Základný rámec fungovania rady

Ivan Šramko

Úvod

• Nový rámec pre rozpočtovú politiku na Slovensku – ústavný zákon o rozpočtovej zodpovednosti (493/2011)

• Rada – nezávislý orgán monitorovania a hodnotenia vývoja hospodárenia Slovenskej republiky

• Rada ako súčasť širšej koncepcie

2

• Reforma PSR (6Pack): lepšie sankčné mechanizmy, výdavkový benchmark, makroekonomické nerovnováhy, kritérium na pokles dlhu, atď.

• “Fiškálny kompakt” – štrukturálne saldo pod 1% z HDP, pri odklone by sa mali aktivovať sankčné mechanizmy. Dôležitá úloha nezávislých fiškálnych inštitúcií pri aktivácii korekčných mechanizmov a únikových klauzúl (mal by platiť princíp “akceptovať alebo verejne vysvetliť”).

• Ďalšie 2 legislatívne úpravy v príprave (2Pack) – jedna ohľadom krajín vo vážnej rozpočtovej situácii, druhá aj o úlohe EK v rozpočtovom procese 3

Nová európska legislatíva

Nezávislé fiškálne rady fungujú v 15 krajinách OECD, pre ktoré sa pripravilo 23 odporúčaní v 7 oblastiach:

1.Domáce “vlastníctvo” – RRZ vznikla na základe širokého politického konsenzu a bez externých tlakov

2.Nezávislosť – Voľba členov RRZ prebehla konsenzom a v odbornej a nie politickej rovine; analytici sú vyberaní prostredníctvom otvorených konkurzov

3.Definícia mandátu – RRZ funguje na základe jasne definovaného mandátu; hlavné publikácie sú uvedené v ústavnom zákone aj s termínmi

4.Zdroje – RRZ je primárne financovaná z rozpočtu NBS

4

RRZ a odporúčania OECD (1)

5. Vzťah so zákonodarcami – hlavný výstup je predkladaný na rokovanie národnej rady

6. Prístup k informáciám – ústavný zákon garantuje súčinnosť subjektov verejnej správy pri získávaní dát

7. Komunikácia, transparentnosť a vyhodnotenie – RRZ zverejňuje všetky svoje výstupy, predpoklady aj metodológiu na svojej webstránke; prácu RRZ bude externe vyhodnocovať medzinárodný panel expertov

5

RRZ a odporúčania OECD (2)

Koncepcia zákona

Čisté bohatstvoČisté bohatstvo

Horný limit

pre dlh

Horný limit

pre dlh

Výdav-kové limity

Výdav-kové limity

Pravidlá pre samo-správy

Pravidlá pre samo-správy

Pravidlá

transpa-

rentnosti

Pravidlá

transpa-

rentnosti

RadaRada

6

• Väčšinou nás zaujímajú tokové veličiny a málo stavové. Nepoznáme „bilanciu“ štátu

7

Čisté bohatstvo

• Krajiny potrebujú tvrdý limit, ktorý obmedzí nadmernú tvorbu dlhu ešte predtým ako je už neskoro. Prevencia je veľmi dôležitá.

• Ústavný zákon ustanovuje limit 50% z HDP pre hrubý dlh (v prechodným obdobím klesá z úrovne 60% z HDP)

• Sankčné pásma sa aktivujú už 10 % z HDP pod ústavným limitom. Sankcie sú odstupňované a kumulujú sa.

• Jednoznačne definované únikové klauzuly8

Záchranná brzda (1)

40% (v prechodnom období o 10% z HDP viac)- Otvorený list ministra financií parlamentu + stratégia znižovania dlhu43%- Zmrazenie/zníženie platov ústavných činiteľov- Vláda predloží návrh opatrení na zníženie dlhu do parlamentu45%- Viazanie 3% výdavkov v aktuálnom rozpočte (s výnimkami)- Nemožnosť čerpať rezervy vlády a predsedu vlády - Nemožnosť zvýšiť nominálne výdavky v rozpočte na ďalší rok (platí to na celú verejnú správu vrátane samospráv)47%- Nutnosť predložiť vyrovnaný rozpočet (aj samosprávy)50% - Hlasovanie o dôvere vláde v parlamente

9

Záchranná brzda (2)

• Budú špecifikované v zákone o rozpočtových pravidlách

• Na rozdiel od horného limitu na dlh, výdavkové limity by mali byť hlavným viacročným rámcom pre rozpočtovanie na Slovensku

• Rada bude monitorovať ich plnenie10

Výdavkové limity

• Zlaté pravidlo pre samosprávy: dlh len na investičné projekty;

• Dlh by nemal presiahnuť 60% skutočných bežných príjmov predchádzajúceho roka

• Ak dlh presiahne hranicu 60% platí sa pokuta 5% z rozdielu nad horným limitom

• No bail-out; štát nezachraňuje rozpočet samospráv

• Nové kompetencie len so zodpovedajúcimi finančnými prostriedkami

11

Pravidlá pre samosprávy

• Zákonné požiadavky na informácie; špecifikácia povinného časového rámca (t-2 až t+3 je minimum)

• Čisté bohatstvo, konsolidovaná bilancia, daňové výdavky, hospodárenie štátnych podnikov, jednorázová vplyvy, implicitný a podmienený dlh budú súčasťou základných dokumentov

• Stratégia štátneho dlhu a jej plnenie budú tiež obsiahnuté v rozpočte a štátnom záverečnom účte

• Zákonná úprava 2 výborov (makroekonomické a daňové prognózy)

12

Pravidlá transparentnosti

• Zrkadlo pre vládu, studňa informácií pre verejnosť a pomocník parlamentu

• Traja členovia + sekretariát s výkonným riaditeľom (cca. 15 analytikov)

• Menovanie predsedu rady parlamentom (2/3 väčšina); ďalších dvoch navrhuje prezident a guvernér (tam stačí nadpolovičná väčšina); ostatní výberovým konaním

• Sedemročné obdobie, neobnoviteľné• Financovanie z NBS (rakúsky model) s možnosťou

preplatenia Ministerstvom financií SR

13

Rada pre rozpočtovú zodpovednosť (1)

• Rada odborne garantuje výstupy; operatívu má na starosti výkonný riaditeľ kancelárie

• Striktne v pozitívnej rovine a nie v normatívnej (rada nehodnotí opatrenia)

• Štyri hlavné úlohy rady- Správa o dlhodobej udržateľnosti

- Hodnotenie dodržiavania pravidiel rozpočtovej zodpovednosti a transparentnosti

- Stanoviská k legislatívnym návrhom - Monitoring a hodnotenie vývoja rozpočtu

14

Rada pre rozpočtovú zodpovednosť (2)

Správa o dlhodobej udržateľnosti:- prvýkrát v decembri 2012- komplexný pohľad na dlhodobú udržateľnosť

verejných financií- definícia základného scenára- vypočítanie ukazovateľa dlhodobej

udržateľnosti- v budúcnosti: vplyv na ekonomický rast,

medzigeneračné dopady, detailnejší pohľad na čisté bohatstvo

15

Rada pre rozpočtovú zodpovednosť (3)

Správa o hodnotení plnenia pravidiel rozpočtovej zodpovednosti a pravidiel rozpočtovej transparentnosti:

- prvýkrát v júni 2013 (štandardne do konca augusta)

- vyhodnotenie plnenia pravidiel – horný limit na dlh, výdavkové limity, pravidlá pre samosprávy

- vyhodnotenie pravidiel transparentnosti – zverejňovanie a dostupnosť údajov

- analýza stavu plnenia medzinárodných záväzkov v oblasti fiškálneho rámca

16

Rada pre rozpočtovú zodpovednosť (4)

Stanoviská k legislatívnym návrhom:- prvýkrát v novembri 2012 (zákon o sociálnom

poistení)- z vlastnej iniciatívy alebo na podnet poslaneckého

klubu- skúma sa najmä rozpočtový vplyv a vplyv na

dlhodobú udržateľnosť verejných financií- v budúcnosti: dynamické mikrosimulácie

(skúmanie vplyvu opatrení na makroekonomické a rozpočtové veličiny aj cez štruktúru príjmov a výdavkov domácností)

17

Rada pre rozpočtovú zodpovednosť (5)

Monitoring a hodnotenie:- prvýkrát v novembri 2012 (rozpočet

verejných financií)- posúdenie reálnosti dosahovania

rozpočtových cieľov- priebežné vyhodnotenia plnenia rozpočtu

verejných financií (2 až 3-krát do roka)- citlivostné analýzy a alternatívne scenáre

18

Rada pre rozpočtovú zodpovednosť (6)

Kľúčové body NRVS 2014-2016

19

• Návrh rozpočtu je postavený najmä na jednorazových a dočasných opatreniach

• Štrukturálny deficit sa zvyšuje; bremeno konsolidácie sa presúva na ďalšie roky

• Dlh sa približuje k dôležitým hraniciam ústavného zákona; dlhodobá udržateľnosť sa zhoršuje

• Rizík však vidí RRZ menej ako v roku 2013• Hlavný cieľ NRVS -2.8 HDP pre rok 2014 je

dosiahnuteľný ak sa naplnia príjmy z jednorázových opatrení

Ciele sú menej ambiciózne

20

Program stability na jar počítal s konsolidáciou v roku 2014 na úrovni 0,8%, teraz rozpočet hovorí o zápornom úsilí 0,2 % HDP. Hrubý dlh je v budúcom roku vyšší o 0,5 % HDP a dosiahne podľa návrhu rozpočtu 56,8 % HDP.

2013 2014 2015 20161. Rozpočet VS na roky 2013 až 2015 -2.9 -2.4 -1.92. Návrh východísk rozpočtu VS na roky 2014 až 2016 -2.9 -2.6 -2.0 -1.33. Návrh rozpočtu VS na roky 2014 až 2016 -3.0 -2.8 -2.6 -1.54. Zmeny oproti RVS 2013-2015 (3-1) 0.0 -0.4 -0.65. Zmena oproti VRVS 2014-2016 (3-2) 0.0 -0.2 -0.6 -0.2

Tab 4: Ciele v oblasti salda verejnej správy (% HDP)

Zdroj: MF SR, RRZ

Rok 2013

21

• Veľké zmeny tak na strane príjmov ako aj výdavkov• Dosiahnutie cieľa je možné najmä vďaka jednorazovým

položkám a v dôsledku veľmi nízkeho čerpania eurofondov

• Eurofondy sú nevyužitým potenciálom pre podporu ekonomiky v roku 2013 a zároveň rizikom pre ďalšie obdobia (ak plánujeme vyčerpať všetky dostupné zdroje)

Pozitívne vplyvy Negatívne vplyvy

Nižšie výdavky na spolufinancovanie EÚ fondov +0,55 Menej daňových a odvodových príjmov -0,71

Odpredaj núdzových zásob ropy +0,51 Menej príjmov z dividend -0,52

Rezerva z otvorenia 2. piliera +0,31 Príjmy Telekomunikačného úradu -0,18

Presun prostriedkov ŠR do roku 2014 +0,16 Dlh zdravotníckych zariadení -0,14

Verejné zdravotné poistenie +0,11 Vyššie výdavky samospráv -0,12

Rok 2014

• Štrukturálne zmeny sa dajú očakávať najmä v troch oblastiach: dane (DPPO), ESO a zdravotníctvo. Ich celkový vplyv bude však relatívne malý v porovnaní s jednorazovými a dočasnými opatreniami.

• Štrukturálny deficit zostáva v návrhu rozpočtu aj v roku 2014 výrazne nad 3% z HDP, dokonca sa zvyšuje.

• Vláda plánuje využiť investičnú výnimku.• Ukončenie EDP zatiaľ neisté, budú potrebné ďalšie

opatrenia (alebo lepší výber daní).• Dosiahnutie strednodobého cieľa v roku 2017 je veľmi

ambiciózne. 22

Štrukturálne saldo

23

Tab 19: Zmena štrukturálneho salda v rokoch 2012-2015 (ESA95, % HDP) 2012 2013OS 2014RVS 2015RVS RRZ (metodika EK)

Štrukturálne saldo -4,9 -3,6 -4,1 -2,8 Medziročná zmena štrukturálneho salda 1,3 -0,5 1,3 RRZ (národná metodika) Medziročná zmena štrukturálneho salda 1,0 -0,7 1,4 EK Štrukturálne saldo -4,0 -2,3 -3,1 -2,9

Medziročná zmena štrukturálneho salda 1,7 -0,8 0,2 MF SR (metodika EK) Štrukturálne saldo -4,2 -2,9 -3,1 Medziročná zmena štrukturálneho salda 0,1 1,3 -0,2

Zdroj: RRZ, MF SR, EK

Hrubý dlh

24

Riziká pre rok 2014

• Celkovo vnímame menej rizík ako v rozpočte na tento rok

• Makroprognóza vybilancovaná• Daňové prognózy s miernym negatívnym rizikom,

ktoré však môže byť kompenzované lepším vývojom plnenia v posledných mesiacoch

• Samosprávy a zdravotníctvo zostávajú najproblémovejšími oblasťami

• Riziká z pohľadu čistého bohatstva sú najmä v predajoch aktív a nízkej úrovne kapitálových výdavkov

25

Riziká pre rok 2014

26

Tab 20: Prehľad rizík a rezerv návrhu rozpočtu na rok 2014 (mil. eur) Riziká pre naplnenie rozpočtových cieľov Krytie rizika

1. Dodatočné opatrenia v daniach a odvodoch, ktoré neboli prediskutované vo Výbore pre daňové prognózy

30-60 Bez

kvantifikácie Lepší výber daní

v roku 2013

2. Podhodnotenie bežných výdavkov samospráv 120-180

65

200-300

rezerva na dosiahnutie

fiškálneho cieľa

potenciálna úspora na spolufinancovaní

v roku 2014

3. Podhodnotenie nákladov na zdravotníctvo (nerozpočtovaný nárast záväzkov)

100

4. Vklady do základného imania (Eximbanka, SZRB) max. 100

5. Výpadok príjmov z predaja emisných kvót 6. Nižší vplyv z ESO (Nižšie príjmy z predaja majetku a menšie úspory výdavkov)

50-100

7. Negatívny vplyv z dôvodu presunu výdavkov z roka 2013

8. Presun nevyčerpaných EÚ prostriedkov a príslušného spolufinancovania do ďalších rokov*

400

9. Zmena metodiky ESA2010 bez

kvantifikácie

Riziká z pohľadu čistého bohatstva bez vplyvu na saldo rozpočtu Krytie rizika 1. Zníženie hodnoty majetku štátu z dôvodu predaja majetku štátu (ESO)

54

2. Zníženie hodnoty majetku štátu z dôvodu obmedzenia kapitálových výdavkov

bez kvantifikácie

3.Predaj aktív štátnych podnikov (CARGO) a použitie týchto príjmov na bežné výdavky

98

4. Použitie aktív z odvodu finančných inštitúcií na bežné výdavky a vznik podmienených výdavkov

160

* Ide o riziko pre celý horizont rozpočtu 2014-2016 a nemusí sa prejaviť hneď v roku 2014. Zdroj: RRZ

Fiškálne pravidlá a transparentnosť

• Z európskych pravidiel je otázne najmä dodržiavanie konsolidačného úsilia v preventívnej vetve

• Zatiaľ nie je možné vyhodnotiť vývoj výdavkov po prekročení 55-percentnej hranice dlhu (opatrenia nie sú špecifikované)

• Veľa ad hoc zmien nad rámec daňovej prognózy odsúhlasenej výborom – navrhujeme ďalšie zasadnutie

• Celková transparentnosť sa zlepšila vďaka detailnému Národnému rozpočtovému plánu

27

• Zhoršenie štrukturálneho salda oproti rozpočtu na tento rok

• Mierne vyššia štartovacia pozícia hrubého dlhu

• Zvýšenie vianočných dôchodkov• Naopak, významná parametrická reforma

výsluhového zabezpečenia vojakov a policajtov s pozitívnym vplyvom

• Celkovo je možné skonštatovať zhoršenie pozície voči budúcim generáciám

28

Dlhodobá udržateľnosť

Zhrnutie (1)

• Ciele rozpočtu sú menej ambiciózne vo väzbe na plánované využitie „investičnej klauzuly“

• Riziká identifikované RRZ sa v roku 2013 zväčša naplnili; dosiahnutie cieľa je možné najmä v dôsledku jednorazových opatrení a výrazne nízkeho čerpania EÚ fondov

• Aj v návrhu pre rok 2014 dominujú jednorazové a dočasné opatrenia, štrukturálne saldo sa zhoršuje

• Dlh sa blíži k ekonomicky nákladným hraniciam ústavného zákona, hotovostné operácie a rezervy však ponúkajú dodatočný manévrovací priestor

• Ukončenie EDP len v prípade zlepšenia príjmov alebo vierohodného konsolidačného programu na jar 2014

29

Zhrnutie (2)

• Úskalia investičnej klauzuly: i) ukončenie EDP je podmienkou, ii) dodatočná konsolidácia v ďalších rokoch, iii) benchmark štrukturálnej konsolidácie nie je splnený ani po uplatnení klauzuly

• K dosiahnutiu MTO v roku 2017 bude potrebné v roku 2015-2017 konsolidovať ročným tempom v blízkosti 1% z HDP

• Riziká v návrhu sú menšie ako minulý rok: makroekonomické prognózy viac vybilancované, samosprávy a zdravotníctvo však zostávajú medzi hlavnými rizikami

• Transparentnosť sa zlepšila najmä vďaka NRP• Dlhodobá udržateľnosť sa zhoršuje

30

31

Ďakujeme za pozornosť!