1

Breakfast for the Mind: Issues with Procurement & TenderingWednesday, May 25

2

Tendering: Issues and ProblemsPresenter: Lyle Brookes

Partner

3

What is a Tender?

• A competitive selection process

• Seeks an irrevocable bid for a specified scope of work

• Bid Security

• Process replaces negotiation with competition

4

Basic Principles of Tender Law

• Ron Engineering, SCC, 1981

• Contract A / Contract B– Tender Documents = Offer– Bids = Acceptance

• Bid Submissions are Contract A’s

• Award of Contract to do the work is Contract B

5

Basic Principles of Tender Law (cont’d)

• Each Compliant Bid submitted is a Contract A

• The main terms of Contract A are in the tender documents

• Contract A protects the integrity of the bidding process

• Once you bid, you are in a Contract and bound by its terms

6

Basic Principles of Tender Law (cont’d)

• Contract A only arises if bid submission is compliant with tender documents

• A qualified bid is not compliant and does not create a Contract A

• Contract A’s end when Contract B is awarded to the successful bidder or all bids rejected

• Applies to the Prime Contractor – Sub‐contractor relationship 

7

Owner Obligations

• Duty to follow express terms of Contact A

• Duty to treat all bidders fairly and equally

• Duty not to accept non compliant bid

• No negotiation (competition replaces negotiation)

• Duty to award Contract B

• No Bid Shopping

8

Duty of Fairness

• Consider only compliant Bids

• Implied term of Contract A that owner treats all bids fairly/equally and consistently 

• Must apply assumptions equally – no unfair advantages

• Must disclose all operative terms and evaluation criteria – no hidden preferences

• Treating all bidders fairly preserves integrity of bidding process

9

Compliant Bids –MJB Enterprises

• Defence Contract to build a pumphouse and water distribution system

• Sorochan lowest Bid, MJB next lowest• Sorochan qualified bid by using 2 price structure for bid, native material to back fill or $60 per linear meter if non native material to back fill

• Tender said use only one price for linear water distribution back fill

• SCC said Sorochan not compliant bid, and you can only accept compliant bid

10

More Fairness –Martel Building Ltd.

• National Capital Region Dept Public Works ‐ tender to lease space

• Martel bid, and bid was lowest

• Department did analysis for fit ups on Martel bid – increased costs by $1M 

• After analysis Martel bid not lowest

• SCC said implied term of Contract A to treat all bidders fairly and equally – otherwise bidder incur costs on futile bid – won’t participate

• A privilege clause reserving right not to accept lowest offer doesn’t relieve owner obligation to treat bidders fairly and equally

11

Privilege Clause

• Owner may not award to lowest bid or any bid

• Privilege clauses are enforceable

• Only one clause in Contract A, cannot be used to override whole of other provisions or relieve owner from duty to act fairly

• Courts consider a nuanced approach to best bid, 

• Cannot be used to accept non‐compliant bid or to evaluate bids on undisclosed criteria

• Can be invoked if owner has a valid objective reason for rejecting lowest bid.  

12

Discretion Clause

• Permits owner to waive minor irregularities and defects in an otherwise compliant bid

• Only applies to non‐material defects or irregularities– Cannot accept materially non‐compliant bid

– Reason: No Contract A arises

• Sole discretion does not preclude court review

13

Discretion Clauses: Double N Earthmovers

• City Contract – Tender documents said all equipment to be 1980 or newer; required bidders to disclose serial numbers and city license registration numbers 

• Contract B awarded to Sureway, and told to use 1980 or newer equipment Sureway subsequently used a 1979 unit but City didn’t pursue

• Double N sued – SCC split 5‐4 and agreed Sureway was a compliant bid

– Reason: missing information and older equipment did not materially affect the price or ability to do the job

14

Evaluation

• Owner is entitled to investigate reliability of information provided by bidders

• No duty to allow bidder to reply to negative information collected  James A. Brown v. Caisse, Ont. SC 2009

• No duty to disclose weightings of criteria

• Post tender closing is not an opportunity to bid shop or negotiate

15

Extent of Duties – to Sub‐contractor

• No duty of owner to subcontractor or to JV team members –Design Services, SCC 2008

16

Mistake

• Rights of parties crystallize on submission of bid

• Risk of mistake in the calculation of the bid price is bidder’s –cannot withdraw bid after the tender closes

• Mistake on the face of a  a bid can crate uncertainty as to price, so no Contract A (i.e. difference in price in numbers andwords)

• Owner cannot accept obvious mistake regarding price that is apparent on face of tender

17

RFP’s & Tendering: understanding and managing the distinctionsPresenter: Tom Sides

Partner

18

Procurement Models

• Request for Information (or Request for Expression of Interest) (“RFI”)

• Request for Qualification (“RFQ”)

• Request for Proposals (“RFP”)– Requests for Standing Offers– Requests for Quotations

• “Hybrid” procurement model:  elements of competition and negotiation

• Tender

19

RFI

• Provides information on procurement opportunity

• Ascertains market interest

• Does not contain all information proponent needs to provide full response

• Responses to RFI are not used by owner to evaluate proponents or subsequent procurement process (if any)

• Information provided by owner does not constitute implied or express commitment

• Often used as a precursor to the issuance of an RFP/RFQ

20

RFQ

• Outlines scope of project including proposed business arrangements

• Addresses proposed proponent qualifications, due diligence requirements and evaluation criteria

• Owner determines whether there is a market to produce sufficient number of qualified proponents to produce a competitive tender process or use an RFP

• Does not normally include draft pro forma contract

21

RFP

• Key document in (non‐tender) procurement process

• Outlines: scope, evaluation criteria, main business/technical and legal issues, often includes draft contract and provides rules of selection process

• Owner usually reserves right (privilege clause): not to award contract to lowest‐priced proponent, or at all; to conduct negotiations with lowest‐priced proponents; to conduct negotiations with one or more other proponents if negotiations with first choice unsuccessful; engage in clarification process; cancel and reissue RFP; and, to extend deadlines and amend procurement process

• If structured properly, it serves to tender an “opportunity to negotiate”

22

Hallmarks of a Tender . . . intention to create contractual relations

• Contract A/Contract B

• Contract B is attached to procurement documents

• Typically, no negotiation of Contract B permitted

• Irrevocability of bid

23

Hallmarks of a Tender (cont’d)

• Formality of procurement process

• Requirement for security deposit

• Existence of established timelines

• Tender documents describe substantially all of the rights of parties

24

Effect of a Tender

• Duty to follow express terms of Contract A

• Duty to treat all bidders fairly and equally– Apply evaluation criteria evenly

• Duty to award Contract B – But only materially compliant tender

25

Effects of Tender (cont’d)

• Rights of parties crystallize upon submission of materially compliant bid– Latent error in Tender does not excuse Bidder from performance

• No (or minimal) negotiation: competition replaces negotiation

• Owner and bidder can be liable for damages for breach of Contract A

26

RFP . . .  differentiated from Tender

• Offer to negotiate generally not considered to give rise to contractual relations

• RFP’s typically have a less defined scope of work and contemplate negotiation

• Subsequent discussions and negotiations required regarding fundamental details

• Tenders disguised as RFP’s will not escape Contract A analysis

• Labels are not determinative

27

RFP . . .  differentiated from Tender (cont’d)• Assume duty:

– of procedural fairness; 

– to follow rules in RFP; 

– not to negotiate with non‐compliant proponent

• Recommendation: draft as RFP but treat as if a Tender

28

RFP – determined to be Tender

• Tercon Contractors, SCC, 2009

• RFP was issued; claim that Contract A was breached by Province of B.C.

• Province breached its own RFP – owner breached Contract A by awarding “alliance” to non‐eligible proponent

• “Contract A” arose because of intention to contract based on: irrevocability, formal process, bid security, commitment to build, specific scope of work, agreement attached, etc.

29

Non‐compliant bids . . . is procurement dead?• Opportunity to negotiate with any or all bidders if there are nocompliant bids– Can’t be colourable attempt to avoid “rules” under Contract A

– Non‐compliant bid is essentially a counter‐offer which can be accepted

– Cancel tender or simply approach one or all of unsuccessful bidders to negotiate new terms?

30

Why issue a Tender vs. RFP?

• If complete information available (esp. scope), Tender can be lower cost method of procurement

• Lack of formality and rules . . . easier to run an RFP process?

• Negotiation result in more favourable agreement for Owner?– Once preferred proponent selected . . . negotiation risk is high

– Consider dual‐track negotiation• RFP process more time consuming?

• Tender may be required, especially if public body

31

Drafting Effective RFP

32

Effective RFP – can application of Tendering Law be minimized/avoided?• Labels are not determinative (but don’t use “bidders”, “tender”, etc.)!

• Intention critical:  non‐binding invitation to enter into negotiations? (substance vs. form)

• Preserve right to negotiate

• Can include form of contract, but state that Owner will evaluate Proposals based on exceptions made to it

• Use disclaimer language – owner reserves right to cancel RFP process at any time

33

Effective RFP (cont’d)

• Proponents acknowledge undertaking expenditures entirely at own risk

• State that RFP is not a Tender call (and avoid hallmarks of Tender)

• Describe process to be followed . . . and follow it!

• Likely that duty of fairness applied– Consider business ramifications even if not challenged

34

Public ProcurementPresenter: Craig McDougall

Partner

35

Public Procurement – Trade Agreements

• Agreement on Internal Trade (AIT)

• Trade, Investment and Labour Mobility Agreement (TILMA)

• New West Partnership Trade Agreement (successor to TILMA)

36

AIT Principles

• Reduce and eliminate barriers to free movement of services, goods, investments and people within Canada. Establishes framework that will ensure equal access to procurement for all Canadian suppliers.

• No discrimination.  “Treatment no less favourable than the best treatment it accords to its own suppliers”. Examples:– Conditions based on location– Biasing of technical specifications– Price discounts to favour particular suppliers– Economic benefits evaluation criteria

37

AIT ‐ Scope

• Scope: Governments, MASH, Crown Corporations

• Thresholds:  – Gov’t Entities: Goods‐$25k; Services/Construction‐ $100k– Designated MASH: Goods/Services ‐ $100k; Construction ‐ $250k– Designated Crown Corps: Goods/Services ‐ $500k; Construction ‐ $5 

Million

• Exceptions include: Emergencies; confidentiality; security or order or protection of life or health; technical compatibility /recognizing exclusivity

38

AIT – Procurement Procedures

• Call for tenders only through electronic tendering system (www.purchasingconnection.ca (Alberta), MARCAN), predetermined daily newspapers, or source lists. AIT sets out the minimum requirements to be included in the notice. 

• Tender documents must clearly identify:– The requirements of the procurement– Criteria used in evaluation of bids– Methods of weighting and evaluating the criteria

39

AIT – Complaints/Enforcement

• AIT has a complaints procedure that encourages informal dispute resolution, provides for the potential for a Province tomake representations on a supplier’s behalf, or potentially allow a supplier to advance its own dispute

• According to the AIT Secretariat, there have been 51 disputes under AIT. According to the Alberta government’s website there have been 34 complaints by Albertans, and 10 against the Alberta Gov’t

• Potential monetary penalties range from a maximum of $250k to $5million depending on the jurisdiction involved

40

TILMA/NWPTA

• TILMA is an agreement between BC and Alberta that supplements but does not replace AIT. 

• In the event of inconsistency between AIT and TILMA, the provision more conducive to liberalized trade, investment and labour mobility prevails. 

• TILMA has been superseded by the NWPTA, which brings Saskatchewan into the fold.

41

NWPTA ‐ Scope

• Thresholds (lower than under AIT):  – Gov’t Entities: Goods‐$10k; Services ‐ $75k; Construction‐$100k

– MASH: Goods/Services ‐ $75k; Construction ‐ $200k– Crown Corps: Goods ‐ $25k; Services ‐ $100k; Construction ‐ $100k

42

NWPTA ‐ Scope

• Scope: gov’t entities including departments, ministries, agencies, boards, crown corporations and MASH. Exceptions for Saskatchewan until July 1, 2012.  Procurement provisions do not apply to non‐governmental bodies that exercise authority delegated by law. 

• Exceptions to obligations under the procurement provisions are similar to AIT

43

NWPTA Disputes and Remedies

• Parties are to consider option to improve the dispute resolution process for procurement

• Maximum monetary award is $5 million, but the monetary award provisions do not apply to procurement until the dispute resolution process is determined by the parties

• Must choose between the AIT process and the NWPTA process

44

Resources

• Alberta International and Intergovernmental Relations website has a section for domestic trade agreements: (http://www.international.alberta.ca/947.cfm)

• AIT Secretariat website: (http://www.ait‐aci.ca/index_en.htm)

Questions?

Thank you for Joining Us

Craig McDougall 780.423.7398 e: craig.mcdougall@fmc‐law.com

Tom Sides 780.423.7138 e: tom.sides@fmc‐law.com

Lyle Brookes 780.423.7164 e: lyle.brookes@fmc‐law.com

The preceding presentation contains examples of the kinds of issues companies dealing with procurement and tendering could face. If you are faced with one of these issues, please retain professional assistance as each situation is unique.