rumahradhen.files.wordpress.com file · Web viewKATA PENGANTAR. Akhirnya, buku ini selesai dan bisa diterbitkan, untuk itu penulis memanjatkan puji dan syukur kekhadirat tuhan YME

PELAYANAN PUBLIK DAN CUSTOMER SATISFACTION

KATA PENGANTAR

Akhirnya, buku ini selesai dan bisa diterbitkan, untuk itu penulis memanjatkan puji dan syukur kekhadirat tuhan YME. Buku ini adlah kajian dari repleksi kritis penulis atas layanan publik kalangan pemerintahan untuk masyarakat sebagai stakeholder utama dalam kehidupan bersama. Kajian dan repleksi kritis ini berangkat dari keprihatinan bahwa selalu saja ketidakpuasan dikalangan masyrakat terhadap kualitas layanan pemerintah, betapapun pemerintah selalu dan terus menerus berusaha meningkatkan kualitas layannanya.

Keprihatinan tersebut telah mendorong penulis untuk mengkaji pemikiran-pemikiran para ahli dari berbagai disiplin ilmu, termasuk disiplin ilmu pemasaran. Dari disipin ilmu yang terakhir yang paling menarik untuk dikaji dan di cermati adalah pola hubungan antara penyedia jasa dan penerima jasa. Pendekatan atas pola hubungan seperti ini memang lebih lazim berlaku dikalngan swasta akan tetapi, penulis melihat bahwa pendekatan ini telah terbukti berhasil membangun hubungan saling setia yang berkelanjutan antar penyedia dan penerima jasa. Hsil hubungan yang seperti inilah yang pada hemat penulis sangat penting untuk dikaji.

Tulisan ini bisa dilahirkan berkat bantuan dan dukungan berbagai pihak yang tidak bisa penulis sebutkan satu-persatu, dan kepada semua pihak tersebut penulis mengucapkan banyak terima kasih. Akan tetapi secara istimewa penulis ingin mengucapkan banyak terima kasih kepada bapak gubernur DKI jakarta serta bapak walikota jakarta timuratas dukungannya tehadap penulisan buku ini.

Penulis menyadari bahwa tak ada gading yang tak retak. Karna itu , penulis berharap pembaca berkenan memberi masukan-masukan yang bersifat membangun agar dimasa mendatang bisa dilahirkan karya-karya yanglebih baik lagi.

Semoga buku ini bermanfaat bagi pembaca , terutama bagi kota madya jakarta timur.

Jakarta, mei 2007

DR. PAIMIN NAPITUPULU, M.Si.

1


DAFTAR ISI

Kata sambutan Kepala badan perancanaan Daerah (BAPEDA)pemerintahan Provinsi DKI jakarta ........................................................................ vKata Sambutan ketua umum assosiasi badanPenyelenggara perguruan tinggi swasta indonesia............................................................... viiKata Pengantar....................................................................................................................... xiDaftar isi................................................................................................................................ xiiiBAB 1 PENDAHULUAN............................................................................................. 1BAB 2 KONSEP PEMERINTAHAN DAN PEMERINTAHAN TAHAN.............................. 7BAB 3 SISTEM PEMERINTAHAN............................................................................. 27BAB 4 KONSEP PEMERINTAHAN YANG BERTANGGUNG JAWAB........................... 41BAB5 MAKNA TANGGUNG JAWAB LEGITIMASI PEMERINTAHAN....................... 53BAB6 PEMBANGUNAN PEMERINTAHAN YANG BERTANGGUNG JAWAB............ 63BAB7 PERTANGGUNGJAWABAN BIROKRASI PEMERINTAHAN............................. 93BAB8 PENGARUH CIVIL SERVICE......................................................................... 113BAB9 MENGGALAKAN LAYANAN SIPIL................................................................ 143BAB10 MENGGALAKAN PELAYAN UMUM............................................................ 163BAB11 PENGARUH CIVIL SERVICE PADA PERILAKU MASYARATKAT..................... 185BAB12 KEPUASAN MASYARAKAT SEBAGAI TUJUAN AKHIR................................... 203DAFTAR PUSAKA................................................................................................................... 207

BAB I

2


PENDAHULUAN

A.LAYANAN PUBLIK DAN KEPUASAN PELANGGAN

Dan segala aspek kehidupan, termasuk dalam pemerintahan,selalu saja ada ketengangan antara apa yang seharusnya dengan apa yang senyatanya terjadi.yang sering cukup bervariasi adalah tingkat ketegangan antara keduanya. Apa yang seharusnya selalu berada pada tataran konseptual,sedangkan apa yang terjadi adalah apa yang de facto kemudian menjadi bagian dari fakta sejarah.

Hal yang sama terjadi dalam hal pemerintahan.Di negara-negara maju sekalipun selalu ada ketegangan antara pemerintah pada tataran konsep dengan fakta pemerintahan itu sendiri. Kita bersyukur bahwa selalu saja ada ketegangan seperti itu. Ketegangan itu bisa dimaknai secarapositif bahwa pemerintahan bukanlah sesuatu yang beku dan mati, melaikan sesuatu yang dinamis. Setiap fakta dan pratik pemerintahan selalu saja memancing timbulnya gagasan-gagasan baru,yang berpangkal dari berbagai landasan pinjak. Ada ide baru yang muncul dari sikap perlawanan terhadap praktik yang sudah ada, ada pula konsep baru yang sekedar merupakan penyempurnaan atas praktik yang sudah ada.

Sementara itu,ada sejumlah ide baru yang sekadarmenjadi obrolan warung kopi,tetapi tidak kurang banyaknya yang kemudian dikaji secara ilmiah sehingga menjadi bahan yang sangat layak untuk menjadi arah dan pedoman bagi kilangan eksekutif untuk melaksanakan tata pemerintahan secara lebih ideal.dari sejarah etika politik kita tahu bahwa pemikiran dan kajian seperti itu sudah dijalankan sejak sebelum tarikh masehi oleh para filsuf yunani kuno, dan terus dikembangkan hingga saat ini.pemikiran mengenai etika politik etika pemerintahan kemudian di kembangkan oleh parah filsuf dan ilmuan dalam sepanjang perjalanan sejarah.

Pada buku ini izinkan penulis untuk melakukan hal yang kurang lebih sama,yakni berusaha menyampaikan pemikiran penulis mengenai konsep pemerintahan yang pada hemat penulis cukup kontekstual.argumentasi penulis mengenai konsep pemerintah ini di dasarkan pada cakupan pemikiran yang tepokus pada konteks pemerintahan di indonesia pada umumnya,khusus nya pemerintahan daerah,dan lebih spesifik lagi pemerintahan daerah di jakarta.lokalitaskonteks refleksi ini penulis utamakan agar hasil refleksi tidak semata-mata menjadi sebuah produk filsafat,tetapi sesuatu pemikiran praktis yang siap untuk diaplikasikan.pendekatan inikian mendapatkan relevansianya karna penulis sendiri di sepanjang karir sebagai aparat pemerintahan selalu berada pada lingkup pemerintahan daerah,khusus nya masyarakat jakarta,yang bersentuhan langsung dengan masyarakat pada umumnya.

Secara apriori,bisa dikatakan bahwa ada kebutuhan pelayanan publik yang unik untuk masyarakat metropolitan seperti jakarta. Konteks metropolis,bahkan megapolis,para pendudukannya sangat menentukan standar dan tututan mereka atas kualitas layanan apapun, termasuk layanan pemerintah. Masyarakat metropolis (dan megapolis) sepenuhnya menyadari layanan seperti apa yang pantas diberikan kepada dan di terima oleh masyarakat modern. Alasan nya sederhana,mereka sudah terbiasa

3


untuk menerima layanan yang baik dalam standar internasional,yang menempatkan pelanggan pada posisi raja.standar seperti ini diadopsi oleh masyarakat modern-metropolis bukan saja karena pengalamanya sebagai pelanggan utama (prime custumer), tetapi juga karena pengalam mereka memberikan layanan pelanggan dengan baik tingkat layanan yang unggul pula.dengan kata lain,mereka paham sepenuhnya apa arti pelayanan,bukan berarti dari tiori melainkan dari pihak dan pengalaman hidup keseharian mereka.

Persinggungan pemerintah daerah dengan kultur khusus masyarakat yang seperti ini memberikan tantangan yang sangat spesifik kepada kalangan pemerintahan. Tantangan itu bisa di rumuskan dalam beberapa pertanyaan.misalnya saja,dalam konteks pemerintahan,bentuk layanan seperti apakah yang layak di terima oleh masyarakat dan diberikan kepada pemerintah?sejauh manamasyarakat berhak menerima layanan seperti itu dan oleh sebab itu sejauh mana pemerintah wajib memberikan layanan yang di maksud?bagaimana bentuk layanan publik ideal baik bagi masyarakat,dan sejauh mana aparat pemerintah merasakan kewajiban untuk memehnuhinya?

Karena salah satu ciri masyarakat terletak pada faktor multi dimensinya, pada hemat penulisan persinggungan antara pemerintah daerah dengan masyarakat modern tidak bisa di hindarkan dari persinggungan dengan sifat multi displin satu masyarakat. Dari antara sederet disiplin yang bersinggungan dengan masalah layanan saat ini adalah bidang marketing dengan salah satu konsepnya yang terkenal yakni customer satisfaction . konsep kepuasan pelanggan dalam ilmu pemasaran bukan datang dari langit,tetapi berangkat dari studi mengenai harapan masyarakat sebagai pelanggan. Bisa diyakini bahwa kalangan pemerintahan juga memahami muncul dan sahihnya pendekatan ini, tetapi pantas untuk dipikirkan bersama apakah kalangan pemerintah juga memiliki dorongan yang sama dengan pihak swasta untuk berorientasi pada kredo kepuasan pelanggan itu.

Sanggat bisa di mengerti kalau peryataan terakhir ini mendapatkan respon yang bersifat skeptis,baik dari kalangan masyarakat umum maupun dari kalangan pemerintah sendiri.rasa skeptis masyarakat bisa di pahami karena standar kepuasan pelanggan yang terus akan berkembang seiring dengan perkembangan sosial,budaya teknologi,sedemikian rupa sehingga bentuk standar layanan yang di berikan kepada aparat pemerintah akan terus tertinggal. Begitu pemerintah meningkatkan standar layanannya , pada saat ini standar yang di harapkan oleh publik sudah berkembang jauh.

Di sisi aparat pemerintahan,sikap skeptis itu muncul dengan pertimbangan perbedaan benefit yang mungkin bisa di raih dari kualitas layanan. Di kalangan swasta,layanan prima adalah sarana untuk satu tujuan tertentu,yakni benefit ekonomi.semakin bagus layanan nya semakin tinggi manfaat ekonomi yang bisa di raih.logika secara yang sama kategoris tidak bisa di terapkan pada layanan publik oleh pemerintah. Layanan pemerintahan secara intrisik bukan la satu aktivitas ekonomi yang didasarkan pada prinsip DO UT DES (memberi untuk menerima).dalam bidang pemerintahan,memberi (pelayanan yang terbaik) adalah the ultimate goal, titik ! secara kategoris tidak ada konsep benefit untuk pemerintah. Namun , pada saat yang sama

4


pemerintahan bukan lah satu entitas fisika murni,melainkan satu lembagadalam konteks sosial antro-pologis,yang di dalamnya tercakup orang-orang yang secara de facto bercirikan homo economicus.pemerintah adalah salah satu sistem yang digerakan oleh manusia-manusia yang secara prinsip mempunyai kewajiban untuk memenuhi beragam tuntunan hidupnya.

Yang terakhir ini tentu bukanlah satu pembenar terhadap ketidaksempurnaan layanan kepada masyarakat,melainkan satu penjelasan lain mengapa ketegangan antara konsep dan praksis layanan pemerintah seolah menjadi ketegangan abadi.kami berharap kesadaran akan fakta yang terakhir ini akan memudahkan kalangan pemerintah untuk memilih persoalaan nya dengan tepat, dan kemudan mencari solusi yang lebih berdaya guna untuk kehidupan bersama.

BAB II

5


KONSEP PEMERINTAHAN DAN PEMERINTAHAN

Istilah pemerintah berasal dari kata perintah. Dalam konteks ini taliziduhu ndraha (1983) menyatakan bahwa isitilah perintah secara umum di maknai sebagai yang bermaksud muyuruh melakukan sesuatu atau suatu yang harus di lakukan.dengan demikian,pemerintahan dapat di artikan sebagai orang,badan atau aparat yang mengeluarkan atau memberi perintah.dalam uraiannya,lebih lanjut taliziduhu ndraha membuat perbedaan antara istilah pemerintah (P) dan yang diperintahkan (YD). Pemeritahan (P)adalah sekelompok orang yang bertanggung jawab dalam hal penggunanaan kekuasaan,sedangkan,yang di perintah (YD) adalah orang atau sekelompok orang yang melakukan perintah tersebut,yang dalam istilah pemerintahan ketatanegaraan disebut rakyat.

Istilah pemerintah atau governement juga di temukan dalam the international encyclopedia of the social science (1972), yang mengundang arti sekelompok orang yang bertanggung jawab dalam hal penggunanaan kekuasaan (exercising power)

Pandangan lain mengenai istilah ini di kemukakan oleh C.F. Strong (1990) yang mennyatakan bahwa pemerintah dalam arti luas adalah pihak yang mempunyai kewenangan untuk memelihara kedamaian dan keamanan negara ke dalam mau pu keluar.oleh karena itu,pertama,pemerintah harus mempunyai kekuatan tentara,atau kemampuan untuk mengendalikan angkatan perang; selanjutnya yang kedua,pemerintah harus mempunyai kekuatan finansial yaitu kekuasaan untuk mengumpulkan atau menarik uang (PAJAK) dari masyarakat untuk menutupi pembiayaan dalam pemerintahan negara melaksaanakan hukum untuk dan atas nama negara.

Pengertian yang singkat mengenai istilah pemerintahan dikemukakan oleh W.S Sayre (1970) yang menyatakan bahwa pemerintah adalah lembaga yang terorganisasi yang memperlihatkan dan menjalankan kekuasaan pandangan ini juga menyatakan kekuasaan dalam pemerintah,sehingga dapat di katakan bahwa pemerintah tanpa kekuasaan tidak mungkin akan dapat berjalan hal ini sejalan dengan pendapat ermaya (1996), yang menyatakan bahwa pemerintah tidak akan mempunyai peran tanpa adanya pemerinntahan,karena pemerintahan menunjukan lembaga (yang tidak dinamis),sedangkan pemerintahan merupakan kegiatan atau proses aktivitas pemerintahan. Lebih lanjut,Emaya menyatakan bahwa pemerintahan mempunyai arti untuk menggerakan sesuatu. Pemerintahan sebagai kata benda mengandung arti sesuatu kekuasaan untuk memerintah suatu negara,sedangkan pemerintahan adalah suatu sesuatu kegiatan,proses, atau prosedur bagaimana menjalankan perbuatan pemerintah suatu negara.

Berdasarkan uraian diatas, istilah pemerintah mengandung arti lembaga atau organisasi yang menjalankan kekuasaan pemerintahan, sedangkan pemerintahan adalah proses berlangsungnya kegiatan atau perbuatan pemerintah dalam mengatur kekuasaan suatu negara. Dengan demikian, pemerntah harus mempunyai atau emerlukan kekuasaan. Dalam arti luas, termasuk militer, kekuasaan legislatif maupu yudukatif. Dengan demikian, dapat dikatakan bahwa pemerintahan dapat diartikan sebagi pemerintahan dalam arti luas dan pemerintahan dalam luas berarti keseluruhan kegiatan

6


pengusuran negara oleh semua lembaga pemegang kekuasaan negara dan dalam lingkup wilayah negara, sedangkan dlam arti sempit pemerintahan adalah pelaksanaan pengurusan negara yang dilaksankan oleh eksekutif.

Dalam konteks ketatanegaraan republik indonesia yang berdasar pada UUD 1945, istilah pemerintah pertama-tama ditemukan dalam alenia ke empat. Pemukaan UUD 1945 yang berbunyi:“ kemudian dari pada itu, untuk menbentuk suatu pemerintah negara indonesia yang melindungi segenap bangsa indonesia dan seluruh tumpah darah indonesia, untuk memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa dan ikut melaksanakan ketertiban dunia...”Dengan pernyataan ini, dapat diketahui adanya dua pihak, yakni pemerintahan dab yang diperintah.

Pemerintah dalam hal ini adalah segenap alat perlengkapan negara atau lembaga-lembaga kenegaraan yang berfungsi sebagai alat untuk mencapai tujuan nasional. Pemerintah dalam arti luas menurut pengertian ini telah mendapatkan penataan melalui UUD 1945. Pemerintah dalam hal ini adalah bagian dari dari bangsa indonesia. Keseluruh bangsa diharpkan menjadi pelaksana pembangunan, pemerintah adalah juga unsur pelaksana pembangunan tersebut. Akan tetapi, berbeda dengan yang lain, pemerintah mempunyai tugas yaitu sebagi kepala dari ornaisme bangsa dan negara indonesia. Dan sebagi kepal, pemerintah bermaksud menciptakan efektivitas dan efesiansi usaha-usaha pencapaian tujuan negara atau tujuan nasional.

A. ASAS-ASAS PEMERINTAHAN

Asas dalam hal ini memiliki arti khusus, yakni asas pemerintahan yang tercantum dalam pedoman-pedoman dan peraturan-peraturan yang jika diusut sampai ketingkat tertinggi, menurut taliziduhu ndraha (1986), akan sampai pada pancasila. Pendapat ini jelas menunjukan bahwa asas pemerintahan pada puncaknya berkaitan dengan masalah etika dan falsafah hidup pemerintahan. Oleh karna itu, menurut ermaya (1996 ) pemerintahan adalah suatu kegiatan yang erat kaitannya dengan manusia dan kemanusiaan, sehingga perbuatan kepemerintahn tidak dapat lepas dari kewajiban etik dan moral serta budaya, baik antara lembaga-lembaga pemerintah sendiri, antara pejabat-pejabat pemerintah, dan antara lembaga san pejabat pemerintah dengan pihak ketiga, dalam hal asa pemerintahan, taliziduhu membaginya dalam beberapa jenis:

1. Asas aktif

Di dalam sistem pemerintah indonesia, pemerintah memiliki sumber-sumber utama pembangunan seperti keahlian, dana, kewenagan, organisasi dan sebagainya. Pemerintah juga mempunyai ilmu pengetahuan, teknologi dan kemampuan melakukan penelitian ilmiah yang tinggi. Dibanding dengan pemerintah, sumber daya yang dimiliki masyarakat relatif lemah. Secara teoritis, kendati di tengah masyarakat terdapat sekelompok pengusaha yang bermodal besar atau badan usaha yang berskala besar, keberadaan mereka tetap dibawah kontrol pemerintah. Dalam siste pembagunan nasional, pemerintah berada pada posisi sentral di depan, pemerintah memegang peranan inventif dan inivatif. Hal ini sejalan dengan pendapat sejumlah alhi dibidang administrasi pembangunan,

7


antara lain katz(1965), yang menyatakan bahwa pemerin di negara-negara sedang berkembang memegang peranan sentral dalam pembangunan nasional. Dalam demikian, jelaslah bahwa yang dimaksud dengan asas aktif mengandung pengertian bahwa pemerintah selalu aktif mengambil peranan sentral dalam segenap aspek kegiatan pemerintahan.

2. Asas mengisi yang kosongSetiap usaha menurut taliziduhu ndraha (1986) mempunyai 3 dimensi yaitu, akstensitas, intensitas, waktu. Rakyat atau masyarakat biasa yang berada pada posisi lemah, belum cerdas dan sebagainya itu pada umumnya belum mampu berusaha secara ekstensif dan intensif. Kemampuanya untuk memikirkan masa depan juga terbats. Rakyat kecil biasanya sukar melihat ke depan juga terbatas. Dalam sistem demokrasi, bidang yang kosong itu haruslah dilihat dari sisi rakyat. Masyarakat harus diberi kesempatan untuk mengembangkan inisiatif dan swadayanya. Apabila pada suatu bidang masyarakat belum snggup, pemerintah harus mengisinya sampai masyarakat yang bersangkutan mampu berdiri sendiri. Pemerintah harus mampu melihat dan mengisi ruang yang kosong itu. Jika ruang yang kosong hendak dilihat dari segi pemerintah, ruang kosng tersebut sukar dihayati, bahkan mungkin tidak kelihatan sama sekali.

3. Asas membimbimgSecara ideal ada kesejajaran antara tindakan seorang ayah terhadap anaknya dengan tindakan pemerintah terhadap yang diperintah. Seorang ayah mendidik anaknya dalam arti memberi contoh, membimbing, memberi modal, agar sang anak bertumbuh dengan sehat dan kuat, dan akhirnya dapat berdiri sendiri sebagai anggota masyarakat yang bertanggungjawaban. Jadi, ayah hidup untuk anak, tidak sebalinya, peranan seorang ayah semakin berkurang dengan semakin dewasanya seorang anak.

Perbedaan ialah seorang ayah kemudian mati,sedangkan pemerintah jangan kan mati,justru semakin kuat.akan tetapi,bagaimanapun pemerintah tidak boleh bertindak semedikian rupa sehingga yang di perintah semakkn bergantung.pemerintah juga tidak harus membuka lapangan kerja baru untuk kemudian diisi oleh masyarakat.

4. Asas Freises ErmessenAsas Freises Ermessen erat di hubingkan dengan asas aktif.pemerintahan tidak hanya mengurus hal-hal yang secara tegas telah di pertanggung jawab kan kepadanya.Ia bebas mengurus hal-hal lain,asal saja tidak betentangan dengan kententuan-kententuan positif yang berlaku.

5. Asas dengan sendirinya

Jika di suatu tingkat pemerintahan,misalnya di tingkat kelurahan hanya ada satu instasi pemerintahan,tanggung jawab atas pelaksanaan urusan pemerintahan yang semstinya di urus oleh instasi lain,menjadi tanggung jawab instasi yang bersangkutan,kecuali jika di atur lain.oleh karena itu pada hakikat nya kepala desa dan kepala kelurahan merupakan presiden-presiden mini di wilayahnya.jika

8


di suatu tingkat pemerintahan,misal nya tingkat kecamatan ada yang lebih dari satu instasi pemerintahan,yang semestinya di urus oleh instasi pemerintah.

Instasi-instasi di tingkat kabupaten/kota bertanggung jawab atas penyedian data yang aktual dan faktual yang di perlukan baik oleh pemerintah atau yang diperlukan baik oleh pemerintah atau yang diperintah.jika suatu kecamatan tidak ada dinas/kantor menjadi tanggung jawab camat selaku kordinator pemerintahan dan pembangunan di wilayahnya.jika ada permitaan data.camat tidak boleh berdalih bahwa di wilayahnya tidak ada dinas/kantor sensus data stastistik sehingga ia tidak dapet menyediakan data yang di minta.

6. Asas historis Setiap kejadian atau peristiwa tidak berdiri sendiri artinya.suatu peristiwa mempunyai mata rantai dengan masa lalu atau peristiwa sebelumnya dan akan membawa akibat di masa yang akan datang.dalam konteks ini dapat di gambarkan bahwa jika pemerintahan hendak melakukan tidakan,harus meneliti apakah untuk masalah atau hal yang sama atau mirip dengan masalah yang di hadapinya sekarang,orang pernah mengambil tindakan tentu .setiap tindakan memiliki preseden maupun efek atau konsejuensinya.

Oleh karena itu,setiap kali pemerintahan hendak bertindak ia harus berusaha memanfaatkan preseden yang positif dan mencegah agar tidaknya tidak menjadi preseden yang negatif dikemudian hari.

7.Asas etis Asas etis pemerintahan antara lain dikemukakan oleh koesoemahatmajda (1981), antara lain meliputi: kejujuran, kecermatan, kemurnian, keseimbangan dan kepastian hukum. Selanjutnya, van polje, seperti dikutip mengatakan bahwa asas etis meliputi kepastian hukum, keseimbangann, kesamaan dalam mengambil keputusan, tidak menyalahgunakan kewenangan, menjalankan tugas dengan tulus, tidak bertindak sewenang-wenang, memenuhi harapan masyarakat, meniadakan akibat dari keputusan untuk membatalkan sesuatu, dan melindungi cara hidup pribadi warganya.

Melalui uraian-uraian di atas, dapat diketahui adanya tujuh asas pemerintahan sebagimana dikemukakan taliziduhu ndraha (1986). Sedangkan menurut ermaya ( 1998) dengan menggunakan teori kepatutan dalam pemerintaha, terdapat sepuluh prinsip pokok kepatutan dalam pemerintahan sebagai berikut:

A. Prinsip perlakuan yang korek.B. Prinsip penelitian yang seksama.C. Prinsip prosedur keputusan yang seksama.D. Prinsip keputusan yang bijak dan bajik.E. Prinsip motivering yang jelas dengan argumentasi yang kuat.F. Prinsip persamaan dan kesamaan.G. Prinsip keterpercayaan.H. Prinsip pertimbangan yang masuk akal dan adilI. Prinsip penyalahgunaan wewenang .J. Prinsip fair play.

Adapun asas pemerintahan yang baik menurut ermaya merupakan asas hukum kebiasaan yang secara umum dapat diterima menurut rasa keadilan. Di

9


indonesia, menurut dia asas pemerintahan yang baik telah dirumuskan dalam keputusan peradilan tata usaha negara yang isisnya adalah:

A. Asas kepastian hukum ( principle of legal security )B. Asas keseimbangan ( princple of proportionelity )C. Asas kesamaan dalam pengambilan keputusan ( pricple of equality )D. Asas bertindak cermat ( principle of carefulness )E. Asas motivasi ( principle of motivation )F. Asas jangan mencampuradukan kewenangan.G. Asas permainan yang layak ( principle of fair flay)H. Asas keadilan atau kewajaran ( principle of reason ableness)I. Asas menanggapi penghargaan yang wajar J. Asas meniadakan akibat suatu keputusan yanng batalK. Asas perlindungan atas pandangan hidup pribadiL. Asas kebijakanM. Asas penyelenggaraan kepentingan umum

B. ASAS PENYELENGGARAKAN PEMERINTAHAN

Selain asas-asas pemerintahan secara umum, dikenal pula adanya asas penyelenggaran pemerintahan. Ermaya ( 1998) berpendapat bahwa pengaturan mengenai penyelenggaraan pemerintahan khususnya dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah, menganut 3 asas yaiut, asas desentlalisasi, asas dekonsentrasi dan asas tugas pembantuan.

1. Asas dekonsntrasiDekonsenytrasi mengandung pengertian pelimpahan wewenang dan pemerinth atau kepala wilayah atau kepala instansi vertikal tingkat atasnya kepada para pejabat di daerah. Rumusan ini didasrkan pada undang-undang no. 5 tahun 1974. Sementara itu, rumusan lengkap undang-undang no. 22 tahun 1999 menyebutkan bahwa dekonsentrasi adalah pelimpahan wewenang dari pemerintah kepada gubernur sebagai wakil pemerintah dan atau perangkaty pusat di daerah. Tidak semua urusan pemerintahan dapat diserahkan kepada daerah menurut asas desentralisasi karena itu, penyelenggaraan berbagai urusan pemerintahan di daerah dilaksanakan oleh perangkat. Dengan pengertian ini, pada dasarnya urusan yang didekonsentasikan adalah justru yang tidak didesentrasikan yaiutu urusan yang tidak diserahkan kepada daerah. Penegrtian ini juga sering disebut sebagai teori residan atau teori sisa.

2. Asas desentralisasi Desenstralisasi dirumuskan sebagai penyerahan urusan pemerintahan dari pemerintah atau daerah tingkat atasnya kepada daerah menjadi urusan rumah tangganya. Rumusan ini masih bertolak dari kerangka pemikiran berdasarkan undang-undang no.5 tahun 1974 tentang pokok-pokok pemerintahan di daerah. Namun, adanya perubahan mendasar tentang status daerah otonom yang diatrur dalam undang-undang n0.22 tahun 1999 tentang pemerintahan daerah sebagai pengganti uu no. 5/1974, daerah otonom tidak

10


lagi dikenal sebagai daerah tingkat 1 dan daerah tingkat II sehingga urusan pemerintahan yang dimaksudkan dalam desentralisasi tersebut semata-mata hanya dari pemerintah kepada pemerintah daerah, baik kepada daerha propinsi maupun daerah kabupaten dan kota. Hal ini secara tegas dirumuskan dalam bab 1 pasal 1 ayat (e) undang-undang no.22 tahun 1999 yang menyebiutkan: desentralisasi adalah penyerahan wewenag pemerinta oleh pemerintah kepada daerah otonom dalam kerangka negara kesatuan republik indinesia. Dengan pernyataan ini, terdapat dua hal yang perlu di garisbawahi dalam penegrtian dasar desentralisasi yaitu:a. Bahwa urusan yang diserahkan itu menjadiu urusan rumah tangga

daerah.b. Bahwa penyerahan urusan dimaksud hanya dilakukan oleh pusat kepada

daerah, dan bukan kepada lembaga lain ataun pejabat ( tertentu ).

Penyerahan urusan kepada daerah dilakukanan pada waktu pembentukan daerah otonom yang bersangkutan, baik kepada daerah propinsi maupun daerah kabupaten dan kota yang dilakukan dan diatur dalam undang-undang pembentukan daerah otonom yang bersangkuta dan disebut sebagai wewenang pankal. Pada umumnya, kewenangan pangkal meliputi beberapa urusan, hanya terkadang urusan yang merupakan kewenangan pangkal tersebut hanya dikembangkan oleh pemerintahan daerah sehingga urusan otonomi dirasakan menjadi sangat statis. Adapun urusan yang merupakan kewenangan pangkal sebagimana disebutkan ermaya (1998) antara lain:a. Urusan lingkup pertanianb. Urursan kesehatanc. Urusan pekerjaan umumd. Urusan sosiale. Urusan pendidikan dasraf. Dan lain-lain

Di samping kenangan pangkal tersebut ada juga beberapa urusan yang di serahkan kemudian yang di atur dalam bentuk peraturan pemerintah seperti urusan pariwisata,urusan pertambangan bahan galian C, urusan LLAJR dan sebagainya. Adanya penyerahan urusan atau desentralisasi sering berhubungan dengan keadaan.oleh karena itu , kebijaksanaan desentralisasi sering berhubungan dengan keadaan masyarakat. Dengan diserahkannya urusan-urusan daerah kepada daerah, berarti juga bahwa pembuatan keputusan mengenai keputusan tersebut bergeser ke tahap penyerahan tersebut dilaksanakan secara konsekuen dan real. Keputusan dibuat oleh perangkat pemerintahan yang lebih bawah dan lebih dekat dengan masyarakat, yang artinya bahwa keputusan tersebut dibuat oleh perangkat daerah yang lebih tahu tentang urusan dan sangkutan dan lebih tahu pula bagaimana memecahkan masalahnya. Hanya deerahlah yang paling mengenal dan mengetahui kebutuhan dan kepentingan daerahnya sendiri, serta mengetahui bagaimana memenuhinya dengan sebaik-baiknya.

11


Mengembangkan kesadaran masyarakat untuk ikut dalam pemerintahan, berarti mengembangkan kesediaan masyarakat untuk menempatkan kepentingan pribadi dan golongan dibawah kepentingan umum dan menghidupkan keinginan dan inisiatif untuk memajukan daerahnya. Terdapat beberapa keuntungan yang diperoleh dalam melaksanakan asas desentralisasi, yaitu:a. Desentralisasi memberi penilaian yang lebih tepat terhadap daerah

dan penduduk yang beraneka ragam;b. Desentaralisasi meringankan beban pemerintah karena pemerintah

pusat tidak mungkin mengenal seluruh kepentingan dan kebutuhan masyarakat setempat dan tidak mungkin pula mengetahui bagaimana memenuhi kebutuhan tersebut sebaik-baiknya. Daerahlah yang mengetahui sedalam-dalamnya kebutuhan daerah dan bagaimana memenuhinya. Dengan desentralisasi dapat dihindarkan beban yang melampaui batas dan perangkat pusat yang disebabkan tunggakan kerja;

c. Pada desentralisasi unsur individu atau daerah lebih menonjol karena dalam ruang lingkup yang sempit seseorang dapat lebih mempergunakan pengaruhnya dari pada dalam masyarakat yang luas;

d. Pada desentralisasi masyarakat setempat mendapat kesempatan ikut dalam penyelenggaraan pemerintahan, sehingga mereka tidak merasa sekedar sebagai objek saja;

e. Desentralisasi meningkatkan peranserta masyarakat setempat dalam melakukan kontrol terhadap segala tindakan dan tingkah laku pemerintah. Hal ini sekaligus dapat menghindarkan pemborosan.

Desentralisasi menurut Bayu Suryaningrat (1980) dapat dibagi menjadi dua macam:

Yang pertama adalah desentralisasi jabatan yaitu pemekaran kekuasaan dari atasan kepada bawahan sehubungan dengan kepegawaian atau jabatan dengan maksud untuk meningkatkan kelancaran kerja. Oleh karena itu, desentralisasi seperti ini disebut dekonstrasi. Jika demikian, apa yang disebut dekonstrasi tidak lain adalah salah satu jenis desentralisasi. Dengan kata lain, dekonstrasi pasti desentralisasi, tetapi desentralisasi tidak selalu dekonstrasi.

Yang kedua adalah desentralisasi kenegaraan.desentralisasi

kenegaraan yaitu penyerahan kekuasaan untuk mengatur daerah dalam lingkungannya sebagai usaha untuk mewujudkan dasar demokrasi dalam pemerintahan negara. Di dalam desentralisasi ini rakyat secara langsung mempunyai kesempatan turut (participation) dalam penyelengaraan pemerintahan di dalam daerahnya.desentralisasi kenegaraan dapat dibedakan menjadi dua bagian, yaitu;

12


a. Desentralisasi teritorial,yaitu penyerahan kekuasaan untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri.batas pengaturan termaksud adalah daerah.

b. Desentralisasi fungsional,yaitu pelimpahan kekuasaan untuk mengatur dan mengurus fungsi tertentu batas pengaturan tersebut adalah jenis fungsi,misalnya pendidikan,pengairan dan sebagainya.

3. Asas tugas pembatuan

Secara umum,tugas pembantuan di pahami sebagai tugas untuk turut dalam melaksanakan urusan pemerintahan yang di tuagaskan kepada pemerintahan daerah oleh pemerintah pusat atau pemerintah tingkat atasnya dengan kewajiban untuk mempertanggung jawabkan kepada pihak yang menugaskan.sedangkan undang-undang no. 20 tahun 1999 menyebutkan bahwa:

Tugas pembantuan adalah penugasan dari pemerintahan kepada daerah dan desa dan dari daerah ke desa untuk melaksanakan tugas tertentu yang disertai dengan pembiayaan,sarana dan pra sarana,serta sumber daya manusia dengan kewajiban melaporkan pelaksanaan dan mempertanggungjawabkan kepada pihak yang menugaskan.tugas ini tidak beralih menjadi urusan daerah,tetapi tetap merupakan urusan pusat.

Pemerintahaan daerah bertanggung jawab kepada memberi tugas,dan hanya turut dalam melaksanakan urusan pemerintahan yang bersangkutan.tugas pembantuan tidak dapat diberikan kepada pejabat pemerintah yang ada di daerah,melaikankepada pemerintah daerah.oleh karena itu,hal ini bukanlah suatu dekonsentrasi,dan bukan pula desentralisasi,karena urusan pemerintahan yang di serahkan tidak menjadi urusan rumah tangga daerah.pertimbangan lainnya mengapa diperlukan tugas pembantuan ialah karena sifat tugas tersebut memang akan lebih baik jika dilaksanakan oleh aparat daerah. Dengan demikian, konsekuen pembiayaan menjadi tanggung jawab pusat,sedangkan kewajiban daerah yang bersangkutan adalah untuk mempertanggungjawabkan.karena itu, ditinjau dari segi efesiesi,konsep tugas pembantuan ini mempunyai pontesi yang baik untuk dikembangkan,disamping sebagai pendorong untuk lebih menumbuhkan kemampuan daerah dalam rangka pelaksanaan otonomi yang nyata dan bertanggung jawab.

C. Pemerintahan di daerah Penyelengaraan pemerintahan di daerah menganut pelaksanaan asas desentralisasi yang dilaksanakan secara bersama-sama dengan asas desentralisasi,dengan memberi kemungkinan bagi pelaksanaan tugas pembantuan hal ini sejalan dengan penegasan dalam penjelasan Undang-Undang No.22 tahun 1999 tentang pemerintahan daerah

13


mengenai prisip-prinsip penyelengaraan pemerintahan daerah yang menyebutkan bahwa:1. digunakan asas desentralisasi,dekonsentrasi dan tugas

pembantuan;2. penyelegaraan asas desentralisasi secara utuh dan bulat yang

dilaksanakan di daerah kabupaten dan daerah kota;3. asas tugas pembantuan yang dapat dilaksanakan di daerah

provinsi,daerah kabupaten,daerah kota dan desa.

Dengan uraian di atas dijelaskan bahwa penyelengaraan pemerintahan daerah menganut asas desentralisasi yang dilaksanakan secara bersama dengan asas dekonsentrasi dengan kemungkinan pelaksanaan asas penyelengaraan pemerintahan nasional secara umum yang menganut asas desentralisasi sebagai dituangkan dalam dasar pemikiran pada penjelasan Undang-Undang No.22 tahun 1999 tentang pemerintahan daerah memyebutkan bahwa:“negara republik indonesia sebagai negara kesatuan menganut asas desentralisasi dalam penyelengaraan pemerintahan,dengan memberikan kesempatan dan keleluasaan otonomi daerah.”

14


BAB IIISISTEM PEMERINTAHAN

Untuk memahami sistem pemerentihan negara republik indonesia dan sistem pemerintahan daerah sebagai dimaksud dan diatur dalam UUD 1945 serta Undang-Undang pelaksanaanya,kita akan mencermati secara umum model-model sistem pemerintahan yang sudah dilaksanakan berbagai negara.namun,perlu ditegaskan bahwa tidak satupun sistem pemerintahan suatu negara yang benar-benar sama dengan sistem pemerintahan negara lainnya.oleh karena itu,yang sering kita temui hanyalah perbandingan sistem pemerintahan dengan patoka-patoka perbandingan tertentu.meskipun demikian,dapat juga di golongkan beberapa sistem pemerintahan yang terdapat di dunia sekarang ini. Pengelompokan sistem pemerintahan ini tidak lain untuk lebih jauh melihat perbedaan dan kesamaan dari berbagai model sistem pemerintahan dengan mengetahui tolak ukur pertanggungjawaban pemerintahan suatu negara terhadap rakyat yang diurusnya. Model-model sistem pemerintahan yang di maksud dapat dikemukakan sebagai berikut.

A. SISTEM PEMERINTAHAN PARLEMENTER

Dalam sistem pemerintahan parlamenter dilakukan pengawasan terhadap eksekutif oleh legislatif.jadi,kekuasaan parlemen yang besar dimaksudkan untuk memberikan kesejahteraan pada masyarakat.karena itu pengawasan atas jalannya pemerintahan dilakukakan oleh wakil rakyat yang duduk dalam parlemen.dengan begitu dewan menteri (kabinet) bersama perdana menteri (PM) bertanggung jawab terhadap parlemen (legislatif).

Untuk sistem pemerintahan ini yang di dapat dijadikan contoh antara lain kerajaan inggris.di negara itu,raja atau ratu hanyalah berfungsi sebagai kepala negara sedang kan yang menyelangarakan pemerintahan adalah perdana menteri bersama kabinetnya.

Keadaan bahwa lembaga eksekutif bertanggungjawab kepada lembaga legislatif seperti ini dapat membuat lembaga eksekutif tersebut dijatuhkan oleh lembaga legislatif melalui mosi tidak percaya.akan tetapi, karena perdana menteri inggris memiliki kedudukan yang kuat dalam arti memimpin partai yang dominan,dia sulit dijatuhakan oleh parlemen andai kata posisi dominan itu tidak dimiliki,akan sering terjadi pergantian perdana menteri dalam waktu singkat sehingga menimbulkan ekses pada pembangunan ekonomi.

Sebenarnya bila dalam sistem ini perdana menteri memiliki posisi dominan dapat saja ia bersama kabinetnya menggeser kedudukan raja dan ratu yang selama ini hanya memimpin secara seremonial.akan tetapi hal ini sulit terjadi di inggris karena raja bagi mereka merupakan lambang persatuan,yang dibanggakan sebagai indentitas bangsa sejak zaman nenek moyang mereka.

15


B. Sistem pemerintahan presendesial

Dalam sistem pemerintahan presendensial ini,presiden memiliki kekuasaan yang kuat karena selain sebagai kepala negara sekalihgus juga sebagai kepala pemerintahan yang mengetuai kabinet (dewan menteri).oleh karena itu,agar tidak menjerumuskan kepada diktatorisme,diperlukan check and balance antara lembaga tertinggi negara.hal ini disebut juga dengan checking power with power.untuk sistem pemerintahan ini,yang dapat dijadikan contoh adalah amerika serikat (united states of america).dalam sistem ini,para menteri bertanggung jawab kepada presiden karena presiden merupakan kepala negara sekaligus kepala pemerintahan.

Untuk mengatasi kekakuan pemerintahan,lembaga legislatif (parlemen)benar-benar deberikan hak protes seperti hak untuk menolak atau menerima rancangan undang-undang,menolak atau menerima baik perjanjian maupun peryataan perang dengan negara lain,dan lain-lain.dengan demikian,kendati menyebut diri sebagai negara republik serikat,sistem pemerintahannya adalah presendensial.

C. SISTEM CAMPURAN

Dalam sistem ini pemerintahan campuran ini dilakukakan hal-hal yang terbaik dari sistem pemerintahan parlementer dan sistem pemerintahan presendensial.sistem ini terbentuk dari penelaahan sejarah perjalanan suatu negara. Jadi, sistem pemerintahan ini selain memiliki presiden sebagai kepala negara juga memiliki perdana mentri sebagai kepela pemerintahan, untuk memimpin kabinet yang bertanggung jawab kepada paelemen. Bila presidan tidak diberi peran dominan dalam sistem pemerintahan ini, presiden tidak lebih dari sekedar lambang dalam pemerintah dan kedudukan kabinet akan goyah .untuk itu ,perancis sebagai contoh kasus dengan orde barunya ,mengubah kontitusu negaranya sedemikian rupa rupa sehingga presiden tidak dapat dijatuhkan oleh parlemen ,bahkan presiden dapat membubarkan parlenen,hal srupa pernag terjadi di indonesia ketika undang-undang dasar sementara tahun tahun 1950 masih berlaku.yang menjadi persoalan adalah apakah wakil presiden dapat diberi posisi dominan sebagaimana layaknya presiden.jika tidak,wakil presiden tidak akan berdayaguna dan berhasil guna dalam dalam pelaksanaan fungsi dan tugasnya.hal itulah yang menjadi salah satu penyebab keretakan hubungan antara presiden ir. Soekarno dengan wakil presiden Moh Hatta pada wal perpecahan dwi tunggal tersebut.jadi,republik perancis memang dapat dijadikan contoh untuk sistem pemerintahan campuran ini.

D. SISTEM KEDIKTATORAN PROLETARIAT

Dalam sistem ini usaha pertama yang dilakukan sebenarnya juga ditunjukan untuk kemampuan rakyat banyak (kaum proletar) akan tetapi,karena kemudian rakyat banyak tersebut dihimpun dalam satu organisasi kerpataian tunggal (buruh,tani,pemuda dan wanita),akhhirnya terjadi dominasi mutlak

16


partai tunggal yang lebih dikenal sebagai partai komunis.sedangkan membicarakan komunis berati membicarakan Marxisme dan leninisme,karena memang ajaran mereka mereka berdualah yang menjadi titik pangkal dari komunisme.Karl Marx (1818-1883) adalah seseorang pelopor sosialisme ilmiah.ia mendapat keserjanaan ilmu hukum dan doktor dalam ilmu filsafat.bersama Friederic Enggels ia membuahkan buku Communist Manifesto dan das capital yang tekenal itu dan kemudian menjadi dasar teori komunis selajutnya,vladimir iiiycch ulyanov atau lebih dikenal sebagai lenin (1870-1924) mendirikan pemerintahan komunis di rusia.

Memang,lenin penganut ajaran Karl Marx yang fanatik,dan menerjemahkan dalam bentuk tindakan politik praktis yang nyata.lenin menjadi kepala pemerintahan pada tahun 1917.selain itu,joseph stalin (1879-1953) mempunyai peranan penting dalam menyebarluaskan komunisme.karena stalin yang menjadi seketaris jenderal partai komunis pada tahun 1922 inilah partai tersebut tertancap kuat di uni sovyet,dan kemudian menyebar luaskan ke negara-negara eropa timur seperti jerman timur,polandia,hongaria dan rumania dan lain-lain.ketiga tokoh Marx,lenin dan stalin berasal dari daratan eropa,sedangkan dari daratan asia negarawan cina mao tse tung )1893-1976) merupakan faktor kuat dalam menyuburkan komunisme keseluruh dunia.mao menjadi ketua partai komunis cina pada tahun 1935.

Marxisme dan lenisme telah memilih satu jalan yang pada hakikat nya memerangi fitrah manusia.mereka menghapus hak individu untuk kemudian menjadi pelayan-pelayan partai.namun,mereka lupa bahwa dalam diri manusia terdapat kecintaan pada diri sendiri yang mendalam untuk mendahulukan kepentingan pribadi sehingga antara pemuka-pemuka partai terdapat perbedaan yang cocok ,sehingga perbedaan kelas yang semula ingin dihapuskan akhirnya terjadi juga.

Begitu pula diktator tsar di rusia dan dinasti ching di cina, yang semula berniat menghapuskan percedaan kelas pada akhirnya juga gagal. Justru, komunisme yang mereka tawarkan adlah kulit baru dari sisi yang sama. Nama kulit baru itu adlah kulit baru dari isis yang sama nama kulit baru itu adalah diktator proletariat. Namun, hal ini hanya berlangsung setengah abad karena pengekstriman sistem pemerintahan ini mencapai titik jenuh, ketika gorbachev (restruturisasi)dalam prose demokraasidi uni soviet. Dunia menyaksiakn runtuhnya komunisme di daratan eropa secara berangsur-angsur. Rusia yang merupakan republik terbesar dalam uni soviet, benar-benar kehilangan setrerusnya setelah negara-negara bagianya menarik diri walauaupun secara ekonomis sebenarnya meraka salinng bergantung. Peristiwa itu kemudian disusul dengan keinginan polindia, hongaria dan jemrman timur untuk bersatu kembali dengan saudaranya, serta peristiwa paling trfgis di rumania berupa pembantaian nicollai coucesscu.

17


E. CITA-CITA KEADILAN SOSIAL

Melalui uraian di atas, dapat diketahui bahwa masing-masing sistem pemerintahansecara prinsip bertujuan untuk mewujudkan keadilan sosial bagi seluruh rskystnys. Namun, usaha tersebut sering juga diganggu oleh sistem yang cenderung totaliter. Hal in terjadi terjadi di negara yang dalam sistem pemerintahanya berkehendak demokrasi, tetapi nyatanya dikuasai oleh kehendak demokratis, yang menguasai elit birokrasi, betapapun kekuasaan sudah dipisah-pisahkan. Menyangkut pengaruh partai-partai politik terhadap sistem pemerintahan, khususnyadi negara-negara dunia ketiga, ada beberapa sitem pemerintahan yang dapat digolongkan, yaitu:

1. Traditionalautocratic system2. Bureucratic elite system3. Poyachaic competitive system4. Dominant party semicompetitive system5. Dominant party mobilization system 6. Comminist totalitarian system

Pembagian tersebut di atas lazimnya digabung lagi manjadi dua corak sistem pemerintahan, yaitu sistem totaliter dengan segala versinya di satu pihak, dan kebebasan kapitalis dan liberalis di pihak lain kebebasan kapitalis dan liberalis di pihak lain.baik kapitalisme maupun komunisme sama-sama menekan diri pada faktor pemilikan aset demi kesejahteraan.hanya,saja sistem kapitalisme mendasarkan diri pada dalil his deed,sedangkan komunisme menekankan dalil his need.

F. Sistem pemerintahan di indonesia

Sistem pemerintahan negara republik indonesia di tuangkan dalam penjelasan UUD 1945,yang menyebutkan bahwa sistem pemerintahan negara kesatuan republik indonesia meliputi tujuh kunci pokok yang di dapat di rinci sebagai berikut:

Pertama,indonesia adalah negara yang berdasarkan atas hukum,bukan berdasarkan atas kekuasaan belaka.berarti bahwa antara pengertian hukum dan pengertian kekuasaan dipertentangkan,karena melihat negara yang semata-mata dengan pendekatan hukum kata-kata penguasa adalah peraturan perundang undangan dengan,sehingga perlu dibatasi dengan hukum. Namun karena hukum mutlak yang sifat nya transendental itu adalah ajaran agama,indonesia menempatkan pancasila ditempat kan sebagai sila pertama.

Perlu diperhatikan pula bahwa sebernya hukum bertolak belakang dengan kemanuasiaan sebab hukum yang terlalu kaku karena keserdahanaan akan cenderung tidak memperhatikan manusia.sebaliknya,kemanusiaan yang terlalu berlibihan pada giliranya tidak mempedulikan hukum. Pada negara-negara yang menjalankan kekuasaan mutlak,bagaimanapun tetap

18


memperlakukan hukum sebagai peraturan yang harus diikuti.dengan pemikiran demikian kunci pokok berikutnya adalah tentang sistem konstitusi itu sendiri.

Kedua,sistem konstitusional.tata pemerintahan di indonesia didasarkan pada sistem konstitusi (hukum dasar) serta tidak bersifat absolut (kekuasaan yang tidak terbatas).di negara indonesia pemegang kekuasaan dibagi dalam beberapa lembaga tinggi negara yaitu lembaga eksekutif (presiden),lembaga legislatif (DPR),lembaga yudikatif (MA),lembaga infektif (BPK),lembaga konsulatif (DPA) akan tetapi karena lembaga konstitutif (MPR) separuh anggota berasal dari anggota (DPR) selanjutnya hanya disebut lima lembaga kekuasaan saja (panca sarjana),sedangkan MPR dikenal sebagai lembaga tertinggi di negara.masing-masing lembaga disebut tidak dipisahkan secara tegas (separation of power) yang memungkinkan timbulnya cheking power with power sebagaimana terjadi di negara-negara liberal.dengan pilihan ini pemegang kekuasaan tetap memiliki keterkaitan dan kordinasi. Misalnya saja presiden juga memiliki kewenangan dibanding legislatif (pembuat peraturan) maupun bidang yudikatif (pemberian grasi,amnesti dan abolisi).

Ketiga kekuasaan tertinggi negara berada di tangan MPR.kedaulatan rakyat di pegang suatu badan majelis yang bernama (MPR) sebagai penjelmaan seluruh rakyat indonesia.majelis ini menetapkan undang-undang dasar dan garis-garis besar haluan negara,serta mengakat kepala negara (wakil presiden) majelis ini juga memegang kekuasaan tertinggi negara sedangkan presiden harus menjalakan kekuasaan negara menurut garis-garis besar yang telah di tetapkan oleh majelis,dalam arti wajib menjalankan putusan putusan majelis.

Oleh karena itu,sistem pengisian formasi keanggotaan majelis ini harus benar-benar dibuat sedemikian rupa demokratis hingga pada akhir nya tidak berbentuk formasi keanggotaan yang melemahkan,sehingga lembaga akan udah tunduk dan patuh untuk menerima pertanggungjawabkan presiden.

Keempat,presiden adalah penyelengara tertinggi negara.penjelasaan UUD 1945 menyatakan bahwa presiden dibawah PMR,presiden adalah penyelenggaraan pemerintah negara tertinggi,sehingga kekuasaan dan tanggung jawab kenegaraan sebagian besar berada di tangan presiden (concentration of power and responsibilty upon the president).presiden di percaya dan diberi tugas untuk melaksanakan kebijaksanaan rakyat yang merupakan GBHN dan TAP MPR.jadi,presidenlah yang memegang tanggung jawab atas jalannya pemerintahan negara yang dipercayakan kepadanya.

Kelima,presiden tidak bertanggungjawab kepada DPR.presiden harus dapat persetujuan DPR untuk membentuk Undang-Undang dan untuk mendapatkan APBN.oleh karena itu,presiden harus berkerja sama dengan presiden,tetapi presiden tidak bertanggung jawab kepada DPR. Hal ini menunjukan bahwa sistem pemerintahan indonesia bukan parlementer,tetapi juga tidak bisa sepenuh nya tidak di anggap sebagai sistem presidensial,Karena DPR, bila ditambanh dengan anggota DEWAN PERWAKILAN DAERAH akan menjadi MPR sebagai lembaga bahwa presiden harus menyampaikan

19


pertanggungjawabkan.dengan demikian,sistem pemerintahan campuran antara sistem parlementer dan presidensial.

Presiden tidak dapat membubarkan DPR,dan sebaliknya DPR juga tidak dapat menjatuhkan presiden.presiden merupakan pertanggungjawaban terakhir peristiwa-peristiwa dan gejala-gejala pemerintahan,sehingga para menteri tidak bertanggungjawab sendiri-sendiri tanpa sepengetahuan presiden.dengan demikian,tidak ada pemisahan antara presiden dengan kabinetnya karena presiden sendiri adalah pimpinan eksekutif (there is no mutual responsibilty between the president and his cabinet,the latter is wholly responsible to the chief executif).

Keenam,menteri negara adalah membantu presiden dan tidak bertanggungjawab kepada DPR.pengakatan dan pemberhetian menteri-menteri sepenuh nya wewenang presiden,sedangkan para menteri itu sendiri tidak bertanggungjawab kepada DPR,tetapi bertanggungjawab kepada presiden,karena status mereka yang merupakan pembantu presiden.meskipun demikian,tidak diharapkan para menteri ini berlindung di belakang sayap presiden.presiden dan para dewan menterinya tidak mempunyai kekuasaan untuk membubarkan DPR.(the executive has no power to dissolve the legislature nor must he resign when he loses the support of the majority of its membership).

Ketujuh,kekuasaan kepala negara tidak tak terbatas.absolutisme kita kenal dengan istilah kekuasaan tidak terbatas oleh karena itu,untuk menciptakan demokrasi sebagai balance,istilah tersebut dikenal dengan istilah tidak terbatas.dengan begitu,presiden harus menyatakan kesediaanya untuk memperhatikan sungguh-sungguh suara DPR,dan DPR harus mempergunakan seluruh hak nya sebagai parlemen atau lembaga legislatif berdasarkan sistem ini,kedudukannya dan peranan DPR sebenarnya kuat,bukan saja karena DPR tidak dapat dibubarkan oleh presiden,dan bukan saja karena DPR memegang wewenang memberikan persetujuan kepada presiden dalam membentuk Undang-Undang dan menetapkan APBN,tetapi DPR juga merupakan sebuah lembaga yang mengawasi pemerintah,dalam hal ini presiden dan menteri-menterinya (dewan kabinet) agar berjalan lacar berdayaguna dan berhasilguna.DPR yang seluruh anggotanya juga adalah anggota MPR (Bersama dewan perwakilan daerah) mempunyai wewenang mengadakan sidang istimewa untuk meminta pertanggungjawaban presiden apabila DPR menggap presiden sungguh-sungguh telah melnggar haluan negara,baik sebagaimana yang ditetapkan dalam pancasila dan UUD 1945 maupun yang telah diterapkan MPR.dengan sistem ini,kebijaksanaan ataupun tindakan presiden benar-benar dibatasi oleh pengawasan yang efektif dari DPR,sistem dan mekanisme yang sekaligus merupakan tindakan prevetif DPR untuk mencegah terjadintya pemorosotan sistem konstitual menjadi sistem absolutisme.

20


BAB IVKonsep pemerintahan yang bertanggung jawab

Semua ilmu sosial mempelajari manusia sebagai anggota kelompok.timbulnya kelompok-kelompok itu karena dua sifat manusia yang bertentangan satu sama lain,di satu pihak lain dia cenderung untuk bersaing dengan sesama manusia. Manusia mempunyai kebutuhan fisik dan mental yang sungkar dipenuhi oleh dirinya sendiri.untuk memenuhu kebutuhan dan kepentingan itu manusia mengadakan hubungan-hunbungan dan berkerja keras sama dengan orang lain dengan jalan mengorganisir bermacam-macam kelompok dan asosiasi dan menyepakati nilai-nilai yang akan dicapai melalui perjuangan bersama.

Dalam kehidupan kelompok dan interaksi nya dengan orang lain,pada dasarnya setiap manusia mengingikan beberapa nilai sebagaimana diidentifikasi harold lasweel (1972) dalam budiardjo (1996) yakni ;

Kekuasaan,pendidikan,kesehatan,kasih sayang,kejujuran,keadilan serta nilai keseganan atau respek.

Dengan adanya kesembilan nilai dan kebutuhan itu,manusia menjadi anggota dari beberapa kelompok sekaligus. Di antara kelompok dan asosiasi untuk memenuhi kebutuhan masyarakat itu,negara adalah asosiasi yang paling penting.negara sebagai asosiasi telah lahir untuk memenuhi kebutuhan manusia akan pengaturan dan jaminan pemenuhan sebagai kebutuhan dan kepentingan akan nilai-nilai asasinya itu.

Negara mempunyai tujuan untuk menyelenggarakan perlindunga serta penertiban dan untuk itu di beri monopoli dalam penggunaan kekerasan fisik secara sah dalam menjalakan tugasnya,negara merupakan organisasi seluruh masyarakat sehingga harus ditaati oleh semua penduduk dalam suatu daerah.kepada negara di beri kekuasaan yang besar untuk menyelenggarakan kehidupan bersama seluruh masyarakat dan menjamin terpenuhnya berbagai kebutuhan dan kepentingan masyarakat secara adil dan merata.dengan demikian,kehadiran suatu negara dan alat-alat yakni pemerintahan atau pemegang kekuasaan megara lainnya pada hakikat nya memiliki amanah hasil kesepakatan antara masyarakat dan negara.jadi,negara lainnya pemrintah harus memiliki komitmen untuk melakukan apa yang telah disepakati menjadi tugas utamanya.

Pemerintah hanyalah sebuah komitmen.pemerintahan dan negara adalah sesuatu yang abstark.wujudnya bergantung kepada komitmen rakyatnya.kalau semua rakyat sepakat bahwa negara dan pemerintahnya tidak ada,otomatis negara dan pemerintah tersebut tidak ada.kendati dengan masyarakat yang sama,dengan wilayah yang sama,tetapi tanpa kesepakatan tersebut negara tidak ada lagi.kalau negara dan pemerintahan ada secara abstarak sebagai sesuatu komitmen,sesuatu yang ada dalam pikiran,yang paling kongret dari negara dan pemerintahan sebenarnya hanyalah kertas-kertas,konstitusi,dan surat-surat keputusan yang dipercayai mempunyai kewenangan penuh.

21


Seseorang naik pangkat hanya dengan menerima kertas,tetapi ada karena komitmen atau kercayaan ,penyerahan kertas tersebut bermakna penyerahan kewenangan untuk mengatur ,sehingga penyerahan kertas tersebut memiliki arti lain,jadi,komitmen itu sangat penting dan komitmen hanya bisa dipegang kalau rakyat nya merasa bahwa pemerintahnya itu memang diperlukan untuk melindungi rakyat.Rasyid (1999) menguraikan dua tujuan di balik pembentukan sebuah pemerintahan dan negara,yakni menegakan dan menciptakan sesuana yang adil.

Pertama,untuk menegaskan keteraturan.pada tingkat pertama,maksud pembentukan pemerintahan adalah memberi rasa aman dan menciptakan keteraturan dalam masyarakat.kadang kala masyarakat sampai pada suatu tindakan yang tidak lagi peduli apakah pemerintah atau tidak. Peningkatan keteraturan dan ketertiban dimulai dengan lahirnya hukum.karena itu pemerintah pada dasarnya adalah sebuah sistem hukum.pemerintah yang bertanggungjawab kebanyakan memberi perintah tanpa landasan hukum adalah bentuk paling tua dari pemerintahan yang sudut kehilangan relevaninsinya.

Kedua,pemerintah itu dibentuk untuk menciptakan suasana yang adil dengan ukuran legal equality,political equilty,economic equility,to some extend social eqiuty.legal equility,kesamaan kedudukan dihadapan hukum dan ukurannya,adalah keabshan sebuah pemerintahan. Political equilty berarti kesamaan kesempatan berpartisipasi dalam proses politik mendirikan organisasi politik dan mempunyai peluang yang sama dalam kompetsi politik yang objek kekuasaan pemerintahan ditentukan dan berubah menurut kehendak rakyat berdasarkan pemilu.

Hal ini terjadi karena sepatu semua warga negara dan organisasi politik mempunyai peluang yang sama economic equilty berarti adanya kesetaraan dari setiap orang dan kelompok masyarakat untuk berpartisipasi dalam proses ekonomi.tidak ada diskriminasi,tidak ada hak istimewa pada kelompok tertentu dan mengabaikan yang lain. Keadilan politik,ekonomi,sosial dan hukum itu merupakan amanah bagi setiap pemerintah.Konsep pemerintahan yang amanah menurud rasyid (1998) adalah:

Pemimpin atau pemerintahan yang memberi kepda rakyat apa yang mereka inginkan sebelum minta.dalam sistem pemerintahan demokratis,pemerintahan yang amanah adalah pemerintahan yang semua keputusan nya dan kebijakan negaranya diarahkan kepada pemenuhan kebutuhan rakyat dan untuk kebahagian rakyat banyak.

Berbicara mengenai amanah adalah berbicara tentang bagaimana membuat pemerintah itu sensitif dan responsif terhadap kebutuhan rakyat.hal ini dapat terwujud mana kala makna demokrasi diarahkan pada pemerintahan oleh rakyat,bukan pemerintahan dari rakyat dan utnuk rakyat.kalau pemerintahan dari rakyat,berarti semua pemerintahan memang berasal dari rakyat.

Berbicara mengenai pemerintahan yang demokrasi berarti berbicara tentang pemerintahan yang amanah.berbicara mengenai pemerintahan yang amanah,adalah berbicara tentang pemerintahan yang sensitif dan responsif.berbicara tentang pemerintahan yang sensitif dan responsif adalah berbicara tentang pemerintahan yang

22


menjamin terpenuhinya kebutuhan dan kepentingan rakyat. Berbicara tentang pemerintahan yang memenuhi berbagai kebutuhan rakyat adalah berbicara tentang pemerintah yang yan g menepati janji dan memenuhi komitmen sebagai pelayan masyarakat. Berbicara tentang pemerintahan yang menepati janji nya kepada rakyat berarti berbicara tentang pemerintahan yang bertanggung jawab kepada rakyat.berbicara tentang pemerintahan yang bertanggung jawab berarti berbicara tentang pemerintahan yang mendapat legitimasi pemerintahan berarti .

Sistem pemerintahan demokratis berarti dalam proses pemerintahan,prinsip-prinsip asas dan komunisme demokratis dijadikan dasar utama menejemen pemerintahan.ada dua kelompok aliran yang menjalankan makna demokrasi konstitunial dan demokratis marxisme-leninisme.perbedaan mendasarkan kedua ide demokrasi ini adalah bahwa demokrasi konstitusional mencita-citakan pemerintahan dengan kekuasaan yang terbatas melalui suatu negara hukum, rechtsstaat yang tunduk pada rule of law.sebaliknya,demokrasi yang mendasarkan dirinya pada asas komunisme mencita-citakan pemerintahan yang tidak boleh diatasi kekuasaan (machtsstaat) dan yang bersifat totaliter.

Ciri khas demokrasional adalah gagasan bahwa pemerintah yang terbatas kekuasaan nya dan tidak dibenarkan bertindak sewenag wenang terhadap warga negaranya.pembatasan atas kekuasaan pemerintah tercantum dalam konstitusi atau constitunial government atau restrained government.

Gagasan bahwa kekuasaan pemerintahan perlu dibatasi sudah dirumskan lord acton dari inggris dengan menggigat bahwa pemerintah selalu diselenggarakan oleh manusia dan bahwa pada manusia,tanpa kencuali melekat banyak kelemahan.dalil nya yang termashur adalah power tends to corruot,but absolut power corrupts absolutely.artinya, manusia mempunyai kekuasaan itu,tetapi manusia yang mempunyai kekuasaan terbatas pasti akan menyalahgunakan.

Bagi negara yang menerpkan demokrasi konstitunioal dan menegakan rule of law,ciri-cirinya menurut henry b.mayo (dalam budiardjo) adalah:

1. Unstitutionalized peaceful settlement of conflict; meyelesaikan perselisihan dengan damai dan secara melembaga;

2. Peaceful change in a changing society;menjamin terselanggara perubahan secara damai dalam suatu masyarakat yang sedang berubah;

3. Oderly succession of rules;menyelenggarakan pergantian pemimpin secara teratur;

4. Minimum of coercion;meminimalkan pemakaian kekerasan sampai;5. Diversity;mengakui serta menggap wajar adanya

keanekaragaman;menjamin tegaknya keadilan.

Selanjutnya,berdasarkan nilai-nilai kadang dalam demokrasi konstitusional ini.budiardjo (1996) berpendapat bahwa untuk melaksakan nilai-nilai demokrasi perlu diselenggarkan beberapa lembaga yakni:

1. Pemerintahan yang bertanggung jawab;

23


2. Suatu dewan perwakilan rakyat yang memiliki golongan dan kepetingan dalam masyarakat dan dipilih dengan pemilu yang bebas dan rahasia;

3. Suatu organisasi politik yang mencakup satu atau lebih partai politik yang menyeleggarakan hubungan berkeseimbangan antara masyarakat umum dengan pemimpinya;

4. Pers dan media massa yang bebas menyatakan pendapat;5. Sistem peradilan yang bebas untuk menjamin hak-hak dasar asasi

manusia dan mempertahakan keadilan.

Pemahan terhadapa demokrasi,dari pemandangan ilmu politik, memiliki dua pendekatan sebagaimana dikemukakan gaffar (1999),yakni pemahaman secara normatif,demokrasi merupakan suatu yang secara ideal hendak diselenggarakan oleh suatu negara melalui ungkapan pemerintahan dari rakyat,oleh rakyat dan untuk rayat.ungkapan normatif ini selanjutnya ditafsirkan dalam konstitusi dasar suatu negara.demokrasi emperik atau demokrasi prosedural yang di kaji oleh G.Bingham powel Jr (Gaffar, 1999) Berdasarkan pengalaman praktik demokrasi di bnyak negara mempersyaratkan sejumlah kriteria untuk melihat apakah demokrasi betul-betul terwujud dalam suatu negara.kriteria itu sebagai berikut:

1. The legitimacy of the government rest on a claim to represent the disires its citizens.that is, claim of the government to obedience to its laws is based on the government’s assertion to be doing what they want it to do;

2. The organized arrangement that regulates this bargain of legitimacy.is the competitive political election.leaders are elected at reguler intervals,and voter can choose among alternative candidates.in pratice at leats to political parties that have a change of winning are needed to make such choices meaningful;

3. Most adults can participate in the electoral process both andd voters and as candidates for important political office;

4. Citizens votes are secret and don’t coerced.5. Citizens and leaders enjoy basic freedom of

speech,press,assembly,and organization.both estabilished parties and new ones work to gain members and voters.

Gaffar (1999) menyimpulkan ada lima prasyaratan untuk menakar apakah demokrasi prosedural yang diterpkan sebuah tata politik merupakan sistem yang demokratis atau tidak.kelima tokoh ukur itu adalah sebagai berikut:

1. Akuntabilitas,yakni tanggungjawab segenap kebijakan,tindakan dan tutur kata,serta perilaku yang pernah sedang akan dilaksakan oleh pemegang jabatan yang dipilih rakyat.pertanggungjawaban itu tidak hanya menyangkut dirinya,tetapi juga keluarga nya dalam arti luas yang berkaitan dengan jabatanya;

2. Rotasi kekuasaan,yakni adanya kesamaan peluang terjadinya rotasi kekuasaan secara damai dan teratur;

3. Rekruitmen politik secara terbuka.setiap orang yang memenuhi syarat mengisi jabatan pemerintahan dan yang dipilih melalui pemilu,mempuyai peluang yang sama dalam melakukan kompetisi mengisi jabatan dimaksud;

24


4. Pemilu yang memenuhi nilai kebebasan menggunakan hak dan peran serta masyarakat dalam proses pemilu.

5. Menikmati hak-hak dasar secara bebas termasuk freedom expression,freedom of assembly dan hak untuk menikmati pers yang bebas,freedom of the pres.

Dari berbagai indikator pelaksanaan pemerintahan yang demokratis menurut budiarjo (1999),juan linz (1975),G.b.powell,Jr (1982) dan robert dahl (1989),gaffar (1999:7),sri soemantri (1993) dan jack lively (1975),suseno (1995) menyaringnya menjadi lima gugus ciri hakiki negara demokratis yakni:

1. Negara hukum;2. Pemerintahan yang dibawah kontrol masyarakat;3. Pemilu yang bebas;4. Prinsip mayoritas;5. Adanya jaminan terhadap hak-hak demokratis.

Berbagai pemikiran tentang ciri negara demokratis di atas pada dasar nya menunjukan bahwa esensi dari negara,pemerintahan adalah keseimbangan kekuasaan antara negara,pemerintahan dan masyarakat.walau negara mempunyai kekuasaan yang sangat besar untuk memaksakan kehendaknya agar ditaati rakyat,negara tidak bisa sebebas-bebasnya memerintah karena ada batas konstitusionalnya.kekuasaan negara yang dijalankan oleh pemerintahan demokratis dibatasi oleh hukum dan rakyat tidak selalu berada dalam posisi boleh dipaksakan untuk menaati segenap kehendak penguasa.suseno (1995) merumuskan pertanyaan etis tentang interaksi antara negara,pemerintahan dan rakyat ini atas dua pertanyaan,yakni mengapa negara perlu demokratis dan apa dasar klaim etika politik modern bahwa hanya kekuasaan yang demokratis itulah yang legitim? Pertayaan itu bermula dari adanya dampak demokrasi normatif dan demokrasi prosedural sepanjang proses manajemen pemerintahan.konsep-konsep yang membicarakan hubungan antara negara,rakyat,kekuasaan dan pemerintahan demokratis,kekuasaan serta pertanggung jawaban dan legitimasi pemerintahan.

Negara mempunyai sejumlah kekuasaan yang harus dijalankan secara demokratis oleh sesuatu pemerintahan yang demokratis pula demi memenuhi berbagai kebutuhan dan kepentingan masyarakat tentang dilayani namun selalu saja ada dilema etis sekitar interaksi antara keuasaan negara,pemerintahan dan kedaulatan rakyat dalam sesuatu sistem pemerintahan demokratis,baik secara normatif maupun secara prosedural.dilema etis itu,terkristalisasi dalam konsep legitimasi pemerintahan dengan pertanyaan: apa dasar klaim negara dan pemerintahan untuk memerintah dan memaksakan kehendak kekuasaannya kepada rakyat?apa dasar rakyat harus patuh dan taat pada kekuasaan dan warga kenagaraan negara dan pemerintahan?jawaban pertanyaan etis inilah yang menjadi kajian dari legislatif pemerintahan.jika seluruh masyarakat memahami dengan benar makna legitimasi pemerintahan,makna demokrasi konstutusional pun terwujud.

25


VMAKNA TANGGUNG JAWABAN LEGITIMASI PEMERINTAHAN

Tinjauan etis mengenai kekuasaan(power,autho rity) . pertama-tama berkenan dengan masalah pertanggung jawaban pemerintah dan legistimasi nya. Kata legistimasi berasal dari bahasalatin: les yang berarti hukum, dalam perkembangan selanjutnya, istilah ini bukan hanya mengacuh pada kesesuaian dengan hukum pormal tetapi juga hukum- hukum kemasyarakatan dan norma-norma etis. Padanan kata yang tepat adalah keabsahan atau kewewenangan. Dengan demikian, konsep lesgistimasi erat terkait dengan kekuasaan pemerintahan dan pertanggung jawabannya.

Inti permasalahan etika pemerintah adalah masalah legistimasi etis kekuasaan dan kewewenangan pemerintah untuk menetapkan berbagai kebijakan dan memaksakan kepatuhan dari segenap masyarakat pertanyaan yang di ajukan adalah : dengan hak moral apakah pemerintah memegang dan mempergunakan kekuasaan yang mereka miliki? Di lain pihak, ada tuntutan betapa besarnya kekuasaan seseorang, ia selalu dapat di harapkan pada tuntutan untuk mempertanggungjawabkan nya apabila pertanggung jawaban itu tidak di berikan kekuasaan itu tidak lagi di anggap sah.

Tanggung jawab merupakan problem utama pemerintahan dan tentu saja msalah

utama kehidupan sekarang ini manusia mengajar sumber-sumber yang langkah meningkatkan pengetahuan mereka tentang masyarakat dan alam, dan memperluas altenatif-alternatif yang terbuka terhadap pilihan mereka agar menjadi lebih bertanggung jawab terhadap nasib mereka. Bahkan,diktator yang sangat idiologis tidak mencari kekuasaan demi kepentingan sendiri, melainkan sebai alat untuk memperbesar kemampuannya utuk menerima tanggung jawab demi kepentingan bangsa nya atau umat manusia.

Apa itu tanggung jawab ? tidak ada konsensus mengenai jawaban nya namun, tidak seorang pun mengingkari bahwa kewarga negaraan yang bertanggung jawab dan pemerintah yang bertanggung jawab merupakan kebutuhan yang bersifat universal.

Paham bertanggung jawaban memuat nisbah persegi tiga sebagai mana dikatakan Hofe( suseno, 1994) yakni 1.) seseorang adalah penyebab atau berwewenang, 2.) atas apa yang di perbuat dan tidak di perbuat nya, 3.) berhadapan dengan pihak yang menuntut pertanggung jawaban. Pemikiran ini memperlihatkan bahwa legistimasi pemerintahan erat terkait dengan kekuasaan, kewewengan, dan pertanggung jawaban. Dan interaksi yang proporsional antar kesemuannya itu hanya dapat di temukan dalam suatu sistem pemerintahan yang demokratis.

Dengan demikian masalah legistimasi juga menempatkan konsep pertanggung jawaban pemerintah dalam kerangka legistimasi demokrasi, sehingga dasar pertanggung jawaban pemerintah sesungguhnya adalah implementasi dari prinsip asas, nilai, dan prosedur demokrasi itu sendiri sebelum membahas permasalahan pertanggung jawaban pemerintahan, perlu di pahami terlebih dahulu makna legistimasi itu sendiri.

Pemahaman terhadap konsep legistimasi menurut suseno (1994) dan budiharjo( 1996) harus di mulai supaya memahami intraksi antara legistimasi dengan

26


kekuasaan wewenang dan pengaruh serta konsep pertanggungjawaban memahami legistimasi pemerintahan dimulai dari analisis tentang pengaruh merupakan konsep yang selalu di bahas bersama dgn konsep kekuasaan.floyd hunter( 1953) dan carl friedrich( 1967) dalam budu harjo (1996) berpendapat bahwa kekuasaan merupakan pengertian pokok dan pengaruh merupakan bentuk kehususnya sedangkan harold D, laswell dan abraham kaplan ( 1950) ( hwa pengaruh adalah persuasif budi harjo, 1996) menganggap pengaruh sebagai konsep pokokk dan kekuasaan sebagai bentuk khas dari pengaruh ; sedangkan perbedaannya adalah bahwa kekuasaan dapat menyelenggarakan sanksi dan pengaruh tidak.

Harold D. Laswell abraham kaplan mengemukakan: It is the threat of sanctions whichdifferetiates power froom influence iin general. Power is a special case of the exercise of influence, it’s the process of affecting policies of others- whith help of (actual or threatened) severe deprivation for non-conformity with the policies intended.( yang membedakan kekuasaan dari pengaruh pada umumnya adalah ancaman sanksi. Kekuasaaan merupakan kasus dari penyelenggaraan pengaruh. Kekuasaan adalah proses untuk mempengaruhi kebijakan orang lain dengan hukuman yang berat (yang aktual atau berupa ancaman) jika mereka tidak mematuhi kebijakan-kebijakan yang dimaksud.Pembedaan iini juga sependapat dengan robert dahl (1978) dab robert biersted (1950) bahwa pengaruh adalah persuasif sedangkan kekuasaan adalah koersif.

Mengenaii hubungan antara kekuasaan dan kewenangan, banyak pakar sependapat bahwa dalam wewenang, ada kekuasaan yang lambangkan. Guna memahami wewenang sebagai kekuasaan yang di lembagakan itu, terlebih dahulu di pahami masalah kekuasaan itu sendiri. Hirold D. Laswell dan abraham kaplan(1950) dalam budiadjo(1996) merumuskan kekuasaan sebagai :

“ relationship in which one person or group is able to determine the action of another iin the direction of the former’s own ends”

Kemampuan pelaku untuk memengaruhi tingkah laku pelaku lain sedemikian rupa sehingga tingkah laku pelaku terakhir sesuai menjadi keinginan dari pihak yang mempunyai kekuasaan).

Menyimpulkan pendapat beberapa ahli yang mengaitkan kekuasaan dengan kesempatan yang tersedia untuk menentukan pelaku, budiadjo(1996) merumuskan kekuasaan sebagai :

“kemampuan pelaku untuk menetapkan secara mutlak alternatif-alternatif bertindak atau alternatif-altaernatif memilih bagi pelaku lain.”

Weber (1922) dalam budiardjo (1996) merumuskan bahwa :“kemampuan untuk, dalam suatu hubungan sosial, melaksanakan kemampuan

sndiri sekalipun mengalami perlaawanan, dan apapun dasar kemampuan iini.”

Semua definisi kekuasaan tersebut di atas, menemukan dimensi pemaksaan dari kekuasaan, yaitu pemaksaan kemauan sendiri atas seseorang atau kelompok lain, seolah-olah kekuasaaan selal menyangkut pemaksaan dan selalu diliputi suasana kkonflik dan pertikaian. Padahal kekuasaan dapat di lihat secara netral dan etis yakni ada aspek negatif dan sekaligus positifnya. Kekuasaan tidak hanya dapat membatasi

27


alternatif bertindak seperti yang di kemukakan van doom, tetapi kadang-kadang juga malahan memperbesar dan memperluas alternatif untuk bertindak. Kritik budiardjo terhadap pengertian ini dapat dinetrialisir oleh R.J mokken (budiardjo ,1996) yang merumuskan kekuasaan secara lebih netral yakni :

“power is the capacity of an actor (persons, groups or institutions) tofix or change ( competely pr partly) a set of action alternatives or choice alternatives for other actors”.

(kekuasaan adalah kemampuan dari seseorang, kelompok, atau lembaga untuk menetapkan atau mengubah ( secara mutlak atau sebagian) seluruh atau sebagian alternatif-alternatif bertindak atau alternatif memilih yang tersedia bagi pelaku-pelaku lain).

Talcott person (1991) justru melangkah lebih jauh lagi dalam memberikan maknan kekuasaanyang menghindari penekanan berlebihan dari situasi konflik dengan mennjolkan kemungkinan konsensus dan kerja sama sebagai upaya untuk mencapai tujuan bersama. Kekuasaan dilihatnya sebagai upaya untuk mencapai tujuan kolektif dengan jalan membuat keputusan-keputusan mengikat, yang jika mengalami perlawanan dapat didukung dengan sanksi negatif. Ia mengunggkapkan pendapatnya (budiardjo, 1996) sebagai berikut :

Power then is generalized capacity to secure the perfomance of bunding obligations by inits in a system of collective organization- when the obligations are legitimized wihht reference there there is a goals and where in case recalcitrance there is a presumption of envorcement by negative situational sanction-whatever the agency of that enforcement.

(kekuasaan adalah kemampuan untuk mneybabbkan kesatuan-kesatuan dalam suatu sistem organisasi koletif melaksanakan kewajiban-kewajiban yang meningkat. Kewajian dianggap sah sejauh mnyangkup tujan-tujuan kolektif; dan jika ada perlawanan, pemaksaan,melalui sanksi-sanksi negaif dianggap wajar, terlepas dari siapa yang melaksanakn pemaksaan itu ).

Penertian Talcott Persons ini menunjukkan bahawa kemampuan itu erat terkait dengan kewenangan ( authority) serta keinginan untuk mencapai tujuan kolektif dan cenderung elihat kekuasaan sebagai suatu fasilitas dalam melaksanakan fungsi didalam dan atas nama masyarakat ( a faciity for the perfomance of junction in and on behalf of the society). Pendapat ini sering di kecam karena mengabaikan sama sekali indikator “ paksaaan” dalam penyelenggaraan kekuasaan oleh pihak yang berwenang.

Otoritas atau wewenang menurut suseno (1994) adalah kekuasaan yang di lembagakan, yaitu kekuasaan yang tidak hanya de facto menguasai, tetapi juga berhak untuk menguasai. Wewenang adalah kekuasaan yang berhak untuk menuntut ketaatan, jadi berhak untuk memberikan pemerintah. Wewenang semacam itu bersifat deoniis, wewenang yang harus, untuk dibedakan dari waewenang epistemis, yaknii wewenang dalam bidang pengetahuan. Sedangkan harold D laswell dan abraham kaplan (budiardjo, 1996) merumuskan :

Wewenang adalah kekuasaan formal sehingga yang mempunyai wewenang berhak untuk mengeluarkan perintah dan membuat peraturan mengeluarkan perintah dan membuat peraturan serta berhak untuk mengharapkan kepatuhan terhadap peraturan-peraturannya.

Robert bierstedt ( budiardjo, 1996) merumuskan wewenang sebagai instutionalized power atau kekuasaan yang dilembagkan.

28


Max weber membagi wewenang atas tiga macam yakni wewenang tradisional, larakteristik dan rasional. Wewenang tradisional didasarkan pada kepercayaan di antara anggota masyarakat bahwa tradisi lama serta kedudukan kekuasaan yang dilandasi adalah wajar dan patut di hormati. Wewenang karakteristik didasarkan pada kepercayaan anggota masyarakat pada kesaktian dan kekuatan mastis atau religius pada seorang pemimpin. Wewenang legal- rasional didasarkan pada kepercayaan pada tatanan hukum rasional yang melandasi kedudukan seseorang pemimpin. Yang di tekankan bukan orangnya , tetapi aturan-aturan yang mendasari tingkah lakunya terhadap authority, otoritas atau wewenang sebagai kekuasaan yang di lembagakan, timbul pertanyaan tentang apa yang menjadi dasarnya. Itulah sesungguhnya pertanyaan tentanng legistimassi atau keabsahan kekuasaan pemerintah. Terhadap setiap wewenang dapat di persoalkan apakah wewenang itu absah atau tidak, apakah hak pihak yang berwenang untuk menuntut ketaatan mempunyai dasar atau tidak.

Keabahan atau legistimasi adalah istilah normatif sehingga mempertanyakan keabsahan suatu wewenang berarti memperbandingkan wewenang dengan suatu norma. Apabila tidak sesuai dengan norma , wewenang itu tidak sah, tetapi bila sesuai dengan norma, wewenang itu sah adanya. Dalam hubungan ini, perlu diahami bahwa keabsahan atau legistimasi itu tidak identik dengan keyakinan masyarakat bahwa wewenang penguasa adalah wajar dan pantas di taati. Paham legistimasi tidak mengatakan apapun tentang apa yang menjadi norma keabsahan. Apakah norma itu keyakinan masyarakat, atau konstitusi negara atau tuntunan lain, tidak termasuk paham legistimasi. Kesesuaian antara wewenang dengan keyakinan masyarakat hanyalah merupakan salah satu bentuk legistimasi , tetapi bukan unsur hakiki dalam paham leistimasi pemerintahan.

Budiardjo (1996) merumuskan legitimacy sebagai keyakinan anggota-anggota masyarakat bahwa wewenang yang ada pada seseorang, kelompok atau penguasa adalah wajar dan patut dihormati. Kewajaran ini berdasarkan persepsi bahwa pelaksanaan wewenang itu sesuai dengan asas-asas dan prosedur yang sudah di terima secara luas dalam masyarakat dan sesuai dengan ketentuan dan prosedur yang sah. Jadi, masyarakat yang diprintah menganggap bahwa sudah wajar peraturan dan keputusan yang di keluarkan oleh penguasa di penguasa di patuhi dan di taati.

Selanjutnya, budiardjo (1996) mengklasifikasikan adanya dua perspektif legistimasi yakni dari sudut pandang maasyarakat dan sudut pandang pemerintah. Dari sudut pandang masyarakat, makna legistimasi yang terkenal adalah yang irumuskan oleh david easton ( 1965)(hoogerwerf, 1985) yang berbunyi :

The conviction on the part of the member that it is right and proper for him to accept and obey the authhorities and to abide by the requrements of the regine.(keyakinan dari pihak anggota masyarakat bahwa sudah wajar bagi dia untuk menerima baik dan menaati penguasa dan memenuhi tuntunan-tuntunan dari rezim tersebut).

Dilihat dari sudut penguasa atau pemerintah, legistimasi pemerintahan dirumuskan secara tepat oleh A.M lipset( budiardjo, 1996) dan hoogerwerf(1985) bahwa :

“legitimacy includes the capacity to produce and maintain a belief, that the existing political institutions or forms are the most appropriate for the society” (legistimasi mencakup kemampuan untuk membentuk dan mempertahankan kepercayaan bahwa lembaga atau bentuk politik yang ada adalah yang paling wajar untuk masyarakat itu).

29


Pengertian dari perspektif masyarakat di atas mengandung arti bahwa legistimasi yang dimiliki oleh kekuasaan sangat bergantung kepada kepercayaan yang diberikan tuntunan kekuasaan. Dengan demikian, legistimasi kekuasaan ini menyangkut sejauh mana rakyat dapat mempercayakan pelaksaan kedaulatannya kepada kekuasaan. Sedangkan untuk menjaga untuk agar kepercayaan yang di berikan rakyat itu dapat bertahan, pengertian legistimasi dari perspektif penguasa harus ditunjukan dalam respons balik dari kekuasaan yang dapat memenuhi keinginan dan kkebutuhan pemberi kepercayaan, yaitu rakyat, yang tercerminn dalam pengertian dari perspektif masyarakat.

Jadi, dalam suatu sistem pemerintahan terdapat konsensus dan kepercayaan serta janji untuk memenuhi kepentingan dan kebutuhan daasar masyarakat. Legistimasi atau keabsahan dapat tumbuh dengan kokoh sehingga unsur paksaan serta kekerasan yang dipakai setia rezim dapat di tekan sampai tingkat minimum. Kekuasaan, supaya mantap, memerlukan legistimasi,. Dan supaya legistimasi tetap bisa di pertahankan, pemegang kekuasaan yang mempunyai kewenangan tertentu harus menepati berbagai janjinya kepada rakyat sehingga rakyat semakin percaya dan pada gilirannya akan terbina hubungan pertanggungjawaban yang hakiki antara rakyat dan pemerintah.

30


VIPEMBANGUNAN PEMERINTAHAN YANG BERTANGGUNG

JAWAB

Dengan hak moral apakah sekelomok orang memegang dan mempergunakan kekuasaan yang mereka miliki ? untuk tujuan apa wewenang dan kekuasaan pada kelompok orang tertentu dapat di pergunakan dengan sah ? apakah dapat dibenarkan bahwa dalam setiap masyarakat terdapat lembaga pusat yang berwenang menetapkan norma kelakuan bagi anggota masyarakat dan memaksakan ketaatan ? untuk apa negara boleh mempergunakan kekuasaannya ? adakah bidang kehidupan manusia yang tidak boleh dicampuri negara ? sejauh mana negara berhak menuntut ketaatan dari warga negara dan sejauh manakah para warga wajib menaatinya ? apakah masyarakat dapat menuntut pertanggung jaawaban pelaksanaan tugas pemegang kewenangan dan kekuasaan negara ? jawaban atas berbagai pertanyaan etis itu langsung terkait dengan legistimasi etis pemerintahan baik dari dimensi kekuasaan maupun wewenang dan pengaruh serta pertanggung jawaban pemerintah. Prinsip dasar dalam menjawab pertanyaan itu adalah bahwa bettapun besarnya kekuasaan pemerintah selalu mempertanggung jawab kan nya. Dan bila pertanggung jawaban tidak diberikan kekuasaan diwajibkan karena masyarakat berhak untuk menuntut pertanggung jawaban terhadap realitas sosial-duniawi kekuasaan dan kewenangan pemerintah.

A. PEMERINTAHAN YANG BERTANGGUNG JAWAB

Taliziduhu Ndaraha (2000) mengemukakan bahwa tanggung jawab adalah :“ kemampuan untuk menjawab atau memenuhi janji atau komitmen, baik janji kepada orang lain maupun janji kepada diri sendiri. Tanggung jawab merupakan salah satu mata rantai yang menghubungkan janji dan percaya dalam hubungan pemerintahan.”

Dengan demikian, pertanggung jawaban adalah proses, janji adalah input, tanggung jawab adalah output dan percaya adalah outcome dari pertanggung jawaban. Karena itu, pemerintahan yang bertanggung jawab adalah pemerintahan yang mampu memmenuhi janji-janjinya kepada rakyat sampai melahirkan kepercayaan kepada pemerintahan di hati masyarakat yang di maksud. Artinya pula bahwa rakyat menjadi percaya karaena bukti, bukan karena janji dan untuk mencapai kepercayaan itu, pemerintahan wajib mempertanggung jawab kan segenap sikap dan prilakunya sepanjang prosses peneloloaan pemerintah menurut isi dan batas sebagaimana telah di serahkan melalui mekanisme pemilihan umum dalam pembentukan dewan perwakilan rakyat ( DPR) maupun eksekutif. Dasar pertanggung jawaban menurut hughes ( luan kali, jurnal MIPI 11/2000) terkait erat dengan posisi seseorang pemimpin tang terpilih (elected leader) yang wajib memberikan pertanggung jawaban kepada pemilih (voter). Tanggung jawab dalam posisi ini merupakan tanggung jawab moral atau tanggung jawab etis. Taliziduhu ndraha(2000) menjelaskan dasar kelahiran pemerintahan yang bertanggung jawab berikut :

Pemenuhan janji tidak akan kunjung terjadi jika tidak ada kekuatan yang mendorong pemerintah untuk memenuhi janjinya kepada dirinya sendiri ketika ia membuat pilihan bebas : bersedia menjadi pemerintah dengan segala

31


konsekuensinya, dan untuk memenuhi janjinya kepada tuhan dan manusia ketika di sumpah. Kekuatan pendorong itu adalah rassa tanggung jawab (responsibility as cause). rasa tanggung jawab berkaitan dengan punishmment, reward, atau karena pengaruh orang lain, tetapi semata-mata karena digerakkan oleh sistem nilai tanggung jawab yang tertanam di dalam jiwanya, yaitu janji.

Tanggung jawab mempunyai bermacam-macam jenis, antara lain tanggung jawab politik, tanggung jawab hukum, tanggung jawab administrasi atau tanggung jawab pemerintahan dan tanggung jawab birokrasi atau managerial accountability. Alviin brown (Luan Kali) mengklasifikasikan pertanggung jawaban atas empat jenis yakti :

“tanggung jawab hukum, tanggung jawab politik, yakni tanggung jawab kepada partai dan anggotanya dan bukan kepada atasannya, tanggung jawab jabatan yang bergeser ketanggung jawab profesi, serta tanggung jawab kelembagaan.”

Semua jenis tanggung jawab di atas menunjukkan bahwa pihak yang menyelenggarakan tugas dan fungsi tertentu berdasarkan sumber kewenangan dan kekuasaan tertentu wajibb mempertanggung jawabkannya kepada pemilik kekuasaan atau pemberi mandat.

Herbert J.spiro dalam bukunya responsibility in government(1969) menjelaskan secara komprehensif dalam part one :

The problems of responsbility, khususnya dalam bab 11 tentang the meaning of responsibility, bahwa makna pertanggung jawaban itu meliputi tiga bidang yakni responsibility as obligation, responsbility as accountability and responsibility as cause.

Selanjutnya, ndraha(2000) menguraikan klasifikasi makna pemerintahan yang bertanggung jawab dengan penjelasan sebagai berikut :

Pertama adalah accountability yang meliputi perhitungan, laporan pelaksanaan tugasyang disampaikan kepada atasan atau pemberi tugas, oleh bawahan atau yang diberi kuassa dalam batas-batas kekuasaan ( tugas ) yang diterimanya.

Kedua adalah obligation yaitu tanggung jawab seorang pejabat pemerintahan dihubungkan dengan kedudukannya sebagai warga negara. Dalam hubungan ini ada tiga aspek obligation yakni :

1. Noblesse oblige yakni the moral obligation of the rich or highborn to display or charitable conduct, artinya, pemerintahan wajib menjunjung tinggi kehormatan dan namam baik memegang jabatan di dalam masyarakat;

2. Wajib membedakan nama jabatan dan nama pribadi dan tidak boleh mencampuradukkan keduanya. Seorang pejabat publik tidak boleh memegang jabatan privat apapun dalam masyarakat.

3. Wajib menanggung segala akibat atau resiko jabatannya sebagai pemerintah.

32


Ketiga adalah responsibility sebagai cause yakni faktor yang menggerakkan seseorang pejabat untuk melakukan suatu tindakan atau mengambil keputusan berdasarkan kehendak bebas. Sekali seseorang menjatuhkan pilihan dan memegangnya sebagai pendirian, ia wajib mmenanggung segala konsekuensinya.

Berhasilnya perwujudan pemerintahan yang bertanggung jawab menurut suseno (1988) sangat bergantung kepada adanya kesediaan untuk bertanggung jawab yang mengandungn empat unsur berikut :

1. Kesediaan melakukan tindakan yang baik, melebihi yang ditentukan peraturan dan etika peraturan, merasa terikat dengan apa yang wajar dan apa yang perlu;

2. Melakukan apa yang harus di lakukan dengan sebaik-baiknya mempertanggung jawab kan tindakan nya, tugas dan kewajiban yang telah terbatas;

3. Kesediaan untuk memberi dan menerima serta bersedia mempertanggung jawabkan tindakannya, tugas dan kewajiban yang telah dilakukan;

4. Bersedia minta maaf dan bersedia pula untuk dipersalahkan serta jarang untuk melemparkan tanggung jawab kepada orang lain.

Proses pemerintahan telah melibatkan seluruh organisassi negara mulai dari lembaga tertinggi nega sampai pada aparat birokrasi sebagai pelaksana utama proses pemenuhan janji kepada rakyat itu. Seluruh organ negara itu juga harus mempunyai kesadaran etis untuk mempertaggungjawabkan segenap pelaksanaan tugas dan fungsinya baik dalam makna accountability, obligation, maupun cause kepada rakyat pemilik negara. Dengan demikian, pembangunan pemerintahan yang bertanggung jawab tidak hanya mengkaji pihak eksekutif dan birokrasi tetapi termasuk DPR, MPR dan kinerja lembaga tinggi negara laiinnya. Dalam hal ini, taliziduhu ndraha (2000) telah mengklasifikasikan tiga pihak yang haruus bertanggung jawab yakni pejabat politik yaitu mereka yang dipilih langsung oleh rakyat dalam hal iini anggota DPR; pihak kedua adalah birokrasi yakni seluruh pejabat negara dan aparat birokrasi; serta ketiga adalah para pelaksana yakni para unit kerja, dinas-dinas, dan pihak laiin langsung berhadapan dengan urusan pelayanan kepada masyarakat.

Menyangjut kepada siapa pemerintahh bertanggung jawab, pemerintah tidak hanya bertanggungajawab kepada sumber wewnang atau mandornya, tetapi lebih jauh lagi beranggung jawab kepada pihak kepada siapa ia berjanji (commited). Taliziduhu ndraha (2000) mengemukkakan sebagai berikut :

1. Sumpah dipertanggung jawabkan kepada allah, manusia (sanksi) dan negara;2. Janji di pertanggung jawabkan kepada atasan, konsumen dan

pewaris(pengganti);3. Self-commitment dipertanggung jawabkan ke pada diri sendiri, pribadi, hati

nurani;

33


4. Pidato perilaku dan tutur kata formal di pertanggung jawabkan kepada masyarakat;

5. Perilaku sehari-hari dipertanggung jawabkan kepada alam dan lingkungannya.

Menyangkut output pertanggung jawabab pemerintahan biasanya ada tujuh kemungkunan, yakni siterima sepenuhnya dengan pujian, diterima dengan catatan atau syarat, pembahasan ditunda, ditolak, ditolak dengan kecaman sertaditolak dengan kecaman keras ( mosi tidak percaya).

Berdasarkan berbagai informasi teoretik diatas, dapat dikemukakan bahwa pembangunan pemerintahan yang bertanggung jawwab tidak hanya ditekankan kepada pemerintahan dalam arti sempit yakni eksekutif tetapi juga meliputi lembagag legislatif dan yudikatif, bahkan juga pada aspek masyarakatnya. Jadi, pembangunan pemerintahan yang bertanggung jawab itu meliputi bekerjanya seluruh lembaga pemerintahan dalam arti luas. Namun, kajian iini dititikberatkan pada dua lembaga pemerintahan yakni DPR dan eksekutif karen kedua lembaga ini lebih langsung berhubungan dengan masyarakat baik dalam proses pembentukannya maupun dalam proses implementasi tugas dan fungsinya yang selalu bersama rakyat.

Dimensi pemerintahan yang bertanggung jawab dapat dikaji dari imlementasinya tugas, fungsi, hak dan kewajiban DPR maupun eksekutif sesuai batas kewenangan yang di serahkan oleh rakyat. Berfungsinya DPR selain digerakkan oleh mekanisme kerja yang di tentukan dalam tata tertib DPR juga digerakkan oleh rasa tanggung jawabnya sebagai wakil rakyat, lembaga legislator dan sebagai pengawas proses pemerintahan.kesempurnaan fungsi DPRD akan semakin nyata setelah mendapat dukungan dari fungsinya partai politik, akan sangat menentukan tingkat pengaruh sistem kepartaian dalam proses pemerintahan menuju pembangunan pemerintahan yang bertanggung jawab. Pembangunan pemerintahan yang bertanggung jawab tidak hanya diciptakan oleh satu atau dua partai, tetapi oleh partisipasi politik seluruh komponen bangsa sesuai tingkat pluralitas masyarakat yang termanivestasi dalam sistem multi partai. Dengan semakin bnyak nya partai di perlamen partai peguasa akan berhati-hari, menjalankan pemerintahan sesuai kesepakatan bersama, berdasarkan konstitusi serta selalu berusaha untuk memberikan yang terbaik demi kepercayaan, dukungan dan simpati oleh masyarakat maupun oleh sesama partai di perlamen dan di luar perlamen. Motivasi kerja yang demikian, akan membantu percepatan pembentukan sosok pemerintahan yang bertanggung jawab.

Prinsip check and balances akan sangat mewarnai proses pemerntahan karena setiap partai secara langsung dan melalui fraksinya di perlamen akan berfungsi optimal, menggunakan berbagai akses untuk mengontrol proses pemerintahan. Jika semakin banyak partai dalam perlamen, akan tercipta koalisi dan kompromi antara partai tentang batas tugas dan fungsi masing-masing partai. Bila hal itu didukung oleh tingkat fleksibilitas partai, disiplin dan pengorganisasian yang baik, akan mampu membanguun kepercyaan rakyat yang ditujukan melalui kemampuan pemerintah melakukan perbaikan dan pembaharuan sesuai dengan

34


tuntunan rakyat serta selalu mempertanggung jawabkan setiap pelaksanaan tugas dan fungsinya kepada rakyat, kepada allah dan kepada alam linkungannya sendiri.

Konsep Pemerintahan yang bertanggung jawab dikembangkan dari pemikiran Frans Magnis Suseno (1975, 1988) tentang Etika Dasar Filsafat Moral dan Etika Politik, pemikiran Hughes, Alvin Brown (dalam jurnal MIPI oleh Bernard Luan Kali), Kumoroto (1996) tentang Etika Administrasi Negara, pemikiran Taliziduhu Ndraha (2000) dalam Ilmu Pemerintahan jilid II tentang Pemerintah Yang pemerintahan dimaksud. Dengan demikian, disimpulkan bahawa perwujudan makna pemerintahan yang bertanggung jawab serta teori Herbert J. Spiro(1969) tentang responsibility in govertment yang mengaflikasikan makna responsibility bagi pemerintah dalam tiga pengertian yakni accountability, obligation dan cause Pemerintah dimaksud. Dengan demikian, disampulkan bahwa perwujudan makna pemeri ntah yang Tanggung jawab kepada rakyat merupakan nilai esensial tau satu inti sari dari terwujudnya suatu pemerintahan yang legitim. Dengan kata lain, legitimiasi pemerintahan hanya dapat tercipta manakala suatu pemerintahan dapat mempertanggungjawabkan segenap pelaksanaan kekuasaan, wewenang dan pengaruhnya kepada seluruh rakyat secara demokratis .

B. RUANG LINGKUP PERTANGGUNG JAWABAN PERINTAH

Pengambilan keputusan di dalam organisasi publik melibatkan banyak puhak. Oleh sebab itu, wajar apabila rumusan kebijakan merupakan hasil kesepakatan antara warga pemilih (constituency) para pemimpin, teknorat birokrat atau administor, serta pelaksana di lapangan. Dengan demikian, kaitan pertanggung jawaban yang harus ditaati oleh apatur negara meliputi berbagai corak organisasi dan kelompok masyarakat. Sebelum membahas lebih rinci mengenai proses pertanggung jawaban administrasi tersebut, ada baiknya kita melihat kembali arti kata tanggung jawab yang seharusnya di pakai.

Pertanggung jawaban menurut komorotomo (1996) di artikan sebagai proses antarpribadi yang menyangkut tindakan, perbuatan, atau keputusan seseorang dalam hubungannya dengan orang lain sehingga ia dapat menerima hak dan wewenang tertentu berikut sanksi yang menjadi konsekuensinya. Dalam ilmu pemerintahan, konsep pertanggung jawaban tidak dibatasi oleh pemikiran ahli tata negara, administrasi negara, ahli hukum dan ahli politik, disiplin harus mendasarkan diri pada pendekatan lintas disiplin demi mendapatkan pemahaman yang tepat tentang konsep pemerintahan yang bertanggung jawab. Makna pemerintahan yang bertanggung jawab di era reformasi dan era penemuan jati diri ilmu pemerntahan dewasa ini harus dikembangkan dari pemikiran bernard rosen (1998) dan spiro (1969). Konsep pemerintahan yang bertanggung jawab, yang dikembangkan dalam kajian ini mengandung tiga konotasi seperti yang dikemukakan heerbrt J. Spiro (1969:14-22)

1. Pertanggung jawaban sebagai akuntabilitas

35


Tanggung jawab dipandang sebagai akuntabilitas. Hal ini mengacu pada kemampuan seseorang mempertanggung jawabkan cara yang bersangkutan melaksanakan tugas yang dibebankan kepadanya. “accountability refers to one’s having to answer for, or render account of, the way she/he carries out his /her official tasks.” Akuntabilitas dapat bersifat eksplisit dan implisit. Dikatakan eksplisiit, apabila seseorang sudah mempunyai pengetahuan tentang tugas yang dibebankan kepadanya, dan implisit bila dia belim mengetahui keputusan/akibat dari tugas yang diembanya.

Memang, ada pertantangan antara aliran posotivisme dan determinisme. Bagi pemikir positivisme, paul fauconnet, akuntabilitas sering ditempatkan pada entitas yang tidak ada hubungan kausal dengan kejadian/ peristiwa, sesuatu yang menjadi pertanyaan sekurang-kurangnya bagi pandangan kaum modernis. Pada positives berpendapat bahwa pertanggung jawaban adalah fenmena sosial (untuk memelihara atau memulihkan kesembangan sosial) dan fenomena legal (mempertahankan sistem nilai). Sementara itu, robert M.maclver sedikit berbeda pandangan dengan pendapat di atas. “when we say that a man is responsible for an act we usually mean that he is a cause and samething more or something else.” Dari pertanyaan tersebut, tampak jelas bahwa ada hubungan / relevansi antara kausa dan pertanggung jawaban.

Hukum, yang digunakan dipengadilan, memberikan standar mana hukuman, tindakan dan akuntabilitas yang duberikan. Ini dilakukan setelah kesalahan yang di yakini telah dilakukan, sesudah pertanggung jawaban kausal dulakukan dan besarnya telah ditentukan. Kontribusi kausal telah di berikan, dan hukum (standar pertanggungjawaban) sudah ada. Karena itu, hukum tidak hanya memberikan standar tentang bagaimana berhubungan dengan pelanggaran itu sendiri, tetapi legalitas dan pengetahuan sebelumnya dari konsekuensi tindakan untuk semua yang di akibatkan olehnya.

Oleh karena itu, politik sebagai proses hukum dan kebijaksanaan ditetapkan juga merupakan proses bahwa struktur pertanggungjawaban dibentuk untu masyarakat. Melalui proses politik, sebuah masyarakat menetapkan tidak hanya standar akuntabilitas bagi pelanggar hukum, tetapi juga distribusi pertanggungjawwaban kausal di dalam seluruh sistem. Melalui proses politik mereka pada akhirnya memutuskan siapa yang di perbolehkan mengontrol sumber daya yang man ; siapa yang dapat membantu keputusan yang mana ; apa pengetahuan sebelumnya mengenai konsekuensi dari tindakan mereka pada warga negara; dan arah tujuan utama untuk masyarakat dan individu.

Mereka juga menetapkan siapayang akan dipengaruhi, dan seberapa jauh, oleh konsekuensi baik kejadian desisional dan nondesisional manusia, dan apakah konsekuensi penderitaan didasarkan pada ekkspektasi sebelumnya atau tidak. Dengan caara seperti ini, proses politik membentuk hubungan antara tanggung jawab kausal dan akuntabilitas. Melalui politik, orang dapat menciptakan situasi pertanggungjawaban yang baik. Kemudian, situasi ini terkritalisasi dalam lembaga pemerintaha, termasuk hukum. Politik memungkinkan keseimbangan akuntansibilitas dengan pertanggung jawaban kausal, meskipun tidak mencapainya.

36


Akuntabilitas disini berperan jika suatu lembaga (agency) harus bertanggung jawab atas kebijakan (policies) tertentu. Dengan demikian, terdapat dua bentuk akuntabilitas, yaitu akuntabilitas ekspilit (answerablity) dan akuntabilitas implisit. Akuntabilitas manakala merupakan pertanggungjawaban seorang pejabat manakala ia diharuskan untuk mmenjawab atau memikul konsekuensi atas cara-caranya dalam melaksanakan tugas-tugas kedinasan. Sedangakan akuntabilitas implisit berarti segenap aparatur negara secara implisit bertanggungjawab atas setiap pengaruh yang tak terduga dari akibat-akibat keputusan yang dibuat.

2. Pertanggungjawaban sebagai sebab – akibat

Tanggung jawab di anggap sebagai sebab (cause). Tanggung jawab merupakan sebab/akibat dari tindakan yang diambil. Jenis pertanggungjaawaban ini muncul bila orang mengatakan bahwa suatu lembaga diharuskan untuk mempertanggungjawabkan jalannya suatu urusan(the conduct of some affairs). Misalnya, seorang direktur membuat kesalahan dalam pengambilan keputusan berdasarkan informasi dari bawahannya. Bawahan memberikan kontribusi terhadap kesalahan dalam pengambilan keputusan. Iini merupakan contoh tanggung jawab kausal eksplisit karena bawahan sadar akan kontribusinya terhadap kesalahan tersebut.

Pertanggung jawaban kausal yang eksplisit terdiri dari empat unsur,, yaitu : sumber daya (resouce), pengetahuan pilihan, dan maksud (purpose). Keempat unsur ini harus ada di dalam mempertanggungjawabkan urusan publik. Bila salah satu/lebih dari unsur tersebut tidak ada, tanggung jawab tersebuut dikatakan sebagai tanggung jawab kausal implisit. Sedangkan pertanggung jawaban kausal implisit adalah landasan pokok bagi pelaksanaan atau urusan, misalnya kebijakan (virtue), atau kesejahteraan (welfare) buat sesama.

3. Pertanggungjawaban sebagai kewajiban

Tanggung jawab dipandang sebagai kewajiban. Hal ini berarti bahwa seseoranng berkewajiban untuk melakukan tugas-tugas tertentu. Dapat juga dikatakan bahwa dia seharusnya mengikuti aturan tertentu, yang digarisbawahi oleh dewan, atasan, atau platform partai.

Dalam istilah yang lebi umum dan lebih prosedual, hal ini berarti bahwa (a) dia seharusnya menggunakan kekuatan dan kapasitannya untuk melakukan pertanggung jawaban kausal kepada orang yang memberikannya delegasi agar mencapai hal-hal yang dapat dipertanggungjawabkan dan dalam rangka menyempurnakan hal-hal yang di pertanggungjawabkan peristiwa yang disebabkannya( tanggung jawab kausal) secara eksplisit.

Kerana itu, secara luas pertanggungjawaban mengandung arti yang bermacam-macam, tergantung kepada aspek mana kita melihatnya. Pertanggungjawaban etis tentunya berbeda dengan pertanggungjawaban rasional. Kalau pertanggungjawabanrasional dapat di anggkat daritindakan-tindakan nyata dan sanksi-sanksi yang diterapan dapat dipaksakan oleh orang

37


lain. Sebaliknya, pertanggung jawaban etis sifatnya lebih abstrak dan sanksi-sanksi yang mengiring hendak menyentuh langsung nurani manusia yang mewujudkan sikap, tindakan, dan keputusan tertentu. Kecuali itu, pertanggungjawaban juga dapat dibedakan menurut jenjangnya.

Sebagai contoh, di dalam organisasi dikenal pertanggungjawaban tingkat institutional, tingkat managerial, dan tingkat teknis. Pada tingkat instutional, organisasi berhadapan dengan keharusan untu menjadi bagian dari sistem sosial yang lebih lebih besar yang merupakan sumber dari makna legistimasi, atau kelompok masa pendukung yang memungkinkan implemmentasi sasaran-sasaran organisasi tersebut. Pada tingkat manajerial, organisasi . menjadi penengah di antara komponen-komponen teknik serta antara pejabat-pejabat operasional dengan pelanggan atau pendukung di dalam lingkup tugas oerganisasi. Sedangkan pada tingkat teknis, organisasi berfokus pada kinerja efektif (effective perfomance) dan fungsi-fungsi yang terspesialisasi dan terinci.

Karena tugas-tugas yang harus dilaksanakan oleh para administor menyangkut bangsa, negara, dan masyarakat, sangatt wajar jika lingkup pertanggungjawaban yang mesti dipenuhi juga sangat luas. Mereka harus menyadari bahwa selain tugas-tugas keseharian yang sifatnya teknis-prosedural, ada banyak makna lain yang berkenan dengan kedudukannya sebagai abdi negara dan abdi masyarakat. Kumorotomo (1996:148) mengutip pendapat dua pakar yakni herbert J.spiro (1969) dan robert D.vaughn (1980) tentang jangkauan tanggungjawab tersebut:

“comtemporary bureaucrat is in fact, and should be, accountable to several different authorities, for different-purpose, to different degrees, and in terms of different though mutually commplimentary standards.”“accountability mechanisme act to ensure that agencies and agency leadeship have a vasted interest in and maintaiining a structure of incentives that benefit the public. The law alone cannot build such structures; the law cannot fully protect the employee who exposes corruption or wrongdoing, and the law cannot make the day-to-day decisions of personnel and management official that do so much to establish the atmosphere and character of the public service.”

Tanggung jawab yang ada di puncak setiap pejabat negara berasal dari otoritas, bidang, arah, dan jenjang yang berbeda-beda. Kita tidak dapat enuntut tanggung jawab itu hanya dengan hukum dan aturan yang berlaku karena terkadang kodifikasi aturan tersebut tidak mampu menampung masalah-masalah kkemasyarakatan yang begitu luas. Namun, pertanggungjawaban yang internal saja juga tidak cukup. Ada saat aparat negara tidak tahu keputusan apa yang harus dipilihnya meskinpun ia punya komitmen yang kuat terhadap kesejahteraan masyarakat. Oleh karea itu, konsep pertanggungjawaban administrasi dapat dikemukakan dari sudut internal maupunn eksternal.

Para pengambilan keputusan negara mempunyai kewajiban-kewajiban tertentu kepada seluruh warga negara mereka memang telah memperoleh sebagian dari hak yang sebelumnya merupakan hak individual. Rakyat atau warga negara merelakan sebagian kepentingannya untuk diserahkan kepada penguasa negara, dan negara melalui aparatnya memperoleh hak untuk mengatur sebagian dari sisi hidup para warganya itu. Pengertian mengenai ha (rights)itu sendiri boleh jadi masih sangat problematis. Tidak ada satupun jawaban singkat

38


yang memuaskan untuk menjawab tentang apa yang disebut hak. Salah satu ketasaan (ambiguity) untuk pengertian ini antara lain muncul dari perbedaaan penggunaan istiah hak secara umum tau secara khusus. Dalam pemakaian secara umum, misalnya pernyataan : saya punya hak untuk melakukannya.

Suatu hak dalam pengertian ini jelas tidak lepas dari pertimbangan moral. Ia merupakan suatu jenis pertimbangan yang dipergunakan untuk memenuhi pembenaran ataas suatu arah tindakan. Namun, kita juga dapat menggunakan katagori lain penggunaan istilah hak secara khusus bahwa saya punya hak untuk melakukannya berarti saya punya suatu klaim moral melakukannya. Lagi-lagi masih bisa dipertanyakan tentangg klain moral itu sendiri. Tentunya, klaim atau tuntunan seperti itu ada beranekaragam.

Salah satu cara untuk membedakan hak seseorang atas orang lain adalah dengan melihat sisi lain dari hak itu sendiri. Jika anda mempunyai hak tertentu, lalu maknanya bagi situasi saya.kumorotomo (1996)menjelakan empat macam-macam hak manusia sebagai berikut :

No-rights libilitiesdisabilities

hak menuntut. Suatu hak bisa bersumber dari adanya tugas (duty) atau kewajiban seseorang terhadap orang lain. Jika punya hak untuk tidak di aniaya, berarti punya kewajiban untuk tidak melakukan penganiayaan. Jika punya hak untuk memperoleh upah dari pekerjaan, berarti majikan punya kewajiban untuk membayar upah tadi. Hak-hak yang bekorelasi denan kewajiban-kewajiban seperti ini disebut dengan iklim,hak menuntut , atau “hak” saja dalam arti khusus.

Kebebasan (liberties). Adakalanya hak tertentu tidak mengandung kewajiban buat orang lain. Dalam hal ini mengandung kewajiban buat orang lain. Dalam hal ini yang ada hanya suatu corak moralitas atau kekosongan tindakan yang sah (legal vacuum). Bila punya hak memenangkan sesuatu, tidak berarti yang lain punya kewajiban membiarkan seseorang memenangkannya. Hak-hak ini disebut dengan hak kebebasan atau privelege/kekuasaan pribadi.

Kekuasaan, merupakan jenis hak ketiga. bila punya hak berkehendak, berarti mempunyai kekuasaan untuk mengubah sebagian dari hak dan kewajiban orang lain di sekitarnya. Bila seseorang mempunyai suatu kekuasaan, orang lain

39

Hak menurut kebebasan kekuasaan kekebalan

Berkorelasi dengan

kewajiban Hak-anti Pertanggung jawaban

Ketidak mampuan


akan mempunyai suatu pertanggung jawaban. Kekebalan, merupakan jenis hak keempat isi lain dari kekebalan ia ketidak mampuan atau kurangnya kekuasaan. Jika punya hak tetap diam, berarti tidak punya kekuasaan untuk berbicara.

Dalam kenyataan, terlihat jelas bahwa kekuasaan seseorangn atas orang lain hak kekebalan yang dimiliki pejabat negara melalui diskresi dan keputusannya mengandung sisi lain berupa lemahnya posisi masyarakat.

Dengan demikian, logislah bila kekuasaan admistratif pejabat negara mengandung tuntunan moral yang tinggi karena rakyat telah mengikhlaskan sebagian kedaulatannya kepada negara dan aparat negara telah memperoleh hak-hak khusus menyangkut privilege rakyat menjadi kewajiban aparat untuk memenuhi hak rakyat yang lainnya serta diwajibkan pula mempertanggung jawabkan pelaksanaannya kepada rakyat. Pertanggung jawaban ini selain sebagai pertanggung jawaban administratif secara filosofis, juga merupakan pengendalian internal bagi aparat dalam melaksanakan tugas dan fungsinya.

Selain pertanggungjawaban administratif sebagai pengendali internal, setiap pemegang jabatan negara juga dituntut pertanggungjawaban prosedural sebagai pengendali ekternal yang selengkapnya dijelaskan kimorotomo (1996:151-157) dan diringkas sebagaimana pada uraian berikut;

Pertanggungjawaban administrasi negara melibatkan sarana-sarana yang dipergunakan oleh lembaga-lembagag publik beserta pegawai-pegawainya untuk mengelolah kehendak yang berlain-lainan dari dalam maupun dari luar organisasi. Dilihat sebagai suatu strategi untuk mengelola kehendak (expectation), pertanggungjawaban administrasi negara mempunyai bentuk yang bermacam-macam. Fokus pembahasan diarahkan pada empat sistem alternatif pertanggungjawaban publik, yang masing-masing berlandasan pada variasi dua faktor penting :(1) Apakah kemampuan untuk merumuskan dan mengontrol kehendak-kedendak

tersebut dipegang oleh kesatuan(entitas) tertentu di dalam atau diluar lembaga;

(2) Derajat pengawasan/kontrol yang diberikan atas entitas tersebut untuk merumuskan kehendak-kehendak lembaga itu.

Saling mempengaruhi diantara dua dimensi ini menghasilkan tipe system pertanggungjawaban seperti pada diagram berikut :

Gambar tipe-tipe sistem pertanggung jawaban :

Sumber kontrol lembaga

internal eksternal Tinggi

Derajat kontrol atas tindakan Rendah

40

1. Birokrasi 2. Legal

3.profesional 4. politisdd


Dari sisi dimensi pertama, manajemen kehendak-kehendak lembaga melalui mekanisme pertanggungjawaban itu membutuhkan adanya sumber kontrol otoritatif. Sumber-sumber kontrol internal bersandar pada otoritas interen pada kaitan hirarkis formal maupun kaitan sosial informal di dalam lembaga tersebut. Sumber-sumber kontrol eksternal mencerminkan adanya perbedaan yang sama, otoritasnya dapat diperoleh dari tatanan-tatanan formal di dalam hukum atau kontrak-kontrak legal maupun praktik kekuasaan informal yang dipengaruhi kepentingan-kepentingan dari luar lembanga. Unsur kedua dalam setiap sistem pertanggungjawaban adalah derajat kontrol atas pilihan-pilihan lembaga serta operasi-operasi yang dilaksanakan oleh sumber-sumber kontrol tersebut. Derajat kontrol yang tinggi mencerminkan kamampuan pengawas untuk menentukan jangkauan dan kedalaman tindakan yang dapat di ambil oleh suatu lembaga negara dan aparatnya. Penjelasan selengkapnya dari masing-masing tipe sistem pertanggung jawaban menurut kimorotomo (1996) :

Pertanggungjawaban birokrasi (sel 1) adalah mekanisme yang secara luas dipakai untuk mengelola kehendak-kehendak lembaga negara. Dengan rancangan ini, kehendak-kehendak administrator publik dikelola melalui pemusatan perhatian kepada prioritas orang – orang yang berbeda pada puncak hirarki birokrasi. Pada saat yang sama, pengendalian supervisi diterapkan secara intensif pada sebagian besar aktivitas lembaga. Fungsi sistem pertanggungjawaban birokratis melibatkan dua komponen utama :1. Kaitan yang terorganisasi dan absah antara seorang atasan dan bawahan dimana

keharusan untuk mengukuti pemerintah tidak dipertanyakan lagi.2. Suatu pengawasan melekat atau suatu sistem perwakilan dalam menentukan

prosedur-prosedur baku dan aturan-aturan yang berlaku.

Pertanggungjawaban legal (sel 2) adalah mirip dengan bentuk birokrasi kerana ia juga melibatkan penerapan kontrol yang terus menerus atas aktivitas administrasi negara. Namun, berbeda dengan pertanggungjawaban birokratis, pertaanggungjawaban legal berlandaskan pada keterkaitan antara pengawasan pihak-pihak diluar lembaga dengan anggota-anggota organissasi. Pihak luar tersebut adalah seorang individu atau suatu kelompok yang punya kekuatan untuk membebankan sanksi-sanksi hukum atau menurut kewajiban-kewajiban formal tertentu. Dalam istilah perbuatan kebijakan, pihak-pihak liar itu merupakan pembuat undang-undang. Sedangkan administrator publik berperan sebagai pelaksana.

Kaitan antara pengawas dan yang diawasi juga berbeda dengan yang terdapat dalam sistem pertanggungjawaban birokratis. Didalam sistem birokratis, kaitan tersebut bersifat hirarkis dan bergantung kepada kemampuan atasan untuk memberi hadiah atau hukuman kepada bawahannya. Sedangkan dalam pertanggungjawaban legal keterkaitan yang terjadi adalah antara dua pihak yang relatif otonom dan disini melibatkan suatu kesempatan formal diantara lembaga publik dan pengawasannya yang legal.

41


Pertanggungjawaban yang profesional (sel 3) semakin diperlukan seiring dengan semakin banyak dan kompleksnya persoalan-persoalan teknis dalam pmerintahan. Dalam keadaan seperti ini, para pejabat publik harus punya landasan keterampilan tertentu dan lembaga-lembaga negara itu sendiri mesti punya pegawai-pegawai yang ahli untuk melaksanakan solusi atas setiap permasalahan yang tepat. Pegawai-pegawai itu diharapkan dapat mempertanggungjawabkan tindakan-tindakan mereka guna memastikan pemimpin-pemimpin lembaga bahwa mereka telah melaksanakan pekerjaan dengan sebaik-baiknya. Jadi, pertanggungjawaban profesional dicirikan oleh penempatan kontrol atas aktivitas-aktivitas organisasional ditangan para pejabat yang punya kepakaran atau keterampilan khusus dalam melaksanakan suatu pekerjaan. Oleh sebab itu, kunci dari pertanggungjawaban profesional adalah diferensasi keahlian di dalam lembaga tersebut. Konflik sering muncul dari kenyataan bahwa meskipun otoritas senantiasa dikendalikan secara internal oleh lembaga, prnata-pranata profesional dari luar (melalui pendidikan dan standar profesi) mungkin secara tidak langsung mempengaruhi perbuatan keputusan para pakar dalam lembaga pemerintahan tersebut.

Organisasi pertanggungjawaban profesional akan mirip dengna kebanyakan lembaga publik dengan seorang menejer membawahi sejumlah pekerja, tetapi disini perbedaanya terletak pada keterkaitan mereka. Di dalam sistem pertanggungjawaban birokrasi, kaitan kuncinya adalah proses supervisi yang ketat. Sebaliknya di dalam pertanggungjawaban profesional kaitan sentral adalah serupa dengan terdapat antara orang awam yang memegang kekuasaan dan para pakar yang profesional; pimpinan lembaga pengambilan peran sebagai penguasa awam dan para pekerja harus membuat keputusan-keputusan penting sesuai dengan kepakaran mereka.

Pertanggungjawaban politis (sel 4) merupakan sistem pertanggungjawaban yang sangat dibutuhkan bagi para administrator di negara demokrasi. Jika pengakuan terhadap kemampuan (deference) pakar merupakan karakteristik pertanggungjawaban profesional, daya tanggap (responisibility) terhadap kepentingan publik merupakan karakteristik sistem pertanggungjawaban politis. Kaitan pokok dalam sistem seperti ini menggambarkan antara seorang wakil rakyat atau administrator publik dengan warga pemilih (mereka yang merupakan muara pertanggungjawaban). Pertanyaan utama dalam pertanggungjawaban politis adalah untuk siapa para administrator publik bertindak? Jawabannya semestinya adalah warga pemilih (constituency) yang diwakili, antara lain masyarakat umum, pejabat terpilih, kepala lembaga, klientel lembaga tertentu, kelompok kepentingan khusus dan generasi yang akan datang.

Kendatipun sistem pertanggungjawaban politis mungkin dapat membuka peluang bagi timbulnya favoritisme atau bahkan korupsi sepanjang pelaksanaan program administrasi pemerintahan, ia juga dapat berfungsi sebagai basis bagi suatu pemerintahan yang lebih terbuka dan reprensentatif. Kebutuhan akan pertanggungjawaban politis akan tercermin misalnya dalam

42


aturan tentang pertemuan yang terbuka, kebebasan dalam memperoleh informasi serta hubungan antara pemerintah pusat dan lokal.

Segi-segi pokok yang terdapat dalam tipe-tipe sistem pertanggungjawaban itu digambarkan oleh romzek & dubnick (1987) melalui tabel berikut

Tipe sistem pertanggung jawaban

Analogi kaitan pengawas/ administrator

Basis pertalian

Birokrasi Atasan/bawahan Supervisi

Legal Pengaturan/pelaksana Perwalian/fiduuciary

Profesional Pemimpin/agen awam/pakar Pengakuan atas keahlian atau

kepakaran politis Pemilih/wakil Daya tanggap

terhadap warga pilihan

Dalam sistem birokrasi, kehendak dan harapan dikelola melalui suatu tatanan hirarkis yang berlandaskan pada keterkaitan supervisial; sistem pertanggungjawaban legal mengelola kehendak-kehendak melalui suatu keterkaitan kontraktual; sistem profesional bersandar pada pengakuan atas kepakaran ; sedangkan sistem pertanggungjawaban politis menunjuk daya tanggap terhadap kehendak rakyat sebagai sarana penting untuk menangi keinginan-keinginan rakyat yang beraneka ragam.

Tampak bahwa lingkup pertanggungjawaban administrasi yang harus dijalankan lembagag negara beserta aparatnya memang demikian luas. Sekurang-kurangnya pertanggungjawaban disini harus melibatkan sifat dari tugas-tugas lembaga (tingkat teknis), strategi manajemen yang diterapkan oleh pemimpin lembaga (tingkat manajemen) dan konteks institusional dari pelaksanaan kerja dalam lembaga tadi (tingkat instutional). Idealnya, organisasi sektor publik mesti melaksnakan mekanisme pertanggungjawaban yang sesuai dengan ketiga faktor ini secara serentak.

Dalam kenyataan, masih ditemui bahwa unsur keterpaduan dalam sistem pertanggungjawaban kurang diperhatikan. Kumorotomo (1996) mengemukakan beberapa contoh gambaran dipotongnya sistem pertanggungjawaban legal dan deabaikannya sistem pertanggungjawaban profesional. Dia mengemukakan : “ ketika menbangun jalan tol, misalnya, banyak administrator yang hanya melihat faktor teknis atau mempertimbangkan pertanggungjawaban profesional saja. Dampak tertutupnya interaksi antar komponen masyarakat akibat pemagaran jalan tol seringkali tidak diperhatikan ... ketika tugu monas dibangun, banyak orang

43


yang sependapat bahwa dimulainya proyek itu adalah untuk kepentingan politis bagi citra indonesia proyek mata dunia. Akan tetapi, pengaruh buruk proyek mercusuar seperti itu agaknya belum dipikirkan”.

Untuk organisasi dan aparat publik, masalah yang sesungguhnya dihadapi oleh mereka bukan sekedar ada atau tidaknya sistem-sistem pertanggungjawaban administrasi seperti di atas, tetapi bagaimana pertimbangan atar masing-masing pertanggungjawaban itu. Agar tercipta suatu proses administrasi negara yang adil dan kondisi kerja yang dinamis, pemakaian seluruh aspek sistem pertanggungjawaban secara propesional menjadi prasyarat yang sangat penting. Dalam pemahaman tipe dan sistem pertanggungjawaban ini, tuntunan agar pemerintahh harus mempertanggungjawabkan setiap kebijakannya kepada rakyat oleh seluruh kompenen kemasyarakatan adalah hal yang harus diperhatikan dan harus dipenuhi. Untuk itu, masyarakat berada pada posisi penuntut sekaligus penilai bagi substansi dan prosedural pertanggungjaaban yang telah dierikan pemerintah. Dengan demikian, kepada birokrasi pemerintahan lah masyarakat menuntut tanggung jawab atas segenap dampak yang ditimbulkan sepanjang proses pemerintahan. Sehubungan dengan itu berikut diuraikan makna tanggungjawab birokrasi secara lebih kkomprehensif dan terpadu sehingga memberikan wawasan yang lebih luas atas makna ppertanggungjawaban birokrasi pemerintahan.

44


VIIPERTANGGUNGJAWABAN BIROKRASI PEMERINTAHAN

Athur maass (spiro,1969), salah satu pendukung pemikiran tanggungjawab birokrasi, menyebutkan garis tanggung jawab yang berbeda, bahwa pemerintah harus bertanggungjawab kepada masyarakat pada umumnya, pressure groups, dewan, presiden, kalangan profesional, dan pengadilann. Tanggung jawab birokrasi berawal dari tanggung jawab manusia kepada tuhan ssebagai pencipta. Ini menjadi titik tolak tanggung jawab birokrasi kepada masyarakat yang memberikannya kedaulatan. Dengan demikian, hubungan erat antara birokrasi dan tanggung jawab ada sejak lahirnya alat birokrasi modern. Birorat lahir/ ada agar bertanggung jawab kepada pemimpin. Pemerintah harus mempunyai kemampuan untuk melaksanakan kebijaksanaan sebelum mereka memiliki tanggung jawab kausal ekspilisit. Lagi pula, pedelegasian tanggung jawab oleh birokrat meningkatkan Tanggung jawab kausalnya. Semakin tinggi seoraang birokrat dalam hirarki, semakin besar dia mendelegasikan tugas atau kewenanganya. Sebagian akibat, tanggung jawab kausal akan sanga besar apabila dia berada pada puncak hirarki. Ini semua tepat , karena ketika dia berada di puncak, beban tanggung jawabnya akan sangat berat juga. Birokrat tanggung jawab kepada sumber yang memberikan tanggung jawab kausal. Sembernya adalah yang berdaulat, yakni rakyat itu sendiri. Oleh karena itu pegawai negeri bertanggung jawab kepada rakyat. Rakyat mendelegasikan tanggung jawab kepada pegawai negeri melalui rangkaian pemilihh, dewan perwakilan, kabinet beserta presiden, dan birokrasi pada umumnya. Massa secara khusus mengatakan bahwa pemerintah bertanggung jawab kepad rakyat pada umumnya atas yang lebih dikenal dengan “the popular sovereignty”. Tanggung jawab birokrasi dimaksudkan untuk mengendalikan birokrasi tersebut. “the most effective way to restain the bureaucrats, i.e., to hold them accountable, is through a chain of command as simple and clearly defined as-we can construct.” (spiro, 1969). Dalam pada itu, summers ( dalam spiro, 1969) berusaha untuk mempertimbangkan kedua sisi dari permasalahan tanggung jawab pemerintah. Dia secara khusus memberikan tiga elemen pemberian tanggung jawab kontraktual dari pemerintah : a general discretionary powe, dan subsequent accountability.Pertanyaan adalah : apakah suatu pertanggung jawaban mencakup ketiga aspek tersebut di atas ? tugas umum, misalnya, adalah memastikan bahwa petugas pajak membuat laporan secara tepat, sehingga pemerintah dapat menuntut semua uang pajak yang sesuaidengan undang-undang. Dia melaksanakan discretionary power dalam sejumlah cara ; cara dia melakukan pengecekan; derajat bahwa dia melihat sesuai dengan pencatatan akuntasi yang diuji tanpa pengecekan ulang ; cara dia menginterpretasi perundangan, aturan, dan norma yang berlaku. Selanjutnya, dia bertanggung jawab kepada atasannya, komisi penyelidikan kongres, pengadilan tentang cara dia melaksanakan pekerjaannya. Ketiga aspek di atas sama pentingnya, sehingga bila salah satu dari tiganya dihilangkan, pertanggung jawaban menjadi tidak lengkap. Sejauh tanggung jawan individu sebagai warga negara dalam demokraasi konstitusional terlihat dalam batasan tanggung jawab positif dan negatif (spiro, 1967 : 142 ). seseorang melaksanakan tanggung jawab positif bila ia memberikan sumbangan

45


langsung terhadap jalannya peristiwa-peristiwa politik. Misalnya, seorang warga membuat suatu gerakan yang berarti membantu merumuskan alternatif kebijakan. Sementara itu, seseorang melaksanakan tanggung jawab kausal negatif bila orang lain yang kepadanya telah didelegasikan kewenangan untuk memberikan kontribusi positif terhadap jalannya peristiwa bertanggung jawab kepadanya atau kepada kelompok asalnya. Misalnya, presiden secara tidak langsung bertanggung jawab kepada penulis sebagai anggota pemilih, jikalau dia dipilih lagi.

Dalam politik nasionall, tanggung jawab negatif lebih dominan dibandingkan dengan metode pertanggung jawaban positif. Warga negara secara individual sedikit perannya dalam memberikan tanggung jawab positif dalam mempengaruhi keputusan politik nasional. Tanggung jawab negatif akan sangat efektif terlaksana kesejajaran historis yang ada antara devolusi tanggung jawab politis dan pertumbuhan dan elaborasi sistem partai. Fungsi-fungsi yang dilaksanakan oleh sistem partai yang berbeda tentu saja akan berbeda pula, begitu juga kerangka konstitusional fungsinya. Sistem partai di bawah pemerintah pederal dan unitaris, presidensial dan parlementer, melakukan hal yang berbeda. Akan tetapi , setiap setiap sistem partai yang konstitusional, sebagai ssalah satu dari funsi-fungsinya, memberikan salurran melalui tanggung jawab politik dari pemilih yang membentuk badan pemilihan menjadi efektif. Hal ini dapat di lakukan denga mempasilitasi pembentukan isu, memilih pemimpin membentuk kabinet, dan memberikan informasi. Tidak peduli bagaimana partai dari sistem sebagai kelompok kolektif, atau peminpin partai sebagai individu, bertanggung jawab kepada badan pemilihan sehingga memungkinan pertanggung jawaban negatif dari anggota pemlihan.

Partai politik dan pemimpin nya juga harus bertanggung jawab. Seseorang yang melaksanakan tanggung jawab yang di serahkan seharusnya bertanggung jawab kepada sumber-sumber dari mana dia memperoleh kewenangan kausal nya. Kemanjuran kausal sistem partai Di peroleh melalui penyerahan formal dan informal dari anggota pemilihan dan anggota kewenangan mereka sebagai kelompok konstituen. Penyerahan ini secarra luas membatasi tanggung jawab, yakni, sedikit banyak, tujuan dari sistem tersebut. Dilain pihak, tanggung jawab kausal dari partai-partai individu berasal dari para pemilih yang bergabung untuk membentuk atau mendukung mereka, serta dari sember keunggulan kausal sistem tersebut, yaitu semua pemilih yang tergabungn sebagai kelompok konstituen. Partai ini, mungkin karena lain alasan, sering dikatakan memiliki tanggung jawab kepada anggota dan pemilih secara umum, yaknii mereka harus bertanggung jawab secara intearnal maupun eksternal. Kiranya, para anggota pendukung partai setuju pada seseoraang konkret bahwa partai akan mempertanggugjawabkan, menyatukan tanggung jawab kausal individu sehingga memberikan pertanggung jawaban kolektif partai yang terbanding dengan akuntabilitas kolektif nya. Hasilnya adalah seharusnya bahwa baik pemilih dan partai, dan lebih khusus pemimpin nya, calon, menempatkan diri dalam situasi pertanggung jawaban.

Partai memiliki akuntabilitas kepada para pemilih karena mereka memperoleh tanggung jawab mereka dari para pemilih. Tanggung jawab ini diserahkan kepada mereka, baik secara sadar maupun tidak sadar, agar memperbaiki situasi pertanggung jawaban para pemilih. Dengan kata lain, tujuan akuntabilitas partai adalah untuk memfasilitasi kewarganegaraan yang bertanggungjawab untuk menyamankan tanggug jawab kausal dari warga Negara individu dengan akuntabilitas mereka.

46


A. RAKYAT SEBAGAI PELANGGAN

Davidosborne dan peter plastrik (1997) dalam banishingbureaucracy,menganalogikan pemerintahan dengan perusahaan dan rakyat dengan pelanggan. Oleh karena itu, wujud tanggung jawab pemerintah kepada rakyat digambaarkan/dijelaskan dalam lima strategi adalah mencapai reinventing government. Kelima strategi adalah core, consequences, costomer, dan culture strategy.

Core strategy, mencapai apa yang pemerintah pertanggungjawabkan. Consequences strategy, menentukan bagaimana pemerintah akan bertanggung jawab. Contoh strategy, mempengaruhi siapa yang akan bertanggung jawab. Sedangkan culture strategy, membantu rakyat menganalisiskan akuntabilitas mereka. Akan tetapi dengan membuat pemerintah bertanggung jawab kepada rakyat sebagai pelanggan, costomer strategy berhubungan erat dengan permasalahan akuntabilitas.

Kebanyakan entitas Negara bertanggung jawab kepada pegawai terpilih, yang menciptakan mereka menentukan fungsi-fungsi mereka, dan mendanai mereka. Karena pegawai-pegawai terus ditekan untuk menanggapi tuntunan kelompok kepentingan, mereka peduli kepada sumber daya Negara dipakai daripada hasil-hasil yang mereka beli.

Sebagai tanggapan terhadap penyalagunaan yang luas oleh politas, pembaharu birokrasi sudah lama menetapkan pelayanan sipil yang professional untuk menyekat manajemen departemen daripengaruh politik.

Para pemerintah dan rakyat secara bertahap bertanggung jawab mengikuti aturan sipil. Namun, pemerintahan sangat bertanggung jawab untuk mengikuti aturan dan menghabiskan dana mereka sebagaiamana disediakan oleh pegawai terpilih. Seseorang jarang bertanggung jawab terhadap hasil-hasilnya.

Strategi pelanggan (costomer strategy) memecahkan pola ini dengan menggeser tanggung jawab kepada pelanggan. Strategi ini memberikan pelanggan pilihan atas organisasi pelayanan dan menetapkan standar layanan pelanggan yang harus dipenuhi pemerintah. Menciptakan akuntabilitas kepada pelanggan/rakyat meningkatkan tekanan pada organisasi public untuk memperbaiki hasil-hasil mereka, tidak hanya untuk mengatur sumber daya. Ia menciptakan informasi keputusan pelanggan/rakyat terhadap layanan dan hasil-hasil pemerintahan, yang sulit diabaikan oleh pegawai terpilih, menajer public, dan karyawan. Dan ia memberikan target yang tepat bagi organisasi public unruk dicapai dan menepatkan standar pelayanan penlanggan : meningkatkan kepuasan pelanggan.

Ini tidak berarti bahwa organisasi public tidak lagi bertanggung jawab kepada wakil-wakil yang terpilih. Ini berarti bahwa mereka sering memiliki dim pertanggung jawaba. Sebagaimana telah dijelaskan bahwa iniberjalan baik bila pegawai-pegawai terpilih meluruskan dua pertanggung jawaban ini dengan menyatakan tujuan menuntut organisasi bertanggung jawab untuk memenuhi kebutuhan pelanggan.

47


Strategi pelanggan (customer strategy), tidak menganjurkan peran pelanggan menggantikan peran warga Negara, sebagaimana diperdebatkan para pengkritik. Kedua peran tersebut sama pentingnya. Warga Negara memberikan suara, yang mempengaruhi kebijakan-kebijakan yang ditetapkan oleh wakil-wakil mereka, organisasi public kemudian melaksanakan kebijakan-kebijakan tersebut. Akan tetapi, dalam sisstem birokratis, warga Negara tidak mempunyai cara yang praktis untuk membuat organisasi-organisasi tersebut bertanggung jawab atas kinerja mereka- atau bahkan untuk memberikan mereka umpan balik atas kinerja mereka. Strategi pelanggan menempatkan mereka dalam putaran umpan balik (feedback loop).

Sementara itu, Osborne dan gaebler (1970), dalam reinviting government, menjelaskan secara panjang secara panjang lebarmengapa organisasi Negara harus menjadi customer-drive organizion. Ada banyak cara yang dapat dilakukan organisasi Negara untuk memberikan nilai lebih kepada pelanggan. Ada tiga pendekatan utama yang memungkinkan organisasi Negara bertanggung jawab kepada pelanggan. Pertama adalah memberikan pelanggan pilihan akan organisasi Negara, pilihan yangmemiliki nilai yangmelekat dengan pelanggan. Sebagai sebuah perangkat untuk mendorong perubahan dalam organisasi public untuk memberikan perhatian yang lebih kepada pelanggan. Realitas yang sederhana bahwa para pelanggan dapat pergi kemana saja kadang-kadang mendorong organisasi untuk memberikan perhatian yang lebih kepada apa yang pelanggan inginkan.

Pendekatan kedua adalah mengkombinasikan strategi pelanggan dengan konsekuensi, dengan memmbiarkan pelanggan mengontrol sumber daya dan bersaiangan dengan para penyedia layanan. Pendekatan ini disebut juga competitive choice. Hal ini agak mirip dengan pendekatan manajemen perusahaan.

Pendekatan ketiga, customr quality assurance, menetapkan standar layanan pelanggan dan menciptakan ganjaran (rewards) untuk organisasi yang melakukan pekerjaan yang baik dan hukuman bagi yang tidak. Sementara itu, juga ada kompetensi yang penting yang harus dimiliki setiap organisasi jikalau akan menggunakan strategi pelanggan : kemampuan untuk mendengarkan pelanggannya. Jadi, mereka percaya bahwa “customer voice is powerful inits own right.” Mereka berpandangan bahwastrategi pelanggan sebagai pusat sedemikian kuatnya. Dengan kata lain, apa yang pelanggan inginkan adalah kunci kepada keberhasilan.

Osborne dan gablear (1997) dalam Reinventing government, mengadopsi konsep pemasaran (the marketing conceot) dan menerapkannya dalam konsep pemerintahan. Konsep birokrasi yang ada selama ini dipertahankan dan kemudian diganti dengan konsep entrepreneurship. Dalam konsep pemasaran, perusahaan harus menghasilkan apa yang dibutuhkan konsumen, bukan apa yang diinginkan perusahaan. Hal ini berarti bahwa perusahaan menempatkan pelanggan pada tempat pertama. (Leo Jones, 1991).

Konsep seperti ini diadopsi oleh osborner dan pastrich dalam “banreaucracy”.osborne memperkenalkan “customer strategy” sebagai salah satu dari lima strategi untuk mengubahbirokrasi menjadi entrepreneurship. Dalam customer strategy pemerintah menempatkan rakyat sebagaipusat pertanggungjawaban. Rakyatlah yang seharusnya menentukan kebijakan-kebijakan pemerintah.

48


B. TANGGUNG JAWAB MORAL BANYAK TANGAN

Potret yang mendominasi wacana tentang dilemma moral jabatan pemerintahan menggambarkan tokoh soliter, yang menderita sendirian ketika melakukan pilihan moral dan bertindak sendiri juga ketika melaksanakannya. Potret ini kurang mencerminkan dimensi politik yang berarti, bahkan cenderung mengaburkan masalah etis pemerintahan yakni masalah tentang banyaknya tangan yang terlibat sepanjang proses pemerintahan.

Pandangan ini menunjukkan bahwa tuntunan untuk mempertanggungjawabkan segenap perbuatan pemeriintah mendapatkan kesulitan ketika sampai pada petanyaan siapa yang bertanggungjawab sepanjanng proses pemerintahan. Dennis F. Thompson (1993) dalam bukunya political ethics and public office nya berusahah menjelaskan masalah dasar siapa yang seharusnya bertanggungjawab terhadap rakyat atas segala produk-produk kebijakan pemerintahan.

Pada bagian awal bukunya Dennis F. Thompson menguraikan bahwa ada dua hambatan akuntabilitas atau pertanggungjawaban atas seluruh produk kebijakan pemerintah yakni, pertama, sifat dari kebijakan yang menghalangi akuntabilitas, bahwa para warga masyarakat tidak mengetahui isi dari kebijakan yang ditetapkan pemerintah. Kedua, sifat dari perbuatan itu sendiri yang menghalangi akuntabilitaas karena ada banyak tangan yang terlibat. Bila warga negara mencari pejabat pemerintah untuk diminta bertanggungjawab atas suatu kebijakan, mereka jarangn menemukan seseorang yang sendirian melakukan kebijakan itu. Bahkan, mereka sering tidaak dapat menyingkapi seseorang yang sungannya terhadap hasil kolektif tampaknya cukup berarti untuk mendaapatkan kepercayaan atau untuk dipersalahkan.

Cara-cara konvensional yang mengaitkan tanggungjawab pemerintah terhadap masyarakat atas segenap produk kebijakan pemerintah menurut Thompson (2000:48) dapat dijelaskan dalam tiga jenis model pertanggungjawaban yakni tanggung jawab hirarkis, tanggung jawab kolektif, dan tanggungjawab pribadi. Ketiga model itu bisa dijelaskan secara singkat sebagai berikut.

1. Tanggung jawab hirarkis Menurut model hirarkis, tanggungjawab terhadap suatu pemerintahan

dibedakan kepada orang yang berkedudukan paling tinggi dalam rantai wewenang formal dan informal. Pemikiran ini dikembangkan dari ide weber dengan pernyataan klasiknya bahwa, pertama, pemerintah modern mengakui “wilayah yuridiksi tetap” (fixwd jurisdiction areas) dan hirarki jabtan (office hierarchi), adanya suatu supervisi atas jabatan yang lebih rendah oleh jabatan yang lebih tinggi.

Kedua, dia secara tajam membedakan administrasi dan politik. Administrator hanya melaksanakan kebijakan yang ditetapkan oleh politisi. Ketiga, administrator dan politisi tunduk kepada prinsip tanggung jawab yang persis berlawanan: kehormatan pegawai sipil diberikan karena kemampuannya melaksanakan secara sadar perintah dari atasan, seolah-olah perintah itu cocok dengan keyakinannya sendiri. Akan tetapi, kehormatan pemimpin politik, persisnya

49


terletak pada tanggung jawab personal eksslusif atas apa yang dilakukan, suatu tanggung jawab yang tidak dapat dialihkan.

Pemikiran ini sangat menyederhanakan soal kaitan tanggung jawab dengan pejabat publik karena model itu menempatkan pejabat pemerintah melebihi kewenangan tanggung jawab moral. Sepanjang mereka mengikuti perintah atasan dan prosedur-prosedur organisasi , mereka tidak bertanggung jawab atas hasil yang merugikan dari tindakan mereka. Dengan demikian, model hirarkis ini memiliki kekurangan empiris sehingga banyak dikritik.

Namun, bila suatu struktur pemerintahan lebih hirarkis, model hirarkis ini pun bukan merupakan satu landasan yang memuaskan bagi beban tanggung jawab dalam struktur pemerintah modern. Penerapan model ini hanya mengaburkan identitas pejabat yang de facto menjalankan kekuasaan.

Sejauh para pejabat yang memegang posisi puncak dalam hirarki tidak diharapkan melakukan kontrol atas produk pemerintahan, tanggung jawab hirarkis tidak serupa dengan tanggung jawab moral menurut posisi hirarkis yang sangat melanggar pemikiran fundamental dan moralitas, bahwa orang hendaknya disalahkan jika mereka melakukan hal menuntut tanggung jawab pejabat puncak atas kegagalan yang ada di bawah kontrol mereka. Para pejabat tahu sebelumnya bahwa mereka tidak kehilangan jabatan karena peristiwa yang tidak banyak atau tidak dalam pengaruh mereka, sehingga mereka secara diam-diam menyetujui ressiko hukuman politik yang selanjutnya dapat mendorong pejabat mengambil setiap tindakan pencegahan yang mungkin untuk menghindari kesalahan.

Pertimbangan-pertimbangan itu hanya memperlihatkan bahwa pertanggung jawaban yang seksama dalampemerintahan kadang kala bisa dibenarkan secra moral. Pertimbangan itu tidak menetapkan bahwa pertanggung jawaban tersebut (liability) sama dengan tanggugn jawab (responsibility)moral. Semakin tinggi level jembantan semakin kecil makna tertentu dalam Keseluruhan penilaian kierja seorang pejabat. Tanggung jawab hirarkis memungkinkan warga negara untuk tidak harus bertanggung jawab jika mereka, misalnya, menyetujui bahwa keputusannya tentang kebijakan kesejahteraan bersifat moral.

Bahwa tanggung jawab hirarkis hampir tidak memberikan kekuatan moral apapun, menjelaskan mengapa pemimpin politik cukup siap menyatakan dirinya bertanggung jawab penuh atas beberapa akibat suatu keputusan publik yang merusak dan merugikan atau mengorbanan rakyat baik secara pribadi dan individu maupun secara kolektif dan bersifat entitas sosiobudaya.

2. Tanggung jawabb kolektif Argumen yang melandasi model kolektif mulai dengan mengajukan

masalah tentang, pertama , banyak tangan dalam penetapan kebijakan pemerintah. Banyak produk kebijakan pemerintahan merupakan hasil dan tindakan banyak orang yang berbeda-beda sehingga konstribusi individual mungkin tidak dapat di identifikasikan sama sekali dan tentu saja tidak dapat dibedakan dari konstribusi orang lain. Kedua, adanya klaim bahwa tidak ada seorang individual yang dapat secara moral dipersalahkan karena hasil suatu kebijakan. Ketiga, adanya dua versi tanggung jawab kolektif yaitu perbedaan konklusi bercabang, yang satu menyatakan

50


bahwa setiap individu yang merupakan bagian dari kolektifitas hendaknya dibebani tanggung jawab moral, sedangkan yang lain mempertahankan bahwa hanya kolektivitas yang dapat dibebani tanggung jawab.

Visi pertama model kolektif ini dikembangkan oleh herbert kaufman (1977)

yang meletakkan kesalahan pada semua warga negara karena konsekuensi dari birokrasi yang berlebihan (red tape). Semua warga dipersalahkan karena tidak ada satu unsur penduduk yang bertanggung jawab atas birokrasi, semuanya ikut campur tangan di dalamnya. Argumentasi yang dikemukakan pakar istimewa. Hal itu terjadi karena pejebat pemerintah bertindak banyak perwakilan, yang dibatasi oleh pemerintah warga masyarakat dan di ikat oleh komitmen jangka panjang yang sudah dilakukan para penghulunya, sehingga keputusan mereka sudah sepenuhnya sukarela dan karenanya mereka tidak sepenuhnya bertanggung jawab atas keputusan tersebut. Versi pertanggung jawaban model kolektif ini secara jelas mengurangi tanggung jawab pejabat pemerintah.

Kelemahannya adalah tidak memperhitungkan pola pembagian antara tanggung jawab yang akan dipikul pemerintah yang akan dipikul masyarakat. Masyarakat yang tidak memprotes kebijakan yang tidak adil, dianggap lebih bertanggung jawab dibanding mereka yang melakukannya, demikian berlaku sebaliknya. Di kalangan mereka yang tidak protes, mereka yang memiliki kekuatan yang lebih besar untuk mempengaruhi kebijakan adalah lebih bertanggung jawab dibanding mereka kekuatannya lebih kecil. Dengan demikian, seharusnya tanggung jawab atas suatu hasil sebagian Bergantung kepada kontribusi yang sesungguhnya dilakukan oleh individu atau yang sudahh dilakukannya.

Versi kedua argumentaasi model olektif lebih menyalahan kolektifitas

daripada anggota masyarakat khususnya dengan berpendapat bahwa kesalahan terletak bukan pada tindakann atau kelalaian indivual, melainkan dalam struktur kelompok. Suatu sistem pemerintahan bisa rusak karena kesalahan struktural yang mengandung usaha individual untuk mencapai tujuan yang dapat di hargai secara moral. Para pejabat pemerintah bertindak dalam konteks sebuah lembaga yang saling berkaitan, bukan sebagai suatu insiden tersendiri. Namun, sesungguhnya pejabat itu bisa di persalhkan karenan menciptkan kesalahan struktual lembaga atau karena menolak memperhatikanya atau karena melakukan usaha tidak tepat untuk memperbaikinya. Tanggung jawab pejabat tidak terikat secara temporer di banding eksistensi dari lembaga tempat mereka bertindak.

Argumentasi model tanggung jawab hirarki di atas ternyata hanya

mengacaukan gagasan tentang tanggung jawab sehingga tidak satupun argumentasi yang dapat berfungsi sebagai landasan bagi penilaian yang akan di lakukan atas pejabat pemerintah.

Versi pertama mengaburkan distingsi morak tidakhanya dikalangan pejabat

saja, melainkan juga antara pejabat dan warga negara. Versi ke dua, mengakui tidakhanya adanya hubungan antara kesalahan struktual dan tanggung jawab individual untuk mendukung krisisme struktual dan reformasi.

51


Model tanggung jawab hirarkis ini mempunyai keuntungan yakni menempatkan tanggung jawab pada posisi tertentu, tetapi tidak mencegah masalah banyak tangan. Penganjur model kolektif menganggap masalah itu serius. Bila setiap orang dalam kolektivitas atau hanya kolektivitas sendiri yang bertanggung jawab, warga negara tidak bisa menemui siapa-siapa untuk dimintai tanggung jawab atas setiap kebijakan pemerintah. Dengan demikian, demi terciptanya pemerintah yang demokratis dan pemerintah yang responsibel terhadap rakyatnya, hendaknya harus selalu dicarikan suatu pendekatan yang melindungai arti tradisional dari tanggung jawab pribadi.

3. Tanggung jawab pribadi Mengaitkan tanggung jawab dengan pejabat sebagai pribadi dan bukan nya

hanya sebagian anggota kolektivitas, mengandalkan dua kriteria tanggug jawab moral. Seorang pejabat bertanggung jawab secara moral atas suatu produk kebijakan hanya jika (1) tindakan atau kelalaian pejabat itu merupakan sebab dari produk kebijakan dan jika (2) tindakan atau kelalaian itu tidak dilakukan dalam ketidaktahuan atau dibawah tekanan. Yang pertama merujuk pada tanggung jawab kausal dan kedua merujuk pada tanggugn jawab atas kemauan sendiri atau tanggung jawab valitinal (thompsom,2000:59).

Kriteria tanggung jawab kausal menyebutkan bahwa seorang pribadi memenuhi syarat sebab jika seorang pribadi memenuhi syarat sebab jika hasilnya tidak terjadi kecuali karena tindakan atau Kelalalian orang itu. Kritik terhadap tanggung jawab kausal versi W.D. Ross (1963) atau responsibility as cause versi herbert J. Spiro (1969) ini oleh thompson (2000) adalah bahwa tanggung jawab jenis ini sangat lemah. Bahkan, beberapa filsuf seperti jhon Ladd (1970) merekomendasikan agar kriteria kausal sama sekali tidak usah digunakan untuk menentukan tanggung jawab moral dalam organisasi. Konstribusi kausal dari seorang pejabaat pemerintah maupun terhadap suatu hasil organissasi, sebenarnya jarang berarti.

Derek parfit (thomspon, 2000) mengajukan revisi terhadap masalah sekitar

mengaitkan tanggung jawab moral dengan konsekuensi dari tindakan-tindakan kolektif. Dia mengemukakan bahwa walaupun suatu tindakan individual tidak merungikan orang lain, tindakan itu masih bisa salah jika merupakan seperangkat tindakan yang bersama-sama akan merugikan orang lain. Dasr pemikiran teori parfit ini adlah bahwa tindakan-tindakan individual mempengaruhi lebih banyak orang dalam kondisi modern sekarang ini, dibanding bila orang hidup dalam komunitas masyarakat kecil. Dengan demikian, secara afortiori, teori parfit ini berlaku juga bagi pejabat pemerintah. Walaupun tindakan-tindakan melalui pejabatnya tidak langsung merugikan orang lain, tindakan itubisa salah jika itu seperangkat tindakan yang bersama-sama dengan tindakan lain akan merugikan orang lain.

Kriteria kausal mungkin bisa menghilangkan tanggung jawab moral dalam

beberapa keadaan bahwa tanggung jawab tersebut seharusnya dipertanhankan. Bila suatu hasil terjadi lepas dari apa yang dilakukan atau tidak dilakukan seseorang siapa yang dapat didefinisikan sebagai sebab? Karena itu, kriteria dapat diperluas untuk dapat menjawab pertanyaan ini. Hendaknya dipahami bahwa untuk memungkinkan

52


tindakan seseorang memenuhi syarat sebagai sebab adalah jika diperlukan untuk memproduksi hasil dan tidak ada tindakan lain yang cukup untuk memproduksi hasil tersebut. Jika mencarikan hasil lewat setiap persyaratan umum, mungkin tidak akan mampu mengidentifikasikan satu individupun sebagai sebab.

Akan tetapi, jika menggambarkan hasil secara lebih spesifik, mungkin lebih

berhasil dalam melihat individu yang bertanggung jawab. Dengan demikian, mencari asal tanggung jawab moral menuntut fokus yang spesifik para pejabat. Lagi pula spesifikasi ini tidak menghalangi tanggung jawab atas pola-pola keputusan dan pengambilan keputusan. Hasil yang untuknya dituntut prjabat bertabggung jawab mencakup praktik dan struktur pemerintah yang sedang berlangsung.

Kriteria kedua, tanggung jawabvilitional menetapkan dalam bentuknya yang

paling umum, bahwa seseorang bertanggung jawab atas suatu tindakan sejauh dia dapat melakukan yang sebaliknya. Tidak seperti kriteria kausal yang hanya menetapkan permulaan tanggung jawab, kriteria dengan kemauan sendiri dapat juga menentukan tingkat tanggung jawab. Ketidakmampuan untuk bertindak sebaliknya mempunyai banyak bentuk, mulai dari Ketidakmampuan umum ( sakit) sampai cacat dalam tindakan tertentu (seperti kekurang hati-hatian).

Ketidaktahuan seseorang atas apa yang dilakukannya (tidak mengetahui

bahwa satu deksripsi tertentu berlaku pada tindakan seseorang) di anggap sebagai suatu excuse hanya jika ketidaktahuan itu disebabkan oleh kelalaian dalam kasus pejabat pemerintah, standar kelalaian bergantung kepada pertimbangan moral dan politik seperti pentingnya produk itu dipertanyakan dan apakah tekanan bisa diperhitungkan sebagai alasan untuk excuse? Arti dan kriteria volitional dan kausal dalam pertanggung jawaban pemerintah terhadap rakyat ini dapat baik dijelaskan melalui suatu analisis tentang sahnya “pemanfan diri” atau excuse yang digunakan pejabat untuk menolak pertanggung jawaban. Sejauh kriteria dan excuse terkaitnya membantu mengidentifikasikan para pejabat yang seharusnya dimintai tanggung jawab atas keputusan pemerintah, kriteria dan excuse tersebut berfungsi untuk menunjukkan kemungkinan tanggung jawab pribadi dalam proses pemerintahan.

53


VIIIPENGARUH CIVIL SERVICE

Dalam struktur pemerintahan, ada tiga sub struktur yang tidak dapat dilepaspisahkan. Substruktur pertama adalah masyarakat, yakni seluruh elemen rakyat, baik pribadi, individu maupun kelompok, beserta lingkungan atau komunitasnya yang diposisikan sebagai pemilik negara, pemegang kekuasaan negara, yang berdaulat serta sebagai pemegang saham negara bangsa, sekaligus sebagai penerima resiko, pemikul dampak dan sebagai raja yang harus dilayani oleh pemerintah. Kedua, instruktur politik yakni sebagai bentuk asosiasi, organisasi dan perkumpulan yang diciptakan masyarakat untuk mengartikulasikan, mengagregasi dan menakomodasi serta menyeluruhan berbagai kebutuhannya baik sebagai warga negara, rakyat, penduduk, masyarakat, warga bangsa dan sebagai manusia warga dunia. Ketiga, negara, yaitu instusi organisasi kekuasaan dan merupakan wadah ekspresi masyarakat dalam mengartikulasikan berbagai kepentingannya.

Intreksi antara ketiga substruktur pemerintahan itu telah mendatangkan berbagai dampak positif maupun dampak negatif. Ekses yang muncul dari interaksi ini berwujud pada problematik hak-hak asasi manusia dan individu dari masyarakat dan negara. Masyarakat menuntut dipenuhi dan dijaminkan hak-hak asasinya, sedangkan di lain pihak pemerintah menuntut segenap peraturan perundang-undangan yang dirumuskan sebagai batasan kebebasan hak asasi masyarakat dan batasan kewenangan pemerintah.

Keselarasan, keserasian dan keseimbangan harmonisasi interaksi antarmasyarakat dan pemerintah ini dapat tercipta manakala baik masyarakat maupun negara dan infrastruktur politik, mampu mematuhi hak dan kewajiban masing-masing dan negara mampu menjamin hak-hak asasi manusia warga negaranya, baik sebagai individu, penduduk, masyarakat, rakyat maupun sebagai pemilik negara. Kesenjangan pemenuhan hak dan kewajiban ssalah satu pihak akan berdampak pada hak asasi manusia di pihak lainnya.

Masyarakat fenomena kekerassan massa, keresahan dan kerusuhan sosial serta

berbagai sikap dan perilaku anarkis, radikalistik serta berbagai sikap dan perilaku di indonesia merupakan indikasi adanya kesenjangan antara pemerintah, infrastruktur politik dan masyarakat. Bahkan, kesenjangan itu telah meluas dan bersifat multidimensional sampai menjangkau sendi-sendi eksistensial kehidupan berbangsa dan bernegara. Konflik sosial kemasyarakatan itu memiliki dua dimensi, yakni Konflik horisontal dan konflik vertikal. Berkepanjangannya konflik itu hanya mendatangkan permasalahan yang pada akhirnya berujung pada pelanggaran hak asasi manusia, baik hak sipil maupun hak budaya, sosial dan ekonomi.

Dampak konflik horisontal dan vertikal yang terjadi diindonesia sejak awal tahun 1997 sampai pertengahan tahun 2001 yang di tandai dengan pembakaran gereja di sebagian besar wilayah jawa timur dan jawa tengah, pembumuhangusan pusat-pusat ekonomi dan rumah ibadah serta penembakan mahasiswa trisakti, semanggi I dan II, penembakan gelap, penodong , pencurian, pemboman gereja, sekolah dan pusat bisnis di jakarta, pembumihangusan timor timur oleh militer dan para-militer indonesia,

54


pembantaian sipil di aceh, maluku utara dan maluku, penangkapan dan penahanan para aktivitaas kemerdekaan papua dan aceh serta terkatung-katungnya nasib pengungsi dan para korban kekerasan dan bencana alam serta pengabaian nasib para korban kejahatan, kekerasan dan ketidakadilan hukum merupakan sederet masalah pelanggaran HAM yang terjadi akibat kesenjangan interaksi antara masyarakat dan infrastruktur politik yang mengiringi proses pemerintahan di indonesia selama satu dassawarsa terakhir ini.

Berbagai problem kemanusiaan dan kenegaraan yang sudah tengah dihadapi bangsa indonesia ini mengindikasikan masih lemahnya penegakan hak asasi manusia di indonesia serta sekaligus menunjukkan belum memadainya mekanisme pertanggung jawaban Pemerintah kepada masyarakat atas berbagai masalah yang terjadi dari perspektif hak-hak sipil dan politik, hak ekonomi, sosial dan budaya sebagaimana dimaksudkan dalam konvenan PBB tentang hak asasi manusia tahun 1948.

Ketelanturan pengungsi dan korban bencana alam ketidakjelasan nasib

peradilan para aktivis politik dan pelaku kejahatan, pengabaian nasib korban kekerasan sosial serta pengabaian kemiskinan masyarakat di daerah terpencil dan terolir, terbatasnya akses komunikasi dan transportasi, tertinggalnya kemajuan pembangunan perekonomian, sosial budaya dan politik bagi sebagian besar warga negara merupakan indikasi ketiadaan serta menjauhnya perwujudan sosok pemerintahan yang bertanggung jawab kepada rakyatnya sepanjang proses pemerintahan selama ini.

Sesungguhnya, berbagai masalah itu tidak akan berlarut-larut manakala pemerintah secara sistematik lebih akomodatif dan lebih responsif mengantisipasinya melalui penentuan standar pelayanan minimal penanganan berbagai permasalahan masyarakat dalam situasi konflik serta standar pelayanan minimal bagi penyediaan berbagai alat pemenuh kebutuhan dasar mayarakat secara cepat, tepat, murah, mudah, adil dan bertanggung jawab. Untuk itu, mutlak diperlukan suatu standar pelayanan minimal yang wajib ditaati dan diimlementasikan oleh seluruh pihak yang terkait erat dengan penyediaan, distribusi dan alokasi berbagai kebutuhan masyarakat. Penyusun standar pelayanan minimal yang Dimaksudkan harus bersifat universal, memenuhi kaidah-kaidah universal sebagaimana diatur dalam universal declaration of human rights dan dalam kovenan atau konvensi internasional lainnya tentang hak-hak sipil dan politik, ekonomo, sosial dan budaya.

Penyusun standar pelayanan minimal yang sekurang-kurangnya mendekati makna hak asasi manusia dalam piagam dan konvensi atau perjanjian internasional dimaksud, harus didukung dengan pemahaman yang benar luas dan konprensif tentang konsep pelayanan kepada masyarakat. Untuk itu, pemahaman mendalam tentang peradaban pemerintah dengan mengemban fungsi utama pelayanan publik, harus didahului dengan pemahaman konsep universal tentang civil rights, civil service dan public service. Pemahaman atas makna universal civil rights, civil service dan public service, diikuti dengan penyusunan standar pelayanan minimal yang bermakna universal pula adgar dapat dijadikan pedoman dasar produksi, distibusi dan alokasi kebutuhan masyarakat sehingga berdampak pada peningkatan kualitas pelayanan dan pemulihan kepercayaan masyarakat dan perbaikan legistimasi pemerintahan.

55


A. HAK SIPIL

1. Awal pergerakan hak-hak sipil

Perkembangan diskursus mengenai hak-hak masyarakat sipil (civi rights) di dunia dengan beberapa proposal yang sesuai dengan teori elite.

Pertama, para elit dan massa di amerika serikat berbeda dalam hal bersikap tehadap kaum kulit hitam. Sikap seperti ini memunculkan diskriminasi sdan segregsi itu mencakup tidak saja kehidupan publik, tetapi juga kehidupan pribadi. Dukungan terhadap undang-undang hak sipil berasal dari orang-orang kulit putih terdidik, khususnya yang berada dalam posisi kepemimpinan penting.

Momentum terbesar mengenai kebijakan hak-hak sipil pada abad ini adalah keputusan mahkamah agung amerika serikat dalam kasus yang di kenal dengan sebutan brown vs. Topeka. Ini adalah kasus hukum yang sangat terkenal di kansas antara linda brown dengan pemerintah kota topeka. Brown, gadis afrika-amerika, menggugat untuk bisa mendapatkan hak sekolah di sekolah yang sebelumnya hanya untuk kulit putih. Pengendalian kemudian mengawali gerakan serupa di seluruh amerika. Bahkan, ini juga yang mengawali berbagai kebijakan yang lebih tidak deskriminatif.

Pengurangan diskriminasi dan jaminan persamaan kesempatan kerja dalam undang-undang hak-hak sipil 1964 dicapai secara dramistis oleh gerakan para pemimpin hitam kelas menengah kepada kesadaran baru para elit kulit putih. Para elit nasional secara legal menjamin nondiskriminasi dalam penjualan atau penyewaan perumusan pada tahun 1968, suatu tindakan yang jelas tidak sesuai dengan preferensi orang-orang kulit putih pada saat itu.

Program-program tindakan afirmatif ditekankan pada sektor pemerintahan, universitas, dan pengusaha-pengusaha swasta oleh lembaga-lembaga faderal berusaha mengurangi aneka bentuk kesenjangan. Akan tetapi, orang-orang kulit putih pada umumnya menolak gagasan tindakan kompetisi yang menurut mereka merugikan kaum lelaki kulit putih kelas menengah dan kelas pekerja. Kaum perempuan juga semakin mendapatkan tempat. Kalau sebelumnya kaum feminis lebih banyak bermain diruang demokrasi, parade atau pembangkangan sipil, kini mereka juga mulai mencari persamaan hak melalui sistem perundangan. Karena itu, ketika the equal rights amendement disahkan oleh kongres, sambutan datang dari mana-mana, walaupun penolakan juga muncul.

2. Perkembangan kebijakan hak-hak sipil

Tujuan awal dalam perjuangan persamaan hak di amerika adalah penghapusan diskriminasi dan segregasi yang dipraktikkan oleh pemerintah dalam hal pemilihan umum dan pribadi, misalnya diskriminasi rasial. Gerakkan

56


untu mengakhiri diskriminasi dijalankan secara langsung dengan meletakkan fondasi politik persamaan.

Tujuan gerakan persamaan hak-hak sipil adalah untuk mencegah diskriminasi dan segregasi oleh pemerintah, terutama negara bagian, kotamadya, dan sekolah. Selain itu, gerakkan ini berusaha mengurangi diskriminasi di segala bidang kehidupan di amerika baik Kehidupan umum maupun pribadi, organisasi swasta maupun individu.

Hak-hak sipil menciptakan kewajiban positif dari pemerintah untuk bertindak dengan sekuatnya dalam menyediakan akomodasi, kesempatan kerja, dan perumahan umum kepada seluruh rakyat tanpa terkecuali. Gerakkan hak-hak sipil dimulai oleh seorang pelayan muda berkulit hatim, marthin luther king, Jr. Di bawah kepimpinannya, gerakkan ini berkembang dan menggunakan tehnik-tehnik politik amerika, termasuk aksi anti kekerasan (non-violent direct action) yang dipromosikan oleh King. Justru, aksi anti kekerasan ini dimaksudkan untuk menunjukkan secara terbuka bahwa selama ini telah terjadi satu ketidakadilan yang mendasar. Kegiatan marthin Luther King Jr. Terus mendapatkan dukungan luas, hingga mencapai puncaknya pada apa yang disebut sebagai puncak pembangkangan sipil.

Puncak dari gerakkan tersebut terjadi pada 28 agustus 1963. Lebih dari 200.000 orang kulit putih dan hitam berpartisipasi dalam demokrasi besar-besaran, yang didukung oleh banyak pemimpin buruh, kelompok agama, dan tokoh-tokoh politik. Sebagai respons terhadap demokrasi ini, presiden kennedy mengajukan rancangan undang-undang hak sipil kepada kongres, yang baru disahkan pada 4 juli 1964 setelah kematiannya.

3. Kebijakan umum dan tindakan afirmatif

Meskipun hasil-hasil dari gerakan hak-hak sipil itu sangat penting, masih harus diakui bahwa hasil-hasil Tersebut lebih merupakan perubahan simbolis dalam kondisi kehidupan orang kulit hitam di amerika. Politik rasial sekarang ini berpusat sekitar perbedaan aktual antara kulit hitam dan putih dalam hal pendapatan, pekerjaan, perumahan, kesehatan, pendidikan, dan kondisi kehidupan yang lain.

Masalah ketidaksamaan biasanya dianggap sebagai perbedaan dalam hal kesempatan bagi orang kulit hitam dn putih. Pendapatan rendah, kesempatan kerja kecil, keterampilan kurang merupakan contoh yang sering dijumpai pada orang kulit hitam gerakkan hak-hak sipil membuka kesempatan-kesempatan baru bagi warga kulit hitam amerika, tetapi persamaan mutlak.

Penekanan utama kebijakan pemerintah tentu saja bersifat non-diskriminasi, atau kesempatan kerja yang sama. Kesempatan kerja yang sama bukanlah suatu program untuk menawarkan keistimewaan khusus kepada suatu kelompok orang bedasarkan ras, agama, jenis kelamin, atau asal negara tertentu (Dyre, 1982).

Bagaimana pun juga, tujuan gerakkan hak sipil bergeser dari tujuan tradisional untuk menuntut persamaan kesempatan kerja, kepada tindakan afirmatif untuk menetapkan tujuan dan jadwal untuk mencapai persamaan absolut antara orang kulit hitam dan putih. Gagasan tindakan afirmatif tersebut menguji keberhasilan kesempatan kerja yang sama dengan mengamati apakah

57


orang kulit hitam mendapat pengakuan, dan pekerjaan dalam perimbangan jumlah penduduk.

4. Hak-hak sipil sebagian dari HAM universal

Berdasarkan deskripsi sejarah perkembangan gerakan pemulihan hak-hak sipil masyarakat di amerika di ataas, ditemukan bahwa konsep kebijakan hak sipil pada mulanya merupakan (a) tanggapan para elit nasional terhadap kondisi-kondisi yang mempengaruhi kehidupan kaum minoritas di amerika dan (b)adanya kesenjangan yang besar antara sikap massa dan para elit mengenai permasalahan revolusi kulit hitam yang sebelumnya kurang diperhatikan dan kurang terdidik. Inti perjuangan hak-hak sipil itu adalah persamaan hak, kesejahteraan dan persaudaraan serta kebebasan antarsesama umat manusia dalam menikmati keindahan alam yang diciptakan Allah. Berdasarkan penggerakan itu, muncullah gerakkan universal yang dipelopori oleh PBB untuk menjadikan hak-hak sipil tersebut sebagai hak asasi yang harus ditaati oleh seluruh pemerintahan negaram khususnya anggota PBB.

Dimulai dengan proses legislasi HAM oleh majelis umum PBB antara 1947-1948 yang menghasilkan the universal declarationof human rights pada 10 desember 1948, hak-hak asasi manusia mulai diperhatikan untuk tidak saja diakui tetapi untuk dilaksanakan oleh segenap masyarakat dunia. Deklarasi universal HAM, 1948 itu terdiri dari 30 pasal dan memuat macam-macam hak yang dikatagorikan ke dalam hak personal, hak legal, hal sipil, hak politik, hak sub-sistensi, hak ekonomi, hak sosial dan hak kultural.

Melalui hak personal, ada jaminan minimum untuk kebutuhan jasmaniah seperti hak hidup (ps. 3);

Perlindungan dari diskriminasi atas dasar ras, warna kulit, seks, agama, bahasa, pandangan politik (ps. 2), pelanggaran perbudakan (ps. 4), perlindungan tindakan kekerasan seperti penyiksaan, dan hukuman yang merendahkan martabat serta perlakuan tidak manusiawi (ps. 5), persamaan depan hukum (ps. 6,7), hak menjadi warga suatu bangsa termasuk mengubah kewarganegaraan (ps. 15).

Dengan hak legal dimaksudkan bahwa ada pelindungan terhadap seseorang sehubungan dengan sistem hukum suatu negara. Ruang lingkup hak legal ini adalah tidak diperlakukan sewenang-wenang dalam penangkapan dan penahanan atau pun dalam pembuangan(ps. 9), pengendalian yang adil (ps. 10), asas praduga tidak bersalah terhadap seseorang sampaikesalahannya dibuktikan (ps. 11), tidak mencampuri kehidupan seseorang seperti keluarga, pribadi, surat menyurat, serta tidak mencemari nama baik dan kehormatan (ps. 20).

Hak politis yakni hak yang dibutuhkan untuk mendorong peran serta warga negara dalam mengontrol negara, yang mencakup hak untuk ikut serta dalam proses pemerintahan secara langsung dan tidak langsung, kesempatan untuk memperoleh pelayanan publik di negaranya, dan bahwa kemauan rakyat merupakan dasar kekuasaan pemerintahan yang dimandatkan melalui pemilu yang teratur, bebas dan rahasia (ps. 21).

Hak sub-sistensi ialah menjamin adanya sumber daya untuk menunjang minimum seperti dapatkan makanan dan pelayanan kesehatan (ps. 25). Dengan hak ekonomi termasuk diantaranya hak akan social security (ps.

58


22), hak untuk memperoleh dan memiliki pekerjaan, membentuk serikat buruh, hak memperoleh pembayaran yang sama untuk pekerjaan yang sama (equal pay for equal work), upah yang adil layak untuk kehidupan diri dan keluarganya sebagaimana layaknya manusia bermartabat, serta berbagai perlindungan sosial lainnya (ps. 23), hak untuk berisirahat dan bersenang-senang termasuk perbatasan jam kerja, hak cuti dan liburan dengan pembayaran (ps. 24). Hak sosial mencakup hak untuk kehidupan pribadi (ps. 12), hak menikah dan membina rumah tangga (ps. 16) dan hak memperoleh pendidikan (ps. 27).

Secara substansial, isi dari deklarasi HAM itu diinterpretasikan lagi atas macam-macam jenis hak asasi. Khusus hak sipil dan politik, piagam HAM mengaturnya dalam 3 pasal sampai pasal 21 yang secara ringkas diklasifikasikan satya arinanto tentang sejarah HAM dalam perspektif berat sebagai berikut :

1. Hak untuk hidup, kebebasan dan keamanan pribadi;2. Bebas dari perbudakan dan perhambatan;3. Bebas dari penyiksaan atauu perlakuan maupun hukuman yang kejam, tidak

berperikemanusiaan ataupun yang merendahkan derajat kemanusiaan;4. Hak untuk memperoleh pengakuan hukum dimana saja sebagai pribadi; hak

untuk pengampunan hukum yang efektif, bebas dari penahanan atau pembuangan yang sewenang-wenang; hak untuk peradilan yang adil dan dengar pendapat yang dilakukan pengadilan Independen dan tidak memihak , hak untuk praduga tak bersalah sampai terbukti bersalah;

5. Bebas dari campur tangan yang sewenang-wenang terhadap kekuasaan pribadi, kluarga tempat tinggal maupun surat-surat, bebas dari serangan terhadap kehormatan dan nama baik dan hak atas perlindungan hukum terhadap serangan semacam itu;

6. Bebas bergerak, hak memperoleh suaka, hak atas suatu kebangsaan;7. Hak untuk menikah dan membentuk keluarga, hak untuk mempunyai hak

milik;8. Bebas berpikir, berkesadaran dan beragama, bebas menyatakan pendapat;9. Hak untuk berhimpun dan berserikat;10. Hak untuk mengambilbagian dalam pemerintahan dan hak atas akses

yang sama terhadap pelayanan masyarakat.

Kovenan hak-hak sipil manusia mulai dibahas sejak 1949 dan berakhir pada tahun 1966 dengan ditandatanganinya international covenant on civil and political rights, 1966 (perjanjian internasional tentang hak-hak sipil dan politik), dengan anggota 62 negara, yang mulai diberlakukan pada tanggal 23 maret 1976. Isinya secara ringkas adalah penjabaran dari pasar 3-21 deklarasi universal HAM. Pemberlakuan perjanjian hak-hak sipil dan politik 1966 itu ditandai dengan ditandatanganinya protokol fakultatif pada perjanjian internasional tentang hak-hak sipil dan politik, 1966, dengan anggota 23 negara, pada tanggal 23 maret 1976. Sebelumnya, pada tanggal 16 desember 1966, majelis umum PBB menandatangani perjanjian internasional tentang hak-hak ekonomi, sosial dan budaya, 1966, yang dinyatakan berlaku mulai 3 januari 1976. Isi ringkas kovenan hak ekonomi, sosial

59


dan budaya yang dimaksud adalah sesuai dengan pasal 22-27 dari deklarai universal HAM yang meliputii hak atas jaminan sosial, hak untuk bekerja, hak atas upah yang sama untuk pekerjaan dalam serikat-serikat buruh; hak atas istirahat dan waktuy senggang, hak atas standar hidup yang pantas dibidang kesehatan dan kesejahteraan, hak atas pendidikan serta hak untuk berpartisipasi dalam kehidupan yang berkebudayaan dari masyarakat dan hak untuk kehidupan menikmati manfaat kebebasan kebudayaan dan kemajuan ilmu pengetahuan.

Pemisahan hak sipil dan politik dengan hak ekonomi, sosial dan budaya tidak dimaksudkan untuk memisahkan prioritas pelaksanaannya, tetapi ditujukan agar setiap negara anggota PBB meratifikasi kovenan hak sipil dan politik serta hak ekonomi, sosial dan budaya itu secara ekspilit dalam konstitusi negaranya dan agar dapat dibedakan indikator pengukuran tingkat keberhasilan penerapannya.

Namun, PBB menilai ada tumpangan tindih dan ada yang memprioritaskan salah satunya sehingga mengabaikan yang lainnya, sebagaimana terjadinya di indonesia yang mengutamakan pembangunan hak-hak ekonomi, sosial dan budaya sehingga mengabaikan hak-hak sipil dan politik masyarakat. Karena itu, dalam konferensi hak asasi manusia sedunia II, juni 1993 di wina austria, Negara peserta sepakat untuk tidak memisahkan lagi implementasi hak sipil dan politik dengan hak ekonomi, sosial dan budaya.

Konsep indivisibility (abdul Hakim G. Nusantara, dalam nadj, dkk, 200) dari kovenan hak sipil diterima semua negara anggota PBB sehingga konsekuensinya adalah keharusan memberikan perhatian, pengakuan dan penghargaan yang sama pada kedua bidang HAM tersebut, tanpa pemisahan. Pemahaman yang klebih komprehensif dan integral tentang hak-hak sipil dan politik, hak-hak ekonomi, sosial dan budaya sebagai bagian dari HAM, dapat dicapai melalui pengkajian yang mendalam tentang piagam HAM dan dua kovenan dimaksud.

5. Isi dan ruang lingkup civil rights

Hak-hak sipil merupakan hak asasi masyarakat yang harus dipenuhi oleh pemerintah. Isi hak-hak sipil menurut perjanjian internasional hak-hak sipil dan pilitik tahun 1966 secara garis besar terdiri dari makadimah, VI bagian dan 53 pascal. Mukadimah berisi pertimbangan, pengakuan dan kesadaran bahwa setiap manusia selain berkewajiban terhadap sesama manusia lain dan terhadap masyarakat sekirat, juga mempunyai tanggung jawab untuk berusaha demi peningkatan dan kepatuhan terhadap martabat yang hakiki dan hak asasi insan manusia. Untuk itu, negara berkewajiban menciptakan kondisi yang memungkinkan setiap orang menikmati hak-hak sipil dan politik, sosial, budaya dan ekonomi serta kebebasan dari ketakutan dan kekurangan. Untuk itu, negara wajib mengikuti eksistensi hak-hak sipil, politik, sosial, budaya dan ekonomi manusia sebagaimana dirinci pada bagian III.

Bagian I menjelaskan hak semua atas penentuan nasib sendiri sehingga mereka bebas menentukan status politik dan bebas untuk melaksssanakan pembangunan ekonomi, sosial dan budaya serta bebas mengatur segenap kekayaan dan suber alam tanpa mengurangi kewajiban yang timbul dari kinerja sama ekonomi internasional. Bagian II berisi perjanjian dan kewajiban serta usaha-usaha negara anggota PBB untuk menjamin terpenuhinya hak sipil dan politik

60


masyarakatnya yang diatur lebih lanjut dalam aturan hukum negara masing-masing. Bagian III ysng terdiri dari 22 pasal secara jelas merinci ruang lingkup hak-hak sipil dan politik.

Bagian VI berisi pembentukan komite HAM yang intinya adalah, agar kovenan hak-hak sipil dan politik dapat diratifikasi dan dilaksanakan oleh anggota PBB, dibentuklah komite hak asasi manusia yang terdiri dari 18 anggota untuk memberlakukan hak-hak yang di akui PBB. Bagian V dan VI berisi ketentuan penutup tentang pemberlakuan secara universal, mekanisme amandemen isi perjanjian oleh anggota PBB, serta tugas sekjen PBB untuk menindak lanjuti kovenan ini kepada negara anggota PBB.

Pelaksanaan kovenan hak sipil dan politik ini selanjutnya ditindak lanjuti dengan protokol fakultatif pada perjanjian internasional tentang hak-hak sipil dan politik oleh 23 negara pada tanggal 23 maret 1976. Naskah protokol itu sendiri dari 14 pasal dengan intinya adalah menakui kewenangan komite HAM PBB untuk memantau dan melaporkan pelaksanaan hak-hak sipil dan politik di setiap negara anggota, serta kesepakatan mekanisme pengjuan protes atau keberatan dan pengaduan terhadap laporan yang diakhiri dengan prosedur pengunduran anggota penada tangan protokol serta perintah pemberlakuan protokol kepada sekjen PBB dan negara anggota PBB>

Berdasarkan isi dan ruang lingkup kovenan hak-hak sipil dan politik manusia versi PBB in ditemukan bahwa ada perbedaan pokok antara hak sipil dan politik dengan hak asasi lainnya seperti hak ekonomi, sosial dan budaya dan lainnya yang disponsori PBB. Namun, bila dikaji secara mendalam, berbagai kovenan, konvensi, protokol dan resolusi PBB itu sesungguhnya dibuat untuk mengoperasionalkan piagam HAM PBB dan kovenan hak-hak sipil dan politik serta hak ekonomi, sosial dan budaya sebagai satu kesatuan. Asmara nababan (Nadj Sobirin 2000) melukiskannya dengan kalimat “ketidakterpisahan dan saling bergantungan: semua HAM baik yang tertulis dalam the international bili of rights yang terdiri dari universal declaration of human rights , 1948, the international covean on economic, sosial and cultural rights, 1966 maupun dalam kovenan, konvensi Dan protokol HAM lainnya, kesemuannya itu merupakan instrumen utama dalam rangka perlindungan HAM semua anggota PBB memiliki kewajiban hukum untuk merealisis hak-hak tersebut. Hak-hak sipil, politik, ekonomi, sosialdan budaya dirumuskan untuk memastikan perlindungan dari setiap orang sebagai manusia yang utuh, sehingga orang dapat menikmati hak-haknya, menikmati kebebasan dan keadilan sosial. Hingga kini, dapat dicatat beberapa perjanjian internasional yang mencerminkan pentingnya HAM dihargia dan dijamin mayarakatnya, yang mensponsori PBB maupun organisasi masyarakat internasional lainnya. Berikut adalah kovenan, konvensi, protokol dan deklarasi HAM yang dicatat Ian Brownline (editor,1989) yang diterjemahkan press (1993):

1. Deklarasi sedunia tentang HAM, 1948.2. Deklarasi tentang pemberian kemerdekaan pada negara-negara dan bangsa-

bangsa kolonial,1960.3. Konvensi tentang pencegahan dan hukuman terhadap kejahatan permusuhan

suatu bangsa dengan sengaja, 1948.4. Deklarasi tentang perlindungan dan penyiksaan, 1975.5. Konvensi pebudakan, 1926, diamandemen oleh protokol, 1953.

61


6. Konvensi tambahan tentang penghapusan perbuatan. Perdagangan budak serta kebiasaan dan praktik yang sejarah dengan perbudakan, 1956.

7. Konvensi mengenai status pengungsi, 1951.8. Konvensi sehubungan dengan status orang yang tidak berwenang, 1954.9. Konvensi mengenai pengurangan orang yang tidak berwenang, 1961.10. Konvensi mengenai hak politik wanita, 1953.11. Konvensi mengenai penghapusan semua bentuk diskriminasi terhadap

wanita,1979.12. Deklarasi hak asasi anak,1959.13. Konsep konvensi penghapusan semua bentuk sikap tidak toleran terhadap

agama, 1967.14. Perjanjian internasional tentang hak-hak ekonomi, sosial dan budaya, 1966.15. Perjanjian internasional tentang hak-hak sipil dan politik, 1966.16. Protokol fakultatif pada perjanjian internasional tentang hak-hak sipil dan

politik, 1966.17. Konvensi internasional mengenai penghapusan semua bentik diskriminasi, 1966.18. Konvensi internasional tentang penindasan dan hukuman dari kejahatan

apartheid, 1973.19. Deklarasi mengenai maksud dan tujuan organisasi perburuhan internasional,

1944.20. Konvensi mengenai kerja paksa atau wajib, 1930.21. Konvensi mengenai penghapusan kerja paksa, 1957.22. Konvensi mengenai kebebasan berserikat dan perlindungan terhadap hak

berorganisasi, 1948.23. Konvensi mengenai hak berorganisasi dan berunding bersama, 1949.24. Konvensi pengupahan yang sama, 1951.25. Konvensi diskriminasi (pekerjaan dan jabatan), 1958.26. Konvensi perlakuan yang sama (jminan sosial), 1962.27. Konvensii kebijakan sosial (maksud dan standar dasar), 1962.28. Konvensi mengenai kebijaksanaan pekerjaan, 1964.29. Konvensi tntang diskriminalisasi dalam pendudukan, 1960.30. Konvensi negara-negara eropa mengenai HAM dan 5 protokolnya, 1960.31. Mahkamah eropa mengenai HAM, 1961.32. Piagam sosial negara-negara eropa, 1961.33. Akta final konferensi hilsinski, 1975.34. Deklarasi amerika mengenai hak dan kewajiban manusia, 1948.35. Deklarasi puntadeleste, 1961.36. Konvensi amerika mengenai HAM, 1969.37. Konferensi I negara afrika merdeka, 1958.38. Konferensi II negara-negara afrika, 1960.39. Konferensi lagos mengenai pemerinthan berdasarkan hukum, 1961.

62


40. Resolusi majelis I kepala-kepala negara dan pemerintahan organisasi persatuan afrika, 1964.

Berbagai konvenan, konvensi, konferensi, deklarasi dan protokol hak asasi manusia ini sangat jelas, terinci serta terukur dalam hal batasan-batasan hak asasi manusia yang harus dipenuhi dan dijamin oleh negara Demi kesejahteraan rakyatnya. Dokumen-dokumen HAM yang muncul pada abad XX itu, menurut james W Nickel (1987), mengandung enam ciri yang menonjol.

Pertama, hak asasi manusia adalah hak yang menunjukkan bahwa itu adalah norma-norma yang pasti dan memiliki prioritas tinggi yang penegakkannya bersifat wajib.

Kedua, hak-hak itu dianggap bersifat universal yang dimiliki manusia semata-mata karena ia adalah manusia. Perspekstif ini menunjukkan secara tidak langsung bahwa karakteristik seperti ras, jenis kelamin, agama, kedudukan sosial, dan kewarganegaraan tidak relevan untuk mempersoalkan apakahkah seseorang memiliki atau tidak memiliki hak asasi manusia. Ini juga menyairatkan bahwa hak-hak tersebut dapat diterapkan diseluruh dunia. Hak-hak itu menjadi hak interasional atau mengalami interialisasi. Perhatian terhadap hak serupa telah dipandang sebagai objek perhatian dan aksi internasional yang sah.

Ketiga, hak asasi manusia dianggap ada dengan sendirinya dan tidak bergantung kepada pengakuan dan penerapannya didalam sistem adat atau sistem hukum di negara tertentu. Walaupun hak itu belum efektif menurut hukum, hak itu eksis sebagai standar argumen dan kritik yang tidak bergantung kepada penerapan hukumnya. Keempat, HAM dipandang sebagai norma-norma yang penting. Meskipun tidakseluruhnya bersifat mutlak dan tanpa perkecualiannya, HAM cukup kuat kedudukannya sebagai pertandingan normatif untuk diberlakukan di dalam benturan dengan norma nasional yang bertentangan Dan untuk membenarkan aksi internasional yang dilakukan demi HAM. Hak yang disusun oleh kovenan dan deklarasi internasional itu tidak disusun menurut prioritas. Bobot relatifnya tidak tersebut. Tidak dinyatakan bahwa beberapa diantarannya bersifat absolut. Dengan demikian, HAM yang dipaparkan oleh deklarasi itu sesuatu yang oleh para filsuf disebut sebagai prima facie rights.

Kelima, hak-hak itu mengimplikasikan kewajiban bagi individu maupun pemerintah. Adanya kewajiban ini dianggap tidak tergantung kepada penerimaan, pengakuan, atau penerapan terhadapnya. Pemerintah mempunyai tanggung jawabb utama untuk mengambil langkah-langkah positif guna melindungi, dan menegakkan hak-hk masyarakatnya.

Keenam, hak-hak itu menetapkan standar minimal bagi praktik kemasyarakatan dan kenegaraan yang layak. Tidak semua masalah yang lahir dari kekejaman, mementingkan diri sendiri dan kebodohan merupakan problem HAM.

Meskipunn HAM dianggap menetapkan standar minimal, deklarasi kontenporer tentang HAM cenderung mencantumkan hak dalam jumlah yang banyak dan bersifat umum dan bukannya sedikit serta bersifat umum. Jika dikaji lebih mendalam, deklarasi universal HAM itu menggantikan tiga hak umum yang diajukan Locker, yakni hak atas kehidupan, kebebasan, dan kekayaan pribadi serta sekitar dua lusin hak-hak khusus, sebagaimana yang dioperasioalkandalam hak-hak

63


sipil dan politik serta ekonomi, sosial dan budaya. Deklarasi universal juga mengukuhkan bahwa hak-hak asasi manusi aitu pakar dalam harkat dan martabat manusia serta di dalam syarat-syarat perdamaian, dan keamanan domestik maupun internasional.

Deklarasi itu mencoba mengajukan norma-norma yang sudah ada dalam moralitas-moralitas yang udah mengalami pencerahan. Meskipun tujuan sejumlah besa partisan deklarasi adalah untuk menampilkan hak-hak itu di dalam sistem hukum domestik maupun internasional, hak tesebut bukan dipandang sebagai hak-hak hukum (legal rights)melainkan sebagai hak-hak moal yang berlaku universal (univesal moral rights). Ciri-ciri gagasan HAM kontenporer hingga saat ini menurut Nickel, James W (1987) bersifat lebih egali-tarian, kurang individualitas (reduksi individualisme), dan memiliki fokus internasional( hak-hak internasional).

Egaliterianisme dalam dokumen HAM terlihat jelas dalam : pertama, tekanan pada perlindungan dari diskriminasi dan kesamaan derajat di hadapan hukum. Kedua, percantuman hak kesejahteraan percantuman hak kesejahteraan.

6. HAM dan penyalahgunaan kekuasaan

Penekanan terhadap perlunya memperhatikan HAM dalam satu negara mengandung satu seruan agar pemerintah tidak menganggu rakyat. Penyalahgunaan kekuasaan politik adalah satu pelaggaran oleh pemerintah, lebih karena pemerintah telah melakukan sesuatu yang seharusnya tidak mereka lakukan, bukannya gagal melakukan sesuatu yang seharusnya mereka lakukan. Kewajiban yang lahir dari hak ini sebagian besar adalah kewajiban negaif (negative duties) yakni kewajiban untuk menahan diri atau tidak melakukan sesuatu. Positive duties ditemukan dalam kewajiban pemerintah melindungi hak rakyat dari gangguan internal dan eksternal.

Positive duties sebagai kewajiban pemerntah meliputi hak atas perlindungan hukum, hak atas partisipasi politik, hak partisipasi dan hak otonomi. Hak atas perlindungan hukum ( hak atas sidang pengadilan yang adil, kebebasan dari penangkapan sewenang-wenang, kebebasan dari penganiayaan dan dari hukuman kejam) di pandang sebagai penangkal bagi penyalahgunaan sistem hukum, termasuk manipulasi sistem hukum yang menguntungkan sekutu penguasa serta merugikan musuh penguasa, memenjarakan lawan politik serta memerintah lewat teroe. Hak atas partisipasi (kehidupan pribadi) dan otonomi (kebeasan dari intervensi terhadap rumah tangga dan koperspondensi, kebebasan bergerak, memilih tempat tinggal dan lapangan pekerjaan serta kebebasan berkumpul dan berserikat) dipandang sebagai penangkul bagi invensi terhadap wilayah pribadi yang meliputi upaya pemerintah untuk mengawasi bidang kehidupna yang paling pribadi dan untukmengontrol orang dengan membatasi tempat mereka boleh tinggal, bekerja dan bepergian. Hak atas partisipasi politik (hak kebebasan berekspresi, pengajuan petisi kepada pemerintah, pemberian suara, pencalonan diri untuk jabatan pemerintah). Dinilai sebagai penangkal dari penyalahgunaan yang berupaya menafikkan keluhan, menekan perbedaan pendapat dan oposisi, melumpuhan pembentukan golongan Pemilih yang terdidik serta memanipulasi sistem pemilu guna mempertahankan kekuasaan.

Pencegahan berbagai penyalahgunaan ini terutama mengharuskan pemerintah untuk membiarkan rakyatnya bergerk leluasa. Namun, lebih dari itu pemenuhan hak-hak itu mengharuskan adanya pemberian keuntungan positif dari

64


bidang pengadilan yang adil, pemilu yang bebas, perlindungan dari pelanggaran yang dilakukan polisi dan aparat pemerintah lainnya. Sekalipun pemerintah dibatasi agar tidak melakukan penyalahgunaan yang baru, problem sosial ekonomi, kemiskinan, kebodohan, penyakit, diskriminasi, dan ekspoloitasekonomi tidak bakal bergeming karennya. Dalam kondisi problemantik ini, ada tiga keyakinan bagi pemecahan masalah ini yakni :

Pertama, problem sosial ekonomi mulai dilihat sebagai problem yang harus dipecahkan pemerintah, sehingga jika tak terpecahkan , dipandang sebagai pelanggaran hak-hak sipil dan politik masyarakat. Kedua, pederitaan manusia dan ketimpangan bukan hal yang tak terhindarkan, melainkan hasil yang lahir dari kondisi sosial politik dan ekonomi yang dapat diubah sehingga dapat dikontrol oleh moral dan politik. Ketiga, sistem politik, ekonomi dan sosial benar-benar tidak dapat dipisahknkan atau bahwa kekuasaan pemerintah sering diperalat untuk menciptakan dan mempertahankan institusi ekonomi dan sosial yang menguntungkan kelompok tertentu.

7. Implementasi hak-hak sipil diindonesia

begitu luasnya isi dan ruang lingkup hak asasi manusia khususnya hak sipil dan politik sehingga ada sejumlah kesulitan dalam implementasinya. Sumber kesulitan dalam implementasi terletak dalam keseriusan pemerintah suatu negara menerapkan berbagai ketentuan HAM dalam aturan perundang-undangan nya. PBB telah menetapkkan berbagai HAM sedetail mungkin sehingga memudahkan negara anggota meratifikasi menjadi semsumber hukum nasionalnya. Namun, hingga kini, tidak semua negara anggota PBB meratifikasi berbagai aturan HAM, sehingga aturan itu tidak dapat diterapkan dan tidak dapat dijadikan sumber hukum positif dalam proses pemerintahan negara yang bersangkutan. Agar berbagai aturan pelaksana sebagai penjabaran dari HAM, hak sipil dan politik serta hak ekonomi, sosial dan budaya seperti hak buruh, hak atas lingkungan hidup, hak konsumen , hak pendidikan dan hak beragama, hak berserikat, hak atas kekayaan serta hak-hak lainnya bisa diimplementasikan, retifikasi ke dalam sisim hukum nasional mutlak diperlukan. Akan tetapi, mengapa begitu tidak mudahnya proses ratifikasi atas berbagai aturan terkait HAM tersebut? Jawaban yang paling mungkin adalah adanya konflik dan perbedaan kepnentingan antara pemerintah dengan masyarakat dan kelompok politik tertentu. Ratifikasi suatu hak internasional akan berdampak pada semakin banyaknya pembatasan-pembatasan terhadap kekuassaan dan kewenangan pemerintah. Semakin berkurang nya kewenangan pemerintah, semakin tebatasnya elit birokrasi pemerintahan mengambil manfaat dari kelemahan keterbataassann konstituasi yang sedang diberlakukan. Hal itu menjadi karena HAM merupkan pembatasan kewenangan perintahan. Itula penyebab mengapa banyak piagan HAM yang belum diratifkasi. Konstitusi indonesia sesungguhnyatelah mengatu HAM baik hak sipil dan politik maupun hak ekonomi, sosial dan budaya malalui berbagai pasal dan penjelasan UUD 1945, TAP MPR, UU, PP, Kepres, Inpres, Kepmen, Inmen, SKB, SE, sampai pada Perda, Keputusan Bupati, Instrumksi Bupati serta paling rendah, Keputusan kepala Desa dan kepala Kelurahan. Penghargaan terhadap HAM bagi bangsa indonesia sudah ada jauh sebelum negara lebih tua dari HAM PBB, 1948 disusun bahkan substansi materi yang diatur tidak setransparan, tidak seluas dan tidak sejelas yang ditetapkan

65


PBB. Atau, walau sudah diatur, tetapi penegakannya masih lemah, masih terpengaruh oleh budaya pemerintahan dan sistem politik serta sistem kemasyarakatan indonesia yang belum memungkinkan jaminan terhadap penegakan HAM itu sendiri. Kilas balik sejarah implementasi HAM versi konstitusi di indonesia memperlihatkan betapa penegakan HAM yang sudah ada dalam UUD 1945 beserta aturan pelaksaannya sangat lemah. Pelanggaran HAM banyak terjadi baik HAM dalam bidang sipil dan politik maupun bidang ekonomi, sosial dan budaya. Parah pertama semasa Orde lama, HAM mendapatkan perhatian yang tinggi walau ancaman instabilitas pemerintahan menjadi kenyataan paruh kedua orde baru, sungguh merupakan era kegelapan penegakan HAM di indonesia. Razim soeharto yang militeristik, totaliter, feodal, diktator yang mengembangkan sistem pemerintahan sentralistik sarat dengan KKN yang dibalut oleh pelanggaran HAM erat. Perampasan hak ekonomi, hak sosial, hak budaya, perampasan hak hidup, hak sipil, hak politik marak terjadi, yang selanjutnya mewabah pada masyarakat. Pelanggaran HAM tidak hanya oleh pemerintahan yang mendapatkan perlindungan dari razim, mayarakat yang diluar sistem itu pun ikut mengambil manfaat dengan cara mengikuti cara-cara pelanggaran HAM yang dipelopori pemerintah, demi kepentingan kelompoknya.

Kehancuran sistem pemerintahan, sistem sosial, sistem politik, sistem budaya dan sistem ekonomi pada era orde baru yang di tandai denganrontoknya rezim orde baru yang dmelalui reformasi total, akibat kesadaran kolektif masyarakat yang sadar bahwa hak asasinya dilanggar, merupakan bukti nyata outcome dari pelanggaran HAM baik hak sipil dan politik maupun hak ekonomi, sosial dan budaya. Bahkan, jauh sebelum era reformasi muncul, indonesia sudah menjadi negara yang mendapatkan sanksi masyarakat internasional akibat pelanggaran HAM oleh rezim berkuasa dan oleh kelompok-kelompok fundamentalis lainnya.

Menyadari keterpurukan bangsa akibat krisis multidimensi yang disebabkan oleh pelanggaran atau pengabaian HAM, pemerintahan orde reformasi, dengan dukungan pecinta HAM seperti mahasiswa, LSM dan cendekiawan nasionalis dan tokoh agama yang demokratis, pada 23 september 1999, pemerintahan orde reformasi di bawah presiden BJ. Habibie, menetapkan undang-undang No. 39 tahun 1999 tentang hak asasi manusia. Isi UU HAM itu belum lah selengkap deklarasi universal HAM maupun kovenan hak sipill dan politik serta hak ekonomi, sosial dan budaya. Ruang lingkup HAM yang mnedapatkan jaminan perlindungan meliputi : hak keluarga dan melanjutkan keturunan (pasal 10), hak mengembangkan diri (pasal 11-19), hak ataskebebasan pribadi (pasal 20-27), hak atas rasa aman (pasal 43), hak turut serta dalam pemerintahan (pasal 43),hak wanita (pasal nyata outcome dari pelanggaran HAM baik hak sipil dan politik maupun hak ekonomi , sosial dan budaya. Bahkan, jauh sebelum era reformasi munculdari pelanggaran HAM baik hak sipil dan politik maupun hak ekonomi , sosial dan budaya. Bahkan, jauh sebelum era reformasi muncul45-51), hak anak (pasal 52-66).

Dari isi dan ruang lingkup jaminan perlindungna dan pemenuhan HAM dalam UU HAM,1999 itu, belum semua isi hak-hak sipidan ppolitik serta hak ekonomi, sosial dan budaya sebagai bagian HAM universal diakomodasi. Para aktivitas HAM indonesia yang dimotori LSM pengawas HAM, Komnas H AM dan masyarakat pecinta HAM sedangkan berusaha mendorong pemerintah untuk segera meratifikasi kovenan internasional hak sipil dan politik sert kovenan internasional hak sosial dan budaya. Rencana retifasi kedua bidang HAM universal itu tidak dimaksudkan untuk menunjukkan konsekuensi indonesia dalam

66


mengimplementasikan konsep invisibility HAM yang menjadi konsensus Internasional, tetapi sekaligus juga untuk menunjukkan kemampuan pemrintah di dalam memenuhi kebutuhan hukum legal needs masyarakat indonesia yakni pengakuan dan perlindungan yang lebih baik terhadap hak-hak sipil, politik, ekonomi, sosial dan budaya.

Melalui ratifikasi kedua kovenan internasional tersebut, diharapkan berbagai permasalahan HAM bidang sipil dan politik, ekonomi, sosial dan budaya dapat diselesaikan dan pemerintah menjadi lebih bertanggung jawab dalam upaya memenuhi kebutuhan akan hak-hak yang di maksudkan, di bawah seluruh pengawasan masyarakat internasional. Dengan demikian, selain mempunyai batasan-batasan perlindungan HAM, pemerintah juga, berlebih aparat penegak hukum dan pelayanan masyarakat, langsung dapat memahami makna HAM bagi eksistensi suatu pemerintahan. Di pihak lain, masyarakat juga akan semakin sadar akan hak dan kewajiban serta tanggung jawanya dalam proses pemerintahan, terutama dalam memberikan perlindungan dan jaminan pemenuhan berbagai jenis HAM. Melalui ratifikasi yang diikuti dengan aneka perundangan sebagi petunjuk operasionalisasinya, baik masyarakat maupun pemerintah mempunyai standar pengetahuan yang sama dalam memberikan pelayanan berkualitas tinggi berdaasarkan standar pelayanan yang minimal sekalipun.

67


Menggalakkan Layanan Sipil

eberapa negara sudah memberikan keragaman batasan layanan sipil (civil service). Misalnya, di Cina pemerintah sudah mengambil definisi yang sangat retriktrik (terbatas). Disana layanan sipil mengacu hanya pada manager,

administrator, dan profesional (atau kader) yang diperkerjakan pada lembaga-lembaga pemerintah, rumah sakit umum dan sekolah-sekolah tidak dimasukkan dalam kategori ini.

BSementara itu, di jepang, layanan sipil tidak hanya mencakup para pekerja

kerah-putih, tetepi juga semua karyawan sektor perusahaan yang luas. Di negara-negara lain, civil service mengacu hanya kepada mereka yang diperkerjakan oleh pemerintah pusat, tetapi tidak oleh pemerintahan lokal. Dan kadang-kadang para pegawai memasukkan elit politik masyarakat dalam bidang civil service. Misalnya, di cina para petinggi negara adalah bagian dari civil service yang lebih tinggi. Dari keragaman batasan civil service di negara-negara Asia ini, dapat dirumuskan definisi civil service sebagai :

“Semua orang yang bekerja pada lembaga pemerintahan yang memberikan pelayanan kepada masyarakat guna pemenuhan berbagai kebutuhan akan barang dan jasa.”

Untuk memfasilitasi pelayanan kepada masyarakat, diperlukan suatu sistem layanan sipil yang efektif.

Burns (1994) memberikan batasan civil service system sebagai : “the mediating institution which mobilizes human resources in service of the

civil affairs of the state in given territority”(lembaga mediasi yang memobilisasi sumber daya manusia dalam pelayanan urusan-urusan sipil dari negara di wilayah tertentu).

Dalam pandangan ini, civil service seharusnya dilihat dari aspek fungsional, karena civil service menghubungkan proses formulasi dan implementasi kebijaksanaan dengan menyediakan sumber daya manusia untuk melaksanakan kebijakan umum. Secara umum, elit yang membuat kebijaksanaan (para politisi) dikeluarkan dari definisi kita, seperti halnya militer, kecuali jika mereka berperan dalam urusan-urusan sipil, seperti di thailand. Definisi kita secara eksplisit menolak gagasan bahwa sistem civil service memberikan ciri hanya kepada negara-negara dengan politik multi-partai yang menghargai netralitas administratif, (adminitratif naturality). Civil service seharusnya dilihat dari istilah-istilah fungsional, bukan menurut jenis sistem ekonomi atau politik.

Pembangnan ekonomi di Asia, baik industtri baru maupun modern, memberikan terlalu sedikit perhatian pada peran civil service. Oleh karna itu, ada keinginan untuk memperbaiki keseimbangan, dengan fokus pada efisiensi dan produktivitas birokrasi,

68

IX


terutama pada negara dengan “centrally planned socialist system dan negara dengan market-oriented capitalist system, pada demographically and geographically very large and very small countries, dan pada very rich and relatively poor countries. Civil service yang beroperasi mulai dari sistem politik yang lebih demokratis, yang menerima pluralisme politik di satu sisi sampai kepada sistem politik yang lebih otoriter dan secara politik monist.

Dalam tiga puluh tahun terakhir Asia Pasifik sudah masuk dalam jajaran kekuatan ekonomi yang signifikan (significant economic power). Ada pertumbuhan yang sangat pesat. Dalma beberapa hal, negara-negara di Asia sudah memainkan peranan penting dalam pembangunan ekonomi, dan civil service sudah sangat memonopoli formulasi dan implementasi kebijakan negara di kawasan Asia-pasifik. Seiring dengan perkembangan ekonomi, semakin besar pula peran serta kelas-kelas menengah dalam proses pengambilan keputusan. Ironisnya, keberhasilan civil service dalam hal pembangunan ekonomi memberi tantangan tersendiri kepada pemerintah.

A. FAKTOR YANG MEMPENGARUHI CIVIL SERVICE

Mengikuti James Thompson, dalam Organization in Actions, kita membuat dalil bahwa semua sistem civil service mengandung Technical core yang sama yang bersifat Task-driven. Technical core ini dapat dibandingkan dalam hal organisasi karena mereka diperlukan untuk melaksanakan tugas-tugas yang serupa. Misalnya, adalah mungkin bahwa organisasi kantor pos di seluruh dunia sangat serupa. Banyak teknologi yang mempromosikan efisiensi untuk mengatur kembali kerja technical core.

Suatu sistem manajerial menghubungkan technical core dengan lingkungan. Sistem ini menjadi mediasi antara technical core dan para pemakai produknya, dan memperoleh sumber-sumber daya untuk mempertahankan technical core. Sistem manajerial juga mengatur technical core dengan menentukan prioritasnya, skala operasi, kebijaksanaan pekerjaan dan pembelian, dan seterusnya (Thompson, 1967). Beberapa teknologi yang mempromosikan efisiensi dimaksudkan untuk mengubah sistem management.

Level teknis dan manajerial dikaitkan dalam konteks kelembagaan yang memberikan seluruh artikulasi organisasi dan struktur kelembagaan dan lembaga-lembaga komunitas. Konteks kelembagaan membentuk bagian lingkungan yang lebih besar dari organisasi. Teknologi yang mempromosikan efisiensi jarang menguji jaringan kerja kelembagaan atau lingkungan yang lebih besar dari civil service. Berbagai pemahaman ini menunjukkan bahwa civil service merupakan lembaga mediasi technical core antara pemerintah dan masyarakat yang diarahkan pada pencapaian efektivitas, efisiensi, dan produktivitas pelayanan kepada masyarakat. Untuk itu, sangat diperlukan suatu teknologi pelayanan spesifik-sistemik yang mempercepat dan mempertinggi produktivitas civil service.

Lingkungan ekonomis, politik, dan sosial dengan sendirinya membentuk model-model sistem civil service. Konfigurasi manajerial dari setiap sistem, bagaimanapun juga merupakan hasil dari interaksi lingkungan yang lebih besar. Persyaratan dan

69


lingkungan tugas yang berbeda memberikan kesempatan sekaligus tantangan bagi implementasi teknologi yang bertujuan untuk memperbaiki efisiensi. Faktanya adalah bahwa civil service beroperasi di lingkungan pasar yang harus bersaing dengan pengusaha swasta.

Sistem perekonomian yang berbeda (misalnya, sosialis dan kapitalis) memberikan kesempatan dan halangan management yang berbeda untuk memperbaiki efisisensi sistem civil service. Misalnya, di cina sosialis, yang untuk kebanyakan bagian tidak mempunyai tenaga kerja dan pasar upah, para individu merupakan pekerja-pekerja yang dialokasi dalam civil service oleh suatu birokrasi yang kompleks, dan upah dibayar menurut model pengupahan nasional. Komisi Perencanaan Negara dan Komisi Pendidikan Negara berikut jaringan kerja mereka merupakan pemain kunci dalam proses ini.

Tingkat pertumbuhan ekonomi juga membentuk management civil service. Negara-negara yang lebih miskin, kurang terindividualisasi dengan penduduk besar diharapkan dengan masalah overstaffing, satu persoalan yang sudah lampau bagi negara-negara lebih kaya dan lebih terindividualisasi. Salah satu alasan bahwa jepang sudah berhasil dalam mempertahankan civil service yang ramping justru karena perekonomian negara dapat menyerap mereka yang tidak bekerja. Negara-negara yang lebih miskin, seperti cina dan filiphina, sudah tidak mampu mengurangi pegawai negeri secara efektif karena minimumnya alternatif kesempatan kerja diluar pemerintahan.

Lingkungan politik juga mempunyai dampak yang besar terhadap desain management civil service. Salah satu variabel penting adalah jenis rezim, mulai dari rezim-rezim yang tanggap terhadap penguasa tunggal sampai mereka yang responsif terhadap partai tunggal, partai mayoritas, atau kepada militer (Heady, 1992). Susunan ini menunjukkan peran penting yang dimainkan partai-partai politik dalam keputusan-keputusan manajemen civil service. Di cina, dengan partai tunggal yakni partai komunis cina, tidak bisa tidak partai politik berperan sngat dominan dalam hal pelayanan publik. Dalam sistem yang lain, ada unsur persaingan antar partai seperti di jepang, kekuasaan partai atas pelayanan umum sangat lemah. Sementara di thailand, militer ikut bersaing dengan partai politik dalam hal ikut menentukan standar layanan publilk.

Tingkat toleransi yang beragam atas pluralisme politik juga merupakan ciri khas dari sistem politik yang berbeda. Misalnya, di cina pluralisme politik tidak secara resmi dibiarkan, pegawai-pegawai sipil tidak mungkin mengatur serikat-serilkat atau perkumpulan karyawan untuk mengejar kepentingan seksional sebagai lawan kelompok-kelompok lain, dalam masyarakat bebas dari kotrol partai komunis cina. Bagaimanapun, di hongkong dan jepang, tingkat pluralisme yang relatif tinggi dibiarkan, yang mengizinkan gerakan serikat dagang civil sevice yang lebih kuat. Derajat pegawai-pegawai sipil yang secara legitimasi mengorganisasi serikat-serikat dan perilaku mereka berikutnya pasti dipertimbangkan oleh strategi yang mempromosikan efisiensi.

70


B. KONSEP CIVIL SERVICE DALAM ILMU PEMERINTAHAN BAM (KYBERNOLOGI)

Pada mulanya, civil service dipahami sebagai suatu cabang public service, menyangkut semua fungsi pemerintahan diluar bidang kemiliteran. Seiring dengan perkembangan masyarakat ilmu pengetahuan, setiap disiplin ilmu memakai konsep civil service dalam context yang berbeda sehingga setiap pemakaiannya mempunyai content yang berbeda pula. Kata civil berasal dari bahasa latin : “civil” (kata sifat) yaitu segala sesuatu yang menyangkut kehidupan sehari-hari warga negara diluar urusan militer dan ibadah. Kata civil di indonesia,dikenal dengan kata sipil. Kata sipil sering diikuti dengan kata pelayanan sipil, civil service dan layanan civil. Taliziduhu Ndraha sering menggunanakan layanan sipil dan “civil service”untuk menjelaskan salah satu dari tugas utama pemerintah sebagai pelayanan rakyat, yang bersifat monopolistik, tidak dapat diprivatisasikan kepada lembaga swasta. Layanan sispil disamakan dengan civil service dan layanan birokrasi; sedangkan layanan itu sendiri dimaknai sebagai produk dan sebagai cara atau alat yang digunakan untuk mendistribusikan produknya. Ndraha, (2000) menjelaskan perbedaan antara layanan dan jasa sebagai berikut :“jika barang dan jasa sebagai produk, pendistribusiannya atau perdagangannya dapat disertai dengan layanan sebagai cara atau sebagai alat. Jasa adalah produk yang ditawarkan oleh proc=vider dan konsumer harus menyesuaikan diri dengan tawaran itu, sedangkan layanan adalah produk yang disediakan provider dan providerlah yang harus menyesuaikan diri dengan kondisi dan tuntutan konsumen.”

Dalam konteks penulisan ini, maka civil service dititikberatkan pada :Pertama, civil service sebagai :”the mediating institution which mobilizies

human resources in the service of the civil affairs of the state in a given terriority” (Burns, 1994:8) (lembaga mediasi yang memobilisasi sumber daya manusia dalam pelayanan urusan-urusan sipil dari negara di wilayah tertentu). Artinya, civil service dipandang sebagai efektivitas, efisiensi, dan produktivitas dari orang-orang yang dipekerjakan di birokrasi pemerintahan untuk memberikan pelayanan hak-hak sipil dan politik kepada masyarakat. Penekanannya terletak kepada sistem manajemen yang diarahkan pada peningkatan efektivitas, efisiensi, dan produktivitas atau kinerja lembaga birokrasi pemerintah dimaksud.

Kedua, civil service sebagai layanan publik, adalah suatu produk pemerintah yang dilaksanakan oleh birikrasi pemerintahan dalam memenuhi kebutuhan asasi masyarakat, baik kebutuhan akan hak sipil dan politik maupun hak ekonomi, sosial, dan budaya, sebagaimana yang dikehendaki deklarasi universal HAM dan kovenan

Hak hak sipil dan politik serta Kovenan Hak Ekonomi, Sosial dan Budaya.

Dari kedua pemaknaan ini dapat diketahui bahwwa civil service adalah aparat pemberi layanan dan institusi yang memproduksi layanan sipil. Apa yang dikerjakan oleh civil servants dalam civil service adalah pemenuhan hak-hak sipil sebagaimana yang diatur dalam Piagam Deklarasi Universitas HAM serta dioperasikan dalam berbagai konvenan, traktat, konvensi dan protokol, termasuk konvenan hak-hak sipil

71


dan politik serta konvenan hak-hak ekonomi, sosial dan budaya. Efektifitas pemenuhan hak-hak sipil melalui civil service ini mutlak didukung tidak hanya oleh civil servants yang profesional dan tanggungjawab, tetapi juga oleh lembanga birokrasi sebagai provider civil service sekaligus distributor produk-produk civil service. Untuk itu, pemberdayaan lembaga birokrasi juga menjadi salah satu stratefi penciptaan civil service yang berkualitas. Pemerintah sebagai pemegang hak tunggal pelayanan bidang hak-hak sipildan politik dituntut menyediakan layanan sipil yang cepat, tepat, murah, adil, kualitas terbaik dan terbaru serta bertanggungjawab.

C. RUANG LINGKUP CIVIL SERVICE

Ku Tashiro melaporkan bahwa di Jepang, layanan sipil atau civil service ini merupakan inti dari pulic service. Layanan sipil dikelompokkan atas layanan pemerintah pusat dan lokal. Layanan pemerintah pusat mencakup layanan biasa dan layanan khusus. Ruang lingkup layanan sipil ini terdiri dari layanan industri dan non-industri.

Hal itu bearti di negara industri, layanan sipil lebih difokuskan pada kemampuan sistem menejemen civil service dalam meningkatkan efesiensi, efektivitas dan produktifitas nasional negara tersebut. Di negara lain konsep civil service memiliki makna yang berbeda, bergantung kepada kesepakatan konstitusional negara masing-masing.

Di Indonesia, civil service ini dibedakan dengan public service. Civil service adalah monopoli pemerintah sedangkan public service dapat diprivatisasikan atau dapat disediakan bersama antara pemerintah dan masyarakat. Penyedia layanan sipil adalah pemerintah sehingga layanan sipil ini dapat juga disebut dengan layanan birokrasi. Asla usul civil service ini oleh Ndraha(2000) digambarkan sebagai berikut:

Human Rights Civil Sociaty Civil Liberties Hak-Hak Sipil Civil Service

Asal usul civil service ini memperlihatkan bhawa ruang lingkupnya sangat luas dan mendasar, mulai dari human rights sampai pada civil sociaty dan civil liberties. Hal itu berarti implementasi hak-hak sipil tidak dapat sepenggal-sepenggal, tetapi harus menjangkau dasar-dasar human rights, civil sociaty dan civil liberties.atas dasar itu, dirumuskanlah hak-hak sipil dan pedoman dasar civil service sehingga syarat keuniversalannya dapat diterima negara lain dan masyarakat internasional.

Ruang lingkup civil service akhirnya menjadi sangat luas, meliputi human rights yang dioperasionalkan dalam berbagai kovenan teristimewa di internasional kovenan on civil and political rights ( kovenan hak-hak sipil dan politik) serta kovenan hak-hak dan ruang lingkup hak-hak sipil dan human rights seluruhnya. Content civil service sesuai dengan content rights dan civil rights. Dengan demikian, apa yang dirumuskan dalam deklarasi HAM dan konvenan civil rights, merupakan bidang-bidang sasaran dari civil service. Penerapan hak-hak sipil diupayakan melalui sistem

72


menejemen civil service. Melalui civil service berbagai hak sipil, hak politik, hak ekonomi, hak sosial, hak budaya, dan hak asasi manusia lainnya dijamin dalam human rights dapat dipenuhi.

Karena itu, pembahsan civil service di mancanegara, tidak lagi berkutat pad batsan civil service dan ruang lingkupnya karena dipersepsikan sebagai sama dengan ruang lingkup civil rights. Pelayanan bidang sipil dapat memuaskan masyarakat manakala civil servants atau aparatnya juga berkualitas yang didukung oleh budaya pemerintahan yang transparan, respondif, sensitif, akomodatif, akuntabel, dan responsibel. Budaya pemerintahan yang demikian, akan tercapai manakala secara sistemik diupayakan pemberdayaan SDM dan pengembangan organisasi birokrasi yang diarahkan pada budaya pelayanan dengan prinsip total quality management.

D. STRATEGI PENINGKATAN KUALITAS CIVIL SERVICE

Civil service berhubungan dengan orang-orang yang berkerja pada lembaga pemerintahan dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat. Konsep seperti ini menunjukkan bahwa civil service memberikan penekanan pada orang dan lembaga. Dengan demikian, pertanyaan mendasar adalah : bagaimana kualitas orang dan lembaga tersebut yang memunkinkan adanya pelayanan sipil yang efektif dan produktif ?

Katz dan khan (1994) memandang efisiensi layanan sipil sebagai perbandingan dari output terhadap input, yaitu layanan sipil yang semakin efisien adalah layanga yang menghasilkan lebih banyak barang dan jasa dengan biaya yang lebih sedikit. Sedangkan, produktifitas erat kaitannya dengan efisiensi, tetapi juga mengacu pada efektifitas suatu tindakan. Selain itu Tui ( 1984) menyatakan bahwa efisiensi birokrasi berkaitan dengan efektivitas dan ekonomi. Efektivitas berorientasi pada hasil (risert-orientied), organisasi pemerintahannya berusaha menghasilkan output yang diinginkan. Sedangkan ekonomi berorietasi pada biaya (cost-orientied); perhatiannya diberikan dengan mengelola organisasi untuk mengurangi tingkat input yang diperlukan bagi pelaksanaan tugas, meminimalkan kelebihan sumber daya demi kepentingan masa depan.

Dengan demikian, efisiensi memberikan perhatian terhadap hasil dan biaya; yaitu perbandingan antara sumber daya organisasi ( input) dan produknya ( output). Singkatnya, suatu organisasi yang efisien adalah organisasi yang memaksimalkan outputnya ( efektivitas) dengan menggunakan input yang minimal ( ekonomis). Dalam hal ini, efisiensi didasarkan pada dan menganut ‘the spirit of efektifenes and economy’.

Efisiensi layanan sipil mengendalikan adanya beberapa standar persyaratan yang harus dipenuhi (Tui, 1984).

73


a) Adanya serangkaian tujuan-tujuan politis yang relatif jelas yang mengarahkan kegiatan birokrasi dan menentukan kinerjanya; misalnya, apakah pemerintah dapat menyesuaikan diri dengan perubahan lingkungan ?

b) Adanya alat dan mekanisme yang memadai dalam pemerintahan untuk mengidentifikasi dan mengukur input dan output birokrasi secara tepat;

c) Pemerintah memberikan perhatian yang sama kepada aspek input dan output dari sistem birokrasi.

d) Adanya dukungan dari pegawai terhadap kebijakan pemerintah.

Jon ST. Quah (1994) menggambarkan langkah-langkah yang diambil pemerintah singapura dalam meningkatkan efisiensi dan produktivitas layanan sipil.

Pertama, pemerintah menerapkan komputerisasi dalam sistem komunikasi. Langkah ini didukung oleh para politisi dan mereka berpegang teguh terhadap keputusan tersebut. Perdana Menteri Lie Kuan Yew menganggapnya sebagai langkah untuk mencapai “better trained, better organised, and more productive people”. Karena itu, pemerintah berusaha sekuat tenaga untuk meningkatkan produktivitas. Produktivitas adalah faktor yang menentukan hasil di masa depan (investasi berkualitas tinggi).

Kedua, pemerintah singapura melihat pentingnya mempunyai civil service yang relatif tidak korup; sehingga perlu adanya beberapa persyaratan seperti adanya gerakan anti-korupsi, pencegahan terhadap tindakan korupsi secara komprehensif, korupsi dianggap sebagai kegiatan beresiko tinggi, sehingga hampir tidak ada birokrasi yang korup.

Ketiga, pemerintah singapura merasa penting menghindari “the third deadly in of public administration”, yaitu keyakinan bahwa ‘fat is beautiful’ atau yang sering dikatakan sebagai kelebihan staf. Dengan demikian, dapat dikatakan bahwa kompetensi civil service itu lebih menentukan dibandingkan tenaga kerja.

Sehubungan dengan kualitas layanan sipil, Cheung (1994) mengemukakan sistem penggajian (kompensasi insesntif) adalah faktor yang penting yang menentukan kondisi layanan. Layanan yang diberikan oleh civil service sangat ditentukan oleh faktor pembayaran atau gaji yang mereka terima. Penggajian diberikan sebagai kompensasi atas waktu dan usaha yang dicurahkan pada tempat kerja dan sebagai imbalan atas kinerja yang dicapai. Hal itu dapat menjadi motivasi terhadap tingkat kinerja (pay for performance) yang bersangkutan. Karena adanya perkembangan pesat, lembaga pemerintahan perlu merubah paradigma penggajian dan menyesuaikan standar penggajian yang ada dalam civil service dengan kriteria pasar (market Machanism). Cheung menganjurkan ‘priciples of comparability’ atau ‘fair comparison’ sistem penggajian dalam lembaga pemerintahan. Hal ini berarti perlu adanya pertimbangan yang adil dengan sistem pembayaran yang ada di organisasi swasta.

74


E. IMPLEMENTASI CIVIL SERVICE DI INDONESIA

Jaminan hak-hak sipil di indoenesia sudah diatur dalam UUD 1945 yang dijabarkan lagi dalam aturan pelaksanaannya baik berupa Tap MPR, UU, PP, dan Kopres maupun dalam aturan yang lebih rendah yang dikeluarkan para lembaga negara dan kabinet serta oleh pemerintah daerah. Berdasarkan jaminan hak-hak sipil yang sebagian dijamin dalam UUD 1945, berbagai kebijakan civil service dirumuskan dan dilaksanakan pemerintah pada segala level. Sebagai implementasi dari civil rights, civil service sesungguhnya mempunyai ruang lingkup yang juga sangat luas, seluas ruang lingkup dan isi hak-hak sipil atau human rights.

Dasar hukum implementasi hak-hak sipil di indonesia masih dibatasi dalam beberapa pasal UUD 1945, UU hukum pidana (KUHP, KUHAP) serta Kepres no. 39 tahhun 1999 tentang komnas ham. Hak-hak sipil yang menjadi dasar bagi civil service telah diatur dalam UUD 1945 sebagamana diklasifikasikan Ndraha (2000) sebagai berikut :

No. Jenis dan ruang lingkup hak-hak sipil dan civil service

Dasar Hukum

1.2.3.4.5.6.7.8.

9.

10.11.12.13.14.

Semua nilai yang terdapat dalam pembukaanHak sebagai SovereignKebebasan memilihHak berotonomiKeadilan Kebersamaan Kepastian hukumHak atas pekerjaan dan kehidupan yang layak bagi kemanusiaanKemerdekaan berserikat, berkumpul dan mengeluarkan pendapatKemerdekaan memeluk agamaHak mendapatkan pengajaranPemajuan kebudayaanHak akan kemakmuranPemeliharaan fakir miskin dan anak terlantar

Pembukaan UUD 1945Pasal 1 ayat 2Pasal 1 ayat 2Pasal 18Pasal 27 ayat 1Pasal 27 ayat 1Pasal 27 ayat 1Pasal 27 ayat 2

Pasal 28

Pasal 29 ayat 2Pasal 31 ayat 1Pasal 32Pasal 33 ayat 3Pasal 34

Berbagai bentuk interprestasi dari hak-hak sipil ini dapat dilihat dalam berbagai aturan perundang-undangan yang dikeluarkan pemerintah. Yang diatur dalam konstitusi dan aturan pelaksanaan hukum formal itu adalah penjabaran lebih lanjut dari hak-hak sipil, sedangkan untuk menerapkan atau memberikan jaminan pemenuhannya bagi masyarakat, hak-hak sipil itu dioperasionalkan dalam berbagai tugas dan fungsi lembaga pemerintah baik yudikatif, legislatif maupun eksekutif.

Selanjutnya, masing-masing lembaga kekuasaan negara itu menetapkan aturan-aturan dasar penerapan dan penafsiaran dari hak-hak sipil menjadi civil service dalam berbagai aturan pelaksanaannya sekaligus mengatur siapa pihak penanggung jawab bagi pemenuhan hak-hak sipil, politik, ekonomi, sosial dan budaya sebagaimana yang ditentukan hak-hak sipil dan human rights. Dengan

75


demikian, hak-hak sipil dioperasionalkan dalam civil service yang selanjutkan menjadi tugas pokok dan fungsi sebagai pemegang kekuasaan negara. Setiap lembaga negara berkewajiban memenuhi hak-hak sipil, politik, sosial, ekonomi dan budaya masyarakat yang dilayaninya sesuai dengan ruang lingkup tugas dan fungsi masing-masing.

Mengkaji berbagai tugas dan fungsi lembaga pengelolah kekuasaan indoensia, sesungguhnya jelas terlihat bahwa semua substansi hak-hak sipil telah dijabarkan dalam UUD 1945 dan aturan pelaksanaannya serta telah dijamin perwujudannya melalui pembentukan berbagai lembaga pemerintah dengan tugas dan fungsi yang pada esesnsinya adalah melaksanakan civil rights. Ruang lingkup tugas dan fungsi berbagai lembaga itu pada dasarnya menggambarkan ruang lingkup, tugas dan fungsi civil service. Dengan demikian, implementasi civil service di indonesia sesungguhnya telah dijamin dalam berbagai tugas dan fungsi organisasi birokrasi pemerintahan.

Apapun namanya, semua organisasi birokrasi pemerintahan mengemban visi dan misi civil service, memenuhi berbagai hak-hak sipil dan human rights, baik hak-hak sipil, politik, ekonomi, sosial, maupun hak budaya. Permasalahan civil service di indonesia adalah pada implementasi atau penegakkannya.

Esensi civil service sebagai layanan sipil yang merupakan aktivitas pemerintah untuk memenuhi berbagai kebutuhan akan hak asasi bawaan dan hak asasi berian masyarakat sesungguhnya sudah diakomondasi walau tidak selengkap atau tidak sejelas deklarasi human right, kovenan hak-hak sipil dan politik serta kovenan hak-hak ekonomi, sosial dan budaya, dalam berbagai aturan formal baik yang langsung menjadi tugas fungsi dan tanggung jawab instansi tertentu mauapun yang menjadi tugas, fungsi dan tanggung jawab masyarakat namun, apa yang diatur dalam hukum formal itu, masih sering dilanggar, tidak diterapkan sebagaimana seharusnya, masih sering diabaikan. Bahkan, cenderung dimanipulasi dan direkayasa agar tidak terkena dari tuntutan pelanggaran hak-hak sipil dan human rights. Birokrasi dituding sebagai pelanggar ham terbesar. Banyak aturan direkayasa dan dilanggar untuk kepentingan kelompok walau nyata-nyata melanggar ham. Civil rights, baik bidang politik, sosial, ekonomi dan budaya serta hak-hak asasi bawaan dan hak asasi berian, dilanggar pemerintah melalui aparatnya, baik secar sistemik maupun secara kasuistik.

Pembentukan komnas Ham merupakan salah satu bentuk kekhawatiran masyarakat akan semakin luasnya ruang lingkup pelanggaran HAM oleh pemerintah dan oleh sesama manusia. Praktek kkn, pembunuhan, penculikan, perampasan, pemerkosaan, ketidakpastian hukum para tahanan, penahanan sewena-wena, perampasan hak hidup, hak milik, semakin banyaknya masyarakat yang miskin, lapar, tidak sekolah, tidak memiliki akses transportasi, komunikasi dan informasi, kekurangan pangan, kerawanan sosial, peningkatan penyandang masalah, kesejahteraan sosial, meningkatnya arus pengungsi, meluasnya konflik horizontak maupun vertikal dimasyarakat, meningkatnya pengangguran, tidak adanya rasa aman masyarakat, banyaknya aksi terorisme, intivadah, jihad, maraknya euforia demokrasi, bangkitnya sentimen keagamaan, etnisitas,

76


kedaerahan, budaya sentralistik, veodalisme birokrasi, merupakan sebagian kecil fakta yang memperlihatkan betapa kinerja pemerintah dalam civil service demi terjaminnya pemenuhan kebutuhan hak sipil dan politik, hak-hak ekonomi, sosial dan budaya serta hak asasi manusia lainnya di indonesia, masih sangat memprihatikan.

Pemerintah terkesan tidak mampu memberi jaminan kepada masyarakat. Bahkan, birokrasi pemerintahan sendiri melalui modus layanan birokrasinya telah secara nyata-nyata melanggar hak-hak asasi masyarakat. Pemerintah, melalui fungsi civil servicenya tidak mampu memenuhi berbagai hak-hak sipil masyarakatnya sendiri.

Kegagalan pemerintah menjamin pemenuhan hak-hak asasi masyarakat melalui fungsi civil servicenya disebabkan oleh dua faktor yakni budaya kerja aparat birokrasi dan faktor budaya masyarakatnya sendiri. Budaya kerja birokrasi pemerintahan yang sangat nuansa pelanggaran HAM dipengaruhi oleh sistem menejemen civil service dari aspek lembaga dan aspek aparat birokrasi yang belum menunjang tercapainya menejemen kualitas. Pelayanan. Hal itu dipengaruhi oleh motivasi dan semangat kerja civil servant atau aparat birokrasi serta struktur, proses dan perilaku organisasi birokrasi yang belum mendukung terciptanya iklim yang kondusif bagi tercapainya tujuan menejemen pelayanan sipil yang berkualitas. Karena itu, reformasi struktur, proses dan perilaku organisasi civil service menjadi salah satu syarat penyempurnaan kualitas pelayanan sipil yang diikuti dengan peningkatan kualitas menejemen pelayanan internal yang mampu meningkatkan motivasi dan semangat kerja civil servants beserta semangat pihak yang terlibat dalam proses pelayanan sipil. Budaya masyarakat indonesia yang dipengaruhi oleh budaya jawa, yang memandang kekuasaan pemerintah sebagai kekuasaan raja, dan kekuasaan raja dianggap sebagai kekuasaan mutlak yang tidak dapat dikritik rakyatnya sangat tidak mendukung fungsi social control terhadap kekuasaan pemerintah yang cenderung melanggar HAM. Karena itu, upaya sosialisasi kesadaran hak asasi manusia baik hak sipil dan politik maupun hak sosial, ekonmi dan budaya kepad masyarakat menjadi sangat mendesak untuk dilakukan.

77


Menggalakkan Pelayanan Umum

onsep pelayanan atas service telah didefinisikan oleh banyak pakar. Definisi atas pelayanan yang dikemukakan selalu mengacu pada batasan yang dirumuskan oleh Amrican Marketing Assosiation tahun1981(supranto, 1997)

sebagai berikutK

services are the separately identifiable, issential intengible activities which provide want setisfaction and that is not necessarily tied to the sales of a product or another service. To produce a service may or may not require the use of tangible goods. However when such use required, their is no transfer of title (permanent ownership) to these tangible goods.

Kotler (nugroho, 1994) memiliki definisi yang berbeda. Dia menulis :“a service is any act or performance that one party can offer to a nother that is

isentially intengible and does not result in the ownership of anything. It’s production may or may not be tied to phisicle produt.”

Sedangkan Soetopo(1999) mendefinisikan pelayanan sebagai: “ suatu usaha untuk membantu menyiapkan ( mengurus) apa yang diperlukan orang lain.”

Dari batasan diatas, ditemukan bahwa pelayanan adalah serankaian kegiatan atau proses pemenuhan kebutuhan orang lain secara lebih memuaskan berupa produk jasa dengan sejumlah ciri seperti tidak berwujud, cepat hilang, lebih dapat dirasakan daripada dimiliki, dan pelanggan lebih dapat berpartisipasi aktif dalam proses mengkonsumsi jasa tersebut.

Kotler ( 1994) menyebutkan sejumlah karakterisktik pelayanan sebagai berikut:1. Intangibility ( tidak berwujud) ; tidak dapat dilihat, diraba, dirasa, didengar, dicium

sebelum ada transaksi. Pembeli tidak mengetahui dengan pasti atau dengan baik hasil pelayanan (service outcome) sebelum pelayanan dikonsumsi.

2. Inseparability ( tidak dapat dipisahkan ), dijual lalu diproduksi dan dikonsumsi secar bersamaan karena tidak dapat dipisahkan. Karena itu, konsumen ikut berpartisipasi menghasilkan jasa layanan. Dengan adanya kehadiran konsumen, pemberi pelayanan berhati-hati terhadap interakasi yang terjadi anatara penyedia dan pembeli. Keduanya mempengaruhi hasil layanan.

3. Variability ( berubah-ubah dan bervariasi). Jasa beragam, selalu mengalami perubahan, tidak selalu sama kualitasnya bergantung kepada siapa yang menyediakannya dan kapan serta dimana disediakan.

78

X


4. Perishability ( cepat hilang, tidak tahan lama); jasa tidak dapat disimpan dan permintaannya berfluktuasi. Daya tahan suatu jasa layanan bergantung kepada situasi yang diciptakan oleh berbagai faktor.

Selanjutnya, klarifikasi kualitas pelayanan ini dijelaskan oleh zhaml, para suraman and beri (1985) dalam (curtz & clow) sebagai berikut :

Services posses four inherent characteristic not found in goods. Thesse characteristics are intangibility, perishability, inseparibility and variability. Intangibility : lock of tangible assetswhich can be seen, touched, or smelled prior to purchase. Perishability: inability of serviceto be inventoried or stored. Inseparability: simultaneous production and consumption of a service. Variability: unwanted or random levels of service quality costumers receive when they patronize a service from.

Konsep layanan publik diturunkan dari makna public service yang berarti: “ berbagai aktivitas yang bertujuan memenuhi kebutuhan masyarakat akan barang dan jasa” (pamudji 1999), atau pelayanan umum (soetopo) yang diartikan sebagai:

“ segala bentuk kegiatan pelayanan yang dilaksanakan oleh instansi pemerintah dipusat, di derah dan lingkungan BUMN / D dalam bentuk barang dan jasa baik dalam rangka pemenuhan kebetuhan masyarakat maupun dalam rangka pelaksanaan perundang-undangan.”

A. PUBLIC SERVICE, FUNGSI PRIMER PEMERINTAH

Ndraha (2000) menjelaskan bahwa tugas pelayanan pemerintah dalam memenuhi kebutuhan masyarakat sangat ditentukan oleh sistem nilai budaya pemerintah dan budaya masyarakat tersebut. Nilai-nilai pemerintah diidentifikasi dalam tiga sistem yakni: (1) sistem nilai layanan pemerintah kepada masyarakat yang berkembang menjadi civil service dan layanan kepedulian. Melalui layanan ini hak rakyat, penduduk, konsumen, linkungan dan setiap warga negara dipenuhi secara adil tanpa pandang bulu, diminta dan dituntut ataupun tidak sama sekali; (2) sistem nilai perlindungan dan pemeliharaan; dan (3) sistem nilai pengusahaan dan pengembangan.

Selanjutnya, dijelaskan bahwa dua nilai terakhir dikembangkan dalam konsep Stewardship and entrepreneurship. Stewardship mengandung tanggungjawab sebagai accountability, cause and obligation yang memiliki makna sebagia pengarah atau string organization (osborn & gabler 1995). Entrepreneurship mengandung niali kewenangan pemerintah untuk menggali, mengelola serta menggerakkan resources dan menyiapkan masyarakat untuk berperan sebagai subjek pembangunan. Dengan demikian, di tangan pemerintahlah, tanggungjawab pelayanan terhadap berbagai kebutuhan masyarakat diletakkan. Fungsi pelayanan jasa publik, jasa pasar, serta pelayanan sipil dan fungsi pemberdayaan masyarakat menjadi tugas utama organisasi pemerintah.

Dengan demikian, hanya melalui fungsi pelayanan dan pemberdayaan masyarakat, pemerintah mendapatkan kepercayaan dan legitimasi dari rakyat,

79


sedangkan rakyat sendiri akan hidup sejahtera dalam suaatu hubungan kerakyatan dan pemerintahan yang bertanggung jawab.

Peran pemerintah sepanjang proses pemenuhan kebutuhan pelayanan jasa publik menurut richard afonson ( rahayu, 1997) harus berbasis pada prinsip jasa publik sebagai government transfer, government provision dan government production. Dia mengemukakan bahwa: “... ... ... arti sektor jasa publik sebagai government transfer lebih mengacu pada argumen kesejahteraan sosial dan keadilan”. Konsep ini beranjak pada interpretasi peran pemerintah dalam aktivitasnya sebagai distributor sumberdaya, yakni aktivitas sebagai penyedia pelayanan barang dan jasa publik pada masyarakat tanpa harus memproduksi sendiri dan aktivitas pemerintah sebagai penyedia barang, jasa, maupun aneka macam kebijakan.

Tugas provision dan production sebagai kebutuhan layanan jasa publik diatas mutlak berada dalam tanggung jawab dan kewenangan pemerintah. Terkait dengan hal ini Rahayu(1997)

Pertama adalahh teori Adam Smith tentang tugas pokok pemerintah yang meliputi melindungi masyarakat dari ancaman dan kejahatan (military force), melindungi rakyat dari ketidakadilan ( injustice) dan penindasan (oppression) serta untuk pembangunan dan pemeliharaan lembaga dan aktivitas pemerintah.

Kedua, adalah teori kegagalan pasar dalam pasar yang monopolistik dan tidak adanya produk substitusi, Kegagalan pasar dalam distribusi pendapatan, serta kegagalan pasar dalam menjamin stabilitas kesempatan kerja dan harga.

Ketiga, adalah teori milik umum (public goods) dan milik pribadi (private goods), dengan karakteristik joint consumption (non rivalry) dan non excludability. Joint consumption, dalam public goods, tidak akan menyebabkan orang lain kehilangan kesempatan mengkonsumsi barang yang sama (non rivalry) sedangkan non excludability dalam public goods adalah bahwa seseorang tanpa terkecuali dapat mengkonsumsi public goods tanpa memandang peran serta dan kemampuannya dalam penyediaannya (non excludability). Dalam private goods, joint consumption mengakibatkan hilangnya kesempatan orang lain mengkonsumsi suatu produk (rivalry) sedangkan prinsip excludability dalam private goods adalah siapa yang mampu membayar, dia yang mengkoordinasikannya. Karena itu, hanya pemerintahlah yang mampu mengatur agar adanya prinsip private goods with externalities dan mixed goods bahwa produk kebutuhan manusia penggunaannya oleh satu orang tidak harus menghilangkan kesempatan orang lain mendapatkannya. Untuk itu, mixed goods dikenakan pajak dan retibusi.

Penjelasan teoretik tentang kemutlakan tanggung jawab pemerintah dalam pelayanan jasa publik diatas, menunjukkan bahwa pelayanan jasa publik kepada rakyat yang membutuhkannya tidak harus bersifat non excludability dan joint consumption, tetapi dikombinasikan dengan mixed goods dan private goods with externality, pajak dan retribusi terhadap komodity layanan jasa publik atau produk yang diterima masyarakat. Rakyat diharuskan Menjaga keseimbangan antara

80


kebutuhannya dengan kebutuhan orang lain dan dalam rangka keseimbangan itulah pemerintah menetapkan kebijakan pajak dan retribusi atas pelayanan jasa publik.

B. MANAJEMEN “SERVQUAL”

Seiring dengan kewajiban rakyat membayar pajak dan retribusi dalam pelayanan jasa publik yang diterimanya, rakyatpun berhak menuntut pencapaian kepuasan maksimal dalam proses pelayanan dimaksud. Prinsip-prinsip konsumerisme dijadikan nilai dasar hubungan antara pemerintah sebagai penyedia layanan dengan rakyat sebagai penuntut dan konsumer (Ndraha,2000). Hubungan yang demikian, mengharuskan adanya kualitas pelayanan yang memadai baik dalam proses maupun kualitas produknya. Konsep ini dikenal sebagai service quality atau servqual sebagaimana dikemukakan christoper lovelock (1994), schiffinan-kanuk (1940), dan zaithaml-parasuraman-berry (rahayu, 1997) atau dikenal dengan total quality management (brelin, 1997), total quality service, service excellent (tjiptono, 1997), serta manajemen kualitas (garpersz, 1997). Dengan demikian, prinsip utama dalam pelayanan jasa publik ialah serqual yang dirasakan baik oleh pemerintah ataupun rakyat seluruhnya. Rahayu (1997:11) berpendapat bahwa :

“Penilaian kualitas pelayanan atau servqual harus ditinjau dari dua dimensi yakni dimensi customer atau masyarakat konsumen, rakyat penerima layanan, dan juga dari dimensi provider, atau provicer atau pemberi pelayanan yang dalam hal pelayanan publik menjadi tugas dan tanggung Jawab pemerintah. Khusus dari dimensi provider, ditekankan pada kemampuan kualitas pelayanan yang disajikan oleh orang-orang yang melayani dari tingkat manajerial hingga ke tingkat front line service.”

Ukuran kepuasan masyarakat sebagai konsumer produk layanan jasa publik menurut lovelock (rahayu, 1997) dilukiskan dalam the flower of service yang meliputiinformation, consultation, undertaking, hospitally, caretaking, exceptions, consultitions, billing and payment. Dalam konsep the flower of service yang meliputi information, consultation, undertaking, hospitality, caretaking,exceptions, billing adn payment. Dalam konsep the flower of service itu, lovelock melukiskan delapan titik rawan pelayanan dengan delapan kelopak bunga yang disebut dengan the eight petals on the flower of service. Rahayu (1997:9) menjelaskan kedelapan suplement pelayanan jasa publik sebagai berikut :1. Information. Pelayanan berkualitas dimulai dari informasi produk jasa yang

dibutuhkan pelanggan. Penyediaan saluran informasi yang cepat dan tepat langsung memberikan kemudahan pelanggan memenuhi kebutuhannya.

2. Consultation. Setelah informasi diperoleh, dilakukan konsultasi teknik, harga, prosedur dan kebijakan dengan aparat pelayan. Untuk itu, harus disiapkan waktu, materi konsultasi, personil dan sarana lainnya dengan secara cepat dan lengkap.

81


3. Ordertaking. Artinya, setelah pelanggan mendapatkan kepastian pemenuhan kebutuhannya, pelayanan aplikasi dan administrasinya tidak berbelit-belit, harus fleksibel, biaya murah, syarat ringan, dan kemudahan pelayanan lainnya.

4. Hospitality, diartikan sebagai sikap dan perilaku pelayanan yang sopan, ramah, ruangan yang sehat dan indah, misalnya dengan penyediaan toilet yang sehat dan bersih.

5. Caretaking, berarti kemampuan penyesuaian pelayan terhadap perbedaan background rakyat. Misalnya, rakyat bermobil disediakan tempat parkir, yang tidak bisa menulis atau membaca disediakan cara aplikasi lainnya.

6. Exceptions, dimaksudkan sebagai kemampuan pelayan untuk bertanggung jawab terhadap klaim rakyat atas produk yang tidak berkualitas dan merugikan, atas kebijakan yang menguntungkan kelompok tertentu dan merugikan kelompok lainnya.

7. Billing, diartikan sebagai administrasi pembayaran pelayanan jasa publik yang memudahkan rakyat baik formulir, mekanisme pembayaran maupun keakuratan perhitungan.

8. Payment dimaksudkan sebagai fasilitas pembayaran berdaasarkan keinginan rakyat pelanggan baik berupa self service payment, transfer bank, credit card, debet langsung maupun tagihan langsung saat transaksi. Kesemuanya itu harus memudahkan dan sesuai kemampuan daya bayar rakyat.

Kualitas pelayanan (masuring service quality) menurut parasuraman mesti terukur dengan cara sebagai berikut :

“consumers evaluate five dimentions of service quality. These dimentions include tangibles, realibility, responsevensess, asurance, and empathy. Tangibles include the service provider’s physical facilities, their equipment and the appearance of employess. Reliability is the ability of the service firm to perform the service promised dependably and accurately. Responsevensess is the willingness of the firm’s staff to help customers and provide them with prompt service. Assurance refers to the knowledge and courtesy of the company’s employees nad their ability to inspire trust and confidence in the customer toward the service provider. Empathy is the caring, individualized attention the service firm provides each custumer.”

Pemikiran parasuman ini dijelaskan lebih lanjut oleh tjiptono (1997) dan rahayu (1997:10) sebagai berikut :”ukuran kualitas kepuasan konsumen pada lima dimensi kualitas pelayanan menurut yang dikatakan konsumen yakni (1) tangibles, yaitu kualitas pelayanan berupa sarana fisik perkantoran, komputerisasi administrasi, ruang tunggu dan tempat informasi; (2) realibility yaitu kemampuan dan keandalan menyediakan pelayanan secara tepat, cepat, serta tanggap terhadap keinginan konsumen; (3) responsivennes yaitu kesanggupan membantu dan menyediakan pelayanan secara cepat, tepat serta tanggap terhadap keinginan konsumen; (4) assurance yakni kemampuan dan keramahan serta sopan santun aparat dalam meyakinkan kepercayaan konsumen; (5) empathy yaitu sikap tegas tetapi penuh perhatian dari aparat terhadap konsumen.

82


Nugroho (1994) menjelaskan bahwa lengkap 10 kriteria pemilihan kualitas yang selalu digunakan konsumen sesuai temuan penelitian parasuraman (1990) yakni :

1. Credibility; dapat dipercaya dan jujur.2. Security; bebas dari bahaya dan keraguan.3. Accesibility; mudah dihubungi dan didatangi.4. Communication; mendengarkan konsumen dan dapat memberikan informasi

yang jelas.5. Understanding the customer ; kemampuan memahami dna menangani

kebutuhan konsumen.6. Tangibles; penampilan fisik, peralatan, karyawan dan alat-alat. 7. Reliability; kemammpuan menghasilkan jasa sesuai janji, teliti dan dapat

diandalkan.8. Responsiveness; kesediaan dan kemampuan membantu konsumen dan

menghasilkan jasa dengan cepat, tepat dan tanggap.9. Competence; memiliki keahlian dan pengetahuan yang dibutuhkan untuk

menghasilkan jasa.10. Sopan, ramah, penuh perhatian dan bersahabat.

Sedangkan gronroos (tjiptono, 1997) memberikan tiga kriteria pokok menilai pelayanan jasa publik yaitu outcome related, prcess related and image related criteria. Ketiga kriteria itu dioperasionalkan dalam enam dimensi yakni professionalism and skills, attitudes and behavior, reliability and trustwortheness, accesibility and flexibility, recovery and reputation and credibility. Gaspersz (1997) memberikan 10 indikator pengukur servqual dalam bidang jasa yakni; “ketepatan waktu pelayanan, akurasi pelayanan, kesopanan dan keramahan dalam memberikan pelayanan, tanggung jawab, kelengkapan, kemudahan mendapatkan pelayanan, variasi model pelayanan, Pelayanan pribadi, kenyamanan dalam memperoleh pelayanan serta atribut pendukung pelayanan lainnya.”

Kennedy and young (supranto, 1997) mengemukakan bahwa manakala dihadapkan dengan suatu pelayanan jasa publik, setiap orang akan mengharapkan bahwa service provider melayani dengan cepat, berada di tempat kerja sewaktu dibutuhkan dan perilakunya menyenangkan. Pada dasarnya, kesemuanya ini menunjukkan adanya beberapa dimensi penting dalam pelayanan jasa publik yakni ketanggapan (responsiveness), keberadaan (availability) dan profesionalism, tepat waktu (timeliness) dan menyenangkan (conveniences).

Prinsip kepuasan masyarakat dalam proses pelayanan jasa publik oleh pemerintah sebagai service provider sangat penting hanya karena dengan memenuhi kebutuhan pelanggan secara memuaskan, keberadaan pemerintah itu diakui dan mendapatkan legitimasi serta kepercayaan dari rakyatnya. Selain itu, keberadaan pemerintah akan sesuai dengan visi dan misi pembentukannya. Manakala aparat pemerintah lalai atau mengabaikan berbagai indikator service quality, atau servqual, akan terjadi kesenjangan pada proses servqual sebagaimana dikemukakan zaithaml-parasuraman-berry (rahayu, 1997 dan supranto:1997) yakni kesenjangan antara harapan konsumen dan persepsi aparat serta kesenjangan antara

83


spesifikasi kualitas pelayanan dengan kenyataan service delivery yang diterima masyarakat.

Komoditas pelayanan birokrasi pemerintah adalah jasa publik, jasa pasar dan layanan sipil (Ndraha, 2000). Pelayanan jasa publik merupakan jasa yang karena sifatnya menyangkut hajat hidup orang banyak, pengelolaan, produksi dan jual belinya diletakkan di bawah kontrol pemerintah dan jasanya diharapkan lebih baik, lebih murah dan mudah diperoleh pada saat rakyat membutuhkannya. Proses mendapatkannya harus dijamin maupun terhadap proses layanan itu sendiri. Produk yang menyangkut kehidupan banyak orang itu menurut rukmana (1993) antara lain:“air minum, listrik, jalan raya, transportasi, telekomunikasi, rumah sakit, sanitasi, sarana prasarana pasar, irigasi, drainase, pengelolaan limbah, peremajaan kota, pengendalian banjir, persampahan, perbaikan kampung, kesehatan dan rencana tata ruang kota.”

Pemerintah dituntut untuk memproduksi atau menyediakan, mendistribusikan, mengalokasi, memasarkan, dan mengendalikan sehingga ada jaminan semua masyarakat mendapatkannya secara cepat, tepat, murah dan adil. Karena itu, penyediaan dan pelayanan jasa publik ini harus dibawah kontrol pemerintah itu meliputi mutu, harga pelayanan, jumlah, distribusi dan ketersediaan.

Tugas pelayanan pemerintah dalam proses pemenuhan berbagai kebutuhan masyarakat dapat berfungsi optimal manakala organisasi pemerintah pemberi layanan telah mempunyai mekanisme dan standar pelayanan tertentu. Mekanisme pelayanan dimaksud harus menjamin terciptanya makna pemerintahan yang responsif, yakni sosok pemerintahan yang Sensitif, akomodatif, dan antisipatif terhadap kebutuhan, keinginan, aspirasi, kepentingan, cita-cita, harapan, motivasi, tuntutan dan keluhan rakyat serta bertanggung jawab terhadap rakyat atas pelaksanaan tugasnya sebagai pengemban mandat kedaulatan rakyat, sebagai abdi negara dan pelayan masyarakat. Dengan demikian, peran pemerintah sebagai aktor pelayanan diarahkan demi perwujudan suatu sosok pemerintahan yang responsif, akomodatif, dan sensitif terhadap kebutuhan rakyatnya.

Mekanisme pengelolaan pemenuhan kebutuhan rakyat dalam posisi dan peran yang demikian dapat dijelaskan dengan model MIP 21 (Ndraha, 1997) bahwa:“proses pemerintahan dan pembangunan sejajar dengan proses produksi, distribusi dan pemasaran. Proses pemenuhan kebutuhan rakyat dalam bidang public service, civil service dan steering service bermula dari adanya kewajiban pemerintah menyediakan berbagai produk pemenuhan kebutuhan rakyat dan rakyat menggunakan, memanfaatkan, menikmati serta mengevaluasi kualitas masing-masing produk. Rakyat pada posisi sebagai pelanggan harus dilayani secara memuaskan. Pemerintah harus menciptakan suatu derajat kesamaan dan kesederajatan saling kebergantungan sehinnga menghasilkan konfirmatis penyesuaian dan memproduksi, mendistribusi, mengalokasikan serta memasarkan berbagai produk kebutuhan rakyat banyak.”

84


Kontelasi hubungan pemerintah dan rakyat yang demikian, telah menempatan pemerintah sebagai organisasi dan institusi yang mempunyai visi dan misi melembagakan hubungan pelayanan profesional kepada masyarakat. Organisasi pemerintah di set up dengan orientasi pelayanan, digerakkan oleh misi pelayanan serta senantiasa didesain terus menerus sehinnga menjadi organisasi yang antisipatif serta responsif terhadap kebutuhan dan kepentingan masyarakat. Ciri pemerintahan yang ddemikian, menurut osborne & gabler (1995), adalah pemerintah yang memahami manajemen kebutuhan pelanggan; dengan menerapkan metode mutu terpadu.

Pertanyaan penting dalam menyempurnakan pelayanan masyarakat adalah :

1. Pelanggan dipuaskan dengan produk dan jasa dari unit itu;2. Pelanggan dari suatu unit pelayanan mempunyai kesempatan untuk

mengevaluasi pelayanan;3. Pelayanan dan pemasaran kepada pelanggan dalam unit pelayanan teru-menerus

dimonitor, dievaluasi, diukur dan digunakan sebagai dasar untuk perbaikan terus-menerus;

4. Evaluasi digunakan sebagai dasar untuk memperbaiki program.

Pencapaian kepuasan masyarakat yang mendapatkan pelayanan dari pemerintah harus diuppayakan sedemikian rupa oleh setiap instansi pemerintah yang berhubungan langsung dengan masyarakat, instansi atau unit kerja yang berada digaris depan. Karena itu, setiap unit organisasi pelayanan harus mempunyai suatu manajemen pelayanan tertentu mulai dari perencanaan, pengorganisasian, Pelaksanaan, dan pengawasan samapai kepada pascapelayanan.

Osborn & gabler (1995) mengemukakan adanya sejumlah kegiatan pelayanan untuk mengetahui kebutuhan masyarakat yang harus dilayani yakni :

“. . . survey pelanggan, tindak lannjut pelanggan, survey komunitas, kontak pelanggan, laporan kontak pelanggan, dewan palanggan, kelompok fokus, wawancara pelanggan, surat-menyurat. Pelatihan pelayanan pelanggan, uji pasar, jaminan mutu, inspektur, pejabat penyelidik keluhan, sistem pelacakan pengaduan, saluran telepon gratis dan kotak atau formulir saluran.”

Sedangkan jones & davids mengemukakan bahwa kebutuhan atau keinginan masyarakat secara tepat dapat dibaca dari sikap dan perilaku masyarakat dengan teori referensi korespondensi (sarlito, 1995). Pada dasarnya, teori ini berusaha menerangkan kesimpulan yang ditarik oleh seorang perveicer (aparatur perencana) dari pengamatannya atas respons tertentu dari masyarakat, ketika terjadinya proses pelayanan. Pengamatan dilakukan guna mengetahui kebutuhan dan keinginan masyarakat yang harus dilayani pemerintah. Proses itu bisa dilakukan sebagai berikut :

“ pengamat mengadakan peramalan inferensi terhadap orang lain menyangkut perilaku orang tersebut. Perceiver memulai dengan proses mengamati tindak nyata orang lain. Selanjutnya, dibuat beberapa kesimpulan yang memungkinkannya membuat inferensi tentang intensi perilaku tersebut. Jadi, pengetahuan dan kemampuan dari si Pelaku merupakan prasyarat untuk menetapkan intensi. Jika

85


kebutuhan dan kemampuan itu terbukti ada, dapat ditarik inferensi tentang intensi pelaku, dan inferensi dapat digunakan untuk memperkirakan keinginan, motif dan kebutuhan diri pelaku.”

Untuk mengatasi masalah ketepatan inferensi, menurut sarlito (1995), dapat ditempuh tiga tahap sebagai berikut :1. Mengidentifikasikan berbagai kemungkinan tindakan yang diperkirakan

pengamat akan terjadi dalam situasi tertentu;2. Mengelompokkan efek yang diperkirakan akan timbul dari tindakan yang tidak

dipilih atau tidak dilaksanakan dan membandingkannya dengan efek yang ditimbulkan oleh tindakan yang sunggu-sungguh dilakukan;

3. Pada tahap akhir diidentifikasikan efek tidak biasa yang akan timbul dari tindakan yang tidak dilaksanakan. Ini dianggap sebagai efek yang mau dihindari pelaku. Efek yang mau dihindari ini disatukan dengan efek positif dari tindakan yang diambil dan dijadikan dasar atau norma untuk mengukur korespondensi dari inferensi. Makin jauh penyimpangan efek-efek dari norma itu makin kuat korespondensi antara tindakan dengan intensi.

Meknisme formulasi peramalan terhadap attention untuk menentukan inferensi dan korespondensi antara kebutuhan masyarakat dengan rencana program Pelayanan adalah melalui norma-norma hukum yang telah ditetapkan dalam peraturan perundang-undangan. Peran pengamat atau actors dimainkan oleh organisasi, institusi dan lembaga pemerintah dan aparaturnya di segala jenjang pemerintahan. Sedangkan bagi identifikasi dan klasifikasi sikap dan perilaku masyarakat sebagai perwujudan tuntutan dan kebutuhannya, pemerintah telah membentuk berbagai organisasi dan institusi formal untuk mengakomodasi, mengartikulasi dan mengagregasikan berbagai bentuk tuntutan, keluhan dan kebutuhan masyarakat seluruhnya.

Setiap instansi pemerintah yang berkaitan erat dengan pelayanan masyarakat selalu mempunyai unit perencanaan yang bertugas memformulasikan kebutuhan rakyat yang harus dipenuhi organisasi pelayanan tersebut. Mekanisme koordinasi perencanaan, pelaksanaan dan pengendalian program pelayanan masyarakat ditetapkan pemerintah melalui top-down-bottom-up planning model. Dari tingkat masyarakat dikenal dengan mekanisme musyawarah LKMD pada level desa/kelurahan, ditingkat atasnya dengan mekanisme rapat koordinasi pembangunan atau rekorbang. Namun, dalam prakteknya, sering terjadi kesalahan identifikasi dan klasifikasi kebutuhan masyarakat oleh unit perencanaan pemerintah. Apa yang dibutuhkan rakyat tidak terpenuhi atau yang disediakan dan dilayani pemerintah berbeda dengan apa yang diinginkan masyarakat.

Adanya kesenjangan antara harapan masyarakat dengan kenyataan pelayanan yang diterima masyarakat yang bersifat negatif yang menurut parasuraman (rahayu, 1997) berkaitan dengan gap antara consumer (rakyat) dan provider (pemerintah). Akan tetapi, menurut beveniste (1997) hal ini berkaitan erat dengan “kapasitas dan kapabilitas organisasi”. Kapasitas dan kapabilitas suatu organisasi pelayanan sangat bergantung kepada tingkat kesehatan organisasi itu. Setiap organisasi yang berorientasi pelanggan termasuk institusi

86


pemerintah harus memenuhhi standar sebagai organisasi yang sehat. Organisasi yang sehat antara lain ditandai oleh kapasitas dan kapabilitasnya mengatasi krisis ketidakpastian dalam era pasar bebas dan dunia tanpa batas ini.

Pelayanan organisasi yang sehat akan efektif dan efisien jika dijamin mekanisme kerja yang bersifat simbolis, suatu kerja sama yang saling menguntungkan, saling bergantung dan saling berketerkaitan serta bersifat sibernetik yakni saling memberikan pengawasan dan peringatan dini dalam organisasi. Faktor kemampuan dan keterampilan serta pendapatan aparatus pelayanan juga merupakan elemen paling sangat menentukan tingkat kepuasan suatu pelayanan. Faktor kemampuan dan keterampilan biasanya dibedakan atas tiga jenis kemampuan dasar yang harus dimiliki setiap aparatus dalam melaksanakan tugas secara berdaya guna dan berhasil guna yakni technical skill, human skill and conceptual skill. Faktor pelayanan meliputi sarana kerja dan fasilitas pelayanan yang harus memadai. Faktor ini menurut supranto, (1997) disebut sebagai “dimensi mutu bidang pendukung staf” yang keberadaannya sangat menentukan kapasitas kualitas suatu pelayanan. Peran staf pendukung ini dalam penciptaan kualitas dan kepuasan Pelayanan dapat pula diukur melalui indikator :“availability of support, responsiveness of suport, timeliness of supporrt, completeness of support, profesionalism of support, overall satisfaction with support and overall satisfaction product.”

Ndraha (jurnal MIPI HI-96) mengatakan bahwa sistem pelayanan publik selalu dipengaruhi oleh sistem ekonomi, sistem teknologi, sistem budaya dan sistem politik yang berlaku dalam suatu sistem pemerintahan. Kualitas dan produktifitas pelayanan pemerintah kepada masyarakat bergantung kepada sistem budaya pemerintahan dan budaya masyarakatnya. Berbagai layanan itumembawa dampak pada bidang politik, ekonomi, sosial budaya dan lingkungan. Dia mengemukakan bahwa :“budaya pemerintahan dalam memberikan pelayanan dimaksud selalu dipengaruhi factor eksternal dan faktor internal. Pihak eksternal terdiri dari pengaruh pemerintahan atasan, pemerintahan setingkat, pemerintahan bawahan, pengaruh dari rakyat/masyarakat serta pengaruh masyarakat dari luar daerah tersebut, termasuk pengaruh masyarakat internasional. Pihak internal lebih menekankan pengaruh kapabilitas dan kapasitas organisasi dan manajemen pemerintahan. Sedangkan ke dalam, penentu kapasitas pelayanan pemerintah adalah belum samanya visi dan persepsi aparatus pemerintah bahwa tugas utama mereka adalah menjadi pelayan rakyat.”

Namun, james D. Thompson (benveniste, 1997) mengidentifikasikan ada tiga jenis ketidakpastian yang mempengaruhi kapasitas dan kapabilitas organisasi dalam proses pelayanan masyarakatnya yakni :

1. Ketidakpastian lingkungan yang bersifat umum, yang bersumber dari alpanya teorisebab dan akibat yang bersifat umum. Kelau organisasi tidak mengetahui cara bagaimana sesuatu itu bekerja, organisasi itu tidak akan dapat mengenal alternatif; tidak mempunyai dasar untuk menuntut kredibilitas atau memikul

87


tanggung jawab, tidak memiliki pola tetap untuk melakukan pengendalian diri.

2. Konsekuensi keterkaitan organisasi. Walau organisasi mengetahui bagaimana seharusnya berperan, tetapi peran lingkungannya tidak mendukung, organisasi berusaha mengukur cara lingkungan mempengaruhinya.

3. Ketidakpastian lingkungan internal pada organisasi akibat adanya interdependensi antar setiap komponen. Dalam setiap produksi, organisasi akan dipengaruhi oleh marketing dan fenomena lingkungannya cenderung tidak dapat diramalkan. Oleh karena itu, organisasi perlu mencapai internal self-contol melalui suborninasi setiap komponen pada satu struktur yang bersifat sentralistis.

88


Pengaruh Civil Service Pada Perilaku Masyarakat

etiap posisi dalam organisasi pemerintah mempunyai ketentuan tentang cara berperilaku, cara bagaimana aparatus bertingkah laku yang disebut “peranan”. Peranan itu dibatasi oleh otoritas, perintah, control, evaluasi, peraturan dan

anggran. Setiap aparatus pelayanan dituntut untuk patuh terhadap peranan masing-masing sebagaimana dirumuskan dalam berbagai peraturan perundang-undangan yang pada hakikatnya berisi pola sikap dan perilaku yang diizinkan, sesuai norma, nilai, keinginan dan harapan masyarakat.

SInteraksi antara peran pemerintah sebagai subyek pelayanan dan rakyat sebagai

objek pelayanan melibatkan beberapa dimensi peran sebagaimana dikemukakan bidle & thomas (sarlito, 1995). Mereka membagi empat dimensi peran yang menghasilkan respoms tertentu. Dimensi peran yang dimaksud meliputi (1) orang yang mengambil bagian dalam interaksi, (2) perilaku yang muncul dalam interaksi itu, (3) kedudukan orang-orang dalam perilaku, dan (4) kaitan antara orang dan perilaku. Orang yang mengambil bagian dalam interaksi sosial terdiri dari aktor, pelaku, atau pribadi, yakni orang yang sedang berperilaku, menuruti sesuatu peran tertentu untuk mencapai target atau sasaran atau orang lain, yaknni orang yang mempunyai hubungan dengan aktor dan perilakunya. Hubungan antara aktor dan target membentuk identitas aktor yang dalam hal ini dipengaruhi oleh penilaian, sikap, dan perilaku orang lain atau target yang telah digeneralisasikan oleh aktor. Aktor menempati posisi pusat tersebut, yakni counter position. Karena itu, target berperan sebagai pasangan atau partner bagi aktor.

Interaksi antara dimensi peran dalam proses pelayanan harus memperhatikan aspek harapan, norma, kinerja, evaluasi dan sanksi sepanjang proses pelayanan berlangsung. Dalam proses pelayanan dimaksud, perlu diperhatikan kinerja hubungan antara rakyat dengan pemerintah yakni kriteria derajat kesamaan dan saling kebergantungan antara dua pihak pelayanan, konsensus, keseragaman, spesialisasi, dan konsistensi dalam proses pelayanan sehingga akhirnya menghasilkan konformitas, kesesuaian dan kecermatan pelayanan (sarlito, 1995) serta terciptanya kepuasan rakyat sebagai penerima layanan dan pemerintah sebagai pelayan.

Peran dan posisi rakyat sebagai pendiri negara dan sebagai pemegang kedaulatan menjadikan rakyat sebagai pemegang saham dan pemilik sumber-sumber negara sehingga rakyatnya yang sangat berkepentingan. Rakyat membentuk negara dan menentukan mekanisme pengelolaan negara serta menunjuk pejabat dan aparatus pemerintahan sebagai direksi. Konsekuensinya menurut Ndraha (1997 &2000) adalah pemerintah merupakan bagian integral rakyat dalam hubungan yang sedekat mungkin dengan setiap rakyat dalam semangat jiwa bhineka tunggal ika, dalam suatu hubungan

89

XI


antara private action dengan collactive action. Memang, disana ada ketegangan antara harapan dan kenyataan hingga disana ada masyarakat disana ada dan dibutuhkan pemerintahan, dan disana ada kebutuhan rakyat, disana ada pemerintah untuk memenuhinya. Interaksi antara pemerintah dengan rakyat itu berlangsung dalam suatu hubungan pemerintahan baik bersifat transaksional, maupun transformasional.

Dengan demikian, pemerintah meliputi semua organisasi atau badan yang memproduksi, mendistribusi dan menjual alat pemenuhan kebutuhan rakyat berbentuk barang, jasa serta layanan publik dan layanan civil. Proses pemerintahan menjadi sejajar dengan proses produksi, distribusi dan pemasaran, sedangkan hubungan antara pemerintah dan rakyat sejajar dengan hubungan antara produser, penjual, distributor dengan konsumen atau pembeli.

Dari kontruksi posisi, peran dan hubungan antara pemerintah sebagai pelayan dan rakyat sebagai pelanggan, terlihat dengan jelas bahwa pada saat tertentu rakyat dapat menjadi konsumen, pelanggan, pemesan, dan penerima produk serta penanggung dampak, sedangkan pada situasi lainnya pemerintah dapat pula menjadi konsumen dari produk rakyat sebagaimana ensensi hubungan pemerintah. Ndraha (2000) mengemukakan bahwa :“produk rakyat yang tertinggi adalah suara, vote dan feed back yang diperoleh melalui hubungan janji dan kepercayaan, sedangkan produk pemerintah tertinggi adalah kedamaian, keadilan, dan kesejahteraan.”

Produktivitas posisi dan peranan pemerintah sebagai pelayan akan dinilai oleh masyarakat sebagai penerima layanan. Dalam proses penilaian itu rakyat memainkan peranan yang dapat diukur melalui respon, sikap dan perilaku tertentu. Agar memahami games apa yang sedang dimainkan dan motivasi apa yang membentuk sikap dan perilaku masyarakat benveniste (1997) berpendapat bahwa hal itu dapat dipelajari dalam noctah kesehatan organisasi, bahwa transaksi berjalan secara memadai dan tingkat pelayanannya sangat memuaskan masyarakat. Bila pelayanan organisasi dirasakan sebagai tidak memadai dan masyarakat tidak memperoleh keputusan ketika berhubungan dengan pemerintah, pemerintah terpaksa harus memainkan games baik dalam bentuk covert response maupun overt response. Makna organisasi yang sehat sebagai organisasi yang memberikan kualitas pelayanan yang memadai dan dapat memenuhi kebutuhan para pelanggannya secara better, cheaper, faster, and fairer adalah organisasi yang menerapkan manajement pelayanan yang prima, yang berfokus pada kepentingan rakyat sebagai pelanngan (customer driven).

Sepanjang proses pelayanannya, pemerintah membutuhkan kepercayaan dari rakyat dalam melegitimasi dan memobilisasi power dan force yang diperoleh secara otoritatif. Supaya rakyat percaya, pemerintah memberikan janji-janji lewat pidato, kampanye, pernyataan politik, penampilan fisik, berbagai keputusan, kebijakan, peraturan perundang-undangan dan berbagai rencana. Sikap percaya dari rakyat dan lingkungannya berupa tanggapan, pernyataan, saran, pesan, dukungan, kontribusi, respons, kritik dan tanggung jawab. Ndraha (1997 & 2000) selanjutnya menjelaskan bagaimana hubungan antara janji dan percaya yang diucapkan pemerintah mampu melahirkan feedback berupa sikap negatif dan perilaku tertentu.

90


Vote atau suara sebagai produk tertinggi rakyat sedangkan feedback atau respons, baik yang negatif maupun positif, dan social control merupakan penyelamat. negative feedback merupakan suara rakyat yang paling mahal. Pemerintah berusaha memenuhi janji-janjinya berupa tersedianya public service, civil service, and steering service serta evaluasi. Rakyat membeli produk karena ingin memperoleh manfaat atau outcome tertentu sebagaimana yang diinginkan dan disampaikan pada awal proses janji dan percaya. Rakyat memeriksa apakah output dan outcome itu cocok dengan input dan janji yang diberikan melalui proses input dan evaluasi feedback. Jika kebutuhan, kepentingan, motivasi dan keinginan rakyat terpenuhi, rakyat akan memberikan respon positif, tetapi jika ternyata berbagai kebutuhan dan kepentingan rakyat diabaikan dan janji tidak ditepati serta pemerintah berperilaku bertentangan dengan apa yang telah dijanjikan atau melanggar norma sosisal yang disepakati, rakyat akan mengubah sikap dan perilakunya dari yang positif menjadi negatif, agresif, anarkis, konflik, radikal, frustasi atau bahkan rakyat diam, apatis, ambivalen, menolak, tidak suka, benci, marah, amuk, kecewa, serta lebih berbahaya adalah mengacaukan tertib masyarakat.

Pemikiran diatas menunjukkan bahwa produk pelayanan pemerintah pada akhirnya akan sampai ditangan masyarakat, dievaluasi dan dicocokkan dengan janji-janji yang pernah disampaikan pemerintah. Produk pelayanan dimaksud akan mengalami proses servqual (service quality), yakni proses evaluasi kualitas pelayanan dan mutu kepuasan dalam benak masyarakat. Sugiarto (1999) menjelaskan servqual ini sebagai berikut :

Servqual merupakan proses perbangdingan antara expected service dengan perceived service atau perbandingan antara produk yang diharapkan, kebutuhan masyarakat serta produk yang dijanjikan pemerintah di satu pihak dengan produk yang diterima pihak lain. Masyarakat akan melakukan seleksi psikologis terhadap berbagai produk pelayanan dan memberikan feedback atau reaksi tanggap balas tertentu. Jika perceived service lebih kecil dari expected service berarti kualitas pelayanan sangat rendah sehingga masyarakat tidak puas dengan produk pelayanan yang diterima.

Teori servqual diatas menjelaskan bahwa rakyat harus melakukan “evaluasi psikologis” dengan outcome “perilaku nyata” tertentu sebagai reaksi tanggap balas terbuka atas produk pelayanan pemerintah. Output sikap dan perilaku tertentu itu berupa pemberian feedback baik secara langsung maupun tidak langsung atau feedback tertunda, baik secara verbal maupun fisik. Feedback berupa sikap dan perilaku merupakan konsekuensi evaluasi psikis yang dilakukan dalam interaksi antar komponen pembentuk sikap yakni komponen lognitif, afeksi dan komponen konatif. Seleksi sikap ini melibatkan berbagai dimensi servqual yang menekankan perbandingan antara expectation dengan perceived sepanjang proses pelayanan berlangsung.

Rakyat meneerima produk karena ingin memperoleh manfaat atau dampak tertentu sesuai dengan input yang diberikan diawal proses. Untuk memeriksa apakah output cocok dengan input pada awal proses dan untuk memeriksa apakah outcome sesuai dengan yang diinginkan, diperlukan suatu evaluasi dalam proses selectivitas psikologis. Jika terdapat ketidaksesuaian antara yang diharapkan dengan yang diterima dan karena produk yang muncul tidak berimpitan dengan kebutuhan nyata masyarakat setempat, rakyat akan menolak, tidak membeli atau menukarkan dengan yang lain, atau

91


masyarakat akan msa bodoh, ambivalen, kecewa, marah, berontak, protes, demonstrasi, membuat surat kaleng, atau melakukan tindakan terbuka lainnya.

Model MIP 23 (Ndraha) mengajarkan bagaimana pilihan sikap dan perilaku seseorang terhadap suatu produk pelayanan yang diberikan pemerintah.

Jika masyarakat kecewa terhadap pelayanan yang diberikan pemerintah, sikap dan perilaku masyarakat akan berubah dan perilaku lain akan terbentuk. Kekecewaan akan memuncak dan dengan dukungan informasi yang simpang siur dan ketika pemerintah enggan mendengarkan pendapat atau aspirasi rakyat dan bersikap tidak mau tahu, akan tercipta perubahan sikap dan perilaku negatif rakyat yang meliputi : (1) bisik-bisik, rumor, gosip, isu; (2) sikap apatis, diam, masa bodoh; (3) berlambat-lambat; (4) menyampaikan tanggapan keluhan, saran dan tuntutan pemenuhan janji, perbaikan dan pertanggung jawaban; (5) unjuk rasa atau protes; (6) boikot; (7) sikap menentang, atau pernyataan tidak; (8) oposisi dan perlawanan terbuka; (9) perilaku marginal, anarkis, merusak, radikalistik dan nihilistik.

Rasyid (1997) menjelaskan bahwa pengaruh informasi yang simpang siur tentang kelalaian pemerintah dalam pelayanan masyarakat merupakan pemicu tindakan anarkis dan perangsang untuk pemberontakan. Dikatakannya bahwa :‘kalau informasi tentang sebab itu merujuk pada kesalahan kebijakan atau perlakuan diskriminatif yang terncana oleh suatu otoritas yang melingkupi kehidupan mereka yang terbelakang, yang terlahir adalah sikap frustasi atau bukan tidak mungkin rangsangan untuk berontak.”

Berdasarkan deskripsi teorestis tentang sikap masyarakat yang terwujud dalam perilaku diatas, dapat dikatakan sepanjang proses reaksi tanggap balas mayarakat itu, peran rakyat sebagai pelanggan atau customer harus dilayani sampai titik kepuasan tertentu menurut mereka. Rakyat sebagai pelanggan pada umunya mampu mengevaluasi kepuasan mereka atas pelayanan yang diperoleh sungguhpun mereka tidak mengetahui bagaimana pelayanan itu dilakukan. Manakala pelayanan tidak sesuai dengan harapan masyarakat, sikap negatif akan menjadi alternatif pelampiasan kekecewaan masyarakat.

Hasil penelitian Parasuraman (Kurtz & Clow, 19998) memperlihatkan bahwa banyak pelayanan publik yang tidak berkualitas sehingga konsumen menjadi tidak puas. Aktualisasi ketidakpuasan terhadap pelayanan yang tidak berkualitas itu dapat diamati dari sikap dan perilaku konsumen. Mereka menemukan bahwa penyebab pelayanan yang tidak berkualitas itu adalah “adanya kesenjangan antara konsumen dan provider.” Gap yang dimaksud adalah adanya kesenjangan antara harapan-harapan dan kenyataan-kenyataan yang dirasakan dengan apa yang dipersiapkan oleh manajemen hingga front line service. Bagaimana jenis dan proses terjadinya gap antara harapan dan kenyataaan yang diterima masyarakat sepanjang pelayanan publik dan penilaian atau evaluasi servqual bisa diabstraksikan dalam gambar berikut:

92


Gambar 3 :A Model of Service Quality

Gap 5

--------------------------------------------------------------------------------------------------------Marketer

Gap 4 Gap 1

Gap 3

Gap 2

Sumber : A. Parasuraman, Valarie, A. Zeithaml, and Leonardo L. Berry, “A ConcepModel of Service Quality and its Implications for Future Research,” JournalOf Marketing, Vo. 49 (Fall 1985), p.44; dalam Kurtz and Clow, (1998:111).

Inti pemikiran mereka adalah bahwa penyebab ketidakpuasan masyarakat dalam pelayanan publik adalah adanya kesenjangan antara apa yang diharapkan masayarakat dari pelayanan publik dengan kenyataan pelayanan yang mereka terima. Manakala yang diterima sesuai dengan yang diharapkan, masyarakat puas yang berarti pula sikapnya akan positif dan perilakunya pun akan bersifat positif pula. Akan tetapi, manakala yang diterima tidak sesuai dengan yang diharapkan, masyarakat akan tidak puas sehingga sikapnya akan menjadi negatif dan perilakunya akan bersifat negatif pula.

Sikap dan perilaku yang cocok dimainkan pelanggan yang tidak merasa puas dengan pelayanan yang diberikan, menurut Albert Hirschman diklasifikasikan dalam exit, voice and loyalty (Benvenite, 1997). Exit berarti pertimbangan keputusan konsumen untuk membeli dan menerima bentuk-bentuk pelayanan yang ada atau untuk

93

Expected Service

Perveived Service

Service Delivery(Including Pre and

Postcontacs)

External Communications

To Consumers

Management Perceptions of

Consumers Expectations

Translation of Perceptions in to Service Quality

Specs


tidak sama sekali. Exit hanya terjadi jika terdapat alternatif atau bila konsumen dapat berbuat sesuatu tanpa adanya pelayanan organisasi.

Voice adalah pelaksanaan tekanan politik untuk mengubah penampilan dan kinerja suatu organisasi pelayanan. Pelanggan akan bertindak melalui proses politik dengan cara melancarkan tekanan langsung untuk menjamin organisasi itu akan dapat memberikan pelayanan sebagaimanan dikehendaki. Loyalti adalah suatu keadaan bahwa para pelanggan bersedia untuk tetap setia terhadap organisasi sampai mereka tidak memutuskan untuk tidak menerima/membeli suatu jenis produk dan tidak memaksakan tekanan politik untuk melancarkan voice sekalipun mereka dapat melakukannya.

Dengan demikian, ada dua cara yang bisa dilakukan masyarakat yang merasa tidak puas terhadap pelayanan pemerintah. Kalau tidak menyukai pelayanan, mereka melakukan exit kapan saja atau kalau exit tidak mungkin dilakukan mereka menggunakan proses politik atau hukum untuk mengungkapkan kebutuhannya. Namun, exit dan voice tidak efektif atau tidak dapat dilakukan jika masyarakatnya terlalu apatis atau bila resiko revolusi bagi masyarakat cukup tinggi dan tidak seimbang dengan seuntungan yang akan diperoleh. Akibatnya, tidak akan ada kemudahan untuk mendapatkan atensi organisasi pelayanan bila exit dan voice tidak bekerja. Akibat langsung dari erosi exit dan voice pelanggan ini adalah peningkatan mediokritas organisasi yakni mediocrre service atau pelayanan yang serba tanggung, yang penuh kekurangan, pelayanan yang kurang memuaskan, tetapi masih tetap dapat ditolerir karena didukung oleh sangat tingginya kebergantungan masyarakat pelanggan kepada berbagai bentuk pelayanan dan karena ketiadaan alternatif lainnya.exit

Selanjutnya, Benveniste(1997) mengemukakan bahwa bila tidak berfungsi dan bila voice tidak efektif, harus ditemukan cara lain untuk dapat menetapkan dan menuntut apa makna dari suatu pelayanan yang responsif. Menurut dia ada sembilan sikap dan perilaku yang ditunjukkan masyarakat yakni keluhan, acting up, atau kekacauan, playing ignorant, atau pengabaian, partial exit atau pemboikotan, intimidasi, sabotase, conspirasy atau persengkongkolan klien, menyudutkan pihak lain serta escape atau pelepasan diri.

Dari informasi teroritik diatas, terlihat dengan jelas peran pemerintah sebagai aktor pemerintah sebagai aktor pelayanan yang mampu mempengaruhi pembentukan dan perubahan sikap dan perilaku masyarakat. Apapun jenis pelayanan yang diberikan dapat langsung mempengaruhi sikapdan perilaku masyarakat yang menerimanya, baik bersifat negati maupun positf. Dengan demikian, peran pemerintah dalam memenuhi kebutuhan masyarakat sangat mempengaruhi pembentukan sikap dan perilaku masyarakat. Jika pelayanan pemerintah sesuai dengan harapan rakyat, sikap dan perilaku masyarakat akan positif dan menguntungkan bagi legitimasi kekuasaan dalam pemerintahan. Namun, manakala pelayanan yang diberikan tidak sesuai harapan, sikap dan perilaku masyarakat akan bersifat negatif, anarkis, radikalis, baik dalam perilaku non vagresif verbal maupun non verbal. Karena itu, kesesuaian antara expected and perceived service adalah inti servqual pemerintah yang dapat dicapai melalui suatu menagemen pelayanan yang prima.

94


Output proses seleksi psikologis tentang kualitas pelayanan publik melalui metode servqual demi mendapatkan kepuasan penerima layanan, adalah terbentuknya saikap dan perilaku tertentu pada pihak yang terlibat dalam proses pelayanan. Masyarakat penerima layanan akan menilai servqual dari perspektifnya sendiri sedangkan pemerintah sebagai provider dan melayani melakukan evaluasi dari perspektifnya sendiri pula. Manakala rakyat penerima layanan puas terhadap proses layanan, berarti pelayanan publik itu berkualitas, tetapi manakala penerima layanan tidak puas berarti pelayanan itu tidak berkualitas.

Setelah melalui seleksipsikologis, keputusan puas maupun tidak puas terhadap proses pelayanan publik akan diaktualisasikan dalam perilaku nyata tertentu. Agar penerima layanan maupun penyedia layanan berada pada titik kepuasan yang sama, rahayu (1997) menyarankan agar dalam pengukuran kualitas pelayanan yang melibatkan seleksi psisikologis itu perlu dilakukan analisi dari dua dimensi yakni ; “penilaian servqual pada dimensi konsumen dan juga pada kemampuan kualitas pelayanan yang disajikan oleh “orang-orang yang melayani” dari tingkat menejerial hingga ke tingkat front line service”.

Pemikiran itu berarti penilaian kualitas pelayanan tidak hanya dilakukan dari perspektif rakyat, tetapi juga harus dari perspektif aparatus pelayanan baik itu pimpinan unit maupun unjung tombak, penjaga toko pelayanan di garis depan. Hal itu dilakukan demi mendekatkan persepsi kualitas pelayanan dan kepuasan masyarakat penerima layanan, expectation service, minimal sama dengan perceived service. Dengan demikian, pengaruh pelayanan publik akan bersifat positif terhadap pembentukan sikap dan perilaku masyarakat penerima layanan.

A. PERMASALAHAN DI INDONESIA

Pemenuhan kebutuhan akan pelayanan publik melalui civil service dan public service pada dasarnya merupakan tanggungjawab bersama antara pemerintah dan masyarakat. Artinya, kepada masyarakat diberi kebiasaan untuk memenhi sebagian besar akan kebutuhan barang dan jasa yang bersifat mekanisme pasar baik melalui sistem enterpreneurship maupun sistem privatisasi dalam suatu kerja sama kemitraan dalam pemerintah. Sedangkan pemenuhan akan hak-hak sipil dan politik merupakan monopoli pemerintah, tidak dapat diprivatisasikan atau dikontrakkan kepada swasta dan masyarakat umum. Melalui menejemen civil service, pemerintah melalui aparatus birokrasinya memenuhi berbagai hak-hak sipil, hak sosial, hak budaya dan hak politik masyarakat warga negara dan bangsa.

Implementasi public servise, civil right dan civil service di indonesia dewasa ini banyak mengalami kendala. Permasalahan utama terletak pada ketidakseimbangan tanggungjawab pemenuhan hak-hak positif dan hak-hak negatif. Pemerintah belum efektif dalam memenuhi hak-hak posirif sebagaimana diatur dalam hak-hak ekonomi, sosial, dan budaya. Bahkan di sebagian besar dinegeri ini masih terjadi isolasi fisik geografis, kesulitan pekerjaan, minimnya sarana dan prasarana dan infrastruktur sehingga kebutuhan primer esensil dan prioritas tidak terpenuhi. Di lain pihak, tuntutan pemenuhan hak-hak negatif meningkat bahkan menimbulkan gejolak

95


disintegrasi, kriminalitas, perilaku KKN, dan demokrasi kebablasanseiring dengan reformasi sistem pemerintahan dari sentralistik ke desentralistik melalui paket kebijakan otonomi daerah yang luas, nyata, dan bertanggung jawab.

Perumusan standar pelayanan minimal untuk penanganan hak-hak sipil dan politik terutama di daerah konflik harus didahului dengan pemahaman yang komprehensif tentang makna-makna HAM yang telah dijadikan standar instrumen internasional. Pemahaman tentang HAM akan sampai pada klasifikasi dan diversifikasi HAM kepada hak ekonomi, sosial dan budaya serta hak sipil dan politik. Dari kedua ruang lingkup HAM itu, dapat pula dibedakan makna civil rights, public services dan civil services yang selanjutnya berdampak pada pembedaan secara jelas jenis kebutuhan dan jenis pelayanan serta lemabaga penanggung jawaban masing-masinng. Yang tidak berbeda adalah posisi dan kedudukan masyarakat yang dilayani yang bersifat multidimensional serta mempunyai kebutuhan yang bersifat multidimensional pula, sesuai dengan hak-haknya dalam pemenuhan berbagai kebutuhan asasinya.

Standar pelayanan minimal mutlak diperlukan bagi pemulihan hak-hak sipil dan politik masyarakat karena akhir-akhir ini tidak ada kejelasan mekanisme dan prosedur maupun ruang lingkup dan jangkauan serta standar kinerja bagi pemerintah dalam mengoptimalkan pemenuhan kebutuhan masyarakat akan hak-hak sipil, politik, ekonomi, sosial, dan budaya. Melalui penyuusanan standar minimal itu diharapkan akan ditemukan alasan-alasan normatif mengapa pemerintah terkesan lamban dalam menangani tuntutan-tuntutan HAM terlebih didaerah yang bergejolak.

Standar pelayanan minimal hak-hak sipil politik dan masyarakat dapat diimplemasikan manakala indonesia sudah meratifikasi semua kovenan, konvensi, deklarasi dan protokol universal HAM, ICESCR (International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights) dan ICCPR (International Covenant on Civil and Political Rights) di bawah sensor PBB. KUHP dan UU HAM belum menjangkau makna HAM yang diatur dalam ICESCR dan ICCPR. Selain itu, sangat bergantung kepada dukungan sumber daya dan infrastruktur yang memadai serta persamaan persepsi strategi pemenuhan hak-hak sipil dan politik antara pemerintah dan masyarakat. Pada akhirnya, standar pelayanan minimal pemenuhan hak sipil dan politik dapat berlaku efektif manakala ada jaminan bagi komitmen penegak hukum yang tinggi dari pemerintah sendiri sehingga jika pemerintah melanggar, pemerintah juga harus bertanggungjawab.

96


Kepuasan Masyarakat Sebagai Tujuan Akhir

lmu pemasaran (marketing) memiliki kredo bahwa kepuasan pelanggan adalah hal utama yang harus diupayakan dan dipenuhi oleh setiap penyedia barang dan jasa dalam aktivitas ekonomi. Pertanyaannya, mungkinkah sektor

pemerintahan mengadopsi kredo ini dalam menjalankan tugasnya sebagai pelayan masyarakat? Adakah alasan yang sedemikian fundamental hingga mampu mengubah orientasi kalangan pemerintahan ke arah layanan model itu ?

DDi depan sudah dikemukakan bahwa perbedaan orientasi antara sektor swasta

dengan sektor pemerintahan secara otomatis akan mempengaruhi pola perilaku keduanya. Sektor swasta bisa menciptakan kredo kepuasan pelanggan dan sungguh berusaha memenuhinya karena kepuasan pelanggan adalah prasyarat bagi tujuan sejati sektor swasta, yakni transaksi yang berkelanjutan (sustainable transaction) yang akan bermuara pada laba yang berkelanjutan (sustainable profit) pula. Tanpa kepuasan pelanggan, transaksi dan belanja yang berkelanjutan hanyalah mimpi yang tak pernah akan terwujud.

Akan tetapi, di sektor pemerintahan secara etis tidak ada tujuan dibalik kepuasan masyarakat sebagai pelanggan atau sebagai orientasi pelanggannya. Kalau setiap aktivitas harus bermuara pada suatu tujuan tertentu, tujuan akhir (the ultimate goal) itu adalah kepuasan pelanggan itu sendiri. Kalaupun harus ada tujuan lebih jauh, tujuan itu adalah tata hidup bersama yang lebih baik, lebih makmur dan sejahtera. Tidak ada satupun yang secara etis bisa disasar untuk berbalik demi kepentingan pemerintah sendiri. Disanalah persoalannya, dan dari sanalah refleksi kritis baru harus dimulai lagi. Karena itu, alih-alih mencari sustainable benefit, yang selalu muncul adalah justru sustainable question mengenai alasan baru apa lagi yang cukup mendasari etos demi kepuasan pelanggan yang senantiasa harus ditumbuhkembangkan di kalangan pemerintah.

Seklise apapun, penulis berpendapat bahwa etika antropologi sosial bahwa komunitas berbangsa dan bernegara bertujuan untuk menciptakan tata hidup bersama yang lebih makmur dan sejahtera tetap memiliki relevansinya. Secara konseptual harus diakui tidak ada yang baru dalam pendasaran ini. Akan tetapi, dinamika hidup bersama yang terus bergerak, baik karena interaksi antar manusia maupun manusia dengan konteks historisnya, selalu menimbulkan argumen kontra terhadap etika antropologi sosial diatas. Selalu saja ada argumen baru yang seolah menjadi faktor pembenar bahwa etika antropologi sosial itu tidak relevan lagi. Salah satu produk baru dari argumen ini adalah adagium ilmu pemerintahan modern yang mengatakan bahwa good goverment is less governing. Adagium ini berangkat dari kecenderungan dunia modern yang lebih

97

XII


berorientasi kepada pasar bebas, hajat hidup orang banyak tidak lagi dibebankan ke pundak pemerintah, tetapi semakin terbagikan ke pundak sektor swasta. Bahkan noorena hertz dalam bukunya berjudul “the silent takeover, berhasil menunjukkan bukti matematis betapa secara de facto masyarakat internasional lebih bergantung kepada sektor korporasi dan pasar bebas ketimbang kepada pemerintah. Hertz bukanlah pembela pasar bebas itu sendiri, melainkan justru menggugat mengapa pemerintah melupakan kodrat antropologisnya sebagai penata cara hidup bersama.

Andaikan argumen hertz benar, yakni bahwa peran pemerintah kian berkurang, apakah itu berarti tanggung jawab pemerintah juga akan berkurang ? kiranya sama sekali tidak. Yang akan terjadi justru sebaliknya. Adagium good goverment is less governing yang terasa sekali dimotori oleh sektor swasta dan kecenderungan pasar bebas sama sekali tidak bisa dimaknai bahwa pemerintah bisa lebih pasif. Sebab pada saat yang sama, less goverment oleh siapapun akan dimaknai sebagai more servicing. Dalam bahasa yang sederhana, adagium itu berarti “jangan terlalu banyak memerintah, lebih banyaklah melayani.”

Mencermati aneka perkembangan terakhir dan catatan hertz, penulis hendak mengemukakan satu catatan yang kiranya penting. Betapapun pasar bebas secara de facto telah diterima oleh berbagai pihak termasuk kalangan pemerintahan, ada satu hal penting yang perlu diwaspadai, yakni potensi hukum kalah-menang dalam ekonomi pasar. Dalam ekonomi pasar terjadi ketidakseimbangan yang mencolok antara kekuatan sumber daya modal, sumber daya manusia, dan sumber daya alam. Dominasi alamiah sumber daya modal atas sumber daya manusia dan sumber daya alam harus disikapi dengan kearifan yang tinggi oleh kalangan pemerintah agar disatu pihak tidak terjadi pendewaan terhadap modal dan di lain pihak tidak terjadi eksploitasi tak terkendali oleh pemilik modal terhadap mereka yang tidak memiliki modal.

Perhatian lebih serius perlu diberikan pada sisi yang kedua, mengingat berbagai data menunjukkan betapa telah terjadi ketimpangan dahsyat dalam hal penguasaan modal. Ada hukum 10:90 yang mengatakan bahwa 10 % masyarakat dunia (kiranya berlaku juga di indonesia) menguasai 90% aset dunia. Itu berarti bahwa 90% masyarakat harus berbagi dari sisa 10% aset dunia.

Karena itu, pada hemat penulis, kalangan pemerintah perlu mewaspadai adegium yang disponsori para pelaku pasar bebas diatas karena kelengahan pemerintah berpeluang mengubah perbandingan diatas semakin tidak terkendali, semakin memprihatinkan. Disini, dengan lapang dada penulis berkeyakinan bahwa etika antropologis demi kesejahteraan bersama sama sekali bukan adagium yang tidak lagi berguna.

98


Daftar Pustaka

Ali, Faried, 1996, Hukum Tata Pemerintahan dan Proses Legislatif Indonesia, PT. Raja

Grafindo Persada, Jakarta.

Andayani, Dwi, 1996, Tipe Kenegaraan dalam Konfigurasi Politik Orde Baru, Jurnal

Era Hukum, No. 10 Tahun 3. 1996.

Asshiddiqie, Jimly, 1996, pergumulan Peran Pemerintah dan Parlemen dalam Sejarah,

UT Press, Jakarta.

Blondel, J., 1995, DPR RI dalam Perspektif Sejarah dan Tatanegara, Sinar Harapan,

Jakarta.

Budiardjo, Miriam, 1996, Demokrasi di Indonesia, PT. Gramedia Pustaka Utama,

Jakarta.

_______, 1998, Partisipasi dan Partai Politik, Yayasan Obor Indonesia, Jakarta.

Budiardjo, Miriam & Ibrahim Ambong, 1993, Fungsi Legislatif dalam Sistem Politik

Indonesia, Raja Grafindo Persada, Jakarta.

Budiman, Arief, 1997, Teori Negara, Gramedia Pustaka Utama, Jakarta.

Cipto, Bambang, 1995, DPR dalam Era Pemerintahan Modern Industrial, Raja

Grafindo Persada, Jakarta.

Djiwandono, Soedjati J & T.A. Legowo, 1996, Revitalisasi Sistem Politik Indonesia,

CSIS, Jakarta.

Duvurger, Maurice, 1968, Sosiologie Politique, Edisi Indonesia, Diterjemahkan Oleh

Daniel Dharkidae, 1981, Rajawali, Jakarta.

Dwi Andayani, Budi Setyowati, 1997, Posisi dan Fungsi DPRD dalam

Menyelenggarakan Pemerintahan Daerah, Tesis, UI Press, Jakarta.

Gaffar, Afan, 1999, Politik Indonesia, Transisi Menuju Demokrasi, Pustaka Pelajar,

Yogyakarta.

Hikam, Muhammad, AS, 1999, Politik Kewarganegaraan, Erlangga, Jakarta.

Huntingtong, Samueal P & Joan Nelson, 1994, Partisipasi Politik, Penerjemah, Sahat

Simamora, Rineka Cipta, Jakarta.

Kantaprawira, Rusadi, 1990, Pendekatan Sistem dalam Ilmu-ilmu Sosial, Sinar Baru,

Bandung.

_______, 1999, Sistem Politik Indonesia, Sinar Baru Algensindo, Bandung.

99


Kumorotomo, Wahyudi, 1996, Etika Administrasi Negara, Raja Grafindo Persada,

Jakarta.

Kusnardi, Moh. & Saragih, Bintan R, 1995, Ilmu Negara, PT. Gaya Media Pratama,

Jakarta.

LAN, & BPKP, 2000, Akuntabilitas dan Good Governance, LAN RI, Jakarta.

Luan, Kali, Bernard, 2000, Pertanggungjawaban Pemerintahan, Jurnal MIPI, Edisi No.

11 Tahun 2000, IIP, Jakarta.

Magenda, Burhan (Penyunting), 1992, Sikap Politik Tiga Kontestan, Sinar Harapan,

Jakarta.

Ndraha, Taliziduhu, Metodologi Pemerintahan Indonesia, Bina Aksara, Jakarta.

_______, 1997a, Budaya Organisasi, Rineka Cipta, Jakarta.

_______, 1997b, Metodologi Ilmu Pemerintahan, Rineka Cipta, Jakarta.

_______, 1999, Ilmu Pemerintahan, Jurnal Kibermal, No. 3, MIP, Jakarta.

_______, 2000, Ilmu Pemerintahan, Jilid I-V, BKU IP, IIP, Jakarta.

Pakpahan, Muchtar, 1994, DPR RI Semasa Orde Baru, Sinar Harapan, Jakarta.

Pamudji, S., 1994, Perbandingan Pemerintahan, Bina Aksara, Jakarta.

Prawirosentono, Suyadi, 1999, Kebijakan Kinerja Karyawan, BPFE, Yogyakarta.

Rasyid, Ryaas, M, 1995, Nasionalisme dan Demokrasi, Yarsif Watampone, Jakarta.

_______, 1997a, Kajian Awal Birokrasi Pemerintahan dan Politik Orde Baru, Yarsif

Watampone, Jakarta.

_______, 1997b, Makna Pemerintahan, Yarsif Watarpone, Jakarta.

_______, 1997c, Pembangunan Pemerintahan Indonesia Memasuki Abad 21, Yarsif

Watarpone, Jakarta.

Rosen, Bernard, 1998, Holding Government Bereaucrasies Accountable, 3rd Edition,

Prager, Publishers Westport, USA.

Sanit, Arbi, 1985, Perwakilan Politik di Indonesia, CV. Rajawali, Jakarta.

_______, 1997, Partai, Pemilu dan Demokrasi, Pustaka Pelajar, Yogyakarta.

Soehino, 1993, Ilmu Negara, Liberty, Yogyakarta.

_______, 1995, Mencari Sosok Demokrasi, Gramedia Pustaka Utama, Jakarta.

_______, 2000. Kuasa dan Moral, Legitimasi Kekuasaan, Gramedia Pustaka Utama,

Jakarta.

100


Spiro, Herbert, J., 1969, Responsibility in Government, Van Nostrand Reinhold

Company, New York.

Sony, Ismail, 1986, Pergeseran Kekuasaan Eksekutif, Aksara Baru, Jakarta.

Tambunan, Arifin Sari Sarungan, 1998, Fungsi DPR RI Menurut UUD 1945, Disertasi,

UT Press, Jakarta.

Thompson, Dennis F, Penerjemah Benyamin Mola, 2000, Political Ethnics and Public

Officer, Yayasan Obor Indonesia, Jakarta.

Nama Anggota : Muhammad Risky Ananda Octari Amelia Kirti R. A. Indri F

Kelas : 1.IB

101

Documents

rumahradhen.files.wordpress.com file · Web viewKATA PENGANTAR. Akhirnya, buku ini selesai dan bisa diterbitkan, untuk itu penulis memanjatkan puji dan syukur kekhadirat tuhan YME