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ISTITUTO DI SOCIOLOGIA
LUIGI STURZO
Atti delle
.Cattedre "Luigi Stu z· "2009 - 2010 - 2!011 PONMLKJIHGFEDCBA
A c u ra d i
D a n ie la C u c c u e A n g e la P a p a ru s s o
R o m a , lu g lio 2 0 1 3
INDICE
PRESENTAZIONE Pago9
XXVII CATTEDRA "LUIGI STURZO""NUOVE REGOLE PER LE RELAZIONI INTERNAZIONALI"
CALTAGIRONE 20-24 OTTOBRE 2009
Gianni Puglisi. . .. . .. . .. . . . . .. . .. . . . . .. . .. . .. . . . . .. . . . . .. . .. . . . . .. . .. . .. . .. . .. . . . . .. . .. . . 11OMAGGIO A STURZO 25
Alfred Di Lascia........... . . . . . . . . . .. . .. . . . . .. . .. . .. . .. . .. . . . . .. . .. . .. . . . . . . . . . . .. . .. . . 25I SESSIONENUOVE RELAZIONI TRA I POPOLI 31Fulvio Attinà 31
Matteo Pizzi gallo 41II SESSIONENUOVE ORGANIZZAZIONI INTERNAZIONALI..................... 45Rosario Sapienza 45Fausto Vecchio 49
III SESSIONEI MOVIMENTI DI POPOLAZIONE NELLE RELAZIONI INTERNA-ZIONALI 55Raimondo Cagiano de Azevedo 55
Cristina Giudici......................................... 61IV SESSIONEINCONTRI DI CIVILTÀ 73Luciano Tosi 73Alfredo Breccia 91V SESSIONE 97NUOVE REGOLE PER L'ECONOMIA 97Piero Barucci 97TAVOLA ROTONDA
L'EUROPA NELLE NUOVE RELAZIONI INTERNAZIONALI ... 99Giuseppe Di Fazio..................................................................... 99Pier Virgilio Dastoli 103
6 Indice
XXVIII CATTEDRA "LUIGI STURZO""LA FORMAZIONE DELLA COSCIENZA INTERNAZIONALE"
CALTAGIRONE, 19-23 OTTOBRE 2010
Francesco Parisi Pago 101
Gianni Puglisi 11\
I SESSIONEGLOBALIZZAZIONE E RELAZIONI INTERNAZIONALI 12J
Fulvio Attinà 12]
Rosario Sapienza . . . . . .. . .. . . . . .. . .. . . . . .. . . . . . . . .. . .. . . . . .. . .. . . . . .. . . . . . . . .. . .. . .. .. 12i
II SESSIONEINCONTRI DI CULTURE 13\
Luisella Battaglia 13\
III SESSIONEPOPOLI E UMANITÀ 131
Raimondo Cagiano de Azevedo 131
Cristina Giudici 14J
IV SESSIONESTURZO E IL FEDERALISMO 141
Eugenio Guccione 14)
Antonio La Spina 15\
V SESSIONELA GRANDE CRISI E LA COSCIENZA NAZIONALEEUROPEA, INTERNAZIONALE E MONDIALE 15j
Gian Cesare Romagnoli . . .. 15j
Luciano Tosi 16J
TAVOLA ROTONDAL'EUROPA NELLE RELAZIONI INTERNAZIONALI 181
Giuseppe Di Fazio 181
Pier Virgilio Dastoli 191
XXIX CATTEDRA "LUIGI STURZO""FEDERALISMO E MEDITERRANEO OGGI"
CALTAGIRONE, 19-22 OTTOBRE 2011
I SESSIONEDAL MEDIOEVO ALLA MODERNITÀ:IL LUNGO CAMMINO DEL FEDERALISMO 195
Nicola Antonetti . . . 195
Antonello Biagini 197
Andrea Carteny . . .. . . . . .. . .. . . . . .. . . . . .. . .. . .. . .. . .. . .. . . . . .. . .. . . . . .. . .. . . . . .. . .. . . . .. 201
Indice 7
II SESSIONE
IL FEDERALISMO FISCALE Pago 205
Emilio Giardina 205
Salvatore Sammartino 207
Francesco De Domenico 211
III SESSIONE
MOVIMENTO DI POPOLI E FRONTIERE MULTIDIMENSIONALI
215
Rosario Sapienza . . .. . . . . . . . . . . . . . .. . .. . . . . .. . .. . . . . .. . .. . . . . . . . .. . .. . .. . .. . . . . .. . . . .. 215
Cristina Giudici. . .. . . . . . . . .. . .. . . . . . . . . . . . . . .. . .. . .. . .. . . . . . . . .. . .. . .. . .. . .. . . . . .. . .. .. 217
Raimondo Cagiano de Azevedo 223
IV SESSIONE
ISTITUZIONI TRANSMEDITERRANEE 229
Maria Teresa Di Bella . . . . . .. . . . . .. . .. . .. . .. . .. . . . . .. . .. . .. . . . . .. . . . . .. . .. . .. . .. . .. .. 229
Rosario Sapienza 233
INCONTRO DELL'ASSOCIAZIONE
AMICI DELLA CATTEDRA STURZO 239
Diego Praino 239
Davide Ragone 245
Epifanio Stallone 249
TAVOLA ROTONDA
FEDERALISMO E MEDITERRANEO OGGI 251
Franco Gallo 251
Salvo Andò 263
Piero Barucci 271
Salvatore Carrubba 275
Pier Virgilio Dastoli 279
S.E. Mons. Domenico Mogavero 283
Fausto Vecchio':'mlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
Il professor Sapienza ha concluso la sua relazione parlando della
difficoltà di elaborare una teoria sulle organizzazioni internazionali. lo
raccolgo questo messaggio e, vista la mia formazione e la disciplina di
cui attualmente mi occupo, che è essenzialmente il diritto costituzionale
europeo, più che parlare delle organizzazioni internazionali in generale,
parlerò di quell'organizzazione particolare che è l'Unione Europea ed in
particolare di come essa viene considerata dalla giurisprudenza costitu-
zionale tedesca.
Con l'Unione Europea ed il processo di integrazione europea ci tro-
viamo di fronte ad un nuovo tipo di organizzazione internazionale che la
giurisprudenza costituzionale tedesca definisce come Staten Verbunden,
letteralmente "associazione di Stati". L 'obiettivo che mi pongo, dunque,
è quello di illustrare l'evoluzione di questo concetto fin dalle sue origini,
cioè quando compare per la prima volta nella sentenza a proposito della
legge di ratifica sul Trattato di Maastricht, fino ai giorni nostri (l'ulti-
ma pronuncia su questo specifico profilo riguarda la legge di ratifica sul
Trattato di Lisbona).
Sin da quando il processo di integrazione europea ha avuto inizio, la
questione di definire la natura giuridica di questo nuovo soggetto poli-
tico che si stava tentando di costituire ha creato parecchi problemi agli
operatori giuridici. Per avere un'idea della rilevanza della questione della
qualificazione della natura giuridica dell' ordinamento europeo, ci è suffi-
ciente pensare che uno dei principi fondamentali del diritto comunitario,
il principio dell' efficacia diretta, viene dedotto dalla corte di Giustizia
proprio sulla base di un'idea che si ha della natura giuridica dell'Unione.
Le categorie tradizionali sia del diritto costituzionale, che del diritto
internazionale non si sono rivelate adeguate o sufficienti per definire l'U-
nione Europea. Queste riescono solo a direi cosa l'Unione non sia; vice-
versa, nel momento in cui ci si pone la domanda di che cosa sia l'Europa
o l'Unione Europea, ognuna di queste categorie si rivela incompleta.
"Università di Catania.
50 Fausto Vecchio
Tutto quello che possiamo dire con buona approssimazione è che
dal punto di vista del diritto costituzionale l'Unione Europea non è uno
Stato, o perlomeno non è uno Stato nazionale, perché non esercita pote-
ri sovrani. Alla stessa maniera, e con altrettanta approssimazione, tutto
quello che si può affermare sulla base delle categorie concettuali che ci
consegna la tradizione giuridica del diritto internazionale è che l'Unione
Europea non è una federazione, in quanto perlomeno in parte regola i
rapporti tra il potere centrale e gli Stati membri, secondo un'impostazio-
ne tipicamente dualistica. Non è neanche una confederazione, in quanto
perlomeno in parte incide in maniera significativa sulla sovranità nazio-
nale dei suoi Paesi membri.
Preso atto di queste difficoltà, la scienza costituzionale, mutuando
parzialmente alcuni concetti elaborati dalle scienze economiche e dalle
scienze politologiche, ha recentemente, cioè negli ultim i 15-20 anni, ten-
tato di archiviare tanto l'approccio internazionalista, quanto l'approccio
costituzionalista, descrivendo il sistema comunitario attraverso il ricorso
ad una categoria nuova, quella della governance multilivello.
Definire i contorni di questo costrutto dogmatico non è semplice
per diversi motivi. Esso non è sempre univocamente declinato e sembra
caratterizzato da una indeterminatezza di fondo che, perlomeno appa-
rentemente, risulta difficile da superare.
Con buona approssimazione, possiamo dire che le teorie del costi-
tuzionalismo multilivello spiegano la natura del processo di integrazione
europea con l'idea che in Europa ci sia stato un desiderio di superare il
concetto di sovranità. In altre parole, l'Europa avrebbe scelto di abban-
donare gli schemi della tradizione politica moderna attraverso un pro-
cesso di integrazione dalle caratteristiche peculiari e che si discostasse dai
meccanismi dello state building. Questo desiderio politico si sarebbe tra-
dotto sul piano costituzionale con la creazione di un ordinamento com-
posito, caratterizzato da vari livelli e che, a differenza di quanto avvenuto
nell'esperienza degli Stati nazionali, rinnegasse l'idea di un decisore ul-
timo e regolasse i rapporti tra i diversi livelli costituzionali attraverso il
ricorso a logiche di tipo consociativo o contrattualistico e quindi senza
la necessità di ricorrere alla logica gerarchica, che è la logica che ispira il
principio di sovranità.
II Sessione - Nuove organizzazioni internazionali 51
Se nei prim i anni non si sono avuti riscontri di questa impostazione, a
partire dagli anni '80 e ancora di più negli anni '90 gli schemi teorici ela-
borati dal costituzionalismo multi-livello hanno iniziato ad essere utiliz-
zati dai giudici costituzionali. Questi ultim i hanno cercato delle formule
e degli approcci nuovi per cercare di risolvere quell' annosa questione che
era appunto la definizione della natura giuridica dell'Unione Europea.
In particolare, merita di essere ricordata l'idea di Staten Verbund,
associazione di Stati che viene elaborata nella celebre "sentenza Maa-
stricht" con cui i giudici tedeschi si sono pronunciati sulla costituziona-
lità della legge di ratifica del Trattato di Maastricht, e hanno finito ine-
vitabilmente con il condizionare gli sviluppi successivi del processo di
integrazione europea.
A fronte della rilevanza delle competenze attribuite, i ricorrenti chie-
devano al Tribunale Federale di dichiarare l'incostiruzionalità della legge
tedesca di ratifica per violazione del comminato disposto dall'articolo 79
e dall'articolo 38 della legge fondamentale.
Secondo il ragionamento dei ricorrenti, lo spostamento di competen-
ze decisionali dal sistema tedesco al sistema europeo si sarebbe tradotto in
uno svuotamento del diritto di voto che l'articolo 38 riconosceva ad ogni
cittadino. Questo era particolarmente problematico perché le istituzioni
europee non apparivano sorrette da un adeguato grado di legittimazione.
I ricorrenti lamentavano che aveva poco senso che le istituzioni tede-
sche fossero democratiche se poi l'esercizio delle competenze si svolgeva
a livello europeo in maniera non democratica. Essi si appellavano all' ar-
ticolo 79 della Costituzione tedesca che codificava la clausola di eternità,
un articolo che era stato pensato, viste le note vicende storiche che hanno
riguardato la Germania prima della II Guerra Mondiale, per impedire
delle ricadute. Con questo articolo si prevedeva che lo Stato di diritto e lo
Stato democratico non fosse sovvertibile in alcuna maniera. I ricorrenti
paventavano lo svuotamento del diritto di voto e quindi sostenevano che
la ratifica del Trattato di Maastricht, seppure avvenuta con legge costitu-
zionale, era incostiruzionale perché c'era una violazione dell'articolo 79.
La Corte di Karlsruhe interviene con una sentenza che rigetta il ri-
corso e individua l'interpretazione che ritiene conforme alla Costituzio-
ne tedesca.
52 Fausto Vecchio
Il principio democratico era una sorta di super-principio costituzio-
nale che nemmeno le leggi di modifica costituzionale e nemmeno le leggi
adottate per consentire la partecipazione tedesca all'UE avrebbero potuto
scalfire. La Corte Costituzionale da questo punto di vista riconosce la
legittim ità del ricorso, però sostiene che questo profilo sarebbe stato pro-
blematico se l'Unione, che si andava costituendo con il Trattato di Maa-
stricht, si fosse costituita come Stato federale. Viceversa, non essendo que-
sto nuovo soggetto uno Stato federale, ma una semplice Staten Verbund,
cioè un'associazione di Stati priva della competence's competence, della
competenza sulla competenza, quindi priva di attribuzioni originarie.
Essendo questa Staten Verbund caratterizzata dalla revocabilità,
dalla reversibilità unilaterale da parte della Germania, il fondamento
normativo della cessione di competenza andava cercato nell'articolo 23
della Costituzione tedesca e non nell'ordinamento comunitario e prose-
guiva sostenendo che proprio in virtù di questo fondamento norrnativo
del processo di integrazione europea sul territorio comunitario, i lim iti
all'esercizio delle competenze da parte delle istituzioni comunitarie an-
davano ricercati nello stesso articolo 23, che come tale era subordinato
all' articolo 79 della Costituzione tedesca.
Dalla qualificazione dell'Unione come Staten Verbund, i giudici de-
sumevano che, fermo restando l'efficacia diretta del diritto comunitario,
la Corte costituzionale si riconosceva la competenza di intervenire e di
verificare se il sistema istituzionale europeo, nella produzione del diritto
comunitario derivato, avesse rispettato i lim iti imposti dalla Costituzio-
ne tedesca attraverso il trasferimento dell'ex articolo 23.
Dunque, attraverso l'idea di Staten Verbund, i giudici riconoscono
in via di fatto l'efficacia diretta del diritto comunitario, che a rigore sa-
rebbe stata la conseguenza di una lettura monista del sistema europeo, e
dall'altro lato però riaffermavano in maniera forte il fondamento nazio-
nale dello stesso sistema europeo sulla base di una lettura che avrebbe
potuto essere definita dualistica. Essi arrivavano, quindi, a tratteggiare
una nuova figura di organizzazione con questo concetto di Staten Ver-
bund, che stava a cavallo fra l'organizzazione politica e l'organizzazione
di tipo internazionale.
II Sessione - Nuove organizzazioni internazionali 53
Questa lettura aveva delle conseguenze per quello che riguarda uno
dei principi cardine del diritto comunitario, che era il principio del pri-
mato del diritto europeo.
Infatti, il primato veniva riconosciuto solo a condizione che rispet-
tasse l'attribuzione delle competenze, perciò i giudici si riservavano di
poter controllare l'eventuale e riconoscevano il principio del primato a
condizione che un nucleo di norme, che erano quelle che venivano ri-
condotte all'articolo 79 della Costituzione tedesca, considerate assoluta-
mente incomprimibili - ad esempio in materia di diritti fondamentali o
in materia di organizzazione dello Stato federale tedesco - non toccasse
queste disposizioni.
Si tratta evidentemente di lim iti che, almeno dal punto di vista poten-
ziale, erano abbastanza pesanti.
Da questa discussione nasce un vivacissimo dibattito nella dottrina,
che si è stemperato per mancanza di interesse pratico, poiché all'afferma-
zione di principio della Corte costituzionale tedesca di potere valutare sul-
le condizioni di efficacia del diritto comunitario sul territorio tedesco per
un lungo periodo di tempo, non è seguita nessuna decisione in via di fatto.
Questo impianto teorico regge fino al 2004, quando con un'impor-
tante sentenza relativa a una decisione del Consiglio Europeo sul manda-
to di arresto europeo, i giudici della Corte costituzionale, pur non inter-
venendo sulla normativa comunitaria, dichiarano l'incostiruzionalità del-
la legge tedesca di recepimento di questa decisione quadro del Consiglio
Europeo. Ad esempio, la direttiva sul mandato d'arresto europeo, che
non era all'interno del pilastro comunitario, poteva essere considerata
come una sorta di eccezione alla regola e l'idea che la qualificazione dello
Staten Verbund come una originale figura di organizzazione internazio-
nale che, sebbene fondata sul diritto nazionale, non mette in discussione i
cardini del diritto comunitario, entra in crisi con quest'ultima importan-
te decisione in materia di integrazione europea, che il tribunale ha preso
sulla legge tedesca di ratifica del Trattato di Lisbona. In realtà esistevano
ben tre provvedimenti legislativi: l'atto di ratifica propriamente detto;
una modifica costituzionale all'art. 23, che prevedeva le condizioni della
partecipazione della Germania al processo di integrazione europea; e so-
prattutto il provvedimento che estendeva, in conformità delle previsioni
54 Fausto Vecchio
dello stesso Trattato di Lisbona, i poteri del Bundesrat e del Bundestag
nel quadro del processo decisionale europeo.
Chiamati a decidere sulla costituzionalità di questi provvedimenti,
i giudici hanno riproposto nuovamente una sentenza interpretativa di
rigetto con cui hanno dichiarato parzialmente incostituzionale l'atto di
estensione dei poteri del Parlamento tedesco.
I motivi del ricorso sono sostanzialmente ripresi da quelli che erano
stati presentati verso il Trattato di Maastricht e riguardano la violazione
del loro incomprimibile diritto alla partecipazione democratica, di con-
seguenza veniva chiesto l'annullamento della ratifica.
La Corte, a sua volta rispondendo, riprendeva ampi stralci del ragio-
namento giuridico che aveva elaborato con il caso Maastricht e anche qui
affermava che c'era effettivamente un significativo spostamento di com-
petenze dalle istituzioni tedesche, che erano caratterizzate da un altro
grado di democraticità, alle istituzioni comunitarie, caratterizzate da un
profilo modesto di legittimazione democratica. Però la Corte, secondo
quanto afferma il Trattato di Lisbona, è compatibile con la Costituzione
tedesca, perché il Trattato di Lisbona prevede che il Parlamento tedesco
possa esercitare direttamente delle competenze che sono sostanziali.
A questo punto si arriva a una conclusione che è apparentemente pa-
radossale: per difendere le prerogative del Parlamento tedesco, i giudi-
ci costituzionali annullano una decisione presa dal Parlamento tedesco.
Questa conclusione è paradossale solo apparentemente, poiché in realtà è
una difesa strumentale delle prerogative della stessa Corte costituzionale.
Siccome i giudici costituzionali, per consolidata giurisprudenza, si
sono sempre lim itati a non intervenire sulle normative europee, interven-
gono ogni qualvolta c'è una norma nazionale che recepisca una norma
europea. Richiedere che ogni avanzamento del processo di integrazione
necessiti di un atto del Parlamento europeo, significa sostanzialmente
dire che ogni atto legato al processo di integrazione europea deve essere
almeno potenzialmente passibile di poter essere sanzionato dalla Corte.
Attraverso l'idea di Staten Verbund, sostanzialmente l'idea dell'or-
ganizzazione multilivello del sistema, la Corte o riconosce a se stessa la
possibilità, di intervenire sui provvedimenti che vengono adottati relati-
vamente al processo di integrazione europea.
P re s id e n za d e lla
R e g io n e S ic ilia n a
P ro v in c ia
R e g io n a le
d i C a ta n ia
C ittà d i
C a lta g iro n e
F o n d a z io n e
L u ig i S tu rz o
C a lta g iro n e
C e n tro Ita lia n o
F o rm a z io n e E u ro p e a
R o m a
•
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