjanu i ispravnu evaluaciju ponuđača; objavio obavještenje o dodjeli ugovora; obavijestio ponuđače koji nisu odabrani i naveo razloge zbog kojih njihove ponude nisu odabrane ako to nije očito iz odluke o dodjeli ugovora i ako se isto zahtijeva; primjenjivati u svakom segmentu uslove navedene u tenderskoj dokumentaciji.

Transparentnost procesa koji uključuje konkurentnost predstavlja z asame ponuđače stimulaciju da se vladaju kao “pošteni brokeri” i da posredniku daju, putem odgovarajućih ponuda, informacije koje su mu u protivnom nepoznate. Ponuđači moraju imati povjerenja u sistem nabavke, odnosno u obavezu kupca / posrednika da primjenjuje navedene postupke (da nastupa pravično). Povjerenje ponuđača se osigurava kroz transparentnost koja se primjenjuje za vrijeme javnog otvaranja ponuda, dostupnost zapisnika sa otvaranja ponuda i obavještavanje i objašnjenje rezlultata. Uz to, ponuđači zahtjevaju povjerenje i kada je u pitanju implementacija postupka i njihova sposobnost da isprave potencijalna odstupanja. To, s druge strane, zahtijeva transparentne mehanizme za implementaciju propisa.

Za međunarodne regulatore16, transparentnost je također mehanizam koji se koristiti kako bi se osiguralo da beneficija konkurentnosti bude dostupna svim ponuđačima koji prema međunarodnom sistemu imaju pravo da koriste tu beneficiju. Tako se transparentnost manje koristi sa ciljem omogućavanja posredniku dobijanja potrebnih informacija od velikog broja ponuđača a više sa ciljem osiguravanja da ponuđači iz drugih zemalja (koje su članice tog kluba ili grupe zemalja) imaju priliku da se natječu da taj određeni ugovor. Strah koji se javlja, jeste da će, bez pravilnih pravila za oglašavanje i pružanje informacija, kupci nastojati da vrše nabavku unutar svojih zemalja. Nametanje procedura o transparentnosti, ranije oglašavanje i obavještavanje o kriterijima za odabir i kriterijima za dodjelu postupka i obaveza da se specifikacije definiraju unaprijed, gdje je to moguće, prema prepoznatljivim standardima i mehanizmi koji se koriste u svrhu izbjegavanja mogućnosti direktne diskriminacije. Transparentnost, kao posljedica toga, predstavlja različite obaveze za svakog od aktera, daleko od samo šturog nametanja zahtjeva o transparentnosti, bitno je prepoznati razloge zbog koji postoje ovi zahtjevi vezani za transparentnost. Pri izradi propisa o javnim nabavkama, prepoznavanje razloga zbog kojih je transparentnost neophodna u svakom datom kontekstu bit će od pomoći pri preciznom definiranju odgovarajućih propisa koje će biti moguće ispravno primjeniti. 16 Koji, u svrhu ove analize, ovdje mijenjaju prvog od tri aktera u procesu: vladu/ javnog kupca.


- 35 -

Pristup EZ Nakon što smo, na relativno apstraktan način predstavili moguću i stvarnu upotrebu sredstava transparentnosti, te način na koji se isti implementiraju u državne nabavne sisteme, sada ću reći nešto više o tome kakvu svrhu zahtjevi o transparentnosti iz direktiva17 mogu imati u evropskom kontekstu.

Bitnost transparentnosti mogla se uvidjeti i u veoma ranim direktivama o liberalizaciji, koje su također javno ocrtavale značaj transparentnosti u evropskom kontekstu. Na primjer, orginalna direktiva o nabavci radova18, uključivala je i to da je ta direktiva neophodna jer će,

“putem uvođenja jednakih uslova za te ugovore u svim zemljama članicama, osiguravati određeni nivo transparentnosti koji omogućava bolji monitoring zabrane”.

Nova konsolidirana direktiva19 ne sadrži tako konciznu rečenicu i oslanja se na novo uspostavljeni princip transparentnosti. Kako je ranije pomenuto taj “princip” usvojio je Evropski sud pravde20 i njime se navodi da obaveze po pitanju transparentnosti zahtijevaju od ugovornog organa osiguranje,

“u korist svakog potencijalnog ponuđača, određenog nivoa oglašavanja koji je dovoljan kako bi omogućio da tržište usluga bude otvoreno za konkurenciju, i da se eliminira pristrasnost u postupku javne nabavke”.

Tako da postoji određena konzistencija u tumačenju svrhe zahtjeva o transparentnosti iz direktiva. U biti, razlog zbog kojeg postoje zahtjevi po pitanju transparentnosti u kontekstu direktiva jeste obezbjeđenje kontrole (ili supervizije) nad postupkom javne nabavke unutar Zajednice, kako bi se garantiralo zadovoljenje konkurencije u cijeloj Zajednici na cijelom tržištu javnih nabavki EZ. Ciljevi i sredstva zahtjeva o transparentnosti Dvostruki ciljevi zahtjeva o transparentnosti direktiva EZ su, (i) osiguranje i (ii) supervizija (kontrola) konkurencije u javnim nabavkama unutar Zajednice. Kako je i ranije navedeno, zahtjevi o transparentnosti se preklapaju i ciljevi i sredstva mehanizama koji se koriste za postizanje istih teško se razlikuju. U globalu, ipak, različite odredbe se koriste kako bi se postigli različiti ciljevi čak i ako, kako je često slučaj, neke od tih odredbi mogu služiti za postizanje nekoliko ciljeva.

17 U ovoj prezentaciji ja ću pominjati direktive za javni sektor, ali isto se mutatis mutandis primjenjuje i na komunalni sektor. 18 Direktiva 71/305/EZ (Službeni Glasnik 1971 L185/1), Recital 2. 19 Direktiva 2004/18/EZ (Službeni Glasnik 2004 L134/144) 20 Slučaj C-324/98, Telaustria, p. 61-62.


- 36 -

Konkurencija U principu, transparentnost je mehanizam koji se koristi da bi se osiguralo da prednost konkurencije bude dostupna svim onim ponuđačima koji imaju pravo da koriste tu prednost od direktiva. U slučaju EZ, korisnici tih odredbi su ponuđači sa sjedištem u EZ21. Tako, se transparentnost koristi manje u svrhu omogućavanja posredniku da prikupi potrebne informacije od velikog broja ponuđača, već sa ciljem da ponuđači iz ostalih zemalja-članica22 dobiju priliku da učestvuju u tom određenom postupku nabavke. Primarni zahtjevi su vezani za osiguranje adekvatnog oglašavanja ugovora o nabavci koji će se davati Zemljama-članicama putem obaveze oglašavanja u cijeloj Zajednici, makar za one ugovore koji podiježu međugraničnoj trgovini23. To uključuje i preferenciju otvorenog ili ograničenog postupka i zahtjev za zadovoljenjem specifičnih uslova koji se trebaju zadovoljiti prije nego što bude moguće koristiti manje transparentne postupke. U konkretnom slučaju, ti zahtjevi o transparentnosti se potenciraju i oglašavanjem u Službenom glasniku, tj. TED bazi podataka, dostupnošću periodičnih obavještenja o nabavkama i uslovi koji se primjenjuju na poboljšanu komunikacijsku mogućnost ili nove tehnike nabavke koje se javljaju kao što su internet, elektronska aukcija i dinamični kupovni sistemi.

Nametanje postupaka o transparentnosti, definiranje uslova unaprijed i objavljivanje kriterija o odabiru i dodjeli ugovora, i zahtjevi za definiranjem specifikacija unaprijed, gdje je moguće, u skladu sa prepoznatljivim standardima jesu mehanizmi koje se koriste u svrhu izbjegavanja direktne diskriminacije koja bi mogla ugroziti željenu konkurenciju. Te odredbe su osnažene zahtjevom za omogućavanje dovoljnog vremenskog perioda za pripremu ponuda u odnosu na kompleksnost projekta, uključujući potrebu za posjetom lokaciji. Minimalni vremenski period mora poštovati činjenicu da zainteresirani ponuđači mogu biti locirani u drugim zemljama i da se mogu javiti i različite nepredvidive situacije vezane za međunarodnu komunikaciju. Članovi 38. (5) i (6) nove direktive omogućavaju umanjenje tih vremenski rokova u slučaju oslanjanja na elektronska sredstva komunikacije.

21 Dok, ponuđači koji nisu iz EZ mogu slučajno imati koristi od primjene odredbi o transparentnosti (i drugih odredbi) iz direktiva koje služe za ugovorne organe iz Zajednice, obzirom da oni nisu obavezni primjenjivati direktivu i, u slučaju povrede direktive, oni ne bi mogli da se oslone na pravni lijek iz propisa Zajednice, odnosno iz Direktive 89/665 L395/33). 22 Ili šireg kruga koji pokriva Sporazum o javnoj nabavci Svjetske trgovinske organizacije (GPA WTO) čiji član je i EZ. 23 Neki ugovori kao što su ugovori za usluge iz dijela B, na primjer, ne podilježu međugraničnoj trgovini. Za druge ugovora, one čiji iznosi ne prelaze određene vrijednosne razrede definirane direktivama, je manje moguće da imaju utjecaj na konkurenciju unutar cijele Zajednice (vidi npr. Recital 11 Direktive 77/62/EZ (Službeni Glasnik 1977 L13/1). Moguće proširenje principa transparentnosti na nabavku ispod vrijednosnih razreda (vidi slučaj C-324/98, op. cit.) dovodi, i zajedno sa pitanjem subvencija, cijeli sistem u pitanje, te povlači dodatno pitanje o tome kako se takav princip može primijeniti u praksi na postupke (uključujući one vezane za transparentnost) koji jasno nisu planski navedeni u direktivama.


- 37 -

Kontrola Supervizorska funkcija zahtjeva o transparentnosti direktiva naslanja se na pojam verifikacije. Kako bi se garantirala ispravna primjena propisa, osoba koja vrši nadzor ili superviziju (kupac, regulator, ponuđač ili organ za reviziju) mora biti u mogućnosti da nadgleda aktivnosti posrednika i da identificira sve neispravne radnje ili namjerne povrede. To jasno zahtijeva vođenje i dostupnost izvještaja i zapisnika vezanih za proces nabavke i uključuje i obavještavanje ponuđača i pojašnjavanje rezultata postupka dodjele ugovora kao i obavještenje o neprihvatanju određene ponude (to su odredbe koje su još više osnažene u novoj konsolidiranoj direktivi). Na isti način, sva pojašnjenja ili neka druga obavještenja vezana za postupak moraju se dostavljati u pismenoj formi i moraju biti istovremeno dostavljena svim ponuđačima u postupku.

Uz to, ipak, zahtjev za verifikaciju također implicira nametanje obaveza na posrednika vezanih za incijalni izbor nabavne metode, određivanje specifikacije, pravljenje i primjenu kriterija za odabir i dodjelu ugovora uz obavezu primjene uslova, specifikacija i kriterija navedenih u tenderskoj dokumentaciji. Iako se takva obaveza općenito izražava kao jedan od elemenata principa jednakog tretmana i nediskriminacije u slučajevima u kojima je upravo to i razmatrano24, moja ideja je da to također čini sastavni dio obaveze izgradnje povjerenja u kupca, bez koje ponuđači neće biti uvjereni da treba da se ponašaju kao “pošteni brokeri”. Sud bi se time mogao posmatrati kao institucija koja, svjesno ili ne, prihvata ponuđačeve zahtjeve/želje u odnosu na transparentnost.

Verifikacija općenito zahtjeva određenu mjeru, objektivno mjerilo prema kojem se sve radnje mogu verificirati. U vezi sa tim, direktive nisu uvijek uspješne. U slučaju ograničenog postupka, na primjer, direktive ne govore ništa o kriterijima koje treba primjenjivati pri odabiru kandidata koji će biti pozvani da podnesu svoje ponude. Postoji opći kriterij koji kaže da ti kriteriji moraju biti kompatibilni sa kriterijima za odabir iz direktiva ali to nam u praksi znači veoma malo. I odluke zasnovane na abecednom spisku ponuđača ili na sistemu lutrije nisu neophodno nekompatibilne sa kriterijima za odabir. Važeći trend jeste da se odaberu “najbolji” ponuđači, gdje se pod “najboljim” uglavnom podrazumijevaju oni ponuđači koji u najvećoj mjeri zadovoljavaju minimalne kriterije. Ovo, ipak, samo izaziva podizanje kriterija koji rezultiraju podržavanjem zahtjevnijih i nepotrebno kompliciranijim specifikacijama i kvalifikacijama. Na ovaj način, nijedan ponuđač ne zna šta se to od njega očekuje obzirom da navedeni kriteriji samo indiciraju početnu tačku ali ne i cilj koji je potrebno doseći25 i jednostavno mora ponuditi zahtjevniju specifikaciju i kvalifikacije da bi bio odabran26. Moja sugestija jeste da ništa od ovoga ne poboljšava transparentnost i jedino umanjuje povjerenje samih ponuđača u cijeli sistem. Da bismo ostali vjerni principu razmjene “vrijednosti za novac”

24 Vidi, na primjer, slučaj C-87/94, Komisija v. Belgija (“Waloon Buses”) [1996] ECR I-2043. 25 Vidi, na primjer, slučaj C-87/94, Komisija v. Belgija (“Waloon Buses”) [1996] ECR I-2043. 26 Ovo jasno umanjuje svaku mogućnost o “razmjeni vrijednosti za novac” obzirom da će kupci dobijati više nego što su tražili, i to će biti skuplje od primarnih troška koji su planirali.


- 38 -

usuđujem se reći bolje odabrati one ponuđače koji tek dovoljno zadovoljavaju kriterije za odabir obzirom da su oni ti koji najbolje odgovaraju ranije postavljenim kriterijima.

Kriteriji za dodjelu ugovora iz direktiva su još jedno područje koje je teško mjerljivo, ako ne i nemoguće za mjeriti, pored novo odobrene inkluzije neekonomskih i društvenih kriterija o kojima ćemo slušati nešto kasnije danas. Nova direktiva nastoji ispraviti tu poteškoću time što u velikoj mjeri povećava transparentnost na način za koji znam da je prouzrokovao priličnu zabrinutost u Danskoj. Novi član 53. (2) navodi da pri korištenju kriterija “ekonomski najprihvatljivije cijene” kod dodjele ugovora, ugovorni organ “mora navesti... relativno učešće koje dodjeljuje svakom od kriterija” koje može biti “izraženo skalom za koju se navode maksimalne vrijednosti” ili, kada je nemoguće “prikazati” relativno učešće, ugovorni organ može “navesti... kriterije opadajućim redoslijedom.” U slučaju elektronske aukcije gdje se koristi isti kriterij za dodjelu ugovora, relativno učešće se uključuje u “matematičku formulu koja se koristi... za određivanje automatskog poretka na osnovu novih unesenih cijena ili vrijednosti.”

Koliko sam razumio reakcije koje dolaze iz Danske usmjerene su na zahtjev da se to relativno učešće obznani unaprijed, a ne da se koristi bez objavljivanja, prije dobijanja samih ponuda. Moja primjedba bi bila zasnovana na nedostatku kvantifikacije jednog takvog sistema dodjeljivanja relativnog učešća. Zahtjev da se relativno učešće javno objavi zaista povećava transparentnost tih kriterija, ali ne pomaže im da budu lakše mjerljivi. Također je moguće da se izuzetni slučajevi manipulacije mogu lakše primijetiti objavljivanjem kriterija za relativno učešće ali ni u kom slučaju oni time ne postaju manje subjektivni. Prioriteti, bodovi, rasponi i relativno učešće mogu se određivati na način kojim se može postići svaki rezultat koji je potreban kupcu/posredniku i rezlutati mogu biti tako koncipirani da u potpunosti zavise od načina na koji se dodjeljuju poeni i prioriteti. Način na koji se dodjeluju poeni/procenti može drastično izmijeniti tehničke rezultate što, u nekim slučajevima, može dovesti do neželjene kupovine a određivanje tih kriterija i relativnog učešća unaprijed može jednostavno primorati kupca da izvrši nabavku koju ne želi (to je jedan od razloga zbog koji se javljaju prigovori u Danskoj). Unatoč činjenici koju sam naveo ranije, da je obveza kupca da kupi ono što je ranije naveo kao predmet svoje nabavke ključna za stvaranje povjerenja ponuđača i čini dio razloga zbog kojih ponuđači zahtijevaju transparentnost27, vjerujem da će povjerenje ponuđača biti garantirano jedino u slučajevima u kojim su rezultati mjerljivi i mogu biti verificirani od objektivne treće strane. Jednostavno, transparenost činjenice da će odluka o dodjeli ugovora biti ili može biti subjektivna, prema mom mišljenju ne doprinosi povećanju povjerenja. Ona samo pruža jasnu sliku o onome što se ustvari dešava a bez da, istovremeno, omogućava da se išta uradi po tom pitanju. To je transparentnost koja je sama sebi svrha, te je kao takva beskorisno sredstvo. 27 Kao i obaveza posrednika da poštuje sistem relativnog učešća koji je unaprijed definiran bez obzira na primljene ponude, zasigurno predstavlja dio te obaveze.


- 39 -

Zaključak Iz ove cijele diskusije o transparentnosti u EZ moguće je razaznati da direktive EZ imaju veoma određene ciljeve. Ona možda ne navodi sve moguće upotrebe transparentnosti. Ciljevi direktiva su usko vezani za stvaranje jedinstvenog tržišta (u ovom slučaju javnih nabavki) i njihova primarna svrha jeste poštivanje principa nediskriminacije među članicama EZ. Ti zahtjevi po pitanju transparentnosti imaju za cilj i održavanje konkurencije između ponuđača iz EZ kao i sredstvo kojim se osigurava da ta konkurentnost postoji time što uvode efikasan sistem monitoringa postupaka javnih nabavki.

Ova samo-nametnuta ograničenja imaju implikacije za neke od gore navedenih ciljeva. Iz perspektive posrednika, na primjer, malo se radi na tome da posrednik, koji se nalazi u nezavidnom položaju zbog neformalne asimetričnosti, ima mogućnost da dobije informacije koje su mu potrebne sa tržišta. Oglašavanje je sasvim sigurno najbitniji mehanizam koji se koristi u ovu svrhu, ali skepticizam evropskog regulatora vezan za bilo kakvu diskusiju između posrednika i ponuđača znači da, često, posrednik ne može da prevaziđe taj nezavidan položaj. Uvođenje konkurentskog dijaloga (kasnije ćemo razgovarati o tome), ako ništa onako kako je prvobitno zamišljen28, daje nadu za poboljšanje. Ali ono što je započelo kao jedan postupak koji liči na dobro poznat dvo-ciklusni postupak iz drugih međunarodnih sistema nabavke, u velikoj mjeri sada ima umanjenu korist, ali uz to, da nakon intenzivnog industrijskog lobiranja, imamo uslove koji zabranjuju otkrivanje različitih ponuđenih rješenja bez eksplicitnog pristanka tih strana. Ovo ograničenje znači da posrednik ima obavezu da, u biti, prihvati jedno od ponuđenih rješenja (sa manjim izmjenama) a ne da poredi i ocjenjuje različite ponude praveći time kombinirano rješenje (za koje svi ponuđači mogu podnijeti svoje ponude) koje će zadovoljiti njegovu prvobitnu želju. To je, na kraju krajeva, svrha dvo-ciklusnog postupka29 i čini se da predstavlja prvobitnu motivaciju za uvođenje konkurentskog dijaloga. Obzirom da nema uporedivih ograničenja koja se primjenjuju na pregovarački postupak i obzirom da se takav postupak može započeti zbog općenito sličnih razloga30, može se dovesti u pitanje da li bi bilo lakše da se posrednik jednostavno osloni i na manje transparentan pregovarački postupak kako bi dostigao željeni rezultat, i time uklonio potrebu za uvođenjem tog navodno transparentnijeg postupka.

Također je na neki način zanemaren i stav ponuđača. Iako direktive ne definiraju opsežan set pravila javnih nabavki, već to ostavljaju zemljama-članicama da definiraju unutar svojih državnih pravila, ipak je malo iznenađujuće da u direktivama nema pomena o javnom otvaranju ponuda. To je zajednička osobina većine sistema javnih nabavki koja se koristi kao sredstvo za navođenje cijena iz ponuda na jedan transparentni način na samom početku kako bi kasniji pokušaji da se manipulara cijenom bili očiti. Naravno, takav sistem funkcionira onda kada je cijena jedini kriteriji za dodjelu

28 Član 30. (6) COM (2000.) 275. vidi također Treumer “Competitive Dialogue” (2004) 13 PPLR 178. 29 Vidi, na primjer, član 46. UNICTRAL model. 30 Cf. Član 30.(1) (b) i (c).


- 40 -

ugovora ili u sistemima u kojima se cijena ponude ocjenjuje na mjerljiv način31. Ipak u slučaju EZ, upitno je da li takva transparentnost ima ikakvu vrijednost kada se je izabrani kriterij za dodjelu ugovora “ekonomski najpovoljnija ponuda”, jer može biti (iako ne mora) upotrijebljen na subjektivan način koji bi potkopao svako prvo javno otkrivanje cijene.

Kako je već pomenuto, direktive EZ navode moguću korist samo za državljane Zajednice32, uključujući kompanije koje su osnovane unutar EZ33. Hvaljeni princip jednakog tretmana nije ništa više nego, u ovom kontekstu, izraz za princip nediskriminacije obzirom da se primjenjuje samo na one privilegirane članove evropskog kluba. Kako je George Orwel pisao u “Životinjskoj farmi” “sve životinje su stvorene jednake, ali su neke životinje 'jednakije' od nekih drugih”. Zahtjevi po pitanju transparentnosti iz direktiva ne pružaju istinski jednak tretman ili neograničenu konkurenciju. Oni jednostavno pružaju te privilegije samo ponuđačima iz Zajednice. To naravno jeste primarni i osnovi cilj direktiva ali ne bismo smjeli, istovremeno, vjerovati da je to također i ekonomski najefikasnije rješenje niti da pruža najbolju razmjenu vrijednosti za novac. Kao i kod pomoći koja se daje pod određenim uslovima, opseg potencijalnih ponuđača je već smanjen i, samim time, i korist od prave otvorene konkurencije. Barem po ovom pitanju, transparentnost nema velike koristi.

31 Cf. Smjernice međunarodne kreditne organizacije (npr. Svjetska banka); član 34. (4) (b) (ii) UNICTRAL model. 32 Vidi slučajeve C-136/78, Ministere Public v Vincent Auer [1979] ECR 437 na 447; slučaj C-271/82, drugi Auer slučaj [1982] ECR 2727; slučaj C-115/78, Knoors v Staatssecretaris voor Economische Zaken [1979] ECR 399 na 407. Vidi također Kon ‘Aspects of reverse discrimination in community law’ (1981) 6 ELR 75. 33 Tj. oni koji imaju “registrirani ured, centralnu administraciju ili glavno mjesto poslovanja u Zajednici” (član 48. (1) Sporazuma).

www.javnenabavke.ba


Obuhvaćenost subjekata Direktivama o nabavkama Evropske zajednice i propisima u

Velikoj Britaniji: pregledni prikaz

Sue Arrowsmith

Obuhvaćenost subjekata Direktivama o nabavkama Evropske zajednice i propisima u Velikoj Britaniji: pregledni prilkaz

Sue Arrowsmith

- 43 -

Uvod 2 Značajan dio novijih spoznaja o pravu Evropskog suda pravde u oblasti javnih nabavki odnosi se na obuhvaćenost subjekata Direktivama Evropske zajednice o javnim nabavkama.3 Najzad, postoji veliki broj slučajeva koji se bave definicijom “tijelo kojim upravlja javno pravo” u okviru tih Direktiva. Po svemu sudeći, sada postoji dosljedna i dobro ustanovljena jurisprudencija koja se bavi pitanjem ključnih principa, te je, čini se, pravo vrijeme da se napravi pregled ove nauke o pravu. Ovaj članak pruža takav pregled, a istovremeno razmatra kako se principi koje je razvio Evropski sud pravde, odnose na propise Ujedinjenog Kraljevstva u implementiranju ovih Direktiva.4 Opći principi Pravila sektora javnih nabavki uglavnom se tiču regulacije nabavke u javnim subjektima koji su nekomercijalnog karaktera. U Direktivama i propisima, na ove subjekte odnosi se zajednički naziv “ugovorni organi”. Ovaj članak se fokusira na pitanje, koji subjekti spadaju u definiciju ugovornih organa.5

Definicijom ugovornih organa nastoje se identificirati oni organi kod kojih postoji rizik od davanja preferencijalnih tretmana državnoj industriji. Ovo je priznao i Evropski sud pravde, koji se eksplicitno pozvao na to pitanje u tumačenju pravila o obuhvaćenim subjektima.6 Kao što se i moglo očekivati, 1 Ovaj članak se temelji na materijalu koji će biti uvršten u drugo izdanje autoricine knjige, Zakon o javnim i komunalnim nabavkama (očekuje se da će biti objavljena 2004. ili početkom 2005. godine) 2 Vidjeti Harden, “Defining the Range of Application of the Public Sector Procurement Directives in the United Kingdom” (1992) 1 PPLR 362; Lewis, “Works, Supplies and Services Contracts: Coverage of United Kingdom Contracting Authorities and Entities” (1995) 4 PPLR 128; Papangeli, “The Application of EU's Works, Supplies and Services Directives to Commercial Entities” (2000) 9 PPLR 201; Williams, “The Scope of the EC Public Procurement Directives: an Analysis of the Amhem Decision” (1999) 8 PPLR 43; Bennet i Cirell, “Who is subject to the Public Procurement Regime?” (1993) Sol. J. 170; Harden, “Defining the Range of Application of the Public Sector Procurement Directives in the United Kingdom” (1992) 1 PPLR 362; O'Loan, “Implementation of the Works, Supplies and Compliance Directives” (1992) 1 PPLR 88; Olivera, “Defining the Scope of Covered Entities under the WTO Agreement on Government Procurement” (1997) 6 PPLR 1. 3 Direktiva Vijeća 93/36/EZ, [1993] Službeni glasnik L-199/1 s izmjenama i dopunama; Direktiva Vijeća 93/37/EZ, [1993] Službeni glasnik L-199/54 s izmjenama i dopunama; Direktiva Vijeća 92/50/EZ, [1992] Službeni glasnik L-209/1. Ovaj član se ne odnosi na pokrivenost Direktivom 93/38/EZ, Komunalne direktive. 4 Propisi o ugovorima o nabavci javnih radova (1991), SI 1991/2680 s izmjenama i dopunama (“Propisi koji regulišu javnu nabavku radova”); Propisi koji regulišu ugovore o javnoj nabavci usluga (1993) SI 1993/3228 s izmjenama i dopunama (“Propisi o uslugama”); Propisi koji regulišu ugovore o javnoj nabavci roba (1995) SI 1995/201 s izmjenama i dopunama (“Propisi o javnoj nabavci roba”). 5 Ovo se ne odnosi na primjenu Direktiva u drugim slučajevima, naprimjer, na primjenu Direktiva kod određenih subvencioniranih radova ili ugovora o nabavci usluga koje su dodijelili privatni subjekti, ugovora koje su dodjelili privatni subjekti koji posjeduju koncesije za radove i ugovori koje dodjeljuju dobavljači iz privatnog sektora sa specijalnim ili ekskluzivnim pravima. 6 Vidjeti slučaj C-44/96, Mannesmann Anglagenbau Austria AG v. Strohal Rotationsdruck GesmbH [1998] ECR I-73; [1998] 2 CMLR 805 para. [33] presude, u kojem se navodi (u kontekstu razmatranja definicije ugovornog organa) da je cilj Direktiva da “izbjegnu rizik od preferencijalnog tretmana koji se daje državnim ponuđačima ili prijavama, uvijek kada ugovor dodjeljuju ugovorni organi, i mogućnost da institucija koju finansira ili kontrolira država, regionalne, lokalne vlasti, ili druga tijela kojima upravlja


Sue Arrowsmith

- 44 -

definicija obuhvata odjele centralne vlade i lokalnih organa, što su tradicionalni oblici državne vlasti. Po pitanju različitih organizacionih oblika, koje primjenjuje vlada u Evropi, ipak je potrebno da se ide dalje od toga, te da se formuliše mnogo razrađenija definicija javnog sektora, u koju bi također bili uključeni i drugi vidovi tijela koji su podložni državnom uticaju ili pritisku, kao što je objašnjeno u tekstu ispod. Koncept koji se sada primjenuje jeste koncept evropskog prava, i njegov okvir ne zavisi od koncepta javnog tijela ili tijela koje je određeno upravnim pravom u relevantnoj državi-članici.7 U Ujedinjenom Kraljevstvu, obuhvaćeni subjekti nisu nužno u skladu sa onim koji se radi drugih propisa u javnom pravu u UK smatraju “javnim”, kao što su propisi o valjanosti sudske revizije ili obavezi koja proističe na osnovu s. 6 Zakona o ljudskim pravima. Na primjer, samoregulatorna tijela, kojima su regulatorne funkcije povjerene na osnovu statuta, često su podložna sudskoj reviziji, ali nisu obuhvaćena propisima.8

Kako se, onda, definiraju ugovorni organi?

Direktive o nabavci radova, roba i usluga primjenuju se na četiri grupe subjekata, kako slijedi; (Direktiva o nabavci radova, član 1. (b), Direktiva o nabavci roba, član 1. (b), Direktiva o nabavci usluga, član 1. (b):

1. Prva grupa, koja je sačinjena sa svrhom da obuhvati “tradicionalnije” državne organe, sastoji se od države, regionalnih, i lokalnih organa. Ova kategorija nije dalje definirana u Direktivama, ali kao što je objašnjeno u tekstu ispod, ona je predmet tumačenja sudova.

2. Druga kategorija sastoji se od “tijela kojima upravlja javno pravo”. Ovo je sveobuhvatna odredba, koja uključuje ostale subjekte koji mogu primijeniti preferencijalni tretman za državne industrije. Tijelo kojim upravlja javno pravo, definirano je nadalje u Direktivama9 kao tijelo sa svojstvom pravnog lica “osnovano u posebnu svrhu ispunjenja potreba od općeg interesa, a nema industrijski ili komercijalni karakter” i koje, a) većinskim dijelom finansira država, regionalne ili lokalne vlasti ili neko

javno pravo, može izabrati da se rukovodi nekim drugim motivima osim onih ekonomskih”. Ova izjava često je ponavljana u mnogim slučajevima koji su se pojavili poslije, i kao što je objašnjeno u tekstu ispod, na nju se često pozivaju u tumačenju koncepta ugovornog organa. 7 U slučaju C-323/96, Komisija v. Kraljevina Belgija [1998] ECR I-5063, u dolaženju do zaključka da je Parlament Belgije kao dio države bio obuhvaćen Direktivama (vidjeti dalje ispod), Sud je izričito naveo, da je u utvrđivanju opsega Direktiva bilo nevažno to, što Parlament nije bio pokriven općim sistemom vladine kontrole nad javnim nabavkama, zato što prema belgijskom Ustavu, nezavisnost i prevlast Parlamenta onemogućavaju da on bude podložan bilo kakvom vladinom ili ministarskom autoritetu: para. [41]. Vidjeti također slučaj C-283/00, Komisija v. Španije (SIEPSA), presuda Evropskog suda pravde od 16. oktobra 2003. godine, para. [74] i slučaj C-214/00, Komisija v.Španija, presuda Evropskog suda pravde od 15. maja 2003. godine, para. [55]. Obuhvaćenost prijašnjim Direktivama zavisila je djelomično od klasifikacije organa koju je usvojila dotična država članica, ali se odustalo od ovog pristupa kako bi se osigurao jednak pristup između država članica, koji se zasniva na kriterijima funkcionalnosti. 8 R. v. Panel of Take-Overs and Mergers Ex. P. Datafin plc [1987] QB 815. Takva tijela normalno neće biti obuhvaćena propisima budući da nisu navedeni u listi, niti ih općenito finansira, nadgleda ili imenuje država a što je, kao što je dolje objašnjeno, uobičajen preduslov da bi bili obuhvaćeni propisima. 9 ibid.


Sue Arrowsmith

- 45 -

drugo tijelo koje je upravlja javnim pravom; b) je podložno reviziji uprave koju provodi država, regionalne ili lokalne vlasti ili tijela kojima upravlja javno pravo; ili c) koje ima upravni, upravljački ili nadzorni odbor u kojem je više od polovine članova imenovala država, regionalne ili lokalne vlasti ili institucije kojima upravlja javno pravo. Ova tri kriterija, finansiranje, superviziju uprave i imenovanje, Evropski sud pravde opisao je kao uvođenje ugovornog organa u odnos “stroge zavisnosti”.10 Kao pomoćno sredstvo u određivanju toga koji specifični subjekti spadaju u definiciju “tijela kojim upravlja javno pravo”, Direktive uključuju sačinjavanje liste relevantnih tijela u svakoj državi - članici; lista treba da bude “iscrpna koliko god je moguće”, te da je se može nadopunjavati.11 Lista se nalazi u Aneksu I Direktiva o nabavci radova, ali se odnosi na sve tri Direktive (Direktivu o nabavci roba, član 1. (b); Direktivu o nabavci usluga, član 1. (b) i Direktive o nabavci radova, član 36. (2) i Aneks VIII). Lista služi samo u svrhu usmjeravanja, pa su prema tome tijela koja nisu na listi, ali se nalaze u okviru opće definicije, još uvijek obuhvaćena,12 i nasuprot tome, ona koji su na listi, ali ne spadaju u opću definiciju, nisu obuhvaćena.13 Mada postoji postupak za reviziju liste, veoma je zastarjeo, i samim tim od male pomoći. Evropski sud pravde je kao opći princip, ustanovio, da se koncept tijela kojima upravlja javno pravo mora opsežno tumačiti14 te je sačinio neka specifična pravila za interpretaciju njegovog opsega, kao što je dalje dato u objašnjenju ispod.

3. Kao treće, direktive se primjenjuju na udruženja koja su osnovale jedna ili više gore spomenutih tijela.15

Pristup za definiciju subjekata koje obuhvataju propisi u Ujedinjenom Kraljevstvu je sličan onom koji se koristi u Direktivama, ali nije identičan. Ovim propisima, “ugovorni organ” je definiran u reg. 3. u svakom skupu propisa. Oni obuhvataju:

1. Određena javna tijela izričito navedena u reg. 3. (1) u svakom skupu propisa, bilo prema kategoriji (naprimjer, lokalne vlasti i vladini odjel) ili po imenu (na primjer, Broads Authority): vidjeti dalje Kategorija 1 ispod. Ove odredbe su uglavnom propisane kako bi se identificirali tradicionalni javni organi koji obuhvataju dio države ili regionalne ili lokalne vlasti pod kategorijom 1 Direktiva gore.

10 Mannesmann, br. 6 iznad, para.[20]; Kraljica v. Riznica Njenog Veličanstva Ex.p. Univerzitet u Cambridgeu, [2000] ECR I-8035; [2000] 3 CMLR 1359, para.[20]. 11 Direktive o nabavci radova, član 1. (b). 12 Slučaj C-283/00, Komisija v. Španija, presuda Evropskog suda pravde od 16. oktobra 2003. godine, para. [77]. 13 AG Alber u Cambridgeu, br. 10 iznad, tačka 20 presude 14 Slučaj C-373/00, Adolf Truley v. Bestattung Wien, [2003] ECR I-1931, para. [43] presude. Zaključak Suda temelji se na mišljenju da je svrha Direktiva da omoguće djelovanje konkurencije i transparentnost. 15 Direktive o nabavci radova, član 35. (1); Direktive o nabavci roba, član 1. (b); Direktive o nabavci usluga, član 1. (b).


Sue Arrowsmith

- 46 -

2. Drugi organi koji potpadaju pod opću definiciju postavljenu u reg. 3. (1) (u) u svakom skupu propisa. Namjera ovoga uglavnom je da se provede zahtjev koji pokriva kupce koji spadaju u sveobuhvatnu kategoriju “tijelo kojim upravlja javno pravo” datu Direktivom.

3. Zajednička udruženja koja uključuju učešće subjekata pod (1) i (2).

4. U stanovitoj mjeri, ako nisu nigdje drugo obuhvaćena, određena tijela navedena u dodatku Regulativi.Ovo su tijela koja pokriva Sporazum Svjetske trgovinske organizacije o javnim nabavkama (GPA) i na koja će se ovdje odnositi pojam “ugovorni organi GPA”.

Ove četiri kategorije su odvojeno objašnjene u tekstu ispod.

Ove odredbe u propisima Ujedinjenog Kraljevstva, zasad se trebaju tumačiti kao nešto što omogućava djelovanje Direktiva koje one implementiraju. Ako se odredbe tumače u skladu s ovim principom, veoma rijetko se dešava da subjekat bude obuhvaćen Direktivama, a ne i propisima. Međutim, čak i kada dođe do ovakve situacije, kupac koji spada pod utjecaj Direktiva, još uvijek je u obavezi da poštuje propise Direktiva i protiv njega se može podnijeti tužba za prekršaj zbog načela direktnog utjecaja: propisi koji pokrivaju kupce na osnovu Direktiva sami su po sebi dovoljno jasni, precizni i bezuslovni, da bi mogli imati direktni utjecaj. Kategorija 1: subjekti koji su izričito navedeni u propisima Ujedinjenog Kraljevstva Kao što je upravo spomenuto, reg. 3. (1) u svakom skupu propisa eksplicitno navodi broj subjekata i kategorije subjekta koji su obuhvaćeni propisima. (Reg. 2. (1) u svakom skupu propisa, paragraf “definicije”, omogućava u svakom slučaju da “ugovorni organ” ima značenje koje je dato u reg. 3.). Organi koji su eksplicitno navedeni u propisima su istaknuti u tekstu ispod. Brojevi propisa koji su doznačeni ispod, odnose se na sva tri skupa propisa, u kojima se koristi isti način numerisanja.

1. Kraljevski ministar (reg. 3. (1) (a)). Pojam je definiran u reg. 2. (1) sljedećim značenjem “koji zauzima položaj u Vladi Njenog Veličanstva u Ujedinjenom Kraljevstvu” i navodi se da uključuje Trezor. Sama Kruna nije izričito navedena, iako po svemu sudeći, Kruna predstavlja ugovornu stranu, koja je uključena u ugovor preko ministra. Međutim, jasno je da posebna referenca na službenike Krune – uz vladine odjele – služi, da se u propise uvedu ugovori koje u ime Krune dodjeljuju njeni službenici.

2. Vladin odjel (reg. 3. (1) (b)). Ovo nije definirano, osim što se u reg. 2. navodi da se ovim obuhvata Odjel Sjeverne Irske ili šef tog odjela.

3. Donji dom (reg. 3. (1) (c)), Gornji dom (reg. 3. (1) (d)), Odbor skupštine Sjeverne Irske (reg. 3. (1) (e)), Zajedničko parlamentarno tijelo Škotske


Sue Arrowsmith

- 47 -

(reg. 3. (1) (f) i Nacionalna skupština Walesa (reg. 3. (1) (g)).16

4. Lokalni organ (reg. 3. (1) (h)).17

5. Vatrogasni organi18 (reg. 3. (1) (i)).

6. Policijski organi19 (reg. 3. (1) (k), (I) i (m)).

7. Određeni organi koji su osnovani na temelju Zakona o lokalnoj upravi iz 1985. godine. To su sljedeći: organ osnovan na temelju s.10 Zakona, zajednički organ osnovan na temelju Pt IV Zakona i svako tijelo koje je osnovano u skladu sa s. 67 Zakona (reg. 3. (1) (n), (o) i (p)).

8. Broads Authority. (reg. 3. (1) (n)).

9. Zajednički odbor čiji su sastavni članovi lokalne vlasti, vatrogasni organi,20 policijski organi,21 organi navedeni pod tačkom 7 ili Broads Authority. (reg. 3. (1) (o)).

10. Nadležni organi za Nacionalni park, osnovani prema Uredbi pod s. 63 Zakona o okolišu iz 1995. godine.

Kako je primijećeno, ovim odredbama identificiraju se tradicionalni javni organi koji čine dio države ili regionalne ili lokalne vlade pod Direktivama. Organi obuhvaćeni ovom posebnom listom su obuhvaćeni propisima o javnom sektoru, čak i ako su aktivnosti tih organa u potpunosti komercijalne: izuzetak za komercijalne subjekte, koji se odnosi na druge organizacije javnog sektora (o kojima će se dalje govoriti u tekstu ispod), ne odnosi se na one koji su navedeni na gore spomenutoj listi. Ovo je odraz stava unutar Direktiva, a koji se odnosi na državu, regionalne i lokalne organe bez obzira na prirodu njihovih aktivnosti. Ipak, rijetko će se, ako ikad i dođe do toga, pojaviti slučaj da su subjekti na gore pomenutoj listi u potpunosti komercijalni.22

16 Primjena Direktiva na parlamente potvrđena je u slučaju C-323/96, Komisija v. Kraljevina Belgija [1998] ECR I-5063. 17 Kod primjene za Englesku i Wales definirana u reg. 3. (2) kao vijeće grofovije, vijeće okruga, vijeće gradskog okruga Londona, župno vijeće, vijeće zajednice, Vijeće ostrva Scilly i Gradska skupština grada Londona u svojstvu lokalne vlasti ili policijskog organa. U primjeni za Wales označava vijeće okruga, vijeće gradskog okruga u grofoviji ili vijeće zajednice: reg. 3. (3). U primjeni na Škotsku ima isto značenje kao u Zakonu o lokalnoj upravi (Škotska) iz 1973. godine (c. 65), s. 235 i uključuje zajedničku upravu ili zajedničko povjerenstvo pod ovom odredbom; reg. 3. (4). U primjeni za Sjevernu Irsku u znači označava okružno vijeće u okviru značenja datog u Zakonu o lokalnoj upravi (Sjeverna Irska) iz 1972. godine (c. 9) (N.I.), reg. 3. (5). 18 Kao što je konstituirano sistemom saveza u okviru Zakona o vatrogasnoj službi iz 1974. godine (c. 41). Vatrogasni organ za Sjevernu Irsku također je naveden: reg. 3. (1) (j). 19 Odnosi se na policijski organ osnovan na temelju s. 3 Zakona o policiji iz 1996. godine, ili policijski organ osnovan na temelju s. 2 Zakona o policiji (Škotska) iz 1967. godine i Policijske organe Sjeverne Irske. 20 Iako ova referenca ne uključuje vatrogasne organe Sjeverne Irske. 21 Referenca se ne odnosi na policijske organe Sjeverne Irske. 22 Ako jesu, tada, što se može opovrći, po definiciji oni nisu dio državnog ili regionalnog ili lokalnog organa, i onda također ne bi bila tijela kojima upravlja javni zakon, pa samim tim ne bi uopće trebala biti u propisima: vidjeti primjedbe javnog pravobranioca Albera u slučaju C-306/97, Connemara Machine Turf v. Coillte Teoranta [1998] ECR I-8761; [1999] 2 CMLR 457 i slučaj C-353/96, Komisija v. Republika Irska [1998] ECR I-8565, objašnjeno u tekstu ispod.


Sue Arrowsmith

- 48 -

Pitanje koje se može pojaviti u vezi sa listom u propisima, jeste, da li postoje neki subjekti koji su dio državnih, regionalnih ili lokalnih organa po Direktivama, koji nisu uključeni na listu datu propisima. U slučaju C-323/96, Komisija v. Kraljevina Belgija, smatrajući da se Direktive odnose na flamanski Parlament, rečeno je da koncept države “nužno obuhvata sva tijela koja primjenjuju zakonodavne, izvršne i sudske ovlasti.”23 Međutim, ova definicija je preširoka, i očito nije ni postojala namjera da bude precizna, budući da se Sud u ovom slučaju bavio jednim od ključnih subjekata države, a ne nekim državnim konceptom od sporedne važnosti.

Mnogo važnija je definicija u slučaju Beentjes, u kojoj se za “državu” kaže da obuhvata barem ono tijelo, “čija su struktura i funkcije propisani zakonodavstvom i koje zavisi od vlasti u imenovanju svojih članova, pridržavanju obaveza koje proističu iz njegovih zakonskih mjera i finansiranju ugovora o javnoj nabavci radova za čiju je dodjelu zaduženo.”24 Čak bi i ova definicija, ako se primijeni bez kvalifikacija, mogla pokriti veliki broj subjekata koji nisu dijelom tradicionalne državne strukture. Ovim bi se mogli uključiti komercijalni subjekti koji inače ne bi bili obuhvaćeni ukoliko bi njihovo uključivanje zavisilo samo od klasifikacije tih subjekata kao tijela kojima upravlja javno pravo.25 Nadalje, takvi komercijalni subjekti ne bi mogli da se obuhvate izričitom formulacijom u propisima Ujedinjenog Kraljevstva26, zbog toga što su subjekti, koji se ne nalaze na listi, općenito obuhvaćeni samo ako su nekomercijalni. Ipak, ovu definiciju države treba pobliže odrediti. Napose, ona je od diskutabilne važnosti jedino za subjekte koji nisu imali svojstvo zasebnog pravnog lica, kao što je slučaj sa subjektom koji je razmatran u slučaju Beentjes. Ovo viđenje ima podršku u slučajevima C-306/97, Connemara Machine Turf v. Coillte Teoranta i C-353/96, Komisija v. Republika Irska,27 koji su se odnosili na status Coillte Teoranta (Direkcija za šume Irske), privatne kompanije koju je osnovalo Ministarstvo energetike i u kojoj je Ministarstvo bilo vlasnik većinskog dijela dionica. Sud nije istraživao da li se definicija u slučaju Beentjes odnosi na Coillte Teoranta, već je samo primijetio da je, za razliku od subjekta koji je bio predmet razmatranja u Beentjes, Coillte

23 Para. [27] presude. 24 Para. [12] presude. 25 Usvajanje veoma široke definicije države samim tim podriva zakonodavnu politiku koja stoji iza definicije tijela kojim upravlja javno pravo, koncepta koji nije bio u sastavu Direktiva kada je donošena presuda u slučaju Beentjes. Vidjeti Manunza, “Privatised Services and the Concept of “Bodies Governed by Public Law””. (2003) 28 ELR 273 26 Ako postoje subjekti koji su dio države, itd., a nisu eksplicitno navedeni u propisima i koji nisu komercijalnog karaktera, takvi će subjekti gotovo uvijek biti obuhvaćeni formulacijom u reg.3. (1) (u) u svakom skupu propisa, objašnjeno u odjeljku 4 ispod. Unutar samih Direktiva, kategorije države, itd. i tijela kojima upravlja javno pravo vjerovatno se ne preklapaju, a oni koji su dio države, itd. se ne trebaju doslovno tumačiti kao oni koji spadaju pod kategoriju tijela koja su određena javnim pravom. U ovom smislu, kategorija na koju se ukazuje u reg 3. (1) Ujedinjenog Kraljevstva bila bi šira od kategorije tijela kojima upravlja javno pravo unutar Direktiva, i obuhvatala bi neke subjekte koji su pod Direktivama obuhvaćeni u kategoriji države, itd. 27 Slučaj C-306/97, br. 22 iznad i slučaj C-353/96, br. 22 iznad. Ovi slučajevi se bave prekršajnim postupcima pred Evropskim sudom pravde i zahtjevom za preliminarnu presudu u vezi sa istim predmetima.


Sue Arrowsmith

- 49 -

Teoranta imala svojstvo zasebnog pravnog lica,28 čime je Sud očigledno implicirao da se definicija u slučaju Beentjes ne odnosi na takav subjekat. Kao što je primijećeno u tekstu iznad, kategorija tijela kojim upravlja javno pravo prema Direktivi obuhvata isključivo subjekte koji imaju svojstvo pravnih lica. Široka definicija “države” u slučaju Beentjes za tijela bez svojstva zasebnog lica može se pripisati činjenici da se ti subjekti drukčije ne bi mogli regulirati, čak i kada su u bliskoj zavisnosti od države. Ipak, u slučaju tijela koja imaju svojstvo zasebnih pravnih lica, nema potrebe za tako širokom definicijom. Ako je to slučaj, moguće je da se praznina u formulaciji u propisima Ujedinjenog Kraljevstva za komercijalna tijela, koja nisu specifično navedena, javi samo u vezi sa tijelima koja nemaju svojstvo pravnog lica. Ovo se može izbjeći time da se u upućivanjima u propisima na vladine odjele, itd. tumače kao subjekti koji su obuhvaćeni i koji nemaju svojstvo pravnog lica, a osnovali su ih ti odjeli, itd.

Čak i ako je tumačenje države koje je predloženo u tekstu iznad previše suženo i ako obuhvata neke subjekte koji imaju svojstvo zasebnog pravnog lica koji su tijesno povezani sa vladinim odjelima, po svoj prilici je potreban visok stepen integracije u tradicionalni državni aparat. Ovo je bilo mišljenje javnog pravobranioca Albera u Connemara i u slučaju C-353/96, Komisija v. Republika Irska29, koji je izričito odbio tvrdnju da je Coillte Teoranta bila obuhvaćena čak i širim kriterijem nego u slučaju Beentjes. Ono što je bitnije za sadašnje svrhe, jeste to da je javni pravobranilac vjerovatno mislio da će predominantno komercijalna priroda aktivnosti subjekta, sama po sebi isključiti subjekat iz definicije države – mogućnost koja se može primijeniti i na tijela sa svojstvom pravnog lica kao i na ona koja to svojstvo nemaju.30 Ako je tako, onda komercijalna tijela nisu obuhvaćena Direktivama čak i kada su tijesno povezana sa tradicionalnim državnim tijelima, barem kada imaju svojstvo zasebnog pravnog lica (iako, kao što se navodi u daljnjem objašnjenju, ona mogu isto tako biti definirani kao tijela kojima upravlja javno pravo, ukoliko su sve njihove aktivnosti komercijalne). Veliki broj subjekata o kojima se govori u Aneksu I Direktiva o nabavci radova, mada ne u konačnom smislu, sigurno pokazuje razumijevanje da su mnogi subjekti prije obuhvaćeni Direktivama kao tijela kojima upravlja javno pravo, umjesto kao dio države ili regionalnih ili lokalnih organa.

Takođe se može primjetiti da jurisprudencija Evropskog suda pravde ukazuje na to da kćerka-firma koja je u stopostotnom vlasništvu državnog ili regionalnog ili lokalnog organa nije zbog te same činjenice zaseban dio državnog ili regionalnog ili lokalnog organa. (Vidjeti dalje odjeljak 5 ispod). Međutim, to također ukazuje da je vlasništvo nad kompanijom bilo, samo po sebi, dovoljno da se utvrdi da je uprava kompanije bila predmet nadzora od strane vlasnika, kako bi se ustanovilo da li je tijelo kojim upravlja javno pravo. Prema tome, takvi subsidijarni organi biće obuhvaćeni Direktivama, kao tijela

28 Slučaj C-306/97, br. 22 iznad, para. [32] i slučaj C-353/96, br. 22 iznad, para. [32]. 29 Br. 18 iznad, paras [45 - 46] presude u svakom slučaju. 30 Međutim, subjekti koji zasebno djeluju, bez svojstva pravnog lica, a dio su nekih drugih ugovornih organa, vjerovatno se tretiraju kao dio tog drugog organa, kako bi se utvrdilo da li su obuhvaćeni: vidjeti dalje odjeljak ispod.


Sue Arrowsmith

- 50 -

kojima upravlja javno pravo, izuzev kada su komercijalne prirode: vidjeti dalje Subsidijarni organ ugovornih organa ispod. Kategorija 2: tijela osnovana u svrhu ispunjenja potreba od općeg interesa koja nemaju komercijalni karakter, a koja finansira/nadzire/imenuje ugovorni organ Općenito Sva tri skupa propisa, u reg. 3. (1) (u), u okviru definicije ugovornog organa uključuju:

“korporaciju, ili grupu pojedinaca koji djeluju zajednički, u posebnu svrhu ispunjenja potreba od općeg interesa, koja nemaju industrijski niti komercijalni karakter, i –

(i) koju u potpunosti ili djelomično finansira drugi ugovorni organ, ili

(ii) je podložna superviziji uprave koju provodi drugi ugovorni organ, ili

(iii) gdje je više od polovine članova upravnog odbora, ili, u slučaju grupe pojedinaca koji djeluju zajednički, imenovao drugi ugovorni organ.”

Kao što je rečeno, svrha ove definicije je uglavnom da se propisi Ujedinjenog Kraljevstva primjenjuju na tijela u okviru definicije Direktiva o “tijelu kojim upravlja javno pravo”. Kada tijelo potpada pod definiciju, njegova pravna forma (uključujući činjenicu da je osnovano u formi firme bazirane na privatnom pravu), nije relevantna.31 Prema tradiciji, javna tijela se osnivaju statutom ili (što je mnogo rjeđe) na osnovu Kraljevske povelje. Međutim, definicija jednako pokriva ona tijela koja su osnovana na temelju uobičajenih zakona o kompanijama, kao što su privatne kompanije koje osnivaju lokalne vlasti. Budući da se definicija odnosi na grupu pojedinaca imenovanih da zajednički djeluju, može obuhvatiti tijelo koji ima svojstvo pravnog lica, kao i ono, koje to svojstvo nema. (U vezi sa ovom tačkom vidjeti dalje Kategorija 3 ispod). Finansiranje, superviziju i imenovanje vrši drugi ugovorni organ Kao što se vidi iz formulacije reg. 3. (1) koja je postavljena u tekstu iznad, da bi bio obuhvaćen ovim odredbama, subjekta mora ili finansirati, ili nadzirati ili imenovati drugi ugovorni organ. Ova tri alternativna kriterija o finansiranju, superviziji uprave i imenovanju Evropski sud pravde opisao je kao uvođenje ugovornog organa u odnos “stroge zavisnosti”.32 31 Vidjeti, posebice, slučaj C-214/00, Komisija v. Španija, presuda Evropskog suda pravde od 15. maja 2003. godine, para. [55]; slučaj C-283/00, Komisija v. Španija (SIEPSA) presuda Evropskog suda pravde od 16. oktobra 2003. godine, para. [74]. 32 Mannesmann, br. 6 iznad, para. [20]; Kraljica v. Trezor Njenog veličanstva Ex.p. Univerzitet u Cambridgeu, [2000] ECR I-8035; [2000] 3 CMIR.


Sue Arrowsmith

- 51 -

Kriterij finansiranja Što se kriterija finansiranja tiče, definicija tijela kojim upravlja javno pravo u Direktivama odnosi se na tijela koja “većim dijelom finansiraju državni ili regionalni ili lokalni organi, ili druga tijela određena javnim pravom”. Evropski sud pravde razmatrao je ovu odredbu u slučaju C-380/98, R. v. Trezor Njenog Veličanstva Ex.p. Univerzitet u Cambridgeu,33 i sudovi u Ujedinjenom Kraljevstvu, kod tumačenja propisa, moraju slijediti presude koje su donese u ovom slučaju. Ovaj slučaj nastao je povodom toga što je Univerzitet u Cambridgeu doveo u pitanje način na koji je vlada u Ujedinjenom Kraljevstvu tumačila odredbe u vezi sa UK univerzitetima.34 Sud je postavio nekoliko principa za tumačenje ove odredbe:

(a) Tumačenje mora biti u svjetlu činjenice da je usmjereno na identificiranje odnosa zavisnosti. (Vidjeti tačku (c) ispod). U ovom smislu, javni pravobranilac Alber je sugerirao da se ovo odnosi na subjekte koji zavise od ugovornog organa u finansiranju svojih općih aktivnosti.35 Sud izričito usvaja ovaj pristup, odbijajući argument da se test odnosi samo na finansiranje koje omogućava kontrolu nad posebnim ugovorima. (Vidjeti tačku (b) ispod).

(b) Fraza “većim dijelom” u Direktivi je kvantitativna i odnosi se na “više od polovine” relevatnog finansiranja.36 Propisi Ujedinjenog Kraljevstva koji se, kao što je gore istaknuto, odnose na finansiranje “u cijelosti ili većinski” od strane drugog ugovornog organa, u skladu su s ovim tumačenjem. Može se primjetiti, međutim da iako također prihvaća da je ovo opći test, javni pravobranilac Alber ne isključuje mogućnost da bi u nekim slučajevima manji iznos finansiranja mogao biti dovoljan da se primijeni Direktiva, na osnovu toga što jedna velika novčana uplata između većeg broja manjih iznosa još uvijek može stvoriti odnos zavisnosti.37 Kao što je gore primjećeno, Sud je izričito odbio alternativni pristup koji je predložen u argumentu, pristup kvalitativnog tumačenja koji uključuje samo uplate koje su onima koji su ih vršili pružale neku vrstu kontrole nad ugovorima.

33 br. 10 iznad. 34 Vidjeti dalje Kraljica v. Trezor Njenog Veličanstva Ex.p. Univerzitet u Cambridgeu [2001] EWHC Admin 578, QBD, donoseći presudu na raspravu pred domaćim sudom. Nakon presude Evropskog suda pravde univerzitet je prihvatio da njegovi prvobitni argumenti nisu imali valjanu osnovu. Međutim, pobijao je tvrdnju da nije bio obuhvaćen propisima zbog drugog razloga, to jest da je zaračunavanje iznosa od prihoda dobijenog određenim komercijalnim aktivnostima (kao što je izdavanje knjiga) značilo da manje od 50% njegovog finansiranja potiče iz javnih fondova. Po tom osnovu univerzitet je tražio očitovanje da nije bio ugovorni organ ali je to odbijeno zbog proceduralnih razloga, uključujući i taj da nije bilo odluke Trezora na osnovu koje bi se dao predmet očitovanja, budući da je Trezor odbio da izrazi mišljenje da li je univerzitet uistinu bio ugovorni organ. 35 Tačke 36 - 38 nalaza. 36 Para. [33] presude. 37 Tačka 37 nalaza.


Sue Arrowsmith

- 52 -

(c) Ne uzimaju se u obzir sve uplate koje vrši drugi ugovorni organ, kada se određuje kakvo je finansiranje od strane tog organa, već samo one koje “imaju efekat stvaranja ili pojačavanja odnosa zavisnosti”38 i samim tim samo one koje su izvršene bez “posebnog razmatranja koje treba uzeti u obzir”. Zavisnost koja postoji u “normalnim komercijalnim odnosima koji su nastali na osnovu recipročnih ugovora o kojima su ugovorne strane slobodno pregovarale” nije obuhvaćen.39 Primjenjujući ovaj test, Sud je zaključio da, u vezi sa univerzitetima, odredba obuhvaća nagrade ili grantove koji se daju za podršku istraživanjima (čak i kada je grant od koristi za tačno određenog pojedinca i kada se kreće sa tim pojedincem), te uplate koje vrši vlada kako bi pokrila iznos školarina za tačno određene studente. Međutim, odredba ne pokriva novac koji se univerzitetima isplaćuje za izvršenje ugovornih usluga kao što su istraživački rad, konsultacije i organizovanje konferencija.

Ovo znači da privatna komercijalna kompanija, čiji opstanak uglavnom zavisi od vladinih ugovora40 (npr. sredstvo specijalne namjene osnovano kako bi provelo projekat u okviru Inicijative privatnog finansiranja), nije u općem smislu ugovorni organ zbog ovog izvora njenog finansiranja. Ipak, pozivanje na “normalne komercijalne odnose” implicira da se ugovori po svoj prilici trebaju dodjeljivati pod komercijalnim uslovima. Prisutna je mogućnost da postoje neke institucije, kao što su istraživački instituti koji ovise o vladinim ugovorima koji se ne dodjeljuju u potpunosti po komercijalnoj osnovi – na primjer, ugovori pomoću kojih se obezbjeđuju sredstva za podržavanje institucije. Isto se može primijeniti na firme koje ovise o ugovorima sa vojskom koji se dodjeljuju pod nekomercijalnim uslovima, ili nekim koncesionarima koji imaju specijalna ili ekskluzivna prava. U ovom slučaju može biti od pomoći princip koji određuje pitanje da li ugovori o nabavkama čine nelegalnu državnu pomoć, što u izvjesnoj mjeri zavisi od toga da li su dodijeljeni na osnovu komercijalnih uslova.41

38 Para. [21] presude. U donošenju zaključka Sud se pozvao na to da je svrha Direktiva da se izbjegne davanje državnih preferencijalnih tretmana. 39 Vidjeti para. [25] presude. 40 Javni pravobranilac Alber je zabrinutost da će se u takvim kompanijama izbjeći primjena Direktiva, spomenuo kao razlog za donošenje zaključka da se komercijalne ugovorne uplate ne mogu smatrati za javno finansiranje: tačka 46 Presude. 41 Vidjeti Hillger “The Award of a Public Contract is State Aid within the Meaning of Art. 87 (1) EC” (2003) 12 PPLR 109 - 130. Pogledati također tačku 45. nalaza javnog pravobranioca Albera u Cambridge, br. 32 iznad, u kojem se navodi da nema zavisnosti kada subjekat prima uplatu za aktivnost koju nudi na isti način kao kad neovisno obavlja aktivnosti na tržištu i u konkurenciji sa privatnim pothvatima i pod posebnim ugovorom.


Sue Arrowsmith

- 53 -

(d) Ukupni iznos prihoda koji se treba uzeti u obzir kada se određuje koliki udio tog prihoda dolazi od ugovornog organa treba se izračunati tako što će se uključiti sav prihod, uključujući i onaj dobijen komercijalnim aktivnostima.42 Ovo je očigledno tačno, jer u kojoj mjeri prihod potiče od komercijalnih izvora u tolikoj mjeri subjekat nije zavisan od ugovornog organa za svoje finansiranje.

(e) Vremenski period za izračunavanje je budžetska godina subjekta. Ukoliko finansiranje tokom te budžetske godine uglavnom potiče od ugovornih organa, onda je subjekat obuhvaćen Direktivama za tu cijelu budžetsku godinu. Da li je subjekat obuhvaćen u okviru posebne godine treba odrediti na početku svake budžetske godine, pozivanjem na brojke koje su dostupne na početku godine, čak i ako su takve brojke samo provizorne.43 Pitanje da li su obuhvaćene posebne nabavke zavisi od toga kad će one početi. Nabavka koja počinje u budžetskoj godini za koju je pokriven subjekat je i sama pokrivena.44 Nabavka će tada ostati obuhvaćena, bez obzira na to da li se izvor finansiranja subjekta promijenio u toku postupka nabavke. Bilo je kritika da je ovo previše nesigurno; predloženo je da relevatni period bude posljednja finansijska godina za koji su dostupni računi i izvještaji koje su prošli reviziju.45

Kriterij supervizije uprave

U vezi sa “kriterijem supervizije uprave”, Evropski sud pravde izjavio je da je neophodno razmotriti da li kontrole kojima su podložni takvi subjekti kod njih stvaraju “zavisnost o ugovornim organima u takvom obliku da ovi poslednji mogu da utiču na odluke koje se donose u vezi sa ugovorima o javnim nabavkama”: slučaj C-237/99, Komisija v. Republika Francuska46 (koji se bavio statusom subjekta odgovornog za izgradnju socijalnih naselja u Francuskoj)47. Sud je u ovom slučaju također izjavio da provedena supervizija mora povećati zavisnost o javnim organima koja će biti ekvivalentna onoj koja postoji kada je jedan od ostalih kriterija (finansiranje ili imenovanje) ispunjen.48 Kao što je objašnjeno u kontekstu kriterija finansiranja, relevatno je razmotriti da li postoji opća zavisnost o ugovornom organu; nije neophodno da finansiranje bude u obliku koji dopušta uticaj na posebne ugovore da bi se smatralo javnim

42 Para. [36] presude. 43 Vidjeti para. [40 - 41] presude. 44 Para. [40] presude. 45 Vidjeti Brown, N. u (2001) 10 PPLR NA27, u NA26, koji predlaže ovo rješenje putem analogije sa pristupom izračunavanja prometa u svrhu određivanja da li predloženo sjedinjenje ima dimenziju Evropske zajednice. Interesantno je da se, pod Direktivama o nabavci, pravila zbrajanja osiguravaju kao alternative za prospektivni i retrospektivni pristup. 46 [2001] ECR I-939, para. [48] 47 Prema stajalištu registriranih socijalnih zakupodavaca u okviru Zakona o stanovanju iz 1996. godine u UK, vidjeti Woolich i Marriot, “Public or private? Registered social landlords and the EC procurement rules“. Social Housing Bulletin, februar 2003. godine, p.iv. 48 ibid., para. [49].


Sue Arrowsmith

- 54 -

finansiranjem. Slično tome, čini se da nije nužno pokazati da se bilo koja supervizija uprave koja postoji, posebno odnosi na proces dodjele ugovora.49

Općenito, izgleda da je jasno da ustvari moć da se interveniše u odlukama koje donosi uprava subjekta može sačinjavati superviziju uprave.

Nadalje, u slučaju C-237/99, slučaj u vezi sa izgradnjom naselja društvenog stanovanja u Francuskoj, isto tako je postavljen princip da “supervizija uprave” ne mora uključivati ovlaštenje da se ustvari interveniše u odlukama koje donosi uprava subjekta, barem kada postoje “precizna” pravila uprave koja subjekat mora poštovati. Pod takvim okolnostima Sud je smatrao da supervizija toga da li se subjekat pokorava pravilima može biti dovoljna da se uspostavi značajan uticaj.50 Kao što je javni pravobranilac Mischo istaknuo u tom slučaju, uspostavljanje preciznih pravila koje subjekat mora poštovati spojeno sa supervizijom toga da li se subjekat pokorava tim pravilima, može pojačati uticaj javnih organa do te mjere da bude jednak imenovanju uprave.51 Ovo je barem slučaj kada je, kao u samom slučaju C-237/99, to spojeno sa nekim vidom ovlaštenja za poduzimanje mjera u donošenju odluka uprave: u tom slučaju, kao što je dolje objašnjeno, vlada je imala neprikosnovenu moć da likvidira subjekte, suspenduje upravu i imenuje upravitelja.

Čini se također da, ako pažljivo promatranje usklađenosti sa prethodno uspostavljenim pravilima može biti dovoljno, onda može biti dovoljno i opće ovlaštenje da se pomno ispita aktivnost uprave subjekta, čak i onda kada se uprava ne provodi u skladu sa prethodno uspostavljenim pravilima – još jedanput, ako je ovlaštenje popraćeno barem nekim krajnjim ovlaštenjima za naknadu i/ili sankciju.

Čini se da su ovi principi ispravni, ali ih nije lako primijeniti. Posebice, nije jasno kakva se tačno vrsta intervencije traži u donošenju odluka uprave, niti koje su to vrste pravila ili supervizije i popratnih ovlaštenja za naknade i/ili sankcije koje su neophodne za uspostavu supervizije uprave bez direktnog miješanja u odluke koje uprava donosi. U slučaju C-237/99, Evropski sud pravde zaključio je da je kriterij “supervizije uprave” bio zadovoljen u slučaju ispred njega. Presudom se ističu brojni relevatni faktori, kao što je istaknuto ispod. Međutim, presuda ne ukazuje na precizno značenje nijednog od faktora. Ovo, naročito, znači da nije jasno u kolikoj su mjeri svaki od identificiranih faktora sami po sebi dovoljni za uspostavljanje supervizije uprave, ili da li su i do koje mjere kumulativni.

Značajke koje je Evropski sud pravde istaknuo u ovom slučaju su sljedeće:

49 Vidjeti nalaz javnog pravobranioca Albera u Cambridgeu, br. 32 iznad, tačka 37 nalaza, koja se odnosi, u općem obliku, na sva tri kriterija “zavisnosti”. 50 Para. [52] presude. 51 Tačka 67 nalaza.


Sue Arrowsmith

- 55 -

1. Da su aktivnosti subjekata o kojima je riječ (davanje u zakup i izgradnja socijalnih naselja) i ciljevi njihovih aktivnosti bili detaljno opisani, a karakteristike i troškovi za naselje koje treba izgraditi bili su određeni administrativnom odlukom.52 Doima se da Sud smatra ova ograničenja nečim što sačinjava “precizna pravila uprave”53 koja mogu, u principu, (barem kad su popraćena odgovarajućim ovlaštenjima za superviziju i naknadu/sankciju, kao što je ispod opisano) uspostaviti postojanje supervizije uprave bez direktnih ovlaštenja za miješanje u upravu. Doima se da je ovo prilično široko gledište po pitanju toga što to sačinjava precizna pravila uprave.

2. Da je postojala pravna odredba da superviziju subjekata vrši ministarstvo nadležno za finansije i izgradnju i stanovanje, bez ikakvih pobliže naznačenih ograničenja za superviziju.54 Značenju ove, očigledno opsežne ovlasti, nije pridavana velika pažnja, vjerovatno zbog toga što je imalo malo važnosti u praksi. (Francuska je argumentirala da je ustvari bilo ograničeno na provjeru računa, ali mogući značaj takvog ograničenja nije se uzeo u obzir jer Francuska po ovoj tački nije pružila nikakav dokaz.) Budući da je ovo ograničenje bilo očigledno neograničeno, te samim tim uključivalo mogućnost da se pomno ispita strategija uprave i odluke koje donosi, doima se da bi ova ovlast (zajedno sa bilo kojim neophodnim ovlaštenjima za naknade/sankcije) bila dovoljna za uspostavljanje supervizije uprave, bez obzira na postojanje preciznih pravila uprave.

3. Da je nadležni Ministar imao ovlast da provede likvidaciju subjekta ili da suspenduje upravu i naimenuje stečajnog upravitelja.55 Ovo se moglo uraditi zbog toga što su postojale nepravilnosti i zbog ozbiljnih grešaka i neuspjeha uprave da funkcionira. Sud je naglasio da se ovlaštenje samim tim odnosilo na nedostatke u politici uprave, a ne samo na nelegalnosti.56

Ove ovlasti mogu biti važne po osnovu toga da pružaju oblik naknade/ sankcije da bi se podržao proces supervizije, na koji se poziva pod tačkama 1. i 2. iznad. Sud ne pojašnjava da li je ili nije neophodan neki vid naknade/sankcije koji bi podržao opću kontrolu uprave ili usklađenost uprave sa relevatnim pravilima, ali moglo bi se dokazati/ diskutirati da li je ovo neophodno.

Nadalje, izgleda da je Sud bio mišljenja da je postojanje takvih ovlaštenja, budući da su bila jedina, dovoljno da se uspostavi supervizija uprave, pošto je smatrao da samo postojanje takvih ovlaštenja implicira “trajnu” superviziju, kao jedinih načina da se otkrije greška uprave, itd.57

52 Para. [51] presude. 53 Para. [52]. 54 Para. [53] presude. 55 Para. [54] presude. 56 Para. [55] presude. 57 ibid.


Sue Arrowsmith

- 56 -

Drugim riječima, supervizorska uloga u zakonu, u neku ruku trebala je da se izvede iz samog postojanja ovlaštenja, bez potrebe za nekim drugim posebnim supervizorskim ovlaštenjima. Ovaj zaključak je upitan, budući da je moguće da ovlasti ove vrste postoje kao posljednje sredstvo u rješavanju problema kada su sve druge metode iscrpljene.

Čak i ako se ne podrazumijeva takva trajna supervizija, takve ovlasti mogu se smatrati dovoljnim na osnovu toga što uključuju direktnu intervenciju u upravi. Međutim, kao što je argumentirala francuska vlada, malo je vjerovatno da se takve izuzetne ovlasti mogu smatrati dovoljnim za stvaranje dostatnog odnosa zavisnosti.

4. Da je Ministar mogao intervenirati kada su aktivnosti subjekta pale “ispod minimalnog nivoa dinamičnosti” ili da ograniči bilo kakvu neumjerenu aktivnost.58 Još jednom, ipak, upitno da li takve ovlasti same po sebi zaista stvoraju odnos zavisnosti i treba li ih smatrati relevatnim samo kao dopunu mnogo općenitijim ovlaštenjima.

5. Da je međuministarska radna grupa imala ovlast da vrši inspekciju ovih subjekata te da izradi nacrt prijedloga za akciju, te takođe da osigura da takvi subjekti provode mjere koje su usvojili ministri u vladi.59

Kriterij supervizije također je zadovoljen u slučaju Adolf Truley,60 u kojem se radilo o primjeni Direktiva na kompaniju koja je pružala pogrebne usluge. Kompanija je bila subsidijarni organ u potpunom vlasništvu druge kompanije, a ta kompanija je s druge strane bila u potpunom vlasništvu grada Beča. U ovom slučaju Sud je izjavio da je kriterij zadovoljen tamo gdje drugi ugovorni organi nadgledaju godišnje obračune ugovornog organa i njegovo postupanje u pogledu “točnog računovodstva, regularnosti, ekonomičnosti, efikasnosti i ekspeditivnosti” i da su u stanju vršiti nadzor poslovnih prostorija/objekata te o tome podnijeti izvještaj vlasniku.61 Ovo je poređeno sa “pukom revizijom” (očigledno se ovo odnosi na reviziju samo legalnosti aktivnosti subjekta i godišnjih obračuna), za koju je Sud rekao da bi sama bila nedovoljna u pogledu zahtjeva da relevantni ugovorni organ utiče na odluke koje subjekat donosi u vezi sa javnim nabavkama.62 U slučaju Mannesmann čini se da je Sud pravde smatrao da bi pomna istraga, od strane državnog Suda revizora i državnog tijela odgovornog za sigurnosne mjere u upravljanju pomenutim predmetom, bila dovoljna.63 Međutim, ovaj stav javni pravobranilac je odbio u slučaju izgradnje socijalnih naselja u Francuskoj. Javni pravobranilac nije se složio sa tvrdnjom da slučaj Mannesmann dokazuje činjenicu da je kontrola putem Revizorskog suda dovoljna. Razlog ovome bio je zaključak u slučaju Mannesmann da je kriterij zavisnosti koji je zadovoljen nastao, prvo i prije svega, kriterijem imenovanja i da Sud nije imao namjeru iznositi zaključeno 58 Para. [57] presude. 59 Para. [58] presude. 60 Slučaj C-373/00, Adolf Truley v. Bestattung Wien, presuda Evropskog suda pravde od 27. februara 2003. godine 61 Para. [74] presude. 62 Para. [70] presude. 63 Para. [28] presude.


Sue Arrowsmith

- 57 -

gledište o kriteriju supervizije i zato što se, u svakom slučaju, to što je Sud spomenuo ovu činjenicu samo odnosilo na činjenicu da je Austrija prihvatila da je ovaj kriterij ispunjen u vrijeme pristupa Evropskoj zajednici.64

Osim razumijevanja toga koje vrste ovlaštenja, pravila i kontrole su dostatne, drugi problem jeste da li fokus treba biti samo na postojanju pravnih ovlaštenja supervizije, ili analiza treba uzeti u obzir praksu supervizorskih organa da utvrdi da li postoji stvarna prijetnja od intervencije koja bi zaista mogla uticati na kontrolirani subjekat u praksi. Sporno je da li to treba uraditi. Izgleda da presuda u slučaju naselja društvenog stanovanja u Francuskoj ponegdje podržava formalniji pristup. Posebno, Evropski sud pravde nije prihvatio relevatnost argumenta da ovlasti likvidacije, itd. na koje se upućuje pod tačkom 3. iznad, nisu bile značajne zbog toga što su se rijetko primjenjivale: može se reći da je Sud smatrao činjenicu da postoje ovlaštenja dovoljnom da se iz njihovog postojanja implicira na stalnu superviziju, bez provođenja istrage da li je Ministar zaista provodio ikakvu superviziju u praksi.

U slučaju Adolf Truley, Sud je takođe izjavio da je direktna supervizija postojala zbog toga što je firma bila u vlasništvu kompanije koja je i sama bila u vlasništvu ugovornog organa.65 Ovo navodi na mišljenje da je vlasništvo od strane ugovornog organa dovoljno da se subjekat klasifikuje u kategoriju institucije kojom upravlja javno pravo, kadgod ispunjava potrebe od općeg interesa i kada nije u potpunosti komercijalne prirode (vidjeti u “Koje nema komercijalni ili industrijski karakter” ispod). U samom slučaju Adolf Truley, ugovorni organ je bio u potpunom vlasništvu osnivača, a osnivač je u potpunosti bio u posjedu ugovornog organa (grada Beča). Međutim, vjerovatno je supervizija uprave mogla da se uspostavi i sa manjim stepenom vlasništva, sudeći prema činjenicama u slučaju, kao što je na primjer opseg javnog vlasništva ili također opseg uticaja koji u praksi imaju drugi dioničari. Čini se da su također važni slučajevi Connemara i Komisija v. Irska66 u vezi sa statusom Coillte Teoranta (Direkcija za šume Irske). Ti slučajevi su se odnosili na Direktivu 77/62/EZ, staru direktivu za nabavku usluga, u kojoj nije bio sadržan moderni koncept tijela kojima upravlja javno pravo. Međutim, Direktiva se primjenjivala u Irskoj za javne organe čiji su ugovori za nabavku usluga bili predmetom “kontrole” države. Sud je ustanovio da se prema ovom konceptu nije zahtijevala posebna kontrola nad dodjelom ugovora o nabavci usluga, ali je smatrao da je dovoljna indirektna kontrola, zasnovama na općim kriterijima (činjenici da je tijelo osnovala država i da mu je povjerila određene zadatke; da je država ovlaštena da imenuje njegove glavne urede; da država ima ovlaštenja po pitanju njegovih finansija67). Sporno je da li su slučajevi relevantni za definiranje broja tijela kojima upravlja javno pravo pod sadašnjim

64 Tačke 40 - 43 nalaza. 65 Para. [72] presude (iako nema pozivanja na ovu značajku u zaključnom paragrafu po ovoj tački, para. [74]. 66 Slučaj C-306/97, Connemara Machine Turf v. Coillte Teoranta [1998] ECR I-8761; [1999] 2 CMLR 457 i slučaj C-353/96, Komisija v. Republika Irska [1998] ECR I-8565. 67 Što je u tom slučaju uključivalo odobravanje značajnih investicija i uspostavljanje finansijskih ciljeva od strane Ministra.


Sue Arrowsmith

- 58 -

propisima, jer se doima da Sud posmatra/ima gledište za istu vrstu opće zavisnosti koje je predviđena sadašnjim pravilima.68 Ukoliko se radi o ovome, onda je zanimljivo napomenuti da se Evropski sud pravde u tim slučajevima nije pozivao na činjenicu je većina dionica kompanije bila u vlasništvu ministra za energetiku, čime je sugerirao da ovo samo po sebi ne može biti odlučujući faktor.69 (S druge strane, većinsko vlasništvo je dovoljno kada se određuje da li je subjekat podložan dominantnom javnom uticaju u svrhu njegovog klasificiranja kao javnog poduzeća prema propisima o komunalnom sektoru.) Osnivanje ili djelovanje u svrhu zadovoljenja “potreba od općeg interesa, a koje nema industrijski ili komercijalni karakter” Općenito Čak i ako se subjekat finansira, imenuje ili nadgleda od strane ugovornog organa, on neće biti obuhvaćen ako je korporativno tijelo70, ukoliko, prema navodima propisa, nije “osnovano.... u posebnu svrhu zadovoljenja potreba od općeg interesa i koje nema industrijski ili komercijalni karakter”.71 Ovo je čudno formulirana odredba koja je odraz definicije “tijelo kojim upravlja javno pravo” date u Direktivama. Kao što je naglasio javni pravobranilac Leger, ovu odredbu “nije lako razumjeti”.72 Međutim, njen glavni učinak sada je jasan: odredbom se iz Direktiva isključuju subjekti za koje je moguće da, iako su povezani sa vladom, neće koristiti državni preferencijalni tretman u nabavci, zato što su podložni komercijalnim pritiscima da kupovinu izvrše na efikasan način.73 Ovo se najznačajnije/najviše odnosi na javne organe čije se aktivnosti sastoje u obezbjeđivanju roba ili usluga u konkurenciji sa drugim kompanijama na tržištu. Ako ovi subjekti primjenjuju preferencijalne tretmane domaćeg, to će 68 Javni pravobranilac Alber smatra odluku relevantnom u svom nalazu u spojenim slučajevima C-223/99 i C-260/99, Agora v. Ente Autonomo Fiera Internazionale di Milano [2001] ECR I-3605; [2001] 3 CMLR 12, tačka 48 (gdje se on poziva na slučaj Connemara kako bi podržao stajalište da čak i indirektna kontrola može biti dovoljna da se upostavi supervizija uprave). 69 Javni pravobranilac Alber je u tim slučajevima specifično naveo da ovaj faktor sam po sebi nije bio dovoljan: tačka 43 u svakom nalazu. Međutim, izgleda da njegovi stavovi nisu važni u tumačenju kriterija zavisnosti pod sadašnjim Direktivama, jer on zahtjev za kontrolu radije tumači kao traženje posebne kontrole nad ugovorima subjekta nego što je to u mnogo općenitijoj formi tumačio Evropski sud pravde. 70 U slučaju osoba koje djeluju zajedno, u propisima se jedino nalaže da osobe trebaju “djelovati zajedno” u ovu svrhu. 71 Sud pravde je naglasio da su ovo kumulativni uslovi, nešto što je ionako sasvim jasno iz njihove formulacije: Mannesmann, br.6, paras [21] i [38] (ponovili su se u slučajevima koji su se pojavili poslije). 72 Tačka 64 Nalaza u Mannesmannu, br. 6 iznad. Standardno objašnjenje ovog uslova u nauci o pravu Evropskog suda pravde je ono u slučaju C-360/96, Gemeente Arnhem v. BFI Holding BV [1998] ECR I-6821; [2001] 1 CMLR 6, prema kojem su potrebe od općeg interesa koje nemaju komercijalni ili industrijski karakter, one koje se ispunjavaju ni na koji drugi način nego kroz dostupnost roba ili usluga na tržištu, i one koje, zbog razloga koji su u vezi sa općim interesima, država izabere da sama obezbijedi, ili za koje država želi da zadrži presudan uticaj. 73 Vidjeti, na primjer, javnog pravobranioca Legera u Mannesmann (br. 6 iznad) koji navodi odredbu “može biti” o isključenju subjekata gdje se primjenjuju pritisci konkurencije (tačka 69 Nalaza); BFI, br. 72 iznad, paras [42 - 43] presude.


Sue Arrowsmith

- 59 -

povećati njihove troškove i otežaće im mogućnost da budu konkurentni i ovaj pritisak može poslužiti kao alternativno sredstvo birokratskim propisima kako bi osigurali nediskriminirajuće ponašanje.

Historijski gledano, koncept može biti u obavezi prema propisima zakona o konkurenciji Evropske zajednice.74 Ova pravila se odnose na “poduzeća”, koncept koji obuhvata subjekat (uključujući onaj koji je javne prirode) koji je uključen u ekonomsku aktivnost. U praksi su se razvili kriteriji pomoću kojih se može ustanoviti da li se javno tijelo nalazi izvan definicije tijela kojim upravlja javno pravo zato što njegove aktivnosti ne ispunjavaju potrebe od općeg interesa, i nemaju industrijski i komercijalni karakter. Na primjer, u oba konteksta kriterij je snošenje ekonomskog rizika.75 Prema tome, možda do izvjesne mjere aktivnosti koje su obuhvaćene Direktivama neće biti podložne pravilima zakona o konkurenciji i obratno, a isto tako pravila zakona o konkurenciji mogu pružiti neku vrstu pomoći u definiranju tijela kojim upravlja javno pravo. Ipak, Evropski sud pravde nije do sada niti jedan takav odnos opisao kao eksplicitan, a Sud se nije oslanjao direktno na slučajeve iz oblasti zakona o konkurenciji76, te opseg pojedinih definicija može odstupati zbog razloga politike, imajući u vidu njihove različite svrhe.77

Evropski sud pravde je donio presudu da koncept “potreba od općeg interesa, koje nemaju industrijski ili komercijalni karakter” pod Direktivama o nabavci obuhvata test iz dva različita segmenta.78 Prvo, neophodno je razmotriti da li su potrebe koje se ispunjavaju preko ugovornog organa potrebe od općeg interesa;i drugo, nužno je analizirati komercijalni/industrijski karakter aktivnosti.

74 Uvedeno je kada su prvobitne Direktive o nabavci radova dopunjene i izmijenjene Direktivom o nabavci radova iz 1989. godine, a Parlament Evrope je to predlagao kao zamjenu za prvobitni izraz pravno lice koje je određeno javnim pravom (koji se koristio da se uputi na specifične subjekte date na listi u Aneksu Direktiva). Prema Memorandumu sa objašnjenjima, potiče iz jurisprudencije suda o slobodnom kretanju kao što je tamo navedeno, plus “ostalo zakonodavstvo Zajednice” i definicije o konceptu koji se koristio u nekim državama članicama; ali u Memorandumu se ne elaborira: odjeljak II Memoranduma sa objašnjenjima o izmijenjenom i dopunjenom prijedlogu za izmjenu i dopunu Direktive COM (88) 354 finalni, od 21. juna 1988. godine. 75 Za dalju analizu sličnosti vidjeti Hatzopoulosa, “Killing National Health and Insurance Systems but Healing Patients? The European Market for Health Care Services after the Judgments of the ECJ in Vanbraekel i Peerbooms” (2002) 39 CMLR 683 u p. 717. 76 Javni pravobranilac se ponekad, međutim, poziva na slučajeve iz oblasti zakona o konkurenciji: vidjeti, naprimjer, Mannesmann, br. 6 iznad, tačke 6568 nalaza pravobranioca Legera; i BFI, br. 72 iznad, tačka 44 nalaza javnog pravobranioca La Pergola. 77 Na primjer, nije jasno da li subjekat ne treba da se smatra poduzećem zato što uslovi u kojima on djeluje nisu dovoljno konkurentni da bi se smatralo da se nalazi izvan opsega Direktiva – na primjer, zbog mogućnosti da se država može umiješati kako bi spriječila bankrot (o tome vidjeti ispod). (Za suprotno gledište vidjeti Hatzopoulosa, br. 75 iznad). Nadalje, subjekti koji su podložni pravilima zakona o konkurenciji kao poduzeća u pogledu nekih svojih aktivnosti mogu biti obuhvaćene Direktivama u vezi sa tim istim aktivnostima čak i ako te aktivnosti ne ispunjavaju potrebe od općeg interesa i nemaju industrijski i komercijalni karakter, zato što subjekat ima druge aktivnosti koje ne spadaju u tu kategoriju. U ovom slučaju sve aktivnosti subjekta su obuhvaćene: vidjeti tekst ispod. 78 Da se koncept potreba od općeg interesa razlikuje od pitanja da li one imaju industrijski ili komercijalni karakter, u smislu da se ne može za sve potrebe od općeg interesa smatrati da nemaju industrijski ili komercijalni karakter, što je jasno ustanovljeno u BFI, br. 72 iznad, para. [36]


Sue Arrowsmith

- 60 -

“Potrebe od općeg interesa” Što se tiče prvog pitanja, a to je da li je subjekat uključen u ispunjavanje potreba od općeg interesa, treba na početku spomenuti da je, imajući u vidu svrhu Direktiva, funkcija ovog zahtjeva nejasna. Upadljivo je da u diskusiji Evropskog suda pravde o konceptu potreba od općeg interesa, nedostaje bilo kakva veza sa funkcijom za koju se smatra da bi je subjekat trebao obavljati. Evropski sud pravde se pozivao na svrhu Direktiva kao razlog što je odbio određene granice koncepta (kao u Korhonen79gdje je odbio gledište da se ne primjenjuju onda kada će samo jedan subjekat ostvariti direktnu korist: vidjeti dalje ispod.) Međutim, nije identificirao nikakvu pozitivnu funkciju za ovo ograničenje. Teško je vidjeti da li karakter potreba u čijem ispunjenju subjekat učestvuje per se, bilo u smislu karakteristika na koje se upućuje u nauci o pravu o kojoj se govori u tekstu ispod, ili u okviru bilo koje druge moguće definicije takvih potreba, može poslužiti da se identificira vjerovatnoća da li će subjekat primijeniti državne preferencijalne tretmane. U praksi, to potencijalno služi da se iz Direktiva isključe oni subjekti koji djeluju na općem tržištu, gdje država nema nekog posebnog razloga da se miješa. Međutim, teško je uočiti zašto takvi subjekti treba da se isključe iz kontrole diskriminatorne kupovine, a koju pružaju Direktive. Politički razlog za takvo isključenje mogao bi se zasnivati na razmišljanju koje je slično onom koje objašnjava prvobitno isključivanje iz regulacije sektora komunalija, to jest, da bi to moglo dovesti do toga da se sektori u nekim državama članicama regulišu, a u drugim ne. Ipak, ovo nije valjan razlog za isključivanje takvih subjekata: regulacija u nekim državama članicama, ali ne i u drugim (ako je regulacija uopće opravdana) može se opravdati do te mjere da se rizik od korištenja državnih preferencijalnih tretmana razlikuje između država članica. Činjenica da takvi subjekti mogu biti podložni uticaju zakona o konkurenciji nije bitna, jer pravila zakona o konkurenciji ne obezbjeđuju istu kontrolu nad diskriminatornom nabavkom. U svrhu Direktiva bilo bi bolje napustiti mišljenje da je ovo test isticanja i koncentrirati se samo na to da li se aktivnosti subjekta izvršavaju po komercijalnoj osnovi, što (kao što je dolje objašnjeno) jeste funkcija drugog dijela testa.80

Evropski sud pravde je utvrdio brojne principe za tumačenje koncepta potreba od općeg interesa. Prvo, to je koncept zakona Evropske zajednice i samim tim njegova primjena ne zavisi isključivo od toga na koji je način bilo koji koncept potreba od općeg interesa definiran u državnom zakonu: slučaj C-373/00, Adolf Truley.81 Ovo znači barem to da se o ovom pitanju mora odlučiti tako što će se primijeniti kriteriji koji su propisani zakonom EZ, kao što se navodi u

79 Slučaj C-18/01, Arkkitehuuritoimisto Riita Korhonen Oy v. Varkauden Taitotalo, presuda Evropskog suda pravde od 22. maja 2003. godine. 80 Što se dosadašnje formulacije Direktiva tiče, ovo bi značilo zauzimanje stava da aktivnosti koje se provode na komercijalnoj ili industrijskoj osnovi na temelju samo ove činjenice ne treba smatrati aktivnostima koje ispunjavaju potrebe od općeg interesa. 81 Slučaj C-373/00, Adolf Truley v. Bestattung Wien [2003] ECR I-1931. Sud je pojasnio da je pravna forma, u kojoj se potrebe spominju u bilo kojoj državnoj odredbi, nevažna: BFI, br. 79 iznad, para. [63] presude.


Sue Arrowsmith

- 61 -

raspravi ispod. Na primjer, kao što je dato u objašnjenju ispod, činjenica da se aktivnost regulira, ukazuje na postojanje potreba od općeg interesa. Međutim, ovim se ne isključuje mogućnost da bi pravne i činjenične okolnosti u pojedinim državama – na primjer, da li je aktivnost regulirana u toj naročitoj državi – mogle uticati na tretman aktivnosti prema zakonu EZ. Prijedlog po kojem je bitno da li dati subjekat ima motiv za ostvarenje profita (o čemu se dalje govori u tekstu ispod), sugerira da klasifikacija određene aktivnosti može zavisiti od okolnosti i prema tome može se razlikovati od države do države.

Javni organi koji pružaju usluge direktno za javnost često ispunjavaju potrebe od općeg interesa. U slučaju BFI82, Evropski sud pravde je smatrao da skupljanje smeća iz domaćinstava može predstavljati potrebu od općeg interesa budući da se, zbog zdravstvenih i ekoloških razloga, potreba možda ne može adekvatno zadovoljiti korištenjem raspoloživih usluga u privatnom sektoru. U slučaju Adolf Truley, Evropski sud pravde je također donio presudu po kojoj aktivnosti pogrebnika ispunjavaju potrebe od općeg interesa.83 Ovdje je Sud mislio da je važno da su ove aktivnosti povezane sa javnom politikom zbog toga interesa države da kontrolira izdavanje rodnih listova i smrtovnica, te da kontrolira aktivnosti zbog pitanja javnog zdravlja (ovo se jasno pokazalo u Austriji čije zakonodavstvo zahtijeva da država organizuje pogrebnu ceremoniju, u slučaju kada se to na drugi nači ne obavi pet dana nakon smrti, te da pokrije troškove pogreba ako se troškovi ne mogu pokriti iz nekog drugog izvora). Upravljanje univerzitetom84, pružanje usluga rekreacije i odmarališta85 i operiranje mrežom javnih telekomunikacija te obezbjeđivanje telekomunikacijskih usluga86 su također aktivnosti za koje se smatra da ispunjavaju potrebe od općeg interesa. Pod takvom aktivnošću smatra se i promocija trgovine. Zbog toga je u spojenim slučajevima C-223/99 i C-260/99, Agora v. Ente Autonomo Fiera Internazionale di Milano87, Evropski sud pravde donio presudu da organizovanje izložbi i sajmova kako bi se okupili pružaoci roba i usluga, ispunjava potrebe od općeg interesa zato što to daje opći poticaj trgovačkoj djelatnosti. Na sličan način, u slučaju C-18/01, Arkkitehuuritoimisto Riita Korhonen Oy v. Varkauden Taitotalo88 smatralo se da izgradnja i sticanje imovine koja je bila dostupna komercijalnim firmama u svrhu stimuliranja ekonomskih aktivnosti u općini, predstavljaju aktivnosti na ispunjenju potreba od općeg interesa: Sud je dao komentar da bi ovo moglo imati pozitivne uplive na otvaranje novih radnih mjesta, povećanje prihoda od poreza te poboljšanje dobavljanja i zahtjeva za robama i uslugama.89 U kolikoj mjeri komercijalni

82 Br. 72 iznad. 83 Para. [51] presude. 84 Cambridge, br. 34 iznad, para. [19] (navodi se da su strane ovo prihvatile). 85 Connemara, br. 66 gore, para. [40] presude. 86 Javni pravobranilac Fennelly u slučaju C-324/98, Telaustria Verlags GmbH and Telefonadress GmbH v. Telekom Austria AG [2000] ECR I-10745, tačka 15 nalaza (po implikaciji). 87 [2001] ECR I-3605 88 Slučaj C-18/01, Arkkitehuuritoimisto Riita Korhonen Oy v. Varkauden Taitotal. Presuda Evropskog suda pravde od 22. maja 2003. godine. 89 Vidjeti para. [42 - 45] presude.


Sue Arrowsmith

- 62 -

ciljevi mogu uticati na drugi dio testa, to jest, da li su potrebe o kojima je riječ komercijalne ili industrijske prirode, razmatra se dalje u tekstu ispod.

Činjenica da aktivnost o kojoj je riječ također provode neka privatna poduzeća ne znači da ta aktivnost ne ispunjava potrebe od općeg interesa90 (iako se to uzima u razmatranje kada se odlučuje da li su potrebe komercijalnog ili industrijskog karaktera: vidjeti dalje tekst ispod). Ponekad su se pred Sudom vodile rasprave (na osnovu analogije iz određenih slučajeva u oblasti zakona o konkurenciji) da aktivnosti od kojih korist imaju jedan ili ograničeni broj poduzetnika ne mogu da se smatraju aktivnostima koje ispunjavaju potrebe od općeg interesa. U kontekstu Direktiva o nabavkama, međutim, činjenica da aktivnosti o kojima se govori obezbjeđuju direktnu korist ograničenom broju poduzetnika91, ili čak samo jednom, ne isključuje unaprijed mogućnost da se one kategorišu kao aktivnosti koje ispunjavaju potrebe od općeg interesa. U slučaju Karhonen92, u kojem se razmatrao status kompanije čiji je vlasnik bila općina koja je i upravljala istom, a čiji su ciljevi bili da stvori imovinu za stimulisanje komercijalnih aktivnosti, Sud je izjavio da činjenica da je bilo planirano da se infrastruktura koju je osigurala kompanija iznajmi samo jednoj firmi, nije nužno uticala na status ugovornog organa kao tijela kojim upravlja javno pravo. Sud je ponudio dva razloga za ovo mišljenje. Jedan je bio da bi takva aktivnost mogla, u svakom slučaju imati širu indirektnu dobrobit, kao što je privlačenje drugih kompanija u regiju.93 Drugi je bio da bi se Direktive inače mogle izbjeći, tako što bi ugovorni organ prebacio prostorije na jedno poduzeće koje bi ih onda odmah moglo prebaciti na mnoga druga. Ovaj pristup je otvoren za kritike; najzad, pitanje izbjegavanja moglo bi se riješiti na mnogo primjereniji način tako što bi se Direktive primijenile samo u situacijama kada je izbjegavanje očigledno. Međutim, prihvaćeno je da je zaključak Suda ispravan, jednostavno zato što broj korisnika aktivnosti ne utiče na mogućnost preferencijalne kupovine.

U slučajevima navedenim gore, radi se o direktnom pružanju usluga javnosti. Nadalje, pružanje podrške aktivnostima drugih subjekata, koji su i sami uključeni u davanje javnih usluga ili su angažovani na drugim vladinim aktivnostima, može biti aktivnost koja ispunjava potrebe od općeg interesa. Ovo je razjašnjeno u slučaju SIEPSA94, u kojem se radilo o kompaniji koja je osnovana pod privatnim pravom, kako bi stjecala, upravljala i uređivala zatvorske zgrade. Mišljenje je bilo da se kompanija bavi ispunjavanjem potreba od općeg interesa budući da su njene aktivnosti bile povezane sa kaznenim funkcijama države.95 Evropski sud pravde snažno je odbacio argument Španije da se funkcije stjecanja i upravljanja zgradama trebaju tretirati kao nezavisne funkcije (i da ih kao takve treba smatrati komercijalnim aktivnostima). Umjesto toga, smatrao je neophodnim uzeti u obzir stvarne

90 BFI, br. 72 gore. 91 Agora, br. 68 gore, para. [55] presude. 92 Br. 79 iznad. 93 Para. [62] presude. 94 br. 7 iznad, 95 Para. [85] presude.


Sue Arrowsmith

- 63 -

aktivnosti (funkcionisanje kaznenog sistema kao dijela politike javnog reda), a koje su podržane ovim funkcijama. Na sličan način, u slučaju Mannesmann96, Sud je ukazao na to da je subjekat iz Austrije, koji se bavio izdavačkom i štamparskom djelatnošću, zadovoljio kriterije. Sud je ukazao na to da je ovaj subjekat osnovan kako bi, po ekskluzivnoj osnovi, za državu štampao dokumente koji potpadaju pod zahtjeve o povjerljivosti ili sigurnosti, te dokumente koji su namijenjeni za “distribuciju zakonodavnih, regulatornih i administrativnih državnih dokumenata”; da je cijene za proizvode tog subjekta fiksiralo tijelo čije su članove imenovali vladini odjeli; i da je državna služba za kontrolu nadzirala štampanje dokumenata koji uključuju sigurnosne mjere.

U slučaju Mannesmann sud je naglasio da su dokumenti, koje je trebalo odštampati, bili usko povezani sa “javnim redom” i “institucionalnim funkcionisanjem države”, te da se zahtijevalo pridržavanje mjera povjerljivosti i sigurnosti. Moguće je, ipak, da će i aktivnost podrške ispuniti potrebe od općeg interesa čak i bez takvih posebnih katakteristika. Prihvaćeno je da je ovo slučaj u svim situacijama kada je razlog za osnivanje institucije taj da se vladi osigura adekvatno pružanje usluga.

Diskutabilno je da li će se zahtjev za ispunjenje potreba od općeg interesa, zapravo, primijeniti u svim slučajevima, osim onda kada se subjekat osniva na tržištu na koje na odgovarajući način ispunjava i potrebe vlade i javnosti, a vlada djeluje u funkciji provajdera jedino u svrhu povećanja prihoda, ili kao koraka ka privatiziranju aktivnosti, zato što više ne smatra neophodnim da ostane uključena u aktivnost. U slučaju Agora javni pravobranilac Alber sugerirao je da činjenica da kod subjekta ne postoji svrha ostvarenja profita podržava stav o postojanju potreba od općeg interesa.97 U slučaju SIEPSA Evropski sud pravde odbio je argument da bi SIEPSU trebalo isključiti iz Direktiva ako je zarađivala profit. Sud je smatrao važnim da se utvrdi da li je ostvarenje profita bilo “glavni” cilj SIEPSE. Ovo može značiti da kompanija koja je osnovana s glavnim ciljem da zaradi profit ne ispunjava potrebe od općeg interesa.98 Međutim, u slučaju same SIEPSE, Sud je smatrao da je podrška državnoj kaznenoj politici bila prvenstveni cilj, u odnosu na zaradu profita (Sud je za svoje mišljenje potvrdu našao u činjenici da je SIEPSA nedavno pretrpjela velike gubitke).

96 br. 6 iznad. 97 Tačka 52 Nalaza, koja se odnosi na činjenicu da, prema navodima u članovima o udruživanju u statutu subjekta, svrha subjekta nije ostvarenje profita i da se njegove aktivnosti provode u javnom interesu. 98 Para. [89] presude.


Sue Arrowsmith

- 64 -

“Koji nema komercijalni ili industrijski karakter” Kao drugo, neophodno je razmotriti da li potrebe u kojima se govori imaju industrijski ili komercijalni karakter.99 Upravo ovaj aspekt testa služi za identificiranje aktivnosti koje ne trebaju biti podložne odredbama Direktiva o nabavci zbog komercijalnih pritisaka da se izbjegne diskriminacija. Mada se, prema sadašnjoj formulaciji teksta zahtijeva da sudovi identificiraju da li potrebe imaju komercijalni ili industrijski karakter, kod njihove primjene Evropski sud pravde se uglavnom fokusira na to da li pojedini subjekti provode aktivnost koja ima komercijalnu osnovu, a ne na to kakva je priroda potrebe. Do sada je Sud razmatrao oboje, karakteristike tržišta na kojem djeluju subjekti i prirodu samih subjekata.1 Slijedeći jezik koji je korišten u tekstu, Sud se, općenito, laskavo izrazio po pitanju ideje da se, u provođenju ovog zadatka, pomoću testa istražuje priroda potreba.2 Međutim, ovisno o jednoj kvalifikaciji o kojoj se diskutira u daljnjem tekstu, to nije ono što on ustvari radi. Činjenica da test u ovom smislu posmatra pojedino tržište i okolnosti pojedinih subjekata, znači da subjekti koji provode istu aktivnost u različitim državama-članicama, pa čak i unutar iste države članice, mogu biti različito tretirani unutar Direktiva.3

Još jednom, Evropski sud pravde je propisao brojne principe za primjenu ovog dijela definicije tijela kojim upravlja javno pravo.

Kao prvo, važno je da li se aktivnost provodi u konkurenciji sa drugim poduzećima.4 Ovo je bitno zato što potreba da se takmiči sa konkurencijom može subjekta prisiliti da kupuje na komercijalan način, te time izbjegne preferencijalne tretmane državnog.

Evropski sud pravde još uvijek nije posebno razmotrio kriterije za procjenu toga kada se za konkurenciju na tržištu može reći da postoji zbog tog razloga, uključujući to da li radije mora postojati de facto stvarna konkurencija, nego samo slobodan ulazak na tržište u pravnom smislu. Prisutnost obje ove značajke se zahtijeva unutar mehanizama koji postoje u novim Komunalnim direktivama za izuzeće subjekata koji djeluju na konkurentnim tržištima5 i Evropski sud pravde može primijeniti ovaj pristup, po analogiji na definiciju tijela kojima upravlja javno pravo. Neki vid podrške neophodnosti postojanja stvarne de facto konkurencije mogao bi se naći u slučaju Adolf Truley: u ovom slučaju Evropski sud pravde se pozvao na izjavu austrijskog državnog tijela za

99Čini se da se princip davanja odredbi uniformnog tumačenja putem Zajednice takođe primjenjuje na ovaj element testa potreba: SIEPSA, br. 7 iznad, para. [80]. 1 Vidjeti, npr. Trule, br. 14 iznad, para. [65] presude. 2 Na primjer, u para. [65] presude u slučaju Truley, br. 14 iznad, Evropski sud pravde ustvari kaže da u određivanju prirode potreba koje ispunjava kompanija Sud mora istražiti sve pravne i činjenične okolnosti te kompanije. Međutim, osim sa tačke gledišta lingivistike, takav zadatak uopće ne uključuje istraživanje prirode samih potreba. 3 Kao što je priznao javni pravobranilac Pergola u BFI, br. 72 iznad, tačka 43 Nalaza. 4 BFI, br. 72, para. [48 - 49] presude; Agora, br. 68 iznad, para. [38] presude; ponovljeno u nekoliko narednih slučajeva. 5 Zajednički stav koji je usvojilo Vijeće, 20. marta 2003. godine imajući u vidu usvajanje Direktiva evropskog Parlamenta i Vijeća o koordiniranju postupaka nabavke kod subjekata u oblastima vodoprivrede, energetike, transporta i poštanskih usluga, član 30.


Sue Arrowsmith

- 65 -

reviziju u kojoj se kaže da, iako je postojao veliki broj poduzeća koja pružaju pogrebne usluge u Austriji, nije postojala konkurencija na lokalnom (tržištu subjekta) tržištu u Beču. Međutim, Sud nije elaborirao važnost ove činjenice, već je samo izjavio da je na državnom sudu da procijeni stanje u svjetlu pravnih i činjeničnih okolnosti.6 Kada procjenjuje da li konkurencija de facto postoji, Evropski sud pravde, tamo gdje je prikladno, ponovo može primijeniti isti metod u tumačenju mehanizama izuzeća datih u Komunalnim direktivama i definicije tijela kojima upravlja javno pravo.

Posebna odlika mnogih slučajeva u kojima se radi o definiciji tijela kojima upravlja javno pravo jeste, da se cjelokupni rad ili značajan dio rada subjekata o kojima se govori, obavlja pod ugovorima koji su sklopljeni upravo sa javnim sektorom. Mnogi od njih su, doista, osnovani u posebnu svrhu da podrže aktivnosti drugih javnih tijela ili su to bivši odjeli unutar onih subjekata koji su se odvojili u zasebne pravne koncerne. U ovim slučajevima biće važno da li je javni sektor ove ugovore dodijelio na komercijalan način. Nema sumnje da će, tamo gdje je rad dodijeljen prema postupcima koje nalažu Direktive, postojati pretpostavka da se radi o tome, kao što se odnosi na određivanje toga da li je državna pomoć dodijeljena kroz ugovore o javnim nabavkama.7

Mada će se, općenito, zahtijevati postojanje konkurencije (ako ne uvijek: vidjeti ispod), to ipak, nije dovoljno. Kao što je Sud istaknuo u donošenju zaključka u slučaju BFI8, ova činjenica sama po sebi nije dovoljna da se izbjegne rizik od preferencijalnih tretmana državnog, budući da javna institucija može biti spremna da pretrpi gubitak kako bi podržala takve preferencijalne tretmane. Samim tim, kada postoji konkurencija, također je potrebno analizirati da li su uslovi u kojima djeluje subjekat takvi da konkurencija s kojom se subjekat suočava može efektivno izazvati komercijalno ponašanje. U BFI, javni pravobranilac La Pergola je predložio je subjekat obuhvaćen onda kada ne provodi aktivnost u skladu sa pravilima “normalnog komercijalnog menadžmenta”.9

Evropski sud pravde je istaknuo brojne faktore koji su važni za ovu procjenu. Kao prvo, u slučaju Korhonen Sud je izjavio da, ukoliko subjekat obavlja djelatnost pod normalnim tržišnim uslovima, ima za cilj stvaranje profita i snosi rizike za svoje aktivnosti, onda je “malo vjerovatno” da potrebe koje želi ispuniti nisu industrijskog ili komercijalnog karaktera.10

Nije, međutim, uvijek nužno da subjekat ima za cilj stvaranje profita: u slučaju Agora Evropski sud pravde je izjavio da subjekat kojim se upravlja prema kriterijima “učinka, efikasnosti i smanjenja troškova” nije bio tijelo kojim upravlja javno pravo, čak iako nije stvarao profit.11 U tom slučaju subjekat je imao za cilj da svoje troškove i gubitke pokrije priznanicama iz aktivnosti. Kao

6 br. 14 iznad, para. [66] presude. 7 Vidjeti Hillger, br. 41 iznad. 8 BFI, br. 72 iznad, para. [53] presude. 9 br. 72 iznad, tačka 44 Nalaza. 10 Para. [51] presude. 11 br. 68 iznad, para. [40] i [43] presude.


Sue Arrowsmith

- 66 -

što je slučaj kod subjekata koji ostvaruju profit, važno je da li subjekat snosi rizik od svoje aktivnosti.12 Međutim, može se istaći da se subjekat, za kojeg se ne očekuje da stvara profit od svojih aktivnosti, ne natječe na terenu koji je na jednakoj razini sa privatnim sektorom, te odatle slijedi da javni subjekat može konkurirati na tržištu čak i kada se upušta u neko nekomercijalno ponašanje.13 Imajući u vidu općenito širok pristup Evropskog suda pravde u tumačenju opsega Direktiva, možda je iznenađujuće da je došao do ovakvog zaključka, koji dopušta da birokratski stimulansi do određene mjere nadomjeste marketinške discipline.

Ako subjekat ne snosi rizike za svoju aktivnost, stiče se utisak da se neće smatrati kao “nekomercijalan”. Ako subjekat nastoji nadoknaditi troškove putem priznanica, a postoji mehanizam da se bilo koji od troškova pokrije iz javne kase, onda se isto tako neće smatrati da subjekat snosi rizik za svoje aktivnosti.14

U ovom smislu, javlja se težak problem zbog mogućnosti da se, čak i ako ne postoji poseban pravni mehanizam za pokriće troškova, vlada može umiješati kako bi “spasila” subjekat – na primjer, tako što će radije obezbijediti dodatna sredstva – nego dozvoliti da subjekat propadne. U slučaju Korhonen Sud je smatrao da je to važno kod procjene toga da li je aktivnost bila komercijalne prirode u slučaju gdje je finska vlada potvrdila da je mala vjerovatnoća da subjekti ovog tipa bankrotiraju, zato što organi kojima pripadaju rijetko dozvoljavaju da se to desi15, iako je zaključio da je procjena toga da li je subjekat preuzeo rizike za svoje aktivnosti, bila predmetom odluke koju je, na osnovu činjenica, trebao donijeti državni sud.16 U slučaju SIEPSA Sud je otišao i dalje te jasno pokazao da se za subjekat smatralo da ne snosi finansijski rizik od svojih aktivnosti zato što je postojala vjerovatnoća da će država poduzeti mjere kako bi spriječila da subjekat bude prinudno likvidiran.17

Ovo je kriterij koji je teško primijeniti. Uvijek postoji mogućnost da se spriječi propast javnih organa tako što će vlada preduzeti određene mjere (činjenica koja se ogleda u tome da su uslovi pogodniji za finansije koje prikupe javni organi nego privatni organi). Međutim, nejasno je koji stepen rizika od propasti treba nužno postojati da bi se tijelo smatrao za tijelo kojim ne upravlja javno pravo. Isto tako taj rizik nije lako procijeniti u praksi. Može se, također, istaći da se ista mogućnost može odnositi na neke privatne subjekte koji nisu obuhvaćeni Direktivama. Budući, ipak, da su napomene Suda uslijedile nakon izjave da je “nevjerovatno/nema šansi” da subjekat koji djeluje u normalnim

12 br. 68 iznad, paras. [40] presude. 13 Interesantno je da se od internih provajdera lokalnih vlasti zahtijevalo, pod bivšim režimom o obaveznom natjecaju na tenderu u UK, da ostvare određenu stopu povrata kapitala. Ovo je bilo zbog toga što je zakonodavstvo imalo za cilj da osigura da će interni provajderi osvojiti vladin posao samo onda kada mogu usluge o kojima je riječ pružiti na efikasniji način od privatnog sektora. 14 Agora, br. 68 iznad, para. [40]; također vidjeti tačku 67 Nalaza javnog pravobranioca Albera u tom slučaju i tačku 81 Nalaza u Karhonenu, br. 79 iznad. 15 br. 79 iznad, para. [53] i.[55]. 16 br. 79 iznad, para. [66]. 17 Para. [91]. Javni pravobranilac Alber u slučaju Korhonen također je smatrao da je samo ovaj faktor dovoljan da se utvrdi kako subjekat ne snosi rizik za svoje aktivnosti: vidjeti tačke 80 - 84 Nalaza.


Sue Arrowsmith

- 67 -

marketinškim uslovima, a koji za cilj ima ostvarenje profita i koji snosi rizik za svoje aktivnosti, bude tijelo kojim upravlja javno pravo, može se diskutovati o tome da li je postojanje mogućnosti spašavanja važno samo onda kada postoji poseban dokaz o mogućnosti spasa koji se temelji na praksi u prošlosti. Čini se da je ovo bilo gledište javnog pravobranioca Albera u tom slučaju.18 Nadalje, uzevši u obzir da je svrha Direktiva da se spriječi diskriminacija u nabavci, trebalo bi zahtijevati da se pokaže da spas predstavlja mogućnost koja je u dovoljnoj mjeri značajna da će vjerovatno uticati na ponašanje subjekta. Međutim, čini se da je u slučaju SIEPSA korišten drugačiji pristup. U tom slučaju Sud je zaključio da kompanija o kojoj je riječ (koja se bavila pružanjem aktivnosti podrške zatvorskoj službi), nije snosila finansijski rizik za svoje aktivnosti, jer bi, po svoj prilici, država poduzela mjere da spriječi prinudnu likvidaciju kompanije.19 Ovo je bio logičan zaključak izveden jedino iz činjenice da je ispunjavanje dužnosti kompanije bilo “bitan sastavni dio” državne kaznene politike. Ovo implicira da će Sud u priličnoj mjeri biti spreman da pretpostavi da će država “platiti kauciju da izvuče” svoje neuspješne kompanije, barem tamo gdje su (kao u tom slučaju) te kompanije uključene u aktivnosti u kojima nema konkurencije iz privatnog sektora. Zbog ovoga je u praksi teško dokazati da se takve kompanije nalaze izvan Direktiva zato što funkcioniraju na komercijalnoj osnovi, čak i ako su po zakonu te kompanije dužne podmiriti troškove ili ostvariti profit.

Također se može istaći da bi u nekim slučajevima takvo spašavanje javnog subjekta moglo biti u suprotnosti sa propisima EZ koji zabranjuju da se industriji daje neovlaštena državna pomoć. Evropski sud pravde nije eksplicitno razmatrao na koji način bi se ova činjenica trebala uzeti u obzir. Ono što je posebno nejasno jeste da li će Sud uzeti u obzir mogućnost da države članice provedu spašavanje svojih kompanija, koje bi bilo nezakonito u očima zakona EZ.

Aktivnosti se, također, mogu smatrati nekomercijalnim ako ih podržavaju javne finansije, u drugim oblicima osim onih kao što su mehanizam za naknadu specifičnih troškova ili mogućnost spasa. Sektor javnih finansija može se koristiti za finansiranje posebnih projekata koje provodi subjekat; za finansiranje posebnih aktivnosti kojima se subjekat bavi; općenito za finansiranje aktivnosti subjekta; ili za finansiranje drugih aktivnosti koje subjekat provodi. U slučaju Karhonen Evropski sud pravde je, u donošenju zaključka da su aktivnosti koje je izvršavao subjekat bile “nekomercijalne”, smatrao važnim to da je subjekat dobio sredstva iz javnog finansiranja za aktivnost o kojoj je riječ.20 Ovo je važno zato što dobijanje takvih sredstava znači da se subjekat ne natječe na jednakom terenu sa privatnim poduzećima i samim tim nije mu potrebno da nabavke vrši na komercijalan način kako bi opstao na tržištu. Sporno je da li se bilo koji subjekat koji prima više od de minimis javnog finansiranja za relevantnu aktivnost zbog toga ne smatra 18 Vidjeti, s pojedinostima, tačke 81 - 82 Nalaza. 19 Slučaj C-283/00, Komisija v. Španija, presuda Evropskog suda pravde od 16. oktobra 2003. godine. (“SIEPSA”), para. [91]. 20 br. 79 iznad, para. [55] presude.


Sue Arrowsmith

- 68 -

subjektom koji zadovoljava potrebe od općeg interesa i nema komercijalni ili industrijski karakter. Čak i ako se ne primi nikakva sredstva za datu aktivnost, već samo za ostale aktivnosti koje obavlja, subjekat će biti tijelo kojim upravlja javno pravo. Razlog za ovo je taj što u se takvom slučaju druge aktivnosti neće provoditi na komercijalnoj/industrijskoj osnovi, a subjekat sa “kombinovanim” aktivnostima se tretira kao tijelo kojim upravlja javno pravo imajući u vidu sve njegove aktivnosti. (Vidjeti Subjekti s “kombinovanim” aktivnostima ispod). Ako se dobijanjem sredstava javnog finansiranja subjekat diskvalificira iz kategorije onog koji zadovoljava potrebe od općeg interesa i koji nema komercijalni ili industrijski karakter, tada vjerovatno neće biti subjekata za koje se može smatrati da su u potpunosti ili djelimično finansirani od strane ugovornih organa, ali izvan Direktive zbog komercijalnog/industrijskog karaktera njihovih aktivnosti.

Definicija državne pomoći može biti korisna u određivanju toga šta se smatra pod javnim finansiranjem u sadašnjem kontekstu, budući da definicija državne pomoći identificira one subjekte koji dobijaju konkurentnu prednost. Kada subjekat, o kojem je riječ, dobija ugovor od drugih vladinih organa (što je, kao što moramo primijetiti, čest slučaj), uz primjenu principa koji su razvijeni u kontekstu državne pomoći, ovi ugovori moraju se dodijeliti pod normalnim komercijalnim uslovima, ako se želi izbjeći da ih se smatra oblikom pomoći.21

Do sada smo razmotrili status subjekata koji potpadaju pod konkurenciju na tržištu. Evropski sud pravde još uvijek nije promotrio stanje kod subjekata koji ne funkcioniraju pod takvim uslovima.22 Međutim, ne postoje razlozi zbog kojih se aktivnosti tih subjekata ne bi mogle smatrati kao komercijalne ili industrijske ako postoje drugi mehanizmi koji osiguravaju da se subjektom upravlja prema principima “učinka, efikasnosti i smanjenja troškova”. Činjenica da je Evropski sud pravde priznao mogućnost da aktivnosti koje su suočene sa konkurencijom mogu biti komercijalne pod ovim uslovima, čak i kada javni organ ne ostvaruje profit od tih aktivnosti, ide u prilog ovom argumentu po analogiji: da je to, također, slučaj u kojem samo tržište ne može obezbijediti potpuni stimulans javnom organu da izvrši nabavku na najefikasniji način.

Dok se, kao što je obrazloženo, u primjeni “industrijskog/komercijalnog dijela” testa Evropski sud pravde fokusirao uglavnom na to da li subjekat obavlja aktivnosti pod komercijalnim uslovima, u oba slučaja Agora23 i Korhonen24 Evropski sud pravde razmatrao je da li je relevantno to jesu li ili ne potrebe, koje se ispunjavaju, potrebe komercijalnih poduzeća. U ovom smislu Sud je uveo razmatranje koje se, dosljedno sa jezikom teksta, ustvari fokusira na prirodu potreba koje se ispunjavaju. U slučaju Korhonen Sud je rekao da je

21 Vidjeti Hillger, br. 41 iznad. 22 Naprimjer, u slučaju Agora, sud je formulirao pitanje koje je rješavao tako da je njegova presuda bila ograničena na subjekte u tržišnoj konkurenciji: br. 68 iznad, para. [31] presude. 23 br. 68 iznad, para. [39] presude, gdje Sud spominje ovu tačku u uspostavi relevantnih faktora, ali ne komentira njen konkretni značaj.


Sue Arrowsmith

- 69 -

ovaj faktor bio “važan, ali ne i odlučujući”24, ali nije šire pojasnio njegovu važnost niti obrazložio svrhu zbog koje je uveo ovo razmatranje u ovoj tački. Zapravo, teško je uočiti zašto je ovo relevantan faktor. Taj faktor uopće ne pridonosi cilju testa, a cilj testa je da se utvrdi koji su subjekti podložni komercijalnom pritisku u svojim nabavkama. Stiče se dojam da su sudovi unijeli ovo razmatranje zbog toga što se jezik Direktiva odnosi na prirodu samih potreba. Međutim, u drugom smislu sudovi su, fokusirajući se na okolnosti subjekta i tržišta, tumačili koncept industrijskih/komercijalnih potreba tako što su se radije pozivali samo na svrhu testa nego li na jezik, te bi ovaj pristup trebalo dosljedno slijediti. Samim tim ne bi trebala biti relevantna činjenica da su potrebe koje se ispunjavaju one komercijalnih poduzeća. Subjekti s “kombinovanim” aktivnostima Neki javni organi su uključeni u oboje, ispunjenje potreba od općeg interesa koje nemaju industrijski ili komercijalni karakter, i u druge (komercijalne) aktivnosti. Evropski sud pravde odbacio je argument po kojem se subjekti u potpunosti isključuju iz Direktive kada je većina njihovih aktivnosti komercijalna25 ili čak kada je manji dio njihovih aktivnosti nekomercijalan.26 Nadalje, Sud je u slučaju Mannesmann donio presudu da ako se subjekat angažuje na bilo kakvim nekomercijalnim aktivnostima, nabavke koje on vrši se reguliraju u cjelosti, uključujući i nabavke koje su povezane sa aktivnostima koje su komercijalne.27 Ovo ne zavisi od relativne važnosti različitih aktivnosti: čak i kada je veći dio sveukupnih aktivnosti subjekta komercijalne prirode, sve njegove aktivnosti se reguliraju, obuhvatajući i komercijalne.28 Međutim, vjerovatno je moguće izbjeći primjenu Direktiva na takve aktivnosti ako su one povjerene subsidijarnom organu koja je u pravnom smislu odvojena i koja ne ispunjava na nezavisan način kriterij ugovornog organa: vidjeti dalje ispod.

Primjenjivanje Direktiva na komercijalne aktivnosti organa s “kombinovanim aktivnostima” je neprikladno.29 Kako priznaje javni pravobranilac Leger u slučaju Mannesmann, pravila nabavke mogu imati isti efekat kao “teško ograničenje”30 te mogu dovesti javni sektor u nezavidan položaj u odnosu na konkurente iz privatnog sektora. Njegov prijedlog da se ovo izbjegne osnivanjem zasebnog pravnog subjekta koji bi obavljao komercijalne funkcije

24 br. 79 iznad, para. [50] presude. 25 Ovo je implicitno u presudi u para. [30 - 33] u slučaju Mannesmann (u kojem se raspravljalo da se u tom slučaju radije u potpunosti isključuje subjekat nego da se isključuju komercijalne aktivnosti). 26 BFI, br. 72 iznad, para. [55] presude; Adolf Truley, br. 14 iznad, para. [56]. 27 Mannesmann, br. 6 iznad, para. [30 - 33] presude, potvrđeno u brojnim narednim slučajevima. Strane u ovom slučaju su prihvatile da bi se sve aktivnosti kombinovanih subjekata trebale tretirati na isti način, ali su raspravljale o tome da li se subjekat treba tretirati na isti način ako je predominantno komercijalne prirode. 28 U slučaju Mannesmann, br. 6 iznad, ova tačka je bila predmet rasprave (vidjeti para. [30] presude), ali je implicitno odbačena presudom Suda: i ovaj princip je potvrđen eksplicitno u BFI, br. 72 iznad, para. [55] presude. 29 Vidjeti dalje Papangeli, br. 2 iznad. 30 br. 6 iznad, tačka 78 Nalaza.


Sue Arrowsmith

- 70 -

povlači za sobom nesrazmjerno opterećenje. Sud je dao opravdanje propisa na temelju “pravne sigurnosti”, to jest potrebe da propis bude “jasan, a njegova primjena predvidiva”31, ali nije jasno što to znači. Ako to znači da sigurnost zahtijeva da sve aktivnosti subjekta budu tretirane na isti način, onda to nije jak argument: aktivnosti nabavke istog subjekta već se prema propisima tretiraju na različite načine zbog mnogih razloga,32 na primjer, jedan subjekat može dodijeliti ugovore ispod vrijednosnog razreda i izuzete ugovore, ugovore koji su obuhvaćeni propisima o komunalijama, i ugovore koji su obuhvaćeni propisima javnog sektora. Komercijalne i nekomercijalne aktivnosti javnih tijela se također različito tretiraju radi zakona o konkurenciji.33 Pitanje mogućnosti unakrsne subsidijarnosti, koja je bila razlog za zabrinutost javnog pravobranioca u BFI34, može se riješiti tako što će se od subjekta zahtijevati da dokaže da takva subvencija ne postoji. Novo predloženo izuzeće koje za sve komunalne aktivnosti koje se provode na konkuretnim tržištima35, omogućit će daljnje kompletno izuzimanje za sve aktivnosti koje se provode na komercijalnoj osnovi, a ista fleksibilnost trebala bi se osigurati za nekomunalne aktivnosti koje se provode na komercijalan način. Presuda koju je donio Sud u ovom slučaju, primjer je težnje ka birokratskom pristupu u tumačenju Direktiva koje stvara nesrazmjeran pritisak na pitanja integracije tržišta u odnosu na komercijalnu fleksibilnost. Stiče se dojam da je na Evropski sud pravde uticala činjenica da se u formulaciji Direktiva ne pravi izričita distinkcija između komercijalnih i nekomercijalnih aktivnosti subjekta. Međutim, ovo samo po sebi ne navodi na takav zaključak: Sud je bio spreman napraviti distancu od doslovnog jezika Direktiva u mnogim drugim slučajevima kako bi omogućio djelovanje svrhe propisa. Značenje pojma “uspostavljen” Što se tiče zahtjeva navedenih u Direktivama/pravilima da se korporacije “osnivaju” u svrhu zadovoljenja potreba od općeg interesa, itd., Sud je presudio da je ovaj uslov ispunjen kada je subjekat uključen u zadovoljenje takvih potreba u sadašnjem vremenu. Samim tim, definicija se primjenjuje čak i kada subjekat nije poduzimao relevantne aktivnosti u vrijeme kada je osnovan, već samo u kasnijem periodu.36 Po analogiji se čini da također nije potrebno da se subjekat mora osnivati od strane vlade ili da zavisi od vlade u vrijeme kada je osnovan. Na taj način se može obuhvatiti i subjekat koji je privatno osnovan, onda kada se u kasnijoj fazi zadovolji jedan od tri “kriterija zavisnosti” – na primjer, kada pojedinci iz određenog zvanja osnivaju samoregulatorno tijelo, a

31 Mannesmann br. 6 iznad 32 Vidjeti dalje Papangeli, br. 2 iznad. 33 Vidjeti javnog pravobranioca Jacobsa u slučaju C-475/99, Ambulanz Glöckner v. Landkreis Sűdwestpfalz. 34 tačka 72 Nalaza. 35 Vidjeti br. 5 (II ser.) iznad . 36 Slučaj C-470/99, Universale –Bau v. EBS, [2002] ECR I-11617.


Sue Arrowsmith

- 71 -

vlada se u kasnijim fazama uključuje kako bi obezbijedila finansiranje za aktivnost tog subjekta. Subsidijarni organ ugovornih organa Bilo bi prikladno napraviti pregled, kao posebne teme, nekih principa kojima se rukovodi u tretmanu subsidijarnih organa ugovornih organa.

Radi nekih pravnih propisa, u slučajevima kada je jedan subjekat subsidijarni organ onog drugog, sudovi će ta dva subjekta posmatrati kao jedan. Neki primjeri za ovo mogu se vidjeti u samim Direktivama o nabavkama, uključujući izuzeće od komunalnih direktiva za udružena poduzeća i kod donošenja odluke o tome da li je sporazum da se nabavka vrši od strane subsidijarnog organa reguliran ugovor.37 Ovim se postavlja pitanje da li se subsidijarni organ ili neki drugi subjekat koji je u tijesnoj vezi sa ugovornim organom mogu sami po sebi tretirati kao ugovorni organ samo zbog svoje povezanosti sa tim ugovornim organom.

U slučaju Mannesmann Evropski sud pravde donio je presudu da se subsidijarni organ sam po sebi ne može klasificirati kao ugovorni organ samo zato što ga je osnovalo tijelo kojim upravlja javno pravo i da drugo tijelo kojim upravlja javno pravo ili posjeduje polovinu dioničkog kapitala u subsidijarnom organu, ili obezbjeđuje finansijska sredstva za subsidijarni organ, iz nekomercijalnih aktivnosti osnivača.38 Umjesto toga, neophodno je da sam subsidijarni organ zadovoljava posebne uslove za definiranje ugovornog organa, koji su propisani u Direktivama. Napose, subsidijarni organ neće biti obuhvaćen ako su njegove aktivnosti komercijalnog karaktera. Ovo znači da, ako tijelo kojim upravlja javno pravo želi da izbjegne primjenu Direktiva na takve aktivnosti kao što su one koje obavlja na komercijalnoj osnovi, može to uraditi tako što će osnovati pravno zaseban subsidijarni organ.

Presuda je donesena u kontekstu slučaja koji je obuhvatao vlasništvo ili finansiranje subsidijarnog organa od strane tijela kojim upravlja javno pravo. Međutim, čini se da je Evropski sud pravde smatrao da se isti princip odnosi na subsidijarne organe države ili regionalne ili lokalne vlasti: mada je pitanje za Sud u ovoj tački bilo ograničeno na subsidijarna tijela kojima upravlja javno pravo, Sud je to preformulirao tako da se, u mnogo općenitijem smislu, odnosi na subsidijarne organe ugovornih organa.39 U slučaju Adolf Truley, pretpostavka je bila da subsidijarni organ lokalnog organa nije obuhvaćena Direktivom jedino zbog njenog statusa subsidijarnog organa takvog organa, što je pružilo određenu potvrdu tačke.

37 U određenim slučajevima subsidijarni organ se može tretirati kao dio istog subjekta: vidjeti slučaj C-107/98, Teckal Srl v. Comune di Viano, Azienda Gas-Acqua Consorziale (AGAC) die Reggio Emilia [1999] ECR I.8121. 38 Kao što je javni pravobranilac Leger naglasio u tački 87 Nalaza u slučaju Mannesmann, br. 6 iznad, ovo stanje moglo bi povećati mogućnost pojave nezakonite državne pomoći. 39 Para. [37] presude.


Sue Arrowsmith

- 72 -

Međutim, kao što je gore primjećeno, Sud je također, u slučaju Adolf Truley zauzeo gledište da se subsidijarni organ ugovornog organa može smatrati predmetom supervizije uprave od strane tog organa samo na temelju statusa subsidijarnog organa, radi definicije tijela kojim upravlja javno pravo. Prema tome, subsidijarni organ ugovornog organa koji nema komercijalni karakter će općenito biti obuhvaćen Direktivama kao tijelo kojim upravlja javno pravo. Kategorija 3: udruženja Treći tip subjekta obuhvaćenog kao ugovornog organa u okviru Propisa o nabavci radova, roba i usluga je udruženje koje sačinjavaju ili su ga osnovali jedan ili više subjekata koji su obuhvaćeni u Kategoriji 1 ili 2 iznad40: reg. 3. (1) u svakom skupu propisa. Ovo implementira odgovarajuću odredbu u Direktivama.41

U slučaju BFI, Evropski sud pravde je donio presudu da ne postoji preklapanje definicije subjekata kojima upravlja javno pravo i odredbe o udruženjima i da ova posljednja ispunjava samo rezidualnu funkciju.42 Prema tome, nužno je prvo ustanoviti da li subjekat, koji obuhvata ostale ugovorne organe koji djeluju zajedno, potpada pod definiciju tijela kojim upravlja javno pravo. Samo ako to nije slučaj, subjekat bi mogao da se obuhvati u odredbu o “udruženjima”. U samom slučaju BFI, subjekat o kojem se radilo bio je zaseban pravni organ koji je osnovan s funkcijom da sakuplja otpad, a koji je bio u vlasništvu nekoliko općina. Budući da je Sud smatrao da subjekat ovog tipa spada pod definiciju tijela kojim upravlja javno pravo, subjekat nije mogao isto tako da se obuhvati posebnom odredbom o udruženju.

Budući da se većina subjekata, koji se sastoje od ugovornih organa koji djeluju zajednički (kao u BFI), a koji imaju svojstvo zasebnog pravnog lica reguliraju kao tijela kojima upravlja javno pravo, izgledno je da će odredba biti relevantna uglavnom za subjekte koji nemaju svojstvo pravnog lica. Kao primjer može poslužiti konzorcijum za nabavku koji se sastoji od predstavnika različitih ugovornih organa. Mada su zasebne jedinice, koje su pravno gledano dio jednog ugovornog organa, obuhvaćene Direktivama kao dio tog organa (vidjeti, opširno, Ugovorni organi GPA ispod), subjekti koje je osnovalo više organa od jednog, vjerovatno na temelju toga potpadaju pod odredbu o udruženjima.

Na prvi pogled, kad je riječ o odredbama, čini se da je takav subjekat bez svojstva pravnog lica automatski obuhvaćen čak i ako ne zadovoljava jedan od “uslova zavisnosti” javnog finansiranja, imenovanja ili upravljanja i/ili ako ne

40 Što će reći, subjekti koji su izričito navedeni u propisima i subjekti u okviru opće definicije u reg. 3 (1) (u). Zajednička tijela koja se sastoje od određenih subjekata lokalnog karaktera su posebno uključena u listu Kategorije 1 kao što je gore objašnjeno. 41 br. 72 iznad, para. [27] presude. 42 br. 72 iznad, para. [27] presude.


Sue Arrowsmith

- 73 -

zadovoljava potrebe od općeg interesa, a nema industrijski i komercijalni karakter.

Što se tiče posljednjeg zahtjeva, može se primjetiti da je javni pravobranilac u slučaju BFI predložio da se odredbe o udruženjima primjenjuju samo na one subjekte koji ne ostvaruju profit43, iako ovo ograničenje nije eksplicitno navedeno u Direktivi (ili propisima). Sud nije dao komentar na ovu tačku. Javni pravobranilac nije obrazložio ovu tvrdnju. Međutim, on je vjerovatno sugerirao da subjekat koji ima komercijalni/industrijski karakter, prema kriterijima koji vladaju u definiciji tijela kojima upravlja javno pravo, ne bi bio obuhvaćen.44 Takvo implicirano ograničavanje se vjerovatno slaže sa ciljem postavljenim u Direktivi, a to je da se pokriju one nabavke koje nisu podložne komercijalnom pritisku. Ako se radi o tome, koncept udruženja treba se tumačiti na isti način kao u propisima Ujedinjenog Kraljevstva. Samim tim, konzorcijum za nabavke ne bi se mogao obuhvatiti ako se njime upravlja po osnovi podmirenja troškova ili ostvarenja profita, gdje se članovima naplaćuje za usluge koje im se pružaju.

Kad je riječ o drugim kriterijima zavisnosti, oni se vjerovatno ne mogu primijeniti, ali činjenica da je subjekat “osnovan” od strane najmanje jednog ugovornog organa može se sama po sebi posmatrati kao jedan vid zavisnosti.

Pod uslovom da se (kao što je gore predloženo) odredba tumači kao da isključuje komercijalne subjekte, čini se prikladnim kad bi se odredba primijenjivala na udruženja koja se sastoje od ugovornog organa i drugih tijela, čak i ako je većina učesnika privatnog karaktera. Da se odredba primjenjuje barem do neke mjere kao što je ona koja se primjenjuje na kombinovana udruženja, podržano je u tekstu, koji se odnosi na udruženje koje je osnovao jedan ili više ugovornih organa.

Kada takav subjekat dodjeljuje ugovor, onda se subjekat regulira prema odredbi bez obzira ko je ugovorna strana u zakonu. Drugim riječima, primjena jakih pravila o nabavci ne zavisi od osobina pravne ugovorne strane, već od osobina samog subjekta. Ugovor će, ipak, morati da zaključi pravno lice. U općem smislu, to će biti jedna od učesničkih strana. Kao što je dalje objašnjeno u odjeljku 8, pod reg. 3. (6) u svakom skupu propisa, upravo je ova strana ona koji ima dužnost da bude u skladu sa propisima i koju se može tužiti za njihovo kršenje.

U okviru propisa Ujedinjenog Kraljevstva, odredbe u reg. 3. (1) (u), koje provode definicije Direktiva o tijelima kojima upravlja javno pravo na grupe pojedinaca koji zajednički djeluju, mogle bi se tumačiti u smislu da obuhvataju udruženja koja nemaju svojstvo pravnog lica gdje ovi ispunjavaju druge uslove (u vezi sa kriterijima zavisnosti i zadovoljenja potreba od općeg interesa, itd.).

43 br. 72 iznad, tačke 40 i 41 Nalaza. 44 Međutim, pozivanje na to da li subjekat ostvaruje profit ili ne nije dobra zamjena zato što je ovo samo jedan od bitnih kriterija, kao što je u tekstu objašnjeno.


Sue Arrowsmith

- 74 -

Međutim, mnogo dosljedniji pristup jeste stav da su ovi subjekti obuhvaćeni odredbama samo kao udruženja.45

Kao što je gore primjećeno, odredbe o udruženjima se ne primenjuju na subjekte sa svojstvom pravnog lica koji su također tijela kojima upravlja javno pravo. U BFI, javni pravobranilac La Pergola je smatrao da se nisu mogle primjenjivati na sve subjekte sa svojstvom pravnog lica, ali čini se da ovo nije tačno:46 udruženja s svojstvom pravnog lica trebaju biti obuhvaćena pod istim okolnostima kao subjekti koji nemaju to svojstvo. Na primjer, udruženje sa učesnicima, koje za učesnike ima i ugovorne organe i ostale, ili jednog koji iz nekih posebnih razloga ispunjava uslove o zavisnosti, treba biti obuhvaćeno bez obzira na pravnu formu. Može se opaziti da Sud u BFI nije specifično prihvatio gledište javnog pravobranioca da se odredbe o udruženjima ne mogu uopće primijeniti na subjekte sa svojstvom pravnog lica. Ugovorni organi GPA Propisi o nabavci roba i radova također obuhvataju i subjekte koji su navedeni u Tabeli 1 Propisa o nabavci roba, a Propisi o nabavci roba obuhvataju one koji su navedeni u Tabeli 3 Propisa o nabavci usluga.47 Ove tabele navode listu organa centralne vlade koji su obuhvaćeni Sporazumom Svjetske trgovinske organizacije o vladinim nabavkama (GPA), u okviru kojeg je nabavka u državama članicama Evropske zajednice otvorena za određene treće zemlje.48 Upućivanje na ove liste, kod definiranja ugovornih organa u propisima, djeluje tako što osigurava da subjekti obuhvaćeni u okviru GPA budu obuhvaćeni propisima kao ugovorni organi čak i ako nisu drukčije navedeni.

45 Naravno, za takva tijela bi se moglo smatrati da spadaju pod obje grupe odredbi, ali bi ovo bio manje koherentan pristup i u suprotnosti sa pristupom samih Direktiva koje vjerovatno ne obuhvataju nikakvo preklapanje kategorija: kao što je upravo primjećeno, preklapanje između odredbi udruženja i tijela kojima upravlja javno pravo isključeno je u okviru Direktiva, a čini se da je javni pravobranilac u slučaju BFI, isključio preklapanje kao opći princip. Da bi se omogućilo djelovanje Direktive, za ova tijela zacijelo se mora smatrati da spadaju u koncept udruženja ako je taj koncept na bilo koji način širi od definicije u reg. 3. (1) (u) (na primjer, u tome da treba ispuniti kriterije zavisnosti da bi subjekat bio reguliran kao udruženje), čak i ako takva udruženja mogu da se podvedu pod reg. (1) (u). 46 br. 72 iznad, tačka 40 Nalaza. 47 Propisi o nabavci radova 3. (1) (w), Propisi o nabavci roba 3. (1) (w); Propisi o nabavci usluga 3. (1) (w). U tabelama se na početku navodi da kada nakon subjekta koji je naveden u tabeli slijedi drugi subjekat koji je ugovorni organ, subjekat koji slijedi mora se uključiti u tabelu. Čini se da ovo samo omogućava obuhvaćenost kada se pravni sljednik organa nađe unutar definicije u reg. 3. iz bilo kojeg drugog razloga osim zbog propisa 3. (1) (w) o ugovornim organima GPA. Do kojeg stepena su obuhvaćeni subjekti koji slijede vidjeti Arowsmith, Vladine nabavke u WTO (2002) u 5.7.10. 48 U vezi sa ovim sporazumom vidjeti Arowsmith, br. 47 (II ser.) iznad


Sue Arrowsmith

- 75 -

Subjekti koji nemaju svojstvo pravnog lica U propisima se predviđa da subjekat koji nema svojstvo pravnog lica može biti obuhvaćen propisima kao ugovorni organ po svom sopstvenom pravu.

Prvo, kao što je objašnjeno u odjeljku 6 iznad, propisi i Direktive obuhvataju udruženja koja nemaju svojstvo zasebnog pravnog lica.

Drugo, opća definicija u reg. 3. (1) (u) u svakom skupu propisa eksplicitno omogućuje da se njome obuhvati oboje i korporacija ili grupa pojedinaca koji zajednički djeluju. Većim dijelom, kao što je obrazloženo, ova odredba implementira odredbe propisa Direktiva o tijelima kojima upravlja javno pravo. Međutim, ove odredbe u Direktivama odnose se samo na subjekte koji imaju svojstvo pravnog lica.

Ovo povlači pitanje do koje mjere se trebaju u okviru Direktiva tretirati zasebni subjekti koji nemaju svojstvo pravnog lica, i koji nisu udruženja, te da li se stav o ovome imalo razlikuje od propisa u Ujedinjenom Kraljevstvu. Primjer bi mogla biti agencija “Next Steps” koja je pravno gledano dio vladinog odjela, ali je u operativnom pogledu odvojena od ovog odjela.

Jedna mogućnost bila bi da takav subjekat (zaseban subjekat) bude dio bilo kojeg pravnog subjekta sa kojim je povezan (pridruženi subjekat) – napose, pravni subjekat koji je ugovorna strana u ugovorima koje sklapa zasebni subjekat (budući da subjekat koji nema svojstvo pravnog lica ne može zaključivati ugovore po svom pravu). U ovom pristupu zasebni subjekat bi bio općenito pokriven čak i kad ne bi bio obuhvaćen da ima svojstvo pravnog lica. Na primjer, prema ovom pristupu, zasebna jedinica vladinog odjela, lokalnog organa ili tijela kojim upravlja javno pravo bili bi obuhvaćeni čak i ako su aktivnosti te jedinice u potpunosti komercijalne tako da, kada bi se samo to procjenjivalo, ne bi potpadala pod definiciju tijela kojim upravlja javno pravo.49 Druga posljedica ovog pristupa je da zasebna jedinica ne bi bila obuhvaćena iako bi bila kada bi se procjenjivala nezavisno – na primjer, u slučaju gdje podjedinica organa zavisi od vladinog finansiranja (i zato samim tim zadovoljava jedan od kriterija zavisnosti podreg. 3. (1) (u)), ali organ kao cjelina nije, a niti zadovoljava bilo koji od kriterija.

Izgleda da odluka u slučaju Beentjes, o kojoj je bilo govora ranije, sugerira da je ovaj pristup tretiranja zasebnog organa samo kao dijela svog pridruženog subjekta općenito ispravan, barem u slučaju kada je zasebni subjekat povezan sa subjektom ili subjektima koji čine dio države. Takođe se može primjetiti da Evropski sud pravde u slučaju Mannesmann ustrajava na pretpostavci da se komercijalna podjedinica ugovornog organa koji je dio države ne procjenjuje odvojeno od države onda kada se određuje da li je podjedinica ugovorni organ, iako je istina da se Sud izričito ne bavi ovom tačkom. Isti pristup bi se također mogao primjeniti kod zasebnih tijela koja su povezana sa tijelima kojima

49 Budući da nema izuzeća za komercijalne jedinice u državnim, regionalnim ili lokalnim organima, a tijela kojima upravlja javno pravo su obuhvaćena u pogledu svih njihovih aktivnosti, uključujući i one komercijalne.


Sue Arrowsmith

- 76 -

upravlja javno pravo. Prednost ovog pristupa je što izbjegava moguću rupu u propisima Direktive u pogledu posljednjeg tipa subjekta: budući da se definicija tijela kojim upravlja javno pravo u Direktivi odnosi samo na subjekte s svojstvom pravnog lica, ukoliko bi se podjedinice takvih tijela koja nemaju svojstvo pravnog lica ocjenjivale zasebno, onda bi bile van domašaja Direktiva.

Ako je ovo tumačenje uistinu ispravno, onda će ono spriječiti Direktive da tretiraju zasebne subjekte kao da su izvan propisa o nabavkama, onda kada je njihov pridruženi organ obuhvaćen te se samim tim odredbi Ujedinjenog Kraljevstva o pojedincima koji djeluju zajednički ne može dati ovakvo tumačenje. Ipak, ona bi mogla djelovati na pozitivan način, tako da unutar propisa uvede podjedinice koje su obuhvaćene onda kada se zasebno procjenjuju, ali nikako drukčije. Također bi se mogla primijeniti na pojedince koji djeluju zajednički, a koji nisu niti podjedinice ugovornih organa niti djeluju u obliku udruženja koje uključuje ugovorne organe.

Odredba 3 (6) u svakom skupu propisa omogućava da u slučaju kada subjekat, koji potpada u reg. 3. (1) (koji definiše “ugovorni organ”), nema ovlaštenje da sklopi ugovor, ugovorni organ u vezi sa tim subjektom je osoba čija je funkcija da sklapa ugovore za taj subjekat. “Funkcija” stupanja u ugovorne odnose čini se da se ovdje prije odnosi na pravno ovlaštenje da se sklopi pravni ugovor, nego na stvarno provođenje postupka nabavke. Ovo znači da će provajder, pokrećući pravni postupak za kršenje propisa, provesti pravni postupak protiv pravne osobe koja je ugovorna strana u ugovoru ili (kada postupak dodjele još nije gotov) protiv one koja bi bila pravna strana. Zaključak Posljednjih godina Evropski sud pravde je pružio značajno usmjeravanje u vezi toga kako treba tumačiti opseg Direktiva i shodno tome propisa za implementaciju u Ujedinjenom Kraljevstvu, u smislu subjekata koji su obuhvaćeni. Neke od ovih odluka – na primjer, slučaj Cambridge, koji se bavio značajem finansiranja od strane ugovornog organa – pružaju korisno pojašnjenje zakona u skladu sa osjetljivim i uravnoteženim pristupom. Međutim, Sud je, općenito, insistirao na širokom tumačenju koncepta ugovornog organa, koji prednost daje vrijednostima tržišne integracije nad vrijednostima komercijalne fleksibilnosti. Ovo se najbolje vidi u načinu na koji je Sud primjenjivao Direktive na komercijalne aktivnosti kombinovanih subjekata. To se može također primijetiti i u novije vrijeme po tome što Sud nerado dopušta izuzeće od obavljanja komercijalnih aktivnosti, zbog teoretske mogućnosti za “spas” vladinih preduzeća. Sud je, svoj općenito široki pristup, opravdao pozivajući se na ciljeve Direktiva u postizanju konkurentnosti i transparentnosti.50 Međutim, činjenica da Direktive imaju poseban cilj, sama po sebi ništa ne govori o ravnoteži između tog cilja i drugih interesa. Sadašnji “zakonodavni paket” o nabavci, koji je, u vrijeme kada je pisan (novembar

50 Slučaj C-373/00, Adolf Truly v. Bestattung Wien, [2003] ECR I-1931, para. [43]


Sue Arrowsmith

- 77 -

2003. godine) bio u fazi usklađivanja, otišao je dalje u pogledu fleksibilnosti i, posebice, prepoznao potrebu da se dozvoli komercijalnim javnim subjektima da nabavku vrše na komercijalan način. Za nadati se je da bi nauka o pravu u budućnosti mogla zabilježiti da je te korake u istom pravcu napravio i Evropski sud pravde.

www.javnenabavke.ba


Propisi javnih nabavki Evropske zajednice primjenjeni na komunalni sektor

Adrian Brown

Propisi javnih nabavki Evropske zajednice primjenjeni na komunalni sektor Adrian Brown

- 81 -

1. Historijski pregled Bitan dio programa jedinstvenog tržišta Evropske zajednice jeste usvajanje niza direktiva koje za cilj imaju otvaranje tržišta javnih nabavki za istinsku međugraničnu konkurenciju.1 Ovo ogromno tržište, za koje se procjenjuje da predstavlja nekih petnaest posto bruto državnog proizvoda Zajednice, je tradicionalno bilo podijeljeno prema državnim granicama, sa tek nešto manje od dva posto ugovora koji su se dodijelivali između zemlja. Zajednica je počela da mijenja ovu situaciju prilično davno, već 70-tih godina kada je uvela direktive koje reguliraju dodjelu ugovora o radovima2 i robama.3 Nedavno, taj režim je ojačan usvajanjem Direktive koja regulira efikasan postupak revizije za nezadovoljne ponuđače4, i Direktive koja propise o javnim nabavkama primjenjuje i na ugovore o dodjeli usluga od 01. 07. 1993. godine.5

Sve gore navedene mjere, ipak, izričito isključuju komunalni sektor – odnosno sektor voda, energije, transporta i telekomunikacija. Shodno tome, javni organi koji operiraju u ovom sektoru nisu ranije morali primjenjivati propise javnih nabavki Zajednice koji se primjenjuju na druge javne organe, kao što su razni vladini odjeli ili lokalni organi. Postojali su razni razlozi zbog kojih je ovaj sektor izuzet iz primjene ovih propisa. Mnogi od tih razloga bili su političke prirode, iako je posebnu poteškoću predstavljala činjenica da su organi koji pružaju komunalne usluge u nekim slučajevima regulirani javnim pravom, a u drugim slučajevima privatnim pravom.6

Unatoč tim preprekama, određena vrsta propisa na nivou Zajednice bila je potrebna, uzimajući u obzir to da komunalni sektor ne koristi svoju masovnu potrošaču moć (koja predstavlja oko 6% BNP Zajednice) na osnovu konkurencije prisutne u cijeloj Zajednici. Najčešći razlog zbog kojeg komunalni sektor nije uključivao učesnike iz drugih zemalja jeste prilično zatvorena priroda tržišta koje operira samo na osnovu specijalnih ili ekskluzivnih prava. Napredak otvaranja praksi u javnim nabavkama prema ovom novom području bi time trebao za EZ predstavljati dodatni pokušaj većeg liberaliziranja sektora kao što su telekomunikacije, električna energija ili gas.7 Drugi glavni razlog za nedostatak konkurencije na prostoru cijele EZ se pripisuje “različitim načinima na koje država utječe na ponašanje tih organa, uključujući učešće u njihovom kapitalu i zastupljenost u upravnim i nadzornim tijelima tog organa”.8

1 Za pregled cijelog režima javnih nabavki EZ u cjelosti, vidi Winter, “Public procurement in the EEC”, 28 CML Rev. (1991), 741. 2 Direktiva o dodjeli ugovora o radovima, 71/305/EEZ Službeni glasnik 1971, L-185/5 kako je izmijenjeno Direktivom 89/440/EZ Službeni glasnik 1989, L-201/1. 3 Direktiva o dodjeli ugovora o robama 77/62/EEZ Službeni glasnik 1977, L 12/1 kako je izmijenjeno Direktivom 80/767/EEZ Službeni glasnik 1980, L-215/1 i 88/295/EZ Službeni glasnik 1988, L-127/1. 4 Direktiva o pravnim sredstvima u komunalnom sektoru 89/665/EEZ Službeni glasnik 1989, L-395/33. 5 Direktiva o nabavci usluga 92/50/EEZ Službeni glasnik 1992, L-209/1. 6 U 8. recitalu to se navodi kao glavni razlog za usvajanje Komunalne direktive. 7 Vidi, npr, prijedlog Komisije za Direktivu Vijeća kojom se uvode zajednička pravila i pristup treće strane internom tržištu elektične energije (Službeni glasnik 1992, C. 65/4) i prirodnog gasa (Službeni glasnik 1992, C 65/14). 8 12. recital Komunalne direktive.


- 82 -

Nakon dugih i napornih pregovora, Direktiva 90/531/EEZ9 je konačno usaglašena 1990. godine i brzo je pojačana dodatnom Direktivom kojom se osigurava efikasan postupak revizije komunalnog sektora.10 Obje Direktive stupile su na snagu 01. 01. 1993, osim u Španiji, gdje će se ovi propisi primjenjivati od 01. 01. 1996. godine, a u Grčkoj i Portugalu od 01. 01. 1998. godine. Komunalna direktiva još uvijek ne uključuje nabavku usluga, iako Vijeće Ministara trenutno razmatra prijedlog da Direktiva proširi svoj opseg od 01. 07. 1994. godine.11

Komunalna direktiva uključuje iste osnovne, principe kao i direktive o nabavci radova, roba i usluga, kao i potrebu za objavljivanjem informacija vezanih za predložene ugovore u cijeloj Zajednici te upotrebu objektivnih kriterija i principa transparentnosti kod dodjele tih ugovora. Ipak, ti zahtjevi su se morali uravnotežiti sa činjenicom da propisi za komunalni sektor “trebaju određivati okvir za stabilnu komercijalnu praksu te moraju ostavljati maksimalnu fleksibilnost”.12 Ovaj članak analizira način na koji Komunalna direktiva pokušava da uspostavi tu ravnotežu. Na kraju nudi ocjenu potencijalne efikasnosti novog režima nabavki u komunalnom sektoru. 2. Ugovorni organi Komunalna direktiva se primjenjuje na “ugovorne organe” koji sprovode jednu od specifičnih aktivnosti. Taj organ može biti ili javni organ (uključujući “organe kojima upravlja javno pravo”) javna ustanova ili svaki drugi organ (npr. privatizirani organ) koji operira na osnovu specijalnih ili ekskluzivnih prava koja mu dodjeljuje nadležno tijelo Zemlje-članice EZ.13 Tako, suprotno drugim Direktivama o nabavkama, razlika između javnih i privatnih organa nije od ključnog značaja kada su u pitanju komunalne usluge. Čak je i jedna sasvim privatna kompanija uključena u Direktivu ako joj je dodijeljena posebna licenca ili pravo da operira u jednoj od navedenih oblasti. S druge strane, neki javni organi, kod dodjele ugovora koji ni na koji način nisu u skladu sa njihovom relevantnom djelatnošću iz Komunalne direktive, i dalje mogu biti predmetom neke od već ranije postojećih direktiva za javni sektor.

9 Direktiva Vijeća 90/531/EEZ od 17. 09. 1990. godine o postupcima nabavke organa koji posluju u sektoru voda, energije, transporta i telekomunikacija, Službeni glasnik 1990, L-297/1, i koja se u ovom članku pojavljuje kao Komunalna direktiva. Osim ako drugačije nije navedeno, svi članovi Direktive koji se pominju u tekstu ili fusnotama su iz te Direktive. 10 Direktiva o pravnim sredstvima u komunalnom sektoru 92/13/EEZ Službeni glasnik 1992, L-76/14. 11 Prijedlog objavljen u Službeni glasnik 1991., C-337/1. Vijeće je donijelo odluku o zajedničkom stavu po tom prijedlogu 21. 12. 1992. godine i očekivalo se usvajanje prijedloga do sredine 1993. 12 32. recital Komunalne direktive. 13 Član 2. (1).


- 83 -

2.1. Relevantne djelatnosti Relevantne djelatnosti su detaljno definirane i one se odnose na ranije izuzeti sektor vodoprivrede, energije, transporta ili telekomunikacija.14 Različite kategorije je potrebno pažljivo posmatrati jer je političko nadmudrivanje kojim se došlo do konačne verzije Direktive rezultiralo time da Direktiva uključuje mnogo kriterija za kvalifikaciju i mnogo izuzetaka. Te djelatnosti su slijedeće:

(i) pružanje fiksnih mreža ili upravljanje fiksnim mrežama kojima se javnosti obezbjeđuje voda za piće, elekrična energija, gas ili grijanje, kao i dostavljanje vode za piće, električne energije, gasa i grijanja takvim mrežama. Ipak, ova Direktiva se specifično ne primjenjuje na kupovinu vode od strane vodoprivredne kompanije, niti kupovinu energije ili goriva od strane snabdjevača energijom u svrhu proizvodnje energije.15 Ovaj izuzetak znači da se Direktiva ne primjenjuje, na primjer na politički osjetljivu nabavku uglja ili nuklearne energije od strane državnog snabdjevača energijom;

(ii) traženje i iskopavanje nafte, gasa, uglja ili drugih čvrstih goriva. Ova kategorija uključuje, na primjer, kompanije koje djeluju u polju nafte ili gasa u Sjevernom moru, kao i državne kompanije za ugalj. Ipak, ta Direktiva omogućava Zemljama-članicama da podnesu zahtjev Komisiji EZ za izuzimanje tih aktivnosti iz predmeta Direktive.16 Njemačka, Francuska i Velika Britanija već su podnijele takve zahtjeve.17 Zemlje kandidatkinje moraju uvjeriti Zajednicu da su određeni uslovi za nediskriminaciju zadovoljeni kada je u pitanju dodjela licenci i rad vlasnika licence. Ako Komisija odobri taj izuzetak, ta Zemlja-članica i dalje mora da osigura da vlasnici licence poštuju principe nediskriminacije i konkurentske nabavke kod dodjele ugovora, te da Komisiji dostavljaju određene informacije o dodjeli ugovora;

(iii) pružanje usluga aerodromskih, lučkih i drugih teminalnih postrojenja nosača putem zraka, vode ili kopna. Stupanje na snagu nove Komunalne direktive je presudno i završava raspravu koja se odnosila na na stare Direktive o dodjeli radova i roba – jasno je da sada ta tijela pokriva Komunalna direktiva.18

(iv) rad mreže javnog prijevoza putem voza, tramvaja, autobusa ili žičare. Autobusni operateri su, ipak, izuzeti kada ostali organi mogu slobodno

14 Član 2. (2) 15 Član 9. 16 Član 3. 17 Zahtjev Velike Britanije, samo u vezi sa sektorom za naftu i gas, vidi Službeni glasnik 1992, C-198/8. Do nedavno, vlada Velike Britanije zahtijevala je da vlasnici licence za važenje nafte i gasa daju britanskim ponuđačima posebnu priliku za natjecanje. Ova praksa predstavljala je kršenje samog Sporazuma EZ. 18 U slučaju C-247/89, Komisija v. Portugal od 11. 07. 1991. (nije još reportiran) Sud pravde donio je odluku da je lisabonski aerodrom izuzet iz Direktive o robama kao “tijelo koje administrira transportne usluge”. Ipak, ovaj izuzetak je naknadno dorađen kako bi se izuzeli samo ugovori “koje dodjeljuju nosači putem kopna, zraka, mora ili rijeka i kanala”.


- 84 -

pružati te usluge po istim uslovima, bilo općenito ili za to određeno geografsko područje;19

(v) pružanje javnih telekomunikacijskih mreža ili usluga ili upravljanje javnim telekomunikacijskim mrežama ili uslugama, ali ne radio i televizijskim. Ponovno se javlja ista pojava da primjena odredbi iz direktiva nije obavezna u područjima u kojima postoji otvorena konkurencija. Kupovina koju vrši telekom operater je time izuzeta ako joj je isključiva namjena omogućavanje pružanja telekomunikacijskih usluga „kada ostali organi mogu nuditi iste usluge na istom geografskom području i pod istim općim uslovima.“20

Primjeri državnih organa koji operiraju u ovim navedenim sektorima su navedeni (lista nije konačna) u aneksima Direktive. Na primjer u Velikoj Britaniji, oni uključuju privatizirirane vodoprivredne i elektoprivredne kompanije, British Gas, London Underground Limited, British Rail i British Telecom. 2.2. Relevantni ugovori Komunalna direktiva se primjenjuje samo na ugovore koje ugovorni organ dodjeljuje prema svojim relevantnim djelatnostima unutar Zajednice.21 Komisija neformalno indicira da ova odredba treba da se tumači veoma široko tako da svaki ugovor koji je makar i na dalek način i indirektno povezan sa tom specifičnom djelatnošću tog organa i dalje tretiran Direktivom. Tako, ugovor za izgradnju, na primjer sportske sale, koju gradi uprava aerodroma za korist svojih uposlenika jeste predmetom Direktive.

Direktiva se ipak, ne primjenjuje na ugovore koji se dodjeljuju u svrhu preprodaje ili najma trećih strana, pod uslovom da ugovorni organ ne uživa specijalno ili ekskluzivno pravo prodavanja ili najma predmeta takvog ugovora i da drugi organi također mogu slobodno to raditi pod istim uslovima.22 Ova derogacija se ponovo zasniva na objašnjenju da nije neophodno primjeniti ovu Direktivu ako je taj segment već predmet svih propisa slobodne konkurencije. Derogacija bi izuzela, na primjer, ugovore koji se dodjeljuju u vezi sa mrežama trgovina koje bi uspostavila neka elektroprivredna kompanija u svrhu prodaje električnih aparata, pod uslovom da ta kompanija to radi u otvorenoj konkurenciji sa ostalim ponuđačima.

Kada se jedan ovakav organ podijeli na grupu od više različitih kompanija, moguće je zaključivati interne grupne ugovore. Općenito, kada “glavna” kompanija koja vrši tu relevantnu djelatnost (npr. dostavu snabdjevanje

19 Član 2. (4). 20 Član 8. (1). U Velikoj Britaniji, je način na koji je vlada odlučila da implementira ovu derogaciju izazvao dosta rasprava. Uputstvo o primjeni Direktiva u Velikoj Britaniji navodi da su određene usluge koje nudi dominantna kompanija British Telecommunication plc. i dalje predmet propisa Direktive dok su one koje nude manji konkurenti, kao što je Mercury Communication plc. navedeni kao oni koji imaju korist od derogacije. 21 Član 6. (1). 22 Član 7.


- 85 -

električnom energijom ili gasom) vrši nabavku od kompanije iz grupe svojih kompanija ta nabavka je predmet ove Direktive, sa rezultatom da ta kompanija iz grupe istih kompanija mora da se natječe sa trećim stranama za ugovore kod glavne komunalne kompanije. Predložena Komunalna direktiva o uslugama ipak definira derogacije kojima se izuzimaju transakcije unutar grupe kada određena kompanija koja je član grupe postoji jedino u svrhu pružanja usluga toj grupi za koju je vezana. To će biti u slučaju kada barem 80% prosječnog prometa Zajednice te kompanije bude proizilazilo iz tih međugrupnih usluga. Nadalje, nabavka same te kompanije podliježe Direktivi, pod uslovom da sama ta kompanija potpada pod definiciju ugovornog organa.

U praksi, nabitniji izuzetak kada je u pitanju međugranična saradnja jeste onaj za ugovore ispod određenog vrijednosnog razreda, što će biti detaljnije razrađeno u daljem tekstu. 3. Vrijednosni razredi Komunalna direktiva, kao i ostale Direktive o javnim nabavkama, definira vrijednosne razrede koji imaju za namjeru da izuzmu ugovore relativno niskih vrijednosti za koje se pretpostavlja da privlače samo lokalnu konkurenciju i za koje bi primjena Direktive predstavljala samo nepotrebnu birokratsku kompliciranost.23 Tako se Direktiva primjenjuje samo na ugovore o nabavci radova čija vrijednost iznosi najmanje 5 miliona ECU (bez PDV-a) i ugovore o nabavci roba čija vrijednost iznosi najmanje 400.000 ECU. Ili 600.000 ECU u slučaju ugovora o nabavci usluga u sektoru telekomunikacija.24 Državni valutni ekvivalenti za vrijednosne razrede definirani su 1993.25 godine te će se, u skladu sa valutnim kursom, usklađivati svake dvije slijedeće godine. Ugovori čija vrijednost iznosi manje od te relevantne vrijednosti izuzimaju se od primjene Direktive, iako i dalje podliježu primjeni općih odredbi Sporazuma EZ kada je u pitanju slobodna razmjera roba i usluga (naročito članovi 30. i 59.). Vrijednosni razred za ugovore o nabavci radova je isti kao i kod Direktive o nabavci radova. S druge strane, dva vrijednosna razreda za ugovore o nabavci roba mogu se usporediti sa nižim vrijednosnim razredima iz Direktive o nabavci roba od 125.576 ECU za ugovore o nabavci roba za centralna vladina tijela (prema GATT Sporazumu o vladinoj nabavci) i 200.000 ECU za ostale javne organe. Shodno tome, ako lokalni organ dodjeljuje neki ugovor o nabavci roba na njega bi trebali da se primjenjuju propisi EZ, a ako isti ugovor dodjeljuje komunalni organ ti propisi se ne moraju primjenjivati.

23 Vrijednosni razredi se mogu posmatrati kao primjer kojim se može pokazati da je Zajednica primjenjivala princip subsidijarnosti čak i prije ratifikacije odredbi iz Maastrichta, u tome da obim i efekat tako malih ugovora ne uvjetuju detaljna pravila na nivou Zajednice. 24 Član 12. (1). 25 Službeni glasnik 1992., C-301/15.


- 86 -

3.1. Utvrđivanje vrijednosti i zbrajanje Kao sredstvo kojim se osigurava primjena Direktive, Komunalna direktiva definira osnovno pravilo (koje se nalazi i u drugim Direktivama) a to je da se zahtjev za nabavku određenih radova ili roba ne smije dijeliti, niti se može utvrđivati vrijednost posebnom metodom, a u svrhu izbjegavanja primjene Direktive.26 Drugim riječima, komunalni organi ne mogu izbjeći primjenu propisa time što će vještački podijeliti ili vrijednovati velike ugovore kako bi održali njihovu vrijednost ispod određenog vrijednosnog razreda.

Ovaj osnovni pricip se detaljnije definira pravilima o utvrđivanju vrijednosti i zbrajanju ugovora. Na primjer, kada se jedan ugovor o nabavci roba ili radova dijeli na više lotova, vrijednost svih tih lotova se mora zbrojiti kako bi se dobila prava vrijednost koja se poredi sa vrijednosnim razredom.27 Direktiva ne pruža informacije o tome koliko usko određeni ugovori moraju vezani biti prije nego se oni budu smatrali samo lotovima jednog ugovora, čija se ukupna, kumulativna vrijednost prikazuje. Vrijednost redovnih ili obnovljivih ugovora o nabavci roba se mora računati tako što će se zbrojiti vrijednost svih sličnih ugovora koje je taj organ ili dodijelio u proteklih 12 mjeseci ili namjerava dodjeliti tokom slijedeće godine.28 Shodno tome, mnogi relativno mali ugovori za redovnu dostavu roba, kao što su uredski materijal ili gorivo, jesu predmetom propisa EZ ako njihova ukupna zbrojena godišnja vrijednost prelazi određeni vrijednosni razred, iako njihova pojednična vrijednost ne prelazi taj vrijednosni razred.

U Velikoj Britaniji, pravila za zbrajanje uključuju jedan izuzetak (uveden državnim zakonom29) po kojem redovna nabavka tzv. “diskretne operativne jedinice” komunalnog dijela organa ne mora da se zbraja sa nabavkom drugih dijelova organa, pod uslovom da ta jedinica vrši nabavku za svoje potrebe te da samostalno, bez ostatka organa, donosi odluke o nabavci. Ovaj izuzetak je uveden sa svrhom da se velikim, državnim komunalnim organima sa decentraliziranom organizacijom olakša poslovanje. U tim slučajevima regionalni ili lokalni uredi takvih kompanija imaju svoj odvojeni budžet i u potpunosti su odgovorni za odluke po pitanju nabavke, te barem za određene vrste roba ili usluga, ne trebaju da se opterećuju sa nabavkom sličnih roba ili usluga od strane ostalih dijelova te kompanije. Komisija EZ prihvata validnost ove derogacije.30

26 Član 12. (9). 27 Član 12. (6). U slučajevima ugovora o dodjeli radova, ipak, komunalni organi ne moraju primjenjivati Direktivu kada su u pitanju lotovi čija vrijednost je niža od 1 miliona ECU, po uslovom da zbrojena vrijednost svih lotova koji su izuzeti tim putem ne prelazi 20 posto od ukupne vrijednosti svih lotova, i izuzetih i drugih. 28 Član 12. (4). 29 Odredba 9 (8) Propisa o ugovorima o nabavci usluga i radova za komunalne organe 1992. (Statutarni instrument 3279). Velika Britanija uvela je sličnu derogaciju i kod primjene Direktive o nabavci roba. 30 Kako je navedeno u radnom dokumentu Komisije CCO/92/97 od 06. 11. 1992. godine, Policy Guidelines on Contracts Awarded by Separate Units of Contracting Entity under Directive 90/531, iako dokument formalno ne predstavlja službeni stav Komisije.


- 87 -

4. Tehničke specifikacije Zahtjev prema kojem se ponuđač ili ugovarač moraju voditi državim specifikacijama ili standardima se već davno pokazao preprekom za slobodnu razmjenu roba ili usluga što je suprotno Rimskom sporazumu. U slučaju Dundalk water, na primjer, Evropski sud pravde proglasio je da je Republika Irska prekšila član 30. EEZ obzirom da je Vijeće okruga Dundalk, pri oglašavanju ugovora za postavljanje novog sistema za opskrbu vodom, navelo da cijevi koje se postavljaju moraju biti u skladu sa određenim irskim standardom.31 Sud je prihvatio da ugovor koji je svojevoljno objavljen u Službenom glasniku EZ, nije bio predmet Direktive o radovima jer je bio u izuzetom sektoru distribucije voda (a Komunalna direktiva još nije postojala). Ipak, Sud je presudio da se klauzulom koja specificira irski standard prekršio član 30. EEZ, jer se efektivno ograničila nabavka cijevi koje su bile potrebne za Dundalk shemu samo na irske proizvođače, što je onemogućilo nabavku odgovarajućih cijevi iz drugih zemalja. Ugovorni organ je trebao dodati riječi ''ili ekvivalent'' nakon reference o irskim standardima, a ne pretpostaviti da su samo one cijevi koje su sigurno u skladu sa irskim standardima tehnički usklađene sa zahtjevima sheme.

Principi iz slučaja Dundalk water su inkorporirani u Komunalnu direktivu na veoma sličan način na koji je to urađeno u drugim Direktivama o nabavkama. Član 13. navodi da tehnička specifikacija koja se navodi u ugovornoj dokumentaciji ili obavještenjima se mora definirati u skladu sa referentnim evropskim specifikacijama, ako postoje. Direktiva definira nekoliko derogacija za ovo osnovno pravilo.32 Nije potrebno koristiti evropski standard, na primjer, u slučaju kada bi upotreba tog standarda bila nekompatibilna sa opremom koja se već koristi ili bi polučila nepropocionalan trošak ili tehničku poteškoću, pod uslovom da ta kompanija ima definiranu strategiju za prelazak na evropske standarde. U nedostatku odgovarajućih evropskih specifikacija, tehnički zahtjevi trebaju biti “što je više moguće definirani u skladu se referencama na neke druge standarde koji se koriste u Zajednici.”33 Uz to, tehničke specifikacije koje favoriziraju ili eliminiraju određene kompanije ne smiju se koristiti, osim ako je to neophodno za sam predmet nabavke. Naročito je zabranjeno navođenje određene marke, patenta ili porijekla, osim ako se predmet nabavke u protivnom ne može precizno opisati. U tom slučaju obavezno je također koristiti i izraz “ili ekvivalent”.34

31 Slučaj C-45/87, Komisija v. Republika Irska [1987] ECR 4927, [1987] CMLR. 32 Član 13. (6). 33 Član 13. (3). 34 Član 13. (5).


- 88 -

5. Poziv na natječaj

Od 01. 01. 1993. godine, komunalni organi koji zadovoljavaju ovu definiciju ugovornog organa obavezni su da primjenjuju propise za postupke iz Direktiva pri dodjeli ugovora o nabavci radova i roba čija vrijednost prelazi relevantan vrijednosni razred. Taj fundamentalni zahtjev je uveden kako bi svi potencijalni ponuđači širom Zajednice imali informacije o tenderima, i imali priliku da se natječu za određeni ugovor pod jednakim uslovima. Taj element publiciteta dostiže se oglašavanjem poziva na natječaj koji se dostavlja u Ured EZ u Luksemburgu, i objavljuje u dnevnoj “S” seriji Službenog glasnika EZ i u elektronskoj bazi podataka “Tender Electronic Daily”. Poziv se može objaviti u formi obavještenja, periodičnog indikativnog obavještenja ili obavještenja o postojanju sistema kvalifikacije.35 Svaka od ove tri metode će biti razmotrena u tekstu koji slijedi. Ipak, prvo je bitno napomenuti da oglašavanje u određenim, izuzetnim uvjetima nije obavezno. 5.1 Izuzeci kada je u pitanju obaveza oglašavanja poziva na natječaj

Komunalna direktiva definira jedanaest različitih osnova koje opravdavaju upotrebu pregovaračkog postupka, uslove pod kojima ugovorni organ pregovara o uslovima ugovora direktivno sa jednim ili više odabranih dobavljača bez prethodnog objavljivanja poziva na natječaj.36 Dosta tih razloga nalazi se i u ostalim Direktivama. Na primjer, nema potrebe za obavljivanjem poziva na natječaj u slučaju “krajnje hitnosti” ili (što podliježe određenim uslovima) kada se vrši nabavka “dodatnih” roba ili radova u skladu sa nekim ranijim ugovorom. Isto se primjenjuje kada, zbog tehničkih ili umjetničkih razloga, ugovor može isvesti samo jedan određeni dobavljač ili ugovarač. Jurisprudencija Suda pravde po pitanju direktiva za nabavku radova i roba indicira da ove razloge treba ograničeno tumačiti tako da ugovorni organi ne mogu baš previše lako koristi ove razloge i time pokušavati da izbjegnu svoje standardne obaveze.37

U skladu sa većom fleksibilnošću koja se dopušta u komunalnom sektoru, Komunalna direktiva definira nekoliko novih razloga za upotrebu pregovaračkog postupka kojih nema u ostalim Direktivama. Oni uključuju “snižene cijene, kada je moguće nabaviti robe korištenjem posebno povoljne prilike koja je dostupna samo jedan određeni kratki vremenski period po značajno nižoj cijeni u poređenju sa redovnom, tržišnom cijenom”, kao i sličnu povoljnu nabavku kod ponuđača koji je u procesu stečaja, likvidacije ili nelikvidnosti. Ove odredbe, kojima se dozvoljava komunalnim organima da iskoriste prednost takvih mogućnosti, su dobar primjer slučajeva u kojima su propisi Zajednice modificirani kako se ne bi ometale opće, komercijalne prakse komunalnih organa. Prilično općenita definicija dozvoljava širok prostor kako bi 35 Član 16. 36 Član 15. (2). 37 Npr. vidi Slučaj C-3/88, Komisija v. Italija (podaci se procesuiraju), [1989] ECR 4035 i Slučaj C-24/91, Komisija v. Španija, presuda od 18. 05. 1992. godine (još nije reportirano).


- 89 -

sami organi odlučili da li je neka ponuda dovoljno povoljna kako bi opravdali odstupanje od postupaka iz Direktive. Javni organi mogu biti ljubomorni na ovu mogućnost koju oni nemaju i pitati zašto i oni nemaju mogućnost da koriste istu priliku u svojim Direktivama (kasnije u tekstu ćemo također pominjati ovo pitanje). Jedina provjera koja se vrši kada su u pitanju komunalni organi koji koriste ovu opciju jeste obaveza da se čuvaju potrebne informacije o svakom ugovoru kako bi se osiguralo da će i u budućnosti biti u mogućnosti da opravdaju korištenje ovog sredstva (zbog ovog ili nekog drugog razloga) a ne objavljivanje poziva na natječaj.

Još jedan primjer povećane fleksibilnosti Direktive dokazuje se putem nove odredbe okvirnog sporazuma.38 Takav sporazum može se zaključiti sa jednim ili više ugovarača kako bi se uspostavili uslovi, naročito cijena i količina, koji će određivati ugovore koji će biti dodijeljeni u nekom određenom vremenskom periodu. Ugovorni organ može tretirati okvirni sporazum kao jedan ugovor i može ga dodijeliti u skladu sa propisima Direktiva (uključujući i propise o predhodnom obavljivanju obavještenja). Pod uslovom da je to i uradio, ugovorni organ može naknadno “otkazati” pojedinačne ugovore zasnovane na tom okvirnom sporazumu bez potrebe primjene postupaka iz Direktive po drugi put. Okvirni sporazumi su time, u biti, četvrti tip poziva na natječaj, koji kao i tri ostala opisana tipa, dozvoljava komunalnom organu da zadovolji jednom za uvijek zahtjeve o oglašavanju iz Direktive time što će objaviti jedno obavještenje, kojim će vjerovatno pomenuti brojne buduće ugovore.

Odredbe Direktive vezane za okvirne sporazume su naišle na odobravanje od strane komunalnih organa. Takvi aranžmani se često smatraju jednim senzibilnim i praktičnim načinom za izgradnju stalnog odnosa sa jednim ili više ponuđača. Tekst Direktive koji nije precizan, ipak, ostavlja dosta nedoumica o tome do koje granice se može ići kada je legitimnost jednog takvog sporazuma u pitanju. Neformalni stav Komisije jeste da bi takav sporazum trebao biti vremenski organičen, uključivati prilično precizne uslove (npr. kada je u pitanju utvrđivanje cijene) i biti ograničen na jednog ili manji broj definiranih dobavljača. Organi, s druge strane, mogu željeti da putem okvirnog sporazuma uđu u mnogo manje definiran, beskrajni sporazum sa jednim ili više dobavljača. Upravo ta mogućnost izbjegavanja striktnih pravila EZ objašnjava zašto ovakva slična odredba nije uključena u Direktive javnog sektora.39

38 Članovi 1. (4), (5) i 15. (2). (i). 39 Komisija je uključila odredbu za okvirni sporazum u orginalni nacrt trenutnog prijedloga za izmjenu i dopunu Direktive o nabavci roba, ali ovaj član je uklonjen prije nego je prijedlog i formalno proslijeđen 07. 10. 1992. godine (Službeni glasnik C-277/1 od 26. 10. 1992.). Ipak je upitno, da li je i dovoljno precizan okvirni sporazum pod bilo kojim uslovima pametno uključiti u Direktivu o nabavci roba, i pod uslovom da se obavještenje objavljuje a sporazum dodjeljuje u skladu sa propisima Direktive.


- 90 -

5.2. Obavještenje o pojedinačnim ugovorima Komunalni organ se može odlučiti da javno oglasi nabavku objavljivanjem obavještenja o javnoj nabavci u Službenom glasniku sa svaki pojedinačni ugovor za nabavku roba ili radova, čija vrijednost prelazi određeni vrijednosni razred. To obavještenje može biti direktno za sve ponuđače koji žele da podnesu svoje ponude (postupak poznatiji kao otvoreni postupak) ili može tek pozivati zainteresirane ponuđače da podnesu svoje zahtjeve za učešće (ograničeni postupak). U ovom drugom slučaju dodaje se još jedna faza u kojoj komunalni organ ima pravo da eliminira nepodobne kandidate (na osnovu objektivnih, kvalitativnih kriterija) prije nego što pozove podobne ponuđače da podnesu svoje ponude. Umjesto toga, obavještenje može pozivati zainteresirane strane da pristupe pregovorima sa ugovornim organom (pregovarački postupak sa objavljivanjem obaveštenja o javnoj nabavci). Pod uslovom da se objavi obavještenje o javnoj nabavci, komunalni organi ne moraju pravdati upotrebu pregovaračkog postupka. Suprotno tome, javni organi prema drugim direktivama moraju koristiti otvoreni ili ograničeni postupak, osim ako upotreba pregovaračkog postupka nije (čak i sa objavljivanjem obavještenja) opravdana određenim izuzetnim okolnostima.

Kod sva tri postupka ugovorni organ mora uključiti osnovne informacije o ugovoru, u skladu sa standardnim obrascem iz aneksa Direktive. Uz to, vremenski rok definiran za prijem ponuda ili zahtjeva za učešće mora slijediti određene minimalne vremenske rokove definirane Direktivom kako bi se zainteresiranim stranama ostavilo dovoljno vremena da reagiraju na poziv, iako su ti vremenski rokovi mnogo manje striktni u poređenju sa onim iz Direktiva za javni sektor.40 5.3 Periodično informacijsko obavještenje (PIN) Komunalna direktiva zahtijeva objavljivanje prethodnog informacijskog obavještenja najmanje jednom godišnje kako bi potencijalni ugovarači i dobavljači imali priliku da se upoznaju sa predstojećim ugovorima koji bi ih mogli interesirati.41 U slučaju ugovora o radovima, PIN mora navoditi bitne karakteristike svih ugovora o radovima čija vrijednost prelazi određeni vrijednosni razred, i koje ugovorni organ namjerava dodjeliti tokom predstojeće godine. Ova godišnja obaveza nije u skladu sa oštrijom odredbom iz Direktive o nabavci radova u kojoj stoji da se PIN mora objavljivati svaki put kada ugovorni organ odobri plan za nabavku a čija vrijednost prelazi određeni vrijednosni razred. Kada su u pitanju ugovori o nabavci roba, s druge strane,

40 Član 20. na primjer, vremenski rok za prijem ponuda u ograničenom postupku se može definirati zajedničkim sporazumom između komunalnog organa i odabranih kandidata, bez kojeg je rok “kao opće pravilo, najmanje tri sedmice, a u svakom slučaju ne manje od 10 dana od dana obavljivanja obavještenja o nabavci”. Ova prilično fleksibilna odredba drugačija je od ekvivalentne odredbe iz Direktive za javni sektor, koja definira precizan vremenski rok od 40 dana, ali sa mogućnošću skraćenja vremenskog roka u slučaju hitnosti. 41 Član 17.


- 91 -

PIN mora uključivati informacije o ukupnoj planiranoj nabavci za svaki proizvodni segment koji komunalni organ namjerava nabaviti tokom slijedećih dvanest mjeseci, kada procijenjena vrijednost nije manja od 750.000 ECU.42

Dok se slični zahtjevi za objavljivanjem PIN-a nalaze i u drugim Direktivama o nabavci43, u nekomunalnom sektoru to ranije obavještavanje kroz PIN ima za namjeru da služi kao dodatak a ne kao zamjena za obavještenje o javnoj nabvci koje se mora objaviti za svaki posjedinačni ugovor čija vrijednost prelazi vrijednosni razred. Komunalni sektor, sa druge strane, ima mogućnost da tretira PIN kao poziv na tender za bilo koji broj budućih ugovora planiranih za predstojeći period, od najviše jedne godine, izbjegavajući time potrebu za objavljivanjem dodatnog obavještenja za svaki pojedinačni ugovor koji je tretiranim ranijim PIN-om. Kako bi predstavljao poziv na tender PIN mora pominjati pojedinačno robe i radove koji će biti predmet slijedećih ugovora, i navesti i to da će se ugovor dodijeliti bez dodatnih obavještenja o nabavci. 5.4 Sistemi kvalifikacije Treći metod koji komunalni organi mogu koristiti kao poziv na tender jeste objavljivanje obavještenja o postojanju sistema kvalifikacije. Ova odredba, svojstvena samo Komunalnoj direktivi, dozvoljava komunalnom organu da definira sistem kvalifikacije u svrhu sastavljanja i održavanja prethodno odabrane liste podobnih i kvalificiranih ugovarača ili ponuđača sa kojima organ može pregovarati o pojedinačnim ugovorima bez potrebe objavljivanja ikakvih daljih obavještenja. Postojanje takvog sistema je obavezno objaviti putem obavještenja u Službenom glasniku EZ na samom početku, te svake godine nakon toga ako će sistem biti validan više od tri godine. Svaki zainteresirani ponuđač ili ugovarač se mogu prijaviti za kvalificiranje u sistem. Komunalni organ mora ocijeniti sve kandidate na osnovu objektivnih pravila i kriterija (koji moraju biti dostupni zainteresiranim stranama na zahtjev) kako bi se donijela odluka o prihvatanju ili odbijanju kandidata.44 Za svaki slučaj potrebno je navesti razloge za odbijanje kako bi kandidat znao zbog čega nije prihvaćen. Direktiva ne definira precizno koja su to objektivna pravila koja se moraju poštovati, ali ćemo u ovom tekstu govoriti o tome.

42 Ova odredba izgleda zahtijeva da se u obzir uzimaju i ugovori o nabavci roba čija je vrijednost niža od vrijednosnog razreda iz Direktive, kada se donosi odluka o tome da li je vrijednost od 750.000 ECU postignuta za određeni proizvodni segment, iako ovo pitanje nije uvijek jasno definirano. Član 17. (1) a navodi da se procijenjena vrijednost svakog proizvoda mora izračunati “uzimajući u obzir” član 12. koji, inter alia, definira vrijednosne razrede za primjenu Diretive. UK tumači ovo tako da samo oni ugovori iznad vrijednosnog razreda iz člana 12. dolaze u obzir pri računanju da li zahtjev za nabavkom vrijedi 750.000 ECU (kako se vidi iz Regulative 9. 9 Uputstva o primjeni zakona UK): 43 Iako je za sada PIN u Direktivi o nabavci roba obaveza samo centralnih vladinih tijela uključenih u GATT Sporazum o vladinoj nabavci. 44 Član 24.


- 92 -

5.5 Nakon objavljivanja obavještenja o nabavci Nakon što ugovori organ objavi jedan od tri tipa poziva na tender koji su ranije opisani (ili četiri, ako računamo okvirni sporazum), ugovorni organ ima mogućnost izbora između pregovaračkog, otvorenog ili organičenog postupka.45 Ova novina očituje veću flekisibnost koja je omogućena u postucima Komunalne direktive.

Komunalni organ ima pravo i može ipak ponovo objaviti obavještenje o nabavci za pojedinačni ugovor koji je već ranije bio uključen u opće obavještenje o nabavci (PIN ili sistem kvalifikacije), a u tom slučaju to može biti otvoreni ili organičeni postupak. Ugovorni organ može i to uraditi ako recimo vjeruje da će time dobiti ponuđača koji će mu ponuditi efikasniju razmjenu vrijednosti za novac od onih koji su se javili nakon prethodnog obavještenja. U većini takvih slučajeva, ipak, komunalni organi će umjesto toga, jednostavno pregovarati sa jednim ili više ponuđača koje oni odaberu, i time izbjeći administrativne prepreke kao što su objavljivanje obavještenja, pridržavanje minimalnih vremenski rokova i ocjene ponuda. Jedino organičenje jeste da komunalni organ mora odabrati učesnike u pregovaračkom (ili bilo kom drugom) postupku u skladu sa objektivnim kriterijima i pravilima koja (kao i kod sistema kvalifikacije) oni moraju definirati i učiniti dostupnim zainteresiranim dobavljačima ili ugovaračima.46 U daljem tekstu ćemo razgovarati upravo o kriterijima za odabir. 6. Kvalifikacija, odabir i dodjela ugovora Nakon objavljivanja obavještenja o svakom velikom ugovoru (kolektivno ili pojedinačno) u Službenom glasniku EZ, komunalni organ mora odabrati ponuđača ili ugovarača kojem želi dodijeliti ugovor na osnovu objektivnih kriterija i bez diskriminacije na osnovu državljanstva. Ovo je osnovni princip na kojem se zasniva cijeli sistem javnih nabavki Zajednice. Kada su u pitanju ostala pravila, proces koji komunalni organ odabere za ugovarače ili ponuđače definiran je u manje detalja nego u slučaju dodjele ugovora od strane javnih organa u skladu sa drugim direktivama. 6.1 Pravna, tehnička i finansijska sposobnost Ocjena i odabir ponuđača ili ugovarača može se posmatrati kao dvofazni proces. Komunalni organ prvo donese odluku o tome koji kandidati su podobni odnosno kvalificirani kada je u pitanju njihova pravna, tehnička i finansijska sposobnost, i nakon toga, između tih odabranih, kvalificiranih kandidata, odabira je jedan (ili više) ponuđača koji će izvršiti taj ugovor. Ove dvije odluke se mogu donijeti, manje – više, istovremeno u nekim slučajevima, kao npr. u

45 Član 25. 46 Član 25.


- 93 -

otvorenom postupku gdje svi zainteresirani ponuđači podnose svoje ponude. Ipak, u mnogim slučajevima potvrda sposobnosti svakog kandidata predstavlja odvojenu, preliminarnu fazu. Prema sistemu kvalifikacije, na primjer, to isto se dešava kada komunalni organ odlučuje o tome da li prihvata određenog kandidata na listu kvalificiranih kandidata. Slično, u ograničenom postupku provjerava se sposobnost svakog kandidata, i samo oni koji su dovoljno kvalificirani se pozivaju da podnesu svoje ponude.

Komunalna direktiva omogućava diskvalifikaciju ponuđača ili ugovarača na istim osnovama likvidnosti ili integriteta firme kako što je navedeno i u direktivama za javni sektor. Naime to su stečaj, krivična presuda, ozbiljan profesionalni propust, neispunjavanje poreznih obaveza ili obaveza iz socijalnog osiguranja i ozbiljno zavaravanje ugovornog organa.47 Svaka nekomunalna direktiva također definira detalje odredbe vezane za način na koji kandidati mogu dokazati da su upisani u državni stručni ili trgovinski registar,48 svoje ekonomsko i finansijsko stanje49 i tehničku sposobnost.50 Također navode da se pretpostavlja da kandidat posjeduje potrebnu finansijsku i tehničku sposobnost ako je registriran na “službenoj listi” kvalificiranih ponuđača ili ugovarača bilo koje Zemlje-članice.

U Komunalnoj direktivi ne postoje takva ekvivalentna pravila o tehničkoj ili finansijskoj sposobnosti. Umjesto toga, jednostavno je navedeno da “ugovorni organ koji odabere kandidate koji će podnijeti ponude u ograničenom postupku ili koji će učestvovati u pregovaračkom postupku mora voditi postupak u skladu sa objektivnim kriterijima i pravilima koje sam organ definira i dostavlja ponuđačima i ugovaračima”.51 Direktiva dodaje samo još da kriteriji mogu biti zasnovani na objektivnoj potrebi da se smanji broj kandidata do jednog efikasnog nivoa, ali uzmajući u obzir potrebu da se obezbijedi odgovarajuća konkurencija.52 Slično, tek malo detalja postoji i kada je u pitanju kvalificiranje kandidata u sistem kvalifikacije, jer se jednostavno (kao i gore) navodi da se očekuje postupanje “na osnovu objektivnih pravila i kriterija” koje definira komunalni organ.

Unatoč manjku detaljnih pravila u Komunalnoj direktivi, pravilno je zaključiti da komunalni organi, pri reizboru kandidata koji će učestvovati ili u ograničenom ili pregovaračkom postupku ili kvalifikacijama za sistem kvalifikacija, trebaju posmatrati iste faktore koji se uzimaju u obzir pri ocjeni podobnosti kandidata u drugim direktivama. Nakon provjere da nijedan od uslova za automatsko isključenje nije ispunjen, komunalni operateri trebaju potvrditi da svaki potencijalni ponuđač ili ugovarač ima dovoljno finansijskih sredstava za 47 Član 25. (2) Komunalne direktive, koji se odnosi na član 23. Direktive o nabavci radova i član 20. Direktive o nabavci roba 48 Npr. potvrda iz Registra kompanija iz UK. 49 Podnošenjem odgovarajućih bankovnih izvoda i bilansa stanja, i potvrdom o ukupnom prometu kandidata i prometu kada su u pitanju ugovori o radovima ili robama u posljednje 3 finansijske godine. 50 Npr. pravljenjem liste sličnih ugovora koje su sproveli, opis tehničkih postrojenja i kvalifikacija, uzorci, itd. 51 Član 15. (1). 52 Član 25. (2). Uporediti: Direktive javnog sektora koje zahtijevaju da ugovorni organ odabere od 5 do 20 kandidata koji će se natjecati u ograničenom postupku i najmanje 3 kandidata (pod uslovom da su ti kandidati podobni) za učešće u pregovaračkom postupku.


- 94 -

finansiranje, garanciju i izvršenje ugovora, kao i potrebnu tehničku sposobnost, kada je u pitanju potrebno znanje, sposobnost, osoblje i oprema. Pri vršenju provjere pravne, finansijske i tehničke sposobnosti, komunalni organi u praksi prihvataju iste dokaze koje ugovorni organi zahtijevaju na osnovu drugih direktiva. 6.2 Kriteriji za dodjelu ugovora Nakon odabira ponuđača koji su podobni i koji su se kvalificirali, na osnovu gore navedenih objektivnih kriterija, komunalni organi (kao i ugovorni organi prema drugim direktivama) trebaju dodijeliti ugovor jednom (ili više) ponuđača na osnovu kriterija ili najniže cijene ili ekonomski najprihvatljivije ponude.53 Ugovorni organ će najčešće koristiti ovaj drugi kriterij, obzirom da mu on omogućava dobijanje najbolje vrijednosti za njegov novac u skladu sa raznim kriterijima kao što su izvršenje posla, datum završetka posla, ekonomičnost, kvalitet, estetske i funkcionalne karakteristike, tehničke karakteristike i usluge nakon prodaje, kao i cijena, koji mu dozvoljavaju određen nivo subjektivne ocjene. Komunalni organ mora navesti u ugovornoj dokumentaciji ili u obavještenju o nabavci sve kriterije koje namjerava koristiti za odabir ekonomski najpovoljnije ponude, opadajućim redoslijedom gdje je to moguće.54 Ipak, ugovorni organ mora uzeti u obzir sve ponude koje su ponuđači dostavili, i ne smije odbiti niti jednu ponudu koja se čini neprirodno niskom a da prethodno nije tražio i razmotrio objašnjenje tog ponuđača.55 6.3 Preferencijalni tretman unutar Zajednice Kriteriji za dodjelu ugovora prema Komunalnoj direktivi su praktično identični onima koji postoje u drugim direktivama o nabavci. Postoji ipak jedna posebna klauzula kojom se dozvoljava, ponekad čak i obavezuje da komunalni organ odbije ponuđače koji nisu iz Zajednice. Čak i kada je ponuđena ponuda najjeftinija ili ekonomski najprihvatljivija. Prema članu 29., komunalni organ može odbiti svaku ponudu, bez obzira koliko je povoljna, ako sadrži proizvode koji polovično imaju porijeklo iz zemlje koja nije zemlja-članica EZ. Nadalje, komunalni organ mora odbiti takvu ponudu iz trećih zemalja kada postoji “ekvivalentna” ponuda iz zemlje-članice EZ, a ponude iz EZ se trebaju smatrati ekvivalentim čak i kada su do 3% skuplje.

Ova klauzula o preferecijalnom tretmanu predstavnika iz Zajednice primjenjuje se samo na proizvode koji imaju porijeklo u trećim zemljama koje nisu pristale da osiguraju uporediv i efikasan pristup tržištima trećih zemalja za organe EZ. Član 29. time uključuje neku vrstu ustupka za međunarodne pregovore koje vrši Zajednica po pitanju liberalizacije svjetske trgovine. U pregovorima koji se

53 Član 27. (1). 54 Član 27. (2). 55 Član 27. (3), (4) i (5).


- 95 -

dešavaju pararelno sa urugvajskom serijom po GATT-u, Zajednica je tražila garancije za pristup tržištima u segmentima koje uključuje direktiva za kompanije iz EZ.56 Vijeće može donijeti odluku da revidira član 29. ili čak i u potpunosti ga poništi ako ti dugački pregovori budu uspješno okončani. U međuvremenu, klauzula se pokazala prilično kontraverznom, izazivajući oštru raspravu sa vladom SAD-a, koja tu klauzulu vidi kao protekcionističku mjeru za zaštitu tržišta EZ.57

Bez obzira na međunarodne reakcije i komplikacije, čini se neobičnim da Direktiva koja ima za svrhu otvaranje tržišta, i koja osigurava da komunalni organi dodjeljuju ugovore u skladu sa striktno komercijalnim, nediskriminatornim kriterijima, također dozvoljava ili ih čak primorava da odbijaju ponude koje mogu biti čak i najbolje, samo radi pitanja sekundarne politike vezanih za porijeklo robe. Direktiva zahtijeva da komunalni operateri postupaju u najboljem komercijalnom interesu s jedne strane, a ipak utječe na to da oni uvijek nisu u mogućnosti da tako postupaju. Tako je razumljivo (iako suprotno tekstu iz člana 29.) da je vlada Velike Britanije navela u svom Uputstvu za primjenu Komunalne direktive da su organi obavezni da odbiju ponude iz trećih zemalja “ako je, bez obzira na bilo kakvu razliku u cijeni, ponuda koja nije porijeklom iz trećih zemalja barem jednako ekonomski povoljna ponuda za organ kao i ponuda porijeklom iz treće zemlje”.58 S druge strane ovog problema, Francuska je uložila prigovor da ta klauzula ne štiti dovoljno dobavljače iz Zajednice, i čak (neuspješno) tražila da se zbog ove mogućnosti odgodi stupanje na snagu Komunalne direktive. Uvođenje ove klauzule o preferencijalnom tretmanu ponudača iz Zajednice, ali na jednom prilično niskom nivou, predstavlja politički kompromis koji je bio neophodan kako bi se predstavnici Vijeća ministara složili oko direktive. Kako je često slučaj, tekst zakona EZ postignut je političkim nadmudrivanjem između vlada zemalja-članica a ne objektivnim pravnim putem. 6.4 Obavještenje o dodjeli ugovora Maksimalno dva mjeseca nakon dodjele ugovora koji uključuje ova Direktiva, komunalni organi su dužni da informiraju Komisiju o rezultatima postupka dodjele ugovora putem obavještenja sastavljenog u skladu sa Aneksom XV Direktive.59 Obavještenja o dodjeli ugovora se nakon toga objavljuju u Službenom glasniku EZ. Tako, u interesu principa transparentnosti komunalni organi (kao i javni organi) moraju objaviti informacije o dodjeli pojedinačnih

56 Za pregled napretka vidi Commission Report concerning negotiations regarding access to third countries' markets in the fields covered by Directive 90/531/EEC, COM (93) 80 od 03.03.1993. godine. 57 Odbijanje EZ da izbriše član 29. izazvalo je prijetnju SAD-a u martu, o nametanju trgovinskih sankcija. Za pregled argumenata obje strane vidi Financial Times od 24. 03. 1993. godine str. 17. Sporazum, koji uključuje elektronsku robu ali ne i telekomunikacije, je konačno postignut 10. 05. 1993. godine (Službeni glasnik 1993, L-125/1). 58 Pretpostavljajući da je ugovor dodijeljen na osnovu ekonomski najpovoljnije ponude. Odredba 21. (5) Propisa o ugovorima za robe i radove za komunalne organe iz 1992. godine (SI 3279) 59 Član 18.


- 96 -

ugovora, iako fleksibilna Komunalna direktiva dozvoljava komunalnim organima da izbjegnu objavljivanje pojedinačnih obavještenja o javnoj nabavci.

Ipak, Direktiva prepoznaje da je bitno uspostaviti ravnotežu između principa transparentnosti i principa povjerljivosti. Komunalni organi, koji sve više i više moraju da se ponašaju na komercijalni način, su sa pravom zabrinuti kada je u pitanju otkrivanje njihove komercijalne strategije. Dio II standardnog obavještenja o dodjeli ugovora koji se šalje Komisiji je tako posebno izuzet iz objavljivanja u Službenom glasniku EZ. To uključuje slučajeve kao što su broj dodijeljenih ugovora i vrijednost svakog od njih. Ostatak informacija poslanih Komisiji objavljuje se u Službenom glasniku EZ, iako Komisija mora “poštovati sve osjetljive, komercijalne aspekte na koje ugovorni organ ukaže” u vezi sa brojem primljenih ponuda i identitetom uspješnih ponuđača. 7. Sprovođenje Direktive Komunalna direktiva će prije postići svoju svrhu otvaranja komunalnog sektora za stvarnu konkurenciju unutar EZ ako bude postojao efikasan sistem za sprovođenje propisa iz Direktive. Najuspješniji ponuđači moraju imati efikasan korektivni sistem gdje se mogu pozvati na to da je komunalni organ napravio grašku time što nije objavio obavještenje o ugovoru čija vrijednost prelazi vrijednosni razred ili je na neki drugi način postupio suprotno propisima. Zbog toga, Komunalna direktiva je podržana i usvajanjem Direktive o pravnim sredstvima u komunalnom sektoru, koja je stupila na snagu 01. 01. 1993. godine.60 7.1 Pravna sredstva na državnim sudovima Direktiva o pravnim sredstvima u komunalnom sektoru zahtijeva da Zemlje članice osiguraju efikasan sistem revizije postupaka koji su dostupni “svakom licu koje ima ili je imalo interes za dobijanje određenog ugovora a koje je bilo ili postoji šansa da će biti ostećeno kršenjem prava”.61 Tako, podnosilac žalbe ne mora dokazati da bi neophodno baš on dobio taj tender da nije bilo kršenja zakona. Postupak revizije uvijek mora uključivati i ovlasti dodjeljivanja odštete licima oštećenim tim prekršajem. Pored odštete, Zemlje članice imaju pravo izbora između dva alternativna sistema.62 Prvi uključuje korektivna pravna sredstva koje je definirala ranija Direktiva o pravnim sredstvima 89/665/EEZ za nekomunalni sektor; to je ovlast privremenih mjera (uključujući naredbu za suspendiranje postupka dodjele ugovora) i poništavanje nezakonskih odluka (uključujući uklanjanje diskriminatornih specifikacija iz obavještenja ili ugovorne dokumentacije). Ova nova, alternativna opcija dostupna Zemljama članicama definira, uz ovlast naredbe za privremene ili konačne mjere, i ovlast

60 Napomena 10. gore. 61 Član 1. (3) Direktive o pravnim sredstvima u komunalnom sektoru 92/13/EEZ. 62 Član 2. (1) Direktive 92/13/EEZ.


- 97 -

donošenja odluke o plaćanju sa namjerom da se time okonča nanesena povreda. Uz to, Zemlja članica može omogućiti da će, nakon zaključenja ugovora koje slijedi dodjelu ugovora, ovlasti državnog suda koji je odgovoran za postupke revizije biti ograničene samo na dodjeljivanje odštete.63 Relativno širok prostor ostavljen je time Zemljama članicama kada je u pitanju način na koji implementiraju Direktivu o pravnim sredstvima u komunalnom sektoru.64

Iako pravni mehanizam sada postoji kako bi se neuspješni ponuđači žalili sudu, dovodi se u pitanje sposobnost neuspjelih ponuđača da budu dovoljno pažljivi kako bi otkrili i dokazali povredu. Ako se povreda manifestira npr. neobjavljivanjem obavještenja, moguće je da potencijalne zainteresirane strane (osim one kojoj je ugovor dodijeljen) jednostavno to ne saznaju, naročito ako su smještene u drugoj Zemlji članici. Čak i kada saznaju, ponuđači i ugovarači mogu oklijevati da to iznesu jer mogu ugroziti buduće poslovanje, time što izazivaju potencijalnog klijenta na sudu a mnogi potencijalni sporovi se mogu riještiti i putem razgovora prije izlaska pred sam sud.65 U svakom slučaju, entuzijazam državnih sudova kada je u pitanju suspenzija postupka ili dodjela odštete tek treba da se vidi.

Direktiva o pravnim sredstvima u komunalnom sektoru uključuje i dva dodatna, dobrovoljna postupka koja ne postoje u ranijoj Direktivi o pravnim sredstvima za javne sektore. Prvo, od zemlje-članice se traži da organizira sistem atestacije, prema kojem komunalni organ može tražiti od nezavisnih atestatora da daju svoj atest o tome da li je u određeno vrijeme postupak javne nabavke komunalnog organa bio u skladu sa propisima Zajednice.66 Drugo, postoji također i postupak mirenja koji uključuje nezavisnog medijatora uz superviziju Komisije.67 Ostaje još da se vidi koliko će popularno ili korisno korištenje oba ova postupka biti u svrhu izbjegavanja ili rješavanja sporova.

63 Član 2. (6) Direktive 92/13/EEZ. 64 UK, npr, nameće statutarnu dužnost komunalnim organima (kao i javnim organima) i to da moraju djelovati u skladu sa propisima Zajednice o nabavkama, i za čiju povredu odgovaraju pred Vrhovnim sudom Engleske, Walesa i sjeverne Irske i Sudom Škotske. UK je odbilo potrebu za plaćanjem, i organičio presude unutar UK samo na dodjelu odštete nakon dodjele ugovora. 65 Ovo oklijevanje je već viđeno kada su u pitanju javni ugovori iz nekomunalnog sektora. U UK, na primjer, samo jedan ili dva neuspješna ponuđača iznijeli su pred državni sud slučajeve vezane za Direktivu o pravnim sredstvima u nekomunalnom sektoru od njenog stupanja na snagu 21. 12. 1991. godine. 66 Članovi od 3. do 7. Direktive 92/13/EEZ. 67 Članovi od 9. do 11. Direktive 92/13/EEZ.


- 98 -

7.2 Ovlasti Komisije Komisija je oduvijek imala ovlasti da dovede zemlje-članice pred Evropski sud pravde prema članu 169. Sporazuma iz Rima, ako Država ili neki od njenih javnih organa prekrše Direktivu o javnim nabavkama EZ ili sam Sporazum. U slučaju Dundalk water koji je gore opisan, na primjer, Sud je ustanovio da je Irska prekršila propise Sporazuma vezane za korištenje diskriminatornih tehničkih standarda. Ipak, nije sigurno, da li zemlja-članica koja implementira ispravno Komunalnu direktivu može da se smatra odgovornom za radnje komunalnog organa koji nije u javnom vlasništvu, a Komisija nema ovlast da poduzima direktne radnje protiv pojedinačnih organa. U svakom slučaju postupak iz člana 169. je nezgrapan način za rješavanje pojedinačnih sporova iz nekoliko razloga. Na primjer, pored ovlasti dodjeljivanja privremene mjere za suspenziju postupka dodjele ugovora (što se desilo u slučaju Dundalk water), Sud pravde ne može ponuditi neuspjelom ponuđaču bilo kakvo pravno sredstvo kao što je npr. odšteta. Nadalje, Komisiji nedostaje osoblja i resursa koji su potrebni kako bi se rješavala svaka navodna povreda propisa, tako da može rješavati tek nekoliko izabranih slučajeva koje smatra naročito bitnim.68

Direktiva o pravnim sredstvima u komunalnom sektoru ne uvodi ništa što bi na neki način izliječilo ove nedostatke. Komisija je željela efikasne rezervne ovlasti kako bi mogla intervenirati kada državni sudovi ne uspiju efikasno riješiti slučaj vezan za sprovođenje propisa EZ. Umjesto toga, jedini novi način sprovođenja propisa na nivou Zajednice jeste tzv. “korektivni mehanizam” po kojem Komisija može obavijestiti zemlju-članicu (i određeni ugovorni organ) kada, prije zaključivanja ugovora, smatra da je počinjena “jasna i dokazana povreda” Komunalne direktive.69 Ta Zemlje članica onda ima 30 dana da informira Komisiju da je povreda ispravljena ili da je postupak dodjele ugovora suspendiran, ili da objasni zašto nije urađena ispravka.

Unatoč slabostima u ovlastima Komisije, neuspješni ponuđač ili ugovarač i dalje treba uzimati u obzir opciju ulaganja žalbe Komisiji, možda uz direktnu akciju prema državnom sudu. Takav pristup može pomoći da se ubijedi komunalni organ da je potrebno ozbiljno pristupiti ovom slučaju. Iako Komisija možda nema sredstva ili volju da formalno pokrene postupak po žalbi, može barem kontaktirati tu Zemlju članicu ili organ, što bi moglo podstaći taj organ da ispravi počinjeno. Ipak, neuspjeli ponuđači koji žele brzo djelovanje u svrhu suspendiranja dodjele postupka i/ili dodjelu odštete moraju shvatiti da ta mogućnost leži primarno na državnim sudovima, ali uz moguću podršku Komisije.

68 U svakom slučaju, postoji snažan argument da se ustanovi da nije posao Komisije da rješava žalbe po svakom manjem prekršaju ili prekšaju pravila postupaka. Vidi npr. Fernandez Martin, “The European Commission's centralized enforcement of public procurement rules: A critical view”, (1993) 2 Public Procurement Law Rreview, 40. 69 Član 8. Direktive 92/13/EEZ.


- 99 -

8. Zaključak: Da li je ovaj režim efikasan? Cilj Komunalne direktive, kao i cijelog režima javnih nabavki, jeste stvaranje jedinstvenog tržišta javnih nabavki na kojem potencijalni ugovarači i dobavljači mogu da se natječu za ugovore, pod istim uslovima u cijeloj Zajednici. Taj proces liberalizacije ima za namjeru stvaranje velikih ekonomskih ušteda time što stimulira veću konkurenciju među ponuđačima i tjera javni i komunalni sektor da odabiraju najkonkurentnije ponuđače. Ipak, upitno je da li će ovu potencijalnu korist umanjiti ili čak nadjačati administrativno opterećenje koje ovi propisi nameću ugovornim organima, koji su razumljivo skeptični oko činjenice da moraju primjenjivati naizgled komplicirana i opterećujuća pravila.70 Ovaj skepticizam se može prilično osjetiti kod komunalnih organa, obzirom da su oni često odvojeni od Države i da imaju čisto profitne motive, te bi u svakom slučaju pokušavali da dobiju najkonkurentniju ponudu.

Uvođenjem postupaka javnih nabavki i u komunalni sektor Zajedinica je time učinila pohvalan potez u svrhu uvođenja veće fleksibilnosti u skoro svaki aspekt propisa o javnim nabavkama u poređenju sa propisima za nekomunalni sektor. Kao što smo ranije vidjeli veća je mogućnost za komunalne organe da oglašavaju periodično svoje potrebe za nabavkom, bez potrebe za objavljivanjem naknadnih obavještenja za svaki pojedinačni ugovor. Uz to, kriteriji za odstupanje od propisa Direktive su također fleksibilniji; vrijednosni razredi za nabavku roba su viši; vremenski rokovi manje striktni, i propisi o pretkvalifikaciji ponuđača su manje detaljni. Ove izmjene značile su da komunalni organi imaju pred sobom brojne propise, postupke, derogacije i mogućnosti. Malo nesigurnosti je vjerovatno neizbježno obzirom da je ovo pokušaj da se jedna Direktiva primjeni na veliki broj različitih ugovora i ugovornih organa, te da se pokrije više od tucet različitih pravnih sistema. Ipak, kompleksnost propisa javnih nabavki za komunalne organe ne bi trebala zasjeniti činjenicu da su oni dosta jednostavniji od onih koje moraju primjenjivati, recimo, centralni vladini odjeli i lokalni organi.

Činjenica da su ovi propisi jednostavniji za komunalne organe, bi trebala podstaći komunalne organe da ih primjenjuju. Stav komunalnih organa je najbitniji, jer uprkos pravnom okviru koji pruža Direktiva o pravnim sredstvima u komunalnom sektoru teško da će postojati sistematično sprovođenje ovih propisa od strane državnih sudova ili Komisije. Već smo pomenuli i znakovitu odbojnost neuspjelih ponuđača da traže pravdu pred državnim sudom i nemogućnost komisije da intervenira. Uz to, veća fleksibilnost u propisima za komunalne organe će učiniti povrede propisa još težim da otkrivanje. Na primjer, kada se već uspostavi sistem kvalifikacije i kada se on ispravno predstavi javnosti, teško će biti osigurati da li se komunalni organ ponaša u skladu sa Direktivom pri dodjeli pojedinačnih ugovora kvalificiranim ponuđačima sa liste i da li je to u skladu sa objektivnim pravilima i kriterijima, a ne na osnovu diskriminatornih ili proizvoljnih kriterija.

70 Vidi npr., A. Cox, “Implementing 1992 public procurement policy: Public and private obstacles to the creation of Single European Market”, (1992) 1 Public Procuremen Law Review, 139.


- 100 -

Iz ovih razloga, Komunalna direktiva će biti u potpunosti efikasna samo ako komunalni organi shvate da je u njihovom interesu da se ponašaju u skladu sa sistemom, jer im on omogućava bolju razmjenu vrijednosti za novac. Takva pozitivna percepcija je sada i moguća zahvaljujući fleksibilnim propisima za komunalne organe. Svaka izmjena u propisima koja uvodi nove obaveze ili postupke mora naići na negodovanje, barem u početku. Ostaje nada da će vremenom komunalni organi rutinski slijediti propise i da će korist biti očigledna.

Početni znaci jesu da mnogi, ako ne i svi, komunalni organi već primjenjuju postupke iz Direktive. Preko 1.000 obavještenja o nabavci od strane komunalnih organa objavljeno je u Službenom glasniku EZ do sredine marta 1993. godine, u ukupnoj vrijednosti od 15 milijardi ECU koja uključuju (u manjoj ili većoj mjeri) sve relevantne sektore i svaku dostupnu vrstu postupka.71 Objavljivanje obavještenja ne znači obavezno da komunalni organi dodjeljuju te ugovore u skladu sa Direktivom. U svakom slučaju, primjena ovih propisa neće izvršiti integraciju tržišta javnih nabavki preko noći. Ipak, otvoreni postupci i nediskriminatorni zahtjevi Komunalne direktive, zajedno sa njihovim ekvivalentima kod javnih organa, moraju imati pozitivan utjecaj na međugraničnu trgovinu i konkurenciju. Određen nivo administrativnih problema i uplitanja u komercijalnu slobodu ugovornih organa može biti i mala cijena koju treba platiti kako bi se osigurao napredak prema jedinstvenom tržištu javnih nabavki u Evropi.

Još jedno pitanje zaslužuje odgovor: da li bi ove fleksibilnije postupke iz komunalne direktive postepeno trebalo uvoditi i u već postojeće Direktive za javni sektor? Državni i javni organi bi objeručke prihvatili odredbe o sniženim cijenama, okvirnom sporazumu, sistemu kvalifikacije, fleksibilnijim vremenskim rokovima i tako dalje. Odgovor Komisije jeste da su javni organi imali svoju priliku 70-tih i ranih 80-tih ali nisu en masse uspjeli da primjene tada relativno blagu prvobitnu verziju Direktive o nabavci radova i usluga.

Uz to, očito postoji veći potencijal za nekomercijalne, diskriminatorne prakse koje mogu utjecati na praksu javnih nabavki državnih vlada ili njihovih posrednika, dok su komunalni organi sve manje zavisni od svojih državnih vlada. Ipak, ako stroge Direktive za javni sektor uspiju probiti državne barijere za javnu nabavku, možemo se nadati da će se nešto fleksibilniji aspekti Komunalne direktive proširiti i na nabavku cijelog javnog sektora.

71 Od 661 poziva za nabavku objavljenih u Službenom glasniku EZ u januaru i februaru 1993. godine, 347 bili su iz sektora energije, 216 transporta, 54 voda i 44 telekomunikacija. Periodično indikativno obavještenje je najčešće korišteni postupak sa 229 obavještenja, slijede ga obavještenja o sistemu kvalifikacije (151), pregovarački postupak (126), ograničeni postupak (97) i otvoreni postupak (58). Najveći broj obavještenja objavili su komunalni organi iz UK (231), Francuske (126), Njemačke (120) i Italije (61).

www.javnenabavke.ba


Pitanje principa – Tretiranje ugovora koji ne spadaju u opseg evropskih

direktiva o javnim nabavkama

Peter Braun

Pitanje principa – Tretiranje ugovora koji ne spadaju u opseg evropskih direktiva o javnim nabavkama Peter Braun

- 103 -

I. Uvod Ovaj članak razmatra evropska pravila koja se primjenjuju na javne ugovore koji ne spadaju u opseg Evropskih direktiva o javnim nabavkama.1 To su, prvenstveno, ugovori za koje je Sporazum EZ jedini pravni izvor regulative pod pravom EZ i koje direktive uopće ne pokrivaju, poput koncesija o uslugama ili ugovora koji spadaju u one ispod vrijednosnih razreda direktiva. Dodatno, drugi javni ugovori, na primjer koncesije o radovima i ugovori koji su nabrojani u aneksu I B direktiva o uslugama, su samo “djelimično regulirani” direktivama, što znači da se mogu primjeniti samo određena proceduralna pravila direktiva uz odredbe Sporazuma EZ. Evropska komisija je imala za cilj da odredi u svojoj Zelenoj knjizi2 iz 1996. godine, u nedavnom komunikeu o javnim nabavkama3 i u nacrtu komunikea o koncesijama,4 da je moguće iz odredbi Sporazuma izvući četiri fundamentalna principa: jednak tretman, transparentnost, uzajamno prepoznavanje i proporcionalnost.

Prethodne bilješke o Zelenoj knjizi,5 Komisiji o javnim nabavkama6 i “Nacrtu tumačenjskog komunikea Komisije o koncesijama”7 su samo razmatrale pitanje da li su Komisijini prijedlozi bili adekvatni da se zaliječe problemi koji su bili uključeni u postizanje komercijalne nabavke pod trenutnim evropskim direktivama. Ipak, komentatori su u velikoj mjeri zanemarili Komisijin pokušaj da uvede “fundamentalne principe nabavke zasnovane na Sporazumu” kao odvojen pravni izvor za ugovore koji ne potpadaju pod režim direktiva o nabavkama. Stoga je odgovarajuće u ovom članku analizirati da li je moguće prihvatiti Komisijino mišljenje da ugovorni organi moraju djelovati u skladu sa pozitivnim obvezama koje proizilaze iz principa o nabavkama (II. 2.) pored negativnih obaveza koje proizilaze iz Sporazuma EZ (II. 1.). Finalni odjeljak (II. 3.) ovog članka bavi se preporukama koje se odnose na pitanje koju ulogu ''fundamentalni principi nabavke'' mogu igrati u kontekstu evropskog režima javnih nabavki.

1 Direktiva Vijeća (“Direktiva o radovima”) 93/37/EEZ (Službeni glasnik [1993] L-199/54); Direktiva Vijeća (“Direktiva o uslugama”) 92/50/EEZ (Službeni glasnik [1992] L-209/1); Direktiva Vijeća (“Direktiva o robama”) 93/36/EEZ (Službeni glasnik [1993] L-199/1); Direktiva Vijeća (“Komunalna Direktiva”) 93/38/EEZ (Službeni glasnik [1993] L-199/84). 2 Public procurement in the European Union – exploring the way forward, od 27.11.1996. godine. 3 Evropska komisija, Public Procurement in European Union, COM (98) 143, 11.03.1998. godine, para. 2.1.2.4. 4 Evropska komisija, Nacrt tumačenjskog komunikea Komisije o koncesijama po zakonu Zajednice o javnim ugovorima Službeni glasnik [1999] C-94/04 10-13. 5 Na primjer: Brown “European Commission Green paper on Procurement: Exploring the Way Forward” (1997) 6 PPLR CS34; Arrowsmith, “The Way Forward or a Wrong Turning? An Assessment of European Community Policy on Public Procurement in Light of Commission's Green Paper” (1997) 3 European Public Law (3), p. 389. 6 Williams, “Komunike Evropske komisije o javnim nabavkama u Evropskoj uniji” (1998) E.U. Focus (7) str. 2. 7 Na primjer: Feenstra, “Concessions and other similar forms of public/private partnership: a draft Interpretative communication” (1999) PPLR (4) CS85; Hornbanger, “Konzessionsvergabe in der Sicht der E.U. –Kommission” (1999) ecolex, str. 374.


- 104 -

II. Primjenjiva pravila Zakon o javnim nabavkama u okviru Evropske unije zasniva se na tri temelja, tj. na određenim odredbama u Sporazumu EZ, dva seta direktiva Vijeća, i četiri fundamentalna principa koja se mogu izvući iz jurisprudencije Evropskog suda pravde. U kontekstu ugovora koji ne spadaju potpuno u opseg direktiva, postaje neophodno razmatranje primjene još dva temelja: pravila Sporazuma EZ i principa nabavki. 1. Sporazum EZ Sporazum koji uspostavlja Evropsku zajednicu, koji je nedavno u velikoj mjeri modificiran i preimenovan u Sporazum EZ od strane Sporazuma o Evropskoj uniji (Sporazum Maastricht), ne spominje eksplicitno javne ugovore.8 Ipak, broj njegovih više općenitih odredbi je relevantan za javne nabavke u smislu stvaranja i garantovanja ispravnog djelovanja jedinstvenog tržišta. Efekti ovih općih obaveza su proglašavanje nezakonitim svako ponašanje pravnih tijela koje diskriminira, direktno ili indirektno,9 ugovarače ili proizvode iz ostalih zemalja-članica10 i koje obstruira realizaciju evropskog jedinstvenog tržišta. U kontekstu javnih nabavki, postoje četiri ključne odredbe koje se mogu primjeniti: član 28. (bivši član 52.) o slobodi osnivanja i član 49. (bivši član 59.) koji se odnosi na slobodu pružanja usluga.

Član 28. Sporazuma Zajednice zabranjuje kvantitativna ograničenja na slobodni uvoz i izvoz (“kretanje”) roba i na sve mjere koje imaju ekvivalentan efekat, između zemalja-članica. Mjere imaju, po “Dassonville pravilu”11, ekvivalentan efekat u okviru značenja iz člana 28. kada su u mogućnosti da spriječavaju direktno ili indirektno, stvarno ili potencijalno, trgovinu unutar zajednice. Dassonville pravilo je podložno, ipak, pravilu razuma koje je razvio Evropski sud pravde u slučaju Cassis de Dijon.12 U skladu sa ovim pravilom razuma, određene mjere, iako u okviru Dassonville formule, neće kršiti član 28. ako su neophodne da bi se zadovoljiti obavezni zahtjevi. Dodatno, derogacija od općeg pravila o “slobodnom kretanju robe” se može naći u članu 28. i dozvoljava inter alia zdravstvenu i javnu politiku.

U kontekstu javnih nabavki, na član 28. se poziva ne samo kada određene mjere utiču na domaće tržište u cjelini, već i kada je samo pristup vladinom tržištu ograničen.13 Treba se dalje primjetiti da član 28. ne pokriva samo ugovore za nabavku roba, već sve ugovore (poput onih o izvedbi radova ili ne- 8 Sa izuzetkom člana 130. (f) (2) koji se odnosi na podršku kooperaciji među poduzetništvima, istraživačkim centrima i univerzitetima otvaranjem državnih javnih ugovora. 9 Nakon prekretne odluke u slučaju Cassis je Dijon C-120/78, Rewe Zentral AG v. Bundesmonopolverwaltung für Branntwein [1979] ECR 649, čak i nediskriminatorne mjere se mogu smatrati neusklađenim sa članom 28. 10 Arrowsmith, “An Overview of E.C. Policy on Public Procurement: Current Position and Future Prospects” (1992) 1 PPLR str. 30. 11 Slučaj C-8/74, Procurer du Roi v. Dassonville [1974] ECR 837. 12 Slučaj C-120/78, Rewe Zentral AG v. Bundesmonopolverwaltung fur Branntwein [1979] ECR 649 13 Arrowsmith, The Law of Public and Utilities Procurement (1996), str. 79.


- 105 -

građevinskih usluga) koji uključuju ograničenja na nabavku roba pod ugovorom.14

Član 43. ukida ograničenja na slobodu osnivanja koji je nametnut građanima jedne zemlje-članice koji se nalaze na teritoriji neke druge zemlje-članice. Ova sloboda osnivanja uključuje pravo da se poduzmu i sprovode aktivnosti kao samo-zaposlena osoba, i da se osnuje i upravlja poduzetništvom na jednakoj osnovi kao i državljani zemlje-domaćina.15 U kontekstu javnih nabavki, sloboda osnivanja zabranjuje bilo kakva ograničenja na pristup vladinim ugovorima koji utiču na aktivnosti ne državnih tijela koja su uspostavljena u zemlji-članici koja je u pitanju.

Član 49., s druge strane, osigurava slobodu građanima da privremeno pružaju usluge u drugoj zemlji-članici, uključujući osobe koje žele da učestvuju u vladinim ugovorima o uslugama. Tako zemlja-članica nema mogućnost da odbije ponuđača samo na osnovu toga što ponuđač ne posjeduje dozvolu za osnivanje16 koju izdaje vlada.

Članovi 43. i 49. pokrivaju mjere koje direktno ili indirektno diskriminiraju državljane drugih zemalja članica. Tako, kada je talijanska legislativa zahtjevala od kompanija koje su bile zainteresirane za ugovore za razvijanje sistema za obradu podataka za javne organe, koji bi bili direktno ili indirektno u u talijanskom javnom vlasništvu, Sud pravde je ustanovio da oba članka utjelovljuju specifične primjere općeg principa jednakog tretmana. Ovaj princip zabranjuje ne samo direktnu diskriminaciju na osnovu državljanstva, već i sve ostale indirektne oblike diskriminacije.17 Na primjer, dio talijanske legislative doveden je u pitanje zbog određivanja da organi koji dodjeljuju moraju rezervirati 15 – 30 posto javnih ugovora za ugovarače koji su locirani u regiji gdje će se izvoditi radovi.18 Smatralo se da ove odredbe nisu u skladu sa članom 49. (bivšim članom 59.) jer su oni suštinski favorizirali talijanske firme koje su više vjerovatno bile aktivne u regiji o kojoj se radi nego kompanije iz drugih zemalja-članica. Još jedna forma indirektne diskriminacije, koja nije u skladu sa članom 49.,19 je insistiranje organa na upotrebi lokalne radne snage što predstavlja poteškoću i trošak za ne-državne firme da pruže radove ili usluge sa vlastitom radnom snagom.20

Kao što je gore pomenuto, odredbe Sporazuma EZ su, prvenstveno, primjenjive, iako samo na dopunskoj osnovi, na ugovore koji spadaju u opseg direktiva.21 Tako, bez obzira da li pojedinačni javni ugovor potpuno ili

14 Slučaj C-45/87, Komisija v. Irska “Dundalk” [1988] ECR 4929, para. 17 presude. 15 Član 43., drugi pragraf; slučaj C-221/89, Factortame [1991] ECR I-1305; slučaj 182/83 Fearon [1984] ECR 3677. 16 Slučaj C-76/81, Transporoute et Travaux SA v. Ministre des traveaux public [1982] ECR 417. 17 Slučaj C-3/88, Komisija v. Italija “Re Data Processing”, [1989] ECR 4035; [1991] 2 CMLR 115; ova presuda je potvrđena u slučaju C-272/91, Komisija v. Italija “Italian Lottery” / “Lottomatica” [1992] ECR I-3929 u odluci Predsjednika suda, zabilježila: Arrowsmith, A Guide to the Procurement Cases of the Court of Justice, str. 127; Gilliams, (1992) 1 PPLR str. 160. 18 Slučaj C-360/89, Komisija v. Italija [1992] ECR I-3401. 19 Slučaj C-243/89, Komisija v. Danska “Storebaelt” [1993] ECR I-1417. 20 Slučaj C-113/89, Rush Portugesa v. Office national d'immigration [1990] ECR I-1417. 21 Prieβ, Das Oeffentliche Auftragswesen in der Europaeische Union (1994), str. 64.


- 106 -

djelimično22 potpada pod režim direktiva o nabavkama, ugovorni organ u svakom slučaju mora djelovati u skladu sa osnovnim pravilima Sporazuma EZ. Drugo, Sporazum EZ je od značajne važnosti za one ugovore koji ne spadaju pod detaljnije direktive o nabavkama. Na primjer, članovi Sporazuma EZ koji se odnose na slobodno kretanje roba, usluga i radnika mogu se primjenjivati kao jedini pravni izvor za male ugovore koji ne prelaze vrijednosni razred direktiva i za ugovore koji daju koncesije o uslugama. 2. Osnovni principi Uz pravila o slobodnom kretanju iz Sporazuma EZ, Evropska komisija je predstavila da je moguće izvući iz jurisprudencije Suda pravde četiri osnovna principa koja predstavljaju temelje Sporazuma EZ: nediskriminacija, transparentnost, uzajamno prepoznavanje i proporcionalnost. U nacrtu tumačenjskog komunikea, Komisija smatra da se ovi principi primjenjuju na slijedeći način: a. Jednak tretman / nediskriminacija

Sud pravde je zaključio da princip “jednakog tretmana”, ili “nediskriminacije” zahtijeva da se slične situacije ne tretiraju različito osim ako je to opravdano objektivnim razlozima.23 Ovaj opći princip zabranjuje ne samo očiglednu diskriminaciju koja se zaniva na državljanstvu, već pokriva i oblike diskriminacije koji, primjenjujući kriterije diferencijacije, vode do de facto istog rezultata.24 U svom nacrtu tumačenjskog komunikea, Evropska komisija traži da detaljno definira ovaj princip,25 a radeći to smatra da Sporazum nameće određene zahtjeve koji su slični nekim od onih iz direktiva o nabavkama. Tvrdi, prvo, da ponuđači širom Zajednice trebaju poznavati pravila određene nabavke unaprijed i treba im biti omogućen isti broj informacija u isto vrijeme. Sve ponude koje će se uzeti u obzir u fazama odabira u postupku dodjele ugovora trebaju biti u skladu sa tenderskim specifikacijama da bi garantirale objektivno poređenje među njima. Neprihvatljive ponude trebaju biti odbačene a varijante se mogu uzeti u obzir ako je tako izričito navedeno u obavještenju o dodjeli ugovora.26 Prema Komisiji, zemljama-članicama nije dopušteno da rezerviraju javne ugovore za domaće kompanije i da primjene preferencijalni

22 “Djelimično regulirani ugovori” poput ugovora o koncesija o radovima ili ugovora za usluge iz aneksa IB. Ugovorni organ se jednostavno mora, na primjer u slučaju koncesija o radovima, usaglasiti sa proceduralnom obavezom da se objavi “namjera” dodjele koncesije putem obavještenja u Službenom glasniku i da najmanje 52 dana za prijem ponuda. 23 Slučaj C-810/79 Überschär [1980] ECR 2747, para. 16 presude; Slučaj C-243/89, Storebaelt [1993] ECR I-3353. 24 Ovo pokriva čak i mjere nediskriminatorne prirode, na primjer: zahtjev da firma kojoj će se dodijeliti ugovor treba biti u vlasništvu [talijanske] vlade, cf. Slučaj C-3/88, Data Processing, [1989] ECR 4035, para. 8 presude. 25 cf. Evropska komisija, op. cit. fusnota 4, str. 10 - 12. 26 Slučaj C-243/89, Komisija v. Danska (“Storebaelt”) [1993] ECR I-3353, para. 37 presude.


- 107 -

tretman za ponuđače koji potiču iz manje razvijene regije,27 ili preferencijalni tretman za domaće proizvode.28 Komisija smatra, dodatno, da se priroda prvobitnog projekta ne smije mijenjati tokom postupka dodjele ugovora. Konačno, ugovarači bi trebali biti izabrani na osnovu objektivnosti. b. Transparentnost Princip transparentnosti je potvrđen od strane Evrospkog suda pravde kao blisko povezan s principom jednakog tretmana. On ima za cilj da osigura neizobličene uslove konkurencije širom zajednice između operatera na tržištu i dozvoljava im da vrše monitoring usklađenosti sa pravilima nabavke. Sud je izjavio da se neizobličeni sistem konkurencije može garantirati ako razni ekonomski operateri imaju jednake šanse u transparentnim postupcima nabavke.29 Komisija bilježi da je jedan ključni element transparentnosti, stoga, da su svi javni ugovori objavljeni što je prije moguće u mediju koji je jednako dostupan svih zainteresiranim strankama. Ovo ne mora neophodno značiti, prema Komisiji, da se moraju objaviti svi javni ugovori u Službenom glasniku Zajednice,30 ali ugovorni organi moraju osigurati izbor odgovarajućeg medija preko kojeg će svoju namjeru učiniti javnom. Organ se, prema tome, usklađuje sa principom transparentnosti tako što objavi, na primjer, odgovarajuće obavještenje o dodjeli ugovora u državnoj štampi. Obavještenje o dodjeli ugovora bi trebalo da sadrži potrebne informacije, na primjer, prirodu i opseg radova ili usluga koje se očekuju, da bi omogućilo potencijalnim ponuđačima da odluče da li su zainteresirani za učešće u nabavci. Ovo uključuje i indikaciju o objektivnim kriterijima za odabir i kriterijima koji će se koristiti pri dodjeljivanju ugovora. Kada se ugovor stavi na ponudu, Komisija smatra da bilo kakve materijalne promjene u projektnoj specifikaciji nisu u skladu sa principom transparentnosti. Mjera do koje se razrađuju proceduralna pravila jasno pokazuje kako Komisija ne samo tumači princip transparentnosti, nego traži da nemetne detaljne pozitivne obaveze ugovornim organima. c. Uzajamno prepoznavanje Prema Komisiji, princip uzajamnog prepoznavanja zahtjeva od ugovornog organa da prihvati proizvode i usluge koji su pružila djelatništva iz drugih zemalja u Zajednici ako su ti proizvodi i usluge u stanju ispuniti legitimne zahtjeve zemlje-članice koja ih prima.31 Primjena ovog principa za projekte nabavke implicira da tehničke specifikacije, diplome i kvalifikacije trebaju biti prihvaćene kada su prepoznate kao ekvivalentne onima koje zahtjeva zemlja-članica u kojoj se usluge trebaju pružiti.

27 Slučaj C-21/88, Du Pont de Nemours Italiana v. Unita Sanitara “Du Pont de Nemours” [1990] ECR 889. 28 Slučaj C-263/85, Komisija v. Italija [1991] ECR I-2457. 29 Ibid; stoga se može tvrditi da je princip transparentnosti u kontekstu javnih nabavki prije nego “princip transparentnih postupaka”. 30 Evropska komisija, op. cit. fusnota 4, str.12. 31 Slučaj C-340/89, Vlassopoulou [1993] 2 CMLR 221; za usluge: Slučaj C-76/90, Dennemeyer [1991] ECR I-4421, para. 15 presude.


- 108 -

d. Proporcionalnost Princip proporcionalnosti zahtjeva da svaka mjera koju poduzme javni organ treba biti i neophodna i odgovarajuća u svjetlu ciljeva kojima se teži.32 U odabiru mjera koje će se poduzeti, zemlja-članica mora usvojiti one koje uzrokuju što je manje moguće smetnji u vršenju zahvaćene ekonomske aktivnosti.33

Kada se primjenjuje na polju javnih ugovora, princip zahtjeva (prema Komisiji)34 da je definicija izvođenja i tehničke specifikacije potrebna i odgovarajuća u odnosu na ciljeve koje treba postići. Komisija zaključuje da tako nije dopušteno organima da postavljaju neumjerene i nerazmjerne tehničke, profesionalne i finansijske uslove kada odabiru kandidate. e. Temelj principa Evropski sud pravde je u svojoj Storebalt odluci35 iz 1993. godine smatrao da se Direktiva o radovima zasniva na principu jednakog tretmana. Ova presuda je podstakla akademsku raspravu na temu gdje ovaj princip, kao i ostala tri navedena gore, nalazi svoj temelj.

Komisija36 i ostali komentatori37 su se držali stanovišta da ovi principi potiču iz odredbi o nediskriminaciji i slobodnom kretanju koje se nalaze u Sporazumu. Principi se mogu posmatrati kao sama suština odredbi Sporazuma koje uspostavljaju i garantuju ispravno djelovanje jednog tržišta38 i moguće ih je izvući iz sudske jurisprudencije.39

Drugi komentatori40 i Sud pravde41 su smatrali da se ti fundamentalni principi baziraju samo na direktivama o nabavci i da se na ovaj način ne primjenjuju prema Sporazumu. Posebno, princip jednakog tretmana leži u srži “bilo kojeg seta pravila koji usmjeravaju postupke za dodjelu javnih ugovora jer je to

32 Slučaj T-260/94, Air Inter SA, presuda Prvostepenog suda od 19. 06. 1997. godine. 33 cf. Na primjer: Slučaj C-122/78, Buitoni [1979] ECR 677, para. 16 presude; Slučaj C-66/82, Fromançais [1983] ECR 395, para. 8 presude; Slučaj C-15/83, Denkavit Nederland [1984] ECR I-2171, para. 25 presude. 34 Evropska komisija, op. cit. fusnota 4, str. 12 - 13. 35 Slučaj C-243/89, Komisija v. Danska “Storebaelt” [1993] ECR I-3353. 36 Evropska komisija, Public procurement in the European Union – exploring the way forward (1996), str. 13; ovaj pogled je zadržan u recentnijem Nacrtu tumačenjskog komunikea o koncesijama pod zakonom Zajednice o javnim ugovorima (Draft Commission interpretative Communication on Concessions under Community Law on Public Contracts), gdje Komisija tvrdi da su principi primjenjivi na ugovore o koncesijama. Ako je to slučaj, ovi principi se moraju posmatrati kao da ih je osnovao Sporazum EZ, a ne direktive, jer ugovori o koncesijama – sa primjetnim izuzecima za koncesije o radovima – nisu uopće podložne režimu direktiva. 37 Platzer/Öhlinger, E.U. – Konforme Ausschreibung (1997) str. 23. 38 Važno je spomenuti, ipak, da je Komisija očigledno promijenila mišljenje o ovom pitanju, jer je nekada tvrdila da “princip jednakog tretmana podliježe direktivi”, cf. U Slučaju C-243/89, Komisija v. Danska “Storebaelt” [1993] ECR I-3353, para. 74 izvještaja sa saslušanja. 39 Evropska komisija, op. cit., bilješka 4, str. 10. 40 Arrowsmith/Badcoe/ et al. Public Private Partnership and PFI (forthcoming from Sweet & Maxwell), para. 7.015; H.M. Treasury, Note by the United Kingdom concerning Procurement Principles (1998), neobjavljeno. 41 Slučaj C-243/89, Komisija v. Danska “Storeabaelt” [1993] ECR I-3353, para. 33 presude.


- 109 -

suština takvih postupaka”.42 Ipak, Sud je primjetio da Direktiva vijeća 71/305/EEZ ne specificira izričito da je princip jednakog tretmana primjenjiv na javne ugovore. Tvrdio je da deveti recital preambule prvobitne Direktive o radovima 71/305/EEZ određuje da je svrha direktiva da razviju djelotvornu konkurenciju između ponuđača koji bi trebali biti tretirani na jednak način.43 (1) Važnost diskusije Ishod ove očigledno akademske debate određuje da li će ili ne biti moguće ove ugovore koji nisu predmet režima direktiva EZ staviti pod regulatorni režim koji se zasniva na gore navedenim principima. Kako je gore pomenuto, to su inter alia ugovori koji se ispadaju potpuno van direktiva, jer je njihova vrijednost ispod odgovarajućih vrijednosnih razreda, ili čije pokriće nije bila namjera zakonodavca, poput koncesija o uslugama. Drugi ugovori na koje se odnosi ova debata, poput ugovora o koncesijama o radovima ili usluga iz aneksa IB, su jednostavno predmet određenih minimalnih pravila koja su postavljena u direktivama (“djelimično regulirani ugovori”). Svim tim ugovorima je Sporazum glavni pravni izvor do mjere do koje nisu pokriveni pravilima odgovarajućih direktiva. Ako se složimo sa gledištem Suda pravde da četiri principa imaju temelj u direktivama, to znači da ugovori koji su djelimično ili potpuno isključeni iz opsega tih direktiva ne bi trebali biti podložni ni principima. S druge strane, ako se četiri principa izvode iz Sporazuma EZ, kako tvrdi Komisija, isključeni ili samo djelimično regulirani ugovori bi bili podložni principima jer bi ovi ugovori bili zahvaćeni Sporazumom i njegovim sažetim principima.

Kako sam podvukao važnost diskusije koja se odnosi na temelj četiri principa, potrebno je razmotriti argumente ova dva pristupa tumačenja. (2) Pristupi tumačenju Komisija je bazirala svoje kontroverzno tumačenje jurisprudencije Suda na dvije pretpostavke, naime, da je moguće pretpostaviti da ti principi nameću pozitivne proceduralne obaveze ugovornim organima i, kao drugo, da su principi nabavke izvučeni iz Sporazuma EZ.

Prvo, Komisija pretpostavlja da je moguće izvući pozitivne obaveze iz principa nabavke, koje ugovorni organi moraju poštovati kada dodjeljuju ugovore koje ne pokrivaju direktive o nabavkama u potpunosti. Kako je pomenuto gore, ove obaveze su proceduralne prirode i obvezuju ugovorne organe da inter alia objave takve ugovore i da ih dodijele putem konkurentskog postupka. Važno je pomenuti, ipak, da u kontekstu javnih nabavki, uloga primarnog zakona Zajednice ne ide dalje od negativnih obaveza, zabranjujući bilo kakve obstrukcije, izvrtanja i smetnje trgovini unutar Zajednice.44 Takođe ne postoji 42 Slučaj C-243/89, Komisija v. Danska “Storebaelt” [1993] ECR I-3353, mišljenje javnog pravobranioca Tesaura, str. 3383, para. 18. 43 Slučaj C-243/89, Komisija v. Danska “Storebaelt” [1993] ECR I-3353, para. 33 presude. 44 Ovo se može izvesti inter alia, iz petog recitala izmjenjene i dopunjene Direktive 93/36/EEZ koja navodi da je cilj direktive ne samo [negativno] ukidanje ograničenja već i [pozitivna] koordinacija državnih postupaka.


- 110 -

neka prethodna jurisprudencija koja podržava stanovište Komisije. Upravo suprotno, može se posmatrati kao jedno objašnjenje za evropske direktive o nabavkama da nametnu pozitivne obaveze na kupovna tijela zemalja- članica, jer su negativne obaveze koje su nametnute članom 28. same po sebi smatrane nesposobnim da osiguraju uklanjanje barijera za trgovinu i diskriminatornih mjera u javnim nabavkama.45 Iako stvarno postoje principi koji se mogu izvući iz Sporazuma, poput “jednakosti”, čak i “transparentnosti”,46 čini se sumnjivo iz jurisprudencije Suda pravde da oni imaju pozitivan uticaj na proces dodjele, pored pozitivnih obaveza iz direktiva o nabavkama. Ustanovivši da nije moguće izvesti pozitivne obaveze iz primarnog prava Zajednice, neophodno je razmotriti pitanje gdje principi nabavke pronalaze svoj temelj.

Princip jednakog tretmana, na primjer, nije izričito spomenut u tekstu direktiva, ali se konzistentno spominje u jurisprudenciji Suda kao “osnovni princip za primjenu direktiva [nabavke] [...]”.47 Ovaj princip koji je utjelovljen u direktivama48 smatra se kamenom temeljcem u otvaranju tržišta javnih nabavki zemalja-članica i tako osigurava slobodno kretanje roba i usluga u okviru EU; strana poduzetništva bi trebala biti u mogućnosti da se takmiče sa domaćim učesnicima za vladine ugovore na jednakoj osnovi. Sud smatra da “dužnost poštovanja principa leži u samoj srži direktive čija je svrha, u skladu sa devetim recitalom njene preambule, da posebno osigura razvoj efektivne konkurencije na polju javnih ugovora”.49 Stoga je jasno iz jurisprudencije da Sud pravde smatra da princip jednakog tretmana direktno proističe iz direktiva o nabavkama, a ne iz Sporazuma EZ. Nadalje, sudije su opravdale primjenu principa jednakosti kao način da se ispune rupe u legislativnom okviru50 direktiva time što su ukazali na istaknutu referencu tog principa koja se nalazi u preambuli raznih direktiva o nabavkama.51 Pored te istaknute reference u preambulama, elementi principa jednakog tretmana se mogu vidjeti u svakoj fazi formalnog postupka nabavke, kako je postavljeno u direktivama.

Drugi glavni princip nabavke – transparentnost – takođe se izazito spominje u preambulama raznih direktiva,52 što pokazuje da je ovaj princip takođe utjelovljen u direktivama prije nego u Sporazumu EZ. Ovaj princip zahtjeva da

45 Arrowsmith, op.cit., fusnota 14, str. 52 - 53; Weiss, Public Procurement in European Community Law (1993.), str. 37 - 38; Bovis, The Liberalisation of Public Procurement and its Effects on the Common Market (1998), str. 55 - 56; sličan koncept može se naći u drugom recitalu Direktive 90/531/EEZ gdje se navodi da bi se zabrana iz člana 28. trebala suplementirati koordinacijom direktiva. 46 Craig/De Burca, E.U. Law (1998), str. 368 et seq. 47 Slučaj T-203/96, Embassy Limousines & Services v. Evropski parlament [1999] 1 CMLR 667, para. 49 i 85 presude. 48 Arrowsmith, The Law of Public Procurement and Untilities Procurement, str. 53. 49 Slučaj C-243/89, Komnisija v. Danska “Storebaelt” [1993] ECR I-3353, para. 33 presude; Slučaj C-31/87, Gebroeders Beentjes v. Nizozemska, [1988] ECR 4653, para. 21 presude; Slučaj C-27/98 Metalmeccanica Fracasso SpA v. Amt der Salzburg Landesregierung, još neobjavljen, para. 26 presude; deseti recital Direktive o radovima 92/37/EEZ. 50 Arrowsmith/Badcoe/et al. Public Private Partnership and PFI (forthcoming from Sweet & Maxwell), para. 7.015 51 Vidi recital 25 Direktive 90/531/EEZ, recital 4 Direktive 71/305/EEZ i recital 4 Direktive 77/62/EEZ. 52 Vidi, na primjer: recital 33 Direktive 90/531/EEZ i recital 2 Direktive 77/62/EEZ.


- 111 -

se osigura, prvo, da učesnici poznaju jasno postavljena53 “pravila igre”.54 Dalje, postupci nabavke bi trebali biti formalizirani i transparentni inter alia tako što će se koristiti objektivni kriteriji za odabir i dodjelu ugovora pri dodjeli ugovora55 a kompanijama moraju biti tokom cijelog procesa dostupne “precizne informacije koje se odnose na sprovođene cijelog postupka”.56 Konačno, ponuđačima bi trebalo dati priliku da provjere svaku odluku putem efektivnog žalbenog postupka. Važno je spomenuti da Komisija, u svom Nacrtu tumačenjskog komunikea o koncesijama,57 tumači slučaj Walloon Buses po kojem princip transparentnosti potiče iz Sporazuma a ne iz direktiva, iako to Sud jasno nije namjeravao.58 Kako je Sud koristio princip transparentnosti da bi tumačio direktivu, nije moguće pretpostaviti, kako to Komisija radi, da su ugovorni organi pod pozitivnom obavezom da objave ugovore koji proizilaze iz Sporazuma.

Dok su druga dva principa nabavke koje je dala Komisija – uzajamno prepoznavanje i proporcionalnost – prepoznati kao opći principi evropskog zakona u širem kontekstu četiri slobode, Sud pravde ih još nije primjenio u specifičnom kontekstu nabavke. Iako je moguće identificirati određena pravila u direktivama koja smatraju da su koncepti uzajamnog prepoznavanja i proporcionalnosti uticali na direktive,59 ti principi jasno temelje sam Sporazum. Do mjere do koje Komisija smatra da principi uzajamnog prepoznavanja i proporcionalnosti proizilaze direktno iz Sporazuma, pristup koji naveden u nacrtu tumačenjskog komunikea nije osporavan. (3) Preliminarni zaključak Smatra se da je pretpostavka Komisije pogrešna; pozitivni efekti fundamentalnih principa jednakosti i transparentnosti nabavke su utjelovljeni u direktivama i ne mogu biti uključeni u Sporazum.

Razlog koji stoji iza pristupa Komisije u tumačenju jurisprudencije Suda može se pronaći u Zelenoj knjizi iz 1996. godine kada je Komisija smatrala da se “takvi ugovori [ne spadaju u okvir direktiva] često smatraju ugovorima od velikog značaja”.60 Posebno, koncesije o uslugama ili veći broj manjih ugovora ispod vrijednosnih razreda direktiva smatraju se od velikog ekonomskog značaja, posebno za mala i srednja preduzeća. Ova percepcija je možda ohrabrila zaštitnike Sporazuma da te ugovore stave pod čvrst regulatorni okvir i da zahtjevaju da se moraju dodijeliti “u skladu da odredbama Sporazuma EZ [...] kao i fundamentalnim principima nediskriminacije, jednakog tretmana i

53 Westring/Jadoun, Public Procurement: Manual for Central and Eastern Europe, str. 6. 54 Arrowsmith/Linarelli/Wallace, op. cit, fusnota 37, str. 74. 55 O balansu oba principa nabavke “transparentnost” i “vrijednost za novac” vidi: ibid, str. 73. ff. 56 Slučaj T-203/96, Embassy Limousines & Services vs. Evropski parlament, još neobjavljeno, para. 85 presude. 57 Na str. 12. 58 Ovo je pomenuto expressis verbis u para. 51 presude. 59 Kao uzajamno prepoznavanje odgovarajućeg profesionalnog ili tragovinskog registra u članu 21. Direktive o robama, članu 25. Direktive o radovima, članu 30. Direktive o uslugama. 60 Evropska komisija, Public Procurement in the European Union – Exploring the way forward (1996), para. 3.28.


- 112 -

transparentnosti”.61 Dalje, usvajanje ovog pristupa tumačenja ima prednost za Komisiju da nametne kvazi-regulatorne obaveze na ugovorne organe, a da ne se ne otvara pandorina kutija i da se ne upušta u ponovnu evaluaciju procesa direktiva. Ipak, ova legislatorna strategija, koja uveliko prelazi puko tumačenje usmjeravanja, je neuskladiva sa postojećim proceduralnim zahtjevima propisanog legislativnig procesa postavljenog u Sporazumu EZ.62 Uskraćuje Vijeću i Evropskom parlamentu njihova prava da ih se konsultira u toku ispravnog legislativnog postupka.

Nadalje, primjenjivanje detaljnog regulatornog režima “fundamentalnih principa koji temelje Sporazum EZ” za ugovore koji inače ne bi bili pokriveni direktivama, onemogućuje pravila direktiva.Odredbe o vrijednosnim razredima, posebno, bi se pokazale beznačajne ako bi takvi ugovori bili zahvaćeni režimom koji nameće slične regulatorne terete. Dalje, uvođenje takvog režima bi ugrozilo delikatni balans između troškova i koristi postojećeg evropskog režima nabavki,63 koji je već kritikovan zbog zanemarivanja troškova koji su uključeni u javni i privatni sektor pri provođenju konkurencije širom Evrope.64 Konačno, tvrdilo se bi evropski zakonodavac trebao poštovati princip subsidiarnosti kada se regulira vladina nabavka,65 koja zahtjeva da budu ograničene bilo kakve nad-državne mjere do te mjere koja je opravdana na osnovu analize troškova-dobitaka.66 Tako, gdje postoji mali opseg za prekograničnu trgovinu, kao u slučaju ugovora koji su ispod postojećeg vrijednosnog razreda, bilo kakva intervencija od strane zakonodavca Zajednice je prima facie neopravdana. 3. Preporuke Smatra se da su principi jednakog tretmana i transparentnosti ustvari izvučeni iz direktiva o nabavkama i da kao takvi nisu relevantni za ugovore koji ne spadaju u njihov okvir.67 Ipak, ova pretpostavka ne daje odgovor na suštinsko pitanje koju funkciju ovi principi igraju u odnosu na odredbe iz Sporazuma i na direktive.

Smatra se da principi mogu, prvo, djelovati kao neprocjenjiva pomoć pri tumačenju detaljnih pravila i posebno pri popunjavanju propusta između jasnih odredbi direktiva. Druga važna svrha širokih principa je da oni dopuštaju

61 ibid. 62 Članovi 253 – 255 Sporazum EZ. 63 Ovo razmatranje je navelo neke komentatore da zaključe da bi se postojeći vrijednosni razredi trebali povećati, cf. Arrowsmith “The Way Forward or a Wrong Turning? An Assessment of European Community Policy on Public Procurement in Light of the Commission's Green Paper” (1997) European Public Law, 396. 64 cf. Fernandez-Martin, The EC Public Procurement Rules: a Critical Analysis (1996) str.287 - 292. 65 Za daljnje reference vidi: Craig/De Burca, EU Law (1998), str. 124-129. 66 Fernandez-Martin, The EC Public Procurement Rules: a Critical Analysis (1996) str.287 - 292. 67 Zaključak da četiri fundamentalna principa nabavke nalaze svoj temelj u direktivama ne entail, na primjer, da princip jednakog tretmana ne podliježe Sporazumu EZ. U općenitom kontekstu, ipak, ovaj princip ima puno šire značenje u obavljanju prvenstveno dvije funkcije; zahtjeva od institucija u Zajednici da opravdaju svoju politiku; i zabranjuje im da se upuste u arbitražno ponašanje. cf. Tridimas, “The Application of the Principle of Equality to Community Measures” Poglavlje XI u: Dashwood, O'Leary (urednici) The Principles of Equal Treatment in E.C. Law (1997), str. 216.


- 113 -

fleksibilnost gdje kompleksna i detaljna pravila direktiva ne mogu pomoći pri problemima koje postavljaju okolnosti nabavki koje se kontinuirano mijenjaju. Korištenje fundamentalnih principa kao suštinu direktiva dozvoljava uključivanje čak i nedavnih fenomena poput Partnerstva između javnog i privatnog sektora i elekotronske trgovine sa evropskim režimom nabavki. U skladu sa predloženim pristupom, fundamentalni principi tako neće samo služiti kao pomoć pri tumačenju već i kao osnova za moguće reforme evropskog režima nabavki. Da bi se povećala pravna sigurnost za ugovorne organe i ponuđače i da bi se otklonila bilo kakva sumnja koja se odnosi na pitanje gdje ovi principi nalaze svoj temelj, predloženo je da je poželjno da se uključe principi u recitale izmjenjenih i dopunjenih direktiva. III ZAKLJUČAK Postoji malo sumnje da Evropska komisija nije zadovoljna sa trenutnom pravnom situacijom koja se odnosi na određene javne ugovore koji ne spadaju u okvir direktiva o nabavkama usprkos njihovom ekonomskom značaju. Ovaj član predlaže da fundamentalni principi nabavke ne potiču iz Sporazuma EZ, kako je tvrdila Komisija, nego se direktno mogu povezati sa direktivama o nabavkama. Bilo kakva primjena ovih principa na ugovore koji ne spadaju potpuno u okvir direktiva o nabavkama može se smatrati neuskladiva sa direktivama i sa jurisprudencijom Suda pravde. Dodatno, predloženo de facto povećanje područja evropskog režima nabavki na takve ugovore bi imalo negativne implikacije za postojeći balans između troškova i dobitaka koji proističu iz transparentnih i konkurentskih postupaka nabavke.

Primjenjivanje principa nabavke na način koji je preporučen ovim članom bi, ipak, značilo da su u mogućnosti da igraju bitnu ulogu za fleksibilniji i 'principijelniji' pristup javnim nabavkama u Evropi.

www.javnenabavke.ba


Nabavka za oružane snage: Ravnoteža između sigurnosti i

internog tržišta

dr Martin Trybus

Nabavka za oružane snage: ravnoteža između sigurnosti i internog tržišta dr Martin Trybus

- 117 -

Sažetak: Izuzeci koji se odnose na odbrambeni sektor u važećim direktivama o javnim nabavkama koje isključuju naoružanje iz svog opsega, promjene koje

su predložene u nacrtima novih direktiva koje će uključivati naoružanje i potreba za posebnim direktivama u sektoru odbrane.

Zemlje-članice pri nabavci u svrhe odbrane moraju osigurati ravnotežu između zaštite njihove državne sigurnosti i interesa internog tržišta Zajednice. U ovu svrhu, važeće Direktive o javnim nabavkama i nacrt za novu Direktivu sadrže izuzetke vezane za nabavku u svrhe odbrane. Ovaj Pregled ima za cilj da predstavi prvu, sveobuhvatnu analizu tih izuzetaka. Iako važeća Direktiva izuzima naoružanje, nova Direktiva, predstavljena prijedlogom iz 2000. godine, se u principu primjenjuje na sve nabavne aktivnosti oružanih snaga, uključujući i nabavku oružja. Ako je tako, to znači da Nacrt Direktive uvažava također i nedavni sudski slučaj vezan za izuzetke iz Sporazuma vezane za odbranu. Ipak, ovaj Pregled ima za cilj da dokaže da ni primjena nove Direktive ne može u potpunosti riješiti posebne zahtjeve odbrambenog sektora. Evropi je potrebna posebna Direktiva za nabavke u svrhe odbrane. Uvod Zakon o javnim nabavkama regulira, ukratko, objavljivanje obavještenja, postupke, kriterije za dodjelu ugovora i pravni lijek za ugovore koje dodjeljuju javni organi i privatizirani komunalne firme. Cilj Zakona je osiguranje pravične konkurencije, transparentnosti i efikasne potrošnje novca.2 Glavni cilj propisa o javnim nabavkama Zajednice jeste osiguranje slobodne razmjene roba i usluga iz ovih ugovora.3 Javna nabavka predstavlja značajan dio cijele ekonomije, u prosjeku predstavlja 14% BNP zemalja-članica EU. Tako, je dostupnost ugovora o javnim nabavkama na tržištu neophodan zahtjev za funkcioniranje internog tržišta.

1 Profesor prava i zamjenik direktora, Istraživačka grupa za javne nabavke, Pravni fakultet, Univerziteta u Nottinghamu. Autor zahvaljuje Sue Arrowsmith, Jeffu Kenneru (oboje sa Univerziteta u Nottinghamu) i Arwel Davies (Wales, Swansea) na komentiranju ovog Pregleda, koji je zasnovan na predavanju sa konferencije pod nazivom “Javne nabavke: Globalna revolucija II”; 05. – 07. septembra 2001. godine u Nottinghamu. Ipak, sve moguće greške koje su se potkrale su odgovornost jedino autora.

2 O domaćim i međunarodnim propisima o javnim nabavkama, vidi Arrowsmith, Linarelli i Wallace Jr, “Regulating Public Procurement: National and International Perspectives” (Kluwer Law International: The Hague/London/Boston, 2000); Reich, International Public Procurement Law: The Evolution of International Regimes of Public Purchasing (Kluwer Law International: The Hague/London/Boston, 1999). 3 “Green Paper Public Procurement in the European Union: Exploring the Way Forward”, Odjeljak 2, I, stav. (2) (3): Primarni ciljevi politike o javnim nabavkama Unije, unutar ovog konteksta, su nepromijenjeni: kreirati potrebne konkurentne uslove u kojima se javni ugovori dodjeljuju bez diskriminacije uz poštovanje novca koji plaćaju poreski obveznici, što se postiže odabirom najbolje podnesene ponude; omogućiti ponuđačima pristup jedinstvenom tržištu uz prilike za trgovanje; i osigurati ojačanje konkurentnosti među evropskim ponuđačima. Vodeći radovi o propisima EZ: Arrowsmith, “The Law of Public and Utilites Procurement” (Sweet & Maxwell, London: 1996); Trepte, “Public Procurement in the EC” (CCH: Bicester, 1994); Fernandez-Martin, “The EC Public Procurement Rules” (OUP: Oxford, 1996); Prieß, Handuch des europäischen Vergaberechts (2 izdanje, Carl Heyermanns Verlag: Cologne/Bonn/Berlin/Munich, 2001).


- 118 -

Čak i u političkom okruženju nakon hladnog rata, kada se javlja umanjenje budžeta dodijeljenih u svrhu odbrane, nabavka u svrhu odbrane predstavlja bitan dio nabavnih aktivnosti zemalja-članica.4 Ova nabavka posjeduje određene karakteristike koje je čine drugačijom od civilne nabavke. Agencije za nabavku u svrhu odbrane moraju djelovati u politički osjetljivom okruženju, kojim dominira pitanje državne sigurnosti i tajnosti. Uglavnom je vlada jedini klijent odbrambene industrije svoje države. Sofisticirana i moderna oprema je skupa ali može ponuditi značajnu prednost kada je u pitanju i spriječavanje sukoba i stvarna borba.5 Čak i nakon uvođenja Zajedničke inostrane i sigurnosne politike (Common Foreign and Security Policy – CFSP), odbrana ostaje unutar nadležnosti zemalja-članica. Tako, propisi EZ o javnim nabavkama zahtjevaju mehanizme za reguliranje ravnoteže interesa internog tržišta Zajednice i državne sigurnosti zemalja-članica.

Cilj ovog Pregleda jeste da ponudi objašnjenje za takve mehanizme i u postojećim i budućim Direktivama javnih nabavki EZ. Slijedi analiza izuzetaka vezanih za nabavku roba i usluga od strane agencija za nabavku u svrhe odbrane.6 Ti izuzeci dozvoljavaju derogaciju Direktiva pod određenim uslovima. Ti izuzeci mogu poslužiti kao primjeri sigurnosnih izuzetaka općenito u sekundarnim propisima Zajednice7 i nikada nisu bili predmet detaljne

4 “Deceniju nakon završetka hladnog rata opadanje u svjetskoj vojnoj potrošnji postaje rast”, Sönks, Loose-Weintraub, Omitoogun, Stålenheim, Weidacher, SIPRI godišnjak 2001.: Armaments, Disarmament and International Security (OUP: Oxford, 2001), Odjeljak IV 2000. godine, Zapadnoevropske zemlje NATO-a (bez Francuske) potrošile su 22.273 miliona $ na opremu, Ujedinjeno Kraljevstvo skoro pola sa 9.937 miliona $, Njemačka 4.723 milion $, vidi NATO, “Financial and Economic Data Relating to NATO Defence: Defence Expenditures of NATO Countries” (1980 200), Saopćenje za javnost M-DPC-2 (2000) 107, 5. decembar 2000. URL: http://www.nato.int/docu/pr2000/p00-107e.htm. Tokom iste godine Francuska je potrošila 12.386 miliona $ na opremu, vidi French Assemblee Nationale, “Avis présenté au nom de la commission de la défense nationale et des forces armées sur le projet de loi de finances pour 2001, tomé VIII, Défense: credits d’équipment”, Report 2627, tomé VIII, Pariz, 11. 10. 2000. godine, p. 11: i French Assemblée Nationale, “Avis présenté au nom de la commission de la défense nationale et des forces armées sur le projet de loi de finances rectificative pour 2000”, Izvještaj 2764, Pariz, 29. 11. 2000. godine 5O evropskoj nabavci u polju odbrane, vidi: M. Trybus, European Defence Procurement Law: International and National Procurement Systems as Models for a Liberalised Defence Procurement Market in Europe (Kluwer Law International: The Hague/ London/ Boston, 1999); A. Cox, “The Future of European Defence Policy: The Case of a Centralised Procurement Agency” (1994) 3 Public Procurement Law Review 65; S. Walker and P. Gummmet, Nationalism, Internationalism and the European Defence Market, Chaillot Paper No. 9, Institute for Security Studies of the Western European Union, Paris, septembar 1993.; J. Wheaton, J. M. Buckworth and L. Cientanni, Developing Trends in the EC Defence Sector, Clifford Chance Paper, (nije objavljeno); P. de Vestel, Defence Markets and Industries in Europe; time for political decisions?, Chaillot Paper No. 21, Institute of Security Studies of the Western European Union, Paris Novembar 1995., p. 26; A. Cox and K. Hartley, The Costs of Non-Europe in Defence Procurement - Executive Summary, The Commission of the European Communities D.G. III, juli 1992. 6 Članovi 2., 3. i 4. Direktive 93/36/EEZ. [1993], Službeni glasnik L-199/1, članovi 4. (1) i (2) i 5. Direktive 92/50/EEZ. [1992], Službeni glasnik L-209/1, članovi 4. (b) i 5. Direktive 93/37/EEZ. [1993], Službeni glasnik L-199/54, i član 10. Direktive 93/38/EEZ. [1993], Službeni glasnik L-199/84. 7Ostali primjeri iz propisa Zajednice su: članovi 6. i 9. Direktive 64/221/EEZ. 25. 02. 1964., o prohodnosti ljudi, [1964], Službeni glasnik L-56/859; član 21. (3) Propis 4064/89/EEZ. 21. 12.1989. o kontroli koncentracija između aktivnosti, [1989] Službeni glasnik L-395/1, i član 11. Propis 2603/69/EEZ, 20. 12. 1969., o uspostavi općih pravila za izvoz [1969] Službeni glasnik L-324/25, [1991] Službeni glasnik L-372/31. Postoje također određene sigurnosne odredbe u trgovinskim sporazumima EZ, vidi S. Peers, “National Security and European Law”, (1996) 15 Yearbook of European Law 363, str. 374 - 378.


- 119 -

analize. Većina izuzetaka iz sekundarnih propisa odgovaraju izuzecima iz Sporazuma. Na osnovu dominirajućeg tumačenja jednog od ovakvih izuzetaka iz Sporazuma, nacrt važećih Direktiva javnih nabavki EZ8 urađen je pod pretpostavkom da je trgovina oružjem u potpunosti izvan primjene Sporazuma EZ.9 Tako je reguliranje nabavke u svrhu odbrane ostavljeno zemljama-članicama.10 Ipak, nedavna jurisprudencija Suda pravde, ukazuje na jedno uže tumačenje upravo tog izuzetka iz Sporazuma – ukratko – izuzetak nije automatski primjenjiv, već se primjenjuje samo u slučaju postojanja specifičnog sigurnosnog opravdanja te države za derogaciju Sporazuma. Ovaj Pregled objašnjava način na koji novi Nacrt Direktive Komisije za novu direktivu javnih nabavki11 (u daljem tekstu: Nacrt Direktive) prati ovu odluku Suda, osiguravajući time usklađenost sa Sporazumom. To bi značilo, da će se jedan instrument primjenjivati na sve nabavke koje vrše agencije za nabavku u svrhe odbrane, uključujući nabavku naoružanja. Mnogi će reći da ovo rješenje ne uzima u obzir specifičnost nabavke u svrhu odbrane. To su karakteristike koje zahtijevaju posebnu direktivu kada je nabavka u svrhu odbrane u pitanju. Posebna direktiva za naoružanje je također nešto protiv čega su zemlje-članice.

Ova analiza mora početi sa izuzecima koje nude trenutno važeće Direktive. Trenutno postoje različiti instumenti za nabavku roba, usluga i radova.12 Nacrt Direktive predlaže da svi ti instrumenti budu sažeti u samo jedan instrument. Nabavka komunalnih usluga će i dalje biti regulirana odvojenom Direktivom. Ovi izuzeci mogu se podijeliti na više podgrupa. Izuzeci vezani za naoružanje, izuzeci vezani za sigurnost i izuzeci vezani za međunarodne organizacije.

8Konsolidirana Direktiva o javnoj nabavci roba, Direktiva Vijeća 93/36/EZ od 14. juna 1993. koja koordinira postupke dodjele ugovora o javnoj nabavci roba (u daljem tekstu: Direktiva o nabavci roba), [1993] Službeni glasnik L-199/1; Direktiva o javnoj nabavci usluga, Direktiva Vijeća 92/50/EEZ od 18. juna 1992. koja koordinira postupke dodjele ugovora o javnoj nabavci usluga [1992] Službeni glasnik L-209/1 (u daljem tekstu: Direktiva o nabavci usluga); Konsolidirana Direktiva o nabavci radova, Direktiva Vijeća 93/37/EZ od 14. juna 1993. godine vezana za koordinaciju postupaka dodjele ugovora o javnoj nabavci radova [1993] Službeni glasnik L-199/54 (u daljem tekstu: Direktiva o nabavci radova); Direktiva Vijeća 89/665/EEZ od 21. decembra 1989. godine, o koordinaciji zakona, propisa i administrativnih odredbi pri primjeni postuka revizije pri dodjeli ugovora o javnoj nabavci roba i usluga [1989] Službeni glasnik L-395/33. Vidi također Direktivu Vijeća 93/38/EEZ od 14. juna 1993. koja koordinira postupke nabavke organa koji djeluju u sektoru voda, energije, transporta i telekomunikacija [1993] Službeni glasnik L-199/84 (u daljem tekstu: Komunalna direktiva); Direktiva Vijeća 92/13/EEZ od 25. 02. 1992. koja koordinira zakone, propise i administrativne odredbe vezane za primjenu propisa Zajednice na postupke javnih nabavki organa koji djeluju u sektoru voda, energije, transporta i telekomunikacija [1992.] Službeni glasnik L-76/14. 9 Za tumačenje člana 296. (1) (b) EZ vidi dolje. 10 O državnim režimima u Francuskoj, Njemačkoj, i Ujedinjenom Kraljevstvu vidi odjeljke VI, VII i VIII u: M. Trybus, European Defence Procurement Law, gore n. 4. 11 Proposal for a Directive of the European Parliament and the Council on the coordination of procedures for the award of public supply contracts, public service contracts and public works contracts (presented by the Commission), 10. maj 2000., COM (2000) 275 final. Za opću analizu vidi: S. Arrowsmith, “The European Commission’s Proposal for New Directives on Public and Utilities Procurement”, (2000) 10 Public Procurement Law Review NA125; R. Boyle, “Critique of the Commission’s Proposal for a New Directive on the Co-Ordination of Procedures for Public Contracts COM (2000) 275 Final, as Updated by the Discussions in the Working Group”, (2001) 10 Public Procurement Law Review NA65. 12 Vidi gore 7.


- 120 -

Izuzeci kada su u pitanju teški odbrambeni materijali Prvi tip izuzetaka vezan je za teške odbrambene materijale, kategoriju roba definiranu članom 296. (1) (b) EZ. Ova tačka omogućava zemlji-članici

Poduzimanje mjera koje ta zemlja-članica smatra potrebnim u svrhu zaštite svog esencijalnog sigurnosnog interesa povezanog sa proizvodnjom ili prodajom naoružanja, municije i vojnih materijala.

1958. godine, Vijeće je sastavilo spisak proizvoda na koje se ova tačka primjenjuje prema članu 296. (2).13 Spisak nikada nije službeno objavljen ali jeste dostupan javnosti.14 Sadrži klasične odbrambene materijale kao što su tenkovi, bojni avioni i brodovi. Primjena člana 296. (1) (b) je strikno ograničena na artikle navedene na tom spisku,15 koji se također nazivaju odbrambenom opremom ili teškim odbrambenim materijalima.

Često se pravi razlika kada su u pitanju proizvodi koje uključuje Sporazum. Prvo, postoje tzv. civilni proizvodi kao papir, namještaj, hrana ili kompjuteri.16

Drugo, postoje “robe dvostruke namjene” ili “laki odbrambeni materijali”. Takvi proizvodi se mogu koristiti i u vojne i civilne svrhe. Primjer toga su šatori, terenska motorna vozila i transportni avioni. Obzirom da član 296. (2) navodi spisak teških odbrambenih materijala, koji služi kao referenca za podjelu materijala, a robe dvostruke namjene nisu na tom spisku, predpostavlja se da ne potpadaju pod taj izuzetak.17 Posljedni dio člana 296. (1) (b) u kome se navodi da takve mjere ne smiju imati negativan utjecaj na uslove konkurenciju na zajedničkom tržištu kada su u pitanju proizvodi koji nisu namijenjeni isključivo u vojne svrhe [...],

također ide u prilog ovom tumačenju. Takve restriktivne mjere vezane za ovu vrstu roba se mogu pravdati jedino članom 30. ili 297. EZ.18

13 Odluka Vijeća 298/58 od 15 aprila 1958. (nije objavljena). Nije bilo izmjena od 1958. 14 2001. godine Vijeće je sastavilo kraću verziju tog spiska kao odgovor na pitanja E-1324/01 koja je Bart Staes (Verst/ALE) postavio Vijeću [2000] Službeni glasnik C-364/85. Za detaljnu verziju vidi: A. Courades Allebeck “The European Community: from the EC to the European Union”, in H. Wulf (ed.), Arms Industry Limited (OUP: Oxford, 1993) str. 214; M. Trybus, European Defence Procurement Law, gore n. 4, 14 - 15. 15Vidi na primjer: R. A. Wessel, The European Union’s Foreign and Security Policy: A Legal Institutional Perspective, (Kluwer Law International: The Hague/ London/ Boston, 1999), 312. 16COM (98) 143, 25 - 26 17Kada je u pitanju primjenjivost člana 296. (1) (b) na robe dvostruke namjene vidi: K. Eikenberg, “Article 296 (ex 223) EC and external trade in strategic goods” (2000) 25 European Law Review 117, 125 - 128, gdje je prikazano da se taj propis ne primjenjuje ne robe dvostruke namjene. Vidi također O. Lhoest, “La production et la commerce des armes, et l’article 223 du traité constituant la Communauté européene” (1993) 1 Revue belge de droit international 176, 184 - 185; S. Arrowsmith, u tekstu gore 1, 858 - 859; i J. B. Wheaton, “Defence Procurement and the European Community: The Legal Provisions” (1992) 1 Public Procurement Law Review 432, str. 434, W. Hummer, “Artikel 223” in E. Grabitz and M. Hilf (eds.), Kommentar zum EWGV (C. H. Beck Verlag: Munich, 1997.), tom II, član 223. stav (12). 18 U članu 297. stoji: “Zemlje-članice će se međusobno konsultirati kako bi zajedno djelovale u svrhu funkcioniranja zajedničkog tržišta ne koje mogu utjevati mjere koje neka zemlja-članica može koristiti u slučaju ozbiljnih unutaranjih problema koju utječu na red i mir u zemlji, u sluačju rata, ozbiljnih međunarodnih tenzija koje predstavljaju prijetnju za rat, ili u svrhu sprovođenja obaveza koje je privatila u svrhu održavanja mira i međunarodne sigurnosti.”


- 121 -

Važeće Direktive

Najbitniji primjer za izuzetke kada su u pitanju teški odbrambeni materijali nalazimo u Direktivi za nabavku roba. Obzirom da Direktiva regulira javnu nabavku roba, neophodno je da ima i slijedeći član. Član 3. ove Direktive kaže:

Bez štete za članove 2., 4. i 5. (1), ova Direktiva se primjenjuje na sve proizvode na koje se odnosi član 1. (a), uključujući i ugovore koje ugovorni organ dodjeljuje u polju odbrane, sa izuzetkom proizvoda na koje se odnosi član 223. (1) (b) [sada 296. (1) (b)] Sporazuma EZ [sa posebnim naglaskom].

Član 4. (1) Direktive za dodjelu usluga, koja regulira javnu nabavku usluga, uključuje sličnu tačku:

Ova Direktiva se primjenjuje na ugovor o javnoj nabavci usluga koje dodjeljuje ugovorni organi na polju odbrane, osim kada su u pitanju ugovori na koje se primjenjuju tačke člana 223. [sada 296.] Sporazuma.

Tumačenje člana 296. (1) (b) EZ služi kao osnova za tumačenje ovih izuzetaka Direktiva. Zemlje-članice tumače član 296. (1) (b) kao automatsko izuzeće teških odbrambenih materijala od primjene Sporazuma19 iako Komisija zagovara uže tumačenje.20 U slučaju Komisija v. Španija21 Sud je pojasnio tumačenje ove tačke. Slučaj je tretirao španski zakon koji uključuje oslobađanje od poreza na dodanu vrijednost (PDV) uvoza u svrhu odbrane. Direktiva EZ nameće obavezu PDV na svaku vrstu uvoza. Španska vlada argumentirala je ovaj izuzetak pozivanjem na član 296. (1) (b).

Prema ranijoj presudi u slučaju Johnston,22 izvlači se opće pravilo da svi izuzeci iz Sporazuma moraju biti usko tumačeni u svrhu izbjegavanja štetnog efekta za funkcioniranje cijelog internog tržišta. To uključuje primjenu testa proporcionalnosti. Određena mjera zemlje-članice mora odgovarati i služiti nekom javnom interesu, npr. sigurnosti. Interes sigurnosti se upoređuje sa interesom internog tržišta. Na osnovi ove uporedbe, Sud je u slučaju Komisija v. Španija primijenio usko tumačenje člana 296. (1) (b). Zemlje-članice moraju

19 Na primjer Francuska: La notion de sécurité en droit européen, ministère de la défense, secreteriat général pour l’administration, direction des affaires juridiques (DAJ), études juridiques No. 17 September 1999 at 7: “Cependant, une partie des Etats membres, et notament la France, on jusqu’ici considéré qu’en vertue de cette disposition [Article 296 (1) (b) E. C. (ex 223)] les règels du traité ne sont pas applicables au secteur de l’armement.”. Ovo mišljene su izrazile zemlje-članice u mnogim slučajevima pred Evropskim sudom pravde. Vidi primjer Velike Britanije u slučaju C-222/84, Marguerite Johnston v. Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary, [1986] ECR 1651, at 1671: “The EEC Treaty itself leaves intact the power of the Member States to take such measures as they may consider necessary or expedient for the above mentioned purposes [safeguarding national security or for protecting public safety or public order] as is shown by the ‘safeguard clauses’ contained in Articles 36, 48, 66, 223 and 224 [now 30, 45, 55, 296 and 297]”. 20 Naročito Komisija je željela restriktivniju primjenu: The Challenges Facing the European Defence-Related Industry COM (96) 10 final, 14 argumenata S. Arrowsmith, u tekstu gore 2, 861 - 863. 21 Slučaj C-414/97, [1999] ECR I-5585, [2000] 2 CMLR 4. Vidi također: M. Trybus “On the Application of the EC-Treaty to Armaments”, (2000) 25 European Law Review 633 i “The Recent Judgment in Commission v. Spain and the Procurement of Hard Defence Material” (2000) 9 Public Procurement Law Review NA99. 22 Slučaj C-222/84, Johnston, gore 18, paragraf 26. Vidi također slučaj C-13/68, SpA Salgoil v. Italian Ministry of Foreign Trade [1968] ECR 453, 463, [1969] CMLR 181, 192.


- 122 -

se pozivati na ovaj izuzetak i imaju obavezu da dokažu ispunjenje svih zahtjeva po tom pitanju. Na osnovu ovog općeg zaključka, Sud je zaključio da:

U ovom slučaju, [...] Španija nije dokazala da je izuzetak koji se nalazi u Zakonu [iz 1987.] neophodan za zaštitu esencijalnih sigurnosnih interesa te zemlje. [...]. Slijedi da izuzetak od primjene PDV-a nije potreban kako bi se postigao cilj zaštite esencijalnih sigurnosnih interesa [...] Španije.23

Ovakvo usko tumačenje osigurava interese Zajednice na internom tržištu u odnosu na mjere poduzete u vezi sa državnom sigurnošću kada je u pitanju naoružanje. Državni sigurnosni interesi zemalja-članica su također zadovoljeni obzirom da je stepen diskrecije dovoljan. Slučaj Komisija v. Španija je bio jasan slučaj. U drugačijim slučajevima Sud je pažljivije donosio odluke. Test proporcionalnosti dozvoljava usklađenost potreba internog tržišta sa sigurnosnim interesima zemlje-članice. To je od ključne važnosti za tumačenje izuzetaka kada se radi o teškim odbrambenim materijalima u Direktivama javnih nabavki.

Tumačenje izuzetaka iz Direktiva Direktiva o javnoj nabavci roba regulira nabavku roba. Smatra se da je svrha člana 3. ove Direktive24 pojašnjenje činjenice da Direktiva ne uključuje teške odbrambene materijale. Suprotno od člana 4. (1) Direktive o nabavci usluga koja isključuje “ugovore na koje se primjenjuju odredbe člana 233. [sada 296.] Sporazuma”, ova Dikretiva isključuje “proizvode na koje se odnosi član 223. (1) (b) [sada 296. (1) (b)] Sporazuma”. Obzirom da je odredba Direktive o nabavci roba zasnovana na “proizvodima” a ne “ugovorima” ovo se tumači kao opće izuzeće teških odbrambenih materijala od primjene ove Direktive.

Još jedna činjenica koja podržava ovo tumačenje jeste to da se ova tačka Direktive o nabavci roba odnosi naročito na član 296. (1) (b) koji se odnosi na proizvode. Ta tačka u Direktivi o nabavci roba, s druge strane, poziva se na “član 296.”, uključujući član 296. (1) (a).25 Uvijek je bilo jasno da član 296.(1) (a) mora biti posebno opravdan od strane zemlje-članice koja ga želi primjeniti. Član 3. Direktive o nabavci roba odnosi se samo na stav (1) (b) člana 296., taj stav je tada bio dio člana 296. što se tumačilo kao automatsko izuzeće iz Sporazuma. Ovo je snažan pokazatelj da član 3. Direktive o nabavci roba sadrži automatsko izuzeće teških odbrambenih materijala. To znači da organi koji se bave državnom nabavkom u svrhe odbrane ne moraju primjenjivati ovu Direktivu pri nabavci teške odbrambene opreme, kao što su bojni avioni, vojni brodovi ili tenkovi.

Ovaj stav Direktive o nabavci roba, kada je zasnovan na gore navedenom tumačenju člana 296. (1) (b) koje nudi Sud u slučaju Komisija v. Španija, ne uključuje obavezno tako široko izuzeće. Ugovori o nabavci usluga koji 23 Slučaj C-414/97, gore 20, paragraf 22, sa naglaskom. 24 Vidi gore. 25 Član 296. (1) (a) kaže: “nijedna zemlja-članica neće morati otkriti informacije koje se smatraju od značajnog interesa za njenu sigurnost”.


- 123 -

uključuju teške odbrambene materijale također moraju proći postupak objavljivanja obavještenja o nabavci te se moraju sprovoditi u skladu sa pravilima Direktive, osim ako se zemlje-članice, iz sigurnosnih razloga, ne pozivaju na član 296. (1) (b), putem člana 4. (1) Direktive o nabavci usluga. To znači da državni organi koje se bave nabavkom u odbrambene svrhe moraju pri nabavci usluga vezanih za tešku odbrambenu opremu slijediti pravila Direktive, kao što su na primjer ugovor o održavanju vojnih aviona, brodova ili tenkova.

Prema užem tumačenju člana 296. (1) (b) EZ u slučaju Komisija v. Španija, ovaj stav ne predstavlja automatsko izuzimanje teških odbrambenih materijala od primjene Sporazuma. Upotrebu ovog stava potrebno je posebno dokazati. Ona također podliježe sudskoj reviziji. Član 3. Direktive o nabavci roba, ipak, predstavlja automatsko izuzeće od primjene Direktive. Time se, u principu Sporazum primjenjuje na teške odbrambene materijale dok se Dikrektiva ne primjenjuje. To znači da državni organ za nabavku u odbrambene svrhe mora slijediti Sporazum, a ne Direktivu kada vrši nabavku teške odbrambene opreme, kao na primjer vojni avioni, brodovi ili tenkovi.

Ovo je situacija koja se može usporediti sa situacijom vezanom za ugovore male vrijednosti, ispod vrijednosnih razreda, u Direktivi.26 Sporazum EZ regulira dodjelu ugovora o javnim nabavkama uglavnom putem zabrane diskriminacije na osnovu državljanstva koja se pominje kod režima slobodnog kretanja unutar EZ u članovima 28. ,49. i 43.27 Zabrana nameće negativnu obavezu da se brani diskriminacija bez obzira da li se Direktive primjenjuju ili ne.

Kako se Sporazum primjenjuje na naoružanje, osim ako se zemlje-članice ne pozivaju na član 296. (1) (b), negativna obaveza se također primjenjuje i na ugovore o teškim odbrambenim materijalima. To znači, na primjer, da ugovor ne smije biti ograničen samo na domaće ponuđače,28 ne smije se zahtijevati

26 Direktive se primjenjuju na ugovore iznad određenih vrijednosnih razreda, na primjer ugovori o nabavci roba iznad vrijednosti od $ 200,000, o važećim vrijednosnim razredima vidi R. Williams, “Values of Thresholds under the Directives on Public Procurement Applicable from January 1, 2002” (2002) 11 Public Procurement Law Review NA23 ili [2001] Službeni glasnik C-332/2. 27 Sud je uspostavio set osnovnih principa koji se izvode iz direktiva koje se slijede. Najbitniji princip je princip jednakog tretmana, vidi slučaj C-243/89, Komisija v. Danska (“the Storebaelt Case”) [1993] ECR I-3353, paragraf 33, vidi komentar J. M. Fernández-Martín, (1993) 2 Public Procurement Law Review CS153, i transparentnost, vidi slučaj C-87/94, Komisija v. Belgija (the ‘Wallonia Buses Case’) [1996] ECR I-2043, paragraf 82, koji također potvrđuje princip jednakog tretmana, vidi komentar S. Arrowsmith, (1994) 3 Public Procurement Law Review CS130. Principi uzajamnog priznavanja i proporcionalnosti se također primjenjuju. Evropska komisija navodi da se ti principi mogu izvoditi iz Sporazuma i primjenjuju se i na ugovore koji nisu uključeni u Direktive, vidi Interpretative Communication on Concessions under Community Law [2000] Službeni glasnik C-121/2, Public Procurement in the European Union, COM (98) 143 final, paragraph 2.1.2.4. Ipak, u slučaju Storebaelt i Wallonia Buses Sud smatra principe jednakog tretmana principima koji direktno proizilaze iz Direktiva a ne iz Sporazuma, vidi detalje kod P. Brauna, “Pitanje principa: Tretiranje ugovora koji ne spadaju u opseg evropskih direktiva o javnim nabavkama”, (2000) 9 Public Procurement Law Review 39. 28 Civilna nabavka: Case C-31/88, Du Pont de Nemours Italiana SpA v. Unita Sanitaria Local No. 2 Di Carrara [1990] ECR I-889, [1990] 3 CMLR 239. Organ je rezervirao 30% svoje nabavke roba za aktivnosti pomenute u Mezzogiorno, analiza: S. Arrowsmith, A Guide to the Procurement Cases of the Court of Justice (Earlsgate Press, 1992.), p.10.


- 124 -

upotreba samo domaćih materijala29 ili zahtijevati upotreba domaćih standarda.30

Nedavno je vođena rasprava na temu: da li Sporazum nameće pozitivne obaveze, naročito kada su u pitanju zahtjevi vezani za postupke nabavki. Prema Sudu u slučaju “Unitron Scandinavia”31 zabrana diskriminacije naročito implicira, obavezu transparentnosti kako bi se omogućilo ugovornom organu da zadovolji taj princip i djeluje u skladu sa njim.

Time zabrana diskriminacije implicira obavezu transparentnosti. Transpare-ntnost olakšava primjenu negativne obaveze da se brani diskriminacija. Na osnovu tog principa Sud je u slučaju Teleaustria donio odluku32 da:

“Obaveza primjene principa transparentnosti koja je nametnuta ugovornom organu ima svrhu da osigura, zbog dobrobiti svih potencijalnih ponuđača, nivo javnog obavještavanja dovoljan kako bi se omogućila otvorenost tržišta za konkurenciju kao i kontrolirala pristrasnost ugovornog organa [sa posebnim naglaskom].33”

Ovo znači da Sporazum također nameće ove pozitivne obaveze, na primjer: zahtjeve vezane za postupak dodjele ugovora. Ovakvom presudom Sud potvrđuje stav Komisije.34 Ovo vjerovatno podrazumijeva određen oblik obavještavanja, određen oblik konkurentskog postupka, objektivne kriterije za dodjelu ugovora, i korektivni mehanizam. Najlakši način primjene principa iz Sporazuma kao i pozitivnih obaveza jeste primjena Direktiva. Ipak, slijeđenje detaljnih pravila iz Direktiva jeste u velikoj mjeri teže od primjene principa iz Sprazuma. S druge strane, slijeđenje principa iz Sporazuma bez slijeđenja Direktiva u praksi može biti teško. Direktive predstavljaju detaljan “Vodič za nabavke u skladu sa Zakonom Zajednice”, Sporazum to ne predstavlja.

Drugo pitanje opet jeste da li se zahtjevi iz Sporazuma primjenjuju u praksi kada su u pitanju teški odbrambeni materijal. To zavisi od svake zemlje-članice, stava Komisije kada je u pitanju sprovedba propisa, spremnosti suda da revidira takve slučajeve i sudske kontrole. Sve do nedavno član 296. (1) (b) se općenito prihvatao kao automatsko izuzeće. Tumačenja iz slučaja Komisija v. Španija i principa Unitron Scandinavia, su relativno nova. Prerano je da bi se moglo reći da li organi koji se bave nabavkom u odbrambene svrhe vjeruju da moraju primjenjivati Sporazum a ne Direktivu o nabavci roba u svim slučajevima osim u onim kada mogu opravdati derogiranje člana 296. (1) (b).

29 Civilna nabavka, vidi: Storebaelt slučaj C-243/89, gore 26. 30 Civilna nabavka: slučaj C-45/87, Komisija v. Republika Irska (‘Dundalk’) [1988] ECR 4929, [1989] 1 CMLR 225, analiza: S. Arrowsmith, ibid, 7. 31 Slučaj C-275/98, Unitron Scandinavia A/S, 3-S A/S, Danske Svineproducenters serviceselckab v Ministeret for Fødvaer, Landbrug og Fiskeri [1999] ECR I-8291, paragraf 31. 32 Slučaj C-324/98, Telaustria Verlags GmbH und Telefonadress GmbH v. Telekom Austria AG [2000] ECR I-10704. Ugovor nije bio pokriven direktivom zbog toga što su: “takvi ugovori izuzeti od primjene, […] zbog, naročito toga, što se usluga jedne strane prema drugoj strani sastojala od toga da druga strana dobija pravo plaćanja svojih usluga.” Vidi komentar: M. Dischendorfer, “Service Concessions under the E.C. Procurement Directives: A Note on the Telaustria Case” (2001) 10 Public Procurement Law Review NA57. 33 Slučaj C-324/98, ibid., paragraf 62. 34 Vidi gore, fusnotu 26.


- 125 -

Još jedna svrha člana 3. Direktive o nabavci roba i 4. (1) Dikretive o nabavci usluga jeste pojasniti da, pored teških odbrambenih materijala, Direktive uključuju i druge nabavne aktivnosti organa koji se bave nabavkom u odbrambene svrhe. Ovo se potvrđuje činjenicom da su organi zemalja-članica koji se bave nabavkom u odbrambene svrhe navedeni u aneksima Direktiva. Nema izuzeća na osnovu vrste ugovornog organa, izuzeće je jedino moguće na osnovu vrste materijala koji se nabavlja. Time, Direktive uključuju civilnu robu, materijale dvostruke namjene i sve usluge vezane za njih, koje nabavlja državni organ koji se bavi nabavkom u odbrambene svrhe, osim ako se neko drugo izuzeće na njih ne primjenjuje. Nacrt Direktive Član 7. Nacrta Direktive eksplicitno tretira nabavku teških odbrambenih materijala. U njemu stoji:

“Ova Direktiva primjenjuje se na ugovore o javnim nabavkama koje dodjeljuju ugovorni organi u polju odbrane, osim za ugovore o javnoj nabavci roba i usluga na koje se odnose odredbe člana 296. Sporazuma [sa posebnim naglaskom].”

Postoje dva glavna komentara kada je ovaj nacrt člana u pitanju. Prvo, ovaj član pojašnjava da su nabavne aktivnosti “ugovornih organa u polju odbrane” u principu uključene u ovaj Nacrt Direktive.

Drugo, tekst implicira to da, suprotno ranijem članu 3. Direktive o nabavci roba, ova odredba ne predstavlja automatsko izuzimanje od primjene Nacrta Direktive za teške odbrambene materijale i usluge vezane za njih. U Memorandumu sa objašnjenjima (Explanatory Memorandum) koji se nalazi u prilogu Nacrtu Direktive stoji da član 7. “odgovara odredbama važećeg člana 4. (1) [Direktive o nabavci usluga] i [...] važećeg člana 3. [Direktive o nabavci roba] [i] da u svojoj biti nije promijenjen”. Kako je ranije navedeno, upotreba izraza “ugovori” umjesto “proizvodi” na koje se primjenjuju odredbe člana 296. [(1) (b)] Sporazuma znači, na osnovu tumačenja slučaja Komisija v. Španija, da upotreba člana 296. mora biti posebno opravdana. Ti zahtjevi se moraju dokazati i upotreba ove odredbe podliježe reviziji Suda. Tako izgleda da nova odredba odgovara članu 4. (1) Direktive o nabavci usluga ali ne i članu 3. Direktive o nabavci roba. Slijedi, da je tekst naveden u Memorandumu sa objašnjenima neispravan.

Ovaj tekst Nacrta Direktive se može objasniti na dva načina. Jedno objašnjenje jeste da je Komisija eksplicitno uzela novo tumačenje člana 296. (1) (b) u obzir pri pravljenju nacrta za ovaj član. Komisija je prilagodila taj izuzetak u Nacrtu Direktive, izuzetku iz Sporazuma. Tekst ovog novog člana pruža snažniji argument za ovaj izuzetak.


- 126 -

Još jedno objašnjenje jeste da Komisija nije uočila razliku izmeću važećeg člana 4. (1) Direktive o nabavci usluga i člana 3. Direktive o nabavci roba. Podrška ovoj “teoriji o pogrešci” nalazi se u Memorandumu sa objašnjenjima, u kojem stoji da ovaj član Nacrta Direktive “odgovara” važećim propisima i da “u svojoj biti nije promijenjen”. Komisija izgleda ne uviđa različitost između dva važeća propisa. Ipak, razlika je prilično jasna. Kako je ranije objašnjeno, važeći član 3. Direktive o nabavci roba se mora tumačiti kao automatsko izuzimanje teških odbrambenih materijala od primjene te Direktive što prelazi ono usko tumačenje člana 296. (1) (b) koje imamo u slučaju Komisija v. Španija. Član 4. (1) Direktive o nabavci usluga se može ukladiti sa tim tumačenjem. Tekst člana 7. Nacrta Direktive slijedi teskt člana 4. (1) Direktive o nabavci usluga ali ne i član 3. iz Direktive o nabavci roba.

Jedan argument protiv ovakvog objašnjenja jeste da se izraz “ugovori” može koristiti kako bi se opisale i usluge i robe. Ipak, da bi se uključio nedvosmislen izuzetak teških odbrambenih materijala i usluga vezanih za njih, odredba se treba odnositi na “proizvode na koje se član 296. (1) (b) Sporazuma EZ odnosi, uključujući usluge vezane za te proizvode”. Tekst Nacrta Direktive ne podržava pretpostavku direktnog izuzeća.

Uz to, kad bi Komisija namjeravala uvesti direktno izuzeće, to ne bi bilo u skladu sa tumačenjem člana 296. (1) (b) EZ koje imamo u slučaju Komisija v. Španija, sve dok ne bude postojao odvojen instrument koji regulira teške odbrambene materijale. Kada se odredba Sporazuma koja postavlja to osnovno pravilo mora uže tumačiti, instrument iz sekundarne legislative koji definira te detalje mora biti u skladu sa tim osnovnim pravilom. Sporazum uvodi pojam slobodne razmjene teških odbrambenih materijala, koji podliježe derogaciji iz sigurnosnih razloga koja mora biti posebno opravdana i koja podliježe reviziji Suda. Direktiva o nabavci koja uključuje izričito izuzeće teških odbrambenih materijala od primjene te Direktive bi bila u suprotnosti sa tim osnovnim pravilom iz Sporazuma. Takav izuzetak predstavljao bi prepreku za trgovinu i zakonodavac bi time bio u suprotnosti sa ciljevima Sporazuma.

Na osnovu teksta, Nacrt Direktive odgovara odredbi iz Direktive o nabavci usluga. Dvosmislenost je uzrokovana Memorandumom sa objašnjenjima, i taj dio teksta bi trebao biti izmijenjen, kako slijedi:

Ovaj član, koji odgovara odredbama važećeg člana 4. (1) Direktive o nabavci usluga 92/50/EEZ, u svojoj biti nije promijenjen.

Tekst člana 7. Nacrta Direktive sadrži još jedan detalj koji indicira da on jeste urađen na osnovu važećih odredbi iz Direktive o nabavci usluga a ne na osnovu odredbe iz Direktive o nabavci roba. Ovaj član pominje odredbe “člana 296. Sporazuma” a ne “člana 223. (1) (b) Sporazuma Zajednice [sada član 296. (1) (b) EZ]”. Kako je ranije navedeno, to uključuje član 296. (1) (a) koji je potrebno posebno opravdati. Ovo je još jedan razlog koji nas navodio da predpostavimo da se član 7. Nacrta Direktive odnosi na slučajeve u kojima se član 296. mora dokazati i koji podliježu Sudskoj reviziji.

Ova pretpostavka potvrđena je u članu 7. u dopunjenoj verziji Nacrta Dirketive iz aprila 2001. godine:


- 127 -

Ova Direktiva se primjenjuje na ugovore o javnoj nabavci koje dodjeljuju ugovorni organi u polju odbrane, i podliježe odredbama člana 296. Sporazuma [sa posebnim naglaskom].

U ovoj verziji zadovoljeno je uže tumačenje iz slučaja Komisija v. Španija. Tako, su teški odbrambeni materijali u principu uključeni u propise ovog Nacrta Direktive, osim ako zemlja-članica ne opravda derogaciju razlozima bitnim za državnu sigurnost.

Potrebno je pomenuti još jedan detalj iz Nacrta Direktive. Aneks IV navodi spisak centralnih vladinih tijela na koja se odnosi ova Direktiva. Tu su uključena ministarstva i organi odgovorni za nabavku u polju odbrane35. Fusnota u kojoj piše: “nevojni materijali” nalazi se pored ovih ministarstava. Čini se da se ovim pretpostavlja da su “vojni materijali” u potpunosti izuzeti iz ove Direktive. Ipak, na osnovu tumačenja člana 7. verzije iz aprila 2001. godine moguće je da je to bila samo omaška. Fusnote u aneksu IV je potrebno izbrisati ili izmijeniti “predmet člana 7.”. Uz to, ti aneksi nisu dio same Direktive i više su eksplanatorne prirode a ne obvezujuće. Na putu prema evropskom odbrambenom tržištu za opremu? Čak i kada pretpostavimo da je gore navedeno tumačenje tačno, nije sigurno da će član 7. Nacrta Direktive dovesti do stvaranja internog tržišta za teške odbrambene materijale u praksi. To će zavisiti od toga koliko često zemlje-članice koriste član 296. (1) (b), o stavu Komisije prema provođenju propisa u ovom kontekstu, i pristupu Suda kada su u pitanju kontrolne mjere kojima se dokazuje opravdanost upotrebe ovog izuzetka. Također je moguće da će se zemlje-članice često pozivati na ovaj propis, da će Komisija prihvatiti upotrebu ovog propisa, i da će u kontekstu tih nekoliko slučajeva koji će inicirati postupak primjene tih propisa, Sud mora biti veoma oprezan kada odluči da je neke mjera nepotrebna. S druge strane, član 7. također može dovesti do primjene nove Direktive na većinu nabavki teških odbrambenih materijala u praksi. Pretpostavimo, da imamo u praksi primjenu ove Direktive na nabavku teških odrbambenih materijala. Potebno je pomenuti dva segmenta.

Prvo, postavlja se pitanje da li EZ uopće treba regulirati nabavku teških odbrambenih materijala. Zajednici nedostaje nadležnost u polju odbrane. U Sporazumu ne postoji jasna pravna osnova koja bi podupirala politiku zajedničke odbrane, koja je uvedena nakon neuspješnog pokušaja uspostave Evropske odbrambene Zajednice (European Defence Community). Kako ćemo nadalje objasniti, druge organizacije pripremaju prijedloge za propise koji će regulirati evropsku nabavku u odbrambene svrhe. Moglo bi se tvrditi da

35 Belgijsko Ministère de la défense nationale, Dansko Forsvarsministeriet, Njemačko Bundesministerium der Verteidigung, osoblje grčke vojska, mornarica i avijacija, Špansko Ministerio de Defensa, Francusko Ministère de la défense, Irsko ministarstvo odbrane, Italijansko ministarstvo odbrane, Luxembourg Ministère de la force publique, Holandsko Ministerie van Defensie, Austrijsko Bundesministerium für Landesverteidigung, Portugalsko Ministarstov odbrane, Finsko Puolusvoimat i Rajavartiolaitos i Švedsko Försvarets materielverk.


- 128 -

institucije Zajednice ne posjeduju potrebno iskustvo i stručnost upravo za odbrambeni sektor. Razgovori autora ovog teksta sa različitim referentima za nabavku u raznim zemljama-članicama kao i sa međunarodnim organizacijama, ukazuju na snažno protivljenje uplitanja Zajednice. Ipak, institucije EZ posjeduju decenijsko iskustvo kada su u pitanju multinacionalne javne nabavke, što je prednost koju ne posjeduju “konkurentne” organizacije. Pored toga, pored prvog stuba i Opća inostrana i sigurnosna politika (Common Foreign and Security Policy - CFSP) indicira da se zemlje-članice “kreću prema jednoj još povezanijoj uniji” kada su u pitanju odbramene strategije. Propisi za nabavku u odbrambene svrhe bi također mogli biti dio tog pokreta. Konačno, i najbitnije, civilna nabavka i nabavka proizvoda dvostruke namjene36 regulirane su Direktivama EZ. Evropa bi trebala izbjegavati tržište proizvoda dvostruke namjene kojim upravlja Zajednica i tržište teških odbramenih materija kojima upravlja neka druga organizacija. Podjeljeni napori i ovlasti će oslabiti cijeli pristup konkurentnom evropskom tržištu odbrambene opreme. Veoma je teško zamisliti da će ovlasti za reguliranje civilne nabavke i nabavke proizvoda dvostruke namjene za vojne organe, biti oduzete Zajednici. Tako jedino rješenje kada je u pitanju integracija evropskog tržišta odbrambene opreme jeste da Zajednica bude zakonodavac za evropsku nabavku o odbrambene svrhe37.

Drugo, mora se postaviti pitanje da li je proširenje civilnog režima koje uključuje i nabavku teških odbrambenih proizvoda u Nacrtu Direktive ustvari prigodno. Ne postoji čak ni poseban odjeljak koji bi se bavio nabavkom teških odbrambenih materijala. Civilna pravila se mogu smatrati previše nefleksibilnim i pravilima koja ne zadovoljavaju dovoljno posebne karakteristike odbrambenog sektora. Te posebne karakteristike uključuju proizvode visoke tehnologije, visoke troškove, projekte koji dugo traju, složenost ciklusa nabavke u svrhu odbrane38, tajnost, pitanja državne sigurnosti, osjetljivu političku prirodu vezanu za većinu takvih nabavki kao i za situaciju kada postoji samo jedan ugovorni organ.39 Ovakve karakteristike zahtijevaju, na primjer, fleksibilniju upotrebu manje konkurentnih postupaka koji dozvoljavaju dodjelu ugovora ponuđačima koji su ranije odabrani i registirani na listi ugovarača na osnovu objektivnih kriterija. One također mogu zahtijevati dodatni set kriterija koji u obzir uzimaju na primjer, sigurnost robe, drugačiji pravni lijek, sigurnosnu klauzulu vezanu za državnu sigurnost ili druge pirncipe dodjele ugovora. Detaljna analiza Nacrta Direktive, kao instrumenta za nabavku u polju odbrane, je ipak izvan predmeta ovog Pregleda.

36 Materijal koji se može koristiti i u vojne svrhe i u civilne svrhe nije na spisku prema članu 296. (2). 37 Vidi M. Trybus, “The Changes Facing the European Defence-Related Industry – Commission Communication COM (96) 08”, (1996) 5 Public Procurement Law Review CS98, CS101-102. 38 Vidi: Britain’s Defence Procurement, (The Chief of Information, Defence Public Relations E & P Ministry of Defence, 1993), 21 - 23; Auftraggeber Bundeswehr - Organisation, Auftragsvergabe, Vertragsgestaltung (Bundesamt für Wehrtechnik und Beschaffung, 1996, njemački i engleski); Les Achats de la Defence en France (Délégation Générale d’Armement, 1995) ljubazno ustupljeno: M. Laurent Barthélemy iz francuske amabasade u Londonu. 39 Činjenica da je vlada jedini kupac na državnom tržištu odbrambenih materijala, vidi A. Cox i K. Hartely, vidi gore 4, 3. Za pregled posebnih karakteristika odbrambenog sektora vidi M. Trybus, European Defence Procurement Law, vidi gore 4, 24 - 26.


- 129 -

Zaključuje se da bi najbolje bilo napraviti poseban propis o nabavci u polju odbrane: “Direktivu za nabavku u polju odbrane”. Posebne karakteristike komunalnog sektora dovele su do stvaranja posebne, fleksibilnije Direktive samo za taj sektor, a ne do proširenja postojeće Dikretive nabavki za javni sektor i na komunalni sektor. Ista stvar potrebna je i odbrambenom sektoru.40 Alternativa tome bi trebao biti makar odjeljak u Nacrtu Direktive koji bi tretirao teške odbrambene materijale.

Činjenica da posebne karakteristike odbrambenog sektora nisu uzete u obzir, također može dovesti do češće upotrebe člana 296. (1) (b). Kada organi koji se bave nabavkom u odbrambene svrhe ne budu osjećali da su njihove potrebe vezane za sigurnost ili tajnost zadovoljene Direktivom, oni će koristiti član 7. Nacrta Direktive kao svoje posljednje utočište. To bi u praksi onemogućilo postojanje internog tržišta za teške odbrambene materijale.

Konačno, nije za očekivati, da se proširenje civilnog režima na nabavku teških odbrambenih materijala može jednostavno “tek tako uvući” u Direktivu, bez izravnog prihvatanja zemalja-članica ili čak i protiv njihove volje. Do sada član 7. Nacrta Direktive nije bio predmetom velikih diskusija. To bi mogla biti indikacija da ni Komisija ni zemlje-članice nisu u potpunosti razmotrile moguće posljedice ovog člana. Zemlje-članice bi mogle, ipak, često koristiti taj izuzetak i time onemogućavati funkcioniranje internog tržišta nabavki u svrhu odbrane. S druge strane, postoji mogućnost da Komisija zna šta radi, i da se nada da će upotrebom ovog propisa i u praksi uspostaviti evropsko tržište za odbrambenu opremu. Član 296. (1) (a) Uključenje informacijske privilegije (privilegije zadržavanja informacija) u član 296. (1) (a) sa izuzetkom člana 7. Nacrta Direktive, može biti osnova za izmjene i dopune Nacrta Direktive koji je usvojio Evropski parlament.41 U vezi sa ovim parlament je predložio:

Da se Komisiji omogući da traži od zemalja-članica opravdanje za pozivanje na tajnost, ako državna sigurnost to zahtijeva.42

Informacijska privilegija iz člana 296. (1) (a) se može koristiti kako bi kontrola nad članom 296. (1) (b) EZ i članom 7. Nacrta Direktive bila teža. Komisiji jednostavno mogu nedostajati potrebne informacije kako bi se djelovalo u svrhu sprečavanja zloupotrebe ovog člana. Ipak, informacije potrebne kako bi se djelovalo protiv zloupotrebe člana 296. (1) (a) neće uvijek biti predmet 40 Detaljno o tome vidi: M. Trybus, European Defence Procurement Law: International and National Procurement Systems as Models for a Liberalised Defence Procurement Market in Europe, supra note 4, chapters 9 - 12; “Developing a Model for the Regulation of European Defence Procurement”, (1999) 11 European Review of Public Law 115; “National Models for the Regulation of the Acquisition of Armaments: Towards a European Defence Procurement Code?”, S. Arrowsmith i A. Davies (eds.) Public Procurement: Global Revolution (Kluwer Law International: London, 1998), 71. 41 Također može biti vezano za sigurnosni izuzetak br. 1 “ugovori proglašeni tajnom” predstavljeno u slijedećem dijelu. 42 Osnovne izmjene i dopune usvojne od Evropskog parlamenta: Javni sektor, aneks B, uključenost.


- 130 -

tajnosti. Postojat će slučajevi u kojima se zaštitnički motivi takve mjere mogu dokazati na osnovi palamentarnog zapisnika, javnih izjava političara ili samih mjera. Član 296. (1) (a) nije bio predmet presude u slučaju Komisija v. Španija. Tako ova izmjena predstavlja suptilno ograničenje informacijske privilegije. Izuzeci zbog tajnosti i sigurnosti Druga kategorija izuzetaka vezanih za odbranu su izuzeci koji se tiču sigurnosti. Dobar primjer ovakve vrste izuzetaka jeste član 2. Direktive o nabavci roba.

Ova Direktiva se ne primjenjuje na [...] b) ugovore o nabavci koji se proglase tajnim ili ugovore čije izvršenje mora biti popraćeno posebnim sigurnosnim mjerama u skladu sa zakonima, propisima ili administrativnim odredbama na snazi u toj zemlji-članici ili kada zaštita osnovnih interesa te zemlje-članice tako zahtijeva.

Član 4. (b) Direktive o nabavci radova, član 4. (2) Direktive o nabavci usluga i član 10. Komunalne Direktive sadrže slično izuzeće. Član 16. Nacrta Direktive ima isti tekst kao i navedeni članovi ovih Direktiva.43 Prema Memorandumu sa objašnjenjima, član 16. Nacrta Direktive odgovara odredbama važećih direktiva i kao takav on “nije izmijenjen”. Tako je slijedeće tumačenje zasnovano na članu 16. Nacrta Direktive, koji sadrži niz od tri izuzetka od primjene tog Prijedloga. Ti izuzeci se odnose na ugovore koji uključuju civilnu robe i robu dvostruke namjene, obzirom da su ugovori koji uključuju teške odbrambene materijale već ranije tretirani posebnim izuzećem u članu 7. Nacrta Direktive. Izuzetak zbog sigurnosti br. 1: “ugovori proglašeni tajnom” Prvi izuzetak odnosi se na ugovore proglašene tajnom, kada bi objavljivanje obavještenja odavalo osjetljive, vojne informacije, a kada je ugovor tako osjetljive prirode da se ne smije objavljivati obavještenje. Samo činjenica da se planira takav ugovor je tajna. Primjer: Zaljevski rat. Objavljivanje ugovora o kupovini šatora otpornih na toplotu bi moglo iračkim tajnim službama dati naznake o tome koliko vojnika britanske trupe šalju u Zaljev. Još jedan primjer može biti neka tajna misija koja zahtijeva nabavku posebne robe. Javno oglašavanje takve nabavke je ravno javnom oglašavanju tajne misije.

43 “Direktive se ne primjenjuju na ugovore o javnoj nabavci kada su ugovori proglašeni tajnom, kada njihovo izvršenje mora biti popraćeno posebnim sigurnosnim mjerama u skladu sa zakonima, propisima i administrativnim odredbama vežećim u toj zemlji-članici, ili kada to zaštita osnovnih sigurnosnih interesa te države zahtijeva.”


- 131 -

Ukazano je na to da se potreba za tajnošću ne mora neophodno tumačiti usko samo kao odredba koja se odnosi na objavljivanje ugovora.44 Ona također može uključivati svaki aspekt ili zahtjev Direktive koji bi imao negativan efekat na tajnost. Primjeri takvih aspekata su zahtjev za dostavljanje istih informacija svim kandidatima kada je u pitanju određeni ugovor ili zahtjev slanja izvještaja komisiji kod upotrebe nekonkurentnih postupaka.

Član 296. (1) (a) navodi informacije koje se smatraju tajnom radi državne sigurnosti. Kako je ranije objašnjeno, član 7. Nacrta Direktive odnosi se na cijeli član 296., koji uključuje i stav (1) (a) tog člana. Tako izuzetak zbog sigurnosti br. 1 “ugovori proglašeni tajnom” uključuje aspekte izvan predmeta člana 296. (1) (a), kao što su akspekti koje uključuju izuzeci kao član 30. EZ. Izuzeci iz Zakona EZ moraju se usko tumačiti.45 Oni su predmet detaljne kontrole u obliku testa proporcionalnosti.46

Tako se pretpostavlja da će u praksi prvi sigunosni izuzetak za “ugovore proglašene tajnom” vjerovatno biti prihvaćen u izuzetnim kriznim slučajevima ili u predratnom stanju. To ne znači da se taj izuzetak ne može primijeniti i izvan takvih situacija. Uz to, koncept krize također može uključivati ozbiljne situacije u miru, kao što je kidnapovanje iz 70-ih godina u Entebeu i Mogadišu. Ipak, malo je vjerovatno da će se smatrati dovoljno proporcionalnim kada te situacije na postoje. Postoje dva glavna argumenta za ovu predpostavku.

Prvo, postoji mogućnost zloupotrebe. Ovakav izuzetak se ne primjenjuje na teške odbrambene materijale i usluge vezane za njih obzirom da su oni već uključeni u još posebniji izuzetak. Tako se on primjenjuje na civilne robe i robe dvostruke namjene47 i slične radove i usluge. Skora svaka aktivnost vezana za nabavku koju vrši organ za nabavke u odbrambene svrhe u vezi sa ovakvim ugovorima može potpadati pod ovaj izuzetak radi sigurnosti. Time bi šire tumačenje bilo suprotno uključenju nabavke civilnih roba i usluga, kao i roba i usluga dvostruke namjene pod jurisdikciju agencija za nabavku u odbrambene svrhe. Jasan prikaz tog uključivanja jeste član 5. (1) (a) Direktive o nabavci roba48 i činjenica da organi za nabavku u svrhu odbrane zemalja-članica jesu

44 S. Arrowsmith, vidi gore 2, 152. 45 Slučaj C-222/84, Johnston, vidi gore 18, paragraf 26. Vidi također slučaj C-13/68, Salgoil, vidi gore 21, 192. 46 Slučaj C-72/83, Campus Oil Limited v. Minister for Industry and Energy, [1984] ECR 2727, 2764, [1984] 3 CMLR 544, 558. Ovaj test ima tri elementa. Prvo, ta mjera mora zadovoljavati cilj osiguranja javne sigurnosti. Drugo, ta mjera mora biti adekvatna, odnosno, da “ne postoji nijedna druga mjera, koja je manje restriktivna sa stajališta slobodne razmjene roba, a koja može postići isti rezultat”. Treće, pozitivan efekat na tu mjeru s ciljem zadovoljenja sigurnosnih zahtjeva mora biti balansiran sa negativnim efektom na inteno tržište. A.G. van Gerven u slučaju C-159/90, SPUC v Grogan [1991] ECR I-4685 citira G. de Búrca, “The Principle of Proportionality and its Application in EC Law”, (1993.) 13 Yearbook of European Law 105, 113 uključujući i kontraverzni treći element. Također pozitivno mišljenje o ovom trodijelnom testu (zasnovano na istom testu njemačkog upravnog zakona, vidi P. P. Craig i G. de Búrca, EU Law, (OUP: Oxford, 2 ed. 1998), 350): J. Schwarze, European Administrative Law (Sweet & Maxwell: London, 1992), 712. Ostali elementi podliježu kontroli Suda, a to su legitimna očekivanja, principi nediskriminacije i transparentnosti. 47 Materijali koji se mogu koristiti i za vojne svrhe i civilne svrhe nisu na listi u skladu sa članom 296. (2). 48 “Naslovi II, III i IV i članovi 6. i 7. primjenjuju se na ugovore o javnoj nabavci roba: - koje dodjeljuje ugovorni organ […], uključujući ugovorne organe navedene u aneksu I u polju odbrane […]”.


- 132 -

nabrojani kao ugovorni organi u aneksima te Direktive. Uz to, član 7. Nacrta Direktive eksplicitno podvodi nabavne aktivnosti odbrambenih nabavnih agencija pod režim nove Direktive. Ograničavajući izuzetke samo na krizne situacije, potrebno je pokušati izbjeći situaciju u kojoj će ovaj izuzetak postati glavna “rupa u zakonu” za agencije za nabavku u odbrambene svrhe kako bi one izbjegle primjenu Direktive na civilne robe i robe dvostruke namjene.

Drugo, šire tumačenje bi izbrisalo diferencijaciju iz člana 296. (1) (b) između civilnih roba i roba za dvostruku namjenu sa jedne strane, i teških odbrambenih materijala sa druge strane. Ponovo, izuzetak zbog sigurnosti primjenjuje se uglavnom na ugovore o civilnoj robi i robi dvostruke namjene. Ugovori za teške odbrambene materijale su ugovori koji uglavnom zahtijevaju određen stepen tajnosti. Ostali ugovori uglavnom to ne zahtijevaju. Da je zakonodavac namjeravao da uključi opći izuzetak za sve nabavne aktivnosti organa za nabavku u polju odbrane, kada je u pitanju primjena Direktive, zakonodavac bi u tu svrhu formulirao jedan jasan i nedvosmislen izuzetak.49 Činjenica da zakonodavac nije uključio takav jedan izuzetak, ni u važeće Direktive ni u Nacrt Direktive, jasno ukazuje na to da zakonodavac želi se Direktive primjenjuju na civilne robe i robe dvostruke namjene koje nabavljaju organi za nabavku u polju odbrane. U protivnom je zakonodavac mogao uključiti opći izuzetak bez uključivanja izuzetka za teške odbrambene materijale. U tom slučaju šire tumačenje tog izuzetka iz člana 16. Nacrta Direktive bi predstavljalo glavni put pravdanja izuzetka u vezi sa teškim odbrambenim materijalima. Svrha tog izuzetka jeste korištenje samo u svrhu isključivo ratnih ili kriznih situacija. Izuzetak zbog sigurnosti br. 2: “posebne sigurnosne mjere” Drugi izuzetak primjenjuje se kada izvršenje određenog ugovora mora biti popraćeno posebnim sigurnosnim mjerama u skladu sa zakonom, propisima ili administrativnim odredbama važećim u toj određenoj zemlji-članici. Izuzetak uključuje i odbranu, ali nije izričito ograničen samo na nju. On se može odnositi i na osjetljivu robu, kao što je oprema za borbu protiv kriminala ili terorizma, koja bi se mogla zloupotrijebiti u druge svrhe.50 Izuzetak se primjenjuje samo na ugovore o nabavci civilnih roba i roba dvostruke namjene.

Izuzeci se moraju uže tumačiti51 i podliježu striktnim testovima proporcionalnosti. To znači da izuzetak mora biti odgovarajući i neophodan kako bi se postiglo

49 Vidi na primjer član XXI Općeg sporazuma o tarifama i trgovini - GATT (vidi također član XIV bis Općeg sproazuma o trgovini i uslugama i član 73. Sporazuma o aspektima trgovine po pitanju prava o intelektualnoj svojini - TRIPS): “Ništa u ovom Sporazumu nije osmišljeno […] kako bi se ugovornim organima onemogućilo da djeluju na svaki način koji smatraju potrebnim a u svrhu zaštite svojih esencijalnih sigurnosnih interesa […] (ii) vezano za prodaju oružja, municije, i ostalih ratnih materijala kao i za promet drugim robama i materijalima koji se sprovodi diretkno ili indirektno u svrhe nabave u vojne svrhe; […].” [sa naglaskom]. 50 Primjer predlaže Arrowsmith, vidi gore 2, 153. 51 Slučaj C-222/84, Johnston, vidi gore 18, paragraf 26. vidi također slučaj C-13/68, Salgoil, vidi gore 21, 192.


- 133 -

zadovoljenje sigurnosti. Ovaj drugi zahtjev u stvari znači da ne smije postojati ni jedna druga mjera koja je manje štetna za interno tržište od tog izuzetka.

U slučaju Evans Medical52 Sud je naveo da ovaj izuzetak ne uključuje dostavu lijekova. Sud je predložio da se prevencija zloupotrebe osjetljivih materijala može postići otvorenim ili ograničenim postupkom53 uzimajući u obzir sposobnost kompanije da obezbijedi adekvatnu sigurnost kao jedan od kriterija za dodjelu ugovora. U suprotnome, ugovorni organi bi jednostavno mogli navesti stroge sigurnosne standardne unutar minimalnih specifikacija tog ugovora. Isti argument primjenjuje se na ostalu osjetljivu opremu. Tako se ovaj izuzetak može koristi samo kada je izuzetak jedini način postizanja prevencije zloupotrebe osjetljivih materijala. Zemlje-članice koje se pozivaju na taj izuzetak moraju dokazati da se taj cilj ne može postići drugim sredstvima, kakva su sredstva na koja ukazuje Sud. Izuzimanje od primjene Direktive je drastična mjera koja neće tako jednostavno proći test proporcionalnosti. Izuzetak zbog sigurnosti br. 3: “osnovni sigurnosni interesi” Treći izuzetak se primjenjuje u slučaju kada zaštita osnovnih interesa zemlje-članice to zahtijeva. Na ovaj izuzetak se zemlja-članica može osloniti kada želi vršiti nabavku od državne kompanije u svrhu održavanja određenih “industrijskih djelatnosti” iz strateških razloga. Ovaj izuzetak se odnosi samo na civilne robe i robe dvostruke namjene.

Ovaj izuzetak se treba tumačiti kao izuzetak koji uključuje iste okolnosti kao i sigurnosna derogacija vezana za propise o slobodnoj razmjeni iz člana 30. EZ koji uključuje državnu sigurnost, kao dio jednog šireg koncepta javne sigurnosti, kao razlog za derogiranje Sproazuma. U slučaju Campus Oil Sud je presudio, u vezi sa Republikom Irskom, da se ti sigurnosni interesi mogu implementirati i ekonomskim putem. Slučaj je tretirao pravilo po kome uvoznici sirove nafte moraju kupovati 35% potrebnih materijala samo od irskih rafinerija. Ipak, ova presuda ima limitiranu primjenu.

Opet, izuzetak se mora tumačiti uže.54 Tako u ovom slučaju državna industrijska ili tehnološka djelatnost, kada su u pitanju civilne robe ili usluge i robe ili usluge dvostruke namjene, mora biti u opasnosti od zatvaranja ili prestanka rada, ako ne bude imala narudžbe od državnog organa koji vrši nabavku u polju odbrane. Bez tog ponuđača, na primjer, taj organ bi morao nabavljati tu robu iz inostranstva. Ta djelatnost mora biti jedinstvena za neku malu zemlju ili taj ponuđač mora biti jedini ponuđač u određenoj regiji zemlje-članice sa velikom teritorijom, npr. Francuska ili Švedska. Većina nabavke

52 Slučaj C-324/93, R. v. Secretary of State for the Home Department ex parte Evans Medical, [1995] ECR I-563; [1996] 1 CMLR 53. 53 Sve Direktive uključuju otvoreni, organičeni i pregovarački postupak. Nacrt prijedloga uvodi i novi postupak koji se zove “konkurentski dijalog”, vidi Odjeljak V “Postupci”, naročito član 28. 54 Slučaj C-222/84, Johnston, vidi gore 18, paragraf 26. Vidi također slučaj C-13/68, Salgoil, vidi gore 21, 192.


- 134 -

teških odbramenih materija će zadovoljiti ovaj zahtjev.55 Taj izuzetak se, ipak, primjenjuje na civilne robe i usluge ili robe i usluge dvostruke namjene gdje uglavnom postoji više od samo jednog ponuđača za većinu proizvoda. Tako će se ovaj izuzetak primjenjivati samo na limitiran broj tržišta.

Nadalje, ta djelatnost mora biti relevantna za državnu sigurnost, jedini državni ponuđač za naftu, na primjer, će zadovoljiti ovaj zahtjev, obzirom da je nafta neophodna kako bi se tenkovi kretali. Jedini ponuđač u zemlji, na primjer, sira, neće zadovoljiti ove zahtjeve, obzirom da vojnici mogu umjesto sira jesti i nešto drugo.56 Tako da se ovaj izuzetak primjenjuje samo na nekoliko proizvoda.

Uz to, prihvatanje ekonomskih sredstava za implemetaciju sigurnosnih ciljeva od strane Suda u slučaju Campus Oil ne mora uvijek neophodno biti primjenjeno u drugim zemljama-članicama. Republika Irska je geografski izolirana i bilo bi teško dostaviti bitnu robu iz drugih dijelova Unije tokom ozbilje krize.57 Uz to, za razliku od većine ostalih zemalja-čanica Irska je neutralna i u teoriji za vrijeme rata ne bi imala saveznike.58 Jednoj zemlji-članici u srcu Evrope, koja je također članica NATO-a, može biti teško opravdati zaštitu sigurnosnih interesa ekonomskim putem. Time se ova presuda može primjenjivati na tek nekoliko zemalja-članica, naime Irsku, Švedsku, Austriju i Finsku.

Konačno, svako pozivanje na ovaj izuzetak će biti predmet strogog testa proporcionalnosti. Taj test proporcionalnosti će uzeti u obzir navedene argumente po pitanju tržišta, proizvoda i neutralnosti. Izuzimanje od primjene Dikretive vjerovatno neće biti prihvaćeno kao nešto što je neophodno, kada određena industrijska djelatnost nije krucijalna za odbranu ili kada tu robu može bez problema dostaviti susjedni NATO saveznik. Tako će pozivanje na ovaj izuzetak biti jako teško prihvaćeno od strane Suda.

Ovaj izuzetak zbog sigurnosnih razloga se može tumačiti kao pokrivanje situacije navedene u članu 297. EZ. Argument za ovo tumačenje jeste da u protivnom, ove situacije nisu uopće tretirane Direktivom, i da bi tako i u ratnom periodu agencije za nabavku u polju odbrane morale nabavljati civilne robe i robe dvostruke namjene na osnovu Dirketive. Ipak, postoje dva argumenta protiv ovakvog tumačenja. Prvo, zakonodavac je mogao uključiti izuzetak koji

55 Vidi dio o svakoj zemlji: Francuska, Njemačka i Velika Britanija i odjeljak I: M. Trybus, European Defence Procurement Law, vidi gore 4. 56 Slučaj C-231/83, Cullert v Centre Leclerc [1985] ECR I-306, 313, [1985] 2 CMLR 524, 535 A.G. Verloren van Themaat pominje paragrafe 34 i 47: Campus Oil i navodi da: “oslanjanje na javnu sigurnost se može opravdati jedino ako je taj proizvodni kapacitet neophodan za ispravno funkcioniranje javnih institucija u Irskoj, osnovne javne službe i čak i za opstanak njenih stanovnika.” 57 Vidi A. G. Slynn u slučaju C-72/83, Campus Oil, supra note 36, 2764, i argumente Vlade Republike Irske, 2735. 58 Vidi argumente Irish National Petroleum Corporation Limited u slučaju Campus Oil, vidi gore 36, 2738, pominje se “Austrija, Barbados, Kipar, Jamajka, Novi Zeland i Tajland koji su u geopolitičkoj i ekonomskoj situaciji sličnoj Irskoj” i koji “svi smatraju svoje rafinerije esencijalnim elementom državne sigurnosti.” Zbog člana 297. princip solidarnosti unutar Zajednice bi semogao javiti za vrijeme kriznih ili ratnih situacija. Ovaj princip zahtijeva da zamlje-članice pomažu jedna drugoj kao i što jeste jedan od razloga osnivanja Unije, vidi slučaj C-77/77, BP v. Komisija [1978] ECR I-1513, [1978] 3 CMLR 174, paragraf 15.


- 135 -

se direktno poziva na član 297. kako je to uradio sa članom 296. Zakonodavac to nije uradio ni u važećim Direktivama ni u Nacrtu Direktive. Drugo, situacije u članu 297. su već dovoljno obrađene u sigurnosnim izuzecima. U ovakvim situacijama derogacije će lako biti prihvaćene kao proprocionalne. Izuzeci u Sporazumu i Direktivama Ovi izuzeci iz Direkiva nisu izuzeci iz Sporazuma. To je bitna razlika između izuzetaka iz člana 2. (1) (b) Direktive o nabavci roba i člana 16. Nacrta Direktive s jedne strane, i člana 4. (1) Direktive o nabavci usluga i člana 7. Nacrta Direktive s druge strane.

Ovi drugi su izuzeci koji imaju svoj ekvivalent u Sporazumu: član 296. Time se mogućnost pozivanja na neki izuzetak u vezi sa nabavkom teških odbramenih materijala i za njih vezanih usluga, ako državna sigurnost to zahtijeva, primjenjuje i na Direktivu i Sporazum.

Suprotno tome, izuzeci iz člana 2. (1) (b) Direktive o nabavci roba, člana 4. (b) Direktive o nabavci radova, člana 4. (2) Direktive o nabavci usluga, člana 10. Komunalne Direktive i člana 16. Nacrta Direktive nemaju direktni ekvivalent u Sporazumu. Jedan primjer kada ova razlika može postati bitna jeste potreba za tajnošću ugovora kojom se opravdava neoglašavanje ugovora u Službenom glasniku pozivanjem na prvi izuzetak iz člana 16. Nacrta Direktive. Ista potreba za tajnošću, ne mora biti dovoljna kako bi se pozvali na član 30. EZ, i kako bi se nametnuo uslov da će se uzeti u obzir samo domaći ponuđači. Postoji mogućnost da se osigura tajnost, čak i ako se ugovor dodjeljuje ponuđačima i iz drugih zemalja-članica, time što će se u ugovor uključiti klauzule o tajnosti. Obzirom da se Sporazum mora primjenjivati čak i kada se primjenjuje neki izuzetak iz Direktiva, efekat ovog drugog je limitiran. Ugovori međunarodnih organizacija u polju odbrane Najbitniji primjer za izuzetak kada su u pitanju međunarodne organizacije nalazi se u članu 4. (c) Direktive o nabavci roba.

Ova Direktiva se ne primjenjuje na ugovore o javnoj nabavci roba koje reguliraju različita pravila za postupke nabavki i koji se dodjeljuju [...] (c) prema posebnim pravilima i postupcima međunarodnih organizacija.

Član 5. (c) Direktive o nabavci radova i član 5. (c) Direktive o nabavci roba su slični ovom članu. Član 17. (c) Nacrta Direktive ima isti tekst kao članovi u Direktivama.59 Prema Memorandumu sa objašnjenjima, član 17. Nacrta Direktive je isti kao važeći propisi i “usvaja te propise bez izmjene njihovog

59 Ova Direktiva se ne primjenjuje na ugovore o javnoj nabavci roba koje reguliraju različita pravila za postupke nabavki i koji se dodjeljuju [...] (c) prema posebnim pravilima i postupcima međunarodnih organizacija.


- 136 -

obima”. Tako se smatra da se slijedeće tumačenje važećih Direktiva primjenjuje jednako i na Nacrt Direktive. Historija Javljanjem novih evropskim međunarodnih organizacija u području nabavke u odbrambene svrhe, kao što su Organizacija za združenu nabavku naoružanja (OCCAR – Organisation for Joint Armaments Procurement)60 i Zapadno evropska grupa za naoružanje (WEAG – Western European Armaments Group),61 ovaj izuzetak bi mogao dobiti veću važnost. Ovaj drugi je organiziran unutar Zapadno evropske unije (WEU – Western European Union) i ima za cilj stvaranje Evropske agencije za naoružanje (EA – European Armaments Agency) i funkcionira na osnovu obavezno primjenjivih pravila.62 Jedan dio te Unije, Zapadno evropska organizacija za naoružanje (WEAO – Western European Armaments Organisation), dijeli pravni subjektivitet sa WEU. Nabavku materijala će obavljati članice unutar WEAG-a, a ne WEAG kao međunarodna organizacija.63 OCCAR – EA su također predložili set pravila za svoje članice.

Te organizacije bi mogle koristiti izuzetak koji se nalazi u članu 17. (c) Nacrta Direktive za izuzimanje svih njihovih nabavki, teških materijala, lakih materijala i civilnih materijala od primjene Direktiva. Tako bi utjecaj novog tumačenja člana 296. (1) (b) mogao biti kompromitiran u praksi. Ove organizacije mogu ne samo napraviti svoja pravila za nabavku kada su u pitanju teški odbrambeni materijali već mogu postati prijetnja za aquis communautaire kada su u pitanju nabavka sredstava dvostruke namjene i civilnih sredstava. Nabavka državnih organa u polju odbrane koju sada reguliraju Direktive bi mogla biti izuzeta iz Direktive, ako odgovornost za takve organe pređe na nove međunarodne organizacije.

60 Skraćenica od francuskog naziva “Organisme conjoint de coopération en matière d’armement”. Sjedište se nalazi u Bonu. Četiri države članice su Francuska, Njemačka, Velika Britanija i Italija. Španija i Švedska su se pridružile “1998. pismom namjere”. Belgija i Holandija su se prijavila za članstvo. Vidi H. J. Prieß, vidi gore 2, 322-323; M. Trybus, European Defence Procurement Law, vidi gore 4, 20. 10 septembra 1998. godine ministri odbrane zemalja učesnica potpisali su OCCAR sporazum u Farnboroughu, vidi: http://defence-data.com/f98/pagefa46.htm. 61 See Prieß, vidi gore 2, 321 - 322; M. Trybus, European Defence Procurement Law, vidi gore 4, 18 -20 i 31 - 44. 62 Punopravne članice WEAG su Austrija, Belgija, Češka, Danska, Finska, Francuska, Njemačka, Grčka, Mađarska, Italija, Luksemburg, Holadija, Norveška, Poljska, Portugal, Španija, Turska, Ujedinjeno Kraljevstvo, vidi: http://www.weu.int/weag/index.html. 63 Za WEAG vidi: M. Trybus, European Defence Procurement Law, vidi gore 4, Dio II “The Western European Armaments Group and the European Defence Equipment Market as a Model for Regulating Defence Procurement”, p. 31 - 45.


- 137 -

Tumačenje Međunarodna organizacija u smislu člana 17. (c) Nacrta Direktive se mora tumačiti kao organizacija čiji članovi su samo države ili druge međunarode organizacije. To uključuje ugovore dodijeljene u skladu sa pravilima Ujedinjenjih naroda ili Svjetske banke. Ugovori koje te organizacije dodjeljuju nisu ni u kom slučaju uključeni ovdje, obzirom da oni prema definiciji iz Direktive nisu ugovorni organi.

Pojam međunarodne organizacije mora biti usko tumačen kao pojam organizacije čije članstvo uključuje zemlje koje nisu zemlje-članice EU (treće zemlje). Tako jedna organizacija sa članicama koje su sve članice EU nije međunarodna organizacije u smislu člana 17. (c) Nacrta Direktive. Uz to, dio organizacije koji je formiran od dvije ili više zemalja-članica Evropske unije se prema Direktivama smatra ugovornim organom. To je tako zbog toga što takvo jedno tijelo ili ugovorni organ predstavlja samo zamjenu za ugovorni organ koji je sada reguliran Direktivama i eksplicitno naveden u aneksima.64

Cilj člana 17. (c) Nacrta Direktive nije da pruži zemljama-članicama jako fleskibilan način za izbjegavanje primjene Direktiva. U protivnom, one bi jednostavno mogle osnovati novu međunarodnu organizaciju kako bi izbjegle primjenu Direktiva na veći dio njihovih nabavnih aktivnosti. Francusko-njemačka agencija za ceste, na primjer, bi onda mogla dodjeljivati ugovore visokih vrijednosti koji su trenutno pokriveni Direktivama, bez primjene tih Direktiva.

Cilj propisa kakav je član 17. (c) Nacrta Direktive jeste da riješi konfliktne slučajeve između Direktiva EZ i propisa drugih međunarodnih organizacija, npr. Eurocontrola ili Evropske prostorne agencije (ESA – European Space Agency). Takvi članovi samo pojašnjavaju to da Unija ne želi da se miješa u nabavne aktivnosti drugih međunarodnih organizacija.

Ovakvo tumačenje korespondira sa članom 307. EZ (raniji 234.).65 Taj član navodi da prava i obaveze iz raznih sporazuma, zaključenih prije stupanja Sporazuma na snagu, između jedne ili više zemalja-članica s jedne strane, i jedne ili više trećih zemalja s druge strane, neće biti pogođeni odredbama Sporazuma. Ovo vrijedi za sporazume koji su sklopljeni nakon stupanja Sporazuma na snagu. Samo sporazumi sa trećim zemljama neće biti pogođeni. Svi postojeći sporazumi između zemalja-članica koji nisu u skladu

64 Direktive sadrže anekse koji navode ugovorne organe na koje se primjenjuju direktive. Ta lista je neiscrpna i služi za ilustraciju. 65 Član 307. navodi: “[1] Prava i obaveze koji proizilaze iz sporazuma zaključenih prije 1. januara 1958. godine ili, za Zemlje pristupnice, prije datuma njihovog pristupa, između jedne ili više Zemalja-članica s jedne strane, i jedne ili viže trećih zemalja s druge strane, neće biti izmijenjene Sporazumom. [2] U onom obimu u kojem ti sporazumi nisu u skladu sa Sporazumom, zemlja-članica ili Zemlje u pitanju će poduzeti odgovarajuće korake kako bi eliminirale uspostavljene nepravilnosti. Zemlje-članice će, tamo gdje je to neophodno, pomagati jedna drugoj u ovom poslu, i gdje to bude moguće, usvojiti, zajednički stav. [3] Pri primjeni argumenata iz prvog paragrafa, Zemlje-članice će uzeti u obzir činjenicu da prednosti dodijeljene ovim Sporazumom svakoj zemlji-članici čine sastavni dio Zajednice, te su time neodvojivo vezane za formiranje zajedničkih institucija, dajući im ovlasti i iste privilegije kao i Zemljama-članicama.” [sa naglaskom].


- 138 -

sa Sporazumom moraju se prilagoditi Sporazumu, kako je navedeno u drugom stavu člana 307. To znači da je u svakom sporazumu između zemalja-članica koji je zaključen nakon stupanja Sporazuma na snagu, bez učešće trećih zemalja, a koji nije kompatibilan sa Sporazumom, Sporazum EZ superiorniji. Tako organizacije kao OCCAR- E.A. moraju slijediti Direktive pri vršenju svojih nabavnih aktivnosti, osim ako ne koriste neki drugi izuzetak. Ostali izuzeci Ostali izuzeci iz Direktiva su manje značajni kada je u pitanju nabavka u polju odbrane. Ti izuzeci uključuju izuzetke za ugovore vezane za međunarodne sporazume koji uključuju druge zemlje,66 ugovore vezane za međunarodne sporazume o stacioniranju trupa,67 ugovore za kupovinu zemljišta, dostava od strane nekog drugog ugovornog organa u skladu sa ekskluzivnim pravima68 i ugovore za nabavku radova javne stambene izgradnje.

Izuzeci vezani za ugovore na osnovu međunarodnih sporazuma o stacioniranju trupa iz člana 4. (b) Direktive o nabavci roba, člana 5. (b) Direktive o nabavci radova i člana 5. (b) Direktive o nabavci usluga prima facie izgledaju kao da imaju određeni značaj za nabavke koje vrše organi za nabavku u polju odbrane. Ipak, izgleda da ti izuzeci nemaju mnogo praktičnog značaja i da nikada nisu bili predmetom sudske ili akademske analize.69 Može se pretpostaviti da su oni posebno pravljeni za američke, britanske, francuske ili neke druge trupe stacionirane u Njemačkoj. Na osnovu njihovog teksta, oni se također primjenju na njemačke trupe stacionirane u Holandiji. Član 17. (b) Nacrta Direktive sadrži stav kojim, u skladu sa Memorandumom sa objašnjenjima, “prilagođava te odredbe bez izmjene njihovog obima”. Tako je ovaj izuzetak također dio Nacrta Direktive. Razumljivo je da američke trupe stacionirane u zemlji-članici trebaju biti izuzete od primjene Direktiva. Te trupe nisu dio javnog organa zemlje-članice. Objašnjenje za izuzimanje trupa jedne zemlje-članice stacioniranih u drugoj zemlji-članici, ipak nije jasno. Ove Direktive, koje podliježu drugim izuzecima, bi trebale time pokriti nabavku za te trupe. Nacrt Direktive bi trebao to detaljnije pojasniti.

66 Član 4. (a) Direktive o nabavci roba, 5. (a) Direktive o nabavci usluga, 5. (a) Direktive o nabavci radova. 67 Članovi 4. (b) Direktive o nabavci roba, 5. (b) Direktive o nabavci usluga, 5. (b) Direktive o nabavci radova. 68 Član 2. (2) Direktive o nabavci roba. 69 Vidi Arrowmith, vidi gore 2, 155.


- 139 -

Zaključci Važeće Direktive javnih nabavki i Nacrt Direktive sadrže izuzetke vezane za državnu sigurnost i odbranu. Zakonodavac je morao uključiti te izuzetke kako bi balansirao interese evropskog internog tržišta sa državnim sigurnosnim interesima zemalja-članica.

Član 296. (1) (b) EZ stvara osnovu za izuzetak teških odbramenih materijala u Direktivama. Sud je pojasnio u slučaju Komisija v. Španija da član 296. (1) (b) mora biti usko tumačen. Ovaj član ne predstavlja automatsko izuzeće teških odbramenih materijala od primjene Sporazuma, već mora biti posebno opravdan od strane zemlje-članice, koja time nosi teret dokazivanja tog argumenta kao i pravdanja upotrebe izuzetka. Važeća Direktiva o nabavci roba sadrži automatsko izuzeće teških odbramenih materijala koje se ne zahtijeva Spraozumom. Tekst člana 7. Nacrta Direktive izgleda da to uzima u obzir. Time je namjera da se nova Direktiva u principu primjenjuje na teške odbrambene materijale, osim ako se zemlja-članica ne poziva na izuzetak radi državne sigurnosti što podliježe kontroli od strane Suda. To je značajna izmjena. Nije jasno da li su Komisija i zemlje-članice u potpunosti svjesne posljedica: primjena Direktiva na teške odbrambene materijale, bez prilagodbe koja uzima u obzir specifične karakteristike odbrambenog sektora. Te specifične karakteristike zahtijevaju uvođenje posebne Direktive za nabavku u polju odbrane.

Uz to, Direktive sadrže određene izuzetke vezane za državnu sigurnosti i tajnost koji dozvoljavaju zemljama-članicama derogiranje Direktiva u izuzetnim okolnostima. Te okolnosti moraju biti usko tumačene i one se primjenjuje na civilnu robu i robu dvostruke namjene, radove i usluge. Kako bi se pozivala na taj izuzetak zemlja-članica mora opravdati i dokazati te okolnosti za svaki pojedini slučaj.

Na osnovu tretmana međunarodnih organizacija u sporazumu, izuzeci po pitanju međunarodnih organizaciju i u Direktivama moraju se tumačiti kao izuzeci koji su ograničeni na organizacije koje uključuju treće zemlje. Aktivnosti novih međunarodnih organizacija koje formiraju zemlje-članice Unije trebaju se provoditi na osnovu Direktiva o nabavkama EZ, osim ako se ne primjenjuje neki drugi izuzetak. Izuzetak vezan za sporazume o stacioniranju trupa bi se samo trebao primjenjivati za trupe trećih zemalja stacionirane u zemlji-članici a ne trupe zemalja-članica stacionirane u drugoj zemlji-članici.

Zakonodavac trenutno razmatra Nacrt Direktiva. Izmjene važećeg teksta su moguće i potrebne. Odluka se očekuje u prvom dijelu 2003. godine. Direktiva se neće primjenjivati kroz državne zakone zemalja-članica prije kraja 2004. godine. Mogući su i problemi pri implementaciji. Vrijeme će pokazati da li je zakonodavac kreirao odgovarajući pravni okvir koji će očuvati evropsku osnovu za odbrambenu industriju ili je Evropi potrebna Direktiva za nabavku u odbramene svrhe.

www.javnenabavke.ba


Procjena novog zakonodavnog paketa o javnoj nabavci

Sue Arrowsmith

Procjena novog zakonodavnog paketa o javnoj nabavci Sue Arrowsmith

- 143 -

1. Uvod Namjena ovog članka je da pruži sažetu procjenu propisa Zajednice o javnoj nabavci1 koji je nedavno usvojen. Zajednica je u martu 2004. godine usvojila dvije nove direktive2 koje će skoro u potpunosti zamijeniti sekundarnu legislativu za javne nabavke i dovesti do značajnih promjena. Komunike Komisije “Javna nabavka u Europskoj uniji”3, postavlja dva glavna cilja ovog zakonodavnog paketa: pojačavanje fleksibilnosti pri razmatranju “novih praksi ili realnog stanja na tržištu” i “pojednostavljivanje” važećih pravila4. Promjene se većim dijelom odnose na ova dva cilja, ali i na druge, na primjer, nove propise o postupcima nabavke u svrhu borbe protiv kriminala.

Ovaj članak analizira ključne promjene i procjenjuje u kojoj mjeri nove mjere ostvaruju planirane zadatke. Članak prvo postavlja pozadinu reformi (sekcija 2). Potom, članak analizira najznačajnije promjene, baveći se postupcima dodjele ugovora i specifikacijama (odjeljak 3-7), promjenama u pokrivenosti (odjeljak 8-11), i sekundarne politike (odjeljak 12). Na kraju, razmatra u kojoj mjeri su ostvareni ključni zadaci reforme (odjeljak 13). 2. Historija Smatra se da je diskriminatorna javna nabavka uzrokovala značajne smetnje trgovini5. Diskriminatorna javna nabavka i drugo kažnjivo ponašanje je zabranjeno Sporazumom EZ6 i Sporazum, također, postavlja pozitivne obaveze o objavljivanju ugovora, sa ciljem sprečavanja diskriminacije.7 Pored toga, direktive reguliraju postupke dodjele većih ugovora. Ove direktive od subjekata zahtijevaju da poštuju transparentne postupke,8 sa ciljem sprečavanja i nadzora diskriminatornih radnji i obezbjeđujući natjecanje diljem Zajednice. Ugovori javnih tijela su uglavnom predmet jedne od tri direktive, Direktive o nabavci radova 93/37/EEZ, Direktive o nabavci roba 93/36/EEZ ili 1 Pomenute teme su detaljnije obrađene u drugom izdanju djela; Arrowsmith, The Law of Public and Utilities Procurement. 2 Direktiva 2004/18/EZ Europskog Parlamenta i Vijeća od 31. marta 2004. o koordinaciji postupaka za dodjelu ugovora o javnoj nabavci radova, ugovora o javnoj nabavci roba i ugovora o javnoj nabavci usluga Službeni glasnik 2004., L-134/114 i Direktiva 2004/17/EZ Europskog Parlamenta i Vijeća od 31. marta 2004. koja koordinira postupke nabavke za organe koji djeluju u sektorima vode, energije, transporta i poštanskih usluga Službeni glasnik 2004., L-134/1. 3 Europska Komisija, Komunike, Javna nabavka u Europskoj uniji, COM (98)143. 4 Ibid. p. 3. 5 Iako mnogi smatraju da ovaj problem nije ozbiljan u tolikoj mjeri u kojoj to smatra EZ: vidi, skorašnji rad, Madsen, “Re-opening the debate on the lack of impact of E.U.-tenders on the openness of public procurement” 11 PPLR (2000), 256. 6 Vidi Arrowsmith, “The application of the EC Treaty rules to public and utilities procurement”, 4 PPLR (1995), 225. 7 Vidi, naročito, slučaj C-324/98, Teleaustria Verglags GmbH and Telefonadress GmbH v. Telekom Austria AG [2000] ECR I-10745. 8 Vidi općenito, Arrowsmith, The Law of Public and Utilties Procurement (Sweet & Maxwell, 1996); Lee, Public Procurement (1992); Trepte, Public Procurement in the ECC (CCH, 1993); Weiss, Public Procurement in European Community Law (1993); Bright, Public Procurement Handbook (Wiley, 1994); Fernández Martín, The EC Public Procurement Rules (OUP, 1996); Medhurst, EU Public Procurement Law (Blackwell, 1997).


- 144 -

Direktive o nabavci usluga 92/50/EEZ9 (direktive “klasičnog sektora”). Ugovore koje se odnose na sektore u oblasti voda, energije, saobraćaja i telekomunikacija, regulira Komunalna Direktiva 93/38/EEZ10. Ovo se ne odnosi samo na javna tijela već i privatne organe sa posebnim ili ekskluzivnim pravima, koji se smatraju podložnim uticaju vlade.

Komisija je 1996. izdala “Zelenu knjigu”, Public Procurement in the European Union: Exploring the Way Forward11 kako bi izdala debatu o politici javnih nabavki. Cilj nije bio izazivanje promjena širokih razmjera, naprotiv, u dokumentu se navodi da “[a] je u oblasti javnih nabavki postavljen potpun legislativni radni okvir” i da “[b] је u tom okviru poželjan period stabilnosti, što znači da mu svrha nije izazivanje fundamentalnih promjena”.12 Umjesto toga, predviđalo se da će ciljna pitanja (kao što je obuka i informacije) biti postavljena najvećim dijelom putem praktičnih mjera.13 U svakom slučaju, debata lansirana Zelenom knjigom je na kraju dovela do izmjena u nacrtu zakona: u Komunikeu koji je slijedio, Javna nabavka u Europskoj uniji14, Komisija je na osnovu dobijenih odgovora prihvatila da je legislativa potrebna iz dva glavna razloga. Prvi je bio zbog “pojednostavljivanja”, koje je obuhvatalo pojašnjavanje15 i, gdje je to potrebno, dopune zakona sa ciljem smanjivanja složenosti pravila.16 Drugi je bio povećavanje fleksibilnosti pri uzimanju u obzir “novih praksi ili realnog stanja na tržištu”17, mahom u odnosu na e-nabavke, partnerstava između javnog i privatnog sektora i liberalizacije komunalnog sektora.

Tako je 15. maja 2000. godine Komisija predstavila dva nacrta. Jedan se odnosio na nove konsolidovane direktive za ugovore regulirane direktivama o nabavci radova, roba i usluga, a drugi na direktivu koja bi zamijenila aktuelnu komunalnu direktivu. Nakon skoro četverogodišnjeg legislativnog procesa koji je uključivao i postupke pomirenja, nove direktive su usvojene 2004. godine. To su Direktive 2004/18/EZ (za ugovore pokrivene trenutnim18 direktivama o nabavci radova, roba i usluga) – od sada nova Direktiva klasičnog sektora, ili

9 Direktiva 92/50/EEZ (Direktiva o nabavci usluga), Službeni glasnik 1992., L-395/33, izmijenjena direktivom 97/52/EZ, Službeni glasnik 1997., L-328/1; Direktiva 93/36/EEZ (Direktiva o nabavci roba), Službeni glasnik 1993., L-199/1, izmjenjena Direktivom 97/52/EZ; Direktiva 93/37/EEZ (Direktiva o nabavci radova), Službeni glasnik 1989., L-395/33, izmjenjena Direktivom 92/50/EEZ supra, se bavi sprovođenjem. 10 Direktiva 93/38/EEZ, Službeni glasnik 1993., L-199/84, izmijenjeno Direktivom 94/22/EEZ, Službeni glasnik 1994., L-164/3 i Direktiva 98/4/EZ, Službeni glasnik 1998., L-101/1. Sprovođenje se vrši po Direktivi 92/13/EEZ, Službeni glasnik 1992., l-76/7. 11 Europska komisija, Zelena knjiga, Public Procurement in the European Union: Exploring the Way Forward COM (1996) 583 (finalni). 12 Ibid. Para 6. 13 Iako se u Zelenoj knjizi jasno navodi da se Komisija “ne odriče prava na inicijativu”: para 6 Zelene knjige. 14 Citiran Komunike Komisije, vidi gore bilješku 3. 15 Kroz upravljanje. Glavna pomenuta upravljanja se odnose na upravljanje podzakonskih akata, o kojima se raspravlja u odjeljku 12, i upravljanja koncesija: vidi Europska komisija, Commision Communication on Concessions under Community Law od 12. aprila 2000. 16 Ibid. p. 3 17 Ibid. p. 3. 18 Precizno govoreći, nove direktive su također “trenutne” u smislu da su države već iskoristile sva povećanja fleksibilnosti do kojih su one dovele: vidi iznad, u ovom odjeljku.


- 145 -

nova Direktiva za javni sektor – i Direktiva 2004/17/EZ (za komunalije) – od sada nova Komunalna Direktiva.19

Nove direktive su stupile na snagu objavljivanjem20, 1. maja 2004. godine. Nove obaveze navedene u direktivama Zemlje trebaju sprovesti do 31. januara 2006.21 (sa dužim rokom, do 1. januara 2009., za nova pravila na polju poštanskih usluga22). Zemlje su u izvjesnoj mjeri imale korist od ovoga od maja 2004. godine, u smislu ublažavanja postojećih pravila, na primjer, novim postupkom konkurentskog dijaloga, ali u praksi organi neće uživati više fleksibilnosti dok Zemlje izmjenama ne usklade svoje domaće legislative. 3. Konkurentski dijalog23 3.1. Uvod Jedna od najčuvenijih inovacija nove Direktive klasičnog sektora je novi postupak, konkurentski dijalog, koji ima za zadatak da uvede više fleksibilnosti složenim ugovorima. Trenutno se organi moraju služiti formalnim tenderima – bilo da su u pitanju otvoreni postupci (u kojima se svi mogu natjecati) bilo da su u pitanju ograničeni postupci (u kojima ponude mogu predati samo odabrane firme). U navedenim slučajevima kod kojih je pogodno natjecanje, a nije obavezno formalno raspisivanje tendera, pri natjecanju organi moraju poštovati pregovarački postupak, što podrazumijeva obavještenje, natjecanje i dodjelu najboljem ponuđaču, ali dopušta značajnu fleksibilnost u kreiranju postupka, ipak, broj ovakvih slučajeva je ograničen.

Krajem 80-tih godina se u Ujedinjenom Kraljevstvu javila potreba za više fleksibilnosti, naročito kod projekata vođenih pod Private Finance Initiative (dalje u tekstu: PFI). U projektima PFI-a, provizija i raspodjela dobara, kao i finansijska provizija, su povjerene privatnom sektoru, što se nadokanđuje naknadom za korištenje dobara, uglavnom na period preko dvadeset godina. Ovakav pristup se u UK koristi za između ostalog, infrastrukturu prevoza, zatvore, škole, bolnice i smještaj, i susreće se širom EZ. Neki od ovih projekata su koncesije koje su ili isključene iz direktive ili samo blago regulirane24, ali je većina ipak potpuno obuhvaćena Direktivom.

Otvorene i ograničene procedure nisu podesne za većinu ovakvih projekata. Prvo, one organima nakon što natjecanje započne uglavnom ne dozvoljavaju upotrebu sukcesivnih tendera i/ili dijaloga, naročito kod eliminiranja nekih učesnika. Ovo je standardna praksa u UK PFI: kod cijena ponuda je

19 Bilješka 2 iznad. 20 Nova Direktiva javnog sektora član 83.; Nova Komunalna Direktiva član 74. 21 Nova Direktiva javnog sektora član 80. (1); Nova Komunalna Direktiva član 71. (1). 22 Nova Komunalna Direktiva član 71. (1). Vidi odjeljak 10 iznad. 23 Vidi također Brown, “The impact of the new directive on large infrastructure projects: Competitive dialogue or Better the Devil You Know” 13 PPLR (2004), 160; Treumer, “Competitive Dialogue” 13 PPLR (2004), 178. 24 vidi Komisija, Green Paper on public-private partnerships and Community law on public contracts and concessions COM (2004) 327 finalni.


- 146 -

uobičajeno da se predaju samo nacrti ponuda i da se samo neki od njih uvrste u potpunu, finalnu ponudu26. Drugo, otvoreni i ograničeni postupci ne ostavljaju mjesta za dijalog nakon konačnih ponuda. Zatim, broj učesnika - kojih je najmanje 5 u ograničenim postupcima – može biti nesrazmjeran po pitanju troškova.

Kako bilo, nije sigurno da je pregovarački postupak uvijek moguć27. Mogući osnovi su (i) (u izuzetnim slučajevima) da je priroda radova ili usluga, ili mogućih rizika, takva da nije moguće odrediti opću sumu cijena (ugovori o nabavci radova i usluga)28, i (ii) kada je priroda usluga takva da se specifikacije ne mogu utvrditi dovoljno precizno kako bi se mogao koristiti otvoreni ili pregovarački postupak (samo ugovori o nabavci usluga).29 Dakle, značenje ovih provizija nije tačno određeno30, i nije sasvim jasno da li je – s obzirom da se odnosi na nekonkurentske oblike pregovaračkog postupka31 – ovaj postupak predstavlja smetnju te da li ga treba strogo tumačiti. Ovo je važno, jer je kod “nemogućnosti” organa da utvrde specifikaciju obično pitanje u kojoj mjeri je to izvodljivo. Uglavnom je moguće odrediti nekakvu specifikaciju, ali bez daljeg dijaloga to ne mora biti i optimalna specifikacija.

EZ je prihvatila činjenicu da je potrebno više fleksibilnosti mahom zbog uticaja na njene odnose između privatnog i javnog sektora (PPP) u europskoj infrastrukturi transporta,32 i rezultat je novi konkurentski dijalog. 3.2. Osnove za upotrebu konkurenstkog dijaloga Mogućnost primjene konkurentskog dijaloga se utvrđuje, prvo, provjerom člana 28. i 29. postupka dodjele, a potom definicije konkurentskog dijaloga po članu 1. – složeni pristup.

Član 28. postavlja opće pravilo da (kao i do sada) organi moraju koristiti otvorene ili ograničene postupke. Potom iznosi da “u specifičnim okolnostima izričito navedenim u članu 29.” organi mogu koristiti konkurentski dijalog i da “u specifičnim slučajevima i okolnostima na koje se izričito odnose članovi 30. i 31.” mogu koristiti pregovarački postupak. Član 29. (1) navodi: “U slučaju naročito složenih ugovora, kada ugovorni organi smatraju da upotreba otvorenog ili ograničenog postupka neće dovesti do dodjele ugovora, zemlje-

26 O praksi u UK vidi Arrowsmith (Ed.), Public-Private Partnerships and PFI; Braun, “Strict compliance versus commercial reality: The practical application of EC public procurement law to the UK's Private Finance Initiative”, 9 ELJ (2003), 575. 27 Iako se već koristi u praksi u UK PFI: vidi Arrowsmith i Braun, bilješka 26 iznad. 28 Direktiva o nabavci usluga član 11. (2) (b), Direktiva o nabavci radova član 7. (2) (c) (i prošireno na nabavke pod novim pravilima: vidi odjeljak 4). 29 Direktiva o nabavci usluga član 11. (2) (c). 30 Vidi Arrowsmith, “The European procurement rules and public private partnerships: EU policies in conflict?” 37 CML Rev. (2000), 709. 31 Slučaj C-199/85, Komisija v. Italija, [1987] EZR 1039; Slučaj C-71/92, Komisija v. Španija [1993] EZR I-5923. 32 Vidi Komunike između Europske Komisije i Vijeća, Europskog Parlamenta, Ekonomskog i Socijalnog Komiteta i komiteta područja u sektoru javno-privatnih odnosa u transeuropskim mrežnim projektima COM (97) 453, naročito odjeljak 2.1. i Komunike Komisije naveden iznad bilješka 3, para 2 uvoda.


- 147 -

članice mogu odobriti upotrebu konkurentskog dijaloga tim ugovornim organima”. Član 1. (11) direktive (odredba koja definira postpuke dodjele) dalje navodi da se ugovor smatra “naročito složenim” kada ugovorne strane:

- objektivno nisu u stanju definirati tehnička sredstva (u skladu sa zahtjevima direktive o preciznim odredbama u otvorenim i ograničenim postupcima33), dovoljna za zadovoljavanje njihovih potreba, i/ili

- objektivno nisu u stanju odrediti pravni i/ili finansijski okvir projekta.

Primjer nemogućnosti definiranja tehničkih sredstava može biti situacija kada organ želi nabaviti novi moderan kvalitetan IT sistem za obradu socijalnih podataka, ali nije siguran koje tehničke karakteristike su odgovarajuće, bilo po pitanju tehničkih specifikacija opreme, bilo po pitanju održavanja troškova niskim. Drugi primjer može biti kada organ ne zna koja su moguća rješenja za PFI projekt smještaja u smislu, recimo, renoviranja zgrada koje su već u vlasništvu organa i/ili nekog drugog, ili novogradnja, ili pak kombinacija to dvoje. Nemogućnost određivanja preciznih pravnih odrednica projekta se može javiti u slučajevima u kojima nije poznat rizik sa kojim se mogu suočiti terenski dobavljači, na primjer, sa kojim oblicima rizika od terorizma. Iako je iskustvo dovelo do standardizacije u nekim poljima, kod projekata ipak i dalje postoji veliki broj situacija koje treba razriješiti. Ne može se sa sigurnošću reći da li se finansijska pokrivenost odnosi na finansiranje projekta34 ili na mehanizme plaćanja u projektu, ukoliko je ovo prvo u pitanju, onda je ovo drugo obuhvaćeno u smislu pravne pokrivenosti.

Primjena ovih principa je u nekim specifičnim slučajevima teška uslijed dvije (međusobno povezane) neizvjesnosti. Prvo, kao i kod konkurentskih pregovaračkih postupaka, nije sigurno da li je konkurentski dijalog zapravo prepreka, te da li ga treba strogo tumačiti. Kada je Komisija prvi put predložila ovaj postupak, predstavila ga je kao “standardan”.35 No, njegov status nije jasno istaknut: kao što je pomenuto, član 28. jasno navodi, prvo, da treba koristiti otvorene ili ograničene postupke, a potom navodi da se konkurentski dijalog može koristiti kao što je navedeno u članu 29., a pregovarački postupci kao što je navedeno u članu 30. U svakom slučaju, čak i ako se konkurentski pregovarački postupak koristi samo u izuzetnim prilikama, može se reći da to nije slučaj sa konkurentskim dijalogom koji je strukturiraniji i transparentniji. Sama direktiva ostavlja prostor za interpretaciju, pa s obzirom da posmatran konkurentski dijalog odvojeno od ova dva vida pregovaračke procedure, oba iz člana 28., iznoseći postupke tako da su pravila za konkurentski dijalog (član 29.) i pregovaračke procedure (član 30. i 31.) navedena u zasebnim članovima.

33 Kako je i navedeno u članu 23. 34 Ovo se može reći na osnovu činjenice da se recital 29. preambule odnosi na potrebu za ovim postupkom kod projekata koji uključuju “kompleksno i strukturirano finansiranje”. 35 Ali, također, kao zamjenu pregovaračkog postupka natjecanjem: vidi Komunike Komisije, bilješka 3 iznad, na 2.1.2.2.


- 148 -

Krucijalno pitanje je, da li je konkurentski dijalog “izuzetak” ili ne? Na primjer, ključno pitanje je da li je organ “u stanju” definirati specifikaciju36? Striktno tumačenje bi ograničilo konkurentski dijalog na slučajeve na granici neizvodljivosti, sa druge strane, široko shvatanje bi moglo dovesti do toga da organ pribjegava dijalogu svaki put kad smatra da nije isplativo ponuditi detaljno određenu specifikaciju. Preambula podržava široko shvatanje: recital 29. navodi da se situacija zasniva na činjenici da organi objektivno nisu u stanju definirati “sredstva za zadovoljavanje potreba ili procijeniti ponude tržišta u smislu tehničkih rješenja i/ili finansijskih/pravnih rješenja” [naglašeno]. To znači da postupak treba koristiti ne samo kada organ ne može izraditi nikakvu specifikaciju, već barem i onda kada ne može izraditi specifikaciju koja bi omogućila razmatranje svih solucija.

Sljedeći problem je očit konflikt između različitih odredbi, kao što je gore navedeno, član 29. navodi da je koknurentski dijalog moguć kada organi “smatraju” da otvoreni i pregovarački postupak neće rezultirati dodjelom. Ovaj subjektivni izraz nije u skladu sa objektivnim jezikom definicije osnova za pregovaračke procedure i kao da predočava element subjektivnog rasuđivanja od strane organa pri odlučivanju o održivosti otvorenih i ograničenih postupaka. Sa druge strane, član 1. (11) navodi da je u pitanju kompleksan ugovor onda kada organ nije u stanju “objektivno” definirati tehnička sredstva ili pravnu i finansijsku pokrivenost. Ukoliko to znači da sud, po pitanju održivosti takve definicije, može potpuno zamijeniti svoj stav stavom organa koji se nadmeće, to bi skoro u potpunosti negiralo očitu diskreciju iz člana 29.

Bolje tumačenje je da organ može uživati veću diskreciju od strane sudije ukoliko je u stanju definirati tehnička sredstva i pravnu i finansijsku pokrivenost. To znači da je na organu da procijeni da li je mudro usvojiti preciznu specifikaciju na početku, ili je bolji način ponovno vraćanje na nju, dakle, upotreba konkurentskog dijaloga. U svakom slučaju, postoji objektivni element u tome da odluku treba donijeti razuman organ.37 To bi konkretno značilo da to, da li organ može definirati svoje potrebe ne zavisi samo od njegovog razumijevanja tržišta, vještine i upućenosti uposlenika, itd., već od toga što se realno može očekivati. U tom smislu se preambula, recital 29., odnosi na činjenicu da organi mogu nalaziti za nemoguće definiranje potrebnih sredstava “a da to nije izazvano njihovim propustom”. To potvrđuje da organi ne mogu koristiti konkurentski dijalog za jednostavna natjecanja, samo zato što im nedostaje potrebna stručnost u izradi specifikacija.

Ovim tumačenjem, konkurentski dijalog je potencijalno moguć ne samo za složene projekte poput onih kod PFI-ja koji su i pokrenuli usvajanje, već i za ostale nestandardne nabavke, kao što je nabavka složenog IT sistema, kod kojih je koristan iterativni postupak. Ipak, čak i kod procedura PFI tipa, ostaju izvjesne sumnje o preciznoj primjeni zbog neodređenosti o kojima se gore govorilo.

36 Standard potrebne preciznosti je naveden u novoj direktivi klasičnog sektora, član 23. 37 Ovo prihvata i Brown, bilješka 23, vidi gore.


- 149 -

3.3. Sprovođenje konkurentskog dijaloga Konkurentski dijalog posjeduje mnoge ranije navedene osobine koje su važne za složene postupke i trenutno je uključen u pregovarački postupak, ali nije u otvorene i ograničene postupke. Recimo, u odgovarajućim slučajevima omogućava manji broj inicijalnih natjecatelja (3) nego što ih je u ograničenim procedurama; jasno omogućava fazni pristup dodjeli ugovora; dozvoljava eliminaciju zasnovanu na prvobitnim ponudama; daje značajan prostor za dijalog nakon započinjanja natjecanja; i (ovo je diskutabilno) dozvoljava veći prostor za post-tender dijalog nego što je to slučaj kod otvorenih i ograničenih procedura. Sa druge strane, manje je fleksibilan nego pregovarački postupak. Recimo, zahtijeva da odabir pobjedinka bude zasnovan na kompletnim ponudama i to ostavlja manje prostora za dopunu ili pregovore za već prihvaćenu ponudu.

U kratkim crtama procedura je sljedeća. Prvo, ugovorni organ objavljuje ugovor (član 29. (2)). Mora navesti “potrebe i zahtijeve” u obavještenju i “odrediti” ih, ili u obavještenju, ili u “opisnom dokumentu” (član 29. (2)). Zatim slijedi faza dodjele sa pozvanim kanididatima, odabranim u skladu sa uobičajenim kriterijima odabira38 (mahom finansijsko stanje i tehnički kapaciteti, član 29. (3)). Kao kod pregovaračkih postupaka sa natjecanjem, organ u fazi dodjele39 mora pozvati najmanje 3 operatera kako bi osigurao pravo natjecanje40 (član 44. (3)). Kod odabira pobjednika koriste se uobičajeni kriteriji, ali se za osnov koristi ekonomičnost, a ne najniža cijena (član 29. (1)).

U strukturiranju ove faze dodjele, konkurentski dijalog organima nudi više fleksibilnosti nego otvoreni ili ograničeni postupak. Oni ovu fazu mogu odrediti na razne načine (kao kod pregovaračkog postupka), ali pod određenim ograničenjima. Najvažniji su zahtjevi (to nije uključeno u eksplicitna pravila pregovaračkog postupka41) za dio natjecanja u kojem učesnici moraju predati “finalne ponude” (član 29. (6)), kao što ćemo razmotriti u daljem tekstu. Prije toga svakako ostaje dovoljno prostora za niz različitih pristupa.

Prvo, organ može uključiti više od jedne faze natjecanja kako bi doprinijela u preciziranju projekta i kako bi omogućila povratnu informaciju učesnicima. Također, može koristiti faze natjecanja da smanji broj učesnika. To je objašnjeno u članu 29. (4), koji navodi da “organi mogu organizirati natjecanje tako da je u vidu sukcesivnih faza, kako bi smanjili broj mogućih rješenja o kojima treba razgovarati tokom faze dijaloga, primjenom odabirnog kriterija, pod uslovom da je to navedeno u opisnom dokumentu”42. Obaveza koja

38 Navedeno u članovima 44. - 52. 39 Direktiva se odnosi na dio faze dodjele koji vodi do konačnih ponuda u vidu “faze dijaloga” no, ovo je uslovan naziv, obzirom da može obuhvatati i faze natjecanja kao i dijalog u smislu diskusije. 40 Osim ako se manje osoba prijavi na poziv. 41 Diskutabilno je da li se implicira na taj zahtjev. 42 Iako se tekst odnosi na smanjenje broja “mogućih rješenja”, a ne učesnika, on predočava da je moguće eliminirati učesnike ukoliko njihova rješenja, očito neće dovesti do najbolje ponude. To je jasno iz člana 44. (4) koji zahtijeva pravo natjecanje u završnoj fazi “u smislu da postoji dovoljno mogućih rješenja”: ova odredba se odnosi na broj učesnika, ali koristi riječ “moguće rješenje” prije nego učesnik.


- 150 -

nameće da treba odabrati ekonomski najprihvatljiviju ponudu implicira da organ mora imati dovoljno informacija kao bi mogao procijeniti da su svi koji su eliminirani zaista bili ekonomski neprihvatljivi.

U nekim slučajevima, organ se može jednostavno uključiti u dijalog i onda sprovesti pregovore sa više učesnika u jednoj fazi. Nije sasvim jasno da li u ovakvim situacijama član 29. (4) dozvoljava eliminaciju prije faze natjecanja, ili da to, bez prethodne faze formalnog procesa ponude nacrta, sprečavaju principi transparentnosti i jednakog tretmana. Može se reći da je taj formalni proces neophodan, naročito kada je konkurentski dijalog shvaćen kao “standardan” postupak, a ne kao postupak “u izuzetnim okolnostima”. Dalje, navodi u članu 29. (4) koji se odnose na smanjenje broja mogućih rješenja “o kojima se raspravlja u fazi dijaloga” mogu ukazivati da eliminacija nije dio dijaloga, već je odvojena od njega, pa mora biti obavljena kroz proces natjecanja. Sa druge strane, činjenica da postupak eksplicitno zahtijeva tendersku fazu u zaključku dijaloga, ali ne prije, može sugerisati da formalno upoređivanje nije neophodno.

Fleksibilnost sa kojom smo se susreli daje organima prostora da prate onu vrstu postupka koji se najčešće koristi u UK za PFI ugovore,43 a koji obuhvataju prvu fazu ponuda kako bi se smanjile brojke, tendersku fazu (fazu natjecanja) za preostale učesnike i (ukoliko je potrebno) dalji dijalog kao i fazu “najbolje i konačne ponude”.

Svakako, na kraju postupka, organi moraju sprovesti zaključnu fazu natjecanja. Po tom pitanju član 29. (6) navodi: “Nakon što se objavi završetak dijaloga, i o tome se obavijeste učesnici, ugovorni organi pozivaju učesnike da predaju konačne ponude na osnovu solucije predstavljene tokom dijaloga. Ponude trebaju sadržati sve elemente navedene kao nephodne za izvođenje projekta”. Član 29. (7) potom navodi da ugovorni organ “procjenjuje dobijene ponude služeći se kriterijima istaknutim u ugovornoj dokumentaciji ili opisnom dokumentu i odabira ekonomski najprihvatljiviju ponudu...”. Izvođenje ove poslednje faze postupka je najteže i najkontroverznije. Najbolje je predstavljeno u četiri faze.

(i) Podnošenje konačnih ponuda. Prvo pitanje je koliko učesnika mora biti uključeno u konačnu fazu. Član 44. (4) navodi: “U konačnoj fazi, broj pristiglih ponuda mora biti dovoljan za pravo natjecanje u smislu dovoljnog broja mogućih rješenja i podesnih kandidata”. Reklo bi se da se “konačna faza” odnosi na završnu fazu natjecanja – fazu u kojoj ugovorni organi biraju najbolju ponudu. Ukoliko se rukovodi zahtjevima o minimalnom broju učesnika u dijalogu – najmanje tri – može se reći da je to ujedno i broj učesnika u konačnoj fazi. Ipak, to bi moglo biti nerazumno s obzirom na vrlo visoke troškove nekih postupaka, te ukoliko bi postojao dobar razlog da u toj fazi učestvuju samo dva

43 Vidi bilješku 26 iznad.


- 151 -

učesnika, može se reći da je to dozvoljeno44, kao što je to slučaj u pregovaračkom postupku45.

Sljedeće pitanje je koliko dovršene i konačne ponude moraju biti. Zahtijevati dovršene i konačne ponude pod pritiskom natjecanja pomaže i učesnicima da podnesu najbolju ponudu, i osiguravanju hitrog zaključka. Međutim, naročito kod PFI projekata, natjecanje treba biti usklađeno sa visokim troškovima pripreme i procjene dovršenih ponuda. Zatim, dešava se da spoljni finasijeri ne iznose detalje fonda dok se ne odabere pobjednik, i to zbog visokih troškova pripreme ponude. Tako ugovorni organ može htjeti obaviti provizioni odabir prije nego sve postane dovršeno i obavezujuće. Može htjeti ostaviti neka pitanja za dalje pregovore i ne uključiti ih u primljene ponude i/ili ostaviti mogućnost za ponovno pregovaranje (uključujući eventualna pitanja u smisao postignutog dogovora).

U pregovaračkom postupku se nalazi dovoljno prostora za oboje, kako je Komisija i prihvatila u svojoj Odluci o državnoj pomoći u slučaju London Undergoround46. Slučaj se odnosi na natjecanje koje je raspisala londonska podzemna željeznica, javni organ, u kojem su se tražila tri partnera za održavanje i unapređivanje podzemne infrastrukure u periodu od trideset godina. Kao dio svoje analize, Komisija je razmatrala da li je londonska podzemna željeznica poštovala konkurentski pregovarački postupak,47 uključenjem izmijena nakon odabira povoljnih ponuđača. Komisija je prihvatila da će se “nastaviti dalji pregovori”48 sa podobnim ponuđačem, pokrivajući tako oblasti poput rizika na terenu, vremena i rasporeda radova na infrastrukturi i režima izvedbe radova (po pitanju bonusa ili dedukcija). Tačna granica do koje pitanja mogu ostati otvorena za buduće pregovore, na koncu zavisi od rasuđivanja: u London Undergorund-u Komisija je naglasila da razlozi za pregovore uključuju potencijalna finansijska ograničenja, radove pridruženih kompanija i vrlo složenu i inovativnu prirodu projekta.49

U konkurentskom dijalogu je međutim mogućnost ostavljanja otvorenih pitanja ograničenija, jer konačne ponude moraju sadržati “sve elemente potrebne i neophodne za izvođenje radova...”. Tu nema prostora za učesnike da ostave otvorena pitanja poput značajnih terenskih rizika, na primjer.

(ii) Finalizacija ponuda pred evaluaciju: član 29. (6). Član 29. (6) navodi da “[finalni] tenderi mogu biti pojašnjeni, precizirani, i usklađeni na zahtjev ugovornog organa. Ipak, takvo pojašnjavanje, preciziranje, usklađivanje i dodatne informacije možda neće obuhvatatati promjene osnovnim karakteristikama ponude ili poziva na ponudu, varijacije koje mogu

44 Ovo je i Brownovo stanovište, bilješka 23 iznad. Barem ovo bi trebalo dozvoliti kada postoje samo dva ozbiljna natjecatelja. 45 Vidi odjeljak 4 ispod. 46 Komisija Europske Zajednice, Slučaj N 264/2002, London Underground Public Private Partnership, presuda od 2. oktobra 2002. 47 Ovo je bio pregovarački postupak sa pozivom na natjecanje pod komunalnim pravilima, koji je po materijalnim pitanjima isti kao postupak klasičnog sektora. 48 Para 85. 49 Para 88.


- 152 -

poremetiti natjecanje ili proizvesti disktiminatorni efekat”. Ovo se odnosi na proceduru koja prethodi odabiru najprihvatljivije ponude.

Usko gledano, ovo tek iznosi izričiti princip koji se primjenjuje u otvorenim i ograničenim postupcima: to je bazirano na sličnosti jezika sa deklaracijom Savjeta i Komisije o dozvoljenom području za diskusiju kod ovakvih postupaka,50 koja se odnosi na mogućnost “pojašnjavanja” i “dopunjavanju” ponuda ili zahtjeva. Bolji način posmatranja je da član 29. (6) treba tumačiti u svjetlu činjenice da se konkurentski dijalog bavi složenim ugovorima koji nameću veću potrebu za daljim dopunama, te da zato dozvoljava veću fleksibilnost.

“Pojašnjavanje” je, može se reći, objašnjavanje pitanja u ponudi koja nisu sasvim jasna, na primjer, na šta se misli na tom jeziku, a “preciziranje” je pružanje detalja (na primjer, dalji detalji od metodama rada), što može i ne mora biti uvršteno u ugovornu obavezu. Ukoliko ovi procesi ne dovedu do izmijena samog tendera, oni će biti u skladu sa članom 29. (6). Svakako, da bi proces mogao djelovati, potrebna je značajna fleksibilnost. Na primjer, u London Undergorund-u, od ponuđača je traženo da pruže više detalja o nekim aspektima, jer je naručilac smatrao da je pogrešno shvaćen odnos prema snabdijevanju energijom. Takva ispitivanja moraju biti pokrivena članom 29. (6) kako bi konkurentski dijalog bio izvodljiv.

Koncept “usklađivanja” je, međutim, zamršeniji. Može se shvatiti kao razmatranje konkretnih izmjena, ali unutar izvjesnih kvalitativnih ili kvantitativnih granica (koje se razlikuju od okvira navedenih u posljednjoj rečenici člana 29. (6)). Može se, na primjer, odnositi na promjene na koje poziva organ kako bi nepodesna ponuda postala podesna.

Sa druge strane, nije jasno u kojoj mjeri koncept dozvoljava organu da zahtijeva izmjene karakteristika koje se upoređuju u evaluaciji, na primjer, da traži izmjene cijene. Može se reći da takve izmjene mogu uticati na osnovne karakteristike ponude, odnosno da “poremeti natjecanje” ili da ima diksiriminatorni efekat. Diskriminatorni efekat svakako djeluje vjerovatnije ukoliko se izmjene predlože samo nekim učesnicima. Ipak, može se reći da organi mogu omogućiti svim učesnicima izmjene, bilo na određenim pitanjima, ili samo na (moguće) svim aspektima ponuda,51 putem formalnog ponovnog podnošenja. To ovisi od tumačenja pojma remećenja natjecanja. Kod odobravanja ponovnog predavanja ponuda, može se reći da nema remećenja natjecanja ukoliko je finalni odabir zasnovan na ponovnom podnošenju koje je bilo dozvoljeno svim učesnicima. Protiv ovoga stoji stav da se “natjecanje” odnosi na samu finalnu fazu tendera, i da nakon konačnih ponuda, nisu moguće izmjene koje bi uticale na ishod, čak iako je organ tu mogućnost unaprijed najavio. Prednost ovog drugog stava je ta što isključuje mogućnost poziva na reviziju samo da bi se u prednost doveo lični favorit. Obzirom da je 50 Izjava koja se vezuje za član 7. (4) Direktive Javnih Poslova 93/37/EEZ, Službeni glasnik 1994., L-111/114, odobrena od strane A.G. Tesauro u Slučaju C-243/89, Commision v. Denmark [1993] ECR I-3353, para 19 Stava. 51 Dozvola za revidiranje samo određenih stvari stvara opasnost da te stvari budu navođene kako bi se išlo u korist određenim ponuđačima.


- 153 -

organ u ranijim fazama imao priliku utvrditi da su ponude usklađene sa zahtjevima, nije teško unaprijed utvrditi da je ta faza konačna faza i da ne ostavlja prostor za dalje izmjene. Stoga je, općenito, bolji stav da organi ne mogu pozivati na izmjene nakon ove faze.

Međutim, potreba za ovim se može javiti ukoliko se pojave razlozi proizašli iz spoljnih okolnosti, s tim da su izmjene u okvirima “usklađivanja”. Barem52 u slučaju složenih projekata nije razumno vršiti takve izmjene u fazi dodjele, niti zahtijevati novi postupak kad se to već desi; a ponovno podnošenje ponuda je konkurentskija opcija od pregovora sa najpovoljnijim ponuđačem.

(iii) Odabir pobjednika. Član 29. (7) navodi: “na zahtjev ugovornog organa, od ponuđača koji je predao ekonomski najprihvatljiviju ponudu se može tražiti da pojasni aspekte ponude ili da potvrdi navedene obaveze pod uslovom da to nema efekat na osnovne aspekte natjecanja ili poziva na natjecanje i ne izaziva rizik od remećenja natjecanja, odnosno diskriminacije”.

(iv) Stanje nakon odabira pobjednika. Član 29. (7) navodi: “Na zahtjev ugovornog organa, može se tražiti od ponuđača koji je dostavio ekonomski najpovoljniju ponudu da da pojasni aspekte ponude ili da potvrdi obaveze, s tim da to nema efekat modificiranja osnovnih aspekata ponude ili poziva na tender, i ne rizikuje smetanje konkurencije niti uzrokuje diskriminaciju.”

Ključno pitanje je u kojoj mjeri ovo dozvoljava izmjene u uslovima kojima se natječe. To mogu biti izmjene “ponude”, na primjer, cijene ili nacrta koji ponuđač nudi, sa ciljem pokrivanja nepredviđenih problema, kao što je nemogćnost postizanja sporazuma oko planiranja ili odbijanje prihvatanja dogovorenim termina od strane koja finansira projekat. Kod PFI projekata je česta praksa da se prihvataju ovakve izmjene kako bi se izbjegli troškovi obavezivanja svih učesnika (na primjer, pribavljanjem odobrenja za finansijska sredstva i sporazuma oko planiranja). I stranke mogu htjeti izmijeniti specifikacije i uslove – “poziv na tender” - zbog, na primjer, potrebe za balansiranjem nakon izmjena tendera nastalih tokom pregovora, ili zbog promijenjenih okolnosti (kao što je, na primjer, u London Undergound-u došlo do izmjena kako bi se uvrstila povećana opasnost od terorističkih napada). Kao što je objašnjeno, u slučaju londonske podzemne željeznice, Komisija je odobrila značajan prostor za takve izmjene tokom pregovaračkih postupaka.

Navodi člana 29. (7) koje smo gore citirali, mogu biti dvosmisleni po ovom pitanju, i to je vjerovatno namjerno, obzirom na neslaganja zemalja-članica. Sa jedne strane, pojmovi “pojasniti” i “potvrditi” ne dozvoljavaju prostor za promjene. Sa druge strane, izjava da pojašnjavanje ili potvrda ne smiju uticati ili mijenjati “suštinske” aspekte navodi na to da ima prostora za izmjene nesuštinskih aspekata. Da bi riječ “suštinski” imala efekat, izgleda da mora

52 Nije jasno da li u otvorenim i ograničenim postupcima postoji mogućnost poziva na ponovno podnošenje nakon prvobitnih ponuda; bilo bi dobro da postoji.


- 154 -

postojati bar neki prostor za izmjene, dok riječ “potvrditi” ukazuje da ponuđač može odbiti da se složi sa nekim aspektima tendera.53

Kada se ovo prihvati, moguće je i usko i šire shvatanje, oba u okviru “potvrde” i uslova koji se odnose na remećenje natjecanja i diskriminaciju. “Potvrda” se, na primjer, može odnositi samo na pitanja koja su stranke istakle u finalnoj fazi natjecanja da će biti otvorena za dalje procjene i usklađivanja (to na primjer može obuhvatati otkrivanje identiteta pod-ugovarača ili detalja o izradi – pitanja koja neće obavezno, ali mogu, značiti izmjene) i/ili na promjene koje su proizvod unaprijed utvrđenih okolnosti (kao što je odluke o planiranju ili sporazumi sa finansijerima). Pored toga, može se odnositi na bilo koju vrstu obaveze. Ne bi se moglo reći da je fleksibilnost jednako velika kao kod pregovaračkih postupaka, ali sa druge strane gledano, složenost ugovora o kojima je riječ zahtijeva fleksibilnost dovoljno veliku da se izvuče korist iz konkurentskog dijaloga.

Kvalifikacijski uslovi jasno navode da ne smije doći do “suštinskih” izmjena, ukazujući na nezavisna kvalitativna i kvantitativna ograničenja. Na primjer, ovo onemogućava značajne izmjene u veličini projekta, čak i ako promjena ne bi uticala na napravljeni izbor i učinjena je iz legitimnih spoljnjih razloga, kao što je recimo promjena u potrebama za uslugom. Također, ne smije biti rizika od remećenja natjecanja, čime se onemogućavaju promjene koje bi mogle uticati na ishod.54 Nejasno je da li ovo, također, isključuje promjene koje bi uticale na ekonomski balans ugovora. U svakom slučaju, takvo tumačenje djeluje nerazumno nefleksibilno, možda se može reći da nije u pitanju remećenje natjecanja ako su takve izmjene učinjene zbog valjanih spoljnih razloga.

3.4. Procjena Kako god bio tumačen, konkurentski dijalog je potencijalno koristan kod nekih složenih ugovora koji trenutno zahtijevaju otvorene ili ograničene postupke, na primjer, složeni IT ugovori. U svakom slučaju, nejasnoće prate i osnove i zahtjeve procedure, i njegova vrijednost će zavisiti od načina na koji su one prevaziđene. Konkretno, uprkos nedavnim argumentima Komisije55, postoje sumnje da li je njegova primjena podesna za složene javno-privatne odnose zbog kojih je i nastao, naročito zbog nejasnoća po pitanju prostora za izmjene i dopune nakon završne faze.

Pri procjeni doprinosa fleksibilnosti koji daje ovaj postupak, također je neophodno uzeti u obzir njegov uticaj na ostale postupke. U smislu da – ispravno ili pogrešno – ESP smatra konkurentski dijalog podesnim za složene ugovore, može usvojiti strožije shvatanje osnova za pregovarački postupak

53 Ovo je, svakako, kao predmet zakona o javnoj nabavci EZ; lokalni zakon ili praksa tenderu može ograničiti mogućnost odbijanja obaveze. 54 Kao što je slučaj sa pregovaračkim postupcima; London Underground, bilješka 46 iznad. Pozivanje na rizik od remećenja natjecanja može ukazivati na nisku vjerovatnoću da bi promjena imala neki efekat. 55 Zelena knjiga o javno-privatnim odnosima, bilješka 25 vidi gore.


- 155 -

nego što bi to inače bio slučaj, i Komisija može još strožije djelovati kako bi podržala sopstveno usko tumačenje. Ukoliko se to desi, stvarni uticaj konkurentskog dijaloga bi zapravo mogao umanjiti fleksibilnost za mnoge složene ugovore, uključujući projekte PFI tipa. U kombinaciji sa ograničavajućim tumačenjem samog konkurentskog dijaloga, kod nekih projekata bi se jako otežalo dobijanje stvarne vrijednosti za određeni novac. Dalje, trenutno je nejasno šta se tačno dozvoljava otvorenim i ograničenim postupcima, na primjer, kod traženja pojašnjenja i dodatnih informacija nakon natjecanja. Pod direktivama koje su na snazi, sud bi mogao udvojiti širi pristup kako bi se ovi postupci učinili djelotvornim kod nestandardnih postupaka, ali dostupnost alternative u vidu konkurentskog dijaloga može dovesti do smanjene fleksibilnosti kao rezultata tumačenja. Stoga, iako uvođenje novog postupka na površini može izgledati kao neosporan pomak ka fleksibilnosti, stvarnost će možda pokazati drugačije.

4. Izričite odredbe o konkurentskim pregovaračkim postupcima Nove odredbe u konkurentskim pregovaračkim postupcima mogu također uticati na složene ugovore klasičnog sektora.56 Prvo, proširivanjem “osnova ukupnih cijena” kod konkurentskih pregovaračkih postupaka za nabavku roba blago je povećana fleksibilnost. Ipak, druge anomalijske razlike između nabavke roba, radova i usluga i dalje ostaju (naročito zbog slučajeva “bez specifikacije”, koji srećemo kod nabavke usluga, i različitog tretmana ugovora za istraživanje i razvoj; vidi novi član 30. (1)).

Postoje i nove odredbe o oblikovanju faze dodjele. Ovdje član 30. (4) navodi da organi mogu koristiti sukcesivne faze kao bi smanjili broj ponuđača u fazi dodjele. To je vjerovatno pojašnjenje postojećeg stanja. Odredbe također navode da obavještenje ili specifikacije treba da ukažu na ovu opciju. Nije jasno da li je ovo već navedeno u zahtjevima općeg principa transparentnosti.

Kao dodatak tome, član 44. (4) navodi da: “u završnoj fazi, broj učesnika mora biti dovoljan za pravo natjecanje...”. Ovaj zahtjev pobuđuje izvjesnu zabrinutost. Prvo, postoji zabrinutost da bi to moglo uticati na mogućnost ostavljanja otvorenih pitanja prije nego se odabere odgovarajući ponuđač, ili mogućnost izmjena nakon odabira, o čemu je gore bilo riječi. U svakom slučaju, bolje je posmatrati da je “finalna faza” faza u u kojoj se bira najbolji ponuđač, a ne faza u kojoj se najbolja ponuda zaključuje, pa stoga teško da zahtijeva pravo natjecanje kad je odabir već obavljen. Po mišljenju autora, direktive već sadrže određena ograničenja za odabir najpovoljnije ponude, time što zahtijevaju natjecanje sve do tačke u kojoj organ koji je raspisao natječaj ima dovoljno podataka da procijeni ko je izašao sa najboljom ponudom. Da li je u toj fazi potrebno formalno upoređivanje ponuda i kolike konačne ponude moraju biti, ostaje otvoreno za debatu i nije jasno određeno novim direktivama. U svakom slučaju, ono što je jasno je to da pod postojećim

56 Vidi također novu Direktivu klasičnog sektora član 30. (3), koji zapravo samo ponavlja aspekt postojećeg principa o jednakom tretmanu.


- 156 -

pravilima postoji prostor za dopunu i izmjenu tendera, kao što je prihvaćeno u slučaju londonske podzemne željeznice, nakon te “finalne faze” - suština utkana u sam slučaj London Underground-a. Činjenica je da član 44. (4) tek nameće da pravo natjecanje postoji pri vršenju odabira, i nema uticaj na ono što se dešava poslije.

Sljedeće pitanje je da li član 44. (4) utječe na neophodan broj učesnika u završnoj fazi. Trenutno, dvoje je vjerovatno dovoljno za naročito složene i skupe projekte (uviđajući, inter alia, da jake firme neće biti voljne natjecati sa većim ulozima u postupcima koji znače visoke troškove), je pristup koji nije poljuljan u slučaju londonske podzemne željeznice. Ako pođemo od toga da direktive u ovoj fazi već zahtijevaju pravo natjecanje, ovaj zahtjev uistinu ne utiče na to stanje.

Još jedna se nova odredba bavi brojem učesnika na početku faze dodjele: član 44. (3) podržava pravilo da organi moraju pozvati najmanje tri firme, ali također dodaje pravilo (koje se već primjenjuje u ograničenim postupcima) da broj mora biti dovoljan “da omogući pravo natjecanje”. Stoga 3 nije uvijek dovoljno.

Konačno, član 30. (2) navodi da “...ugovorni organi sa ponuđačima trebaju pregovarati nad ponudama kako bi ih prilagodili već navedenim zahtjevima... i traže najbolju ponudu...”. Direktive koje su trenutno na snazi ne govore ništa o svrsi pregovora. Moći će se tumačiti da ova odredba ostavlja širok spektar mogućih razloga za pregovore. No, problematično je po pitanju drugih opravdanih razloga za pregovaranje, kao što je pomoć pri preciziranju odredbi i uslova, utvrđivanje da li ponuđači razumiju zahtjeve, poboljšanje tendera i sprečavanje tajnih dogovora. Jasno je da odredbu treba tumačiti u širem smislu kako bi se obezbijedila adekvatna fleksibilnost.

5. Okvirni sporazumi57

Nova Direktiva klasičnog sektora, također, sadrži nove odredbe o okvirnim sporazumima. To su dogovori o ponovnim kupovinama (na primjer, računara ili usluga popravke), koji se naročito koriste kada organi ne znaju tačno vrijeme niti kvanititet potreba. Oni mogu sklopiti neku vrstu dogovora sa jednim dobavljačem, bilo u vidu obavezujućeg ugovora, ili u vidu postavljanja uslova za buduće poslovanje sa pravnom obavezom samo ukoliko se dogovori narudžba.58

Okvirni sporazumi mogu imati formu ugovora sa više dostavljača: oni uključuju inicijalno nadmetanje kojim se odabira nekoliko potencijalnih dobavljača, a kada se javi potreba organ odabira jednog koji će ispuniti narudžbu. Upotrebom okvirnih sporazuma, radije nego novog postupka, svaki put kada se javi potreba se štedi vrijeme i novac. Razlog za postojanje više dobavljača umjesto samo jednog je taj što se tako stvara mogućnost da organi svaki put 57 Dalje vidi Arrowsmith, “Framework purchasing and qualification lists under the European Procurement Directives”, 8 PPLR (1999), 115 i 168. 58 Ovisno o lokalnom ugovornom pravu i konkretnim uslovima sporazuma, ugovor se može utvrditi ili kad se sačini narudžba, ili kad bude prihvaćena.


- 157 -

odaberu najboljeg dobavljača za tu narudžbu,59 izbjegavajući pokretanje novog postupka, tako je organima lakše osigurati sigurnost usluge i tako mogu osigurati beneficije proistekle iz centralizovane kupovine – kao što je popust na količinu – a zadržati korisničku fleksibilnost.60

Komunalna Direktiva koja je trenutno na snazi (član 5.) sadrži izričite odredbe o okvirnim sporazumima, a direktive klasičnog sektora ne. Kako je negdje pomenuto,61 mnogi oblici okvirnog sporazuma su, zapravo, dozvoljeni. Naročito, okvirni sporazumi sa jednim dobavljačem ne predstavljaju problem kada je dobavljač odabran primjenom Direktive. Okvirni sporazumi sa više dobavljača, također, ne predstavljaju problem kada je dobavljač odabran na osnovu prvobitnih tendera: to samo uključuje primjenu kriterija dodjele u dvije faze – prva, identificirati nekoliko najboljih ponuda, a potom odabrati najbolji za tu narudžbu.62 Problematičniji je okvirni sporazum sa više dobavljača koji podrazumijeva “mini-tendere” tih dobavljača svaki put kada se javi potreba: na primjer, promijene se cijene na tržištu ili kad je, naročito kod profesionalnih usluga (kao na primjer konsultacijske studije), potrebno uzeti u obzir ponude za neki konkretan projekat. To zavisi od toga da li otvoreni i ograničeni postupak dozvoljavaju, ili ne, organima da odobre dopune ponuda u drugoj rundi natjecanja, zarad evenutalnih nejasnoća63.

Nova Direktiva ekspresno odobrava mnoge okvirne sporazume, regulira ih kako bi obezbijedila transparentnost i natjecanje, također, prilagođava neka pravila direktive specifičnom kontekstu okvirnog sporazuma. Član 1. (5) definira okvirni sporazum kao “sporazum jednog ili više ugovornih organa sa jednim ili više operatera čija je svrha da utvrdi uslove sklapanja ugovora kako bi bili dodijeljeni unutar određenog perioda, posebno sa osvrtom na cijenu i, kada je potrebno, predviđeni kvantitet”. Ovo pokriva kako sporazume sa više dobavljača tako i sa jednim koji ne znače neposrednu dodjelu ugovora, tako da se na oba tipa primjenjuju odredbe za dodjelu i reguliranje. Prvobitna ponuda Komisije je iz kontrole isključivala sporazume sa jednim dobavljačem, iako su ovi oblici okvirnog sporazuma najpodložniji zloupotrebi usljed neadekvatnog nadzora njihovog apliciranja – situacija koju je ovaj autor ranije kritikovao64.

Član 32. (1) izričito odobrava okvirne sporazume. Prilikom sklapanja istih, organi moraju poštovati uobičajena pravila direktive, po pitanju svih faza do faze dodjele (član 32. (2)). Kod sporazuma sa više dobavljača član 32. (4) općenito zahtjeva od organa da odabere najmanje 3 okvirna dobavljača.

59 Ovo se može mijenjati u skladu sa prirodom narudžbe, dostupnosti dobavljačevih uposlenika za neki određeni posao, itd. 60 Na primjer, različiti korisnici mogu imati različite potrebe, što se može odraziti na odabir dobavljača. 61 Arrowsmith, bilješka 57 vidi iznad. 62 Dalje vidi Arrowsmith, bilješka 57 iznad. U praksi, postoji opasnost da će se potrebe organa, ili onoga što dobavljači mogu ponuditi, promijeniti, stvarajući time potrebu da se izmijene specifikacije i uslovi (od strane ugovornog organa) ili dopune tenderi (od strane dobavljača). Ukoliko se to dogodi, nepohodno je obezbijediti da se to uradi u skladu sa pravilnikom postupka dodjele. Svakako, ova opasnost ne utiče na osnovnu mogućnost korištenja okvirnih sporazuma. Da li je problem u dvofaznom postupku? 63 vidi Arrowsmith, bilješka 57 iznad. 64 Arrowsmith, “The European Comission's Proposal for new directives on public and utilities procurement”, 9 PPLR (2000), NA125.


- 158 -

Potom navodi da za svaku narudžbu pobjednika treba odabrati ili bez novog natjecanja (baziranog na prvoitnom tenderu) ili kroz ponovno natjecanje, pod transparentnim “mini-tender” postupkom (napismeno, sa naznačenim vremenskim okvirom dovoljno dugim za ponude, i povjerljiv). Iako nova direktiva jasno dozvoljava “mini-tendere”, njihovo korištenje je pod trenutnim pravilima upitno.65

Moraju biti pozvani svi okvirni operateri koji su u stanju ispuniti uslove (član 32. (4)). No, tokom trajanja okvirnog sporazuma organi ne moraju uključivati nove dobavljače (član 32. (2)).

Kad smo kod kontrole, prvo, okvirni sporazumi ne smiju trajati duže od četiri godine “osim u izuzetnim slučajevima sa opravdanim razlogom, naročito od strane subjekta okvirnog sporazuma” (član 32. (2)), i to mora biti istaknuto u obavještenju.66 Ovo se nastavlja na prvobitni prijedlog (koju je autor ranije komentirao) o općem limitu od 3 i najviše 5 godina,67 jer je često od velike važnosti da sporazumi traju duže (na primjer, kada uključuju značajne investicije u imovinu). Član 34. (2) navodi da organi ne smiju zloupotrebljavati okvirne sporazum niti njima remetiti natjecanje. Problem sa okvirnim sporazumima je taj što stranke mogu htjeti dopuniti uslove kojim se natječu ili pak specifikaciju odnosno uslove ugovornog organa, na primjer, dodati novi proizvod. Isti problem se može pojaviti u postupku dodjele, no kako kod okvirnih sporazuma prođe i duži period do same dodjele svakog ugovora, to predstavlja naročit problem. Ovdje član 32. (2) navodi da stranke ni pod kojim okolnostima ne mogu vršiti suštinske izmjene uslova sporazuma, “naročito” u sporazumima sa jednim operaterom; a član 32. (3) da kod sporazuma sa jednim operaterom, ugovore treba dodijeliti poštujući uslove navedene u okvirnom sporazumu.68 Može se reći da se ova poslednja odredba bavi mogućnošću ne-suštinskih izmjena uslova predviđenih članom 32. (2). Zapravo, ove odredbe vjerovatno samo odražavaju šire principe promjena tokom postupka dodjele.

Direktiva se takođe eksplicitno bavi nekim detaljima. Prvo, navodi da je vrijednost ugovora u svrhu određivanja vrijednosnih razreda maksimum procijenjene vrijednosti ugovora pod okvirnim sporazumom (član 9. (9)),69 što je isto pravilo koje se primjenjuje za komunalije70. Nažalost, ovo ne objašnjava važnost pitanja da li je, kod okvirnih sporazuma koji uključuju više od jednog organa, agregacija na nivou organa koji obavlja kupovinu ili onog koji izdaje okvirni ugovor. (Odredba o nagomilavanju ukazuje na ovo poslednje). Potom, direktiva navodi da nije obavezno objaviti obavještenje o svakom sklopljenom

65 Trenutno nije moguće “dinamičko” sklapanje okvirnih sporazuma koje uključuje konstantno revidiranje ponuda, dok ponuđači nemaju pravo predati ponudu u roku, kao odgovor na obavještenje o nekoj potrebi. 66 Kako je navedeno u obrascima obavještenja u Anexu. 67 Arrowsmit, bilješka 64, vidi gore. 68 Prilikom dodjele ovih ugovora, ugovorni organi mogu konsultirati operatera pismenim putem, tražeći od njega da dopuni svoju ponudu kako je potrebno: član 32. (3). Stoga je jasno, na primjer, da se od operatera može tražiti da pruži uvid u detalje projekta prije nego se ugovor dodijeli. 69 Vidi takođe član 35. iz Prethodnog obavještenja o nabavci 70 Direktiva o komunalijama član 14. (9) i nova Komunalna Direktiva član 17. (3)


- 159 -

ugovoru, već samo pri odabiru okvirnih dobavljača (član 35. (4)). To je naročito korisno, jer aktuelne odredbe ne navode jasno da li je u svim slučajevima neophodno obavijestiti javnost o sklopljenom ugovoru (call-off), što je nepotrebna birokratija. Svakako, bilo bi daleko korisnije zahtijevati od organa da objavljuju zbirne (recimo godišnje) podatke o dodjelama. Direktiva je, također, prepravila nacrte pravila o općim pitanjima kao što su obavještenja i evidencija, sa ciljem brzog obraćanja okvirnim sporazumima ili ugovorima i u aneksima navodi posebne informacije koje se moraju uključiti u obavještenja o natjecanju za okvirne sporazume.

Postoji nekoliko izuzetno važnih odredbi nove direktive: poboljšanje pravne sigurnosti, omogućavanje okvirnih sporazuma u dovoljnoj širini, i otklanjanje anomalija (poput onih kod obavještenja o dodjeli). Otklonjeni su važni inicijalni defekti prijedloga koji su se odnosili na vremenske rokove. Ipak, ove odredbe su, kao i mnoge druge, nepotrebno duge i složene, na primjer, kada uključuju pravila o promjeni koja se već primjenjuju.

Odredbe za okvirne sporazume za komunalije ostaju suštinski neizmijenjene; konkretno, izostavljen je nepotreban detalj direktive klasičnog sektora koji se odnosi na promjene. To je dobrodošlo procesu pojednostavljivanja, ali nezadovoljavajuće jer pravila koja se tiču ovih pitanja trebaju biti, i vjerovatno jesu, zajednička za obje direktive. No, postoje izvjesne ograničene, a korisne promjene, recimo odredbena paralela sa klasičnim sektorom koja osigurava da obavještenje o dodjeli nije potrebno kod sklapanja svakog ugovora ponaosob (call-off)71.

6. Elektronska nabavka 6.1 Uopćeno Još jedno polje u kojem se teži fleksibilnosti u skladu sa modernom praksom je nabavka elektronske opreme.72 Prvo, legislativa otklanja sumnje po pitanju da li je elektronska komunikacija dozvoljena za određene radnje73, navodeći da se svi vidovi komunikacije mogu obavljati pomoću raznih sredstava, uključujući elektronska, shodno izboru organa74 (tako odobravajući da zahtijevaju od firmi elektronsko poslovanje); i također da navodi direktive o pismenoj komunikaciji

71 Nova Komunalna Direktiva član 43., vidi, također, član 41. o nagomilavanju u Prethodnom obavještenju o nabavci 72 Vidi Arrowsmith, “E-commerce policy and the EC procurement rules: The chasm between rhetoric and reality”, 38 CML Rev. (2001), 1447; Haagsma, “Information and communication technology issues in international public procurement”, poglavlje 9 u Arrowsmith i Davies, “Public Procurement: Global Revolution” (Kluwer Law International, 1999); Davies, “Electronic public procurement initiatives within the European Community”, 25 EL Rev. (2000), 632; i o ekonomskim i praktičnim aspektima “Analysis of electronic public procurement pilot projects in the European Union” (novembar 2000.), studiju sprovedenu za potrebe Komisije EZ od strane PLS-Ramboll, http://www.simap.eu.int/EN/pub/docs/zipreportPLSpublication.zip 73 Vidi Arrowsmith, bilješka 72 iznad, Haagsma, bilješka 72 iznad. 74 Nova Direktiva klasičnog sektora član 42. (1); nova Komunalna Direktiva član 48. (1).


- 160 -

mogu uključivati elektronsku komunikaciju.75 Svejedno, postavljene su izvjesne bezbjedonosne mjere (safeguards) kako bi se spriječile prepreke u poslovanju (neka su primjenjiva na sve vidove komunikacije, ali su u praksi istaknuta zbog komunikacije elektronskim putem). Stoga, sredstva moraju biti “opće dostupna, što znači da omogućavaju pristup operaterima” i da sredstva za elektronsku komunikaciju i karakteristike proizvoda za opću upotrebu “moraju biti nediskriminatorna, moraju biti dostupna svima i rukovanje njima mora biti raspoloživo”76. Kako bi firme imale povjerenje da učestvuju, organi moraju obezbijediti integritet podataka i povjerljivost ponuda, očuvati zahtjeve za učestvovanje, i osigurati da se posljednja dva dokumenta pregledaju samo jedan put nakon što istekne vremensko ograničenje77 (iako je, srećom, odbijen prijedlog o naprednim elektronskim žigovima). Dalja pravila rukovode standardima za elektronsku primopredaju ponuda i zahtjeva za učestvovanje78 koji nemaju ekvivalent za pismeni oblik – zahtijevajući, na primjer, da se kod pomenutih vidova komunikacije može precizno utvrditi tačan datum i vrijeme prispijeća, te da se mora obezbijediti isticanje tih informacija.

Eksplicitno odobravanje elektronskih sredstava predstavlja značajnu reformu. Međutim, bezbjedonosne mjere, naročito kod elektronskih sredstava, se čine bespotrebno detaljnim, čime se doprinosi dužini i složenosti direktiva, bez dokazanog doprinosa njihovim svrhama. Neke (recimo one koje se odnose na diskriminaciju i ograničen pristup) su mogle biti ostavljene u Sporazumu EZ, a na neke (kao što je zahtjev o dostupnosti podataka putem elektronske opreme) se već ukazuje principom o transparentnosti za elektronska i neelektronska sredstva. Sa ostalima, o integritetu i povjerljivosti, ne bi trebalo rukovati na nivou EU, jer dolazi do nesigurnosti (po pitanju koje tačno standarde treba koristiti), te također mogu izazvati izuzetno opreznu i birokratičnu reakciju (od strane ugovornih organa i od strane ESP). Ovo može obeshrabriti firme da učestvuju (uslijed povećanih administrativnih obaveza) prije nego što bi promoviralo proces natjecanja (povećanjem pouzdanosti).

Druga promjena je skraćivanje vremenskih rokova ključnih faza pri upotrebi elektronskih sredstava, čime se u obzir uzima brzina elektronske komunikacije: na primjer, vremenski rok za predaju ponuda ili zahtjeva za učestvovanje se može skratiti za 7 dana ukoliko organi obavještavaju elektronskim putem79, a rok za slanje ponuda za 5 dana ukoliko je dokumentacija bila dostupna elektronskim putem.80

To je također reforma od vrijednosti, iako bi značajnija skraćenja mogla biti postignuta kada bi se u obzir uzela ne samo ušteda vremena pri komunikaciji između organa koji raspisuje natjecanje i kandidata, već i brža komunikacija unutar samih firmi.

75 Nova Direktiva klasičnog sektora član 1. (12); nova Komunalna Direktiva član 1. (11). 76 Nova Direktiva klasičnog sektora član 42. (3) i (4); nova Komunalna Direktiva član 48. (3) i (4). 77 Nova Direktiva klasičnog sektora član 42. (3); nova Komunalna Direktiva član 48. (3). 78 Nova Direktiva klasičnog sektora član 42. (5) i aneks X; nova Komunalna Direktiva član 48. (5) i Anex XXIV. 79 Nova Direktiva klasičnog sektora član 38. (5); nova Komunalna Direktiva član 45. (5). 80 Nova Direktiva klasičnog sektora član 38.(6); nova Komunalna Direktiva član 45. (6).


- 161 -

Treće, direktiva uvodi dva posebna “mehanizma” e-nabavki koji se odnose na elektronske aukcije i dinamičke sisteme kupovine, o kojima će u daljem tekstu biti riječi. U ovom kontekstu su, također, bitne nove odredbe o okvirnim sporazumima.

6.2. Obrnute elektronske aukcije Pod obrnutom aukcijom se podrazumijeva tenderski postupak u kojem učesnici dobivaju informacije o drugim učesnicima i tako mogu prepraviti svoje ponude da bi ih nadmašili. Kod elektronske obrnute aukcije, učesnici šalju ponude elektronskim putem, i mogu pratiti aukciju i dopuniti svoje ponude pomoću elektronskih sredstava. Aukcije mogu pomoći organima da dobiju bolju protuvrijednost za novac zbog, inter alia, povećanog pritiska na cijene, povećane tržišne transparentnosti, uvođenja detaljnijeg postupka nabavke (recimo precizne specifikacije) i veće transparentnosti postupka. Konkretno, ako su dostupne informacije o svim učesnicima, smanjena je mogućnost favoriziranja kojom bi se narušila povjerljivost ponuda ili zloupotrijebila diskrecija tokom faze procjene.81 Aukcije, također, mogu ubrzati tender i smanjiti troškove transakcije. Mogu izazvati i probleme poput prevelikog fokusiranja na cijenu i nerealnog određivanja cijena od strane dobavljača, ali se to može izbjeći pažljivom pripremom i vođenjem aukcija. Ne čini se da postojeće direktive sprečavaju organiziranje aukcija.82 Glavni prigovor koji se povremeno javljao u javnom sektoru, da aukcije omogućavaju učesnicima da prepravljaju ponude i da takve ispravke nisu dopuštene u otvorenim i ograničenim postupcima, nije održiv: ograničenja koja se odnose na dopunjavanje ponuda potječu iz principa transparentnosti, a kod elektronske aukcije se primjena tog principa zapravo unapređuje. U svakom slučaju, dok neke Zemlje već koriste aukcije, neki organi i Zemlje oklijevaju zbog pravne nesigurnosti.

Nove direktive eksplicitno dozvoljavaju i reguliraju aukcije. Ove odredbe se nisu pojavile u prvobitnim prijedlozima Komisije: one su fokusirane na elektronska sredstva u tradicionalnom tenderu, sa idejom da će novije prakse, uključujući aukcije, biti obrađene kasnije. No, pritisak od strane Zemalja je doveden do zakašnjelog izdanja mjera za aukcije, i dinamičke sisteme kupovine.

Direktive odobravaju elektronske aukcije i definiraju ih kao “repetitivni proces koji omogućava upotrebu elektronskih uređaja za predstavljanje novih cijena, revidiranih prema dolje, i/ili novih vrijednosti određenih dijelova ponude, koji se sprovodi nakon kompletne inicijalne evaluacije ponuda, i kojim se omogućava rangiranje tih ponuda automatiziranim metodama za evaluaciju”83. Član 54. 81 Vidi Office of Government Commerce Guidance on electronic reverse auctions na www.ogc.gov.uk/index.asp?docid=1001034, gdje se navodi da je 20-25% poboljšanja uobičajeno. Ovo je razlog zbog kojeg se dobavljači obično bune. 82 Vidi dalje Arrowsmith, “Electronic reverse auctions under the EC public procurement rules” 11 PPLR (2002), 299. 83 Nova Direktiva klasičnog sektora član 1. (7); nova Komunalna Direktiva član 1. (6).


- 162 -

(klasični sektor) i član 56. (komunalije) postavljaju osnovna pravila. Jasno je da se aukcije mogu koristiti kao dio otvorenih, ograničenih i pregovaračkih postupaka, kao i pri dodjeli ugovora u okvirnim sporazumima ili dinamičkim sistemima kupovine.

Aukcije su dozvoljene “kada se specifikacije ugovora mogu precizno utvrditi”. Upotreba nije ograničena na standardizirane proizvode i usluge. Ipak, moguće ograničenje po pitanju upotrebe se može naći u definiciji. Nakon gore pomenute definicije – repetitivni proces koji uključuje rangiranje pomoću automatske evaluacije – definicija dodaje: “Shodno tome, određeni ugovori o uslugama i određeni ugovori o radovima koji za predmet imaju pružanje intelektualnih usluga poput izrade plana rada, mogu biti isključeni iz procesa elektronske aukcije” (naglašeno). To može značiti da postupci za određene usluge ne mogu sadržati aukciju, jer ugovore nije moguće dodijeliti primjenom automatske evaluacije (koja je, kako je dolje objašnjeno, neophodan dio aukcije). U svakom slučaju, bolje tumačenje je da ovo samo ukazuje da se aukcije ne mogu koristiti kada na osnovu činjenica organ utvrdi da automatski pristup nije pogodan način za pronalaženje najbolje ponude. Drugačije tumačenje bi značilo da takve usluge nikada ne mogu biti prihvaćene na osnovu najniže cijene, ili primjenom kriterija dodjele izraženih monetarnim terminima. Da je to slučaj, bilo bi očekivano da je tako izraženo u direktivama, naročito uzevši u obzir činjenicu da direktive aktivno promoviraju automatizirani pristup, kako je obrađeno u odjeljku 7 niže. Ukoliko su aukcije zabranjene za neke vrste usluga, onda bi trebalo navesti precizne indikacije, na koje se usluge zabrana tačno odnosi.

Po pitanju sprovođenja aukcije, organi moraju unaprijed utvrditi namjeru da pokrenu aukciju, te uključe određene informacije u specifikaciju. Član 54. (4) (klasični sektor) i 56. (4) također zahtijevaju da prije aukcije organi moraju pripremiti “punu” evaluaciju ponuda. Ovo i obaveza učesnika da predaju “nove” cijene i/ili vrijednosti kasnije (takođe u članu 54. (4) i 56. (4)) ukazuje da validne ponude moraju uvijek biti dovršene ponude, uključujući čak i aspekte podložne promjenama (obično cijena). Ovo može biti predmet kritike. Glavni razlog zbog kojeg organi zahtijevaju kompletne ponude je prikupljanje podataka o cijenama kako bi mogli postaviti početnu tačku za natjecanje. Ovo može postati rijedak slučaj i samim tim nepotreban trošak; i pored toga, ovo je pitanje administrativne praktičnosti i protuvrijednosti dobijene za novac, prije nego pitanje transparentnosti ili natjecanja, što su predmeti direktiva.

Pravila dozvoljavaju samo aukcije u kojima dobavljači mogu jasno utvrditi svoju poziciju tokom aukcije, i tako u bilo kom trenutku ustanoviti da li su ponudili najprihvatljiviju ponudu. To znači da se za aspekte tendera koji se ne revidiraju tokom trajanja aukcije, mora koristiti matematička formula koja omogućava da se ponude automatski raspoređuju na osnovu “rezultata” tih aspekata u kombinaciji sa cijenama (ili drugim karakteristikama84) predatim u fazi aukcije (član 54. (5) i član 56. (5)). To znači da aspekti tendera koji nisu

84 Faza aukcije ne treba biti zasnovana na cijeni: Nova Direktiva klasičnog sektora član 54 .(2); Nova Direktiva o komunalijama član 56. (2).


- 163 -

vezani za aukciju moraju biti evaluirani i rangirani prije aukcije.85 Tokom trajanja aukcije ponuđači moraju, smjesta, dobiti informacije pomoću kojih će utvrditi svoju poziciju na rang-listi (mada ne tačne cijene, i sl.).86 To je ispravan sistem aukcije po direktivama klasičnog sektora. Inače, kod komunalija je postupak aukcije manje fleksibilan nego što je slučaj sa komunalijama u konkuretskom pregovaračkom postupku bilo pod aktuelnim ili novim pravilima – kao i trenutno dostupnim pravilima za aukcije. Konkretno, pravila poništavaju diskreciju kod komunalija da utvrde cijene kroz fazu aukcije i kasnije izvedu kombiniranu evaluaciju, kao i da pregovaraju nakon predaje ponuda. Dok takav pristup smanjuje pritisak na cijene tokom aukcije (obzirom da nije sasvim jasno u kojoj mjeri će cijene uticati na odluku o dodjeli), u praksi se kod komunalija ponekad preferira ovaj pristup kako bi se izbjegle mehaničke procjene. Nema opravdanosti za ograničavanje diskrecije kod komunalija tokom aukcije na ovaj način, ako je prihvaćena kod ostalih postupaka. Zapravo, to može dovesti da se kod komunalija ne primjenjuju aukcije, te da se sa predrasudama posmatraju kako e-nabavke tako i (obzirom da su aukcije transparentnije od drugih postupaka) transparentnost.

Direktive, također, sadrže pravila za pozivanje učesnika, započinjanje i zaključivanje aukcije i odobravaju tok aukcije u vidu sukcesivnih faza. Postoji i opća odredba koja zabranjuje neispravno vođenje aukcije ili korištenje istih na način koji bi spriječio, smanjio ili poremetio natjecanje. 87

Ove odredbe su korisne zbog pravne izvjesnosti i za klasične sektore obezbjeđuju odgovarajući pravni okvir. No, kod komunalija one neopravdano ograničavaju fleksibilnost. Također su nepotreban teret pri zahtijevanju potpunih indikativnih ponuda i u nekim aspektima im nedostaje jasnoća, na primjer, po pitanju intelektualnih usluga. Također, sadrže nepotrebne detalje za koje nema brzih paralela sa ne-aukcijskim postupcima - na primjer, obavezne detaljne informacije o postupku – ili koji ponavljaju za aukcije već postojeće opće obaveze, kao što je zahtjev o preciznoj specifikaciji. Ove osobine teško da doprinose jasnoći i jednostavnosti. Također je upitno da li detaljno reguliranje pristaje ovakvom polju u razvoju. Bolji pristup, koji bi izbjegao sve ove probleme, bi bio taj što bi se jednostavno reklo da su aukcije dozvoljene ako se izvode u skladu sa pravilima direktiva, i tako što bi se obezbjedilo dodatno usmjeravanje.

85 Organi učesnicima moraju obezbijediti detalje formule i inicijalne evaluacije. 86 Često se ne objavljuju zbog povjerljivosti. Organi ne smiju otkriti identitete učesnika. 87 Također se zabranjuje upotreba aukcije kako bi se izmijenio predmet ugovora koji je bio otvoren za ponude u objavljenom obavještenju i definiran u specifikaciji.


- 164 -

6.3. Dinamički sistemi kupovine Novi “dinamički sistem kupovine”, u članu 33. nove direktive klasičnog sektora i članu 15. za komunalije, nudi novi pristup za ponovne standardizovane kupovine. To je zasnovano na činjenici da upotrebom elektronskih sredstava organi lakše obrađuju podatke o većem broju firmi, uključujući podatke elektronskih kataloga.88 Cilj dinamičkog sistema kupovine je omogućiti organima da koriste podatke o najvećem mogućem broju ponuđača i tako “osiguraju optimalnu upotrebu javnih fondova kroz široku konkurenciju”.89

Definiran je kao “u potpunosti elektronski proces za javne kupovine, koji je dostupan na tržištu i čije su karakteristike u skladu sa zahtjevima ugovornog organa, koji je ograničenog trajanja i otvoren za sve ekonomske subjekte (operatere) koji zadovoljavaju kriterije i koji su predali ponudu u skladu sa specifikacijom”.90 U suštini, to je oblik otvorenog postupka koji sadrži dvofazni postupak dodjele. 91

Organ prvo mora objaviti sistem u obavještenju i pružiti detaljne informacije o postupku; također, mora omogućiti direktan elektronski pristup specifikaciji. Potom, zainteresirane firme predaju ponude (“indikativni tedneri”) bilo kada u toku trajanja sistema i one po pravilu trebaju biti evaluirane za 15 dana. Organ u sistem mora unijeti sve kvalificirane firme koje su predale odgovarajuće ponude i mora unositi sve podobne ponuđače kako se budu prijavljivali. Registrirane firme onda mogu neprestano poboljšavati svoje ponude. Kada organ bude želio napraviti narudžbu, on poziva registrirane firme na predaju ponuda. Također je obavezan, prilikom svake objave narudžbe, objaviti novo obavještenje u Službenom glasniku kako bi obavijestio one koji se još nisu registrirali da je sistem u toku. Sistem ne može trajati duže od četiri godine izuzev “opravdanih izuzetnih slučajeva”; organi ne smiju koristiti sistem kako bi spriječili, smanjili ili poremetili natjecanje; i od ekonomskih operatera ili drugih zainteresiranih stranaka se ne smije tražiti plaćanje bilo kakve naknade.

Ovi sistemi nude neke od prednosti okvirnih sporazuma, recimo omogućavaju natjecanje za povremene kupovine, dok ujedno umanjuju troškove. Slični su okvirnim sporazumima po uključivanju ponuda na početku procesa, ali se razlikuju u tome što svrha tih inicijalnih ponuda nije da se smanji broj učesnika (sve mora biti podnešeno bez obzira na prednosti ponude) i tako nije moguće pozvati samo određen broj učesnika na natjecanje (što je moguće kod okvirnih sporazuma pod ograničenoim ili pregovaračkim postupkom). Tako će organ koji koristi dinamički sistem kupovine morati razmatrati veliki broj ponuda.92 Druga bitna razlika je obaveza organa da objave novo obavještenje za svaku narudžbu. Shodno tome, dinamički sistem kupovine podrazumijeva

88 Odredbe se naročito odnose na činjenicu da ponude mogu biti u obliku elektronskog kataloga. 89 Preambula Novoj Direktivi javnog sektora, recital 13; preambula Novoj Direktivi za komunalije, recital 21. 90 Nova Direktiva klasičnog sektora član 1. (6), Nova Direktiva o komunalijama član 1. (5). 91 Ugovorni organ mora poštovati pravila otvorenog postupka u svim fazama do faze dodjele: klasični sektor član 33. (2); komunalije član 15. (2). 92 Kod okvirnih sporazuma, organi moraju sve ponude uvrstiti u okvir (vidi odjeljak 5), ali prije toga mogu smanjiti broj ponuda.


- 165 -

maksimalnu konkurenciju, no, također, značajno veće administrativne troškove i odloženo naručivanje. Zahtjev o novom obavještenju za svaku narudžbu konkretno znači da takvi sistemi nisu praktični za narudžbe niže vrijednosti. Mnoge prednosti dimaničkog sistema se mogu dobiti kroz okvirne sporazume otvorenog postupka, u kojima organ odabira veliki broj okvirnih dobavljača. Glavna prednost dinamičkih sistema kupovine je to što nove firme mogu biti uključene dok kod okvirnih sporazuma to nije moguće. Kada se sve ovo uzme u obzir, nije jasno da li će organi koristiti dinamičke sisteme kupovine. Oni bi bili mnogo korisniji kada ne bi bilo obaveznog obavještavanja o svakoj narudžbi. Ova obaveza nije podesna jer nije vezana za veličinu narudžbe: adekvatan publicitet se može postići periodičnim obavještavanjem o sistemu i novim obavještenjima o izuzetno velikim narudžbama. Ovaj disproporcionalni akcenat na natjecanju može biti kontraproduktivan, navodeći organe da odbace ovaj sistem u korist manje konkurentnih postupaka. Zakašnjelo uključivanje ovih prijedloga, koje nije ostavilo dovoljno vremena za konsultacije, može dijelom objasniti neadekvatnost ovih odredbi. 7. Ostale izmjene specifikacija i postupaka dodjele Postoji niz drugih pojašnjenja i promjena koje utiču na postupke u širem smislu. Neke od najvažnijih su sljedeće:

Prvo, postoje nova pravila za tehničke specifikacije u članu 23. Nove Direktive klasičnog sektora i članu 34. Nove Direktive o komunalijama. One od organa zahtijevaju da definiranju svoje zahtjeve koristeći, ili određene standarde na europskom nivou, ili internacionalne standarde, (kao što su europski standardi) ili, kada ovi nisu dostupni, određene standarde na državnom nivou.93 U svakom slučaju, sva pozivanja na standard moraju biti praćena riječima “ili njegov ekvivalent”,94 i funkcionalni ekvivalenti moraju biti prihvaćeni (iako je teret dokazivanja ekvivalentnosti na ponuđačima).95 Kao alternativno rješenje, organi mogu koristiti način obavljanja rada (performance) ili funkcionalnost kao sredstva za opisivanje. Ove odredbe znače dvije ključne promjene.96 Prvo, one pojašnjavaju da organi ne mogu insistirati na podudaranju sa standardima na europskom nivou; moraju prihvatati druge odgovarajuće proizvode i usluge – na primjer, one koji obavljaju isti posao, a koriste drugačiju tehnologiju. U suštini, to je već navedeno u Sporazumu.97 Odredbe koje su trenutno na snazi mogu biti shvaćene na više načina, iako historija sugerira namjeru da se nabavka svede na proizvode koji su po evropskim standarima, čime bi se ti standardi promovirali. Ne može se reći da je to bilo mudro, naročito što su neki od tih standarda (posebno za IT) zastarjeli ili nepodesni. Stoga su dobrodošla nova “pojašnjenja”. Sljedeća ključna promjena je što sada organi u klasičnom

93 Član 23. (3) klasični sektor, i komunalije član 34. (3). 94 Ibid. 95 Klasični sektor član 23. (4) i komunalije član 34. (4). 96 Kao i ostale promjene koje ovdje ne možemo detaljno razmotriti. Potrebna je dostupnost kako bi “gdje je to moguće” u obzir bile uzete i osobe sa invaliditetom. 97 Arrowsmith, op.cit. vidi gore bilješka 8 na 588-9.


- 166 -

sektoru moraju primjenjivati procjenu rada ili funkcionalne opise ukoliko se ne primjenjuju prihvaćeni standardi (što se već odnosi na komunalije).

Ipak, važna pitanja ostaju nejasna. Na primjer, da li ugovorni organ može insistirati na proizvodima u skladu sa europskim standardima kada za to postoji komercijalna opravdanost, na primjer, jer želi koristiti tehnologiju istog standarda za komunikaciju između više ugovornih organa. Potom, da li ugovorni organ može insistirati na višim standardima (na primjer, bezbjednosti) nego što su europski. U ovom slučaju pravila navode da, kada se ugovorni organi služe procjenom rada ili funkcije kao mjerilom, ne mogu odbiti ponude koje zadovoljavaju takve standarde ukoliko se ispunjavaju zahtjevani “kvalitet rada ili nivo funkcionalnosti”. “Ispunjavaju” se može shvatiti kao obaveza organima da ne smiju odbiti ponudu kada god se sam standard bavi karakteristikama (npr. bezbjednost) na koje su se odnosili željeni nivo rada ili funkcionalnost. Međutim, to se može odnositi i na potrebu da se standard tiče potrebe za jednakim nivoom bezbjednosti.

Nove direktive, također, povećavaju fleksibilnost u odnosu na prethodna “indikativna” obavještenja (PIN) pružajući detaljnije podatke o ugovorima. Trenutno direktive navode da organi moraju objavljivati obavještenja u Službenom glasniku98 i bave se vremenskim rokovima za ugovorne postupke pod PIN-om koji ispunjavaju određene uslove. Nedavno, Europski Sud Pravde je u Slučaju C-225/98, Komisija v. Francuska99 izglasao da pod Direktivom o nabavci radova nije obavezno obavještavanje o svakom ugovoru, već samo kada ugovorni organ želi skratiti vremenske rokove. To je kontraverzno i rasuđivanje Europskog Suda Pravde nije bilo razborito: jasno je da aktuelna pravila zahtijevaju PIN bez obzira na ovo. Ipak, obzirom na ograničenu vrijednost PIN-ova, takva interpretacija je dobrodošla. Nove direktive eksplicitno usvajaju pristup koji je imao Europski Sud Pravde.100 One, također, omogućavaju organima da objavljuju prethodna obavještenja o nabavci (PIN) u sopstvenom “profilu kupca” na internetu, umjesto u Službenom glasniku, iako jedna kopija mora biti poslana Komisiji.

Kod klasičnog sektora nova Direktiva, također, povećava fleksibilnost tako što iz natjecanja izuzima kupovine na tržištu roba (commodity market) i posebne kupovine pod naročito zahtijevnim uslovima (novi član 31. (2) (c) i (d)), što se već primjenjuje kod komunalija. Nova Direktiva klasičnog sektora, također, uvodi izričitu odredbu (član 55. (3)) kojim omogućava organima da odbiju izuzetno niske ponude koje su niske isključivo zbog nelegalne državne pomoći. Ovo otklanja tu nepravilnost: ovo je već odobreno za komunalije101, ali vjerovatno ne za klasične sektore, gdje takve ponude vjerovatno mogu biti odbijene samo kada pomoć ugrožava finansijsku isplativost.

98 Direktiva o nabavci roba član 9., Direktiva o nabavci radova član 11., i Direktiva o nabavci usluga član 15. 99 [2000] ECR I-7445. 100 Nova Direktiva klasičnog sektora član 35. (1); nova Direktiva o komunalijama član 41. (1). 101 Komunalna Direktiva član 34.


- 167 -

Dok mnoge promjene traže ili pojašnjenje ili fleksibilnost, u određenim aspektima pravila su strožija. Konkretno, postoji novi zahtjev da se izradi i o tome obavijeste učesnici, “relativna važnost” kriterija dodjele:102 Trenutno je potrebno samo navesti kriterije “kada je to moguće, od najvažnije prema dolje”.103 U svakom slučaju, važnost može biti izražena kao “raspon odgovarajuće maksimalne širine”. Također, postoji izuzetak kada “po mišljenju ugovornog organa utvrđivanje važnosti nije moguće iz očitih razloga”. Nedavna odluka Prvostepenog Suda104 ukazuje da su trenutne odredbe o rangiranju kriterija tek “preporuka”, ali novi tekstovi vjerovatno predstavljaju obavezu. Važna stvar koja ostaje nejasna u jurisprudenciji105 je da li je potrebno objelodaniti više ijednu detaljniju metodologiju za primjenu kriterija dodjele – kao što je formula za analizu osjetljivosti. Nova Direktiva klasičnog sektora, također, eksplicitno navodi nove zahtjeve koje treba istaći u obavještenju o nabavci sa kriterijima i pravilima za firme koje planiraju aplicirati, kao i postaviti neke minimalne nivoe sposobnosti.106 Ovo popunjava očiglednu šupljinu (iako bi takav zahtjev sada mogao biti u okviru principa transparentnosti). Za komunalije, nova Direktiva, također, ispravlja očiglednu grešku tako što proširuje upotrebu zahtjeva za objektivnim kriterijima odabira (koji se trenutno odnosi samo na neke slučajeve) na sve postupke dodjele.107 8. Dopune obuhvaćenosti liberaliziranih komunalija 8.1. Uopćeno Ključni aspekt nove fleksibilnosti je izmjena u obuhvaćenosti komunalija koja se okrenula liberalizaciji. Prvo, u duhu liberalizacije telekomunikacija pod režimom EU, u tom sektoru se pri nabavkama neće primjenjivati nove direktive: pritisak konkurencije se smatra dovoljnim da osigura komercijalnu nabavku108. Pored toga, došlo je do važnih promjena u svim poljima, naročito promjene u definiciji posebnih i ekskluzivnih prava i pravo organa na izuzimanje u konkurentskim nabavkama.

102 Nova Direktiva klasičnog sektora član 53. (2); nova Direktiva o komunalijama član 55. (2). 103 Direktiva o uslugama član 30. (2); Direkitva o nabavci roba član 30. (2); Direktiva o nabavci radova član 30. (2); Direktiva o komunalijama član 34. (2). 104 Slučaj T-183/00, Strabag Benelux NV v. Council of the European Union, presuda od 25. februara 2003., nyr. 105 vidi Slučaj C-470/99, Universal-Bau v. EBS, presuda od 12. decembra 2002. (za kriterije selekcija) i Slučaj T-4/01, Renco SpA v. Council of the EU, presuda od 25. februara 2003., nyr (koji odbija ovakav stav prema kriterijima za dodjelu bez pozivanja na EBS). 106 Nova Direktiva klasičnog sektora član 54. 107 Nova Komunalna Direktiva član 54. 108 Nova Komunalna Direktiva se više ne odnosi na telekomunikacije; također, organi pod Direktivom klasičnog sektora su isključeni iz te Direktive kada djeluju na polju telekomunikacija: nova Direktiva klasičnog sektora član 13.


- 168 -

8.2. Posebna i ekskluzivna prava Komunalna Direktiva se primjenjuje109 na javne organe, javne akcije i tijela – uključujući samo privatna tijela – sa posebnim i ekskluzivnim pravima. Član 2. (3) definira posebna i ekskluzivna prava kao prava “jednog ili više organa nastala bilo kakvim zakonskim ovlaštenjem od strane kompetentnog autoriteta zemalja-članica, u vidu zakona, propisa ili administrativne mjere” na pokrivanje određene aktivnosti. Član 3. navodi da organ može uživati posebna ili ekskluzivna prava “naročito” u svrhu izgradnje određenih relevantnih mreža (poput elektrovoda i vodovoda) ili objekata, da osoba može koristiti procedure sa ciljem eksproprijacije, odnosno, da može provesti potrebnu opremu na, ispod ili iznad autoputa. Također, navodi da organ uživa ova prava kada se bavi dostavom pijaće vode, električne energije, plina ili grijanja mreži kojom upravlja organ koji uživa posebna ili ekskluzivna prava. Cilj je da se reguliraju komunalije tako da (i) su podložne pritisku koji vrše zemlje-članice po pitanju nabavke istih , na primjer, zbog diskrecije zemalja po pitanju odobrenja, i (ii) da ne funkcioniraju putem natjecanja, što bi omogućilo pružanje otpora tom pritisku. Ovo je bio često slučaj sa komunalijama u zakonski reguliranim sektorima kada su 1990. usvojena pravila za komunalije.110

Nije jasno u kojoj se mjeri trenutna definicija primjenjuje na organe sa odobrenim pravima za sve koji ispunjavaju ciljeve, kriterije transparentnosti i nediskriminacije. Zbog ograničene diskrecije zemalja, može se reći da takvi organi nisu podložni uticaju vlade111 i da samim tim njihova nabavka ne bi trebala biti regulirana zakonskim mjerama. Liberalizacija je ovu situaciju učinila jako čestom. U Leased Lines112 Europski Sud Pravde je presudio da posebna i ekskluzivna prava po Direktivi Leased Lines-a113, ne pokrivaju ovakve organe. Ovo se može primijeniti analogno sa Komunalnom Direktivom i to je odgovarajuće obzirom da se reguliraju samo organi pod pritiskom vlade. Ipak, drugim riječima, poenta je i dalje pod izvjesnom sumnjom. Zapravo, kako je već objašnjeno, Komunalna Direktiva izričito navodi da organi sa izvjesnim odobrenjima, koja mnogi organi u kontroliranom sektoru uživaju, imaju posebna i ekskluzivna prava. Ukoliko su u pitanju posebna/ekskluzivna prava po automatizmu , takvi organi će biti regulirani čak i kada ne uživaju ta prava na osnovu svojih licenci (odobrenja). U slučaju Leased Lines Sud je nije prihvatio da takve moći same po sebi predstavljaju posebna ili ekskluzivna prava. Bolje tumačenje je da Komunalna Direktiva, također, ne pokriva organe sa pravima koja ne dijele sa ostalima u sektoru; no, Komisija se ne slaže sa tim.114 Također je nejasna pozicija organa koji mora da se natječe za pravo da pruži uslugu na otvorenom, objektivnom i nediskriminatornom natjecanju, a

109 Član 1., koji dalje definira i prve dvije kategorije. 110 U Direktivi 90/531/EEZ, Službeni glasnik 1990., L-297/1. 111 Pored toga, oni često funkcioniraju na konkurentskim tržištima i tako odolijevaju uticaju Države. 112 Slučaj C-302/94, R v. Secretary of State for Trade and Industry ex parte British Telecommunications plc (“Leased Lines”), [1996] ECR 6417. 113 Direktiva Vijeća 92/44/EEZ, Službeni glasnik 1992. L-165/27. 114 Europska Komisija, Proposal for a directive of the European Parliament and of the Council co-ordinating the procurement procesdures of entities operating in the water, energy and transport sectors COM (2000) 276 finalno, Explanatory Memorandum, na 2.4.2.


- 169 -

ako uspije, prima pravo koje je ekskluzivno, ili dostupno određenom broju organa, kao što je pravo na upravljanje koncesijom transporta, poput tramvaja. Ovdje, također, zemlje imaju vrlo malu diskreciju115; ali ova situacija nije izričito razmatrana u slučaju Leased Lines. 116

Nova Direktiva unosi neke značajne promjene u definiciju posebnih i ekskluzivnih prava, sa ciljem sužavanja definicije i isključivanja nekih organa na koje se ona inače odnosi, ili se može reći da se odnosi.

Definicija izložena u članu 2. (3) navodi:

“U svrhe navedene ovom Direktivom, “posebna i ekskluzivna prava”, predstavljaju prava koja dodjeljuje kompetentan autoritet Zemlje članice primjenom bilo koje zakonske, regulatorne ili administrativne odredbe čiji je efekat ograničavanje djelovanja (aktivnosti organa) jednog ili više organa, što suštinski utiče na sposobnost drugih organa da izvode takvu aktivnost.”

Nova definicija ima tri osnovna efekta, navedena u recitalu 25. preambule. Prvo, u suprotnosti sa aktuelnom Direktivom, nova Direktiva ne uključuje konkretnu odredbu koja organima omogućava upotrebu postupka eksproprijacije, i tako, u skladu sa ciljevima Direktive, dalje uživaju ekskluzivna ili posebna prava. Tako se ne može reći da ova prava automatski čine posebna i ekskluzivna prava. No, ipak to mogu biti posebna ili ekskluzivna prava ukoliko ih ne posjeduju i ostali organi i ukoliko nekima daju konkurentsku prednost; tako je i u tekstu odredbe117.

Dalje, svrha novih odredbi je da navedu da odobrenja, koja dostupna svima na osnovu objektivnog, ispravnog, nediskriminatornog kriterija, ne predstavljaju posebna ili ekskluzivna prava. U skladu sa tim, namjera je osigurati da će stav Europskog Suda Pravde prema Leased Lines biti primjenjivan na pravila nabavke komunalija: ovo je navedeno u Commission's Explanatory Memorandum118 i recitalu 25. preambule, posljednja rečenica: “Niti se za posebna ili ekskluzivna prava mogu smatrati prava dodijeljena od strane Zemlje članice u bilo kom obliku, koja usputno uključuju koncesije na ograničen broj poduhvata na osnovu objektivnih, prikladnih i nediskriminatornih kriterija, koja omogućavaju zainteresiranim strankama zadovoljavanje tih kriterija”. Ovo je važno u kombinaciji sa prvim efektom nove definicije o čemu se gore raspravljalo. Kombinirani efekat ova dva stanovišta je u tome što se njima razjašnjava da su organi sa svima dostupnim odobrenjima generalno van nove Komunalne Direktive, to je pozicija trenutno pod sumnjom usljed nejasnoća u značaju kako odobrenja, tako prava vezanih za eksproprijaciju.

Treći efekat je da se pravila više ne primjenjuju na organe samo zato što snabdijevaju mrežu kojom upravlja organ sa posebnim ili ekskluzivnim

115 I, ponovo, konkurentski pritisak koji osigurava da će organ vršiti komercijalnu nabavku. 116 Za implikacije Leased Lines po ovom pitanju, vidi Arrowsmith, “Deregulation of utilities procurement in the Changing Economy: Towards a principled approach?” 7 ECLR (1997), 420. 117 I u recitalu 25 preambule. 118 Europska Komisija, Explanatory Memorandum, bilješka 114 gore, na 2.4.2. i 2.4.3.


- 170 -

pravima119: izričita odredba koja se odnosi na ovaj efekat trenutne Direktive, nije uključena.

Također, nije jasna pozicija organa koji se moraju takmičiti za pravo, a koji potom dobijaju pravo koje je ekskluzivno, ili dostupno samo određenom broju organa. Ovo pitanje će postajati sve važnije ukoliko budući režim EZ uvede bolju reguliranost dodjele koncesija u skladu sa objektivnim, transparentnim i nediskriminatornim kriterijima120. Komisija je ukazala na tendenciju ka usvajanju Leased Lines definicije sa ciljem očuvanja postojanosti.121 Ovo je velikim dijelom vezano za politiku Komunalne Direktive, obzirom da znači da se Direktiva više ne primjenjuje kada vlada ne uživa subjektivnu diskreciju pri dodjeli prava, što znači da nema uticaj na proces nabavke. Ipak, postoje slučajevi u kojima se politika razmatra na različite načine, i ne može se reći kakav će u takvim slučajevima biti stav suda.

8.3. Izuzimanje komunalija na konkurentskim tržištima Sljedeća važna promjena je uvođenje (član 30.) izuzeća za komunalije na konkurentskim tržištima, zasnovanog na činjenici da je natjecanje dovoljno da osigura komercijalnu nabavku. Trenutna Direktiva sadrži izuzeća samo za određene sektore u kojima su 1990. postojala konkurentska tržišta – uglavnom, autobuski prijevoz, telekomunikacije122 i (u kvalificiranom obliku) nafta i plin123. Isprva je Komisija predložila uvođenje daljih izuzeća ako bi i kada bi se krenulo sa razvijanjem konkurentskih tržišta i u drugim sektorima124, ali - uprkos suštinskoj liberalizaciji – nisu uvedena, ostavivši tako neke organe na konkurentskim tržištima predmetom regulacije. To ne zadovoljava. Regulatorne odredbe su “odmah iza najboljeg” metoda za osiguravanje komercijalne nabavke, koje zadovoljavaju samo ako najbolji metod – komercijalni pritisak – ne može biti primjenjen. Dalje, regulacije mogu uticati na komercijalnu djelatnost organa, smanjujući im sposobnost da zadovoljavaju korisnike i unazađujući ih među globalnom konkurencijom. Također je nepravilno da organi koji djeluju pod sličnim okolnostima i uslovima, ne uživaju isti tretman i nije pravedno da postoji natjecanje između sektora sa različitim tretmanom, poput željeznice i autobuskog prijevoza. Ovaj autor se dugo zauzimao za principijelniji pristup125 i novo izuzeće člana 30. se sada na to odnosi. 119 Vidi, ponovo, Recital 25 preambule: “...niti činjenica da organ snabdijeva vodom, električnom energijom, plinom ili grijanjem mrežu kojom upravlja organ sa posebnim ili ekskluzivnim pravima koja mu je dodijelio kompetentni autoritet Države članice, može smatrati dovoljnom za uživanje posebnih ili ekskluzivnih prava u smislu ove Direktive...” 120 Kako je obrađeno u Zelenoj knjizi javno-privatnim partnerstvima, bilješka 25, iznad. 121 Europska Komisija, Explanatory Memorandum, bilješka 114 iznad, na 2.3.4. 122 Komunalna Direktiva član 8. 123 Član 3., Vidi Maund, “The derogation for the oil and gas sector under Article 3 of the Utilities Directive” 6 PPLR (1997), 227. 124 Vidi Europska Komisija, Public Procurement in the Excluded Sectors, Bull. EC, Supp. 6/88, p. 65, para 407. 125 Arrowsmith, bilješka 116 iznad.


- 171 -

Član 30. (1) navodi da se Direktiva ne primjenjuje na aktivnost kada je, u zemlji-članici u kojoj se aktivnost vrši, ta aktivnost “direktno izložena natjecanju na tržištu na koje nije ograničen pristup”. U skladu sa zahtjevom da tržište mora biti slobodno, kada postoje mjere Zajednice kojima se postiže liberalizacija u dotičnom sektoru (navedeno u Aneksu XI) i kada su te mjere prihvaćene i primjenjene u određenoj zemlji-članici, “zahtijeva se” da pristup tržištu nije ograničen. U ostalim slučajevima član 30. (3) nalaže da se mora demonstrirati da je pristup dotičnom tržištu slobodan de jure i de facto. Sljedeći zahtjev, o otvorenosti natjecanja, je razjašnjen u članu 30. (2): ovo “treba biti odlučeno na osnovu kriterija koji su u skladu sa odredbama Sporazuma koje se odnose na natjecanje, kao što su karakteristike robe ili usluge, alternativa za robu ili usluge, cijene i konkretno odnosno potencijalno prisustvo više dobavljača dotične robe ili usluge”.

U svakom slučaju, zemlje-članice ne moraju djelovati po sopstvenom nahođenju i izuzeće se primjenjuje samo ako Komisija usvoji pozitivnu odluku o ovom efektu126 ili ne uspije donijeti nikakvu odluku unutar predviđenog vremenskog roka. Odluka može nastati iz samog zahtjeva zemlje-članice, zahtjeva ugovornog organa (moguće samo kada zemlja to dozvoli); ili na inicijativu same Komisije. Normalno, Komisija mora usvojiti odluku na osnovu zahtjeva u roku od tri mjeseca, ali u “opravdanim slučajevima” može produžiti taj rok za još tri127. Član 30. (6) od Komisije zahtijeva da usvoji dalja pravila o vođenju postupka izuzimanja. Zahtijevanje dozvole od Komisije znači da organi ne mogu sami procijeniti da li da primjene izuzeće u spornim situacijama, te prebacuju teret izazova na pogođene operatere. Trenutno izuzeće telekomunikacija i autobuskog prijevoza ne zahtijeva takvo odobrenje, iako je sve pod nadzorom Komisije128. U svakom slučaju, potreba za odobrenjem ne bi trebala uzrokovati probleme u situacijama sa vremenskim ograničenjem i odredbom za automatsko izuzeće u slučaju neslaganja Komisije.

Ipak, neki problemi ostaju. Jedan problem je uticaj WTO GPA (Government Procurement Agreement – Sporazum o javnim nabavkama). Direktive se odnose na pristup zemalja-članica tržištima nabavke EZ, a GPA na pristup nekih trećih zemalja. GPA se primjenjuje na nekoliko komunalnih sektora, uključujući i javna tijela i javne djelatnosti, a izuzima organe sa posebnim i ekskluzivnim pravima. Dok novi član 30. daje izuzeće iz Direktive, GPA ostaje netaknut. Obzirom da predstavlja slične postupke dodjele onima iz Direktive, izuzeće iz Direktive samo po sebi ima ograničenu vrijednost u osiguravanju fleksibilnosti postupka za organe obuhvaćene GPA-om: da bi se to postiglo EZ mora osigurati njihovo izuzeće i iz GPA. Obično, isključivanje organa zahtijeva

126 Primjetiti da po članu 30. (4), u slučaju zahtjeva Države članice u kojem se slobodan pristup zasniva na osnovu mjera EZ i zaključka kompetentnog neovisnog državnog autoriteta da su ispunjeni uslovi, primjenjuje se izuzeće ukoliko Komisija “nije utvrdila neprimjenjivost” uslova, ukazujući na odgovornost dokaza Komisije. 127 Ili samo mjesec dana u slučajevima kada postoji sumnja neograničenog pristupa tržištu zasnovano na primjeni zakona Zajednice i kada je neovisni državni organ ustanovio da su ispunjeni uslovi za izuzeće. 128 Mada je to nephodno za oblasti nafte i plina.


- 172 -

ponovne pregovore o koncesijama što je dug i neizvjestan proces. GPA član XXVI (4) sadrži neke posebne odredbe o izmjenama pokrivenosti, ali njihov uticaj je nejasan kao i to da li postoji pravo na povlačenje i koje su eventualne posljedice129. Još nije poznato kako će EZ to riješiti. Pored toga, Europski Sud Pravde je nedavno presudio da pravila slobodnog kretanja u Sporazumu EZ predstavljaju pozitivnu obavezu u nabavci, kao recimo, obavezno oglašavanje ugovora130. Nije sasvim jasno kako ove odredbe utiču na javne poslove i organe sa posebnim i ekskluzivnim pravima, bilo direktno, bilo kao rezultat član 86. EZ. Svejedno, u mjeri u kojoj to čine, one mogu značajno ograničiti fleksibilnost postupka koju uživaju neki izuzeti organi. 9. Proširenje izuzeća na zajednička ulaganja i udružene djelatnosti Sljedeća važna promjena sa ciljem povećanja fleksibilnosti za organe je proširenje za udružene djelatnosti i zajednička ulaganja. Uobičajeno je da se komunalne aktivnosti izvode radom grupe. Na primjer, zbog poreza i rukovođenja, novi pravni organ može biti formiran sa ciljem pružanja određenih usluga (poput usluga računovodstva) nekoj ustanovi (ili grupi); ili se može pojaviti grupa kao rezultat sticanja (dobara). Također su uobičajeni zajednička ulaganja u kojima se različiti organi (sa različitim vrstama djelovanja, na primjer) udruže zbog nekog projekta. Često organi pod ugovornim sporazumom moraju jedni drugima obezbijediti robu ili usluge i član 13. Komunalne Direktive to dozvoljava, u nekim slučajevima, bez natjecanja.

Trenutno, Direktiva dozvoljava izuzeće, prvo, za ugovore o uslugama dodijeljene drugim “udruženim” djelatnostima (poput nadređenih ili uporednih kompanija), pod uslovom da najmanje 80% obrta usluge provajdera u posljednje 3 godine odlazi na druge članove grupe. Nova Direktiva (član 23.) proširuje ovo i na ugovore o nabavci roba i radova otklanjajući tako jasnu nepravilnost. Također daje izričitu odredbu o primjeni izuzeća na organe koji nisu postojali, ili organe koji su dobavljali dotičnu robu, radove ili usluge, u periodu od najmanje tri godine – mogućnost koja je previđena u staroj Direktivi.

Kod zajedničkih ulaganja, aktuelno izuzeće se primjenjuje na ugovore o uslugama koje se preko zajedničkog ulaganja dodjeljuju ulagačima – partnerima (i pridruženim članovima), ali se ne primjenjuje na ugovore koji su dodijeljeni partnerima i preko njih zajedničkom ulaganju.

129 Za analizu vidi Arrowsmith, Government Procurement in the WTO (Kluwer Law International, 2002.) na str. 126 - 129. 130 Vidi, naročito, Telaustria, citirano iznad bilješka 7.


- 173 -

10. Poštanske usluge Sljedeća značajna promjena u pokrivenosti se odnosi na poštanske usluge. Trenutno, nabavka u ovom sektoru se obavlja po pravilima direktiva klasičnog sektora ukoliko je obavljaju subjekti obuhvaćeni ovim direktivama, ali ne kada je obavljaju drugi organi. Nova Komunalna Direktiva, član 6., uvodi ovaj sektor131 u područje djelovanja. To znači, prvo, da će poštanske usluge koje vrše organi “klasičnog sektora” biti regulirane fleksibilnijim komunalnim odredbama, i drugo, da će po prvi put biti regulirane poštanske usluge koje obavljaju drugi organi, naročito sa porastom privatizacije i liberalizacije 11. Ostale dopune pokrivenosti Ostale promjene u pokrivenosti uključuju sljedeće.

Neki doprinosi fleksibilnosti su došli iz novih odredbi za središnje tijelo koje vrši nabavku, što se nalazi članovima 1. (10) i 11. Direktive klasičnog sektora i članovima 1. (8) i 29. nove Komunalne Direktive. Trenutno, organi mogu kupovati od ugovornih tijela ili organa bez direktivom reguliranog natjecanja samo u slučaju posebnog izuzeća na usluge (ali ne robe i radove) koje se dobija pod ekskluzivnim pravima,132 pod izuzećem za udružene djelatnosti, ili kada se ugovor smatra za internu stvar prije nego nabavku spolja. Ovo drugo se primjenjuje kada jedan organ kupuje od drugog nad kojim ima istu kontrolu kao nad sopstvenim odjelima, dok taj drugi, također, igra centralnu ulogu u aktivnostima sa kontrolirajućim tijelom.133 Nije jasno da li se ovi uslovi mogu ispuniti kada je organ kontroliran od strane više od jednog tijela kao, na primjer, kada javna tijela djeluju zajedno kako bi ustanovili udrugu za pružanje usluga (na primjer, prikupljanje otpada) da bi iskoristili ekonomiju obima. Nove odredbe govore da organi mogu nabavljati robu ili usluge od drugih javnih tijela/ustanova, uključujući i one koji su predmet zajedničke kontrole (kao partneri u zajedničkom ulaganju), bez natjecanja, kada je provajder i sam poštovao direktive. U svakom slučaju, odredbi nisu dobro pripremljene. Ovdje nije moguća iscrpna analiza, ali se može primijetiti da nije jasno sljedeće: u kolikoj mjeri one mogu biti korištene za nabavku usluga ili roba dostavljanih upotrebom resursa samog provajdera prije nego kupljenih pa preprodatih (ukoliko se to ne uradi, imat će vrlo ograničenu vrijednost usluge); kako odredbe u skladu sa Direktivom funkcioniraju kada dobavljač ponudi robu koju ima na lageru, a ne vrši posebnu nabavku za tog klijenta; i koju zakonsku odgovornost snosi dobavljač za ponašanje u skladu sa direktivama. Također je nejasno da li ove odredbe imaju uticaj na nabavke u kojima centralni kupac

131 Obuhvaćene poštanske usluge su navedene u članu 6. (2) (b). Član 6. (1), također, navodi da se Direktiva primjenjuje i kod nekih drugih usluga, kada ih pruža organ koji, također, pruža poštanske usluge, kako je već definirano. Ove druge usluge nisu pokrivene kada su poštanske usluge dostavljene u skladu sa uslovima za izuzeće, iz člana 30. 132 Vidi Direktiva Usluga član 6., Komunalna Direktiva član 11. i Slučaj C-107/98, Teckal Srl. v. Comune di Viano, Azienda Gas-Acqua Consorziale (AGAC) die Reggio Emilila, [1999] ECR I-8121 133 Teckal, bilješka 132 iznad.


- 174 -

ima samo ulogu posrednika potraživačkog organa. Usko tumačenje odredbi organima sigurno neće dati više fleksibilnosti u uspostavljanju najefikasnijeg sistema nabavke i administracijske strukture iste.

Druga promjena suštine je da su izostavljena postojeća izuzeća za nabavku telekomunikacijskih usluga,134 koja su odražavala prethodno odsustvo konkurentskih tržišta, jer su ta tržišta sada liberalizovana.

Važan doprinos pojednostavljivanju dolazi iz promjene u vrijednosnim razredima. Za većinu ugovora, važeće direktive navode razrede kao ekvivalente u euro SDR-u (Specijalna prava vučenja). Ovo se odnosi na ugovore pod GPA i pod Komunalnom Direktivom, na sve organe u sektorima pokrivenim GPA, čak i one (mahom privatne) organe koji nisu direktno pokriveni GPA. Sam GPA navodi razrede u SDR i kada je EZ uskladila svoje interne direktive sa GPA135, odlučila je da upotrebljava SDR u direktivama, tako da razredi direktiva (kojima se određuju pristup firmi EZ) budu isti kao GPA razredi (kojima se određuje pristup firmi trećih zemalja), po pitanju iste vrste ugovora. Međutim, za većinu ugovora koji nisu obuhvaćeni GPA-om, direktive razrede izražavaju u eurima i zadržavaju finansijske vrijednosti od prije GPA. Ekvivalent euru u SDR kao i ekvivalenti u državnim valutama se računaju svake dvije godine. Ovakav pristup dovodi do velike složenosti, kako zbog različitih valuta tako i zbog različitih vrijednosnih razreda za slične ugovore. Nova pravila održavaju politiku nabavke za iste razrede u direktivama i GPA, ali pojednostavljuju stvari dvjema ključnim promjenama: razredi za ugovore pokrivene sa GPA će biti izraženi u eurima, a ne u SDR (i biće povremeno revidirani kako bi bili u skladu sa GPA); i promijenila se suština većine razreda kako bi se uskladili sa ugovorima pod GPA. Drugim riječima, EZ je u nekim slučajevima odlučila pojednostaviti stvari primjenjivanjem GPA razrednih nivoa na nekim ugovorima koji nisu pod GPA.

Također je došlo do pojašnjenja po pitanju ugovora za više aktivnosti, na primjer, za IT sisteme koji podržavaju više od jednog područja. Ovdje član 9. (1) nove Komunalne Direktive nalaže da je ugovor “predmet pravila primjenjivih na aktivnost za koju je (ugovor) u načelu namijenjen”. Tako kod ugovora organa iz sektora koji ranije nisu bili uključeni u Komunalnu direktivu, ugovor načelno namijenjen za komunalne aktivnosti potpada pod pravila o komunalijama, a ugovor za nekomunalne aktivnosti ostaje nereguliran. Za organe klasičnog sektora, ugovori načelno namijenjeni za komunalne aktivnosti su regulirani pravilima za komunalije, a oni načelno namijenjeni za druge aktivnosti, klasičnim režimom. Kada je klasifikacija “objektivno nemoguća” uvijek se primjenjuju strožija pravila (članovi 9. (2) i 9. (3)). Sa ciljem isključivanja direktiva možda neće doći do izbora između dodjele jedinstvenog ugovora ili odvojenih ugovora (član 9. (1)).

Direktive se, također, bave ugovorima radova i usluga, važnih zbog razlika u vrijednosnim razredima i dostupnosti pregovaračkog postupka. Trenutno ne

134 Direktiva Usluga član 1. (a) (v); Komunalna Direktiva član 1. (4) (c) (2). 135 Uglavnom kroz Direktivu 97/52, Službeni glasnik 1997., L 328/1 i Direktivu 98/4EZ, Službeni glasnik 1998., L 101/1.


- 175 -

postoje izričite odredbe; nova pravila sada nalažu da je u pitanju ugovor o uslugama ukoliko su radovi posljedica usluga136 čime govore da je ovdje zapravo bitna namjena.

U svakom slučaju, ne može se reći da ovo izbacuje test “relativne vrijednosti” za slučajeve u kojima se ne može reći šta je posljedica čega.

Na kraju, nove direktive pojašnjavaju zakon u liniji sa slučajem kada je Europski Sud Pravde u slučaju Telasutria137presudio u korist toga da direktive ne pokrivaju koncesije na usluge i da pravila za komunalije isključuju koncesije radova.138 Nažalost, direktive ne pominju koncesije nabavke roba, ostavljajći njihov status nejasnim (kao što je i sada slučaj). 12. Sekundarne politike 12.1. Djelokrug sekundarnih politika Tema koja ostaje kontroverzna je upotreba nabavki kako bi se promovirale socijalne, okolišne i druge “sekundarne” politike.139 Na DG tržištu je tradicionalno zastupljeniji ograničavajući pristup, zbog toga što sekundarne politike mogu značiti diskriminaciju, i gubitak transparentnosti i kvalitete natjecanja.140 Važeći zakon u velikoj mjeri odražava ovaj pristup, a prihvatilo ga je i Vijeće. No, Parlament je općenito naklonjen široj diskreciji. Tokom postupka Komisija je objavila dva komunikea141 i predložila dopune koje su u oba slučaja istakle postojeće mogućnosti za upotrebu nabavke kao političkog sredstva, u nadi da će se izbjeći dopune od strane Parlamenta, a sa druge strane promovirajući svoje ograničeno tumačenje po pitanju sivih područja. To nije spriječilo Parlament da predloži niz dopuna, od kojih su neke ušle u pregovore. Na kraju je, ipak, došlo da malih promjena i Komisija je uspjela 136 Nova Direktiva klasičnog sektora član 1. (2) (d); nova Komunalna Direktiva član 1. (2) (d). 137 Bilješka 130 iznad. 138 Nova Direktiva klasičnog sektora član 17.; nova Komunalna Direktiva član 18. 139 Vidi dalje Arrowsmith, “Public procurement as a tool of policy and the impact of market liberalization”, 111 Law Quarterly Rewiev (1995), 235; Fernández Martin, “The EC Public Procurement Rules: a Critical Analysis” (OUP, 1996) poglavlja 2 i 3; McCrudden, “Social policy issues in public procurement: A legal overview”, Arrowsmith i Davies (Eds.), “Public Procurement: Global Revolution” (Kulwer Law International 1998); Kunzlik, “Environmental issues in international procurement”, poglavlje 11 u Arrowsmith i Davies (Eds.), op. cit.; Tobler “Encore: ‘Women’s clauses' in public procurement under Community law” 25 EL Rev. (2000), 618; Hanely, “Avoiding the issue: The Commission and human rights conditionality in public procurement”, 27 EL Rev. (2002), 714; Arnould, “A turning point in the use of additional contract award criteria?” 9 PPLR (2000), NA13; Westphal, “Greening procurement: An attempt to reduce uncertainty”, 8 PPLR (1999), 1; i o novim direktivama, Arnauld, “Secondary policies in public procurement: The innovations of the new directive”, 13 PPLR (2004), 187. 140 Po ovom pitanju vidi Arrowsmith, op. cit. Iznad bilješka 129, poglavlje 13. 141 Commission of the European Communities, Commission interpretative Communication on the Community law applicable to public procurement and the possibilities for integrating environmental considerations into public procurement, COM (2001) 274 Finalno, 4. juli 2001. (nakon toga “Communication on environmental considerations”); Commission of the European Communities, Commission interpretative Communication on the Community law applicable to public procurement and the possibilities for integrating social considerations into public procurement, COM (2001) 566 finalni, 15. oktobar 2001. (nakon toga “Communication on social considerations”).


- 176 -

uključiti ograničena “pojašnjenja” koja su zakonskom interpretacijom potisnula fleksibilniji pristup. Tako u velikoj mjeri nove direktive predstavljaju trijumf Komisije.

Međutim, direktive uistinu daju nove mogućnosti za “rezerviranje” ugovora za radionice u okviru centara za prihvat ili zahtijevaju da se ugovori sprovedu u kontekstu posebnih programa za zapošljavanje hendikepiranih osoba.142 Ovo se odnosi na osobe kada su većina uposlenika hendikepirane osobe koje zbog prirode ili ozbiljnosti svog hendikepa ne mogu obavljati dužnosti u normalnim uslovima. Kao što je dolje objašnjeno, učestvovanje obično ne može biti ograničeno na određene grupe, čak ni iz socijalnih razloga. Tako se može reći da organi moraju obavljati natjecanja među kvalificiranim grupama143, ali to bi otežalo upotrebu izuzeća kako bi se pomoglo određenoj organizaciji i potiče složena pitanja kako sprovesti fer natjecanje među organizacijama sa različitom vrstom uposlenika. Stoga bi bolje tumačenje bilo smatrati da se ugovori mogu rezervirati za određene organizacije. To podržavaju i preambule, pozivajući se na “pravo na učestvovanje u natjecanju za javne ugovore za takve radionice ili rezervno sprovođenje ugovora u kontekstu posebnih programa zapošljavanja”.144

Po drugim pitanjima, promjene su ograničene.

Prvo, ovo se odnosi na kriterije za dodjelu. Aktuelne direktive zahtijevaju od organa da se rukovode ili najnižom cijenom ili ekonomski najprihvatljivijim ponudama i nove direktive zadržavaju taj princip.145 Direktive pružaju ilustrativnu, ali ne iscrpljujuću, listu dozvoljenih kriterija koji nisu zasnovani na cijeni. Europski Sud Pravde (ESP) je nedavno, u slučaju Concordia Buses,146 pojasnio da kriteriji ne moraju biti čisto ekonomični147, ali se moraju odnositi na srž ugovora148 – što je važno ograničenje. Sama Concordia se bavila ugovorom o upravljanju autobuskim mrežama. Na osnovu gore pomenutih principa, Europski Sud Pravde je ukazao da je prihvatljivo dodijeliti poene u fazi dodjele za upotrebu autobusa, za emisiju nitrogen oksida ispod određenih nivoa i nivoe buke koju prozvodi i koja je, također, ispod nekog nivoa: takvi kriteriji se odnose na srž stvari (uticaj službe na okoliš). Sa druge strane, nije dozvoljeno dodjeljivati poene za recimo, opći okolišni dosje natjecatelja (na primjer, da li je bio uključen u sječu šuma), kad to nema veze sa ugovorom. Ovi principi djeluju jednako relevantni za socijalne kriterije. Stoga, na primjer, nije dozvoljeno uzeti u obzir to što natjecatelj inače upošljava hendikepirane osobe. U tom smislu se ESP odvaja mišljenja javnog pravobranioca Mishca, koji smatra da se okolišni kriteriji ne trebaju vezivati sa radovima, robama i uslugama. Tako širok pristup može naći neku osnovu u prethodnoj odluci ESP u slučaju Nord Pas de

142 Član 19. nove Direktive javnog sektora i član 28. nove komunalne Direktive. 143 Odredbe od organa zahtijevaju da se u obavještenjima pozivaju na odredbe o rezerviranom ugovoru; ali se može reći da ovo važi samo ako se obaviještenje objavi. 144 Direktiva klasičnog sektora recital 28; recital 39. za komunalije. 145 Nova Direktiva javnog sektora član 53. (1); nova komunalna Direktiva član 55. (1). 146 Slučaj C-513/99, Concordia Bus Finland v. Helsinki, [2002] ECR I-7213 147 Para 57 presude. 148 Para 59 presude.


- 177 -

Calais,149 o kojoj se dolje diskutovalo. U svakom slučaju, ESP je u slučaju Concordia potvrdio ograničeni pristup i kasnije to potvrdio u slučaju EVN.150

Nove direktive sada eksplicitno navode da kriteriji moraju biti vezani “za srž dotičnog ugovora”.151 Ovo očito spriječava ESP od prelaska na fleksibilniji pristup revidiranjem tumačenja. Nove odredbe, također, potvrđuju presudu iz slučaja Concordia koja kaže da kriteriji ne moraju biti ekonomični, dodavanjem “okolišnih karakteristika” listi ilustrativnih kriterija.

U svakom slučaju, važno pitanje ostaje neriješeno. U pitanju je pozicija kriterija koji se odnose na “pitanja radne snage” koja se tiče učešća radne snage u dodijeljenom ugovoru.152 Za primjer uzmimo razmjere do kojih ponuđač daje mogućnosti za ljude sa hendikepom (na primjer, invalide) da rade na sprovođenju ugovora. Nije jasno da li su ovakve stvari vezane za “srž ugovora” i da li su, samim tim, prihvatljive.

Jedan način posmatranja je da jesu. U Nord Pas de Calais francuske vlasti su se obavještenjima pozivale na sposobnost firmi da se bore protiv nezaposlenosti u društvu u vidu “kriterija dodjele” za sklapanje ugovora, i ESP je izjavio da politika borbe protiv nezaposlenosti može u načelu biti “kriterij dodjele” (pod uslovom da, za razliku od ovog, nije diskriminatoran). Ipak, rasuđivanje ESP-a je podložno kritikama. U korist ovog pogleda na problem, ESP je naveo svoju prethodnu presudu iz slučaja Beentjes153. U svakom slučaju, Beentjes ne sugerira da direktive dozvoljavaju da kriteriji dodjele budu zasnovani na pitanjima radne snage, već samo da dozvoljavaju uslove ugovora koji se toga tiču (vidi dole). U duhu ovakvog rasuđivanja i činjenice da iz datih činjenica nije jasno da je Nord Pas de Calais uopće razmatrao kriterij dodjele, može se reći da jedan slučaj ne može biti posmatran kao odluka o kriterijima dodjele. Dalje, u slučaju Beentjes je sud smatrao da ponuđač ne može biti isključen zato što ugovorni organ smatra da on nije u skladu sa socijalnim uslovima, i da to nije pitanje “tehničkog kapaciteta”154 (sposobnosti da se izvrši ugovor). Ovo navodi na potpuno suprotan zaključak od onog iz slučaja Nord Pas de Calais: ukoliko se pitanje radne snage ne odnosi na sposobnost ispunjavanja ugovornih obaveza u smislu isključenja, čudno je da se ono u fazi dodjele odnosi na “srž” ugovora. No, Komisija je predstavila još jedan način posmatranja u svom Komunikeu o socijalnim kriterijima.155 Ovo prihvata slučaj Nord Pas de Calais po pitanju rasuđivanja o kriterijima dodjele, ali ukazuje da to znači da socijalni i ekonomski kriteriji koji nisu vezani za srž ugovora, što uključuje kriterij radne snage, mogu biti uzeti u obzir samo ako su ekonomski aspekti ponuda jednaki. Ovo se, međutim, ne pominje u presudi (iako je vjerovatno zasnovano na činjenicama iz ovog slučaja).

149 Slučaj C-225/98, Komisija v. Republika Francuska, [2002] ECR I-7445 (Nord Pas de Calais) 150 Slučaj C-448/01, EVN and Wienstrom v. Austria, presuda od 4. decembra 2003., nyr. 151 Nova Direktiva javnog sektora član 53. (1); Nova komunalna Direktiva čl 55. (1). 152 Očito Concordia i nove direktive sprečavaju da se kriterij dodjele bavi, generalno, tretmanom radne snage u poslovanju ugovarača. 153 Slučaj C-31/87, Gerbroeders Beentjes BV v. The Kingdom of the Netherlands (“Beentjes”), [1988] ECR 4635. 154 Nedostatak tehničkih kapaciteta je jedan od osnova za isključenje. 155 Bilješka 141 iznad, na 1.4.


- 178 -

Concordia Buses se ne dotiče ovih pitanja. Europski Parlament je izglasao izričitu odredbu koja dozvoljava kriterij dodjele “radne snage”. No, to je odbačeno i zakon ostaje nejasan.

Sljedeće područje rasvjetljavanja se odnosi na uslove ugovora koji zahtijevaju od ponuđača da ispunjavaju sekundarne zahtjeve koje postavlja ugovorni organ. Kako je već pomenuto, u slučaju Beentjes, ESP je presudio da organi mogu postavljati takve uslove. Stav Komisije je da se ti uslovi moraju odnositi na samo izvođenje ugovora,156 iako ESP nije presuđivao po ovom pitanju. To bi, na primjer, značilo da ugovori trebaju uključivati uslove koji od ponuđača traže da u ugovor uključi invalidne osobe, ali ne u druge oblasti djelovanja firme. Nove direktive sada sadrže izričite odredbe koje, prvo, potvrđuju da takvi uslovi mogu pratiti ugovor i, drugo, navode – kao i Komisija – da se moraju ograničiti samo na polje sprovođenja ugovornih obaveza.157 Nove direktive, također, navode kako je već utvrđeno jurisprudencijom,158 da se organi na to moraju unaprijed pozvati.

Treće polje je isključivanje. Aktuelne direktive klasičnog sektora dozvoljavaju isključivanje uglavnom zbog finansijske situacije ili tehničkih kapaciteta. Kako smo vidjeli, tehnički kapaciteti nisu pokriće za sposobnost poklapanja sa socijalnim uslovima. Potom, obzirom da je lista osnova za isključenje ogromna, kao predmet svega što je dole rečeno o osudama i značajnim prestupima, firme ne moraju biti isključene na osnovu prošlog ili sadašnjeg ponašanja po pitanju sekundarnih stvari, kao što je opća okolišna politika koja govori o sposobnosti firme da obavlja poslove (da se uskladi sa okolišnim pravilima o poslovanju pod ugovorom), to također znači da zemlje ne mogu rezervirati ugovore u socijalne svrhe, na primjer, za organe koji pružaju programe treninga dugo nezaposlenih bivših prestupnika. Ovi principi ostaju uglavnom nepromijenjeni, izuzev nove mogućnosti rezervacije ugovora za posebne radionice, o kojima je bilo riječi.

Direktive, međutim, dozvoljavaju organima da isključe firme osuđivane zbog kriminalnih djela u poslovanju ili profesiji159 ili za značajne profesionalne prestupe, ili zbog neispunjavanja poreskih ili bezbjednosnih obaveza.160 Ove odredbe otvaraju mogućnost isključenja iz sekundarnih razloga, na primjer, firmi koje su kršile zakonske obaveze po pitanju okoliša ili jednakosti. U svakom slučaju, granice odredbi su neodređene, kao i to da li one odobravaju isključivanje tek kada prestupi i prekršaji utiču na pouzdanost firme161 ili i u korist sekundarnih politika. Mjere sigurnosti i ograničenja, također, ostaju neistražene. Princip proporcionalnosti iz Sporazuma može nalagati da svako isključenje bude u proporciji sa težinom problematičnog djela, ali šta je proporcionalno će ovisiti o ciljevima odredbi, što je samo po sebi nejasno.

156 Bilješka 141 iznad, na 1.6, gdje se Komisija poziva na mjere koje se odnose na sprovođenje ugovornih obaveza, a ne na uslove koji dosežu dalje od toga. 157 Nova Direktiva javnog sektora član 26. i nova komunalna Direktiva član 38. 158 Beentjes, bilješka 153 iznad. 159 Vidi Pisseli, “The Scope for Excluding Providers who have Committed Criminal Offences under the EU Procurement Directives”, 9 PPLR (2000), 267. 160 Direkitva o uslugama član 29.; Direktiva o radovima član 24.; Direktiva nabavki član 20. 161 Kako je predložio, na primjer, Arnould, bilješka 139 iznad, na str. 193.


- 179 -

Princip jednakosti, koji je u osnovi direktiva, vjerovatno podrazumijeva da se firme u sličnoj situaciji trebaju tretirati jednako, a transparentnosti da organi imaju formalnu i dokumentiranu politiku. Komisija je otišla dalje i predložila da državni zakonski paket162 mora sadržati svaku mogućnost isključenja kao i definiciju ozbiljnog prekršaja pravila ponašanja, što nije navedeno u pravilima.

Ovi osnovi za isključivanje su se zadržali u istom obliku u članu 45. (2) nove Direktive javnog sektora. Pored toga, sada se navodi da Zemlje članice moraju navesti “implementirajuća pravila za taj paragraph”, tako uvodeći u ovu temu tumačenje aktuelnih pravila od strane Komisije. U svakom slučaju, ostale nejasnoće još nisu pojašnjene.

Komunalna pravila zahtijevaju samo upotrebu objektivnih pravila i kriterija selekcije163. Nije jasno u kojoj mjeri su objektivni “sekundarni” osnovi, a nova Direktiva to ne pojašnjava. I aktuelna i nova direktiva izričito dozvoljavaju pozivanje na vezu sa kriminalnim prestupima, ozbiljnim prekršajima pravila ponašanja i neplaćanjem poreza, itd.,164 uporedno sa direktivama klasičnog sektora. Nova Direktiva, također, navodi da je to predmet “uslova navedenih” u pravilima klasičnog sektora. To otežava tumačenje “objektivnih kriterija” Na primjer, ukoliko organ isključi neku firmu zbog nekog prestupa to mora biti zato što je prestup “značajan” i mora biti naveden u zakonima, kao što to zahtjeva Direktiva klasičnog sektora. Međutim, ne bi priličilo da neometano isključi firmu zato što nije ispunila standarde na način koji ne uključuje prestupe prihvaćenih normi i stoga ne može biti posmatrano kao “prekršaj”, na primjer, tako što ograničava dodjelu ugovora na firme koje upošljavaju izvjestan broj hendikepiranih lica. Ovo može značiti da objektivni kriteriji ne mogu uključivati sekundarne kriterije (što postavlja pitanje zašto su uopće posebno napisane direktive za komunalije i direktive klasičnog sektora); ili možda da se slična ograničenja po analogiji mogu primjenjivati na sve sekundarne kriterije. 12.2. Nabavka kao sredstvo za borbu protiv kriminala Sljedeće pitanje je da li EZ treba zahtijevati da se nabavke koriste u svrhu promoviranja politika Zajednice. Aktuelne direktive to ne čine. U svakom slučaju, nove direktive obavezuju Zemlje da isključe firme koje su učestvovale u organizaciji kriminala, korupcije, prevare ili pranja novca, kako je definirano relevantnim instrumentima EU,165 kako bi podržale politike EU.166 Izričito se navodi da “Zemlje članice trebaju navesti, u skladu sa lokalnim zakonima i

162 Communication on social considerations, bilješka 141 iznad, na 1.3.1. U Komunikeu o okolišnim razmatranjima ovo je pomenuto samo u vezi sa prestupnim ponašanjem (na 2.1.) 163 Komunalna Direktiva član 31. (1); nova komunalna Direktiva član 54. (1) i (2). 164 Komunalna Direktiva član 31. (2) i komunalna Direktiva član 54. (4). 165 Nova Direktiva javnog sektora član 45. (1), koja ističe sva relevantna pravila; nova komunalna Direktiva član 54. (4) (uporeno sa pravilima javnog sektora). U ovim članovima su navedeni relevantni instrumenti EU. 166 Odbijen je prijedlog Europskog Parlamenta da se ovaj pristup proširi na firme koje raskidaju zajedničke sporazume.


- 180 -

poštujući zakon Zajednice, implementirajuće uslove za ovaj paragraf” i Zemlje uživaju značajnu diskreciju u implementaciji.

Obaveza je, također, predmet značajnih ograničenja. Prvo, odnosi se samo na ugovorne organe, i ne na komunalije tretirane samo kao javne poduhvate ili zato što uživaju posebna ili ekskluzivna prava, kako bi se izbjegla birokratija koja prati komercijalne organe. Drugo, tu su poremećaji “sa ciljem premošćavanja zahtijeva zarad viših ciljeva”, koji nisu uključeni u prvobitni prijedlog. Nema sumnje da se ovo može zanemariti kada zahtjeve nema ko da ispuni, ali nije jasno kako se primjenjuje kada isključenje samo vodi višoj cijeni ili kašnjenju i da li se može primjenjivati i kada je optužena firma u potpunosti riješila problem, kao recimo uklonila krivca zaslužnog za to izolirano djelo. Treće, prvobitni prijedlog je od Zemalja zahtijevao da isključe sve organe koji su bili osuđivani u proteklih 5 godina, ali usvojene odredbe dužinu tog perioda ostavljaju na odluku Zemalja članica. Četvrto, odredba se odnosi samo na prestupe kojih je organ svjestan. U tom smislu dalje navodi da “kada je prikladno” zatraže od ponuđača da dostave relevantne dokaze;167ali odrednica “kada je prikladno” znači da nije precizirano koliko daleko organi moraju ići.

Također je nejasno da li se obaveza proširuje i na one koju sarađuju sa optuženom firmom, recimo druge firme, ali pod istim direktorom i da li je neminovno isključenje firme kada neka njena podružnica učini prestup. Obaveza svedena samo na firmu koja je učinila prestup nema naročit značaj, obzirom da takvi operiraju kroz čitavu mrežu organizacija (napravljenu sa ciljem prikrivanja veza i izbjegavanja kazni kako po pojedinca, tako po firmu). Sa druge strane, šira obaveza koja podrazumijeva temeljnije provjere, znači i dodatnu birokratiju koja može odbiti dobre ponuđače, a ionako ju je teško efektno primijeniti.168 Dalje u tom smislu, tekst obaveze na diskvalifikaciju se odnosi na “svakog kandidata ili ponuđača koji je bio osuđen za prestup...”

Međutim, što je zbunjujuće, odredba o istrazi navodi da “uz poštovanje lokalnih pravila Zemlje u kojoj je firma zasnovana, zahtjevi (za dodatne ifnormacije) se mogu odnositi na pravna i/ili fizička lica i ukoliko je potrebno direktore kompanija i lica koja imaju moć zastupanja, donošenja odluke ili kontrole u toj firmi”. Reklo bi se da ovo ukazuje barem na mogućnost oslanjanja na takve informacije tokom diskvalifikacije. Jedno tumačenje je da odredba samo dozvoljava istragu saradnika u firmi i diskvalifikaciju lica povezanih sa osuđenom firmom ili firmi povezanih sa osuđenim licem. Drugo je da je istraga povezanih lica i diskvalifikacija na osnovu rezultata dozvoljena tek kada je dozvoljena lokalnim zakonom po pitanju ovih i nekih drugih kriminalnih prestupa.

167 Ovo izričito dozvoljava organima da traže kooperacije sa kompetentnim autoritetima u drugim Državama članicama, što bi vjerovatno bilo dopušteno čak i bez ovakvih odredbi. 168 Vidi, naročito, Anechiarco i Jacobs, The Pursuit of Absolute Integrity: How Corruption Control Makes Government Ineffective (University of Chicago Press, 1966); Anechiarco i Jacobs, “Purging Corruption from Public Contracting: the Solutions are Now Part of the Problem”, (1995) 40 New York Law School Review, 143.


- 181 -

Ove odredbe su ograničenog djelokruga i neizvjesne i njihova svrha će zavisiti od primjene. Mnoga ograničenja nisu bila dio prvobitnog prijedloga. Ona su uvedena kao odgovor na opravdane strahove da će obaveze povećati kompleksnost postupka nabavke dodavanjem troškova, smanjenjem transparentnosti i tako odbiti kvalitetne ponuđače. Zapravo, konkretno po pitanju praktičnih poteškoća pri primjeni na vezana lica, upitno je da li će ove odredbe ikada imati stvarni uticaj na kriminalne aktivnosti, čak i u nekom strožijem obliku. Njihov efekat, kao i kod mnogih sekundarnih politika, je uglavnom simboličan. Dok je EZ ograničila Zemlje u upotrebi nabavke kao sredstva za podržavanje državnih politika, jasno je da takav kritički stav nije zauzela i prema upotrebi ovog instrumenta od strane Zajednice. 13. Procjena U kojoj mjeri su reforme uspjele postići svoje ciljeve fleksibilnosti i pojašnjavanja?169

Po pitanju fleksibilnosti, novi zakoni uvode značajne promjene i njihov efekat ne treba potcjenjivati. Najznačajnije je to što ograničava polje djelovanja komunalnih pravila, naročito pomoću nove definicije posebnih i ekskluzivnih prava i izuzeća za organe na konkurentnskim tržištima, kao i proširivanjem izuzeća na zajednička ulaganja u udruženo djelovanje, čime ih oslobađa da djeluju na istinski komercijalan način. Nažalost, zbog GPA i nejasnoća po pitanju pravila Sporazuma, nekim organima koji održavaju veze sa javnim sektorom beneficije mogu biti ograničene ili sasvim ukinute. Novi zakoni, također, značajno doprinose fleksibilnosti uklanjanjem nejasnoća po pitanju upotrebe elektronskih komunikacija i obrnutih aukcija, kao i smanjenjem vremenskih ograničenja kako bi se u obzir uzele elektronska sredstva komunikacije. U klasičnom sektoru su se izričite odredbe o okvirnim sporazumima pokazale vrlo vrijednim, uključujući polje e-trgovine po pitanju obezbjeđivanja pravne izvjesnosti i sporazuma sa mini-tenderima.

Međutim, neke reforme koje su ciljale na fleksibilnost su razočaravajuće, možda čak i kontraproduktivne. To je naročito slučaj sa konkurentskim dijalogom. Kako je objašnjeno, jasno je da je kod nekih ugovora ovaj postupak koristan, ali njegova vrijednost kod drugih vrsta, naročito javno-privatnih partnerstava, je ograničena kako nejasnoćama, tako i izmjenama i dopunama nakon odabira pobjednika. Također, postoji opasnost da može nepovoljno uticati na fleksibilnost kod drugih postupaka. Odredbe o elektronskoj kupovini su na koncu razočaravajuće, vjerovatno zato što su neke od tih odredbi kasno donešene. Konkretno, novi dinamički sistem kupovine je ograničene vrijednosti; i dok je pravna izvjesnost na aukcijama važna, problematična su ograničenja u vođenju aukcija za komunalije i upitna je njihova dostupnost za neke usluge. Nepotrebno detaljne kontrole bi, također, mogle potisnuti

169 Ovaj kratki pregled nije zamišljen kao detaljna kritika politike EZ, već je sasvim ograničen po tom pitanju.


- 182 -

upotrebu elektronskih sredstava. Odredba o centralnom tijelu nabavke je, također, nepotrebno ograničena i nejasna.

Što se tiče pojednostavljivanja, došlo je do mnogih pozitivnih promjena. Prvo, direktive je mnogo lakše upotrebljavati što je rezultat konsolidacije Direktiva o nabavci Radova, Roba i Usluga u jednu direktivu, potom su se uvrstili sadržaji, odredbe preuredile tako da prate postupak postupka dodjele i refrazirale postojeće odredbe tako da su postale razumljivije. Drugo, smanjena je kompleksnost (kao i neke anomalije) time što su se uklonile neke razlike između ugovora radova, robe i usluga, na primjer, kod izuzeća za komunalna zajednička ulaganja i udružena djelovanja (vidi odjeljak 9 iznad) i “osnove ukupnih cijena” za pregovarački postupak (vidi odjeljak 3) – i između komunalija i klasičnog sektora, na primjer, po pitanju specifikacija i ponuda pod uticajem nelegalne državne pomoći (vidi odjeljak 7). Treće, pojašnjeno je značenje nekih odredbi. Kako je objašnjeno ranije, ova pojašnjenja se jednostavno uklapaju u zakon, na primjer, zahtjev da se kriteriji dodjele zasnivaju na srži ugovora (vidi odjeljak 12), mogućnost uključivanja sekundarnih uslova ugovora (odjeljak 12), isključenje koncesija (odjeljak 11) i činjenica da su PIN-ovi potrebni samo kada organi žele smanjiti vremenske rokove (odjeljak 7). Ipak, tu su i mnoge odredbe korisne za siva područja, na primjer, za ugovore koji obuhvataju više od jedne aktivnosti (odjeljak 11). Kako je objašnjeno, pojednostavljena su i pravila za vrijednosne razrede bez odricanja od suštinskih principa (vidi odjeljak 11).

Ipak, ma koliko korisni mogli biti, ovi napori u pojašnjavanju su ograničeni usljed enormne složenosti pravila.

Prvo, usklađivanje direktiva nije dovršeno. Na primjer, ostaje neopravdana razlika u klasičnom sektoru po pitanju upotrebe pregovaračkog postupka kod roba, radova i usluga, i izuzeća za interne ugovore po ekskluzivnom pravu koji se i dalje primjenjuje samo kod usluga (odjeljak 11). Bilo bi bolje težiti većoj usklađenosti odredbi, što ne bi trebalo biti previše teško. Što se tiče razlika između klasičnog i komunalnog sektora, iako postoje neke odredbe koje sa ciljem oslikavaju političke odluke, postoje i neke koje to ne čine, i koje mogu biti uklonjene. Na primjer, i aktuelna i nova komunalna Direktiva sadrže odredbu da usluge i robe koje nisu neophodne za radove ne mogu biti upakovane u ugovor o radovima kako bi se izbjegle direktive,170 a pravila klasičnog sektora ne sadrže tu odredbu.

Drugo, bilo je slabih pokušaja da se razjasne važna područja prakse u kojima je jurisprudencija nejasna, ili kojima se slučajno pravo uopšte ne bavi. Dobar primjer od ranije je status pitanja radne snage u kriterijima dodjele (odjeljak12) i otkrivanje detaljne metodologije za odabir i dodjelu (odjeljak 11). Primjeri ovog drugog su: da li organi mogu odvojeno nakupljati (agregate) ugovore o nabavkama pod diskrecijom, da li se moraju nakupljati ugovori različitih kupaca u okviru jednog okvirnog sporazuma (odjeljak 5) i koje je značenje osnova za pregovarački postupak (odjeljak 3). Čak i pitanja na kojima se radilo nisu obrađena do kraja: stoga, dok je pozicija koncesija kod radova i usluga

170 Komunalna Direktiva član 14. (12); nova komunalna Direktiva član 17. (5).


- 183 -

pojašnjena, zanemarene su koncesije roba (odjeljak 11). Ovdje se ne želi reći da bi bilo poželjno i lako izričito pozabaviti svakom od ovih tema, ali ostaje činjenica da se kupci svakodnevno ostaju boriti sa ovim problemima.

Dakle, dok novi zakoni uspijevaju samo pojednostaviti postojeće odredbe, nažalost, također dodaju mnogo novih koje samo otežavaju postojeće probleme. Konkretno, prethodna analiza je istakla neke značajne nejasnoće, na primjer, kod konkurentskog dijaloga (odjeljak 3); dostuponosti aukcija za neke usluge (odjeljak 5); odredbe o centralnom tijelu nabavke (odjeljak 11); pravila za organizovani kriminal itd. (odjeljak 12); i pravila o tehničkim specifikacijama (odjeljak 7). Reforme također donose nove nepravilnosti (i neke nove nejasnoće), uglavnom dodavanjem izričitih pravila okvirnim sporazumima i pregovaračkim postupcima u klasičnom sektoru (odjeljci 4 i 5). Stil izrade je, uglavnom, složeniji nego što je bio pri izradi prethodnih pravila: dok su neke od postojećih odredbi dovedene u red, pojavile su se nove da zauzmu njihovo mjesto u kompliciranju. Primjer je način na koji se neka pravila konkurentskog dijaloga i aukcija sadrže u odjeljcima “definicije”, što ih čini nerazumljivim i utiče na njihovu konzistenciju (odjeljak 3 i 6). Nova pravila su i nepotrebno detaljna jer, ili ponavljaju već poznato iz Sporazuma ili direktiva, ili je samo po sebi suvišno: najbolji primjeri su odredbe o elektronskim sredstvima komunikacije i aukcijama (odjeljak 6), ali se takve odredbe, također, mogu naći u pravilima za okvirne sporazume klasičnog sektora (odjeljak 5). Potom, direktive sadrže nekoliko odredbi koje se preklapaju u značenju, a sa ciljem isticanja određenih strepnji poput odredbe koja omogućava organima da vrše uplate učesnicima konkurentskog dijaloga171 - što je nepotrebno, jer u direktivama ne postoji ništa što bi uticalo na postojeće moći Zemlje da to čini i zbunjujuće je, jer pokreće pitanje da li je to onda dozvoljeno u ostalim postupcima dodjele.

Da zaključimo, reforme su bile značajane i vjerovatno predstavljaju iznenađujući napredak na polju fleksibilnosti. Međutim, ovaj uspjeh je posebne vrste: “dva koraka naprijed, jedan nazad, i još mnogo za preći” ga možda najbolje opisuje. Po pitanju pojednostavljivanja, stvari su nepovoljnije: novi zakoni su pojednostavili neke aspekte, ali posmatrano u globalu, možda čak dodatno zakomplicirali – “korak naprijed, natrag dva”. Tako se može očekivati topliji prijem od strane pravnika nego onih koji su uključeni u sam proces nabavke. Dužina, teškoće i ograničenja ovog velikog ogleda o reformi ističu inherentne probleme u bavljenju sa ovako kompleksnim i zahtijevnim područjima u detaljnijim međunarodnim pravilnicima i dalje ilustriraju zašto je – kako se autor stalno zalaže172 - potreban novi regulatorni pristup.

171 Nova Direktiva klasičnog sektora 29. (8). 172 Vidi, nedavno, Arrowsmith, “The EC procurement directives, national procurement policies and better governance: the case for a new approach” 27 EL Rev. (2002), 3.

www.javnenabavke.ba


Sekundarne politike u javnim nabavkama: Inovacije u novim direktivama

Joël Arnould

Sekundarne politike u javnim nabavkama: Inovacije u novim direktivama Joël Arnould

- 187 -

1. Uvod Javni ugovori predstavljaju značajan dio evropske ekonomije, obuhvataju veoma velike projekte i od suštinske su važnosti za ekonomski i tehnološki razvoj. Zbog ovih karakteristika, ali i zbog posebnog mjesta koje ugovorni organi imaju u subjektima i društvu, javne nabavke su veoma vidljive i politički osjetljive. Imajući u vidu sve ove razloge, javna nabavka jeste primamljivo političko oružje i kao takvo se tradicionalno i koristi.

Javne nabavke se mogu iskoristiti za nedopušteno favoriziranje državne ili lokalne industrije, političkih prijatelja ili firmi koje finansiraju stranku na vlasti. Javna nabavka može se na otvoren i zvaničan način koristiti kao sredstvo za promociju ciljeva koji nisu u vezi sa predmetom ugovora: ovi ciljevi mogu se smatrati za “sekundarne” politike, dok je primarni cilj nabavke obezbjeđivanje roba, usluga ili radova pod naboljim mogućim uslovima.1 Na primjer, sekundarne politike mogu biti zaštita okoliša (u Luxembourgu javni organi favoriziraju proizvode koji ne sadrže PVC), razvoj slabije privilegiranih regija (u Italiji se preferencijalni tretman daje ponudama kompanija iz južnih regija)2, borba protiv nezaposlenosti (u Francuskoj javni organi pomažu kompanijama koje zapošljavaju nezaposlene radnike)3, podrška učešću radnika u upravljanju kompanijom (prednost se daje zadrugama u Francuskoj)4, borba protiv sektaških pokreta (u Njemačkoj postoji politika protiv subjekata povezanih sa scientološkom crkvom)5 ili izolacija stranih država na domaćoj sceni (u Velikoj Britaniji jedan od razloga za donošenje s.17 Zakona o lokalnoj upravi iz 1988. godine bio je da se lokalne vlasti spriječe da odbacuju one kompanije koje trguju sa Južnom Afrikom). 6

Pravi razlog za postojanje državnih i EZ pravila o dodjeli javnih nabavki jeste da bi se izbjegle pojave diskriminacije i prikrivenog favoriziranja. S druge strane, pitanje da li se korištenje javnih ugovora za otvorenu promociju sekundarnih politika, a posebice okolišnih i društvenih ciljeva može smatrati legitimnim i legalnim, predstavlja samu srž debata u vezi sa primjenom Direktiva o javnim nabavkama Evropske zajednice, a koje se vode tokom posljednjih godina i bilo je to pitanje koje je izazvalo najviše rasprava u pripremnim aktivnostima za nove direktive. Direktive za javne nabavke zasnivaju se na internim tržišnim propisima Sporazuma Evropske zajednice. Međutim, u skladu sa članom 6. ovog Sporazuma, zahtjevi za zaštitu okoliša treba da se integrišu u definiciju o implementaciji politika Zajednice,

1 Sue Arrowsmith, “Public Procurement as an instrument of policy and the impact of market liberalisation” (1995. godina) 111 LQR 235 2 Vidjeti slučaj C-360/89, Komisija v. Italija [1992] ECR I-3401. S. Arrowsmith, “The Legality of 'Secondary' Procurement Policies under the Treaty of Rome and the Works Directive” 1 PPLR 410 3 Vidjeti slučaj C-225/98, Komisija v. Francuska [2000] ECR I-7455. J. Arnauld, “A Turning Point in the Use of Additional Award Criteria?“ (2001) 10 PPLR NA13 4 Član 54. novog francuskog Pravilnika o javnim nabavkama iz januara 2004. godine. 5 Hans-Joachim Pieß i Christian Pitschas, “The Use of Secondary Policy Criteria in Public Procurement Procedures: the Burma Case and the German Scientology Declaration” (2000) 9 PPLR NA111. 6 Sue Arrowsmith, “Public Procurement as an instrument of policy and the impact of market liberalisation”, br. 1 gore


- 188 -

a napredak društva i jačanje socijalne kohezije takođe spadaju u ciljeve Zajednice.

Neizvjesno je da li je ova debata privedena kraju usvajanjem novih direktiva. 2. Sekundarne politike pod starim Direktivama Stare (sadašnje) Direktive o javnim nabavkama7 nisu odbacivale sekundarne politike. Na primjer, Direktive o radovima su, u popriličnoj mjeri, omogućile postupno ukidanje sistema preferencija koji su postojali u državama članicama. U skladu sa ovom Direktivom bila je odobrena izrada državnog zakona kojim se osigurava preferencijalni tretman, a čiji je cilj bilo smanjenje neujednačenosti u razvoju između regija, ukoliko nije u suprotnosti sa Sporazumom Evropske zajednice, ali samo do 31. decembra 1992. godine. Štaviše, ista Direktiva omogućavala je državama članicama da primjenjuju preferencijalne tretmane čije je dejstvo bilo ograničeno pravilom da se ugovor mora dodijeliti ponudi s najnižim iznosom ili ekonomski najprihvatljivijoj ponudi, samo ukoliko su takvi sistemi već bili na snazi kada su usvojene Direktive o nabavci radova. Direktive o nabavci roba, Direktive o nabavci usluga, te komunalne direktive nisu sadržavale slične odredbe: smatralo se da postojeće prelazne odredbe u vezi sa ugovorima o radovima nisu neophodne u drugim ugovorima, posebno zbog toga što nijedan postojeći državni sistem ne bi bio prikladan.8

U ovom kontekstu, u slučaju Beentjes, koji je bio prvi slučaj u vezi sa sekundarnim politikama nabavki iznesen pred Evropski sud pravde, sud je, protivno mišljenju javnog pravobranioca, zauzeo prilično fleksibilan stav, te priznao do izvjesne mjere mogućnost da se u javnim nabavkama uzmu u obzir opći interesi.9 Evropska komisija je tada objavila prvi komunike po ovom pitanju, u kojem je predočila svoje tumačenje običajnog prava na Sudu.10 Prema ovom tumačenju, ugovornim organima se ograničavala mogućnost da promoviraju sekundarne politike. U ovom komunikeu Komisija je takođe najavila da će izvesti pred Sud one države članice koje su održavale sisteme preferencijalnog tretmana koji su u suprotnosti sa Sporazumom i Direktivama.

7 Direktiva 92/50/EEZ od 18. juna 1992. godine koja se odnosi na koordinaciju postupaka za dodjelu ugovora o javnoj nabavci usluga [1992] Službeni glasnik L-209/1; Direktiva 93/36/EEZ od 14. juna 1993. godine o postupcima koordinacije za dodjelu ugovora o javnoj nabavci roba [1993] Službeni glasnik L-199/1; Direktiva Vijeća 93/37/EEZ od 14. juna 1993. godine u vezi sa koordinacijom postupaka za dodjelu ugovora o javnoj nabavci radova [1993] Službeni glasnik L199/54 i Direktiva 93/38/EEZ od 14. juna 1993. godine kojom se koordiniraju postupci nabavke kod dodjele ugovora o javnoj nabavci radova [1993]. Službeni glasnik L-199/54 i Direktiva 93/38/EEZ od 14. juna 1993. godine kojom se koordiniraju postupci nabavke kod subjekata u oblastima vodosnabdijevanja, električne energije i telekomunikacija [1993] Službeni glasnik L-199/84. Ove četiri direktive posljednji put su izmijenjene i dopunjene Direktivom 2001/78/EZ od 13. septembra 2001. godine, [2001] Službeni glasnik L-285/1, koju je izdala Komisija. 8 Vidjeti, na primjer, u vezi sa ugovorima o nabavci roba, COM (92) 346 finalni, od 7. septembra 1992. godine, te u vezi sa ugovorima o nabavci usluga, COM (91) 233 finalni, od 30. augusta 1991. godine 9 Slučaj 31/87, Beentjes v. države Holandije [1988] ECR 4635. 10 Public Procurement. Regional and social aspects, COM (89) 400 finalni, od 22. septembra 1989. godine, [1989] Službeni glasnik C-311/17.


- 189 -

Sud je podržao postupak koji je Komisija provela protiv Italije.11

Tumačenje Direktiva koje je predočila Komisija potvrđeno je dokumentom koji se naziva Zelena knjiga iz 1996.godine12 i u Komunikeu iz 1998.godine13. Do trenutka kada je Komisija predstavila prijedlog novih Direktiva, dvije presude Suda i komunike koji je Komisija objavila bili su jedina dva izvora koja su mogla pružiti smjernice po pitanju sekundarnih politika u nabavkama. 3. Prijedlog Komisije za očuvanje statusa quo U okviru dva prijedloga koji su podneseni u maju 2000. godine14 Komisija nije sugerirala donošenje bilo kakve izmjene zakona primjenjivog za ovo pitanje. Komisija je takođe smatrala neophodnim da se sastavi zbirka zakona o tumačenju postojećih pravila u novim Direktivama: niz komunikea bi bolje riješio ovo pitanje.

Međutim, postupak usavršavanja i razvijanja doktrine Komisije, u kojem se uzimaju u obzir socijalne i ekološke pretpostavke, očito se pokazao teškim i bila je to pretjerano duga procedura. Iako je Komisija 1996. godine ukazivala na to da namjerava objaviti komunikee koji će sadržavati detaljnije upute u vezi sa ovim pitanjem, te uzevši u obzir da je 1998. godine Komisija formalno poduzela korake da u prvoj polovini 1999. godine usvoji ove komunikee, njene aktivnosti još su bile bez rezultata u vrijeme kada su predstavljene nove Direktive. Čini se da je Komisija, umjesto da zauzme proaktivan stav i objavi komunikee zasnovane na svom tumačenju postojećih pravila, radije sačekala potvrdu običajnog prava na sudu. Nadajući se takvoj potvrdi, Komisija je svoje tumačenje branila izvođenjem Francuske pred Evropski sud pravde u slučaju koji je odnosio na ugovore o radovima za izgradnju srednjih škola u sjevernoj Francuskoj, zaključenim 1993. godine. Sasvim neočekivano, Sud je odbio da prihvati tumačenje Direktiva koje je Komisija proširila na osnovu njenog shvaćanja slučaj Beentjes.15

Ova presuda nametnula je Komisiji potrebu da promijeni svoj stav u vezi sa ovim problemom, te da nađe novo globalno tumačenje tekstova u okviru kojeg bi se mogla uklopiti oba slučaja, Beentjes i Komisija v. Francuska. Komisija je tada objavila dva kominukea, koji su se pojedinačno odnosili na socijalne i okolišne ciljeve i javne nabavke.16 U isto vrijeme, neuspjeh Komisije da dobije

11 Slučaj C-360/89, Komisija v. Italija, br. 2 gore 12 Green Paper dokument o Javnim nabavkama u Evropskoj uniji: Istraživanje puteva progresa, COM (96) 543, od 27. novembra 1996. godine. 13 Public Procurement in the European Union, COM (98) 143 finalni, od 11.marta 1998. godine 14 Prijedlog za Direktive evropskog Parlamenta i Vijeća o koordiniranju postupaka za dodjelu ugovora o javnoj nabavci roba, ugovora o javnoj nabavci usluga i ugovora o javnoj nabavci radova, COM (2000) 275 finalni, 10. maj 2000. godine, i prijedlog evropskog Parlamenta i Vijeća za Direktive kojim se koordiniraju procedure nabavke u oblastima vodosnabdijevanja, električne energije i prevoza, COM (2000) 276 finalni, od 10. maja 2000. godine. 15 Slučaj C-225/98, Komisija v. Francuska, br. 3 gore. 16 Komunike koji tumači zakon Zajednice primjenjiv u javnim nabavkama i mogućnosti za integraciju razmatranja okolišnih pitanja u javne nabavke, [2001] Službeni glasnik C333/12, i Komunike koji tumači zakon Komisije i Zajednice primjenjiv u javnim nabavkama i mogućnosti integrisanja socijalnih


- 190 -

potvrdu svog stava koji je branila pred Sudom, bio je povod za debatu između članova drugih institucija i organa Komisije kojima su bila podnesena dva prijedloga novih Direktiva. Regionalni odbor i Odbor za socijalna i ekonomska pitanja kritikovali su Komisiju zbog njenog izbora da ne spominje sekundarne politike u svojim prijedlozima. Parlament je takođe zahtijevao da se ugovornim organima omogući da se u dodjeli oslanjaju i na neekonomske kriterije, pod uslovom da takvi kriteriji nisu diskriminirajući i da budu u skladu sa zakonom Evropske zajednice. Presuda koju je Sud donio u slučaju Concordia Bus Finland17, a koja je bila više u skladu sa stavom Komisije, bila je povod da evropski Parlament donese nove izmjene i dopune18 čiji je cilj bio ukidanje presude u pravnom slučaju. 4. Sekundarne politike i nove Direktive o javnim nabavkama: veoma ograničene promjene Rezultati duge i žustre debate koja se vodila oko prijedloga Komisije relativno su skromni, bar što se tiče sekundarnih politika u nabavkama. Veoma malo suštinskih promjena je urađeno u starim Direktivama i početnim prijedlozima. Nove Direktive19 više se zasnivaju na pojašnjenju postojećeg zakona, nego na stvarnim promjenama. 4.1. Definicija potreba organa: tehničke specifikacije i posebni uslovi izvršenja ugovora Prvi način na koji organi za dodjelu ugovora mogu uzeti u obzir javne interese u politikama kupovine je metoda kojom definišu potrebe koje dobavljač, pružalac usluga ili ugovarač moraju prema zahtjevu ispuniti. Kupovina roba ili usluga koje su neophodne za provođenje socijalne politike, ili restrikcija koja se subjektima nameću za potrošnju robe koja je štetna po okoliš, očigledni su načini putem kojih se javne nabavke mogu staviti u službu ispunjenja socijalnih ili okolišnih ciljeva.

Ovo pitanje, velikim dijelom, određuju drugi zakonodavni instrumenti koji, naprimjer, postavljaju pravila o pristupu javnosti javnim zgradama, obavezuju ugovorne organe i subjekte da ponude izvjesne usluge, te od njih zahtijevaju

pitanja u javne nabavke, [2001] Službeni glasnik C-333/27. U ova dva komunikea, pogledati Rhodri Williams, “The European Commission's Communication on the Environment and Public Procurement” (2002) 11 PPLR NA1 i “Commission Communication on Social Considerations” (2002) 11 PPLR NA53. 17 Slučaj C-513/99, Concordia Bus Finland Oy Ab v. Helsingin kaupunki and HKL-Bussiliikenne (2002) ECR I-7213. 18 Vidjeti, posebice, amandmane 70 i 95 prijedloga za nove Direktive u javnom sektoru, odluku Parlamenta od 2. jula 2003. godine koja još nije objavljena u Službenim novinama. 19 Direktiva 2004/18/EZ evropskog Parlamenta i Vijeća od 31. marta 2004. godine o koordiniciji postupaka nabavke za dodjelu ugovora o javnoj nabavci radova, ugovora o javnoj nabavci roba i ugovora o javnoj nabavci usluga [2004] Službeni glasnik L-134/144 (nove Direktive o javnom sektoru) i Direktiva 2004/17/EZ evropskog Parlamenta i Vijeća, od 31. marta 2004. godine kojom se koordiniraju postupci nabavke kod subjekata u oblastima vodosnabdijevanja, električne energije, prevoza i poštanskih usluga [2004] Službeni glasnik L-134/1 (nove Direktive o komunalijama).


- 191 -

da slijede određene postupke procjene okoliša prije nego što donesu odluku o izgradnji velikih infrastruktura. Uprkos tomu, nove Direktive potiču organe i subjekte za dodjelu ugovora da navedu tehničke specifikacije, tako da se uzmu u obzir potrebe svih korisnika a, naročito, hendikepiranih osoba. One dozvoljavaju subjektima za dodjelu ugovora, koji žele definirati ekološke zahtjeve za tehničke specifikacije datog ugovora, da navedu ekološke karakteristike proizvoda ili usluga kao i njihov efekat na okolinu ili metode koje su korištene u njihovoj proizvodnji. U ovom procesu, organi za dodjelu ugovora mogu koristiti specifikacije koje su definirane u eko-etiketama, kao što je evropska eko-etiketa.20 Naravno, tehničke specifikacije ne smiju biti diskriminirajuće. Na primjer, Komisija je stavila do znanja da, iako ugovorni organi ili subjekti mogu zahtijevati da se električna energija dobija iz izvora koji se mogu obnavljati, ne može se zahtijevati da se struja proizvodi samo iz vjetra. Drugi primjer je zahtjev za upotrebu recikliranih materijala.

Međutim, veoma često je teško procijeniti koji su od mogućih alternativnih proizvoda ekološki najpovoljniji za okolinu. Ovo zahtijeva analizu vijeka trajanja proizvoda, od kolijevke (proizvodnje) do groba (odlaganja, bacanja istrošenog proizvoda). Na osnovu saznanja iz sektora industrije, veoma je malo dostupnih podataka, što procjenu vijeka trajanja i poređenja čini gotovo nemogućim. Osim u slučajevima kada je stavljena eko-etiketa21, kompanije mogu očekivati da im se postave ovakvi zahtjevi u pogledu tehničkih specifikacija koji će ih izbaciti sa tržišta.

Štaviše, prilično je teško tumačiti informaciju koja se odnosi na metode koje su korištene u proizvodnji nekog proizvoda. Ovo je rezultat izmjena i dopuna koje je uveo Parlament. Komisija je smatrala da su ove izmjene i dopune u skladu sa njenim tumačenjem postojećih Direktiva, ali ostaje nejasno da li je namjera Parlamenta i Vijeća bila da ovim referentnim informacijama atribuira restriktivno značenje. U stvari, ni novi tekstovi nisu pošteđeni nejasnoća. S jedne strane, u skladu sa Aneksom VI novih Direktiva za javni sektor i Aneksom XXI novih Komunalnih direktiva, tehničke specifikacije se definiraju kao osobine koje, prema zahtjevu, moraju posjedovati materijal, proizvodna roba ili usluga, a koje dozvoljavaju da taj materijal, roba ili usluga ispunjavaju svrhu upotrebe koja im je namijenjena od strane ugovornog organa ili subjekta. Izgleda da ovo znači, bar kad je riječ o robama i materijalima koji se koriste za realizaciju radova i pružanje usluga, da su proizvodni metodi važni jedino onda kada imaju uticaja na korištenje proizvoda, usluga ili radova od strane ugovornog organa ili subjekta. Naprimjer, administracija može zahtijevati da prehrambeni proizvodi potječu samo od organske proizvodnje u poljoprivredi, ukoliko bi to bio jedini način da se izbjegnu reziduumi presticida. Zapravo, ovo bi se veoma rijetko dešavalo. Čak i u slučaju električne energije koja se dobija iz izvora energije koji se mogu obnavljati, a koji Komisija koristi kao primjer, isporučena električna energija fizički se ne razlikuje od električne energije

20 Recital 29 nove Direktive o javnom sektoru. 21 Evropska Eko-etiketa se zasniva na pristupu analize vijeka trajanja proizvoda, vidjeti Odredbu 1980/2000/EZ evropskog Parlamenta i Vijeća od 17. jula 2000. godine o revidiranom sistemu dodjele eko-etikete Zajednice, [2000] Službeni glasnik L-237/1.


- 192 -

proizvedene iz nuklearnog goriva ili uglja. S druge strane, upućivanje na Eko-etikete, koje se zasnivaju na analizi vijeka trajanja proizvoda, implicira da se u obzir uzima učinak koji proizvod ili usluga imaju na okoliš prije nego što ih koristi ugovorna strana. Zbog ovih dvosmislenosti i nejasnoća, usvajanje “zelenih” tehničkih specifikacija po svoj prilici će stvoriti dodatni pravni rizik u postupcima dodjeljivanja ugovora.

Izvršenje ugovora o javnim nabavkama određeno je pravilima koja se razlikuju od Direktiva za javne nabavke, posebno u socijalnom području. Međutim, nove Direktive formalno priznaju mogućnost da ugovorni organi ili subjekti postave specifične uslove u vezi sa izvođenjem ugovora22, a što je način da se dobije i nešto više, a ne samo robe, usluge ili radovi koji su sadržani u ugovoru.

Stare Direktive su samo pružale mogućnost za davanje stimulansa podugovaračima, što se smatra povoljnim za male i srednje kompanije. Ove odredbe sadržane su i u novim Direktivama: ugovorni organi mogu tražiti od ponuđača na tenderu da se izjasne koji dio ugovora namjeravaju dodijeliti trećoj strani te da predlože podugovarača.23 Oni čak mogu zahtijevati povlastice na radove podugovarača u iznosu 30% od cijene radova.24 U slučaju Beentjes, Sud je priznao da je, u većini slučajeva, ugovornim organima bilo dopušteno da nametnu specijalne uslove za izvršenje ugovora. Sud je smatrao da je holandskom ugovornom organu dozvoljeno da iz postupka dodjele isključi ponuđača koji je podnio ponudu koja nije u skladu sa uslovom o zapošljavanju nezaposlenih radnika za izvođenje ugovora, zahtjevom koji je objavljen u obavještenju o javnoj nabavci. Nove Direktive potvrđuju mogućnost da se propišu takvi uslovi. Ti uslovi mogu, s posebnim detaljima, biti u vezi sa socijalnim i ekološkim pitanjima. U Direktivama se navode različiti primjeri kao što su zahtjev za zapošljavanje ljudi koji su duže vrijeme na birou za zapošljavanje ili zahtjev da se provode mjere obuke. Namjera ovih odredbi je da se pojasni postojeći zakon, potvrđivanjem tumačenja starih Direktiva koje je dala Komisija.

Nasuprot pravilima koja prevladavaju u odnosu na kriterije dodjele (vidjeti dolje), nema potrebe da se takvi uslovi odnose na predmet ugovora. Ovo je način da se nabavka onoga što je predmet ugovora poveže s nečim drugim, kao što su usluge stručnog usavršavanja. Ovi uslovi ne smiju biti diskriminirajući i moraju biti u skladu sa pravilima zakona Evropske zajednice. Ipak, oni neizbježno imaju restriktivni učinak, (i, ustvari, njihov pravi razlog i jeste da imaju takav učinak). Da bi takvi specifični uslovi bili u skladu sa Sporazumom Evropske zajednice, predloženo je da njihov restriktivni efekat mora biti proporcionalan očekivanom doprinosu u ostvarenju cilja od općeg interesa. Nadalje, prema stavu Komisije, ugovorni organi i subjekti ne mogu zahtijevati da takvi uslovi budu ispunjeni u vrijeme podnošenja prijave za

22 Recital 33 i član 26. novih Direktiva o javnim sektorima, Dokument 44 i član 38. novih Komunalnih direktiva. 23 Član 25. novih Direktiva o javnim sektorima i član 25. novih Komunalnih direktiva 24 Član 60. novih Direktiva o javnim sektorima.


- 193 -

učešće ili ponude.25 Na ovaj način se izbjegava diskriminacija. Međutim, moguće je da ugovaraču neće biti jednostavno da zaposli znatan broj nezaposlenih ili hendikepiranih ljudi za izvođenje datog ugovora i možda će imati teškoća da zaključi ugovore o zaposlenju na određeno vrijeme ili da otpusti zaposlenike koji ne pripadaju ciljnoj grupi koju je definirao ugovorni organ ili subjekt, kako bi ih zamijenio drugim zaposlenicima. Još jedanput, neophodnost da se izbjegne diskriminacija i nesrazmjerne restrikcije na trgovinu, zahtijeva od ugovornih organa i subjekata da budu veoma oprezni kada pribjegavaju mogućnostima koje se nude u Direktivama. 4.2 Primjenjive procedure Kao stvar principa, na izbor postupka za dodjelu ugovora normalno ne bi trebali uticati ciljevi politike subjekta koji vrši dodjelu. Međutim, u stvarnosti, Direktive ne ignorišu u potpunosti kontekst politike ugovora. Prvo, kao što je bio slučaj u starim Direktivama o nabavci javnih radova, dopušta se izuzetna fleksibilnost u izboru arhitekata koji trebaju biti uključeni u izgradnju naselja za socijalno ugrožene kategorije.26 Drugo, neke usluge koje su posebno osjetljive sa kulturne i društvene tačke gledišta navedene su u Aneksu IIB Direktiva o javnim sektorima i u Aneksu XVIIB Komunalnih direktiva, te su zbog toga izuzete od pune primjene ovih Direktiva (naprimjer, Usluge obrazovanja i stručnog obrazovanja, Zdravstvene i socijalne usluge i Usluge u oblasti rekreacije, kulture i sporta). Ovo izuzeće dozvoljava subjektima za dodjelu da slobodno izaberu postupak dodjele koji žele primijeniti. Ugovori za kupovinu, razvoj, produkciju ili koprodukciju programa koji se emitiraju na radiju ili televiziji su čak u potpunosti isključeni iz okvira primjene ove dvije Direktive, na temelju toga da se za ove vrste ugovora mora omogućiti uzimanje u obzir aspekata koji su od kulturnog ili socijalnog značaja. 27

Na ova dva pitanja nije predložena nikakva izmjena i dopuna i režim koji proizilazi iz starih Direktiva ostaje nepromijenjen. 4.3 Izbor kandidata Na osnovu Direktiva, ugovornim organima i subjektima dopušta se da izaberu ekonomske operatere na osnovu njihove pouzdanosti, finansijske i ekonomske reputacije i tehničkog i profesionalnog kapaciteta. Odabir se može temeljiti samo na ovim osnovama: stoga je, naprimjer, preferencijalni tretman u korist ekonomskih operatera uspostavljenih u određenim regijama u suprotnosti sa Direktivama.28 Štaviše, budući da informacije koje se tiču ekonomske i

25 Komunike koji tumači zakone Zajednice primjenjiv na javne nabavke i mogućnosti za intergaciju pitanja u vezi sa okolišem u javne nabavke, br. 16 gore u tački 4 i Komunike koji tumači zakon Zajednice i Komisije primjenjiv u javnim nabavkama i mogućnosti za intergaciju društvenih pitanja u javne nabavke, br. 16 gore, u tački 1.6. 26 Član 34. novih Direktiva o javnim sektorima 27 Recital 25 novih Direktiva o javnim sektorima. 28 Slučaj C -360/89, Komisija v. Italija, br.2 gore


- 194 -

finansijske reputacije nisu iscrpno navedene, ugovorni organi ne mogu zahtijevati dostavljanje drugih informacija koje se tiču potencijalnih razloga za izuzeće i tehničkog i profesionalnog kapaciteta, izuzev onih koje su navedene u Direktivama.29

Reforma je značajno uticala na ove principe. Rezervacija ugovora postaje upadljiva pojava u evropskom zakonu o javnim nabavkama koja pruža mogućnost da se ugovori rezervišu za specijalizirane radionice za hendikepirane osobe ili za zaštitne programe zapošljavanja.30 Ovo ide mnogo dalje od uslova izvršenja. Pomalo je čudno da samo subjekti koji zapošljavaju hendikepirane osobe imaju koristi od novih odredbi, budući da drugim subjektima, koji su bili favorizirani određenim državnim zakonima, nisu date slične privilegije. Naprimjer, udruženja ili kompanije koje zapošljavaju ljude koji su dugo vremena bili bez posla, sa ciljem da ih obuče i pruže im mogućnost ponovnog izlaska na tržište rada, takođe se suočavaju sa teškoćama koje stvara konkurencija.

Nove Direktive također uvode novine time što pred organe za dodjelu kao obavezu postavljaju podršku evropskoj kriminalističkoj politici. Prema starim Direktivama, ugovorni organi su već raspolagali mogućnošću da iz učešća u postupku za dodjelu ugovora isključe svaku kompaniju sa sumnjivim profesionalnim moralom. Ova opcija je opravdana mišljenjem da takva kompanija nije pouzdana. Sada, ugovorni organi ne smiju, osim pod specifičnim okolnostima, sklapati ugovor sa ekonomskim operaterima koji su bili osuđivani za teške kriminalne prekršaje kao što su organizovani kriminal, korupcija, prijevara i pranje novca. (Ova zabrana se ne odnosi na ugovorne subjekte određene Komunalnim direktivama koji nisu ugovorni organi.31) Može se prihvatiti to da su ponuđači na tenderu koji su isključeni na osnovu novih odredbi bili naročito nepouzdani, ali stvarni motiv ove dopune i izmjene je borba protiv ovih oblika kriminala.

Nove Direktive također ukazuju da ugovorni organi mogu isključiti kandidate ili ponuđače na tenderu koji su bili osuđivani za prekršaje propisa koji se tiču radnih uslova ili zaštite okoliša ili su krivi za ozbiljno kršenje kodeksa profesionalnog ponašanja u ovom području, ako državno zakonodavstvo sadrži za to odgovarajuće odredbe. Ovim se potvrđuje tumačenje starih Direktiva od strane Komisije. Nema sumnje da su svi prekršaji takvih propisa u vezi sa profesionalnim ponašanjem pravnog ili fizičkog lica o kojem je riječ. Ipak, ne smije se zaboraviti da je cilj odredbi Direktiva o izboru kandidata ili ponuđača na tenderu da isključe kompanije koje su nepouzdane ili čak da izaberu one koje su najpouzdanije. S ove tačke gledišta, važno je napomenuti kakva je sudbina zadesila izmjene i dopune koje je predložio evropski Parlament. Ove izmjene i dopune davale su prednost proširenju zabrane na sklapanje ugovora sa kompanijama koje su prekršile kolektivne sporazume o radu, te su povećavale mogućnosti da se odbace ponuđači na tenderu ili kandidati onih kompanija koje su prekršile propise o zaštiti na radu. Međutim, 29 Slučaj C-76/81, Transporoute v. Ministar javnih radova [1982] ECR 417. 30 Član 19. novih Direktiva o javnim sektorima i član 28. novih Komunalnih direktiva. 31 Član 45. (1) novih Direktiva o javnim sektorima i član 53. (3) novih Komunalnih direktiva.


- 195 -

te izmjene i dopune su odbijene. Čini se, u ovom kontekstu, da će države članice i ugovorni organi više pažnje morati posvetiti procjeni uticaja ponašanja na pitanje pouzdanosti kompanije o kojoj je riječ, nego na ozbiljnost prekršaja ili neprofesionalnog ponašanja uzimajući u obzir područja povrede propisa (na primjer, zaštita okoliša ili zdravlje radnika). Zaista, nove odredbe moraju se tumačiti u skladu sa principima proporcionalnosti, a isključenje ponuđača na tenderu ili kandidata mora se opravdati njihovim nedostatkom pouzdanosti.

Konačno, kao i ranije, Direktive definiraju dokumente koje ugovorni organi i subjekti mogu tražiti od ekonomskih operatera kako bi procijenili njihov tehnički, finansijski i ekonomski kapacitet. Što se tiče tehničke sposobnosti, Direktive sada daju pojašnjenje da, kad se radi o ugovorima za nabavku radova ili usluga, ugovorni organi od ekonomskih operatera mogu zahtijevati da pruže naznake za mjere upravljanja okolišem koje će biti u stanju da primijene kada budu izvršavali ugovor.32 U ovom slučaju, može se tražiti certifikat EMAS, ili certifikacija koja posjeduje relevantne evropske ili međunarodne standarde, ali se moraju prihvatiti i ekvivalentni certifikati koje su postavile institucije u drugim državama članicama.33 U većini slučajeva, iako ugovorni organi mogu propisati specijalne uslove izvršenja ugovora, izgleda da im se ne dozvoljava da traže na uvid informacije da li ekonomski operateri imaju kapacitet koji je u skladu sa takvim uslovima. Naprimjer, ne smiju se tražiti informacije o organizaciji stručnog usavršavanja na radnom mjestu, što je jedan od primjera mogućih specijalnih uslova koji su navedeni u recitalima Direktiva. Razumljivo je da je zakonodavac Komisije bio nesklon proširiti obim informacije koja bi se mogla tražiti od ekonomskih operatera, što bi kompanijama još više otežalo proces kandidiranja ili podnošenja ponude. Ipak, ovo predstavlja ozbiljnu nedosljednost. 4.4 Odabir ponuda Ugovorni organi ili subjekti mogu izabrati da dodjele ugovor ponudi s najnižom cijenom ili ekonomski najprihvatiljivoj ponudi. Odredbe koje su se odnosile na sisteme preferencijalnog tretmana u oblasti ugovora o nabavci javnih radova, a koje su uključene u Direktivu 93/97/EEZ, izbrisane su po osnovu toga da su bile ili u suprotnosti sa običajnim pravom na Evropskom sudu pravde, ili da su zastarjele.34

U okviru starih Direktiva, Evropski sud pravde smatrao je da kriteriji dodjele na koje su se mogli oslanjati ugovorni organi u slučaju da izaberu ekonomski najprihvatljiviju ponudu kao osnov za dodjelu ugovora, nisu temeljito specificirani u Direktivama.35 Međutim, cilj ovih kriterija mora biti nalaženje

32 Član 48. (2) (f) novih Direktiva o javnim sektorima i član 52. (3) novih Komunalnih direktiva. 33 Član 50. novih Direktiva o javnim sektorima i član 52. (3) novih Komunalnih direktiva. 34 Vidjeti Prijedlog za direktive evropskog Parlamenta i Vijeća o koordinaciji postupaka za dodjelu ugovora o javnoj nabavci roba, ugovora o javnoj nabavci usluga i ugovora o javnoj nabavci radova, navedeno gore, br.14, analiza člana 53. 35 Slučaj 31/87, Beentjes v. Države Holandije, br.9 iznad i slučaj C-19/00, SIAC Construction Ltd v. Okružno vijeće okruga Mayo [2001] ECR I-7725.


- 196 -

ekonomski najpovoljnije ponude.36 Po ovom osnovu, stav Komisije bio je da se ne mogu koristiti kriteriji koji se ne odnose na ekonomsku ili tehničku vrijednost ponude. Začudo, u slučaju Komisija v. Francuska Sud je smatrao da se nije moglo argumentirati da su dodatni kriteriji dodjele bili zabranjeni, zbog toga što su uslovi izvršenja poput onih u slučaju Beentjes mogli dovesti do isključenja ponude. U stvari, čini se da je ovo bilo odraz zabune u izboru riječi između kriterija dodjele korištenih za rangiranje ponuda u skladu s njihovim interesima, i zahtjeva da ponuda odgovara specifikacijama ugovora. Komisija je pokušala da uključi ovu presudu u okvir tumačenja Direktiva i tvrdila je da se rješenje zasniva na činjenici da se namjeravalo dodatni kriterij, koji je bio u pitanju, koristiti samo za poređenje ponuda koje su bile jednake u ekonomskom i tehničkom pogledu. Međutim, u Concordia Bus Finland, Sud je odredio da se dodatni kriteriji trebaju odnositi samo na predmet ugovora, što nije bio slučaj u Komisija v. Francuska.

Nove Direktive zasnivaju se na skorašnjem običajnom pravu Suda i imaju za cilj pojašnjenje ovog pitanja. One eksplicitno ukazuju na to da, u svrhu garancije jednakog tretmana, kriteriji za dodjelu ugovora moraju ponuđačima dati mogućnost da se upoređuju i procjenjuju na objektivan način.37 Kriteriji moraju biti relevantni za određivanje ekonomski napovoljnije ponude sa stanovišta ugovornog organa i moraju biti u vezi sa predmetom javnog ugovora o kome se radi. Pod ovim uslovima, ovi kriteriji mogu se npr. odnositi na zaštitu okoliša ili socijalne politike.38 Kao primjer može se navesti kriterij mjere u kojoj je javna zgrada dostupna hendikepiranim osobama. Izgleda da se ovim isključuju dodatni kriteriji koji nisu u vezi sa predmetom ugovora, čak i kada su ponude koje se porede jednake u ekonomskom pogledu.

Iako na mnogo diskretniji način, čini se da su pravila o izuzetno niskim tenderima, koja ugovornim organima dozvoljavaju da ograniče isključenje najnižih ili očigledno ekonomski najpovoljnijih ponuda, u znatnoj mjeri dopunjena i izmijenjena. U Direktivama se pojašnjava da se ponuda može smatrati izuzetno niskom zato što je, naprimjer, zasnovana na neusklađenosti sa socijalnim zakonodavstvom.39 Ovo je već postojalo pod starim Direktivama, budući da takvo kršenje primjenjivog zakonodavstva implicira da u slučaju provođenja propisa u vezi sa kompetentnim organima, dobavljač, pružalac usluga ili ugovarač možda neće biti u stanju da ispuni ugovor prema dogovorenim uslovima.40 Ali nove Direktive o javnim sektorima uvode promjene s obzirom na pitanje pomoći Države. U slučaju ARGE, Evropski sud pravde smatrao je da ugovorni organi nisu obavezni da odbace ponude koje se zasnivaju na nelegalnoj pomoći države. Sud je istaknuo da ugovorni organi imaju pravo isključiti ponuđača ako se, na osnovu odgovora koje ponuđač

36 Slučaj 31/87, Beentjes v. Države Holandije, br.9 iznad i slučaj C-19/00, SIAC Construction Ltd v. Okružno vijeće okruga Mayo, br.35 i slučaj C-513/99, Concordia Bus Finland OyAb v. Helsingin kaupunki and HKL-Bussiliikenne, br. 17 iznad. 37 Recital 46 novih Direktiva o javnim sektorima i recital 55 novih Komunalnih direktiva. 38 Član 53. novih Direktiva o javnim sektorima i član 55. novih Komunalnih direktiva. 39 Član 55. (1) novih Direktiva o javnim sektorima i član 57. (1) (d) novih Komunalnih direktiva. 40 Vidjeti izmjene i dopune prijedloga, COM (2002) 253 finalni i COM (2002) 236 finalni, od 6. maja 2002. godine


- 197 -

navede u upitniku koji mu organ dostavlja, utvrdi da se ponuda zasniva na nelegalnoj pomoći države i da obaveza restitucije takve pomoći može stvoriti rizik po finansijski status dotične kompanije.41

Doima se da nova Direktiva o javnim sektorima ne samo da potvrđuje ovo običajno pravo, već također ide i dalje. Prema Članu 54. (3) ove Direktive, ugovorni organi mogu isključiti izuzetno niske tendere koji se temelje na pomoći države ako ponuđač ne može pokazati da je pomoć Države dodijeljena na legalan način; ugovorni organi nisu obavezni da istražuju da li potencijalno nelegalno svojstvo pomoći može ugroziti izvršenje ugovora. U stvari, ugovorne organe se ljubazno poziva da podrže evropsku politiku konkurencije. 4.5. Oglašavanje javnih nabavki Propisi o oglašavanju javnih nabavki predstavljaju temelj Direktiva o javnim nabavkama Evropske zajednice. Iako se drugi propisi Direktiva tumače prilično fleksibilno, ili se prilagođavaju kako bi se subjektima za dodjelu dopustilo da u obzir uzmu sekundarne politike, propisi o oglašavanju trebaju biti veoma striktni.

Informacija koja se mora učiniti dostupnom kandidatima i ponuđačima je mnogo više kompletirana. Stare Direktive o nabavci usluga i radova sadržavale su propise po kojima je državama članicama bilo dopušteno zahtijevati od ugovornih subjekata da u ugovornoj dokumentaciji naznače tijelo ili tijela od kojih se može dobiti informacija o obavezama u vezi sa zaštitom na radu i radnim uslovima koje se mogu primijeniti u zemlji. Države članice sada također mogu tražiti od ugovornih organa da dostave isti vid informacija koje se tiču poreza i zakonodavstva u vezi sa zaštitom okoliša.42 U ovom slučaju, ugovorni organ zahtijeva od ponuđača da naznače da su uzeli u obzir ove obaveze. Ovo isto tako može biti način da se usklađenost sa određenim državnim pravilima uvede u uslove ugovora.

U većini slučajeva, upravo je sveobuhvatni karakter propisa o oglašavanju ono što dozvoljava fleksibilnost u definiciji specifičnih uslova, izboru kompanija i dodjeli ugovora. U slučaju Beentjes, Sud je odlučio da su uslovi izvršenja kao što su oni u ugovoru, u ovom slučaju morali biti objavljeni. U slučaju Komisija v. Francuska, Sud je čak presudio da je neosnovana tvrdnja Komisije da je Francuska prekršila Direktivu o nabavci javnih radova zbog toga što su osporeni kriteriji bili objavljeni. (Ipak, kao što smo vidjeli u tekstu iznad, teško je ovaj slučaj pomiriti sa Beentjes i Concordia Bus Finland). Novim Direktivama se potvrđuje obaveza transparentnosti tako što se, zavisno od okolnosti, zahtijeva naznaka (indikacija) u obavještenju o javnoj nabavci ili u ugovornim dokumentima.

Međutim, kompanije mogu koristiti informaciju koju su ugovorni organi dužni objaviti u javnosti, samo ako je pristup toj informaciji moguć na efektivan i 41 Slučaj C-94/99, ARGE Gewässerschutz v. Bundesministerium für Land-und Forstwitschaft [2002] ECR I-11037, tačka 30. 42 Član 27. novih Direktiva o javnim sektorima i član 39. novih Komunalnih direktiva.


- 198 -

efikasan način. Iako se situacija u budućnosti može promijeniti, zahvaljujući razvoju pristupa ugovornim dokumentima putem elektronskih sredstava, naznaka u ugovornim dokumentima nije ekvivalent publikaciji u Službenim novinama. Kao što je Sud i presudio u slučaju Beentjes, neophodno je da se potencijalni kandidati ili ponuđači mogu odmah informirati o onome što ih u ugovoru interesuje, a što zahtijeva da se određene informacije navedu u obavještenju o javnoj nabavci. Iako se rezervacije ugovora za specijalizirane radionice ili zaštitne programe zapošljavanja moraju spomenuti u obavještenju o javnoj nabavci, to nije slučaj sa specijalnim uslovima izvršenja ugovora ili kriterijima dodjele u vezi sa socijalnim ili okolišnim politikama ili sa sličnim sekundarnim politikama, koji se jednostavno mogu navesti u ugovornoj dokumentaciji. 5. Zaključak Ugovorni organi i subjekti nemaju punu slobodu u izboru sredstava koje mogu koristiti kako bi uzeli u obzir “javni značaj” u nabavkama. Nove Direktive pružaju veoma ograničene izmjene i dopune na prijašnje stanje zakona Zajednice. Većina novih odredbi predstavljaju pokušaj pojašnjenja postojećih tekstova i potvrde običajnog prava, ili barem potvrde tumačenja Direktiva od strane kolegislatora Evropske zajednice.

Međutim, zakonodavstvo Evropske zajednice i Sud pravde već su predaleko odmakli i, u stvarnosti, veoma je malo tehnika koje su same po sebi u suprotnosti sa Direktivama. Ugovorni organi i subjekti mogu uzeti u obzir razmatranja okolišnih i socijalnih pitanja, koja se posljednjih godina stavljaju u prvi plan, ali i neke druge ciljeve kao što su politika konkurencije ili podrška podugovaranju.

Mnogi se plaše da bi, naročito u odsustvu strožijih propisa oglašavanja, široke mogućnosti koje nude Direktive mogle dovesti do manje transparentnosti na tržištu javnih nabavki i do podjele ovog tržišta zbog razlike u politici preferencijalnih tretmana koju vode ugovorni organi u Evropskoj uniji. Ipak, korištenje tehnika koje su dozvoljene, stvar je opće situacije: one ne smiju biti diskriminirajuće i moraju biti u saglasnosti sa zakonom Evropske zajednice. Ovo implicira analizu specifikacija ugovora od slučaja do slučaja, specijalnih uslova izvršenja, kriterija dodjele i osnova za isključenje iz učešća u postupku u svakom pojedinačnom slučaju. Takva analiza će vrlo često biti prilično osjetljiva i nije jasno da li nove Direktive zaista garantiraju veću pravnu sigurnost od prethodnih. U ovom kontekstu, moglo bi se stvoriti mišljenje da će oni ugovorni organi koji izaberu da implementiraju sekundarne politike isto tako sebe izložiti pravnom izazovu.43 Davanje poticaja ovakvoj vrsti politika u javnim nabavkama doista je veoma čudan način da se promoviše pojednostavljenje i pojašnjenje zakona o javnim ugovorima.

43 Imajući u vidu učinak zastrašivanja od pravne nesigurnosti u ovoj oblasti, vidjeti Komunike o javnoj nabavci koji je objavila Komisija. Regionalni i socijalni aspekti, br. 10 gore, u tački 63.

www.javnenabavke.ba


Socijalna politika u javnim nabavkama: Pregled propisa

Christopher McCrudden

Socijalna politika u javnim nabavkama: Pregled propisa Christopher McCrudden

- 201 -

1. Definicija Fokus ovog članka jeste na slijedećem problemu: koliko, ako je to uopće moguće, može javni organ zakonski uzeti u obzir “socijalna pitanja” u kontekstu javnih nabavki. Postoje brojni primjeri gdje se koristi upravo takav pristup. U mnogim zemljama zapadne Evrope i Sjeverne Amerike postoji duga tradicija posmatranja javnih nabavki kao važnog mehanzima za dostizanje “ne-ekonomskih” ciljeva.1

Šire posmatrano, možemo identificirati najmanje sedam (preklapajućih) “ne-ekonomskih ciljeva” koji su se zadovoljavali kroz javne nabavke u prošlosti:2 postizanje određenih ciljeva tradicionalno vezanih za inostranu politiku kao što su zaštita državne sigurnosti, podrška državnoj privredi, naročito ekonomiji, zaštita državne ekonomije od inostrane konkurencije, poboljšanje konkure-ntnosti određenih ključnih industrijskih sektora, usklađivanje regionalnih razlika unutar države, poboljšanje okolišnih uslova, zaštita ljudskih prava i standarda pri zapošljavanju (u državi i inostranstvu). Takva upotreba javnih nabavki nije samo od historijskog interesa. Naročito, dva posljednja cilja (okolišni i društve-ni) imaju sve veću upotrebu. To je vjerovatno dijelom rezultat globalizacije, a dijelom i rezulat limitirane efikasnosti drugih regulatornih mehanizama.

Ovaj članak se fokusira na integriranje “socijalnih” politika u procese javnih nabavki. “Socijalna pitanja” podrazumijevaju pitanja kao što su na primjer: rješavanje dugoročne nezaposlenosti, promoviranje pravičnih uslova za rad ili drugih ljudskih prava na međunarodnom nivou, promoviranje zapošljavanja lokalne radne snage u ekonomskim nerazvijenim područjima, zabrana diskri-miniranja manjinskih grupa, pružanje jednakih prilika za zapošljavanje ženama i muškarcima i promoviranje većeg upošljavanja osoba sa invaliditetom.

Postoje mnogi takvi primjeri. Vlada savezne američke države Masachusetts je, ne tako davno, izglasala zakon kojim se zabranjuje dodjela državnih ugovora kompanijama koje djeluju na području Myanmara, zbog slučajeva kršenja ljudskih prava u toj zemlji, a država Masachusetts (kao i neke druge države) razmatra i uvođenje sličnih odluka i kada je Indonezija u pitanju. Kanadska vlada je usvojila preferencijalni tretman dodjele federalnih ugovora Indijanci-ma. Vlada Južne Afrike je usvojila izvještaj koji zagovara povećanu upotrebu “ciljane” javne nabavke kao dio politike o socijalnoj integraciji. Navedeni slučajevi predstavljaju tek kap u moru raznih primjera. Nekoliko evropskih zemalja imaju nekoliko različitih politika koje predstavljaju određene kriterije u postupku nabavke, a kojima žele postići jednaku zastupljenost žena kada je u pitanju dodjela ugovora javnih nabavki. Zaista, jedan Komunike Evropske komisije o javnoj nabavci “poziva zemlje-članice da koriste svoje prava iz javnih nabavki kako bi postigle” različite socijalne ciljeve “pod uslovom da se

1 Profesor prava, Oxford Univerzitet, Lincoln College, Oxford. Autor se zahvaljuje učesnicima seminara o međunarodnom pravu na Pravnom fakultetu Univerziteta Michigan na komentarima koje su dali na raniji nacrt ovog članka. Članak je dijelom zasnovan na izvještaju koji je pripremila komisija Evropske zajednice. Komisija ne snosi odgovornost za stavove iskazane u ovom članku. 2 J. M. Fernandez-Martin, The EC Public Procurement Rules: A Critical Analysis (Clarendon Press, 1996), odjeljak 2 i 3.


- 202 -

poštuju ograničenja iz Unijskog prava”.3

U čemu je onda problem? Zašto nije u redu da postoji povezanost između socijalnih politika i javnih nabavki? Problem kojim se bavi ovaj članak jeste sukob koji se javlja kod mnogih propisa javnih nabavki (i u duhu propisa i u samom tekstu propisa), na državnom, regionalnom i međunarodnom nivou. Iako se o ovim pitanjima više diskutiralo u kontekstu važećih propisa javnih nabavki EZ, slična pitanja javljala u se i kod Sporazuma o javnim nabavkama Svjetske trgovinske organizacije (GPA WTO – Government Procurement Agreement Word Trade Organisation). Rasprava će biti fokusirana na režim javnih nabavki Evropske zajednice i (u manjem obimu) na Sporazum o javnim nabavkama (GPA) Svjetske trgovinske organizacije (WTO) (pitanje kompati-bilnosti ovih politika sa državnim zakonom se neće razmatrati, iako se u nekoliko zemalja javljaju interesantna pitanja vezana upravo za ovaj segment).

Pitanje koje će ovaj članak razmatrati više je od akademskog interesa. Legalnost takvih šema je predmet trenutnih rasprava kada je u pitanju i zakon Evropske zajednice i Sporazum o javnim nabavkama. Zaista, Evropska komisija je pokrenula postupak protiv Njemačke zbog režima koji se koristi u Sjevernoj Rajni – Vestfaliji. Land je koristio preferencijalni tretman pri dodjeli ugovora o javnim nabavkama po pitanju pružanja jednakih prilika za žene. Komisija je zaključila da je to suprotno direktivama javnih nabavki. U skorije vrijeme, Evropska komisija je upozorila Sjedinjene Američke Države da je zakon iz Massachusetts-a, vezan za Myanmar, u suprotnosti sa Sporazumom o javnim nabavkama, i da je moguće da će to rezultirati raspravom unutar Svjetske trgovinske organizacije kada je u pitanju ova tema. 2. Taksonomija usvojenih pristupa Prije nego započnemo tretirati legalnost ovakvih aranžmana u poređenju sa propisima zajednice i Sporazumom o javnim nabavkama, korisno je sistematski razmotriti različite načine putem kojih se javne nabavke mogu usmjeriti tako kako bi se postigli određeni socio-ekonomski ciljevi, kao i razlike u različitim pristupima. Također, razmotrit ćemo i legalnost takvih aranžmana kada su u pitanju propisi EZ i GPA. 2.1. Faze tenderskog postupka Veza između socijalne politike i same faze tenderskog postupka razlikuje se dosta kod različith programa. Na nekim mjestima, ovaj program usvaja kvalifikacijski kriterij (proces kojim se određuje kvalifikacija razlikuje se od programa do programa). Drugi programi opet navode da je veza između javne nabavke i ciljeva socijalne politike ta da se ponuđaču zbog neispunjavanja pravnih obaveza socijalne prirode, u budućnosti, u vidu sankcije ospori pravo

3 Commission Communication, Public Procurement in the European Union, XV/5500/98-EN, Brisel, 11. mart 1998. godine.


- 203 -

natjecanja za ugovore, uz ostale pravne sankcije. U nekim programima, ta sankcija se primjenjuje administrativno, a u nekim sudski. U nekim slučajevima program usvaja ugovorne zahtjeve koje ugovarač mora ispuniti tokom trajanja ugovora (kazna za prekršaj razlikuje se od programa do programa: u nekim slučajevima uključuje poništenje ugovora; u nekim ugovorne kazne; a u nekima takav prekršaj se koristi kako bi se ocijenjivala ponuđačeva podobnost kod dodjele ugovora u budućnosti). U nekim slučajevima program razmatra politiku koju treba usvojiti za vrijeme pregovora prije dodjele ugovora. U nekim drugim programima ova pitanja relavantna su u samoj fazi dodjele ugovora.

Ovaj pristup u “fazi dodjele ugovora” također se dosta razlikuje od programa do programa. U nekim slučajevima, pristup je slijedeći: određuje se kvota (određen broj) ugovora koja je rezervirana za određene ugovarače. U nekim drugim slučajevima postoji cjenovni preferencijal za određene ugovarače gdje se ponuda koju podnese A ponuđač, iako viša od ponude koju je podnio B ponuđač, smatra jednakom onoj B ponuđača, ako A ponuđač ispunjava određene uslove iz socijalne politike. Još jedan slučaj jeste da se kao presudni segment (tie-break) u obzir uzima spremnost ili sposobnost ili ranija praksa ponuđača kada je u pitanju konkurencija inače jednakih ponuđača (u nekim slučajevima ovaj socijalni kriterij je jedan od mnogih presudnih kriterija koji se uzimaju obzir kada su u pitanju jednake ponude; u nekim drugim slučajevima socijalni kriterij je odlučujući kriterij). U nekim drugim opet slučajevima preferiranim ponuđačima se vraćaju ponude i time im se omogućava da usklade svoju ponudu sa najnižom ponuđenom ponudom konkurenata koji ne uživaju preferencijalni režim. 2.2. Sadržaj preferencijalnih kriterija ili zahtjeva Programi se također veoma razlikuju u samom kontekstu zahtjeva ili preferencijalnih kriterija. Uzmimo na primjer zahtjev kojim se zabranjuje diskriminacija na polnoj osnovi. U nekim ugovorima ova obaveza predstavlja jednostavno nediskriminaciju, dok se u nekim drugim ugovorima zahtijeva mnogo više. U nekim programima, dodatni zahtijevi jesu da kompanije moraju održavati polni balans među svojim uposlenicima; ili da upošljavaju referenta za osiguravanje jednakih prilika za oba pola; ili zahtjev kojim se zahtijeva od kompanije da dozvoli ugovornom ogranu da pregleda statističke podatke ove vrste ili da mu te iste statističke podatke dostavi. U drugim slučajevima, zahtijevaju se još detaljniji oblici tzv. pozitivnog djelovanja, ko što su jednak tretman među polovima, upotreba tie-break-a, ili preferencijalni tretman određene grupe.

Zahtjevi se također u velikoj mjeri razlikuju od zemlje do zemlje, naročito kada je u pitanju odnos poslodavaca prema zakonskim obavezama. U nekim zemljama, ti zahtjevi se već postavljaju pred sve ili skoro sve poslodavce, bez obzira na to da li su to ugovori sa vladom ili ne, dok su u drugim zemljama ti zahtjevi dodatni zahtjevi koji se nameću poslodavcima uz već postojeće zahtjeve koje poslodavci obično moraju ispunjavati. Vratimo se na zahtjev po


- 204 -

pitanju diskriminacije, sadržaj ovog zahtjeva razlikuje se od zemlje do zemlje i kada je u pitanju zaštićena skupina ljudi. U nekim zemljama ovaj program usmjeren je na različite rasne i etničke grupacije, u nekima na polnu diskriminaciju, u nekima na osobe sa invaliditetom ili vjerske manjine. Odnos između socio-ekonomskih zahtjeva i općih propisa o nediskriminaciji se također dosta razlikuju od zemlje do zemlje. U nekim zemljama ovakvi zahtjevi predstavljaju zamjenu ili alternativu oni istim obavezama koje su direktno propisane zakonom; u nekim drugim slučajevima opet ovi zahtjevi postoje uporedno i nezavisno od ostalih propisa; u ostalim slučajevima njihova uloga je dopunska. 2.3. Javni organi i privatne kompanije Način na koji su socijalne politike vezane za vladine ugovore različit je u mnogim državama. Posebno u zavisnosti od vrste javnih organa. U nekim slučajevima program je primjenjiv na ugovore centralnih vladinih organa; u nekim, uključeni su samo regionalni organi a u nekim samo lokalni. Ponekad su uključeni i neki drugi javni organi a nekada ne. Vrste programa također se u velikome razlikuju. Neki uključuju robe, drugi radove, treći usluge. Neki programi su limitirani na ugovore iznad vrijednosnih razreda, drugi ne. U nekim slučajevima tip obaveze zavisi od iznosa vrijednosnog razreda. Ponekada se navodi i vrsta kompanije. Tako da program nekada utječe samo na kompanije koje upošljavaju određeni minimalni broj uposlenika; ponekada su uključeni podugovarači ponekad ne. U nekim programima, sve aktivnosti ugovarača, bez obzira da li su određeni uposlenici uključeni u sprovedbu ugovora ili ne, podliježu nekim zahtjevima; u nekim slučajevima pak uključene su samo aktivnosti ugovarača koje su direktno uključene u sprovedbu ugovora. 2.4. Institucionalni mehanizmi Također postoje bitne razlike kada su u pitanju državni mehanizmi, ako postoje, unutar javne uprave kojima se podržava i prati takva politika. Kod programa koji uključuju takvu institucionalnu podršku, postoje mnoge razlike kada je u pitanju uloga te podrške. U nekim slučajevima takav mehanizam odgovoran je za sprovođenje zahtjeva iz ugovora. U drugim slučajevima uključuje samo praćenje sprovedbe ugovora. Ponekad je odgovoran za pregovore sa potencijalnih ili stvarnim ugovaračima, za uspostavljanje standarda koje ugovarači moraju zadovoljiti i/ili utvrđivanje toga da li su potencijalni ugovarači postigli taj standard. Status samog aparata vis-a-via uprave također se razlikuje. Može biti centraliziran unutar uprave ugovornog organa; može biti decentraliziran unutar uprave ugovornog organa; može biti lociran izvan uprave ugovornog organa; ili može biti nezavisni javni organ. U drugim slučajevima, socijalni partner (naročito sindikati) je taj koji vrši sprovedbu tih odredbi. Na kraju, programi se razlikuju i u obimu u kojem se od ugovarača očekuje da snose troškove pri primjeni tih zahtjeva, i po podršci


- 205 -

koju dobijaju ugovarači kako bi im se omogućilo da zadovolje te zahtjeve. U nekim slučajevima radi se o finansijskoj subvenciji, a u nekima je to tek savjet. Postoje slučajevi kada se odvajaju i državna sredstva u svrhe identificiranja članova zaštićene grupe. 3. Evropska zajednica Sada ćemo se malo osvrnuti na ovake aranžmane u propisima Evropske zajednice. Cijela stvar se više komplicira uvođenjem relevantnih članova iz Sporazuma i evropskih Direktiva o javnim nabavkama. S ovim na umu, posmatrat ćemo, na sistematičan način, legalnost propisa Zajednice vezanih za odredbe koje povezuju nabavku sa postizanjem jednog ili više socijalnih ciljeva. Početi ćemo sa glavnim zahtjevima iz Sporazuma,4 te razmotriti njihov položaj u Direktivama. 3.1 Članovi iz Sporazuma 3.1.1 Četiri slobode U ovom slučaju bitno je nekoliko članova Sporazuma EZ, naročito član 6. (zabrana diskriminiranja na osnovu državljanstva), član 30. (slobodna razmjena roba), član 48. (prohodnost radnika), i članovi 52. i 59. (sloboda pružanja usluga i sloboda organiziranja). Ovi propisi zabranjuju svaki vid direktne diskriminacije na osnovu državljanstva, ali također i sve poteze jedne zemlje-članice kojim se u biti diskriminira, ili ne tretira jednako5, osoba ili tijelo iz druge zemlje-članice. Značaj ovih propisa jeste da oni pružaju obvezujući standard prema kojem se moraju razmatrati sve odluke ugovornih organa u vezi sa javnim nabavkama. Time, čak i ako određeni ugovor ne potpada pod predmet direktiva o javnim nabavkama, zahtjevi po pitanju nediskriminacije se moraju poštovati.

U slučaju C-360/89, Komisija evropskih zajednica v. Republika Italija, Evropski sud pravde razmatrao je kompatibilnost dviju odredbi iz italijanskog zakona sa članom 59. Sporazuma EZ.6 Prva odredba je zahtijevala da glavni ugovarač za određene ugovore o javnoj nabavci radova mora rezervirati određen postotak tih radova za kompanije čiji se registrirani ured nalazi u regionu u kojem će se radovi izvoditi. Komisija je zaključila da ovaj propis krši član 59. Sporazuma EZ te da je kao takav diskriminatoran prema kompanijama situiranim izvan Italije, i Evropski sud pravde je to prihvatio. Italijanska vlada je tvrdila da su te mjere opravdane zbog izuzetka od primjene člana 59. kada su u pitanju javna politika, javna sigurnost i javno zdravstvo prema članovima 56. i 66.

4 Ovdje se na bavim pitanjima vezanim za zahtjeve po pitanju državne pomoći ili konkurencije. 5 Slučaj C-243/89, Komisija v. Danska [1993] ECR I-3353, stav 37. 6 Slučaj C-360/89, Komisija v. Italija [1992] ECR I-3415. vidi, općenito, S. Arrowsmith, “Public Procurement as an Instrument of Policy and the Impact of Market Liberalisaiton” (1995) 111 Law Quarterly Review 235.


- 206 -

Sporazuma EZ, time što se tom mjerom, na koju je komisija imala prigovor, promovira učešće malih i srednjih preduzeća. Evropski sud pravde odbio je ovakav stav kojim se tvrdi da te radnje potpadaju pod izuzetke.

Druga odredba italijanskog zakona također je smatrana kršenjem člana 59. Sporazuma EZ. U nekim slučajevima, pri donošenju odluka o kompanijama koje će se pozvati da podnesu svoje ponude, od ugovornih organa se zahtijevalo da daju prednost konzorcijima i joint-venture kompanijama koji uključuju kompanije koje svoju aktivnost obavljaju u regiji u kojoj će ti radovi biti izvođeni. Evropski sud pravde smatrao je i ovaj propis diskriminatornim u svojoj biti i nepodložnim opravdanju na osnovu gore navedenih izuzetaka.

U slučaju Komisija v. Danska,7 Evropski sud pravde smatrao je da klauzula navedena u tenderskoj dokumentaciji: “ugovarač je obavezan da, koliko je to moguće, koristi danski materijal, robu, radnu snagu i opremu” nije u skladu sa članovima 30., 48. i 59. Sproazuma EZ. 3.1.2 “Komunitarizacija” Ono što je zajedničko svim pomenutim odredbama iz Sporazuma jeste obaveza nediskriminiranja stvarnih ili potencijalnih ponuđača u odnosu na druge zemlje-članice, a da se pri tome negativno ne utječe na trgovinu. Za ugovore ispod vrijednosnih razreda iz Direktiva o javnim nabavkama, bitno je osmisliti mehanizme putem kojih se ovakvi problemi mogu izbjeći i dalje zadržavajući slobodu povezivanja legitimnih socijalnih ciljeva sa javnim nabavkama. Jedna pogodna mogućnost jeste otvaranje preferencijalnog režima prema kompanijama iz drugih regiona pod uslovom da se slične preferencije primjenjuju na kompanije koje dokažu da i one zadovoljavaju postavljene socijalne kriterije (tzv. “komunitarizacija”). Takvi aranžmani trebaju osigurati da su ugovori otvoreni za sve i teorijski i praktično. Iz ovog razloga, transparentnost procesa, jasnost kriterija, i obim u kojem su informacije o ugovorima jednako dostupne u cijeloj Zajednici, predstavljaju ključne segmente.

7 C-243/89, Komisija v. Danska [1993] ECR I-3353, stav 23.


- 207 -

3.2 Direktive o javnih nabavkama i ciljevi socijalne politike Za ugovore o javnim nabavkma iznad određenih financijskih vrijednosnih razreda, postupak podnošenja ponuda i dodjele ugovora mora također biti u skladu sa uslovima iz Direktiva o javnim nabavkama Zajednice.8 Zahtjevi iz Sporazuma su neophodna ali ne i dovoljna norma prema kojoj je potrebno usklađivati odluke vezane za javne nabavke. Uz to, Direktive uključuju značajan obim proceduralnih i substantivnih zahtjeva za ugovore o javnoj nabavci iznad određenih vrijednosnih razreda. Sada ćemo posmatrati pojedinačne, posebne elemente ovih Direktiva o javnim nabavkama. Razlog: ustanoviti u kojem obimu, i da li uopće, Direktive dozvoljavaju ugovornom organu nametanje određenih zahtjeva iz sfere socijalne politike. 3.2.1. Usklađenost sa državnim propisima Direktive o javnim nabavkama općenito pružaju (sa izuzetkom Direktive o javnoj nabavci roba) mogućnost ugovornom organu da obavijesti ponuđače o primjeni državnih zakonskih obaveza vezanih za zaštitu uposlenika i radne uslove. Član 23. (1) Direktive o javnoj nabavci radova, na primjer, ostavlja ugovornom organu mogućnost da može navesti u ugovornoj dokumentaciji (ili ga zemlja-članica može obavezati da to uradi) “koji je to organ ili organi od kojih ponuđač može dobiti valjane informacije o obavezama vezanim za zaštitu uposlenika i radne uslove koji su važeći u zemlji-članici, regiji ili lokalitetu na kojem će se izvršavati ti radovi”. Član 23. (2) nadalje navodi da će ugovorni organ “zahtijevati od ponuđača ili svih onih koji učestvuju u postupku javne nabavke da naznače da su, pri izradi svoje ponude, uzeli u obzir i propise vezane za zaštitu uposlenika i radne uslove koji vrijede na regiji na kojoj će se radovi izvoditi. To nije vezano sa primjenom odredbi iz člana 30. (4) koje su vezane za ispitivanje neprirodno niskih ponuda”.

Po nekim pitanjima ovi propisi su nejasni u vezi sa onim na što ukazuju. Da li je, na primjer, nediskriminacija na osnovu spola, rase i religije uključena u ono značenja iz propisa “vezano za zaštitu uposlenika... i radne uslove”? Ako jeste, izgledalo bi kao da je opravdano zahtjevati od ponuđača da u obračun cijene za izvršenje ugovora uključi i garanciju da će njihov budući rad biti u skladu sa državnim zahtjevima o nediskriminaciji. Ono što ovaj propis definira se može posmatrati i iz jednog šireg ugla, obzirom da jasno uključuje to da ugovorni organ ima mogućnost da zahtijeva od ponuđača određeno poštivanje navedenih propisa. Tako se čini da je opravdano zahtijevati od ponuđača da daju garant da će u svom budućem radu poštovati državne zahtjeve o

8 Važeće direktive su Direktiva 93/36/EEZ o javnoj nabavci roba, Službeni glasnik 1993, br. L-199/1; Direktiva 93/37/EEZ o javnoj nabavci radova, Službeni glasnik 1993, br. L-199/54; i Direktiva 92/50/EEZ o javnoj nabavci usluga, Službeni glasnik 1992, br. L-209/1. Nabavka u sektorima voda, energije, transporta i telekomunikacija (komunalija) regulirana je posebnom Direktivom 93/38/EEZ, Službeni glasnik 1993, br. L-199/84; a revizija postupka Direktivom 89/665/EEZ, Službeni glasnik 1989, br. L-395/83 (javni sektor); i Direktiva 92/13/EEZ, Službeni glasnik 1992, br. L-76/14 (komunalni sektor).


- 208 -

nediskriminaciji, iako, ako se ugovarač odluči to uradi, malo je toga još što se može uraditi prema ovoj odredbi.

Takve zakonske odredbe, i metode koje usvaja ugovorni organ u svrhu zadovoljavanja ovih odredbi u budućnosti, ipak ne smiju, ni direktno ni indirektno, imati diskriminatorni karakter prema ugovaračima iz drugih zemalja-članica. Obzirom, da se ipak Direktive koje zahtijevaju poštivanje principa nediskriminacije među polovima primjenjuju u cijeloj Zajednici, nijedan državni zakon koji odražava zahtjeve Direktiva o jednakosti Zajednice teško da može biti diskriminatoran prema ugovaračima iz bilo koje zemlje-članice, obzirom da oni već moraju poštivati te odredbe. Ta mogućnost traženja garancije u vezi sa budućim vladanjem, je ipak, prilično ograničena. 3.2.2 Podobnost i kriteriji za dodjelu ugovora U vezi sa ostalim propisima Direktive, razlikujemo dva različita aspekta odabira ponuđača koji su navedeni u direktivama. Za primjer ćemo uzeti Direktivu o javnoj nabavci radova. Prvi aspekt uključuje određivanje podobnosti potencija-lnih ugovarača. Podobnost se određuje ispitivanjem stanja ponudača (onih koji nisu isključeni prema članu 24.) u skladu sa kriterijima vezanim za ekonomsku i finansijsku podobnost i tehničku opremljenost ili sposobnost koje se pominju u članu 26. i članu 27. Direktive. Pri razmatranju podobnosti, upravni organ je organičen na razmatranje samo općih pitanja pomenutih u navedenim članovima. Drugi aspekt za odabir ugovarača naveden u direktivama jeste stvarno dodjeljivanje samog ugovora jednom od ugovarača koji se u prvoj fazi proglase podobnima. To se radi u skladu sa jednim od dva moguća kriterija iz člana 30: ili kriterij najniže cijene ili najpovoljnije ponude. Potrebno je dalje razmotriti pitanje kompatibilnosti sa direktivama za ova dva navedena aspekta pojedinačno: kriterij podobnosti i kriteriji dodjele ugovora. 3.2.2.1 Podobnost Evropski sud pravde posvećivao je pažnju kriteriju podobnosti, i odobravanju uključivanja socijalnih kriterija u sam proces donošenja odluke o podobnosti. Druga gorepomenuta odredba iz italijanskog zakona, razmatrana u slučaju Komisija v. Italija također je osporena od strane Komisije te je proglašena suprotna članu 22. Direktive o javnoj nabavci radova.9 Komisija je tvrdila da je, pri donošenju odluke o tome koje ponuđače pozvati da podnesu svoje ponude, ugovorni organ bio limitiran članom 22. pri uzimanju u obzir faktora koji bi mogli biti se mogli dobiti iz informacija pomenutih u članu 17. (d).10 To se, rečeno je, odnosi samo na informacije vezane za faktore pomenute u članovima 23. - 26.11 Ovaj argument je usvojio Evropski sud pravde. Lokalni

9 Sada član 22. (1), neznačajno izmijenjen. 10 Sada član 22. (1). 11 Sada član 24. - 27.


- 209 -

preferencijalni faktor naveden u italijanskom zakonu nije sadržan u članovima 23. – 26. i ne smije se uzimati u obzir pri odabiru ponuđača.

Iz ovoga možemo zaključiti da je kriterij podobnosti sadržan u važećim propisima direktive zaključen, i time, osim ako socijalna politika koju ugovarač želi primijeniti ne potpada pod te odredbe, ga ugovorni organ ne mora uzeti u obzir pri prihvatanju ili odbijanju potencijalnih ugovarača. Ugovarač može biti isključen iz daljeg učešća u postupku samo pod limitiranim uslovima definiranim članom 24. Direktive o nabavci radova, i samo u skladu sa kriterijima navedenim za ekonomsku i finansijsku situaciju te tehničku opremljenost ili sposobnost, 12 uz upotrebu pravila za verifikaciju navedenih u članovima 26. i 27. Direktive o nabavci radova. Potrebno je dodati da sistem, koji propisuje ugovorni organ, za ispunjenje tih kriterija također mora biti nediskriminatoran, kao i kada su u pitanju različiti ponuđači iz različitih zemalja-članica.

U kojem obimu ovi propisi vezani za podobnost omogućavaju tretiranje pitanja socijalne politike? Postoje dvije odredbe vezane za to. Član 24. (c) navodi da ugovarač može biti isključen iz daljeg učešća u postupku ako “je bio osuđivan za prekršaj koji se odnosi na profesionalni rad, presudom koja ima snagu res judicata”. Član 24. (d) navodi da ugovarač može biti isključen iz daljeg učešća u postupku ako je “počinio ozbiljan profesionalni prekršaj, dokaziv na svaki način koji ugovorni organi mogu objasniti”. 3.2.2.2 Dodjela ugovora Sada ćemo razmatrati različita pitanja o tome koji kriteriji se mogu koristiti pri dodjeli ugovora. Počet ćemo sa odredbama koje su detaljno navedene u nekim ili svim direktivama, koje navode da dodjela ugovora treba biti na osnovu dva kriterija: ili najniža cijena ili najpovoljnija ponuda. U kojem obimu ove odredbe dozvoljavaju tretiranje socio-ekonomskih pitanja?

U svom tumačenju ovih odredbi, Komisija je jasno naznačila ograničenja kada je u pitanju njihova upotreba u svrhu tretiranja socijalnih pitanja. Pri razmatranju kriterija za dodjelu ugovora koji se ticao spremnosti ugovarača da uposli nezaposlenu osobu, Komisija navodi da:

Različiti kriteriji [iz člana 29. Direktive o javnoj nabavci radova] navedeni kao primjer ... su svi vezani za pitanja koja utječu na ekonomsku korist ugovornog organa u vezi sa ponudom u kontekstu predmeta određenog ugovora o javnoj nabavci radova. Sposobnost ponuđača da uposli osobu koja već dugo čeka posao obično ne donosi neku ekonomsku dobit ugovornom organu. Ekonomska korist koja može biti rezultat toga je, na primjer, manja potrošnja na socijalnu pomoću ili povećanje potrošnje tih uposlenika, je indirektna korist i prilično je nebitna za sam predmet nabavke. Ovaj kriterij bi bio kompatibilan sa Direktivom jedino u slučaju u kome bi se moglo dokazati da pod određenim

12 Član 15. (1) Direktive o nabavci roba koristi termin “tehnička sposobnost”


- 210 -

uvjetima postoji sitacija u kojoj bi upošljavanje osobe koja već dugo čeka posao poboljšalo ekonomsku korist ugovornog organa.13

Ipak, nakon svega gore navedenog, pojam “ekonomski najpovoljnija ponuda” može se tumačiti, kao pojam koji dozvoljava upotrebu kriterija rizika kojeg je potrebno uzeti u obzir pri ocjeni ponuda u nekim slučajevima.14 Ovo bi moglo biti relevantno, na primjer, u slučajevima kada ugovorni oran smatra da ugovarač rizikuje značajnu novčanu odštetu za žalbu koja bi se mogla javiti po pitanju diskriminacije, što bi onemogućilo ugovarača da ispoštuje uslove iz ugovora. Ovim se može pravdati ocjenjivanje određene ponude kao manje “ekonomski povoljne” od neke druge koju je podnio neki drugi ponuđač koji se ne izlaže takvom riziku. Vjerovatno možemo također napomenuti da je moguće da se sam ugovorni organ, prema nekim presudama, kao predstavnik države, izlaže riziku zapadanja u dugove (i time obavezi da zbog toga plati odštetu) ako je ugovarač diskriminiran pri izvršenju ugovora kao predstavnik ugovornog organa. Jedan bitan problem kada je u pitanju ovaj argument, ipak, jeste slijedeće pitanje: kako će ugovorni organ presuditi da li je taj rizik - rizik ugovornog organa ili pak rizik ponuđača. Samo iz ovih razlog, taj argument je potrebno pažljivo tretirati.

Drugi, potencijalni relevantni argument se može javiti zbog sposobnosti da se odbiju “neprirodno niske” ponude. U svakoj direktivi postoje odredbe koje to dozvoljavaju.15 Bitno je razmotriti da li bi se ovaj izuzetak mogao koristiti za pravdanje izuzimanja ugovarača od primjene tih odredbi ako je niska ponuda rezultat diskriminacije prema ženama, što je suprotno članu 119. Sporazuma EZ, i što rezultira nepravičnom konkurentnom prednošću.

Neki tvrde da ovaj pristup ima sumnjiv legalni osnov u odnosu na restriktivni pristup koji je Evropski sud pravde usvojio u vezi sa ovim izuzetkom u slučaju Constanzo.16 U tom slučaju Italija je usvojila odredbu kojom se zahtijevalo automatsko isključenje iz postupka dodjele ugovora o nabavci radova, kod neprirodno niskih ponuda, što se ocjenjivalo prema matematičkim kriterijima. Evropski sud pravde je držao da su ove odredbe suprotne članu 29. (5) Direktive 71/305/EEZ kojom se zahtijeva da ugovorni organ ispita svaki slučaj, i dozvoli ponuđaču da dokaže da je ponuda ispravna. Trepte tvrdi da osnova za ovakvu presudu Evropskog suda pravde leži u tome da je cilj direktive “promoviranje efikasne konkurencije u polju javnih nabavki”. Dalje nastavlja:

Uvijek je moguće da određeni ponuđači imaju priliku da koriste izuzetno ili naročito pogodne ekononomske i geografske uslove ili pogodne uslove kada je u pitanju upošljavanje radne snage, te time nude izuzetno nisku ponudu. Te ponude su ispravne i njihovo odbijanje, samo zbog toga što su naizgled niske, 13 COM (89) 400, Službeni glasnik 1989, br. C-311/7 12. 12. 1989., stav 48. 14 “Ocjena rizika je pitanje koje je vezano za ekonomsku prednost i može se navesti kao jedan od kriterija kada se ugovor dodjeljuje na osnovu kriterija ekonomski najpovoljnije ponude. Ta ocjena uključuje kritičku procjenu sigurnosnih politika ugovarača i bezbjednog sistema rada.”: M. Paddon, Going Public in Europe: A Guide to the EC Public Procurement Directives (Association of Metropolitan Authorites and the Local Government Management Board, juli 1993.), p.66. 15 Član 30. (4) Direktiva o javnoj nabavci radova; član 27. Direktive o javnoj nabavci roba; član 37. Direktiva o javnoj nabavci usluga; i član 34. (5) Komunalne direktive. 16 Slučaj C-103/88, Fratelli Constanzo v. Commune di Milano [1989] ECR I-1839.


- 211 -

ne bi samo oduzelo ponuđaču osnovno pravo upotrebe legitimne prednosti nad drugim ponuđačima, već bi također umanjilo kvalitet predmeta nabavke, jer time ugovorni organ gubi najbolju ponudu.17

Prema ovom tumačenju, može se činiti da ova presuda zabranjuje državnim organima da tumače “neprirodno nisku ponudu” na način koji je ranije opisan. Ipak, slučaj Constanzo nije bio izričit po ovom pitanju, naročito što je Evropski sud pravde iznio “da je na državnim ogranima da odluče” šta je to što čini neprirodno nisku ponudu.18 Restriktivnije tumačenje ovog slučaja izgledalo bi opravdanije, na primjer, svaki bi slučaj trebao biti tretiran zasebno, ne bi smjelo postojati automatsko isključivanje, i ponuđači moraju imati priliku da se brane. Ako su ovi uslovi ispunjeni, i ako ne postoji diskriminacija, predloženi pristup čini se prihvatljivim, i realnijim od onoga koji je razmatran u predhodnom paragrafu kao metod kojim bi se rješavale nedoumice koje se javljaju kod takvih ponuda.

Argument, sličan gore navedenim argumentima, postojao je u Sjedinjenim Američkim Državama, u kontekstu donošenja odluka Komisije koja regulira jednu granu poslovanja ili trgovine. Pitanje koje se javilo bilo je, da li pri donošenju odluka o iznosu koji potrošači trebaju plaćati, Federalna komisija za energiju (čiji centralni zadatak jeste reguliranje troška klijenata na električnu energiju i gas) može uzeti u obzir diskriminiranje pri zapošljavanju kod tog komunalnog operatera kada donosi odluke o naknadi koju potrošač plaća za komunalne usluge. U veoma bitnoj presudi kojom se ovakvi postupci odobravaju Federalnoj komisiji za energiju, uzimajući navedene faktore u obzir, Vrhovni sud presudio je da sve dok su nelegalni, duplirani ili nepotrebni troškovi radne snage dokazivi proizvod osmišljene diskriminatorne prakse i mogu se ili su već dokazani sudskom uredbom ili postupkom administrativne agencije, Federalna komisija za energiju ih treba zabraniti.19

Na kraju, član 30. (3) Direktive o nabavci radova navodi da se kriteriji za odabir: najniža cijena ili ekonomski najprihvatljivija ponuda “neće primjenjivati kada zemlja-članica zasniva dodjelu ugovora na drugim kriterijima, unutar pravila koja su na snazi u vrijeme usvajanja ove direktive čiji cilj je pružanje preferencijalnog tretmana određenim ponuđačima, pod uslovom da su ta pravila u skladu sa Sporazumom”. Član 32. Direktive o nabavci radova također nalaže zemljama-članicama da informiraju Komisiju o državnim propisima predviđenim članom 30. (3) i pravilima za njihovu primjenu. Izgleda da niti jedna zemlja-članica nije obavijestila Komisiju o preferencijalnom tretmanu vezanom za jednakost polova. Samo Komunalna direktiva ima ekvivalentnu odredbu (član 35. (1)) i obzirom da ne postoji obaveza izvještavanja, ostaje otvoreno pitanje da li postoji preferencijalni tretman u tom kontekstu; ne postoji dokaz koji bi nas doveo do zaključka da preferencijalni tretman vezan za jednakost polova u tom kontekstu funkcionira.

17 P.Trepte, Public Procurement in the EC (CCH, 1993.), str. 166-7. 18 Paragraf 45.1, str. 1860. 19 National Association for the Advancement of Colored People v. Federal Power Commission, 425 US 662 (1976.).


- 212 -

Ni Direktiva o nabavci roba ni Direktiva o nabavci usluga nemaju ekvivalentnu odredbu. Ekvivalentna odredba bila je uvrštena u orginalnu Direktivu o nabavci roba ali je nema u važećoj konsolidiranoj Direktivi o nabavci roba za javni sektor. Takva odredba ne postoji ni u direktivi kojom se regulira dodjela ugovora o uslugama. 3.3 Beentjes slučaj Sada ćemo posmatrati slijedeće: da li postoji šire tumačenje neke odredbe, pored onoga što je navedeno u tekstu te određene odredbe iz određene direktive. U slučaju Beentjes20, Evropski sud pravde razmatrao je zahtjev za preliminarnu presudu holandskog suda.21 Postupak pred holandskim sudom bio je vezan za odluku o dodjeljivanju ugovora o javnoj nabavci radova. Bentjees je podnio najnižu ponudu, ali je ugovor dodijeljen drugom ponuđaču. Navedeno je nekoliko razloga za preferiranje drugog ponuđača, uključujući i taj da Bentjees nije pružao mogućnost upošljavanja osobe koja već dugo nije zaposlena. Ugovorni organ naveo je to kao neophodan uslov. Bentjees se žalio na ovu odluku time što Direktiva o nabavci radova zabranjuje ugovornom organu takvu diferencijaciju ponuđača. Pitanje koje je došlo pred Evropski sud pravde bilo je: da li državni ugovorni organ prema Direktivi o nabavci radova22 može uzimati u obzir sposobnost ugovarača da uposli dugo nezaposlenu osobu, ako u obavještenju o nabavci taj kriterij nije naveden. Evropski sud pravde smatrao je da ovaj slučaj u sebi sadrži dva pitanja: prvo, da li se takvi kriteriji uopće mogu uzimati u obzir, i drugo, ako mogu, da li je ugovorni organ o tome ranije morao obavijestiti ponuđače? 3.3.1 Moguća tumačenja direktiva U vezi sa prvim pitanjem postojala su tri moguća tumačenja koja je mogao donijeti Evropski sud pravde u slučaju Bentjees. Razmotriti ćemo redom svako moguće tumačenje, počinjući sa najužim tumačenjem. Iako je prvo, i najuže tumačenje, ono nije tumačenje koje je usvojio Evropski sud pravde; ipak to tumačenje ostaje omiljeno tumačenje javnih organa nekih zemalja-članica. Tako je bitno razmotriti implikacije koje se javljaju sa takvim tumačenjem.

Prvo tumačenje jeste da član 29. (sada član 30.) Direktive regulira detaljno faktore koje ugovorni organ može uzeti u obzir pri odabiranju ugovarača: tj. da je direktiva kompletna. Ovo tumačenje ne ostavlja prostora ugovornim organima da uzimaju u obzir ikakve druge kriterije za dodjelu ugovora koji nisu javno navedeni u članu 29. Direktive. Ovim tumačenjem, član 29. Direktive o nabavci radova definira sve specifične izuzetke vezane za kriterij najniže cijene ili ekonomski najpovoljnije ponude. Oni su prema starom članu 29. (3)

20 Slučaj C-31/87, Gebroeders Bentjees BV v. Holandija [1988] ECR 4635. 21 Za raspravu o ovom slučaju, vidi S. Arrowsmith, 4 gore, str. 274-5. 22 Direktiva 71/305/EEZ, sada zamijenjena Direktivom 93/37/EEZ.


- 213 -

uključivali odredbu da se ti kriteriji “ne primjenjuju kada zemlja-članica zasniva dodjelu ugovora na nekim drugim kriterijima, unutar pravila čiji je cilj preferiranje određenih ponuđača zbog pomoći.” Član 29. (4) (sada član 30. (4)) navodi još jedan izuzetak kojim se dozvoljava odbacivanje neprirodno niske ponude. Novi član 31. nadalje je navodio, do 31. 12. 1992. godine, izuzetke vezane za regionalnu pomoć. Ti izuzeci, ali samo ti izuzeci, bi bili opravdani, na osnovu prvog tumačenja. To je pristup koji je Glavni odvjetnik usvojio u slučaju Bentjees. Da je ovakvo usko tumačenje prihvaćeno u slučaju Bentjees, ili da je naknado podržano, ugovorni organi bi bili limitirani samo na odredbe koje su izričito navedene u direktivama.

Drugo moguće tumačenje jeste da ugovorni organ navodi socijalnu politiku (kao što je jednakost među spolovima) izričito kao dio ugovornih uslova koje ugovarač mora zadovoljiti. To je dozovljeno Direktivom.

Treće tumačenje je slično ovom drugom, a to je da se direktiva ne smatra konačnom. Ugovorni organ može odlučiti da dodijeli ugovor ugovaraču zbog nekih razloga koji nisu izričito navedeni u Direktivi. Ugovorni organ može odlučiti da ne dodijeli ugovor ugovaraču zbog razloga koji nisu samo nepoštivanje ugovornih uslova. Funkcija Direktive, po ovom tumačenju, jeste postavljanje obaveznih proceduralnih zahtjeva vezanih za neke aspekte ugovornog postupka, ali i ostavljanje ugovornom organu slobodu da sam donese odluku o dodjeli ugovora. Prema ovom tumačenju, ponude se mogu odbiti, na primjer, zbog predviđanja da taj ugovarač neće biti u stanju da zadovolji određeni cilj koji je naveo ugovorni organ. 3.3.2 Odluka u slučaju Beentjes Evropski sud pravde u svojoj odluci navodi da nije namjera Direktiva da detaljno definiraju postupak nabavke u zemljama-članicama. Time, je jasno, da je Evropski sud prave odbio gore navedeno prvo tumačenje. Evropski sud pravde zaključio je da uslovi vezani za upošljavanje dugo nezaposlene osobe nisu zabranjeni Direktivom. Ipak, Evropski sud pravde nadalje navodi da takva politika može biti legalna jedino ako je konzistentna sa principima iz Sporazuma, što isključuje diskriminatornu praksu. Evropski sud pravde nije odlučio da li su ti uslovi koji su uzimani u obzir diskriminatorni ili ne, to je ostavljeno državnom sudu.

Ipak, postoji nekoliko nejasnoća vezanih za značenje i implikacije odluke Evropskog suda pravde. Naročito, nije jasno da li je Evropski sud pravde usvojio gorenavedeno drugo ili treće tumačenje. S jedne strane, postoji tumačenje da gore navedeni slučaj 360/89, Komisija v. Italija,23 implicira da je gorenavedeno drugo tumačenje Direktive ispravno; u protivnom javila bi se kontradiktornost kada je slučaj Beentjes u pitanju. Potrebno je zamijetiti da je drugo tumačenje upravo ono tumačenje koje Komisija zagovara u Komunikeu

23 Slučaj C-360/89, Komisija v. Italija [1992] ECR I-3401.


- 214 -

izdatom nakon donesene odluke u slučaju Beentjes.24 Ako je drugo tumačenje tačno, javlja se nekoliko dodatnih pitanja. 3.3.3. Ispunjenje zahtjeva ili predviđeno ispunjenje zahtjeva Prvo, da li ugovorni organ koji navodi zahtjeve iz socijalne politike kao ugovorne zahtjeve, uzima u obzir slaganje sa ispunjenjem ugovornih zahtjeva kandidata pri donošenju odluke o dodjeli ugovora? Drugo, da li ugovorni organ koji navodi zahtjeve iz socijalne politike kao ugovorne zahtjeve odbija ponudu u kojoj se kandidat obavezuje da će ispuniti uslove iz ugovora, ali ugovorni organ ipak smatra da kandidat to neće moći ispoštovati?

Postoje mišljenja da ovo drugo tumačenje samo dozvoljava okončanje ugovora nakon proglašenja neuspjeha ispunjavanja ugovornih uslova, a ne i kada je u pitanju predviđanje potencijalnog neuspjeha ispunjenja postavljenih zahtjeva. Komunike Komisije navodi da se pristup iz slučaja Beentjes ne smije tumačiti kao pristup koji omogućava primjenju kriterija za dodjelu ugovora koji nije naveden u Direktivama.25 Kako Winter tvrdi: “detaljna analiza će biti neophodna kako bi se ustanovilo da li neki ugovorni uslov treba biti karakteriziran kao legitiman kriterij za dodjelu ugovora. To bi bio slučaj ako bi obavještenje o javnoj nabavci, umjesto da zahtijeva da najuspješniji ponuđač uposli određen broj neuposlenih osoba, indiciralo da će ugovorni organ donijeti odluku o izboru ponuđača na osnovu ponude kandidata koja uključuje upošljavanje neuposlenih osoba pri izvršenju tog ugovora ili njihove sposobnosti da uposle takve osobe.”26 Prema ovom tumačenju, sankcije za nezadovoljavanje navedenih uslova će biti nedodijeljivanje ugovora tom ponuđaču u budućnosti. Zaista, neispunjavanje ugovornih uslova bi moglo predstavljati i profesionalni prekršaj koji bi mogao biti dovoljan za odbijanje tog ponuđača u budućnosti. 3.3.4 Tehnička sposobnost: kriteriji podobnosti Ake se prihvati drugo tumačenje, potrebno je također razmotriti implikacije koje je javljaju u vezi sa ranijim pitanjem: šta se sve može uzimati u obzir u kontekstu kriterija kojima se određuje podobnost? Da li se ovi ugovorni uslovi mogu uzimati u obzir pri odabiru ugovarača? U vezi sa ovim što je ranije

24 COM (89) 400, Službeni glasnik 1989, br. C-311/7, 12. 12. 1989, p. 12, p. 47: “Sud pravi razliku između ugovornog uslova vezanog za upošljavanje dugo nezaposlene osobe s jedne strane, i kriterija za dodjelu ugovora sa druge strane. Taj uslov nije relevantan kod ocjenjivanja ekonomske, finansijske ili tehničke sposobnosti ponuđača da izvede taj posao. Nije predstavljao dio kriterija koje primjenjuje ugovorni organ pri donošenju odluke o dodjeli ugovora. To je jednostavno bila jedna obaveza koju kompanije koja dobije ugovor mora da prihvati.” 25 Paragraf 47: “Niti je činio dio kriterija koje je primjenjivao ugovorni organ pri donošenju odluke o dodjeli ugovora.” 26 J. Winter, “Public Procurement in the EEC”, (1991) Common Market Law Review 741 – 774; s naglaskom. Vidi također W. Van Gerven, “General Report to the 14th FIDE Congress” FIDE, L'Application dans les Etats Membres des Directives sur les Marches Publics (Madrid, 1990), p. 333.


- 215 -

pomenuto o kriterijima podobnosti, odgovor je izgleda da se ti ugovorni uslovi ne mogu uzimati u obzir kada je u pitanju podobnost. Ipak, još uvijek nismo razmatrali jedan element iz direktive koji se tiče podobnosti. Direktiva u kontekstu podobnosti jasno predviđa neprihvatanje ugovarača koji ne zadovoljava kriterije “tehničke sposobnosti”. “Tehnička sposobnost” odnosi se na sposobnost sprovođenja ugovornih uslova. Ako ti ugovorni uslovi uključuju određene ciljeve socijalne politike, onda “tehnička sposobnost” može uključivati sposobnost za sprovođenje tih socijalnih ciljeva. Ako je tako, ugovarači mogu biti legitimno isključeni iz postupka nabavke prema kriteriju za odabir ugovora zbog predviđanja neuspjeha zadovoljavanja tih uslova, kao i u kontekstu primjene kriterija za dodjelu ugovora. U protivnom, moglo bi se reći, da se nalazimo u poziciji u kojoj bi bilo moguće isključiti kandidata na osnovu predviđanja mogućeg neuspjeha zadovoljavanja ugovornih uslova pri dodjeli ugovora, ali ne i u fazi pravljenja uže selekcije za izbor kandidata.

Osnovni pravni problem ovog argumenta nalazi se u samom Beentjes slučaju. U svojoj presudi Evropski sud pravde naveo je da sposobnost poštivanja uslova vezanih za upošljavanje dugo neuposlene osobe nije bilo pitanje tehničke sposobnosti.27 Smatra se da ova izjava Evropskog suda pravde ojačava samu činjenicu da je treće tumačenje ono tumačenje koje je Evropski sud pravde imao namjeru da usvoji. Jer da je Evropski sud pravde namjeravao dozvoliti takve politike, kakogod one bile implementirane (tj. kroz ugovorne zahtjeve ili ne), onda sposobnost poštivanja zahtjeva ne bi potpadalo pod tehničku sposobnost.28 3.3.5 Transparentnost Evropski sud pravde nadalje je razmatrao pitanje obima u kojem kriteriji za odabir moraju biti unaprijed poznati. Evropski sud pravde smatrao je da su uslovi vezani za sposobnost ugovarača da uposli dugo neuposlenu osobu morali biti ranije objavljeni svim potencijalnim ponuđačima. Ovo je jako bitno. To znači da bez obzira da li je usvojeno drugo ili treće tumačenje, relevantni kriterij mora biti jasno poznat potencijalnim ponuđačima od samog početka. Kod kriterija za dodjelu ugovora mora postojati potpuna transparentnost. Komisija je također preporučila da se o uvođenju takvih kriterija ranije razgovara i sa predstavnicima Komisije.29

27 Beentjes, napomena vidi 18 gore, paragraf 28. 28 S. Arrowsmith, napomena vidi 4 gore, str. 276. 29 COM (89) 400, Službeni glasnik 1989, br. C-311/7, 12. 12. 1989. godine


- 216 -

4. Sporazum o javnim nabavkama Svjetske trgovinske organizacije (WTO GPA) Jednako kao što propisi Evropske zajednice ne daju jasan odgovor na pitanje koje smo do sada razmatrali u ovom članku, Sporazum o javnim nabavkama Svjetske trgovinske organizacije (WTO GPA) je moguće također tumačiti na više načina. Tačno je to da su neka pitanja koja nisu rješena Direktivama Zajednice, rješena u Sporazumu Svjetske trgovine organizacije. Postoji, na primjer, posebno izuzeće za proizvode koji dolaze iz radionica za invalidne osobe.

Uz, to, državni aneksi u nekim zemljama jasno dozvoljavaju socijalne politike koje se prema Direktivama Zajednice smatraju diskutabilnima. Prema Sporazumu iz 1979., koji je prethodio važećem Sporazumu o javnim nabavkama, nekoliko zemalja koristilo je izuzetke od primjene Sporazuma upravo zbog određenih socijalnih politika. U Kanadi je vrijedilo pravilo da, kada su u pitanju niži vladini organi, “se [n]išta... neće uraditi kako bi se onemogućilo bilo kojem provincijskom organu da primjeni kriterije kojima se promovira okolišna osvještenost u toj provinciji, sve dok ti kriteriji nisu zamaskirane bari-jere za međunarodnu trgovinu.”30 Slična odredba je primijenjena i u SAD-u.31

SAD je nastavljala da zahtijeva izuzeće od primjene novog Sporazuma o javnim nabavkama za one legislativne politike kojima se zahtijeva da određeni postotak javnih ugovora bude, pod određenim uslovima, dodijeljen ponuđačima kompanija koje su u vlasništvu predstavnika manjinskih grupa.32 SAD se navele da se Sporazum ne odnosi na “poseban tretman za male kompanije i kompanije koje su u vlasništvu predstavnika manjinskih grupa”.33 Kanada nije uspjela da “uvjeri SAD da ublaže svoj stav”34 po ovim programima. “Posljedično”, prema službenom izvještaju kanadske vlade, “kanadska fede-ralna vlada nije obavezna otvoriti nabavku složene komunikacijske tehnologije, izgradnje vezane za prevoz i određenih usluga za te kompanije.”35 Naročito, Kanada je uključila izuzetak malih i kompanija koje su u vlasništvu predsta-vnika manjinskih grupa u svoj aneks.36 Sličan izuzetak za mala i srednja preduzeća usvojila je Repulika Koreja.37 Vezano za niža vladina tijela, SAD su također zahtijevale da se u odredbu uključi i da “se [n]abavke koje podliježu programima koji promoviraju razvoj slabo razvijenih područja i preduzeća u vlasništvu manjinskih grupa, ratnih - vojnih invalida i žena, izuzimaju od

30 Kanada - Aneks Dodatku 1, aneks 2, napomena 2. 31 SAD – Aneks Dodatku 1, aneks 2, napomena 1. 32 SAD je ranije zauzela poziciju kojom navodi da se obaveze iz sporazuma ne primjenjuju na te posebne slučajeve malih i kompanije koje su u vlasništvu predstavnika manjinskih grupa prema Sporazumu o slobodnoj trgovini sjeverne Amerike, odjeljak 10, aneks 1001. 2. b, Opće napomene, Schedule of United States, napomena 1. 33 SAD – aneks dodatku 1, Opće napomene, napomena 1. 34 Industry Canada, Industry and the Uruguay Round, vol. 1, Results of the Negotiations (March, 1995), internet izdanje. 35 Ibid. 36 Kanadski Aneks Dodatku 1, Opće napomene, napomena 1 (d). 37 Korejski Aneks Dodatku 1, aneks 1, zabilješka 3; Aneks 2, zabilješka 3; i Aneks 3, zabilješka 2.


- 217 -

primjene Sporazuma”.38 Izuzetak dodijeljen SAD novim Sporazumom o javnim nabavkama primjenjuje se i u vezi sa odredbama kojima se zabranjuje diskriminacija na osnovu državljanstva i na propise o dodjeli ugovora.39

Ipak, postoje mnoge državne odredbe vezane za socijalne politike kod javnih nabavki koje izgledaju kao da su u suprotnosti sa Sporazumom o javnim nabavkama. Zaista, čini se40 da Sporazum o javnim nabavkama jeste restrikti-vniji pri upotrebi socijalnih politika od Direktiva Zajednice.

Kako je ranije pomenuto, ovo pitanje više nije samo teorija. Ovo pitanje postalo je ključno pitanje zbog sve veće prisutnosti, u SAD-u, državnih i lokalnih politika koje su dizajnirane tako da onemogućavaju da vladine ugovore dobijaju kompanije koje posluju sa određenim zemljama koje se smatraju zemljama koje ne poštuju standarde ljudskih prava. Takve politke postoje u SAD-u od kasnih 70-tih. godina. Tada su uvedene kao tehnika suprotstavljanja apartheidu u Južnoj Africi. Od tada, taj pristup je postajao sve prisutniji i uključivao pitanja vezana i za Sjevernu Irsku. U posljednje vrijeme, ipak, ovaj pristup je sve prisutniji (dijelom zbog povećanog interesa stanovništva i medija za ljudska prava u dijelovima svijeta koje su donedavno ingorirali41), kod stvarnih ili predloženih državnih ili lokalnih organičenja po pitanju dodjele javnih ugovora preduzećima koja imaju saradnju sa Nigerijom, Švicarskom, Kinom, Indonezijom i (naročito) Myanmarom.42

Vlada države Massachusetts donijela je propis kojim se državnim agencijama brani potpisivanje novih ugovora ili obnove ugovora sa kompanijama koje posluju sa ili na Myanmaru.43 Ovaj propis baziran je direktno na ranijim propisima koji su regulirali državne ugovore sa kompanijama koje su imale veze sa Južnom Afrikom (zaista, državni zakonodavac koji je odgovoran za uvođenje propisa vezanog za Myanmar je ranije bio odgovoran za uvođenje propisa o Južnoj Africi). Propisi o Myanmaru osiguravaju uspostavljanje restriktivne nabavne liste, koja uključuje lica koja posluju sa Myanamarom. Većina državnih agencija mogu kupovati robe ili usluge od lica sa restriktivne

38 SAD, Aneks 2. 39 SAD Aneksi Dodatku 1, Opće napomene, napomena 1. 40 Arrowsmith, napomena gore 4, str. 270. 41 “Izvještaj Grupe za zagovaranje iz 1997. godine pokazuje povećan interes za prava radnika! BNA International Trade Daily, 06. 12. 1996., prenosi informacije iz studije Human Rights Watch-a. Grupa navodi da “možda i najveća snaga za podršku pravima radnika jeste rastući interes potrošača za to da roba koju oni kupuju nije proizvedena u lošim ranim uvjetima”. 42 K. Whitelaw, “The Very Long Arm of the Law. Is the World Ready for 7,284 Secretaries of State?” US News and World repost, 14. 10. 1996., str. 57; P. Blustein, “Thinking Globally, Punishing Locally: States, Cities Rush to Impose Their Own Sanctions, Angering Companies and Foreign Affairs Experts” Washingtom Post, 16. 05. 1997., str. G-01; G. De Jonquieres, “Buissness Worried by US States’ Sanctions” Financial Times, 24. 04. 1997. godine, str. 9; G. G. Yerkey, “Administration Still Has No Policy On State, Local Government Sanctions” (1997) 14 International Trade Reporter, br. 28, 09. 06. str. 1176-7; “A State’s Foreign Policy: the Mass that Roaredi” Economist, 08. 02. 1997., str. 32; i P. Magnusson, “A Troubling Barrage of Trade Sanctions From all Acros America” Business Week, 24. 02. 1997., str. 59. za detaljnu analizu aktivnosti grupa iz SAD-a u vezi sa Myanmarom, vidi IRRC, Social Issues Services, 1997 Background Report K:1 (18. 02. 1997.); i za detaljan opis državnih i lokalnih selektivnih ugovornih propisa o Myanmaru, vidi IRRC, Multinational Businness in Burma (1997.), dodatak F. 43 Akt kojim se reguliraju ugovori sa kompanijama koje posluju sa ili na Burmi (Myanmaru), odjeljak 130, 1996. Session Laws


- 218 -

nabavne liste ako je ta nabavka neophodna i ako bi eliminiranje tog lica rezultiralo neadekvatnom konkurencijom među ponuđačima. Čak i tada, činilo se, ako nabavka uključuje ponuđače sa restriktivne nabavne liste, državni organ može dodijeliti ugovor licu sa liste jedino ako ne postoji “usporedivo niska ponuda ili tender” od strane lica koje nije na listi. Ponuda lica koje nije na listi može biti do 10% viša od one koju je podnijelo lice koje se nalazi na restriktivnoj listi, te je i dalje dovoljno niska. Izuzeci postoje za medijske agencije koje rade na području Myanmara, i za nabavku medicinske robe.

U januaru 1997. godine, Evropska komisija se formalno žalila SAD-u zbog ovog propisa, i prijetila pokretanjem WTO postupka za rješavanje spora ako se ovo pitnaje uspješno ne riješi. Zabrinutost Komisije se povećala zbog mogućnosti da Massachusetts i druge savezne zemlje uvedu slične propise i za neke druge zemlje koje imaju upitne standarde ljudskih prava. U Massachusettsu već postoji rasprava o propisima koji bi zabranjivali dodjelu ugovora kompanijama koje posluju sa ili u Indoneziji.

Do sada ovo pitanje nije bilo diplomatski rješavano, unatoč konsultacijama između SAD-a, EZ i Japana koje su bile organizirane pod pokroviteljstvom WTO. Nakon što sporazumno rješenje nije postignuto, u junu 1997. godine EK zahtijevala je konsultacije sa SAD-om prema članu 4. (4) Sporazuma o rješavanju spora (Dispute Settlement Understanding – DSU).44 Japan je također zahtijevao pristupanje konsultacijama prema članu 4. (11) DSU-a.45 U slijedećem Komunikeu Japan je ponovo zahtijevao konsultacije po tom istom pitanju.46

Evropska komisija drži da propis o Myanmaru krši GPA po tri pitanja.47 Prvo, smatra se da krši član 8. b) GPA, time što ponuđačima nameće uslove koji nisu neophodni kako bi firma osigurala svoju sposobnost da ispuni ugovor. Drugo, navodno također krši član 10. GPA zbog toga što nameće kriterije za kvalifikaciju na osnovu političkih, a ne ekonomskih, segmenata. Treće, navodno je suprotan članu 12. time što statut dozvoljava da dodjela ugovora bude osnovana na političkim umjesto ekonomskim kriterijima. U ovom zahtjevu za konsultacije nadalje se navodi:

Ova mjera čini se poništava ili ograničava koristi za Evropske zajednice iz Sporazuma, naročito ograničava pristup ponuđačima iz EZ nabavci od strane nižih ugovornih organa koje pokriva Sporazum o javnim nabavkama na takav način koji rezultira de facto redukcijom ponuda od strane nižih ugovornih organa prema GPA.

Uz to, Evropske zajednice smatraju da ova mjera ima takav efekat da najavljuje postizanje ciljeva GPA, uključujući i cilj održavanja ravnoteže između prava i obaveza.

44 SAD – Propisi vezani za vladinu nabavku; Zahtjev za konsultacijama sa Evropskim zajednicama, WT/DS88/1; GPA/D2/1, 26. 06. 1997. 45 SAD – Propisi vezani za vladinu nabavku; Zahtjev za zajedničkim konsultacijama, Komunke iz Japana; WT/DS88/2; 02. 07. 1997. 46 SAD – Propisi vezani za vladinu nabavku; Zahtjev za konsultacijama od Japana; WT/DS88/1; GPA/D3/1, 21. 07. 1997. 47 WT/DS88/1; GPA/D2/1.


- 219 -

U zahtjevu za konsultacijama u julu 1997. godine Japan se formalno žalio SAD-u, citirajući članove 3. (2), (8) (b), 10. i 13. (4) GPA.48

Oko ovih propisa bilo je prilično intenzivnog medijskog izvještavanja od strane specijalističkih medija u SAD-u i Evropi. Ipak, većina je bila fokusirana na te propise kao na sredstvo javne politike,49 odnosno obim u kojem pojedinačne države podliježu federalnoj inostranoj politici i kompatibilnosti propisa iz Massachusettsa sa Američkim ustavnim propisima50, i političkim implikacijama o intervenciji Svjetske trgovinske organizacije, a ne na kompatibilnost takvih propisa sa GPA. Kada se raspravljalo o kompatibilnosti sa GPA, diskusija se fokusirala na to da li je Massachusetts obavezan primjenjivati GPA,51 a ne na analizu pravne pozicije tog propisa ako ga je država dužna primjenjivati. Po ovom pitanju, mnogi komentatori pretpostavljaju da je propis nekompatibilan sa GPA, ali ne dajući detaljnu analizu o tome zašto bi to mogao biti slučaj.52

Trenutno se čini nemogućim da će vlada SAD-a poduzeti pravne akcije protiv Massachusettsa (ili bilo koje druge države koja koristi slične propise) prema zakonima SAD-a. Indicije, u vrijeme pisanja ovog članka, jesu da federalna vlada podržava Massachusetts u formalnoj žalbi koju je podnijela Evropska komisija u Ženevi.53 Najviše što je federalna vlada izgleda voljna da zagovara jeste da države trebaju izbjegavati potencijalne pravne probleme iz GPA, vežući takve politike prema ugovorima ispod vrijednosnih razreda za GPA. Zaista, nakon intervencije američkog State Department-a, Massachusetts je izmijenio taj propis vezan za Indoneziju, kako bi se primijenili uslovi za ugovore ispod GPA vrijednosnih razreda.54

Mnoga bitna pitanja o kojima je potrebno donijeti odluku javiti će se ako se javi rasprava WTO o propisima za Myanmar, kao što je značenje riječi “diskriminacija” u GPA, i predmet izuzetaka od javnog interesa u članu 23. (2) Ipak, jedno bitno pitanje se ne bi razmatralo, zbog toga što je kod propisa iz Massachusettsa usvojen metod povezanosti (method of linkage). To je pitanje: da li takvi ciljevi mogu smatrati ugovornim uslovima. Odredbe GPA koje

48 WT/DS95/1; GPA/D3/1. Vidi također Inside US trade, 25. 07. 1997. godine. 49 Vidi, naročito, svjedočenje raznih pojedinaca, kompanija i grupa o predloženom propisu iz Massachusettsa, o Indoneziji. Oni koji su protiv bili su Institut za obuku i razvoj, Udružene industrije Massachusettsa, Alijansa za Komonvelt, Ujedinjena poštanska služba, Američko - indonezijska privredna komora. Oni koji su bili za bili su profesor Richrad Falk, Memorijalni centar za ljudska prava Robert F. Kennedy. Vidi M. S. Lelyveld, “Corporate Giants Take on State in Sanctions Fight”, Journal of commerce, 03. 03. 1997., str. 1A. 50 G. G. Yerkey, “Administration Still Has No Policy On State, Local Government Sanctions”, (1997.) 14 Iunternational Trade Reported, br. 28, 09. 07, str. 1176–7. u aprilu 1998., Državni savjet za inostranu politiku uložio je tužbu kod okružnog suda Boston, Mass. za naređivanje državnim zvaničnicima da primjenjuju zakon. Primjerak te tužbe: http://usaengage.org/background/lawsuit.html. 51 Ovo pitanje uključuje dva međusobno povezana pitanja: prvo, da li SAD uključile Massachusetts u svoju ponudu drugim zemljama pod onim što je uključivalo niže federalne organe; i drugo ako su SAD to uradile, da li je to bilo legitimno prema SAD propisima? 52 K. A .Elliott, “Backing Illegal Sanctions”, Journal of Commerce, 06. 08. 1997. godine, str. 8A. 53 Journal of Commerce, 23. 07. 1997. godine, str. 5A. 54 Usporediti House Bill 3730, Akt koji regulira državne ugovore i ulaganja kompanija koje posluju u ili sa Indonezijom sa House Bil 4575, Akt kojim se reguliraju državni ugovori i ulaganja kompanija koje posluju u ili sa Indonezijom. Ovaj drugi, Akt o kome je Komisija o državnoj administraciji dala pozitivno mišljenje jula 1997. godine. uključuje odredbu kojom se ograničava uključivanje u taj propis ugovora ispod vrijednosnih razreda GPA u slučajevima kada je državna agencija predmet GPA.


- 220 -

navode ove zahtjeve (članovi 9. i 13.) čini se da predpostavljaju da ugovorni uslovi ovog tipa mogu legitimno biti nametnuti, pod uslovom da nisu diskriminatorni. Član 8., zaista, izgleda da dozvoljava sličan pristup onom koji je dozvoljen i pod drugim tumačenjem gore navedenog slučaja Beentjes. Arrowsmith se ne slaže sa ovim: “koncept 'sposobnosti' zadovoljavanja ugovora uključuje usklađenost sa svim pravnim obavezama kojima se regulira izvedba – na primjer, sigurnosna pravila – bez obzira da li su ili ne, pomenuta u samom ugovoru. Također postoji tvrdnja da taj koncept uključuje zahtjeve koji su nametnuti samo tim ugovorom, kada su oni sekundarne prirode i vezani za izvedbu ugovora – na primjer plaćanje pravičnih plaća osobama koje su anagažirane na vladinim poslovima”.55

Ali ona smatra da ovo nije prihvatljiv argument, na osnovu toga da bi bilo “čudno kada ugovarači ne bi bili isključeni zbog neusklađenosti sa standardima koje je odredio ugovorni organ, ali bi mogli biti isključeni ako su oni propisani ugovornim uslovima”.

Ipak, ovaj argument kao da ignorira odredbe gore navedenih članova 9. i 13., koje su veoma generalne i ne čini se da zabranjuju “isključivanje zbog neusklađenosti sa standardnima postavljenim od strane organa”. Argumentacija koju nudi Arrowsmith zanemaruje opseg diskrecije koji također izgleda da je usklađen sa državnim vlastima. Kako su Hoekman i Mavroidis napisali: “ugovorni organ ima diskreciju pri ocijenjivanju kapaciteta ponuđača za izvršenje ugovora i donošenje odluke o tome ko najbolje zadovoljava kriterije za ocjenu ponude. Osnovni limit za diskreciju jeste ono što je navedeno u obavještenju ili tenderskoj dokumentaciji.”56 Također, Didier smatra da ovaj propis ostavlja „značajan prostor za subjektivnu ocjenu“.57

5. Zaključak Kakve zaključke možemo izvući iz ovog kratkog pregleda pomenutih pravnih nedoumica? Prema pravu Evropske zajednice, zaključak je da neke vrste povezanosti između društvenih politika i javne nabavke mogu u potpunosti biti legitimne prema zakonima Zajednice. Ipak, ostaje određen nivo skeptičnosti vezan za način i formu u kojoj se socio-ekonomski zahtjevi mogu implementirati. U vezi sa Sporazumom o javnim nabavkama, pravna analiza je neizbježno špekulativna, zbog nedostatka bilo kakve odluke o njegovoj direktnoj relevantnosti. Zanimljivo pitanje vezano za pravno tumačenje javlja se kada (ili ako) se sazove komisija za spor koja će razmotriti slijedeće pitanje: u kojoj mjeri treba pristup koji Evropski sud pravde koristi pri tumačenju

55 Arrowsmith, vidi gore 4, str. 281. 56 B. M. Hoekman i P. C. Mavrodis, “Basic Elements of the Agreement on Government Procurement”, B. M. Hoekman i P. C. Mavroidis (eds.) Law and Policy in Public Purchasing (University of Michigan Press, 1997) odjeljak 1, str. 14. 57 P. Didier, “The Uruguay Round Government Procurement Agreement: Implementation in the European Union”, B. M. Hoekman i P. C. Mavrodis (eds), Law and Policy in Public Purchasing (University of Michigan Press, 1997) odjeljak 72, str. 134.


- 221 -

direktiva o javnim nabavkama utjecati na pristup koji se koristi pri pravljenju Sporazuma o javnim nabavkama?

I pored pravnih pitanja, javilo se i nekoliko različitih strateških pitanja. Kao što je pitanje: da li će relativno restriktivan pristup vezi između socijalne politike i javne nabavke poboljšati ili usporiti postizanje krajnjeg cilja koji je: otvaranje tržišta javnih nabavki, suzbijanje diskriminacije i više transparentnosti? Ili će restriktivni pristup toj vezi služiti jedino kao stimulacija za izbjegavanje primjene propisa (kao što je npr. povećana upotreba pristupa korištenog u slučaju Beentjes) što će usporiti dostizanje krajnjih ciljeva iz novih regionalni i međunarodnih propisa o javnim nabavkama?

www.javnenabavke.ba


“Zelene nabavke” u novom režimu

Peter Kunzlik

“Zelene nabavke” u novom režimu Peter Kunzlik

- 225 -

Po prvi put u istoriji režima nabavki Evropske zajednice, nova Direktiva o javnim nabavkama – Direktiva 2004/18/EZ2 o javnim nabavkama (u daljem tekstu: “Direktiva o javnim nabavkama”) i Direktiva 2004/17/EZ o komunalnim nabavkama3 (u daljem tekstu: “nova Komunalna direktiva” sadrže izričite odredbe koje se posebno odnose na aspekte “zelenih nabavki”. Kao takve, odnose se na netrpeljivosti koje predstavljaju samo jedan aspekt šireg problema “trgovine i okoliša” - kako osigurati ekonomsku dobit liberalizovane trgovine dok se u isto vrijeme državama omogućava poduzimanje zaštitnih okolišnih mjera.5 U Evropskoj zajednici pitanje sve veće netrpeljivosti zauzima mjesto i u samom Sporazumu. Tako na primjer, od prvobitnog Sporazuma iz Rima pa nadalje, osnovne slobode kretanja roba su stavljene u izričito zavisan položaj u odnosu na vlast države da zaštiti osnovne interese – zaštite zdravlja i života ljudi, životinja i biljaka6 – koji se u naravi mogu smatrati okolišnim. Zemljama članicama naravno nije data potpuna sloboda. Umjesto toga, balans između slobodnog kretanja roba i državnih mjera zaštite okoliša je narušen ograničavanjem mogućnosti državnih mjera do slučaja kada se u samoj Zajednici ne primjenjuju i činjenicom da su mjere državnim vlastima dozvoljene samo “pod uslovom da ne čine sredstvo arbitražne diskriminacije među zemljama članicama.”7

Kao što je dobro poznato, prvobitni Sporazum iz Rima, međutim, nije sadržao odredbu evropske okolišne politike kao takve. Umjesto toga, okolišna pitanja su se razmatrala u kontekstu mjera Zajednice za kreiranje jedinstvenog tržišta i kada je Sud razmotrio zakonitost državnih okolišnih mjera koje bi mogle imati uticaja na Jedinstveno tržište ograničavanjem slobodnog kretanja roba. Sud pravde se stoga suočio sa državnim okolišnim mjerama koje bi mogle imati negativan uticaj na trgovinu između zemalja članica, a koje nisu obuhvaćene ograničenom klauzulom “zaštita zdravlja i života ljudi, životinja i biljaka.” Uspostavio je pristup slučajevima kao što su Danske flaše8 u kojima je priznao da mjere zaštite okoliša (čak i ako se ne odnose direktno na zaštitu zdravlja i života ljudi, životinja i biljaka) mogu izgraditi takve osnovne interese koji mogu imati zaštitnu ulogu i u slučaju Cassis de Dijon9, naime u okviru principa prema kojem za robe zakonski uvezene u neku zemlju članicu, iako im je dodijeljeno pravo priznavanja u drugim zemljama članicama, zemlje koje ih uvoze (zavisno od određenih uslova) imaju pravo da kontrolišu marketing takvih roba

1 Prof. Peter Kunzlik, M.A., (Cantab), LL.M. (Cantab), Advokat. Direktor Instituta za pravo i prorektor, City University, London; pravnik, Hailsham Chambers, Temple, London. 2 Službeni glasnik 2004 br. L-134/114. 3 Službeni glasnik 2004 br. L-134/1 5 Radi postizanja konciznosti i pošto su relevantne odredbe u svakoj direktivi generalno iste, dokument se bavi zelenim nabavkama u okviru Direktive o javnim nabavkama i poziva se samo u fusnotama odgovarajućih odredbi nove Direktive o komunalnim nabavkama. 6 Za komparativno viđenje tretmana ove netrpeljivosti u zakonu o javnim nabavkama u okviru državnih i prekograničnih režima pogledati Peter Kunzlik, “The Legal Dimension of Greener Public Purchasing” u The Environmental Performance of Public procurement (OECD; Pariz, 2003. god.) str. 153 - 219. 7 Ibid 8 Slučaj C-302/86 Komisija v.Danska (Danish Bottles) [1988] ECR 4607. 9 Slučaj C-120/78 Rewe-Zentrale AG v, Bundesmonopolverwaltung fur Branntwein (Cassis de Dijon) [1984] ECR 4607.


- 226 -

u dijelu gdje je potrebno zaštititi osnovne interese državne politike koju priznaje Sud.

Naravno, kako se svijest o pitanjima okoliša podizala, Sporazum je izmijenjen dodatkom odredbe o evropskoj okolišnoj politici kao takvoj. Tako smo došli do pozicije u kojoj “zadatak” Zajednice obuhvata “promociju održivog razvoja ekonomskih aktivnosti” i “visok stepen zaštite i poboljšanja kvaliteta okoliša”10, a Zajednica ima “politiku u sferi okoliša”.11 Međutim, Sporazum se ne zadržava na ovome. Zajedno sa zaštitom okoliša, u članu 6. EZ se navodi “princip integracije”, naime da

“zahtjevi za okoliš moraju biti integrisani u definiciju i primjenu ostalih politika Zajednice, posebno sa osvrtom na promovisanje održivog razvoja.”

Tokom godina okolišna je politika Zajednice bila, naravno, opravdavana pomoću obimnog zakonodavstva. Strateški pravac kreiranja politike se postavlja periodično putem višegodišnjih okolišnih akcionih planova. Peti i Šesti akcioni plan se konkretno odnose na važnost zelenih nabavki. Tako, na primjer, Peti okolišni akcioni plan (1992. – 1999.), za održivost12 naglašava, kao centralni princip plana, “podijeljenu odgovornost” javnog i privatnog sektora u zaštiti okoliša. U njemu je naglašeno da odluke o kupovini i potrošnji, bilo da ih donose pojedinci ili pravna lica, mogu imati važan uticaj na okoliš, i zaključuje se da se, posebno kada se uzme u obzir obim tržišta javnih nabavki, okolišni faktori trebaju integrisati u odluke o kupovini javnih organa. Sadašnji plan je Šesti okolišni akcioni plan “Okoliš 2010.: naš izbor”.13 Ovim se uspostavlja “Integrisana politika proizvoda” kao ključni element kreiranja okolišne politike Zajednice. U njemu se navodi da će ova politika “tretirati načine poboljšanja okolišnog učinka proizvoda tokom njihovog životnog ciklusa”14 (npr. u fazama proizvodnje, korištenja, odlaganja, ponovnog korištenja, recikliranja). Osim toga, politika “će obuhvatiti akciju ekonomskih podsticaja za proizvode koji nisu štetni po okoliš, podstičući 'zelenu potražnju' putem boljeg informisanja potrošača, razvijajući objektivnu osnovu za “zelene javne nabavke” i akciju promovisanja dizajna proizvoda koji nisu štetni po okoliš.”15 U Zelenoj knjizi o integrisanoj politici proizvoda se zaista tvrdi da se javni organi moraju ponašati kao vođe u procesu “zelenog upravljanja” i “u usmjeravanju potrošnje prema proizvodima koji su manje štetni po okoliš”.16 Evropsko prepoznavanje važnosti “zelenih nabavki” oslikava širu međunarodnu svijest17 i, naravno, u potpunosti je konzistentno sa primjenom principa integrisanja koji se navodi u članu 6. EZ. Uistinu su “zelene nabavke”, u kontekstu održivog razvoja,

10 Član 2. EZ 11 Član 3 (1) (1). Principi na kojim ova politika treba biti zasnovana se nalaze u Članu 174. (1) EZ. 12 Službeni glasnik 1993. br. C-138/1. 13 COM (2001) 31 Final. 14 Ibid. str. 17, sa naglaskom 15 Ibid, sa naglaskom 16 Komisija EZ, Green Paper on Integrated Product Policy COM (2001) 68 Final. 17 Pogledati npr. OECD Vijeće: Preporuka za poboljšanje okolišnog učinka javnih nabavki (2002), i Plan za implementaciju Svjetskog samita o održivom razvoju kojim se poziva na promociju politika javnih nabavki koje podstiču razvoj i širenje okolišno održivih roba i usluga.


- 227 -

posebno važne iz više razloga. Kao prvo, zbog obima javne kupovine. U EU ugovori o javnoj nabavci čine između 14% i 16% BDP-a. Drugo, zbog obima tržišta ugovora o javnim nabavkama, “zelene nabavke” mogu pomoći da se izdiferencira ponuda podržavajući razvoj okolišno održivih proizvoda, usluga i procesa. Treće, na taj način može uticati na raspored potražnje kupaca. Stoga bi se svako složio da je “zelena nabavka”, u principu, “dobra stvar”.

Međutim, neprekidna netrpeljivost između trgovine i zaštite okoliša prilikom donošenja odluka još uvijek postoji. Liberalizovana tržišta javnih nabavki zahtijevaju jasno formulisane kriterije za donošenje odluka i nediskriminatoran i transparentan proces donošenja odluka. Ovo je najlakše postići kada su ključni kriteriji za dodjelu ugovora o javnim nabavkama cijena i mjerljiv tehnički rad prilikom korištenja kupljenog “proizvoda” (bilo da su to robe, usluge ili radovi). Ono što izaziva zabrinutost sa tačke gledišta liberalizacije tržišta je da “zelene nabavke” potencijalno šire obim praktičnog razmatranja izbora ugovornog organa (pa stoga i stepen potencijalne diskriminacije protiv određenih dobavljača) dozvoljavajući ugovornom organu da donese odluke na osnovu nedovoljno objektivno formulisanih kriterija. Stoga, sa tačke gledišta onih čiji je osnovni interes podržavanje jedinstvenog tržišta javnih nabavki, kupovina proizvoda koji nisu štetni po okoliš se posmatra s podozrenjem. Šesti okolišni akcioni plan, istina, izražava zabrinutosti u dijelu gdje se naglašava potreba “za razvoj objektivne osnove za zelene javne nabavke”. Osim toga, smjernica koju je godinama razvijala Evropska komisija, u stvarnosti ima za cilj vrlo strogu primjenu kad je u pitanju dozvoljenost specifičnih tehnika zelenih nabavki.18 Ta smjernica je uistinu pokazala neku vrstu institucionalne šizofrenije. S druge strane, Komisija naglašava važnost zelenih nabavki i to da režim nabavki Zajednice može sam podržavati takve pristupe. S druge strane, ona je dala detaljnu smjernicu koja na konzistentan način izražava restriktivan stav koji bi, da je bio osporavan, značajno umanjio mogućnost javnih nabavki uz djelovanje svijesti o okolišu. Najnovija smjernica prije usvajanja novih direktiva je sadržana u dokumentu Komisije – Interpretativna komunikacija o Zakonu Zajednice koji je primjenjiv u oblasti javnih nabavki i mogućnosti za integrisanje okolišnih pitanja u javne nabavke 2001.19

Na svu sreću, stavovi Komisije nisu bili osporavani, a Sud je, naročito posljednjih godina, donio neke ključne procjene u korist javnih nabavki koje nisu štetne po okoliš. On je svaki put zauzimao pozitivniji stav nego što je to

18 Vidjeti EC Commission, Communications on Public Procurement: Regional and Social Aspects, COM (89) 400 final; Green Paper on Public Procurement in the EU: Exploring the Way Forward (dio VI), COM (96) 583 final; Communication on Public Procurement in the EU, COM (98) 143 final; zamijenjen sa Interpretative Communication on the Community Law Appicable to Public Procurement and the Possibilities for Integrating Environmental Considerations into Public Procurement, COM (2001) 274 final. 19 Supra, n. 18. za komentare na ovu smjernicu pogledati R. Thompson, “The Proposed Commission Draft Communication on the Environment” (2001) 10 Public procurement Law Review NA97, R. Williams, “The Proposed Commission Draft Communication on the Environment and the Impact of the Nord Pas-de-Calais Case” (2001) 10 Public Procurement Law Review NA75, and R. Williams, “The European Commission’s Communication on the Environment and Public Procurement” (2002) 11 Public procurement Law Review


- 228 -

činila Komisija. Direktiva o javnim nabavkama ima za cilj da uvrsti rezultate ovih slučajeva u zakonodavni tekst, recital 120 navodeći da

“ova Direktiva je zasnovana na jurisprudenciji Suda pravde, posebno jurisprudenciji o kriterijima za dodjelu ugovora o javnim nabavkama, što pojašnjava mogućnosti ugovornih organa da zadovolje potrebe razmatrane javnosti, uključujući okolišne i/ili društvene oblasti, pod uslovom da takvi kriteriji nisu povezani sa predmetom ugovora, da ne dozvoljavaju neograničenu slobodu izbora ugovornog organa, da su izričito navedeni i da su u skladu sa osnovnim principima koji se navode u recitalu 2.”21

Direktiva o javnim nabavkama u članu 6. EZ22 također otvoreno poziva na princip integrisanja i sadrži specifičnu odredbu koja tretira aspekte “zelenih nabavki” a po prvi put u evropskom zakonodavstvu u oblasti javnih nabavki. Međutim, time se ne sprječava uvođenje primjene državnih mjera koje bi inače bile dozvoljene prema članu 30. EK za zaštitu, inter alia, “zdravlja, života ljudi i životinja ili za zaštitu biljaka,…”23 Pošto su ove odredbe uzete iz nedavne jurisprudencije, početna tačka prilikom razmatranja Direktive o javnim nabavkama mora biti razmatranje pozicije prema jurisprudenciji koja je ranije postojala. Osim toga, pošto se prilike za ugovorne organe da primjene princip preferencijalnog sistema potencijalno ukazuju u korist okoliša u toku najmanje pet faza postupka nabavke, logično je razmotriti slučajeve i odredbe Direktive o javnim nabavkama u kontekstu tih pet faza. One se odnose na (i) donošenje odluke o tome da ugovorni organ ima zahtjev; (ii) definisanje uslova izvršenja ugovora; (iii) izrada nacrta tehničke specifikacije onoga što će biti kupljeno; (iv) proces odabira/odbijanja ponuđača; i (vi) definisanje kriterija za dodjelu ugovora i ocjenjivanje.

20 Odgovarajuća odredba nove Direktive o komunalnim uslugama je Recital 1. 21 Recital 2 se zauzvrat odnosi na slobodno kretanje roba, usluga i slobodu osnivanja i na principe “koji proizilaze iz njih”, naime na princip jednakog tretmana, princip ndiskriminacije, princip proporcionalno-sti i princip transparentnosti. Odgovarajuća odredba nove Direktive o komunalnim uslugama je recital 9. 22 Recital 3 podrazumijeva da “u okviru člana 6. Sporazuma, zahtjevi za zaštitu okoliša se trebaju integrisati u definiciju i primjenu politika Zajednice i aktivnosti navedene u članu 3. Sporazuma, posebno sa osvrtom na promovisanje održivog razvoja. Ova direktiva stoga pojašnjava način na koji ugovorni organi mogu doprinijeti zaštiti okoliša, a da pritom osiguraju mogućnost dobivanja najveće vrijednosti za novac za njihove ugovore”. Odgovarajuća odredba nove Direktive o komunalnim uslugama je recital 12. 23 Recital 6, odgovara recitalu 13 nove Direktive o komunalnim uslugama


- 229 -

Odluka o zahtjevima Na ugovornom organu je da donese odluku da li će ili neće postaviti uslov koji se treba zadovoljiti prilikom nabavke, i ako će ga postaviti, donijet će odluku o prirodi tog uslova. Na taj način ništa u režimu javnih nabavki Zajednice ne diktira ugovornim organima da li im je dozvoljeno da, na primjer, izgrade školu ili bazen, kupe vježbanke za učenike u njihovim školama, ili da provode programe podizanja društvene ili svijesti o okolišu i poduzimaju radove na obnavljanju zemljišta ili zaštite prirode, itd. Stoga se javljaju ograničenja u pogledu zahtjeva koje javni organi mogu htjeti da ispune tokom nabavke, ne uslijed režima javnih nabavki već uslijed državnog zakona, posebno uključujući zakon koji regulira nadležnosti datog organa, i uslijed vladine kontrole budžeta. Tvrdnja koja se izvanredno slaže sa principom supsidijarnosti izgleda trivijalna, ali je, kao što ćemo vidjeti, vrlo važna. Ništa u Direktivi o javnim nabavkama ne odstupa od ovog principa. Odbijanje neodgovarajućih ugovora Uslovi ugovora24 Način na koji ugovorni organ ispunjava svoj određeni uslov je, naravno, definisan uslovima njegovog ugovora. Ako ugovorni organ zahtijeva izgradnju škole, on objavljuje tender za izgradnju škole, s tim da je urađen nacrt uslova tog ugovora kako bi se taj cilj postigao. Isto tako, ako ugovorni organ identificira svoj uslov kao pružanje usluga izgradnje škole ili obrazovne ili druge povezane usluge, ili pružanje finansijske podrške, on može tražiti osiguranje istih putem nekog oblika partnerstva između privatnog i javnog sektora. Na sličan način, ako zahtijeva provođenje kampanje podizanja svijesti o okolišu, ugovorni organ je slobodan da objavi tender u skladu sa određenim uslovima iz svog ugovora za provođenje takve kampanje. U svakom slučaju, bilo koja strana koja učestvuje u tenderu za dodjelu ugovora mora prihvatiti uslove ugovora koje zahtijeva ugovorni organ, inače tender neće biti odgovarajući, a od organa će se zahtijevati da, radi poštovanja jednakosti ponuđača, taj tender ne uzima u razmatranje.

Pitanje koje je prouzrokovalo prilične teškoće i koje i dalje zbunjuje pojedince, tiče se stepena do kojeg je ugovornom organu dozvoljeno u okviru režima Zajednice da kombinuje zahtjeve kao što je, na primjer, raspisivanje tendera za izgradnju zgrade ali prema ugovornim uslovima kojim će se od ugovarača zahtijevati da provodi kampanju podizanja svijesti o okolišu ili da podržava inicijative za lokalno zapošljavanje. Predlaže se da se takvi slučajevi riješe kao pitanja usklađenosti sa ugovorom – tj. pitanje na koje se treba odgovoriti je to da li je ponuđač postupio u skladu sa pozivom na tender dostavljajući ponudu

24 Ponekad se također nazivaju “sekundarnim politikama” ili “dodatnim kriterijima” ili pitanjima “usklađenosti sa ugovorom”, a u Direktivi o javnim nabavkama se nazivaju “uslovima izvršenja ugovora.”


- 230 -

koja ispunjava uslove ugovora koje je postavio ugovorni organ. Sud je u slučaju Bentjees25 koristio ovaj pristup i prihvatio to da gdje je ugovorni organ raspisao javne tendere za dodjelu ugovora o javnoj nabavci radova po takvim uslovima ugovora kojima se zahtijeva od ponuđača da zaposli određeni broj lokalnih, dugoročno nezaposlenih lica, dozvoljeno mu je da isključi ponude koje nisu zadovoljile uslove ugovora, pod uslovom da uslov ugovora u praksi nije diskriminatoran, što je pitanje koje se rješava za svaki slučaj pojedinačno. Zapravo kao što je pokazano i kao što je Arnould26 objasnio, ugovorni organ ne samo da ima pravo već i obavezu da isključi iz razmatranja neodgovarajuće ponude pošto prihvatanje takvih ponuda ne bi bilo pravično prema drugim ponuđačima i prekršilo princip jednakosti ponuđača. U izvještaju je navedeno da se u slučaju Beentjes pravično postupilo u kontekstu ovih uslova.

Nažalost, slučaj koji se dogodio kasnije, Nors Pas-de-Calais27 je napravio zbrku.28 To je bio slučaj u kojem je ugovorni organ objavio tendere za dodjelu ugovora o javnoj nabavci radova po uslovima kojima se od ugovarača zahtijevalo da učestvuje u lokalnoj politici protiv nezaposlenja. Sud je htio postupiti kao u slučaju Beentjes, ali je na taj način prilično nekontrolisano primijenio oblik tih principa. Smatrao je da pošto je efekat uslova u slučaju Beentjes bio sprječavanje dodjele ugovora određenoj strani, uslov se morao smatrati sastavnim dijelom kriterija za dodjelu ugovora.29 Sud je zatim shvatio da pošto je uslov u slučaju Beentjes bio prihvaćen kao zakonit (dio koji se odnosi na diskriminaciju), takvi uslovi su trebali biti smatrani kao dozvoljeni kriteriji za dodjelu ugovora. Međutim, navodi se da je ovo bilo jednostavno pogrešno. Razlog zbog kojeg ugovor u slučaju Beentjes nije bio dodijeljen strani koja je dostavila ponudu u kojoj nije bio zadovoljen uslov o zaposlenju nije bio taj što je uslov bio kriterij za dodjelu ugovora već zato što sama ponuda nije bila odgovarajuća. Kao što je Arnould objasnio, ovo je važna razlika iz više razloga. Posebno zato što se pitanje adekvatnosti ponuda i obaveza isključenja neodgovarajućih ponuda postavlja nezavisno od toga da li se primjenjivi kriteriji dodjele odnose samo na “najnižu cijenu” ili na to da li se ugovor treba dodijeliti na osnovu “ekonomski najpovoljnije ponude”. S druge strane, kad bi se usklađenost ugovora smatrala (što bi bilo pogrešno) kriterijem za dodjelu ugovora, bilo bi teško zaključiti kako bi se iskoristila za isključenje neodgovarajuće ponude gdje je primjenjivi kriterij za dodjelu ugovora samo najniža cijena. Iz tog razloga je zato najbolje da (i) uključenje uslova u ugovor ugovornog organa kojim se od ugovarača zahtijeva da obavljaju radove na dobrobit okoliša (npr. da učestvuju u kampanjama za podizanje svijesti o

25 Slučaj C-31/87, Beentjes v. Netherlands State [1988] ECR 4635 26 J. Arnould “A Turning Point in the Use of Additional Award Criteria?” (2001) 10 Public Procurement Law Review NA13 u NA15, 16. 27 Slučaj C-25/98, Komisija v. Francuska (Nord-Pas-de-Calais), presuda 26. septembra 2000. godine. 28 Komisija je također napravila zbrku primjenjujući smjernicu da ne treba uzimati u obzir uslove ugovora u procesu isključivanja ponuda. Pogledati npr. Zelenu knjigu o javnim nabavkama u EU: Exploring the Way Forward (dio VI), COM (96) 583 final tačke 5.38 et seq.; Communication on the Public procurement in the EU, COM (98) 143 final u tačkama 4.3. i 4.4; i Interpretative Communicationon the Community Law Applicable to Public Procurement and the Possibilities for Integrating Environmental Considerations into Public Procurement, COM (2001) 274 final, para. 3.4. 29 U nastavku se raspravlja o kriterijima za dodjelu ugovora.


- 231 -

okolišu, da obavljaju radove kojima se poboljšava stanje okoliša ili da učestvuju u programu zaštite prirode) bi bilo potpuno zakonito pod uslovom da nisu diskriminatorni; i (ii) u slučaju kada ponuđač ne uspije da postigne suglasnost sa takvim uslovom, njegova ponuda mora biti isključene kao neodgovarajuća čak i prije ocjene ponuda u skladu sa primjenjivim kriterijima za dodjelu ugovora.

Direktiva o javnim nabavkama je dobro došla onoliko koliko potvrđuje da se uslovi ugovora kao takvi trebaju poštovati, više nego kriteriji za dodjelu ugovora. Stoga Direktiva sadrži specijalne odredbe koje se tiču takvih uslova (koje se nazivaju “uslovi izvršenja ugovora”30) i ne bavi se njima u onom dijelu Direktive koja sadrži odredbu za kriterije dodjele ugovora. Stoga se u Recitalu 33 Direktive navodi da su “uslovi izvršenja kompatibilni sa Direktivom pod uslovom da nisu direktno ili indirektno diskriminatorni i da su navedeni u obavještenju o ugovoru ili ugovornoj dokumentaciji”.31 Također se otvoreno navodi da takvi uslovi mogu, na primjer, imati svrhu podržavanja … zaštite okoliša.32 Na sličan način se u članu 26. ponovno naglašava da organi zaista mogu “postaviti specijalne uslove koji se odnose na izvršenje ugovora, pod uslovom da su kompatibilni sa zakonom Zajednice i navedeni u obavještenju o ugovoru/specifikacijama” i izričito navodi da “uslovi koji se tiču izvršenja ugovora se mogu posebno odnositi na… okolišna pitanja”.33 Zahtijevanje od ponuđača da postignu suglasnost sa primjenjivim zakonima o okolišu Direktiva o javnim nabavkama uključuje nove zahtjeve za ugovore o javnim nabavkama radova i usluga, ali ne i za ugovore o javnim nabavkama roba. Zahtjevi se tiču obezbjeđivanja informacija potencijalnim ponuđačima od strane ugovornog organa o izvorima informacija o aspektima propisa o okolišu u okviru kojih će se ugovor izvršavati. Tako se u članu 27(1)34 navodi da

“ugovorni organ može u ugovornoj dokumentaciji navesti, ili to od njega može zahtijevati zemlja članica, tijelo ili tijela od kojih … ponuđač može dobiti odgovarajuće informacije o obavezama po pitanju taksi, zaštite okoliša, zaštitnih mjera prilikom zapošljavanja i uslova rada koji su na snazi u zemlji članici, području ili lokalitetu gdje će se radovi izvoditi ili usluge pružati, a koji će biti primjenjivi na radove koji se na tom mjestu izvode ili usluge koje se pružaju tokom izvršenja ugovora”.35

Uz ovu odredbu se navodi još jedna odredba u članu 27. (2) kojom se zahtijeva od ugovornih organa koji su pružili neophodne informacije navedene

30 U članu 26. se navodi da “ugovorni organi mogu postaviti specijalne uslove izvršenja ugovora pod uslovom da su oni kompatibilni sa zakonom Zajednice i navedeni u obavještenju o ugovoru ili u specifikacijama…” Odgovarajuća odredba nove Direktive o komunalnim nabavkama je član 38. 31 Sa naglaskom. Odgovarajuća odredba se nalazi u recitalu 44 nove Direktive o komunalnim nabavkama. 32 Recital 33. Odgovarajuća odredba nove Direktive o komunalnim nabavkama je Recital 44 33 Pogledati također član 38. nove Direktive o komunalnim nabavkama. 34 Isti pristup se koristi u novoj Direktivi o komunalnim nabavkama, član 39. 35 Sa naglaskom


- 232 -

u članu 27. (1) da traže od ponuđača da pokažu da su uzeli u obzir određene odredbe državnog zakona prilikom izrade svojih ponuda. U slučaju neispunjavanja zahtjeva kojeg je ugovorni organ uključio, ponuda može postati neodgovarajuća, a samim tim bi bila i isključena. Ono što je ovdje interesantno je da iako se član 27. (1), inter alia, odnosi na davanje informacija od strane ugovornog organa o identitetu jednog ili više organa od kojih se mogu dobiti informacije o obavezama koje se odnose na “zaštitu okoliša”, ovo se ne izriče u članu 27. (2). Umjesto toga, u članu 27. (2) se navodi da

“ugovorni organ koji daje informacije navedene u stavu (1) zahtijeva od ponuđača … da pokažu da su uzeli u obzir, prilikom izrade svojih ponuda, obaveze koje se odnose na zaštitne mjere prilikom zapošljavanja i uslove rada koji su na snazi tamo gdje će se radovi izvoditi ili usluge pružati.”36

Kao što je već sugerisano, riječ “zahtijeva” napisana u kurzivu ukazuje na to da se od organa zahtijeva da traže od ponuđača da pokažu ono što je potrebno. Međutim, za razliku od člana 27. (1), član 27. (2) se ne odnosi na obaveze “zaštite okoliša”. Stoga organ, koji daje informacije ponuđačima o tijelima od kojih ovi mogu dobiti informacije o takvim obavezama, nije u obavezi da traži od ponuđača da pokažu da su uzeli u obzir okolišne obaveze prilikom izrade svojih ponuda. S druge strane, to što se od organa ne zahtijeva da traži takve dokaze ne znači i da je spriječen da to uradi. Stoga se članom 27. (2) ne zabranjuje organu koji je dao ponuđačima informacije o tijelima od kojih se mogu dobiti informacije o okolišnim obavezama (ako on to želi), a koji traži od ponuđača da pokažu da su uzeli u obzir obaveze o zaštiti okoliša u okviru primjenjivog zakona koji se odnosi na izvršenje razmatranog ugovora o javnim nabavkama radova ili usluga. Ponuda koja nije u skladu sa takvim zahtjevom se smatra neodgovarajućom i isključuje se iz razmatranja. Specifikacije Jedan od najkontraverznijih aspekata zelenih nabavki se tiče stepena do kojeg ugovorni organi mogu u svoje tehničke specifikacije uključiti zahtjeve koji su relevantni za okoliš. Treba još jednom naglasiti da ne smije zanemariti princip po kojem je ugovorni organ slobodan da identificira takve zahtjeve na način na koji to želi (npr. da definiše šta tačno želi da kupi). Međutim, princip zavisi od pravila čija je svrha osiguranje transparentnosti i sprječavanje ugovornog organa da definiše svoje zahtjeve na diskriminatoran način kako bi favorizovao ili diskriminisao pojedine ponuđače ili kategorije ponuđača. Kontroverza koja i dalje zaokuplja donosioce političkih odluka se tiče stepena do kojeg je ugovornim organima dozvoljeno (uz pretpostavku da ne rade na diskriminatoran način) da uključe u svojim specifikacijama zahtjeve koji se odnose na uticaj razmatranih roba, usluga ili radova na okoliš tokom cijelog njihovog životnog ciklusa.

36 Sa naglaskom


- 233 -

Da bi se lakše ispitala ovo kontroverza, prvo treba napraviti razliku između različitih faza životnog ciklusa proizvoda, a zatim između dvije vrste zahtjeva. Kad su u pitanju faze životnog ciklusa proizvoda, razlikuju se faza proizvodnje i faza potrošnje u koju spada korištenje, odlaganje, ponovno korištenje i recikliranje proizvoda. Na osnovu ove podjele je moguće napraviti razliku među onim zahtjevima specifikacije koji se odnose na fazu proizvodnje (zahtjevi koji se odnose na tzv. “procese i metode proizvodnje” ili PMP) i onih koji se odnose na fazu potrošnje (npr. zahtjevi koji se odnose na fizički sastav ili karakteristike krajnjeg proizvoda kao takvog i karakteristike njegovog djelovanja). Drugo, prilikom razmatranja okolišnih zahtjeva je moguće napraviti razliku između dvije vrste ovih zahtjeva; onih koji se odnose na troškove za okoliš koji su uključeni u cijenu proizvoda ili cijenu njegovog korištenja koju plaća kupac (npr. zahtjevi koji se odnose na energetsku efikasnost zgrade ili dijela pogona ili postrojenja) i one koji se odnose na “eksternalije” tj. štetu po okoliš koju prouzrokuje proizvod u fazi proizvodnje ili potrošnje; troškove takve štete ne snosi kupac.37

Stav Komisije o stepenu do kojeg su stare direktive38 dozvoljavale ugovornim organima da uključe okolišne zahtjeve u svoje tehničke specifikacije je bio zasnovan na prilično jednoobraznoj interpretaciji definicije izraza “tehnička specifikacija”.39 Na primjer, u aneksu III stare Direktive o javnim nabavkama roba, izraz se definiše kao

“sveukupnost tehničkih propisa posebno sadržanih u tenderskoj dokumentaciji koji definišu neophodne karakteristike materijala, proizvoda ili robe, što omogućuje da budu opisani na način koji služi njegovoj svrsi koju je odredio ugovorni organ. One uključuju nivo kvaliteta, rada, sigurnosti ili dimenzije sa zahtjevima koji su primjenjivi na materijal, proizvod ili robu u odnosu na sigurnost kvaliteta, terminologiju, simbole, testiranje i metode testiranja, pakovanje, označavanje ili etiketiranje”.40

Nisu se javile teškoće vezane za stepen do kojeg ugovorni organ može odrediti okolišne zahtjeve vezane za fazu potrošnje u dijelu gdje oni utiču na fizički sastav, karakteristike ili učinak krajnjeg proizvoda i vezane za troškove koje snosi ugovorni organ. Čak je i Komisija spremno prihvatila to da su okolišni zahtjevi dozvoljeni sa takvih aspekata proizvoda, npr. sa aspekta energetske efikasnosti.

Međutim, postalo je kontraverzno pitanje do kojeg stepena ugovorni organ može uključiti u tehničkoj specifikaciji zahtjeve vezane za uticaj na okoliš

37 Eksternalije proizvodnje uključuju, na primjer, emisije ili ispuštanje polutanata čiji troškovi nisu uključeni u troškove proizvoda. Eksternalije potrošnje uključuju emisije ili ispuštanje polutanata uslijed korištenja ili odlaganja proizvoda kada ove troškove ne snosi kupac/potrošač. 38 Direktiva o javnim nabavkama roba 93/36/EEZ, Direktiva o javnim nabavkama radova 93/37/EEZ i Direktiva o javnim nabavkama usluga 92/50/EEZ i stara Direktiva o javnim nabavkama komunalnih usluga 93/38/EEZ. 39 Pogledati aneks III sve direktive–93/36/EEZ, 93/37/EEZ i 92/50/EEZ i član 1. (8) Direktive 93/38/EEZ 40 Sa naglaskom


- 234 -

razmatranog proizvoda u fazi proizvodnje tj. vezane za uticaj PMP koji se koristi u proizvodnji. PMP u starom režimu Kada je u pitanju faza proizvodnje životnog ciklusa proizvoda, smjernica Komisije je bila prilično konfuzna tokom niza godina. Bila je zasnovana na stavu da je definicija izraza “tehnička specifikacija” u starim direktivama o javnim nabavkama omogućavala organima da propišu osnovne ili primarne materijale koji će se koristiti “ako to doprinosi karakteristikama proizvoda ili usluge na takav način da služi svrsi koju je propisao ugovorni organ”.41 Prema shvatanju Komisije, ova definicija je omogućavala organima da zahtijevaju, na primjer, da su “prozorska okna zgrade uprave napravljena od drveta ili da zahtijevaju da je prozor napravljen od recikliranog stakla ili drugih recikliranih materijala”.42 Nema sumnje da se stepen slobode ugovornih organa pri kupovini toliko povećao da ugovorni organi imaju pravo da biraju materijale (drvo ili aluminijum) od kojih će proizvod biti napravljen. To pravo treba podrazumijevati i mogućnost zahtjeva da kupljeni proizvod bude napravljen od recikliranog ili ponovno iskorištenog materijala. Međutim, nejasnoća koja se pojavila kada je smjernica u pitanju je da su primjeri dozvoljenih zahtjeva koji se u njoj navode proturječili samom principu kojeg navodno ilustruju. Stoga, ako se definicija “tehničke specifikacije” zaista treba smatrati ograničavajućom u pogledu tehničkih zahtjeva koje može ili ne može postaviti ugovorni organ, i ako ona ugovornom organu omogućava samo da propiše osnovne materijale od kojih se pravi proizvod “na način da služi svrsi koju je odredio ugovorni organ”, jasno je da je ugovornom organu dozvoljeno da napravi razliku između materijala koji imaju drugačiji fizički sastav ili karakteristike, kao na primjer da zahtijevaju drvena, a ne aluminijumska prozorska okna pošto ove razlike impliciraju različite karakteristike učinka proizvoda prilikom korištenja u krajnjem proizvodu. Međutim, teže je shvatiti na koji način princip omogućava organu da napravi razliku između dva primarna materijala koji ne prouzrokuju nikavu bitnu razliku fizičkih karakteristika ili učinka proizvoda prilikom korištenja krajnjeg proizvoda npr. da napravi razliku između korištenja tikovine posječene u održivom šumskom gazdinstvu i tikovine posječene u prašumi, ili između stakla napravljenog od novog ili od recikliranog materijala, gdje su karakteristike sastava i učinka krajnjeg proizvoda iste. Iako je zaista važno za okoliš da organi budu u mogućnosti da zahtijevaju korištenje održivo uzgajanih ili recikliranih materijala, teško je shvatiti na koji način je ovo zaista opravdano u pogledu principa za koji je Komisija tvrdila da ga je primjenjivala, naime da se primarni materijali mogu odrediti “ako to doprinosi karakteristikama proizvoda ili usluge na način da oni služe svrsi”. Na primjer, činjenica da je tikovina posječena u održivom šumskom gazdinstvu ili je posječena u prašumi nema veze sa fizičkim karakteristikama ili učinkom krajnjeg proizvoda kao takvog, ali ima veze sa PMP koji se koristi prilikom proizvodnje. Na sličan način, proizvodnja stakla od novog ili recikliranog materijala obavezno ne utiče 41 The Interpretative Communication, stav (1) 1 (Sa naglaskom) 42 Ibid.


- 235 -

na prirodu ili učinak gotovog stakla. To se više odnosi na PMP koji se koristi prilikom proizvodnje.

Iako je ugovornim organima, naravno, dozvoljeno da zahtijevaju korištenje održivo uzgajanih, recikliranih ili ponovno korištenih materijala u proizvodnji proizvoda koji se kupuje, ovo ne zavisi od principa koji je Komisija postavila. Čak i pored date smjernice Komisije, mogućnost ugovornog organa da postavi ekološki opravdane zahtjeve koji se odnose na PMP kojim se proizvode sirovine ili vrši sječa je i dalje problematična.

Ovo je posebno izraženo zato što je stav Komisije, prije zauzimanja novog stava, generalno bio vrlo ograničavajući (i jednako konfuzan) u pogledu dozvoljenosti zahtjeva PMP. Iako je Komisija priznala da se definicija “tehničke specifikacije” nije “eksplicitno odnosila na procese proizvodnje” ona je ipak željela kontrolisati korištenje specifikacija koje se odnose na takve procese. Zauzela je stav da bi nediskriminatorni zahtjevi PMP-a mogli biti uključeni u specifikacijama ali samo pod uslovom da oni pomažu “specifikaciju karakteristika učinka (vidljivih ili nevidljivih) proizvoda ili usluge”.43 Stoga, barem kad je u pitanju faza proizvodnje, Komisija je zauzela stav da ugovornom organu nije dozvoljeno da u svoje specifikacije uključi zahtjeve koji se odnose na PMP ako se dati PMP ne tiču “karakterisitka učinka (vidljivih ili nevidljivih) kupljenog proizvoda ili usluge”.44

Prema izvještaju, to je jednostavno bilo pogrešno. Posvećeno je više pažnje formulaciji definicije “tehničke specifikacije” u starim direktivama nego što je to bila namjera; zanemaren je princip integracije koji se navodi u članu 6. samog Sporazuma; i smatra se da Komisija i zakon Zajednice imaju veće ovlasti da ugovornim organima odrede šta će kupiti ili neće kupiti nego što je ustavno dozvoljeno.

Osim toga, primjeri koje dala Komisija kako bi ilustrovala svoje stajalište su opet bili beznadežno nekonzistentni sa principom koji su trebali predstavljati. Pojasnivši da zahtjevi za PMP, koji se tiču karakteristika učinka krajnjeg proizvoda, ne mogu biti uključeni u specifikacije, Komisija je nastavila da tvrdi da će, međutim, biti dozvoljeno uključiti zahtjeve za PMP tamo gdje to ne prouzrokuje “vidljive” efekte na karakteristike krajnjeg proizvoda. Utoliko bolje. Prilično je jasno da usvajanje posebnih PMP može ponekad na “nevidljiv” način uticati na karakter sastava proizvoda (npr. da organski uzgajano povrće bude oslobođeno ostataka pesticida dok povrće koje nije organski proizvedeno može sadržati te ostatke.)

S druge strane, javile su se nejasnoće po pitanju argumenta Komisije koja je željela ilustrovati svoj princip “nevidljivih efekata” tvrdeći da bi bilo dozvoljeno u ugovoru o javnoj nabavci električne energije navesti specifikaciju za nabavku “zelene električne energije” zbog toga što činjenica da se električna energija proizvodi iz obnovljivih izvora energije na neki način “nevidljivo” utiče na karakteristike učinka električne energije koja se na taj način dobiva. Ovo je bilo čudno. Na kraju krajeva, s tačke gledišta potrošnje, električna energija ima ista 43 The Interpretative Communication, stav (1) 2. 44 Ibid.


- 236 -

fizička svojstva bez obzira na to koje se metode koriste pri njenoj proizvodnji. Stoga se postavlja pitanje zašto (znajući da je Komisija toliko naglašavala svoj stav da zahtjevi za PMP mogu biti uključeni u specifikacijama samo ako utiču na fizičke karakteristike ili karakteristike učinka krajnjeg proizvoda) je bilo potrebno da Komisija ide u takve krajnosti da tvrdi da je ipak potrebna specifikacija za proizvodnju električne energije na način koji nije štetan po prirodu.

Odgovor možda leži u činjenici da je u slučaju PreussenElektra45 (slučaju državne pomoći46), prilikom zaključivanja da ta državna mjera nije prekršila član 30. EZ, Sud pravde naglasio47 da

“je korištenje obnovljivih izvora energije za proizvodnju električne energije … korisno za zaštitu okoliša u onoj mjeri u kojoj doprinosi smanjenju emisija stakleničkih gasova koji su među glavnim uzročnicima klimatskih promjena, a na borbu protiv njih su se obavezale Evropska komisija i zemlje članice”.48

Sud je također izrekao da je “povećanje korištenja takvih izvora među prioritetnim ciljevima” koje su Zajednica i njene zemlje članice namjeravale ostvariti u implementaciji svojih obaveza u okviru Okvirne konvencije o klimatskim promjenama UN i Protokola iz Kyota. Osim toga, prilikom izvođenja svog zaključka, Sud se posebno oslonio na princip integracije iz člana 6. EZ.

Izgleda da bi, u kontekstu ovog razmišljanja, bilo zaista vrlo teško za Komisiju da da argumente za tvrdnju da režim nabavki Zajednice nije dozvoljavao ugovornim organima da navedu specifikacije nabavke električne energije iz obnovljivih izvora energije. Kako bi se ova činjenica uzela u obzir (pritom držeći negativan stav prema dozvoljavanju specificiranja PMP koji ne utiču na karakteristike učinka krajnjeg proizvoda), Komisija je morala da izmisli tobožnji argument da se “zelena električna energija” na neki način razlikuje od električne energije proizvedene na drugi način u fazi potrošnje jer ima neke “nevidljive” magične karakteristike nastale prilikom njene proizvodnje. Zapravo, istina je, naravno, da je specifikacija za proizvodnju električne energije iz obnovljivih izvora primjer par excellence specifikacije zahtjeva PMP koja nije povezana sa sastavom, fizičkim karakteristikama ili učinku krajnjeg “proizvoda”. Ako je dozvoljeno navesti specifikaciju za proizvodnju električne energije na način koji nije štetan po prirodu (što bi zaista trebao biti slučaj), to nije zato što električna energija proizvedena na taj način ima neke nevidljive karakteristike učinka koje se odnose na metoda proizvodnje već zato što, suprotno smjernici Komisije, potpuno je dozvoljeno da ugovorni organ navede

45 Slučaj C-379/98, Preussen Elektra AG v. Scheswag AG [2001] ECR I-2099. 46 U kojem je stav Suda bio da odredbe statuta zemlje članice koja je zahtijevala od privatnih elektroprivreda da kupuju električnu energiju proizvedenu u njihovom području iz obnovljivih izvora energije po minimalnim cijenama koje su veće od stvarne ekonomske vrijednosti električne energije, a čije odredbe su rasporedile finansijski teret te aktivnosti između elektroprivreda i privatnih elektroprivreda, što nije predstavljalo nelegalnu državnu pomoć. 47 Stav (72) do (81) presude. 48 Stav (73)


- 237 -

specifikaciju za PMP koje ne utiču na karakteristike učinka krajnjeg proizvoda pod uslovom da su objektivno formulisani i da nisu diskriminatorni. Eksternalije potrošnje u starom režimu Iako se smjernica Komisije posebno ne bavi ovom problematikom, implicitna je u svom pristupu tehničkim specifikacijama da zahtjevi koji se tiču “karakteristika učinka” u fazi potrošnje kupljenih proizvoda, radova ili usluga mogu biti uključeni u specifikacijama bez obzira na to da li da li se razmatrani zahtjevi odnose na troškove koje snosi organ (kao što je energetska efikasnost) ili na eksternalije (kao što je ispuštanje ili štetne imisije). Ovo je u suprotnosti sa stavom Komisije u pogledu kriterija za dodjelu ugovora (o čemu se govori u nastavku). Zahtjevi za PMP u novom režimu Direktiva o javnim nabavkama postavlja nove osnove odredbom koja se odnosi na korištenje okolišnih zahtjeva u tehničkim specifikacijama.49 Izraz “tehnička specifikacija” je opet kritičan. U članu 23. (3)50 se zahtijeva da tehničke specifikacije “budu formulisane” na jedan od četiri moguća načina. Prva opcija se tautološki navodi u članu 23. (3) (a): organi treba da formulišu svoje tehničke specifikacije “pozivajući se na tehničke specifikacije definisane u aneksu VI”51 i na određene tehničke standarde. Definicija koja je navedena u aneksu VI definiše izraz (za ugovore o javnoj nabavci radova) kao

“sveukupnost tehničkih propisa posebno sadržanih u tenderskoj dokumentaciji koji definišu neophodne karakteristike materijala, proizvo-da ili robe, što omogućuje da budu opisani na način koji služi njegovoj svrsi koju je odredio ugovorni organ”.52

U definiciji se dalje navodi

“ove karakteristike uključuju nivo okolišnog učinka, okvir svih zahtjeva (uključujući mogućnost pristupa nesposobnih lica) i procjenu usaglaše-nosti, sigurnost i dimenzije, uključujući procedure koje se odnose na osiguranje kvaliteta, terminologiju, simbole, testiranje i metode testira-nja, pakovanje, označavanje i etiketiranje i procese i metode proizvo-dnje…”53

Na sličan način se definicija tehničkih specifikacija u pogledu ugovora o javnim nabavkama roba ili usluga odnosi na “specifikaciju u dokumentu koji definiše

49 Nova Direktiva o komunalnim nabavkama koristi isti pristup. Pogledati član 34. i aneks XXI Direktive. 50 Odgovarajuća odredba u novoj Direktivi o komunalnim nabavkama je član 34. (3). 51 Odgovarajuća odredba u novoj Direktivi o komunalnim nabavkama je aneks XXI. 52 Aneks XXI, stav (1) (a). Odgovarajuća odredba u novoj Direktivi o komunalnim nabavkama je aneks XXI, stav (1) (b). 53 Ibid.U recitalu 29 se navodi da izrada specifikacija mora biti omogućena u pogledu funkcionalnog učinka i zahtjeva. U recitalu se također navodi da takve specifikacije mogu da se odnose na okolišne karakteristike postavljene u evropskim šemama ili drugim šemama eko-oznaka pod uslovom da su jednako dostupne svim stranama. Odgovarajuća odredba u novoj Direktivi o komunalnim nabavkama je recital 42.


- 238 -

potrebne karakteristike proizvoda ili usluge kao što je nivo kvaliteta, nivo okolišnog učinka, okvir svih zahtjeva, i … procesi i metode proizvodnje…”54

Izraz “okolišna učinkovitost” nije definisana niti u pogledu ugovora o javnim nabavkama radova, niti roba ni usluga.55 Stoga ništa u definiciji otvoreno ne ograničava izraz kao to da se on odnosi samo na nivoe okolišne učinkovitosti proizvoda ili robe u fazi potrošnje. Na sličan način eksplicitno pozivanje na dozvoljenost izrade specifikacije “procesa i metoda proizvodnje” nema nikakve karakteristike koje mogu sugerisati da se PMP mogu specificirati samo kada proizvode posebne fizičke karakteristike ili karakteristike učinkovitosti krajnjeg proizvoda ili robe. Da je namjera bila ograničiti značenja “okolišnog učinka” ili “procesa i metoda proizvodnje”, takva ograničenja bi se lako mogla uključiti. Njihovo odsustvo stoga sugeriše da ne postoji razlog zbog kojeg zahtjevi koji se odnose na nivoe “okolišnog učinka” proizvoda tokom njegovog životnog ciklusa ne mogu biti uključeni u specifikacije ili da ne mogu biti usvojeni zahtjevi koji se odnose na “procese i metode proizvodnje” koji utiču na karakteristike učinkovitosti krajnjeg proizvoda ili usluge.

Stoga se novi režim zaista treba shvatiti kao dozvoljavanje specifikacija tehničkih zahtjeva koji su relevantni za okoliš, a koji se odnose na PMP koji se koriste prilikom proizvodnje robe ili pružanja usluga čak i kada se zahtjev ne odnosi na fizičke karakteristike krajnjeg proizvoda ili njegovog učinka u fazi potrošnje. Međutim, Komisija i dalje ima ograničavajući stav. Ona i dalje tvrdi da su okolišni zahtjevi u specifikacijama dozvoljeni samo ako utiču na neke karakteristike (vidljive ili nevidljive) krajnjeg proizvoda. Dok Komisija na taj način tvrdi da

“u pogledu tehničkih specifikacija … [definicija ‘tehničkih specifikacija’] uključuje nivo okolišnog učinka [i] … procese proizvodnje”.56

ipak smatra da

“ovo implicira da ugovorni organi koji žele da praktikuju “zelenu” kupovinu mogu to uraditi ne samo tako što će definisati krajnji proizvod koji nije štetan po okoliš (npr. energetski efikasno vozilo) već također propisujući određene procese proizvodnje koji nisu štetni po okoliš, čak iako ti procesi ne rezultiraju vidljivim “zelenim” efektom na krajnji proizvod (npr. električna energija proizvedena iz alternativnih izvora energije nije vidljivo drugačija od električne energije dobivene iz fosilnih izvora energije)”.57

54 Aneks VI, stav (1) (b). Odgovarajuća odredba u novoj Direktivi o komunalnim nabavkama je aneks XXI, stav (1) (a). 55 Sasvim očekivano, međutim, u drugoj odredbi Direktive o javnim nabavkama, član 23. (8) se navodi da “osim ako nisu opravdane predmetom ugovora, tehničke specifikacije se ne odnose na specifičnu vrstu ili izvor ili specifični proces ili na trade mark, patente, vrste ili specifično porijeklo ili proizvodnju sa efektom favorizovanja ili eliminisanja određenih proizvoda.” Ova odredba ima za svrhu zabranu specifikacije procesa svojine ili tehnologije i posebna je manifestacija pravila protiv diskriminacije. Ona u principu generalno ne ograničava mogućnost specifikacije zahtjeva za PMP koji su relevantni za okoliš. 56 In Europa – Environment – The Greening of Public Procurement (http://europa.eu.int/comm/environment/gpp/practice.htm) 57 Ibid.


- 239 -

Također navodi da

“naravno, ako se zahtijevaju specifične metode proizvodnje, one će biti relevantne za proizvod koji se kupuje. Ovo isključuje npr. mogućnost da se od potencijalnih ponuđača traži da koriste električnu energiju proizvedenu iz obnovljivih izvora energije u procesu proizvodnje. Zaista nije moguće razlikovati električnu energiju koja se koristi u procesu proizvodnje od one koja se koristi za cjelokupni rad kompanije; stoga se takva specifikacija ne smatra direktno relevantnom za kupljeni proizvod. S druge strane, moguće je tražiti od potencijalnih ponuđača da primjene npr. metode proizvodnje koji rezultiraju energetskom efikasnošću proizvoda koji će biti kupljen”.58

Osim što nije u gramatičkom pogledu najsretnije rješenje, ovaj pasus je takoreći beznadežan. Komisija je toliko posvećena svojoj ideološkoj opredijeljenosti za zabranu specifikacija zahtjeva PMP-a koji se odnose na eksternalije proizvodnje, da želi da ignoriše jezik i ključne odredbe same Direktive, da ignoriše pouke ranije jurisprudencije i da stvara sve veću konfuziju nadograđujući svoje već previše rašireno poimanje “nevidljivih” efekata novog zahtjeva (koje se pojavilo niotkuda) da okolišni zahtjevi moraju da se “direktno odnose na kupljeni proizvod”.

Da bi se pokazalo koliko je slabo razmišljanje Komisije o ovome, dobro bi bilo “otkrivati” ga korak po korak. U prethodno navedenom stavu, Komisija implicitno ponovo navodi (vjerovatno u kontekstu sporazuma o snabdijevanju električnom energijom) svoj bizarni argument da je električna energija dobivena iz obnovljivih izvora nekako nevidljivo drugačija u pogledu karakteristika potrošnje od električne energije dobivene iz drugih izvora. Zapravo, kao što je već rečeno, zahtjev za električnom energijom iz obnovljivih izvora je zahtjev par excellance koji se odnosi na fazu proizvodnje koja ne utiče na karakteristike učinkovitosti prilikom korištenja kupljene električne energije. Pogotovo zato što (kao što Komisija tvrdi u jednom od prethodno navedenih stavova) ne postoji razlika između električne energije iz obnovljivih i neobnovljivih izvora u fazi potrošnje.

Osim toga, u prethodno navedenom stavu Komisije se nalazi jedan uočljiv non sequitur. Čak iako se prihvati tvrdnja Komisije da ako se PMP trebaju specificirati, oni “su relevantni za kupljeni proizvod”, to ne opravdava sljedeću izjavu u kojoj stoji da će to spriječiti ugovorni organ da prilikom kupovine proizvoda specificira da električna energija koja će se koristiti u proizvodnji mora biti proizvedena iz obnovljivih izvora energije. Suprotno tvrdnji Komisije, nema razloga da se on smatra “relevantnim” za krajnji proizvod. Sigurno je da Komisija sama ne daje nijedan razlog. Takav zahtjev uistinu jeste “relevantan” za kupovinu gotovog proizvoda jer se odnosi na samu proizvodnju. Ne treba zaboraviti da je predmet ugovora nabavka proizvoda, a proizvodnja je inherentni dio procesa nabavke. Možda je i sama Komisija nesigurna po pitanju svog stava o ovome jer nastoji ojačati svoj argument pozivajući se na zahtjev “direktne relevantnosti”, govoreći da se zahtjev za korištenje zelene

58 Ibid.


- 240 -

električne energije u proizvodnji proizvoda koji se nabavljaju “ne može smatrati direktno relevantnim za (sic) kupljeni proizvod”. Prvo pitanje koje se ovdje postavlja je odakle je potekao ovaj zahtjev za “direktnu relevantnost”. On se ne opravdava ni u Direktivi niti u jurisprudenciji. Izgleda kao da komisija izmišlja stvari sa razvojem situacije.

Na kraju, u ovoj konfuziji površinskog razmišljanja, Komisija je dodala još nešto. Ona implicitno tvrdi (u trećem stavu) da ugovorni organ ni na koji način neće biti u poziciji da zna da li je električna energija, koja je korištena za proizvodnju željenog proizvoda, dobivena iz obnovljivih izvora energije; ona također tvrdi da je to na neki način zakonski sprječava da specificira korištenje električne energije u procesu proizvodnje. Ovo je nov i poseban pristup. Tehničke specifikacije se koriste da definišu zahtjeve ugovornih organa. One postaju za ugovarača obavezujuće po ugovoru. Komisija pretpostavlja mogućnost kršenja ugovora i na osnovu tog pretpostavljenog kršenja ugovora, nameće pravno ograničenje na slobodu ugovarača da postavi svoje sopstvene uslove. Međutim, nema razloga da stvarna interpretacija Direktive zavisi od toga. Također se može pretpostaviti da će ugovarači zaista poštovati svoje ugovore i, ako bude navedeno u specifikaciji, zaista koristiti električnu energiju iz obnovljivih izvora.

Uistinu, interpretacija nove Direktive od strane Komisije se naravno ne može pravno odrediti. Kao i u slučaju ranijih pretjerano restriktivnih interpretacija mogućnosti zelenih nabavki59 od strane Komisije, Sud pravde daje krajnju interpretaciju zakona. Za očekivati je da će, prilikom interpretiranja, Sud odbiti sumnjive interpretacije Komisije i prihvatiti da je (u zavisnosti od principa nediskriminacije i transparentnosti) na ugovornim organima da tačno odrede šta žele da kupe i da, u pogledu okoliša, ova sloboda odlučivanja podrazumijeva specifikaciju zahtjeva vezanih za PMP koji ne utiču na karakteristike učinkovitosti razmatranog proizvoda. Postoji šest razloga zbog kojih bi Sud trebao doći do ovog zaključka.

Prvi je da bi takva interpretacija bila konzistentna sa okolišnim pristupom Integrisane politike proizvoda koji se odnosi na “cjelokupni životni ciklus” i da bi na najvjerodostojniji način implementirala princip integracije u članu 6. EZ.

Drugi je da bi takva interpretacija omogućila specifikaciju za korištenje zelene električne energije, drveta ili drvne sječke iz okolišno gazdovanih šuma ili recikliranog ili ponovo korištenog stakla ili drugih materijala bez umišljanja da takvi zahtjevi za proizvodnju stvaraju “nevidljive” karakteristike krajnjih proizvoda kao takvih.

Treći je, kao što smo vidjeli, da izrazi korišteni u aneksu VI Direktive nisu nikako kvalifikovani.60 Da je namjera bila ograničiti mogućnost specifikacije PMP samo na one slučajeve u kojima PMP utiču na karakteristike učinkovitosti krajnjeg proizvoda, to bi bilo prilično lako uraditi.

59 Za koje u nastavku možete saznati više detalja u kontekstu okolišnih kriterija za dodjelu ugovora. 60 Niti su odgovarajući izrazi u aneksu XXI nove Direktive o komunalnim uslugama


- 241 -

Četvrti je da član 23. i aneks VI61 Direktive o javnim nabavkama mora biti pročitan zajedno sa recitalima, a posebno sa recitalom 1 i 29.62 Recital 29 je možda posebno važan. Prilikom pozivanja na specifikaciju ugovora prema “karakteristikama funkcionalne učinkovitosti”, u recitalu 29 se ne navodi da je obavezno da su specifikacije definisane prema tim karakteristikama. Još i manje se u njemu navodi da se trebaju definisati isključivo prema tim karakteristikama. Umjesto toga, u njemu se navodi da potreba da ugovori o javnim nabavkama budu otvoreni prema konkurenciji zahtjeva da organima bude dozvoljeno da koriste takve specifikacije. Konkretno, citat glasi da pošto “tehničke specifikacije moraju omogućavati postupku javne nabavke da bude otvoren prema konkurenciji … mora biti omogućena izrada tehničkih specifi-kacija u pogledu karakteristika funkcionalnog učinka”.63 Činjenica da recital 29 dozvoljava ali i ne zahtijeva da specifikacije budu definisane u pogledu karakteristika funkcionalnog učinka sugeriše da nema razloga zašto specifikacije koje se odnose na kupljeni proizvod, a koje ne utiču na funkcionalnu učinkovitost (kao što su zahtjevi PMP koje ne utiču na fizičke karakteristike krajnjeg proizvoda) ne mogu biti uključene u specifikacijama. U recitalu 29 zaista postoji još jedna odredba koja pojašnjava da mogućnost organa da specificira PMP nije ograničena kako Komisija tvrdi da jeste.

“ugovorni organi koji žele da definišu okolišne zahtjeve za tehničku specifikaciju datog proizvoda mogu postaviti okolišne karakteristike, kao što je dana metoda proizvodnje i/ili specifični okolišni efekti grupe proizvoda ili usluga”.

Važno je napomenuti da se ovaj stav odnosi na metode proizvodnje kao primjer “okolišnih karakteristika” proizvoda za koji je urađena specifikacija. Drugim riječima, metode proizvodnje se same smatraju dijelom okolišnih karakteristika krajnjeg proizvoda. Ovo se prilično razlikuje od pretpostavke koja naglašava interpretaciju Komisije koja glasi da je metoda proizvodnje relevantna samo ako prouzrokuje dodatne fizičke karakteristike ili karakte-ristike učinka samog krajnjeg proizvoda.

Također je važno imati na umu da se recitalom 1 Direktive o javnim nabavkama potpuno pojašnjava da je, barem kada su u pitanju zelene nabavke, Direktiva “zasnovana na jurisprudenciji Suda pravde, posebno jurisprudenciji o kriterijima za dodjelu ugovora…”64 Kao što ćemo vidjeti, jurisprudencijom je dozvoljeno da, kada je ugovor dodijeljen na osnovu “ekonomski najpovoljnije ponude”, kriteriji o dodjeli ugovora se u principu mogu usvojiti u odnosu na eksternalije potrošnje (emisije polutanata iz autobusa kao u slučaju Concordia Bus Finland65 ili na zahtjeve za PMP koji ne utiču na karakteristike učinka razmatranog “proizvoda” (kriterij koji se odnosi na nabavku električne energije dobivene iz obnovljivih izvora energije je u principu

61 Odgovarajuće odredbe nove Direktive o komunalnim uslugama su član 34. i aneks XXI. 62 Nova Direktiva o komunalnim uslugama sadrži odgovarajuću odredbu u recitalima 1 i 42. 63 S naglaskom. Recital 42 nove Direktive o komunalnim uslugama je napisan isti način. 64 Odgovarajuća odredba u novoj Direktivi o komunalnim uslugama je recital 1. 65 Slučaj C-513/99, Concordia Bus Finland Oy AB v. Helsingin Kaupunki [2002] ECR I-7123


- 242 -

prihvaćen na Sudu u slučaju Wienstrom66). U tim slučajevima su prihvaćeni takvi kriteriji kao “povezani sa predmetom ugovora”. U svjetlu ovoga je zaista neprihvatljivo ako zahtjevi koji se odnose na takve faktore ne mogu također biti uključeni u tehničke specifikacije, pošto je sama svrha specifikacija definisanje predmeta ugovora.67

Peti je da smo vidjeli da recital 2968 omogućava ugovornom organu da definiše svoje zahtjeve pozivajući se na “okolišne karakteristike” razmatranog proizvoda. Ove riječi nisu nikako kvalifikovane. Njihovo značenje je, međutim, pojašnjeno činjenicom da se iste riječi koriste na svakom drugom mjestu u Direktivi, naime u članu 53. (1) (a)69 koji navodi primjere različitih faktora koje ugovorni organ može uključiti u svojim kriterijima za dodjelu ugovora kada dodjeljuju ugovor na osnovu “ekonomski najpovoljnije ponude”. Način na koji su izrazi u toj odredbi korišteni sugeriše da oni zaista imaju značenje koje je šire od samih karakteristika učinka. To je zato što se član 53. (1) (a) odnosi na, u kontekstu kriterija za dodjelu, na korištenje “različitih kriterija povezanih sa predmetom razmatranog ugovora o javnoj nabavci, na primjer, kvaliteta, cijene, tehničke karakteristike, estetskih i funkcionalnih karakteristika, okolišnih karakteristika, tekućih troškova, ekonomičnosti, usluga nakon prodaje, i tehničke pomoći…”. Tako su “okolišne karakteristike” navedene uz “funkciona-lne karakteristike”, “tekuće troškove” i “ekonomičnost”. Stoga izgleda da koncept “okolišnih karakteristika” u članu 53.70 nije podudaran sa konceptom

“funkcionalnih karakteristika”, “tekućih troškova” i “ekonomičnošću”. Pošto ova tri termina predstavljaju sve karakteristike okolišnog učinka, termin “okolišne karakteristike” mora obuhvatiti one okolišne karakteristike koje se ne odnose na učinkovitost. Inače on ne bi obuhvatio ništa više u okviru liste primjera dozvoljenih kriterija za dodjelu ugovora. Pod uslovom da je ovo tačna tvrdnja, i pod pretpostavkom da se izraz “okolišne karakteristike” koristi u istom značenju kao u recital 2971 u pogledu definicije “tehničke specifikacije”, ovo bi značilo da tehničke specifikacije zaista mogu uključivati okolišne karakteristike koje se ne odnose na učinkovitost tj. na “funkcionalne karakteristike”, “tekuće troškove” i “ekonomičnost”. U tom slučaju, recital 29 sadrži još jedan jak razlog zašto se Direktiva mora shvatiti kao potvrda toga da zahtjevi za PMP koji ne utiču na karakteristike proizvoda u fazi potrošnje mogu zaista biti uključeni u specifikacijama.

Na kraju ne treba zanemariti činjenicu da je izrada tehničkih specifikacija u odnosu na “tehničku specifikaciju” definisanu aneksom VI72 samo jedan od velikog broja mogućih pristupa navedenih u Direktivi.73 Iako, kao što smo

66 Slučaj C-448/01, EVN AG v. Austria [2004] 1 CMLR 22. 67 Pogledati npr. Recital 46, treći stav Direktive o javnim nabavkama, u kojem se navodi da definicija uslova za dodjelu ugovora “zavisi od predmeta ugovora… definisanog u tehničkoj specifikaciji” i može se odnositi na okolišne zahtjeve “kako je navedeno u specifikaciji.” 68 Što odgovara Recitalu 42 nove Direktive o komunalnim nabavkama. 69 Što odgovara članu 55. (1) (a) nove Direktive o komunalnim nabavkama 70 Što odgovara članu 55. nove Direktive o komunalnim nabavkama 71 Što odgovara Recitalu 42 nove Direktive o komunalnim nabavkama 72 Aneks XXI nove Direktive o komunalnim nabavkama 73 Nova Direktiva o komunalnim nabavkama je koristila isti pristup. Pogledati član 42. (3) (a) – (d) te Direktive.


- 243 -

vidjeli, član 23. (3) (a) dozvoljava izradu tehničke specifikacije na toj osnovi, također su navedene najmanje tri alternativne metode. Tako da tehnička specifikacija može biti izrađena prema definiciji u aneksu VI “ili u pogledu učinkovitosti funkcionalnih zahtjeva”74 (u kojem slučaju “drugi način može uključivati okolišne karakteristike”)75 “ili u pogledu učinkovitosti funkcionalnih zahtjeva…, u odnosu na “specifikaciju definisanu u članu VI”,76 “ili u odnosu na specifikaciju [kao što je definisano u aneksu VI] za određene karakteristike, i u odnosu na učinkovitost funkcionalnih zahtjeva… za ostale karakteristike”. Činjenica da se prilikom uspostavljanja ovih alternativa Direktiva odnosi na propisivanje “učinkovitosti funkcionalnih zahtjeva” suprotno formulaciji specifikacije kako je definisano u aneksu sugeriše da dvije alternative predstavljaju dvije različite metode. Zato se navodi da je ugovornom organu dozvoljeno da prednost da jednom pristupu u odnosu na drugi77 ili da koristi dva pristupa zajedno.78 Imajući u vidu da Direktiva jasno uzima u obzir da se izrada tehničke specifikacije “u pogledu učinkovitosti funkcionalnih zahtjeva” razlikuje od izrade specifikacije kako je definisano u aneksu VI, nema razloga pretpostavljati da druga metoda dozvoljava samo uključivanje zahtjeva (okolišnih ili drugih) koji utiču na učinkovitost ili funkcionalnost kupljenog proizvoda (zahtjevi kao što su zahtjevi za PMP koji ne utiču na učinkovitost proizvoda). Da to nije tako, razlika uočena u Direktivi između specifikacije na osnovu “učinkovitosti funkcionalnih zahtjeva” i specifikacije definisane u aneksu VI bi bila besmislena. Isključivanje ponuđača Režim nabavki omogućava ugovornim organima da isključe ponuđače iz tendera zbog određenih navedenih razloga. Kod “zelenih nabavki” su posebno relevantne dvije skupine razloga; naime (i) tehnički kapacitet dobavljača/ ugovarača; i (ii) istorijat njegovog lošeg poslovanja ili umiješanosti u kriminal u vezi sa okolišem.

74 Član 23. (3) (b), s naglaskom. 75 Pod uslovm da su one dovoljno precizne da omoguće ponuđačima da odrede predmet ugovora i omoguće ugovornim organima dodjelu ugovora; “Član 23. (3) (b), Član 23. (6) osim toga navodi i to da gdje ugovorni organi postave okolišne karakteristike u pogledu učinkovitosti funkcionalnih zahtjeva (kao što je to navedeno u članu 23. (3) (b), oni mogu koristiti detaljne specifikacije ili, ako je potrebno, njihove dijelove kao što je definisano evropskim, (multi) nacionalnim ili drugim eko-oznakama” pod uslovom da poštuju određene navedene uslove koji se tiču osiguranja pristupa svih ponuđača. 76 Član 23. (3) (c), s naglaskom 77 Kao u članu 23. (3) (a) ili (b). 78 Kao u članu 23. (3) (c) ili (d).


- 244 -

Okolišni tehnički kapacitet U okviru starog režima ugovora o javnim nabavkama, ponuđači se mogu isključiti na osnovu nedostatka “ekonomskog, finansijskog i tehničkog kapaciteta”.79 Iako stare direktive nisu sadržale nijednu odredbu koja je bila otvoreno povezana sa okolišnom ekspertizom, čak je Evropska komisija prihvatila to da okolišni faktori mogu biti uključeni u kriterije za isključivanje ponuđača kada je to potrebno za specifični ugovor. Osim toga, Komisija je prihvatila da je takav način okolišnog upravljanja i sistem revizije dozvoljen kao sredstvo dokaza tog kapaciteta pod uslovom da ostala sredstva za dokaz nisu bila isključena na način koji može diskriminisati neke ugovarače. Tako je registracija firme u okviru sistema EMAS mogla biti prihvaćena kao sredstvo dokaza okolišnog kapaciteta (gdje je to bilo relevantno za sposobnost ugovorača za izvršenje ugovora) pod uslovom da organ nije isključio alternativna sredstva dokazivanja.

Direktiva o javnim nabavkama treba biti pozdravljena zato što ona sada otvoreno potvrđuje stepen do kojeg se dokaz o okolišnom tehničkom kapacitetu može zahtijevati. Tako se u recitalu 4480 navodi da

“u odgovarajućim slučajevima, u kojima priroda radova i/ili usluga opravdava primjenu mjera ili planova okolišnog upravljanja tokom perioda izvršenja ugovora o javnoj nabavci, primjena tih mjera ili planova se može zahtijevati. Mjere ili planovi okolišnog upravljanja, nezavisno od toga da li su registrovane kao instrumenti Zajednice kao što je Propis (EC) br. 761/2001 (EMAS), mogu pokazati da privredni subjekt posjeduje tehnički kapacitet za izvršenje ugovora”.81

Na sličan način se u članu 48. (2) (f)82 navodi da kada je u pitanju dokaz o “tehničkoj sposobnosti” ugovarača, ugovorni organ može zahtijevati (u pogledu “ugovora o javnim nabavkama radova i usluga, [ali] samo u odgovarajućim slučajevima”) “dokaz da će ekonomski subjekt moći primjenjivati mjere okolišnog upravljanja tokom perioda izvršenja ugovora”. Osim toga, u Direktivi o javnim nabavkama se navodi da ako za ove svrhe ugovorni organ zahtijeva izradu certifikata, koje su izradila nezavisna tijela, koji potvrđuju usaglašenost sa okolišnim standardima, on može (zapravo mora) uzeti u obzir specifične šeme certificiranja uključujući EMAS.83

79 Za komunalne usluge u starom režimu je bilo dozvoljeno postavljanje posebnih kriterija za kvalifikaciju i isključivanje (što je, naravno, moglo uključivati kriterije koji se odnose na tehnički kapacitet) ako su to bili “objektivni kriteriji”. Nova Direktiva o nabavci komunalnih usluga i dalje primjenjuje ovaj pristup; pogledati recitale 50 i 51 i članove 53. i 54. 80 Odgovarajuća odredba nove Direktive o komunalnoj nabavci je Recital 53 81 U recitalu 44 Direktive o javnim nabavkama i članu 53. nove Direktive o komunalnoj nabavci se također navodi da “…opis mjera koje primjenjuju privredni subjekti kako bi osigurali isti nivo okolišne zaštite treba biti prihvaćen kao alternativa za planove za registraciju okolišnog upravljanja kao forme dokaza”. 82 Odgovarajuća odredba nove Direktive o komunalnoj nabavci je član 52. (3). 83 U članu 50. se navodi da u takvim okolnostima organ mora da se pozove na “plan eko-upravljanja i revizije (EMAS) Zajednice ili na standarde okolišnog upravljanja na osnovu relevantnih evropskih i međunarodnih standarda koje su certificirala tijela koja se pridržavaju zakona Zajednice ili relevantnih evropskih ili međunarodnih standarda certificiranja. Oni će priznavati ekvivalentne certifikate tijela koja


- 245 -

Krivično djelo ili loše poslovanje u oblasti okoliša Stare direktive su dozvoljavale isključenje ponuđača koji su optuženi za vrlo loše poslovanje ili krivično djelo tokom poslovanja. To u principu uključuje krivično djelo u oblasti okoliša ili loše poslovanje iako nisu konkretno spomenuti.84 Međutim, Direktiva o javnim nabavkama koristi potencijalno restriktivniji pristup.85 To je zato što prilikom navođenja da ponuđač može biti isključen zbog optužbe za loše poslovanje86 ili vrlo loše poslovanje87, to uključuje novu odredbu koja može ograničiti primjenu ovih principa u pogledu krivičnog djela ili lošeg poslovanja u oblasti okoliša. U recitalu 4388 se navodi

“…ako državni zakon sadrži odredbe u ovu svrhu, neusaglašenost sa okolišnim zakonodavstvom … koji je predmet konačne presude ili odluke koja ima isti efekat se može smatrati prekršajem u pogledu poslovanja privrednog subjekta ili ozbiljnim krivičnim djelom”.89

Tako su nove direktive možda više restriktivne nego što je bio stari režim u smislu da ograničavaju mogućnost ugovornog organa da isključe ugovarače zbog prekršaja okolišnog zakonodavstva do slučajeva kada se po samom državnom zakonu takav prekršaj smatra krivičnim djelom u poslovanju razmatranog ugovarača. Kriteriji za dodjelu ugovora Nakon isključenja neodgovarajućih ponuđača i nakon isključenja onih ponuđača čije karakteristike upućuju na isključenje prema pravilima o isključenju koja su postavljena u Direktivi, ugovorni organ zatim dodjeljuje ugovor ponuđaču čija ponuda je bila najbolja i koja je ocijenjena u skladu sa kriterijima o dodjeli ugovora navedenim u pozivu na tender. Direktivom o dodjeli ugovora o javnim nabavkama se zahtijeva da regulirani ugovori moraju biti dodijeljeni ili na osnovu “najniže cijene” ili na osnovu “ekonomski najpovoljnije ponude”.90 Ako je najniža cijena navedeni kriterij, onda nema svrhe uzimati u razmatranje okolišne faktore u fazi dodjele ugovora. Ako se ugovorni organ odlučio za “ekonomski najpovoljniju” ponudu, onda postoji više opcija. Međutim, Komisija je uvijek zauzimala restriktivan stav o ovoj opciji. Dugo je smatrala da okolišni faktori mogu biti uzeti u obzir samo kod dodjele ugovora na osnovu “ekonomski najpovoljnije ponude” ako je razmatrani kriterij

su osnovana u drugim zemljama članicama. Oni će također prihvatiti ostale dokaze ekvivalentnih mjera okolišnog upravljanja privrednih subjekata.” 84 Pogledati Peter Kunzlik, “Environmental Issues in International Procurement” in S. Arrowsmith and A. Davies (eds.) Public Procurement: Global Revolution, (Kluwer, London, 1998) str. 199 – 217; 85 Također usvojeno u novoj Direktivi o komunalnoj nabavci. 86 Ponuđač može biti isključen ako je “osuđen za bilo kakav prekršaj u pogledu svog poslovanja presudom koja ima snagu res judicata u skladu sa pravnim odredbama države”; član 45. (2) (c). 87 Ponuđač može biti isključen ako je “optužen za ozbiljan prekršaj dokazan na način koji ugovorni organ može pokazati”; član 45. (2) (d). 88 Isti pristup se primjenjuje u recitalu 54 nove Direktive o komunalnoj nabavci. 89 S naglaskom. 90 Isti pristup se, naravno, primjenjuje i u Direktivi o komunalnoj nabavci.


- 246 -

(i) obezbijedio ekonomsku prednost; (ii) specifičan za razmatrane radove, robe ili usluge, (iii) obezbijedio direktnu korist za ugovorni organ. Po mišljenju Komisije kriteriji za dodjelu ugovore se ne mogu odnositi i na proizvodnju i na eksternalije potrošnje pošto bi takvi kriteriji ne bi obezbijedili nikakvu ekonomsku korist za ugovorni organ. Napomene radi, Komisija je unijela restrikcije u tekst starih direktiva što nije bilo ni nalik zakonodavstvu i što je predstavljalo ismijavanje principa integracije, cijelog ciklusa okolišnih uticaja i samog koncepta korištenja javnih nabavki za podsticanje razvoja novih okolišno prihvatljivih proizvoda i promjena oblika zahtjeva.

Stav Komisije je testiran i ocijenjen kao nepotpun na Sudu pravde. Relevantni slučaj, Concordia Bus Finland,91 se ticao stare Direktive o dodjeli ugovora o javnim nabavkama usluga. U ovom slučaju, grad Helsinki je želio dodijeliti ugovor za nabavku usluga transporta i prilikom dodjele ugovora se odlučio za “ekonomski najpovoljniju ponudu”. Želio je da uzme u obzir, kao kriterij za dodjelu ugovora, koncentraciju azotnog oksida i emisiju buke vozila potencijalnih ugovarača i radio to na način da dodjeli veći broj bodova onim ponuđačima koji su imali emisije ispod navedenih veličina. Problem je taj što su navodili eksternalije tj. nisu ponudili direktnu ekonomsku dobit ugovornom organu. Stoga, prema mišljenju Komisije ti kriteriji nisu bili dozvoljeni. Naravno, treba samo na kratko razmisliti o tome koliko je neodrživ ovaj stav o mogućnosti korištenja nabavki kao sredstva razvoja gradskog okoliša. Ako su “zelene nabavke” ikada pravno primjenjivane, to je zasigurno bilo u slučaju kao ovaj. Osim toga, da je mišljenje Komisije bilo presudno, bez sumnje bi izazvalo destruktivnu političku reakciju. Neprihvatljiva je ideja da “Brisel” može forsirati grad da kupi usluge transporta, a da pri tom nije u mogućnosti da uzme u obzir zagađenje koje mogu prouzrokovati autobusi ponuđača, pogotovo u jednoj zemlji koja ima takvu svijest o okolišu kao što je Finska. Mnogi bi to smatrali kontriranjem opšte prihvaćenim okolišnim vrijednostima i konceptima lokalne autonomije i odgovarajuće supsidijarnosti.

Na svu sreću, Sud pravde je zauzeo mudriji stav. On je smatrao da kriteriji za zaštitu okoliša, koji nisu čisto ekonomske naravi, mogu biti kriteriji za dodjelu ugovora kada se primjenjuje princip “ekonomski najpovoljnije ponude”, ali ti kriteriji moraju (i) biti povezani sa predmetom ugovora; (ii) ne mogu dati ugovornom organi neograničenu slobodu izbora po pitanju nagrade; (iii) biti primijenjeni u skladu sa primjenjivim proceduralnim pravilima Direktive; i (iv) biti u skladu sa osnovnim principima Zakona Zajednice (posebno po pitanju nediskriminacije). Sud je smatrao da je cjelokupni zadatak sa kojim se suočava ugovorni organ – dodjela ugovora na osnovu “ekonomski najpovoljnije ponude” - zapravo bio ocjena komparativne vrijednosti konkurentskih ponuda ali je smatrao da je ugovornom organu dato da to učini iz svoje sopstvene perspektive (tj. da procijeni “vrijednost” konkurentnih ponuda) tako da uzme u obzir faktore, kao što je zaštita okoliša što ne obuhvata čisto ekonomsku korist. Jasno je da bi kriteriji koje je prihvatio grad Helsinki zadovoljili uslove (i) – (iii) koji su prihvatljivi jer razmatrane emisije su jasno “povezane” sa pružanjem usluga transporta koje su predmet ugovora pošto bi se one pojavile prilikom 91 Supra.


- 247 -

pružanja ovih usluga i zato što su granične vrijednosti emisija i pravila mjerenja navedeni u ugovornoj dokumentaciji na taj način isključujući mogućnost neograničene slobode izbora.

Presuda Suda u ovom slučaju je bila značajan događaj za zelene nabavke. U njoj je navodi da specifikacije mogu obuhvatiti zahtjeve koji se odnose na eksternalije. Međutim, važno je uočiti granice slučaja. Ona se odnosi na kriterije dodjele povezane sa zagađenjem koje bi prouzrokovalo izvršenje ugovora i procesi u toku faze potrošnje (tj. odnosi se na eksternalije potrošnje). Međutim, u slučaju se ne razmatra pitanje da li kriteriji za dodjelu ugovora mogu uzeti u obzir eksternalije proizvodnje tj. kriteriji koji se odnose na štetu u okolišu prouzrokovanu PMP čiji troškovi nisu uključeni u troškove kupca i koji ne utiču na karakteristike učinkovitosti proizvoda ili usluga koji se nabavljaju.

Međutim, pitanje je postavljeno kasnije u slučaju Wienstrom Case92, slučaju koji se dovoljno adekvatno bavio “zelenom električnom energijom”. U ovom slučaju ugovorni organ je želio dodijeliti ugovor za nabavku električne energije i želio sklopiti ugovor sa dobavljačem koji je mogao nabaviti električnu energiju proizvedenu iz obnovljivih izvora energije. Želio je to postići primjenom “ekonomski najpovoljnijih” kriterija za dodjelu ugovora prema kojima bi ocjena ugovora zavisila od neto cijene po kilovatu električne energije koja će biti dostavljena (s tim da ovaj faktor nosi 55% vrijednosti) i mogućnosti ponuđača da dostave električnu energiju iz obnovljivih izvora energije (s tim da ovaj faktor nosi 45% vrijednosti). Ovaj kriterij koji se odnosi na “energiju iz obnovljivih izvora” je, međutim, bio nesvakidašnji u smislu da nije zahtijevao da sva ili dio električne energije koji se treba dostaviti ugovornom organu treba biti proizveden iz obnovljivih izvora energije. Umjesto toga, zahtijevao je da ugovarač može dostaviti veću godišnju količinu električne energije iz obnovljivih izvora nego što iznosi približna godišnja potrošnja ugovornog organa. Drugim riječima, to da li će kriterij zadovoljiti bilo koji od ponuđača ne bi zavisilo od mogućnosti dostave električne energije iz obnovljivih izvora ugovornom organu već od mogućnosti dostave te električne energije trećim stranama. Prilikom razmatranja zakonitosti takvog kriterija, Sud pravde je potvrdio da vrijednost od 45% za korištenje energije iz obnovljivih izvora u proizvodnji električne energije koju treba dostaviti predstavlja dozvoljen kriterij, ali je zaključio da stvarni kriterij u ovom slučaju nije bio zakonit zato što (i) nije navodio relevantni referentni period tokom kojeg treba donijeti presudu o relevantnom kapacitetu (i na taj način nije bio dovoljno jasan i transparentan što je ugovornom organu davalo neograničenu slobodu izbora); i zato što (ii) razmatrani kriterij nije bio povezan sa predmetom ugovora kako je zahtijevano u slučaju Concordia Bus Finland (pošto se to nije odnosilo na električnu energiju koju je trebalo dostaviti ugovornom organu u okviru ugovora već na omjer dobavljačeve ukupne proizvodnje električne energije iz obnovljivih izvora koji premašuje procijenjene potrebe ugovornog organa tj. na kapacitet ponuđača da obezbijedi električnu energiju trećim stranama).

92 Supra.


- 248 -

Odluka u ovom slučaju je prihvaćena sa oduševljenjem. Nije iznenađujuće što je Sud odbio da prihvati činjenicu da je ugovornom organu dozvoljeno da primjenjuje kriterije za dodjelu ugovora koji se odnose na način poslovanja ili proizvodnju proizvoda ponuđača nezavisno od razmatranog ugovora. S druge strane, slučaj je značajan koji u principu potvrđuje dozvoljenost specifikacije zahtjeva za PMP kao što je proizvodnja električne energije kada ti zahtjevi ne bi uticali na karakteristike učinkovitosti električne energije u fazi potrošnje. Pošto je situacija takva, u principu nema razloga zašto kriteriji za dodjelu ugovora koji se odnose na druge vrste PMP koji ne utiču na karakteristike krajnjeg proizvoda u fazi potrošnje ne bi također bili usvojeni od strane ugovornih organa pod uslovom da su dovoljno jasno definisani. Tako kriteriji koji se odnose na nabavku drveta ili drvne sječke iz drveća koje je raslo u održivo gazdovanoj šumi trebaju biti dozvoljeni ako su definisani dovoljno precizno. Takođe bi trebali biti dozvoljeni kriteriji koji favoriziraju proizvode koji su napravljeni od recikliranog ili korištenog materijala ili kriteriji koji uključuju procese proizvodnje ili žetve, koji izbjegavaju navedene nepovoljne uticaje po okoliš i i po životinjski svijet, npr. nabavka ribljih proizvoda koji su napravljeni od riba koje su uzgajane koristeći tehnike povoljne po delfine i kornjače.

Ovim se, naravno, nije htjelo reći da je slučaj Wienstrom Case riješio svaki problem ugovornih organa koji su željeli usvojiti kriterije “zelenih nabavki”. Još uvijek se mora pažljivo postupati kad je u pitanju izrada dovoljno jasnih kriterija da bi se postigla transparentnost i izbjegla neograničena sloboda izbora ugovornog organa. Na sličan način će slučajevi morati biti razriješeni čime će biti potvrđeno da su posebni kriteriji na neki način diskriminatorni prema određenim potencijalnim dobavljačima ili kategorijama dobavljača. Ovo se treba rješavati za svaki slučaj pojedinačno. Ali sada je barem poenta principa identifikovana: ugovornim organima je (pod uslovom da se pridržavaju uslova slučaja Concordia Bus Finland) dozvoljeno da primjenjuju kriterije za dodjelu ugovora koji se odnose na PMP koji nisu povezani sa proizvodom.

Kao što smo vidjeli, otvoreno se tvrdi da je Direktiva o dodjeli ugovora o javnim nabavkama “zasnovana” na nedavnoj jurisprudenciji koji se odnosi na kriterije za dodjelu ugovora.93 Ona na adekvatan način predstavlja studiju uspostavljenu u slučaju Concordia Bus Finland i Wienstrom. Stoga se u njoj otvoreno navodi da kriteriji za dodjelu ugovora, primijenjeni prilikom dodjele ugovora na osnovu “ekonomski najpovoljnije ponude”, mogu obuhvatati kriterij koji se odnosi na “zadovoljavanje potreba javnosti u oblasti okoliša i/ili društva” pod uslovom da (odredba direktno preuzeta iz principa slučaja Concordia Bus Finland) su kriteriji povezani sa predmetom ugovora, ne daju neograničenu slobodu izbora ugovornom organu i otvoreno su navedeni u ugovornoj dokumentaciji/obavještenju o ugovoru.94 Kao što je već napomenuto, u članu 53. (1) (a)95 se navodi da prilikom primjene ove osnove za dodjelu ugovora, mogu se primijeniti različiti kriteriji povezani sa predmetom razmatranog ugovora o javnim nabavkama, na primjer, “kvalitet, cijena, tehničke

93 Recital 1. Ista rečenica se nalazi u recital 1. nove Direktive o komunalnim nabavkama. 94 Recital 1. 95 Odgovarajuća odredba u novoj Direktivi o komunalnim nabavkama je član 55. (1) (a)


- 249 -

karakteristike, estetske i funkcionalne karakteristike, okolišne karakteristike, tekući troškovi, ekonomičnost, usluge nakon prodaje i tehnička pomoć…”. Kao što je već razmatrano, zanimljivo je napomenuti da su “okolišne karakteristike” navedene uz “funkcionalne karakteristike” i “tekuće troškove” i “ekonomičnost”. Pošto ova tri termina obuhvataju sve moguće karakteristike okolišne učinkovitosti, termin “okolišne karakteristike” mora obuhvatati one okolišne karakteristike koje se ne odnose na učinkovitost u fazi potrošnje. Inače on ne bi obuhvatio ništa više u okviru liste primjera dozvoljenih kriterija za dodjelu ugovora. Ovo bi značilo da termin “okolišne karakteristike” ima šire značenje koje obuhvata okolišne karakteristike koje ne utiču na učinkovitost prilikom upotrebe, naime PMP koje nemaju takav efekat. Ovo je, na kraju krajeva, u skladu sa pravilima u slučaju Wienstrom Case na kojem je, kako se tvrdi, Direktiva “zasnovana”.

S druge strane, Direktiva omogućuje da su okolišni kriteriji relevantni kao dio cjelokupnog zadatka određivanja ekonomski najpovoljnije ponude. Na taj način ona pokazuje da prilikom dodjele ugovora na osnovu “ekonomski najpovoljnije ponude” ugovorni organ treba da “ocjeni ponude da bi odredio koja ponuda ima najveću vrijednost za novac” i to da, da bi to uradio, treba “odrediti ekonomske kriterije i kriterije kvaliteta koji, u cjelini, moraju omogućiti odabiranje ekonomski najpovoljnije ponude za ugovorni organ”.96 U Direktivi se u nastavku navodi da

“određivanje ovih kriterija zavisi od predmeta ugovora pošto oni moraju omogućiti nivo izvršenja koji nudi svaka ponuda koja će se ocjenjivati u svjetlu predmeta ugovora, kao što je definisano u tehničkim specifi-kacijama, i vrijednosti za novac svake ponude koja će se ocjenjivati”.97

i također da

“da bi se garantovao jednak tretman, kriteriji za dodjelu ugovora treba da omoguće da se ponude uporede i ocjene objektivno. Ako su ovi uslovi zadovoljeni, ekonomski i kvalitativni kriteriji za dodjelu … kao što je ispunjenje okolišnih zahtjeva, mogu omogućiti ugovornom organu da zadovolji potrebe razmatrane javnosti…”98

Naglasak u Direktivi da ugovorni organ ima obavezu da odredi koja ponuda ima “najveću vrijednost za novac” se ne treba shvatiti kao ograničavanje stepena do kojeg je okolišni kriterij za dodjelu ugovora dozvoljen u okviru Direktive u poređenju Concordia Bus Finland sa Wienstrom Case. Konačno, otvoreno se tvrdi da je Direktiva zasnovana na jurisprudenciji i ne treba je shvatiti kao ograničavanje principa koji su postavljeni u relevantnim presudama. Pozivanje na “najveću vrijednost za novac” treba shvatiti kao pokušaj obuhvatanja principa u slučaju Concordia Bus Finland da je zadatak ugovornog organa, prilikom primjene principa “ekonomski najpovoljnije ponude” za dodjelu ugovora, da napravi cjelokupnu komparativnu ocjenu prednosti pojedinačnih ponuda; i da, pošto ovu ocjenu treba praviti sa tačke

96 Recital 46, treći stav. 97 Ibid. 98 Recital, 46, četvrti stav.


- 250 -

gledišta organa, faktori koji nisu čisto ekonomske prirode (ili koji ne daju direktnu ekonomsku korist ugovornom organu) mogu ipak biti uključeni u kriterije za ocjenu ako ih ugovorni organ smatra vrijednim.99 Ovo je u skladu sa odredbom člana 53. (1) (a) Direktive o javnim nabavkama koji se odnosi na osnovu za dodjelu ugovora koja je u ponudi “ekonomski najpovoljnija sa tačke gledišta ugovornog organa”.100 U njoj se navodi da, u skladu sa slučajem Concordia Bus Finland i Wienstrom, ugovorni organi zaista mogu primjenjivati kriterije za dodjelu ugovora koji se odnose i na eksternalija potrošnje i na PMP koji ne utiču na karakteristike učinka krajnjeg proizvoda.101

I na kraju, iako je princip nediskriminacije i dalje značajna kontrola neodgovarajuće primjene okolišnih kriterija za dodjelu ugovora i iako se njegova primjena ograničava na specifične činjenice, pogrešno je smatrati da će on neizbježno biti od pomoći onim dobavljačima/ugovaračima koji nisu u mogućnosti da zadovolje okolišne kriterije za dodjelu ugovora ugovornog organa. Tako je na primjer, u slučaju Concordia Bus Finland, Sud prihvatio okolišne kriterije za dodjelu ugovora kao zakonite iako je mali broj subjekata u sektoru iste ispunjavao (a neki od njih su pripadali samom ugovornom organu). To je zato što su ti kriteriji bilo objektivno definisani i primijenjeni bez razlike na sve ponude, bili su u direktnoj vezi sa predmetom ugovora (tj. ponuđenim vozilima) i bili su sastavni dio sistema dodjele bodova kojim je također bilo dozvoljeno dodjeljivati bodove na osnovu drugih kriterija vezanih za vozila.102

99 Pogledati stav (55) presude u slučaju Concordia Bus Finland. 100 U članu 55. (1) (a) nove Direktive o komunalnim nabavkama se koristi isti pristup. 101 Još jedno važno otkriće je da nova Direktiva zahtijeva od ugovornih organa da objave relativne ocjene date različitim kriterijima za dodjelu koji su usvojeni prilikom primjene principa “ekonomski najpovoljnije ponude” u dodjeli ugovora; član 53. (2) Direktive o dodjeli ugovora o javnim nabavkama i član 55. (2) nove Direktive o komunalnim nabavkama. Ovim se podstiče transparentnost i elimiše rupu u zakonu koja je postojala u starim direktivama što je jednostavno zahtijevalo da se kriteriji navedu po opadajućem redu važnosti ali nije zahtijevalo objavljivanje njihovih ocjena. Ovo je stvorilo mogućnost da se organi dodjelama mogu manipulisati tako što vrše tajno procjene retrospektivno (ili tajno mijenjaju vrijednosti) da bi favorizirali određene ponuđače. Novi zahtjev neće usporiti zakonitu primjenu okolišnih kriterija za dodjelu ugovora. U svakom slučaju je izuzetak slučaj kada “po mišljenju ugovornog organa ocjena nije moguća iz očiglednih razloga” kada ugovorni organ treba da navede primjenjive kriterije po opadajućem redu važnosti . 102 Stav (83)

www.javnenabavke.ba


Uloga Komisije u provođenju propisa Evropske zajednice o javnim nabavkama

Amadine Delsaux

Uloga Komisije u provođenju propisa Evropske zajednice o javnim nabavkama Amadine Delsaux

- 253 -

1. Uvod Učinkovito provođenje pravila Evropske zajednice o javnim nabavkama je potrebno kako bi se osiguralo da države članice budu primorane “[...] putem kontrole i eventualne primjene (ili prijetnje time) [...] sankcija” povinovati se propisima na jednak način.1 U praksi javnih nabavki, vlasti se moraju pokoravati odredbama Sporazuma i Direktiva, to jest, odredbama Direktiva o javnoj nabavci radova,2 Direktiva o javnoj nabavci roba3, Direktiva o javnoj nabavci usluga 4 i Komunalnih direktiva.5

Zadatak provođenja ovih propisa je podijeljen. Postoji dvostruka sigurnost/ budnost, opreznost: centralizirana kontrola (na nivou Zajednice) i decentralizirana kontrola (na državnom nivou). U vezi sa posljednim, državama članicama povjeren je zadatak da vrše monitoring primjene zakonodavstva Evropske zajednice o javnim nabavkama koje se provodi. U praksi prevladava decentralizirani mehanizam. Razlog tome je što su javne nabavke pitanje koje je osjetljive prirode za države članice, radi principa subsidijarnosti, i zbog člana 10., u kojem se nalaže da se države članice moraju uzdržati od poduzimanja mjera koje nisu u skladu sa ciljevima Sporazuma i da također moraju pridonijeti usklađenosti time što će za ovo usvojiti neophodne mjere.

Međutim, centralizirana kontrola ostaje ključni element, pogotovu kad je riječ o teškoćama koje se javljaju u uspostavljanju efektivnih državnih korektivnih mehanizama. Centraliziranu ulogu ispunjava Evropska komisija koja je, na osnovu člana 211. [bivši čl. 155.], ovlaštena da “osigura da se odredbe ovog Sporazuma i mjere koje poduzimaju relevantne institucije nadalje primjenjuju”. Mattera tvrdi da je Komisija, kao neovisno i nepristrasno tijelo, jedina evropska institucija koja je u stanju da osigura dosljednu i jednaku primjenu pravila.6 Očito je da Komisija nastoji spriječiti zloupotrebu diskrecije od koje, u procesu implementacije, imaju korist države članice. Kao prvo, Komisija želi, putem nadzora i monitoringa, da se dotakne problema nekorektnog prenošenja ili slučajeve kada prenošenja nema i kada postoji neusklađenost državnog zakona sa zakonom Evropske zajednice. Dužnost Komisije je, također, da kontrolira kako se pojedini kupci ponašaju u toku svog djelovanja, što implicira da budu usklađeni ne samo sa obavezama koje proizilaze iz evropskih

1 A. Veldkamp, “Shifting Boundaries of European and National Enforcement: Three Case Studies”, u Vearvaelu (ed.), Compliance and Enforcement of European Community Law, The European Monograph (Hague: Kluwer Law International, 1999. godina), p. 247. 2 Direktiva Vijeća 93/37 [1993] Službeni glasnik L-199/54, izmijenjena i dopunjena Direktivom 97/52 [1997] Službeni glasnik L-328/1. 3 Direktiva Vijeća 93/36 [1993] Službeni glasnik L-199/1, izmijenjena i dopunjena Direktivom 97/52 [1997] Službeni glasnik L-328/1. 4 Direktiva Vijeća 92/50 [1992] Službeni glasnik L-209/1, izmijenjena i dopunjena Direktivom 97/52 [1997] Službeni glasnik L-328/1. 5 Direktiva Vijeća 93/38 [1993] Službeni glasnik L-199/84, izmijenjena i dopunjena Direktivom 98/4 [1998] Službeni glasnik L-101/1. 6 A. Mattera, “Les Marchés Publics: Dernier Rempart du Protectionnissme des États” (1993) 3 RMUE 5-12 u 10.


- 254 -

Direktiva i odredbi Sporazuma, već isto tako sa obavezama koje nalaže državno implementirajuće zakonodavstvo.7

Postoje tri načina putem kojih Komisija može saznati da je došlo do kršenja propisa Evropske zajednice o javnim nabavkama. Prvo, države članice moraju Komisiji proslijediti saopćenje o tome kada je u toku provođenje Direktiva i informirati u čemu se sastoje državne mjere implementacije. Ukoliko ne postoje obavijest i komunike o tome, to ukazuje da se radi o slučaju neusklađenosti. Kao drugo, prekršaji se mogu otkriti putem sopstvenog monitoring programa Komisije, a što se jasno vidi pretraživanjem objava koje se izdaju u Službenim novinama i državnoj štampi. Treće, oštećeni ugovarači imaju važnu ulogu pri podnošenju žalbi Komisiji.8

Komisija je ovlaštena da, putem različitih sredstava, korigira prekršaje koji se pojave, posebno po osnovu postupka u čl. 226. [bivši čl.169.]. Ova odredba daje Komisiji za pravo da, u slučaju ako države članice ne uspiju da se usklade sa svojim obavezama, pokrene postupak pred Evropskim sudom pravde (“ECJ”). Komisija obično pokušava pitanje prekršaja najprije riješiti pregovorima i upotrebom pritiska na države članice, negoli da pokreće postupak pred Sudom. Komisija također može intervenirati da nametne propise o javnim nabavkama tako što koristi sredstva koja proizilaze iz sekundarnog zakonodavstva kao što je “korektivni mehanizam” koji je zajamčen u Direktivama 89/6659 i 92/1310. Komisija, isto tako, svim snagama nastoji obavezati ugovorne organe da se pridržavaju propisa kad je riječ o projektima koji se finansiraju kroz strukturalne fondove Evropske zajednice. Drugim riječima, ako se otkrije da je počinjen prekršaj, Komisija može “obustaviti plaćanja i/ili, ukoliko je neophodno, tražiti povrat sredstava koja su već uplaćena”.11

Ovlaštenja koja Komisija ima u provođenju propisa Evropske zajednice o javnim nabavkama ne razlikuju se mnogo od onih ovlaštenja koja važe za provođenje bilo koje druge politike Evropske zajednice. Ovim se otvara pitanje da li je zadovoljavajuća uloga koju Komisija ima u vezi sa provođenjem propisa Evropske zajednice o javnim nabavkama, imajući u vidu posebne karakteristike koje sadrži oblast javnih nabavki. Pitanje mogućnosti da se riješe slabosti i nedostaci u sadašnjem postupku pokrenuto je u Zelenoj knjizi “Javne nabavke u Evropskoj uniji – istraživanje kojim putem dalje”12, te u komunikeu koji je Komisija poslije objavila. 13

U ovom članku prvo će se analizirati različiti postupci i instrumenti kojima Komisija raspolaže, kako bi se mogla procijeniti njena učinkovitost u

7 S. Arrowsmith, The Law of Public and Utilities Procurement (Sweet i Maxwell, London, 1996. godine), p. 920. 8 S. Arrowsmith, Remedies for Enforcing the Public Procurement Rules (prvo izdanje, Earlsgate Press, 1993 .godine), p. 6. 9 Direktiva Vijeća 89/665 [1989] Službeni glasnik L-395/33. 10 Direktiva Vijeća 92/13 [1992] Službeni glasnik L-76/14. 11 A. Cox, The Single Market Rules and The Enforcement Regime After 1992 (Earlsgate Press, 1993. godine), p. 242. 12 Komunike koji je Komisija usvojila 27. novembra 1997. godine. 13 COM (98) 143, “Public Procurement in the European Union“.


- 255 -

provođenju propisa Evropske zajednice o javnim nabavkama (odjeljak 2). Zatim će se u članku razmotriti različita sredstava i alternative pomoću kojih bi se mogao olakšati posao koji Komisija mora da obavi i isto tako osigurati bolje provođenje propisa na nivou Zajednice. 2

Documents

01 -zakon i politika javnih nabavki eu - civilnodrustvo.ba · da otvori tržište javnih nabavki za kompanije iz svih zemalja članica; da spriječi diskriminaciju na osnovu nacionalnosti

Text of 01 -zakon i politika javnih nabavki eu - civilnodrustvo.ba · da otvori tržište javnih nabavki za...