Прирачник за учество на јавноста во процесот на донесување закони

ПРИРАЧНИК ЗА УЧЕСТВО НА ЈАВНОСТА

ВО ПРОЦЕСОТ НА ДОНЕСУВАЊЕ ЗАКОНИ

Скопје, ноември 2010 година

manual mk rev2:Layout 1 22.12.2010 10:57 Page 1

ПРИРАЧНИК ЗА УЧЕСТВО НА ЈАВНОСТА ВО ПРОЦЕСОТ НА ДОНЕСУВАЊЕ ЗАКОНИ

Автори: Емина Нурединоска Катерина Хаџи-Мицева Еванс

Лектура: Елена Георгиевска

Печати: Полиестердеј, Скопје, 2010

Тираж: 200 примероци

CIP – Каталогизација во публикацијаНационална и универзитетска библиотека „Св. Климент Охридски“, Скопје

340.13:342.51 (035)

НУРЕДИНОСКА, ЕминаПрирачник за учество на јавноста во процесот на донесување закони/ [Емина Нурединоска, Катерина Хаџи-Мицева Еванс]. - Скопје : ОБСЕ, 2010. – 55 стр. ; табели ; 20 см

Библиографија: стр. 52-54

ISBN 978-608-4630-02-91. Хаџи-Мицева Еванс, Катерина [автор] а) Закони – Донесување – Граѓанска партиципација - ПрирачнициCOBISS.MK-ID 86122506

Поддржано од:

Содржината на ова издание не секогаш ги одразува погледите или ставовите наНабљудувачката Мисија на ОБСЕ во Скопје.

2 прирачник за учество на јавноста во процесот на донесување закони


cодржина

I. ВОВЕД ......................................................................7

II.КОНЦЕПТИ КОИ СЕ ОДНЕСУВААТ НА УЧЕСТВОТО ВО ОДЛУЧУВАЊЕТО ......................13

III. ПРАВНА РАМКА ЗА УЧЕСТВО ВО ДОНЕСУВАЊЕ ЗАКОНИ ....................................191. Регулатива на ниво на Европската унија

и Советот на Европа ..................................................................192. Сумарен преглед на правната рамка за учество на јавноста

во процесот на донесување одлуки во Македонија ..............243. Предизвици во вклучувањето на засегнатите страни ..........26

IV. ФАЗИ И ПРАШАЊА ВО ПРОЦЕСОТ НА ПОДГОТОВКА НА ЗАКОНИТЕ ............................311. Кои се основните можности за вклучување на јавноста

во процесите на подготовка на законите? ..............................312. Кои се фазите на подготовка на политиките и законите? ..323. Кои се придобивките од процената на влијанието на

регулативата при подготовка на законите? ..........................34

V. УЧЕСТВО НА НИВО НА СОБРАНИЕТО......................511. Кој може да предложи закон? ..................................................512. До кого се поднесуваат предлозите? ......................................513. Како тече (редовната) законодавната постапка? ..................514. Кога и како се применува итна и скратена постапка?..........555. Кои се можностите за вклучување на граѓаните и

граѓанските организации во процесот на донесување на законите во Собранието? ....................................................55

Copyright © 2010 by the OSCE, MCIC and ECNL. All rights reserved. 3


VI. МОДЕЛИ ЗА УЧЕСТВО ВО ДОНЕСУВАЊЕ НА РЕГУЛАТИВАТА ....................................................59

Објавување на веб-страници ..............................................................611. Зошто се користи овој модел? ..................................................612. Кога се користи овој модел? ......................................................613. Како се користи? ........................................................................624. Какви рокови се најсоодветни? ................................................655. Одговорности на органите на државната управа и на

граѓанските организации ..........................................................656. Потребни ресурси ......................................................................66

Централизирани веб-страници за информирање и консултирање ....................................................................................67

1. Зошто се користи овој модел? ..................................................672. Кога се користи овој модел? ......................................................673. Кои информации се објавуваат на овие страници? ..............674. Какви рокови се најсоодветни? ................................................685. Одговорности на органите на државната управа и на


Јавни дискусии ....................................................................................701. Зошто се користи овој модел? ..................................................702. Кога и како се користи овој модел? ..........................................703. Какви рокови се најсоодветни? ................................................724. Одговорности на органите на државна управа и на


Работни групи ......................................................................................741. Зошто се користи овој модел? ..................................................742. Кога и како се користи овој модел? ..........................................743. Какви рокови се најсоодветни? ................................................764. Одговорности на органите на државната управа и на


РЕФЕРЕНЦИ И КОРИСТЕНА ЛИТЕРАТУРА ................79







I ВОВЕД

Овој прирачник дава преглед на постапката и условите за да се обез-беди транспарентно и активно вклучување на јавноста и граѓанскитеорганизации во процесот на донесување закони.

Прирачникот е подготвен врз основа на анализа на тема: Транспа-рентност и учество на јавноста во процесот на подготвување за-кони: Споредбен преглед и процена на состојбата во Македонија.Главната цел на анализата беше да се прикаже моменталното нивона транспарентност и учество на јавноста во процесот на подготву-вање закони во Македонија, како и да се направи споредба со прак-тиките во другите земји во Европа.

Споредбениот преглед покажа дека документите усвоени на нивона Европа и во различни земји се однесуваат на низа прашања заучество на јавноста во процесот на донесување одлуки. Тие соз-даваат рамка за вклученост на јавноста и со нив се воведуваатправила кои помагаат за зголемување на транспарентноста вопроцесот на донесување закони. Во најголем број од нив е по-сочено значењето на вклученоста на јавноста во процесот на до-несување закони од самиот почеток – од моментот на планирањедо подготвување на работните верзии на законите и во самиотпроцес на спроведување. Овие документи во себе содржат гаранциии точно одредени правци како транспарентно да се спроведеучеството на јавноста.

Процената на состојбите покажа дека во Република Македонијапостојат неколку документи кои ја даваат основата за вклученостна јавноста во процесот на донесување закони, започнувајќи соУставот на Република Македонија, преку неколку закони, какошто е Законот за референдум, Деловникот за работа на Владата,Стратегијата за соработка на Владата со граѓанскиот сектор.Главните одредби дефинирани во овие акти дополнително серазработени во два документа на Владата: Методологија за анализана политиките и координација и Методологија за процена на



Прирачникот ги отсликува заклучоците и препораките што беа из-ведени во споредбениот преглед и процена на домашната регула-тива и практики. Тој ги интегрира најдобрите примери и практикиод земјите од Европа и од Република Македонија во вклучување најавноста во процесот на донесување закони.

Целта на прирачникот е накратко да ги презентира најдобрите ев-ропски практики и да даде поконкретни информации, упатства ипрепораки како да се спроведе еден процес на информирање, кон-султирање и активно вклучување на јавноста во процесот на доне-сување закони.

Во согласност со ова, прирачникот првенствено е наменет за гра-ѓанските организации и другите засегнати страни, а истиот можеда им користи и на органите на државната управа.

влијанието на регулативата (ПВР). Но, постојат одредени недо-статоци во спроведување на одредбите на овие документи. Вопрактиката, министерствата ја согледуваат важноста од вклуче-ност на граѓанските организации и на други засегнати страни воподготовката на законите и тие настојуваат да обезбедат учествона јавноста. Но, не се бројни примерите кога законите, подзакон-ските акти или прописите за спроведување се донесуваат со уче-ство на јавноста. Во своите обиди да ги вклучат јавноста играѓанските организации, министерствата се соочуваат со про-блеми поради временски ограничувања и недоволно финан-сиски средства. Од друга страна, пак, граѓанските организациисметаат дека процесите на подготовка на законите не се доволнотранспарентни. Според нив, органите на државната управа не гоприменуваат целосно ПВР инструментот. Учеството во мрежиили коалиции на граѓански организации го олеснува информи-рањето и вклученоста во процесот на подготовка на законите. Нои самите граѓански организации уочуваат дека секогаш немаатсоодветен капацитет и експертиза за да бидат активно вклучениво процесите.



Поими

Регулатива: се подразбираат, пред сè, законите и другите прописи(како подзаконските акти, внатрешните правни акти и сл.).

Засегнатa страна: под овој поим се подразбира секое физичколице кое е заинтересирано да дознае повеќе за една законодавнаиницијатива, или, пак, активно да се вклучи во неа, лице кое особе ное засегнато од самиот процес и содржината на таа регулатива, гра-ѓански организации (здруженија и фондации), стопански комори,синдикати, бизниси, институции и други видови на правни лица.

Органи на државна управа: се подразбираат министерства и другиоргани на државната управа кои во својот делокруг на работаможат да подготвуваат и предлагаат, односно да донесуваат регу-лативи. За цели на прирачникот, под овој поим најчесто ќе се под-разбираат министерствата.

Опсег

Прирачникот се однесува на процесот на подготовка на законитена ниво на Владата и органите на државна управа во Република Ма-кедонија. Во прирачникот накратко се прави осврт и на процеситена ниво на Собранието на Република Македонија, но препоракитене се однесуваат на тој процес. Даден е и краток преглед на стан-дарди и практики од земјите на Европа и од Европската унија. Препораките содржани во овој прирачник можат соодветно да сеприменат и на другата правна регулатива (подзаконските акти идруги прописи).

Методологија

Прирачникот е подготвен врз основа на наодите, заклучоците ипрепораките од споредбениот преглед и процената на регулативатаи практиките во Македонија. При подготовката на прирачникот секористеа материјали кои беа основа за разработување на тој пре-глед и процена (стенограми од интервјуа со претставници на мини-стерствата, одговорени прашалници од страна на граѓанскитеорганизации, споредбена и домашна регулатива, истражувања).Прирачникот беше разгледан од страна на фокус-група која дадесвое мислење и придонес кон тоа како да се подобри и кои реше-нија и препораки се најсоодветни за состојбата во Македонија.



Ова издание е дел од проектот „Транспарентност и учество на јав-носта во процесите на донесување закони“ кој го спроведува На-бљудувачката мисија на Организацијата за безбедност и соработка(ОБСЕ) во Скопје и Македонскиот центар за меѓународна соработка(МЦМС). Прирачникот е подготвен од страна на Емина Нуреди-носка од МЦМС и Катерина Хаџи-Мицева Еванс од Европскиот цен-тар за непрофитно право (ЕЦНЛ) од Будимпешта.








II КОНЦЕПТИ КОИ СЕ ОДНЕСУВААТ НА УЧЕСТВОТО ВО ОДЛУЧУВАЊЕТО

„Tell me and I will forget,show me and I will remember,involve me and I will understand“.

An old Chinese proverb

Најшироко распространето разбирање и примена на уче-ството на граѓаните во остварувањето на власта е претстав-ничката демократија којашто претставува владеење врзоснова на избрани поединци коишто ги претставуваат и за-стапуваат интересите на граѓаните. Меѓутоа, традиционал-ната претставничка демократија има тенденција наограничување на граѓанското учество само на избори, накоишто се верификуваат мандатите на политичарите, коивладеат во однапред предвидени мандати, односно ја креи-раат политиката. Последните три децении во светот сè поче-сто се потенцира кризата на претставничката демократија исе бараат нејзини алтернативи, како: антиципативна демо-кратија; консензус демократија; консултативна демократија,договорна (делиберативна) демократија, партиципативна де-мократија и сл.

При подготовка на овој прирачник беа земени предвид ситеоблици на демократија, односно на остварување на властаод страна на граѓаните, но, сепак, одлучено е да се ставифокус на партиципативната демократија којашто на најдо-бар начин овозможува вклученост на пошироката јавност вокреирање на политиките. Имено, со овој прирачник се опфа-тени иницијативите коишто граѓаните, односно граѓанскитеорганизации може да ги користат преку нивно вклучувањево постојните форми и модели на креирање на политикитена ниво на влада и органите на државната управа. Имено, во


прирачников не се анализираат посредните облици како: ре-ферендум или директни граѓански иницијативи, туку созда-вањето можности за учество во власта преку широкапартиципација на конституенти во формулацијата и опера-ционализацијата на политичкиот систем, на различни нивоа:информирање за процесите, консултации за процесите со за-сегнатите страни и дијалог (активна вклученост) на засегна-тите страни.

Придобивки од отворени и партиципативни процеси

Учеството во процесите на донесување одлуки значи мож-ност за засегнатите страни да влијаат во развојот на полити-ките и законите кои ги засегаат. Институциите наЕвропската унија, Советот на Европа и националните владисè повеќе ја согледуваат важноста на ангажирање на јавно-ста во тие процеси. Поради тоа, сè почесто принципите и на-чините како да се обезбеди поактивно учество на јавноста водонесување на одлуки се пропишуваат во закони, правил-ници, кодекси и други документи.

ПРИДОБИВКИ ОД ОТВОРЕНИ И ПАРТИЦИПАТИВНИ ПРОЦЕСИ:

▪ создавање правична регулатва што ги рефлектира реалнитепотреби и е збогатена со дополнително искуство и експертиза;

▪ олеснување на меѓусекторскиот дијалог и постигнување усогласеност на ставовите;

▪ усвојување понапредни и пореални решенија;▪ усвојување закони кои се издржливи и не треба често да се

менуваат;▪ обезбедување законитост на предложените прописи и

усогласеност;▪ зајакнување на партнерството, сопственоста и одговорноста

при спроведувањето;▪ намалување на трошоци, бидејќи страните може да

учествуваат со сопствени средства;▪ зајакнување на демократијата – спречување на конфликт

помеѓу различни групи и помеѓу јавноста и владата и зголемување на довербата во органите на државната управа.

прирачник за учество на јавноста во процесот на донесување закони14


Вредности и принципи на учество

При регулирање на постапката за консултации, институ-циите и организациите во Европа посочија неколку прин-ципи кои го водат процесот. Некои од нив вклучуваат:

ПРИМЕРМеѓународната асоцијација за учество на јавноста како клучнивредности за учество на јавноста ги посочува:

1. Учеството на јавноста се заснова на верувањето дека ониекои се засегнати од одлуката имаат право да бидатвклучени во процесот на донесување одлуки.

2. Учеството на јавноста го вклучува ветувањето дека придо-несот на јавноста ќе влијае врз одлуката.

3. Учеството на јавноста ги унапредува одржливите одлуки,согледувајќи ги потребите и интересите на сите учесници,вклучувајќи ги и оние кои ги донесуваат одлуките и изве-стувајќи за нив.

4. Со учеството на јавноста се настојува оние кои потен-цијално се засегнати од одлуката или се заинтересираниза одлуката да бидат вклучени и ја олеснува такватавклученост.

5. Со учеството на јавноста се бара инпут од учесниците затоа како тие да учествуваат.

6. Учеството на јавноста на учесниците им обезбедува ин-формации кои им се потребни за да дадат значителен при-донес при учеството.

7. Учеството на јавноста ги известува учесниците за тоа каконивните инпути влијаеле врз одлуката.

▪ посветеност;▪ признавање на права и

одговорности;▪ пристап и јасност на

информации;▪ континуитет (тековно);▪ соодветна структура

(координација);▪ јавност;▪ транспарентност;

▪ отвореност и разгледување;▪ објективност и еднаков

третман;▪ ресурси;▪ доволно време; ▪ одговорност за процесот

и резултатите;▪ потврда и повратни

информации;▪ оцена, итн.



Нивоа на учество

Учеството значи континуитетна заемното дејствување помеѓуорганите на државната управа ијавноста, кое се протега од ин-формирање и слушање, од еднастрана, до спро ве ду ва ње заед -нички договорени решенија оддруга страна; а помеѓу нив по-стои дијалог, дебата и анализа.

Јавноста треба да учествува восите фази од процесот (подго-товка, предлог-закон, донесува -ње, спроведување, процена) зада се обезбедат подобри закони.

Постојат различни фази во процесите на подготвување закони,а интензитетот и обликот на учество се разликуваат во зависностод фазата и процесот. Во меѓународните документи и посебнитепрописи на земјите се признаваат следниве нивоа на учество:(1) пристап до информации, (2) консултации и (3) активно ан-гажирање преку дијалог и партнерство.

(1) Пристапот до информации:Основен принцип кој е во подлогата на целиотпроцес и е изедначен со правото на јавноста дабиде информирана. Органите на државнатауправа ја известуваат јавноста за своите плано вии за регулативата на почетокот од процесот и

не треба да применуваат мерки кои би ја спречиле јавностада добива информации кои се од клучно значење за процесот.Нема потреба за интензивно заемно дејство помеѓу органотна државната управа и јавноста.

(2) Консултации:Органот на државната управа ги поканува за-сегнатите лица да дадат свое мислење, коментари,ставови и повратни информации за конкретендокумент. Иако органот може да ги дефинира

Важно е да се разбератразличните фази и нивоана учество во намератаза регулирање на учеството или за дизајнирање модели. Природата на различнитенивоа и односот кој настанува од нив бараразгледување на соодветни модели карактеристични за тоаниво и односи за да се обез-беди ефективно учество.



прашањата за кои ќе се консултира, треба да ѝ овозможи најавноста да го изрази своето мислење и за други прашања.Консултациите се организираат со поширока група на учес-ници. Таквото учество се заснова на реакција – јавноста евклучена бидејќи органот го бара тоа. Но, засегнатите лицаможе да побараат да бидат консултирани. Тие треба да гипотсе туваат органите за потребата да бидат прашани за ко-ментари за регулативата која влијае врз нив.

(3) Активна вклученост (учество):Ова ниво подразбира соработка и заедничкопреземање одговорности во сите фази од про-цесот на донесување одлуки. Ова е највисо-киот облик на учество; тој може да се опишекако ситуација кога претставниците на јавно-

ста седат заедно на маса со органите на државна управа.Двете страни може да покренат иницијатива. Треба да по-стои согласност за заедничките цели на процесот. На стра-ните кои се вклучени треба да им се овозможи да ја задржатнезависноста и да ја поддржуваат и да се залагаат за реше-нијата кои тие сакаат да се донесат.

Сите овие нивоа се поддржани од начелото на отворендијалог како предуслов за партнерство и за соработка.Дијалогот е основен облик на соработка, кој се води за кон-кретно прашање од интерес, и треба да доведе до заедничкиприфатливи резултати.





III ПРАВНА РАМКА ЗА УЧЕСТВО ВО ДОНЕСУВАЊЕ ЗАКОНИ

За да се осигура дека суштинскиотпридонес на граѓанските организациие преточен во процесот на политичкоодлучување без дискриминација,потребна е поддржувачка околина.Условите за поддржувачка околинавклучуваат владеење на право,придржување до основните демократски принципи, политичкаволја, поволно законодавство,јасни процедури, долготрајна поддршка и ресурси за одржливограѓанско општество и заедничкипростор за дијалог и соработка.Овие услови овозможуваат конструктивен однос меѓу граѓанските организации и јавнитевласти изградени на реципрочнадоверба и заедничко разбирање запартиципаторна демократија.

(Совет на Европа, Кодекс на добри практики)

1. Регулатива на ниво на Европската унија и Советот на Европа

Значењето на учеството на јавноста во подготвувањето политики изакони е согледано на глобално ниво и на ниво на Европската унија.Меѓувладини организации донесоа неколку документи, со цел, даго зајакнат учеството на засегнатите страни.

Кои документи се важни на ниво на Европската унија?

▪ Лисабонскиот договор;▪ Бела книга за европско владеење од 2001 година на Европската

комисија (ЕК);



▪ Соопштението на ЕК од 2002 година: Кон зајакната култура наконсултации и дијалог - Општи принципи и минимум стандардиза консултација на заинтересираните страни од Комисијата;

▪ Резолуцијата на Европскиот парламент од 2009 година за перспек -тивите на развивање граѓански дијалог според Лисабонскиот договор.

Кои документи се важни на ниво на Советот на Европа?

▪ Препорака CM/Rec (2007) 14 на Комитетот на министри наземјите-членки за правниот статус на невладини организации воЕвропа;

▪ Придружно образложение на Препорака CM/Rec (2007) 14 на Ко-митетот на министри на земјите-членки за правниот статус наневладини организации во Европа;

▪ Препорака CM/Rec (2010) 5 на Комитетот на министри на земјите-членки за мерки за борба против дискриминација врз основа насексуална ориентација или полов идентитет;

▪ Кодекс на добри практики за граѓанско учество во процесот надонесување одлуки, 2009 година;

▪ Декларација на Советот на министри за Кодексот на добра прак-тика за граѓанско учество во процесот на донесување одлуки,2009 година.

Што регулираат овие документи?

Овие документи, главно, го регулираат учеството на јавноста во до-несувањето на одлуките од институциите во Европската унија и ненаметнуваат обврзувачки правила за земјите-членки. Сепак, некоиод нив ги нагласуваат очекувањата за земјите-членки да ги следаттие правила и да усвојат слични стандарди во нивните правни си-стеми. Препораките на Советот на Европа го истакнуваат значењетона учеството и ги посочува главните стандарди и инструменти коиможе да се користат за да го унапредат таквиот процес на нацио-нално ниво.

Како се регулира ова прашање во земјите во Европа?

Со цел да се зајакне и гарантира можноста на засегнатите страниактивно да се вклучат во процесот на донесување регулативи, по-стои тенденција во европските земји ова прашање да се регулираво закони, кодекси, упатства посебно посветени на оваа област. Но,



прашањата поврзани со учеството не се регулираат нужно на едноместо, туку може да се најдат во различни документи. Сепак, тиетреба да бидат доследни, а документите усвоени на националнониво треба да ги истакнат практиките кои веќе постојат или коипоставуваат повисоки стандарди. Без разлика од видот на документот,многу е важно да се усвојат мерки (механизми за следење) за да сеобезбеди негово спроведување и усогласена примена во практика.

Кои се основните стандарди и добри практики?

Стандардите кои се применуваат се различни во различни земји иистите зависат од политичкиот и социокултурниот контекст во да-дената земја. Затоа, сите документи, стандарди, принципи инајдобри практики треба да се земат предвид во иницијативите нанационално ниво. Посебните методи зависат од тоа во кој моментна подготовка на регулативата се вклучуваат засегнатите страни,во согласност со трите нивоа – информирање, консултирање илиактивно учество (види погоре во Дел II).

Прашање Минимум стандарди/добра практика

Кога јавноста се информира ивклучува?

Од самиот почеток – од моментот на планирањедо подготвување нацрт-документи и во процесотна спроведување.

Дали секогаштреба да се вклучијавноста?

Да, треба да се вклучи во донесувањето на ситедокументи (закони, подзаконски акти, планови,стратегии, меѓународни договори итн.)

Дали може да имаотстапки?

Да, но тие треба изречно да бидат пропишани.

Најчесто тоа се ситуации на вонредна состој ба;вонредни околности (загрозување на човековиправа, основни слободи, безбедност, економ -ска штета, обврски поврзани со ЕУ или меѓуна -родни договори кои се или не се предвидени);прашања од особена важност, (одбрана, на-ционална безбедност, финансиски, надво-решни работи, зачувување на природата илизаштита на културното наследство); кога по-стои особен интерес од итно донесување назаконот.



Кои се странитекоишто треба да севклучат?

Сите заинтересирани: граѓани, граѓански ини -цијативи, здруженија, фондации, стопанскикомори, бизниси, институции, домашни истрански експерти, религиозни заедници(понекогаш) и други.

Кои фактори треба да се зематпредвид при одлучување кој да се вклучи?

Содржината на регулативата и кого го за-сега, потребата за одредено знаење и експер-тиза, претходни консултации, потребата завклучување на неформализирани интереси,потреба да се вклучат различни групи (го-леми или мали организации, поширокатајавност, религиозни институции и заедни -ци/групи, лица со посебни потреби, постарилица, малцинства, невработени) и слично.

Која е работнатаверзија на регулативата што треба да бидедостапна?

Онаа работна верзија изработена во почетнитефази на процесот, односно во онаа фаза когасè уште има можност за измени, а пред усогла -сувањето на истата со другите засегнатистрани од страна на државата (другите орга нина државната управа).Доколку не може таа да се објави тогаш сепрепорачува да се обезбеди краток прегледна прашањата кои планираат да се разработатво регулативата.

Кое е оптималнотовреме одредено законсултации?

15-30 дена за консултации во писменаформа.10 работни дена известување за одржувањена работни средби.Се препорачува роковите да бидат подолгидоколку тоа го дозволува процесот. Ако иститетреба да се скратат тогаш мора да се дадеминимум време за консултација.

Кои се факторитешто одредуваатколку време е потребно?

За различни инструменти може да се потреб ниразлични временски рамки, а временскатарамка ќе треба да соодветствува на видот надокументот, неговата големина, покренатитепрашања и достапната експертиза за праша-њата, претходно одржани консултации на таа



тема, обем на луѓе и организации што ќе засег не,дали воведува нова материја што претход ноне била уредена и слично.

Како се обезбедуваат повратниинформации?

Органот на државната управа треба да подгот -ви краток преглед за сите одговори и презе-мени активности по тие одговори во извештај,по секоја консултација. Извештајот треба да биде јавно достапен. Збирниот извештај од сите консултации сопреглед на одредбите кои не биле прифатении образложение зошто не биле прифатени требада бидат составен дел на предлог-законотшто се поднесува до Владата и Собранието.

Дали треба да сенаправи проценана процесот?

Треба да се направи процена за тоа како евклучена јавноста по завршувањето на проце -сот, со цел, да се помогне во: подобрување натаквите процеси во иднина, пренесување искус -тва, отстранување на одредени пречки кои сепојавиле и евидентирање на креативни моде -ли и инструменти кои се користеле. Проценататреба да се спроведе во соработка со оние коиучествувале во процесот. По можност, пожел -но е да се спроведе и процена во самиот тек напроцесот, со цел, да се увиди дали може да сеподобри. Резултатите треба да се сумираат воизвештај кој треба да биде јавно достапен.

Ако не се почитуваат мерките и процесот?

Потребно е да се воведат механизми илимерки во случај органот на државна управада не ги почитува пропишаните правила заспроведување на процесот: на пример, воБиХ Советот на министри може да го вратипредлог-законот до одговорната институцијаза негова подготовка за да постапи во со-гласност со правилата за консултации или,пак, во Романија може да се поведе управнапостапка за одговорниот службеник во слу-чај да ги спречи заинтересираните страни дасе вклучат во процесот на консултации.



2. Сумарен преглед на правната рамка за учество на јавноста во процесот на донесување одлуки во Македонија

Уставни гаранции

Важноста граѓаните да учествуваат во процесите на донесување наодлуките е препознаена и утврдена со највисокиот акт – Уставот наРепублика Македонија, според кој граѓаните власта ја остваруваатпреку демократски избрани претставници, по пат на референдум исо други облици на непосредно изјаснување.

За граѓанскиот сектор од значење е членот 20 во кој се гарантираслободата на здружување, која може да се остварува преку граѓан-ски организации или политички партии. Исто така, во функција наслободно изразување на ставовите и мислењата на граѓаните е иправото на мирно собирање и јавно изразување протест, без пре-тходно пријавување и посебна дозвола.

Кој може да даде инцијатива за донесување на закон и како?

Иницијатива за донесување назакон до овластените предлагачиможе да даде секој граѓанин, групаграѓани, институции или здруже-нија и фондации, додека право дапредложат донесување на законима секој пратеник во Собрание то,Владата на Република Македонијаи најмалку 10.000 избирачи.

Покрај овие посредни начини наизразување на граѓаните, со Уста-вот е предвидена и можноста за референдум. Референдумот какоможност за изразување во врска со определен закон се користикога предлог ќе поднесат најмалку 150.000 избирачи. Одлуката до-несена на референдум е задолжителна.

Во практика потребата за донесување на повеќето од политиките изаконите произлегува од Програмата на Владата, а особено од про-цесот на европската интеграција.

Иницирањето на донесувањезакони, граѓанскиот секторможе да го прави преку триразлични форми коиштосе определени со Уставот:преку пратеник во Собранието, преку Владата,или преку иницијатива потпишана најмалку од10.000 избирачи.



Законска рамка

Правната рамка преку која се регулира системот за планирање икреирање политики, а со тоа и начините на вклучување на граѓа-ните во иницирањето и подготовката на тие политики вклучителнои законите ја сочинуваат: ▪ Законот за Владата на Република Македонија;▪ Законот за буџетите;▪ Законот за организација и работа на органите на државната управа;▪ Деловникот за работа на Владата на Република Македонија; ▪ Методологијата за стратешко планирање и подготвување на

Годишната програма за работа на Владата на РM;▪ Методологијата за анализа на политиките и координацијата; ▪ Методологијата за процена на влијанието на регулативата.

Каков е процесот на утврдување на стратешки приоритети?

Утврдувањето на стратешките приоритети на Владата најчесто сесметаат за почеток на процесот на подготовка на политиките, а сотоа и на законите. Во согласност со Методологијата за стратешкопланирање и подготвување на Годишната програма за работа наВладата на Република Македонија, циклусот на стратешко плани-рање е следен:

АКТИВНОСТВРЕМЕНСКА РАМКА

јан

фев

мар

апр

мај

јун

јул

авг

сеп

окт

ное

дек

Дефинирање стратешки приоритети на Владата

Утврдување фискална стратегија

Подготвување на стратешки планови

Доставување буџетски циркулар иподготовка на буџетски пресметкиод органите на државната управа

Доставување на нацрт- стратешкипланови до МФ и ГС

Подготвување Годишна програма за работа на Владата

Утврдување на Предлог- буџетот на РМ од Владата

Донесување на Буџетот на РМ и усогласување на стратешки планови на органите



Иако процесот на стратешко планирање е примарна обврска на Вла -дата и органите на државната управа, неопходна е соработка со соци -јалните партнери, другите општествени групи и граѓанскитеор ганизации кои во одредени ситуации може да бидат многу релевант -ни за подготовката на овие процеси. Граѓанските организации коисакаат да бидат проактивни и вклучени во овие процеси мора да го позна -ваат циклусот и временските рокови за стратешкото планирање.

3. Предизвици во вклучувањето на засегнатите страни

Честопати информирањето и вклу -чувањето на засегнатите страни вопроцесот на донесување на закониносат и свои предизвици. Во овиепроцеси се наидува на пречкикоишто го отежнуваат процесот илиго прават помалку транспарентен.

Стандардите утврдени во докумен -тите усвоени на ниво на ЕУ и воразлични земји се насочени кон на -малување на ефектот на тие пре-чки и континуирано развивање напоефективни процеси на подгот-вување закони со учество на јавноста.

Како најчести предизвици се јавуваат следниве:

Непостоење правна рамка и јасни стандарди

Поради овој недостаток органите на државната управа секогаш немаатдоволно познавање на начините како да се спроведе транспарентенпроцес и кои се стандардите. Вклучувањето на граѓанските организа -ции зависи од самиот орган или лицата вработени во него, порадишто не постои систематизирано вклучување на засегнатите страни.

26

АКТИВНОСТВРЕМЕНСКА РАМКА

јан

фев

мар

апр

мај

јун

јул

авг

сеп

окт

ное

дек

Следење на Годишната програма за работа на Владата Следење на остварувањето на стратешките приоритети

При подготовка на правилаи приницпи за учество назасегнатите страни вопроцесот на донесувањезакони, важно е да сеземат предвид не самопридобивките и можностите, туку и да сеувидат предизвиците, зада се усвојат соодветнимеханизми за нивно решавање и избегнување.

прирачник за учество на јавноста во процесот на донесување закони


Поради тоа се препорачува:▪ Воведување на јасни принципи, правила и стандарди кои ќе им

дадат правци на органите на државната управа, но и гаранции назасегнатите лица дека истите ќе бидат вклучени во процесот;

▪ Донесување на документи коишто ќе бидат со обврзувачкаприрода, со цел да се обезбеди посигурно спроведување.

Недоследно спроведување на стандардите

Таму каде што веќе се усвоени стандарди и рамка за вклучување,предизвик е како да се спроведе. Најчести предизвици се непо-стоење на доволно финансиски средства (процесот изискува сред-ства), непознавање на самите стандарди, немање вештини како дасе спроведе и слично.

Поради тоа се препорачува:▪ Планирање на човечки и финансиски ресурси потребни за

спроведување на еден партиципативен процес во фазата вокоја се планира донесување на закон. На тој начин органот надржавна управа ќе може да ги предвиди во неговиот буџетили да побара финансиска поддршка од донатори или од ор-ганизации кои би учествувале во процесот;

▪ Да се изврши усогласеност и последователност на годишнотопланирање на Владата (подготовка на стратешките планови)со буџетското планирање;

▪ Организирање промотивни и едукативни сесии за вработениво органите на државната управа, со цел подобро да сеобјасни процесот и да помогне да се спроведе;

▪ Публикување на прирачници, упатства, обрасци и други мате-ријали кои би го помогнале спроведувањето на стандардите.

Недоволно информирана и заинтересирана јавност и граѓански организации

Јавноста и граѓанските организации често не се информирани заможностите што ги имаат да се вклучат во процесот, за моделите коипостојат и за тоа како да се вклучат. Исто така, кај граѓанските орга ни -зации секогаш нема експертиза или доволно капацитети за тие да да -дат придонес кој ќе биде ефективен и корисен. Меѓутоа, треба да бидејасно дека не се очекува сите организации да имаат одлично номо-техничко знаење, туку е потребно организациите да знаат на јасен

27Copyright © 2010 by the OSCE, MCIC and ECNL. All rights reserved.


на чин да ги пренесат проблемите, а министерствата да го искористатпознавањето на проблемот од страна на организациите како и нивнатаекспертиза во однос на суштината/содржината на предлог-законите.

Поради тоа се препорачува:▪ Можностите и методите за вклучување да се објавуваат преку

медиумите;▪ Организирање на едукативни и промотивни сесии за да се ис-

такнат можностите и моделите и да се изгради капацитетотна граѓанските организации за тоа, како да се вклучат илипридонесат во процесот;

▪ Креирање на механизми кај самите граѓански организации заподобро информирање, соработка и поддршка на одреденизасегнати страни во процесот на донесување закони.

Недоволна политичка поддршка

Понекогаш и кога постојат јасно воспоставени стандарди може дане постои поддршка и интерес од самите органи на државнатауправа или Владата да ја информира јавноста и да ги вклучи засег-натите страни во процесот. Тоа може да биде поради различнипричини. На пример, Владата може да биде под притисок од крајнирокови за донесување одреден закон или обврски од пристапува-њето кон Европската унија.

Поради тоа се препорачува:▪ Навремено објавување на Годишната програма за работа на

Владата на веб -страницата за подобро да се информира јав-носта, а засегнатите страни да ги контактираат одговорнитеоргани, да ги следат нивните активности, да ги информираатдоколку имаат можност да придонесат во донесување на тиезакони (преку експертиза или финансиски средства) и на-време да се ангажираат за да се вклучат во процесот;

▪ Преземање активности преку кои континуирано ќе се истак-нува важноста за вклучување на јавноста во процесите, потен-цирање на користа од таков пристап и укажување напозитивните ефекти на законите кои биле донесени прекуеден транспарентен процес.







IV ФАЗИ И ПРАШАЊА ВО ПРОЦЕСОТ НА ПОДГОТОВКА НА ЗАКОНИТЕ

Со оглед на поставеноста на политичкиот систем и поделбата навласта во Република Македонија (кој се вбројува во таканареченатаВестминистерска поделба на власта која преовладува во поголе-миот број европски држави) Владата има примарна и одлучувачкаулога во процесот на предлагање и подготовка на закони, како и ус-војување на други инструменти на јавните политики. Повеќе од 95%од донесените закони во Собранието за периодот од 2002 до 2006година и од 2006 до 2008 година биле на предлог на Владата. Затоаисклучително важно е да се знае процесот на подготовка на зако-ните во рамките на Владата, односно на органите на државнатауправа.

1. Кои се основните можности за вклучување на јавноста вопроцесите на подготовка на законите?

Владата преку министерствата ја ут-врдува политиката на спроведувањена законите донесени од страна наСобранието и врши нивно следење.

Генералниот секретаријат при Вла-дата, е орган преку кој граѓански теорганизации можат да комуници-раат со Владата и да даваат својпридонес во креирањето политики.

Според Законот за организација иработа на органите на државнатауправа, органите на државната уп - рава при подготвувањето закони идруги прописи од своја надлежностимаат обврска да обезбедат кон-султации со граѓаните преку:

„По покана на претседателот на Владата,заради учество во расправата и давање мислења и предлози по прашања за кои се повиканина седниците на Владата,без право на одлучување,можат да присуствуваат......... јавни претпријатија,здруженија, фондации,установи и други правнилица“(член 22, Закон за Владатана Република Македонија)



▪ јавно објавување на видот, содржината и роковите за донесу-вање на законите и другите прописи;

▪ организирање јавни трибини; и ▪ прибавување мислења од заинтересираните здруженијата и

други правни лица и слично.

Изменитена Деловникот за работа на Владатана Република Маке донијаод 2008 година го воведоа механизмот на процена на вли ја ни ето нарегулативата и транспарентноста при подготовката на предлог-за -ко ните преку нивно објавување на интернет-страницата на надлежнотоминистерство и во Единствениот електронски регистар на прописи.

Според Деловникот надлежните министерства се обврзани:▪ да подготват извештаи за добиените мислења во кои ги наве-

дуваат причините поради кои коментарите и предлозите не сеприфатени, и

▪ да ги објавуваат тие извештаи на интернет-страницата насоодветното министерство и во Единствениот електронскирегистар на прописи.

2 . Кои се фазите на подготовка на политиките и законите?

Фазите за подготовка на политиките и законите подетално се пропи ша -ни во две методологии усвоени од Владата на Република Маке до нија,Методологијата за анализа на политиките и коор динацијата иМетодологијата за процена на влијанието на регулативата.

ЧЛЕН 68-А ОД ДЕЛОВНИКОТ ЗА РАБОТА НА ВЛАДАТА

Предлозите на закони, надлежното министерство ги објавува:▪ на интернет-страницата на соодветното министерство;▪ во Единствениот електронски регистар на прописи.

Секоја заинтересирана страна може во Единствениот електронскирегистар на прописи да достави:▪ мислења;▪ забелешки; ▪ предлози во врска со објавените предлози на закони.

Рокот за доставување на мислењата, забелешките и предлозите е10 дена од денот на објавувањето.



Следнава табела дава приказ на фазите во овие две методологии:

Можностите за вклучување на граѓанските организации споредМетодологијата за анализа на политиките и координација

Според Методологијата за анализа на политиките и координаци ја та,постојат бројни можности за конструктивна вклученост на здруже-нијата во процесот на подготвување закони и креирање политики.

Во оваа методологија особено е согледана потребата за консултациии координација, првенствено на државните органи, но потребатаза собирање релевантни информации, мислења и идеи од држав-ните органи индиректно ги вклучува и граѓанските организации .

Во оваа методологија можноста за вклученост на граѓанските органи -зации особено е нагласена во фазата на подготовка на предлози за

Циклус на јавните политики (во согласност со Методологијата заанализа на политиките и координацијата)

Фази на процена навлијанието на pегу ла ти ва та(во согласност со Методоло-гијата за процена навлијанието на регулативата)

Подготвување на предлози за политиките и предлози за инструментите на политиката

Планирање

Консултации меѓу министерстватаи другите органи на државнатауправа пред поднесување на матери - јалите до Генералниот секретаријат

Реализација

Разгледување на материјалите иактите од страна на Генералниотколегиум

СледењеРазгледување на материјалите иактите од страна на работнитетела на Владата

Разгледување на материјалите иактите на седница на Владата

Следење на спроведување на политиките

Следење и Подобрување



политики и предлози за инструмен -ти на политики од органите на др -жавната управа како и во фазатана следење на спроведувањето наполитиките.

3. Кои се придобивките од процената на влијанието на регулативата при подготовкана законите?

Бидејќи целта на Методологијатаза процена на влијанието на регу-лативата е да го дефинира проце-сот на процена на влијанието нарегулативата во постапката за до-несување на закони во РепубликаМакедонија, како придобивки од овој процес се: ▪ Комплетност и длабочина на анализата за реалните влијанија

на регулативата;▪ Транспарентност и консултации како „интерно“ (помеѓу мини-

стерствата), така и „екстерно“ со останатите засегнати страни.

Токму втората придобивка е значајна за овој прирачник и затоа учествотона јавноста и, пред сè, на граѓанскиот сектор во процесот на донесу ва њена законите ќе биде презентиран низ фазите за процена на вли ја ни -е то на регулативата. Имено, методологи ја та дефинира обврска за вклучување на за сег на ти тестрани од самиот почеток на процесот на изготву вање на зако ните, од - носно од донесување на Годишната програ ма за работа на Владата на РM.

ТЕХНИКИ НА УЧЕСТВО НА ЗАСЕГНАТИТЕ СТРАНИ ВО СОГЛАСНОСТ СО МЕТОДОЛОГИЈАТА ЗА ПРОЦЕНА НАВЛИЈАНИЕТО НА РЕГУЛАТИВАТА:

▪ електронски консултации: информирање, прибирање мислења и сугестии;

▪ фокусирани трибини;▪ јавни расправи;▪ работилници.

Сите информации за процесот на донесување на законите, какои предлог-законите ќе бидат достапни преку Единствениот елек-тронски регистар на прописи.

Начело на транспарентност при утврдување на актитеи политиките: министер -ствата и другите органина државната управавршат транспарентниконсултации со надлеж-ните и заинтересиранитеминистерства и другитеоргани на државнатауправа, единиците на ло-калната самоуправа, за-интересиранитездруженија, другите за-интересирани субјекти,како и со експерти.



ФАЗА ПЛАН

Улога на Владата

Во оваа фаза најголем дел од актив -ностите се остваруваат во рамки тена Владата и органите на држав-ната управа. Всушност, одговор ниинституции за изготвување на Пла -нот за спроведување на проценана влијанието на регулативата семинистерствата.

Во согласност со правната рамка, министерствата ги идентификува -ат законите за кои е потребно да се изврши процена на влијаниетона регулативата и видот на процената (иницијална или комплетна).Ова планирање се прави паралелно со донесувањето на Годишнатапрограма за работа на Владата на Република Македонија.

Во оваа фаза соодветното министерство треба да даде одговор надве групи прашања: ▪ Кои се проблемите коишто треба да се решат со регулативата?

Кои се целите што се сака да се постигнат? Кои се засегнатитестрани што треба да бидат вклучени во консултациите?

▪ Кои се расположливите податоци и информации? Кои допол-нителни податоци и информации се потребни? Дали има по-треба и кој ќе е составот на меѓуресорската работна група?

Одговорот на сите претходни прашања треба да се најдат во Делот1 од Планот за спроведување на процена на влијанието на ре-гулативата и да се објават на страната на Единствениот електро-нски регистар на прописи (ЕНЕР), со што стануваат јавни заграѓаните и граѓанските организации.

Вториот дел од фазата на планирање ги опфаќа деталите како: ▪ Определување на почетокот на процената на влијанието на

регулативата;▪ Времето на ангажирање на надворешни консултанти (ако се

предвидени);▪ Временска рамка за поднесување на предлог-законот до Гене -

рал ниот секретаријат на Владата.


За сите закони предвиденисо Годишната програма за работа на Владата, со исклучок на законите што се носат по итна постапка, се изготвува план за процена навлијанието на регулативата.


Овие информации се за интерна употреба на Владата на Репуб-лика Македонија и не се објавуваат во Единствениот електронскирегистар на прописи.

Улога на граѓанскиот сектор

Во согласност со методологијата се смета дека преку објавувањетона Дел 1 од Планот за спроведување на процена на влијанието нарегулативата во Единствениот електронски регистар на прописи сеовозможува информираност на сите засегнати страни и нивновклучување во процесот.

Независно од објавувањето во Един -ствениот електронски регистар напрописи, граѓанските организациитреба да знаат дека предлог-програ -мата за работа на Владата, во којасе содржани сите приоритети, сеподготвува во октомври-ноемвриза наредната година. Програматанајчесто се усвојува во јануари за те -ковната година и истата е достап нана веб-страницата на Владата на РM.

Организациите коишто имаа за цел да влијаат на политиките и даучествуваат во процесите на донесување на законите, несомненотреба да ги изнаоѓаат сите начини за навремена информираност.

На пример, во Програмата за работа на Владата за 2010 година, во стра -тешката цел – интеграција во НАТО и Европската унија, како високприоритет за месец јануари, меѓу другото беше планирано и следново:

Улогата на граѓанскитеорганизации во оваа фаза е нивната проактивности барање од страна на министерствата за навремено и целосно доставување на информациите од Делот 1во ЕНЕР.

2. Предлог на закон за здруженија и фондации

Образложение на иницијативата:Усогласување на поодделни решенија воовој Закон со решенијата и стандардите наземјите од Европската Унија во делот награѓанскиот сектор и фондациите;Хармонизација на Македонското законодав -ство со законодавството на Европската Унија.

Очекуванивлијанија:Подобрени решенијаво врска со граѓански -те здруженија и фондациите.

Фискални импликации: нема Предлагач: Министерство за правда




Меѓутоа, треба да се има предвид дека роковите дефинирани воПрограмата не се запазуваат секогаш.

Минимум стандарди за да се обезбеди ефективно учество(во согласност со најдобрите европски практики)

Бидејќи ова е почетна фаза во којашто Република Македонија се одлу -чила за моделот на информирање на пошироката јавност преку користе -ње на Интернетот и достапност на информациите во еден центра ленелектронски регистар на прописи слично како во Финска, Естонија, Ве -лика Британија и др., се смета дека минимумот стандарди се задоволени.

Препораки за зголемени стандарди и практики и предлог-алатки и методи за вклучување

Со оглед на фактот дека Интернетот во Република Македонија сè,уште не е главниот медиум преку кој се информираат граѓаните,веројат но, е добро и во оваа прва фаза на планирањето на проце-ната на вли ја ни ето на регулативата, односно подготовката на зако-ните да се применат и други модели коишто се користат во другитеземји. На пример, може да се примени пристапот на назначувањена координатори/олеснувачи за учество.

Имено, некои земји предлагаат назначување одредени државнислужбеници во секое владино тело за координација и следење напроцесот на консултации, обезбедување усогласеност и усогласе напримена на пропишаниот закон или кодекс (на пример, Австрија,БиХ, Хрватска, Естонија, Република Српска, Обединетото Кралство).

Во согласност со Методологијата за процена на влијанието на регула ти - вата секое министерство во Република Македонија за спроведување наметодологијата треба да формира тим за координација на процесот напроцена на влијанието на регулативата составено од двајца службе ни ци.Исто така, во рамките на остварување на меѓуинституционалната сора -ботка, во согласност со Стратегијата за соработка на Вла дата со граѓан -скиот сектор, секое министерство има номинирано државен службеник засоработка со граѓанските организации, како дел од мре жа та за соработ -ка со Одделението за соработка со невладини организа ции во Генерал -ниот секретаријат на Владата. Токму овие државни службе ници може дабидат примарно одговорни и за проце сот на консулта ции и поширокоинформирање на јавноста за предлог-законите коишто се во подготовка.



ПРИМЕРВо Естонија секое министерство назначува службеници, чии ди-ректни надлежности опфаќаат вклучување на јавноста во про-цесите на донесување одлуки. Овие лица го надгледуваатспроведувањето на Кодексот на добра практика за вклученоство нивните министерства и им помагаат и на државните служ-беници и на непрофитните организации во прашањата по-врзани со вклученоста. Имињата на лицата за контакт седостапни на заедничката веб-страница за консултации. Коорди-наторот за вклученост треба да ги советува страните, да го ана-лизира процесот и да даде краток преглед на резултатите.


ФАЗА РЕАЛИЗАЦИЈА


Оваа фаза ги опфаќа најкомплекс -ните активности во процесот напроцена на влијанието на регу-лативата на секое министерствопри изготвување предлог-закони.Во оваа фаза се одвиваат консулта -ции меѓу министерствата и други -те органи на државната управа, но,исто така, и консултациите со јав -носта, односно засегнатите страни.

Во зависност од значењето на еко -ном ските и социјалните вли јанијаили влијанијата на предлог на за ко -нот врз животната средина, како и потребните финансиски средстваза спроведување на законот, се спроведува иницијална или комплет -на процена на влијанието на регулативата. И во двата случаја после -дователните чекори се исти, меѓутоа, постои разлика во потреб нотовреме за истражување и прибирање податоци на детално ста на ана-лизата и ресурсите коишто треба да ги ангажира министерството.

Иницијалната или комплетната процена на влијанието на регу -лативата се врши за секој предлог-закон, со исклучок на законитечие донесување се предлага по итна постапка.

Иницијалната процена на влијанието на регулативата вклучува по-стапки што се во согласност со критериумите на Организацијата заекономска соработка и развој (ОЕЦД) за креирање подобри регула-тиви, а тоа се:▪ Опис на проблемите, целите што треба да се остварат и оп-

циите за решавање на проблемите. Токму при дефинирањена проблемите министерствата треба да ги консултираат за-сегнатите страни и да приберат информации и податоци за дасе дефинира јасно проблемот;

▪ Идентификација на трошоците, придобивките и влијанијата;▪ Консултации. Консултациите се задолжителни во изработ-

ката на иницијалната процена. Потребно е подготвувачите на

39

Во оваа фаза се вклучуваат:министерствата, Генералниот секретаријат,засегнатите страни инадворешни експерти.Активностите во оваафаза треба да докажатдека при изготвување напредлог- законите, земенисе предвид сите влијанијаи на транспарентенначин се спроведени консултации со засегнатите страни.

Copyright © 2010 by the OSCE, MCIC and ECNL. All rights reserved.


предлог-законите на транспарентен начин да ги вклучат за-сегнатите страни (интерни и екстерни) и во подготовката наиницијалната процена на влијанието на регулативата и во из-работка на предлог-законите.

При подготовка на комплетната процена на влијанието на регулати -вата министерствата меѓу другото може да бараат од Генералниотсекретаријат и детали за опсегот на потребните консултации.

Информациите содржани во иницијалната и комплетната проценана влијанието на регулативата задолжително се објавуваат во ЕНЕР.

Улога на граѓанскиот сектор

Најчесто, органите на државна -та управа ја имаат улогата да гиинформираат засегнатите стра -ни за процесите на подготовкана законите и за нивно вклучу-вање. Граѓанските организациии нивните мрежи треба да сепроактивни и поактивни во оваафаза – особено преку учеству-вање во работни групи на раз-лични министерства, но, исто така, и на ниво на консултации, когаможе да испраќаат коментари во име на групите кои ги застапуваат.

Одговорноста на граѓанските организации кон групите кои ги за-стапуваат е важна бидејќи јавноста треба да биде запознаена сопрашањата за кои се разговара. Исто така, некои организации

4040

ЦЕЛТА НА КОМПЛЕТНАТА ПРОЦЕНА НА ВЛИЈАНИЕТО НА РЕГУЛАТИВАТА Е:

▪ да се добие детална анализа на потенцијалните влијанија нановата регулатива;

▪ да се оствари максимална транспарентност и консултациисо засегнатите страни;

▪ преку консултации да се обезбеди поширок поглед врз поли-тичките и етичките аспекти од воведувањето и примената нановата регулатива.

Граѓанските организациитреба да имаат поактивна и проактивнаулога во оваа фаза и да помогнат да се вклучат поголем број назасегнати лица.




заста пуваат одредени интереси кои влијаат врз поширока група налуѓе (на пример, малцинства, жени) и според тоа, тие може да помог -нат во информирање на тие групи за законските предлози и понеко гашдури и да го потпомогнат нивното учество во процесот (на пример,преку обезбедување помош да ги подготват своите коментари).


Консултативниот процес како еден од најважните сегменти во оваафаза од подготовката на законите е утврден со Деловникот за работана Владата, со Методологијата за анализа на политиките и коорди-нацијата (принцип на транспарентност) и со Методологијата за про-цена на влијанието на регулативата.

Како што е кажано погоре, министерствата мора:▪ предлог-законот да го објават на својата веб-страница и во

Единствениот електронски регистар на прописи;

41

УЛОГА НА ЗАИНТЕРЕСИРАНИТЕ СТРАНИ

Во принципите и минимум стандардите на ЕК е наведено дека„заинтересираните страни мора сами да функционираат во окру -жување кое е транспарентно, за да биде свесна јавноста за стра ни - те вклучени во процесите на консултации и како тие се однесуваат.Според тоа, отвореноста и одговорноста се важни принципи за од -несувањето на организациите кога тие настојуваат да придоне сатво развојот на политиките на ЕУ. Мора да е јасно: кои интереситие ги застапуваат и колку е инклузивно таквото застапување.“

Во Спогодбата за односи помеѓу Владата и третиот сектор во Англијасе наведени конкретните обврски кои граѓанските организациимора да ги исполнат. Граѓанските организации треба особено даги вклучат засегнатите страни (корисници, членови, волонтери)во подготвувањето одговори на консултациите и треба да дадатповратни информации за тоа што било доставено до Владата и које резултатот. Граѓанските организации треба јасно да посочат чииставови ги застапуваат и кои се основите за подготвување на нив -ните коментари. Тие треба да ги унапредат консултациите по меѓудругите организации и да ги почитуваат условите за доверливост.


▪ доколку се менува најмалку една петтина од одредбите на за-конот, да објават текст на законот во кој се интегрирани пред-ложените измени;

▪ да остават рок од 10 дена за прибирање коментари и мислењаод јавноста;

▪ да изготват извештај за добиените мислења во кои ги наведу-ваат причините поради кои коментарите и предлозите не сеприфатени и истите да ги објават на интернет-страницата насоодветното министерство и во Единствениот електронскирегистар на прописи.

Во согласност со Методологијата за процена на влијанието на регу-лативата, министерствата имаат на располагање и други техники законсултирање со засегнатите страни, како: фокусирани трибини,јавни расправи, работилници.


Со вака пропишаните правила (наведени во претходниот дел) мини -мумот стандарди за вклученост на јавноста се задоволени. Меѓутоа,потребно е да се направат одредени измени во смисла на времен-ски рокови и доследно почитување на предвидените правила.

Како пример (модел) може да се искористат правилата коишто сепредвидени во Кодексот на добри практики за оцена и развој на по-литиките кој е составен дел од Спогодбата за односите меѓу вла-дата и секторот на граѓанските организации и заедниците (Compacton Relations between Government and the Voluntary and CommunitySector).


КОДЕКС НА ДОБРИ ПРАКТИКИ ЗА ОЦЕНА И РАЗВОЈ НА ПОЛИТИКИТЕ (АНГЛИЈА): КРИТЕРИУМИ ЗА КОНСУЛТАЦИИ

▪ Да се организираат широки консултации за време на про-цесот, користејќи најразлични механизми на консултации,а задолжително е да има барем една пишана консултацијаво процесот, со минимален период за изразување на мис-лења, коментари од 12 недели. Ќе биде корисно консулта-циите да започнат во најраната фаза за да се осигуримаксимален ефект.


Секако, треба да се имаат предвид и правилата коишто се приме-нуваат за поактивна соработка и учество од страна на организа-циите во процесот на подготовка на законите, како: работни групи,конференции за усогласување на ставови и сл.


ПРИМЕРОрганизирањето конференција за усогласување ставови е раз-гледано во австриските стандарди и може да се примени во случаина (политички или социјални) спорни прашања. Избрана групаод 10 до 20 заинтересирани страни (лаици) го подготвуваат одго во -рот на прашањето во соработка со експерти, кои го поддржуваатнивното мислење. Оние кои се избрани се запознаваат со праша -њето. Се организира тридневна конференција на која експертитеги разгледуваат сите прашања поврзани со предметот, додекаучесниците им поставуваат прашања на експертите и детално горазгледуваат прашањето. На крај, се подготвува извештај во кој еобјаснета постигнатата усогласеност (ставови, препораки). Потоа,овој извештај им се презентира на оние кои ги донесуваат одлуките(политичарите). Исто така, може да присуствуваат средствата зајавно информирање и јавноста.

▪ Да се биде јасен околу целта на консултациите, кој може дабиде погоден од предложената политика, кои прашања сепоставени и околу временската рамка за одговори.

▪ Текстот во документите за дискусија да биде јасен, да имарезиме на целиот текст не подолго од 2 страници кое ќе гисодржи главните прашања и ќе овозможи поголем круг налуѓе да учествуваат во процесот на консултации.

▪ Давање повратна информација на крајот на процесот наконсултации и тоа кои предлози биле поднесени, како тиеимале влијание врз политиката и кои се следните чекори.Се препорачува повратната информација да се даде во пе-риод до 3 месеци по завршувањето на консултацијата.

▪ Набљудување на ефективноста на консултативниот процеспреку назначување координатор за процесот кој меѓу дру-гото ќе подготви и процена.

▪ Да се осигураат засегнатите страни дека консултациите гиследат принципите на подобра регулација, вклучувајќи ипроцена на влијанието за секое прашање, доколку е возмож -но, односно дека ќе бидат усвоени најдобрите предлози.


Во Република Македонија за одредени закони забележана е прак-тика на вклученост на претставници на граѓанските организации иексперти на ниво на активна вклученост, односно учество во ра-ботни групи при изработка на повеќе закони: Закон за волон-терство; Закон за заштита и спречување од дискриминација; Законза здруженија и фондации и др. Потребно е оваа практика да сеприменува за сите закони каде што е возможно и каде што има не-сомнено интерес за учество на засегнатите страни.

Исто така, потребно е да се најдат алтернативи за недоволниот при-стап до Интернет на помалите и локални граѓански организации.Имено, единиците на локалната самоуправа може да ја преземаатулогата на „пренесувачи“ на информациите поврзани со одреденииницијативи за подготовка на закони коишто се од интерес за ор-ганизациите и за локалната заедница.

44 прирачник за учество на јавноста во процесот на донесување закони44


ФАЗА СЛЕДЕЊЕ И РЕВИЗИЈА


Бидејќи во претходната фаза веќее подготвен предлог-законот и заис тиот се направени консултации иусогласувања со другите органи надржавната управа и засегнатитестрани, предлог-законите се доста -вуваат во Генералниот секретари јатза нивно разгледување на Генерал-ниот колегиум, комисиите на Вла-дата и на седница на Владата.

По анализата за соодветно спрове-ден процес на процена на влија ни етона регулативата и соодветно подготвен предлог-закон, службите наГенералниот секретаријат го доставуваат предлог-законот за разгледу -вање на седница на Генералниот колегиум (тело составено од државнитесекретари на министерствата, Секретаријатот за европски прашања иСекретаријатот за спроведување на Рамковниот договор, како и секре -тарот на Секретаријатот за законодавство, со коешто раководи генерал -ниот секретар на Владата). По доставеното мислење од страна на Ге -нералниот колегиум предлог-законот се доставува за разгледувањена седница на работните тела на Владата (Комисијата за политичкисистем, Комисијата за економски систем и тековна економска полити ка

45

МАТЕРИЈАЛИТЕ КОИ ГИ ПОДГОТВУВААТ МИНИСТЕРСТВАТАПО ПРЕДЛОГ- ЗАКОНИТЕ ТРЕБА ДА СОДРЖАТ:

▪ Придружно писмо;▪ Меморандум;▪ Процена на влијанието на регулативата (Иницијална или

Комплетна);▪ Образец за процена на фискалните импликации;▪ Изјава за усогласеност на прописот со законодавството на

ЕУ и Кореспондентна табела (за закони во кои се транспониразаконодавството на ЕУ);

▪ Текст на законот;▪ Тези на подзаконските акти.

Предлозите на законитетреба да содржат: ▪ Назив на законот;▪ Вовед (оцена на

состојбите и причини за донесување на законот, целите и начелата, финансиските последициврз Буџетот и процена на финансиските средства потребни за спроведување на законот)

▪ Текст на одредбите на законот;

▪ Образложение.



и Комисијата за човечки ресурси и одржлив развој). Врз основа наизвештаите на работните тела, Владата расправа и го утврдува текстотна предлог-законот, по што истиот се доставува до Собранието на Ре-публика Македонија за донесување.

Во оваа фаза, исто така, се воспоставуваат и механизмите за периодич -на проверка на регулативата и оцена на степенот на остварувањена целите по усвојувањето на регулативата. Проверката се прави иод страна на надлежното министерство и од страна на Генералниотсекретаријат. Притоа, меѓу другото може да се анализира и проце-сот на консултации со засегнатите страни.

Процената за тоа како се спроведени процесите на учество на јав-носта може да помогне во насока на подобрување на таквите про-цеси во иднина. Исто така, процената може да помогне дури и вопренесувањето искуства, отстранување на одредени пречки кои сепојавиле и евидентирање на креативни модели и инструменти коисе користеле. Таквата процена, исто така, може да се изврши во со-работка со оние кои учествувале во процесот.

Улога на граѓанските организации

Во однос на следењето на процесот на консултации, организациитеможат самостојно да направат оцена и во однос на репрезентативно -ста и во однос на квалитетот на консултаците. Организациите може даги оценуваат постапките на органите на државната управа и нивнотопридржување до минимумот определни стандарди за информира њеи консултирање, а, исто така, може да ја оценуваат и улогата на сами теграѓански организации и квалитетот на инпутот којшто е даден однивна страна во текот на подготовката на законите.

Исто така, доколку сметаат дека е по-требно (на пример, не биле довол новклучени во процесот) граѓанскитеорганизации може да органи зи раати свои консултации со засегнатитестрани и заклучоците од тие кон-султации да ги достават до Вла-дата, Собранието и да бидат ос новаза поднесување амандмани.

46

Подготовката на подзаконските актитреба да се одвива на сличен начин како и подготовката на самиотзакон, па затоа навремената вклученостна граѓанските организациие многу важна и во оваа фаза.



47

ПРИМЕРАвстриските стандарди предвидуваат неколку прашања кои тре бада се разгледаат кога ќе заврши процесот на учество. Аспектитекои се споменати таму го вклучуваат следното:▪ Документирање на мерки на политиката, планот,

програмата или правниот инструмент кои се веќеспроведени и оние кои треба да се спроведат.

▪ Документирање на искуствата со процесот на учествона јавноста за да може да се разгледаат или да сепренесат во постапки во иднина.

▪ Во случај на обемни процеси, процена од независнаагенција.

▪ Достапност на документацијата за оние кои може даимаат корист во иднина.

▪ Проверка дали се исполнети целите на процесот научество на јавноста.

▪ Вклучување на јавноста во следењето и процената,на пример, преку учеството во група за следење.

Бидејќи следењето и ревизијата во согласност со Методологијата запроцена на влијанието на регулативата опфаќа и следење на приме на -та на законите и по нивното донесување од страна на Собранието,граѓанските организации може многу да придонесат и во овој дел.Имено, најчесто за да отпочне спроведување на законите потребное да се донесат подзаконски акти.

Откако законот ќе почне да се спроведува, организациите, истотака, може да се фокусираат на следење на спроведување на законитепреку: подготовка на извештаи за напредок на неговото спрове дување.Може да се воспостават и договорат среднорочни индикатори ивременска рамка за нивно исполнување. Врз основа на овие извештаиорганизациите може да иницираат измена на законот.

Организациите може да помогнат во информирање на јавноста задонесените закони и за прашањата што се уредени со нив, што, истотака, може да придонесе за подобра примена на законите.




Методологијата за процена на влијанието на регулативата предвидуваГенералниот секретаријата да може да биде консултиран за опсегот наконсултациите, но не е прецизирано на кој начин се прави проверка напроцесот на консултации и вклученоста на засегнатите страни. Од дру гастрана, во согласност со Методологијата за анализа на политиките и ко -ор динацијата, со поднесување на Меморандумот во точката 3 треба да сенаведат резултатите од извршените консултации со министерствата, дру -гите органи на државната управа и организации (граѓански организациии други заинтересирани страни). Споредбената практика предвидуваподетални процени на консултативниот процес.


За да се подобри следењето и оцената на вклученоста на јавноста вопроцесот на подготовка на законите, би можело да се почне од соод вет -ното документирање на самиот процес. Имено, не се ретки ситуациитекога и при извршени консултации истите не се соод вет но забележа нии презентирани од страна на органите на државната управа. Ако во про -цесот на подготовката на законот имало вклу че ни засегнати страни,граѓански организации или ако биле организира ни јавни расправи, ис -тото треба во повеќе детали да биде наведено и во Меморандумот (Дел3), како и во Обрасците за процена на влијанието на регулативата(Иницијална и Комплетна) во делот за консултации. Секако, повеќе дета -ли за процесот, кои во иднина ќе служат како извори за верификација насамиот процес, може да се и записниците од работните групи, инфор -мации на веб-страниците за одржаните јавни расправи, соопштенијадо медиумите и сл. Исто така, во оваа фаза може да биде значајна иулогата на Собранието на Република Македонија, бидејќи во согласностсо своите надлежности може да организира надзорни расправи за од -редени прашања. Диску сиите коишто би се повеле од страна на прате -ниците и телата во Собранието, како и препораките од тие дис кусии,надлежните министерства треба да ги имаат предвид при анализата наспроведувањето на одредени закони или при утврдувањето од подго -товка на предлог-законот. На пример, во 2010 година Комисијата закултура на Собранието на Република Македонија организираше над зор -на расправа за Законот за донации и спонзорства од јавните дејности.Дел од заклучоците од расправата се однесуваат на барања до Минис тер -ството за правда како надлежно министерство за спроведување на зако -нот да преземе одредени чекори во насока на подобру вање на истиот.



49

Следниов шематски приказ е преземен од Прирачникот за процена навлијанието на регулативата, Влада на Република Македонија (2009).Истиот дава преглед на чекорите коишто се преземаат од орга нитена државната управа при процена на влијанието на регулативатапри подготовка на предлог-законите. Истиот дава преглед на мож-ните учества на засегнатите страни и граѓанските организации:





V УЧЕСТВО НА НИВО НА СОБРАНИЕТО

1. Кој може да предложи закон?

Во согласност со Уставот на Република Македонија иницијативатаза донесување на закон до овластените предлагачи, може да ја дадесекој граѓанин, група граѓани, институции и здруженија, меѓутоа,овластени предлагачи на законите се: ▪ Владата;▪ секој пратеник во Собранието, и ▪ најмалку 10.000 избирачи.

2. До кого се поднесуваат предлозите?

Предлог на закон се поднесува до претседателот на Собранието.Претседателот на Собранието веднаш, а најдоцна во рок од три ра-ботни дена од денот на поднесувањето, го доставува до пратени-ците, во писмена или електронска форма, со што започнувазаконодавната постапка.

3. Како тече (редовната) законодавната постапка?

Законодавната постапка се од-вива во три фази (читања):Првото читање започнува коганајмалку 15 пратеници, во рок одседум дена од денот на добива-њето на предлогот на закон, под-несуваат барање Собранието даодржи општ претрес. Ако вакво барање не се поднесе, тогаш веднашсе преминува на второ читање. Доколку првото читање се одржи,во тој случај пред да се претресе предлогот на закон на пленарнаседница на Собранието, се разгледува во матичното работно телои во Законодавно-правната комисија.


Во оваа фаза нема детален претрес на членовите на предлоготна закон и не се поднесуваат амандмани.


И двете комисии поднесуваат извештај кој содржи мислење далипредлог-законот е прифатлив и дали треба да се даде на натамошночитање. По општата расправа Собранието одлучува дали предлоготна закон може да се даде на второ читање.

За предлогот на закон кој е од по-широк интерес, Собранието може даодлучи да се спроведе јавна дискусијапо тој закон и истиот да го објавиво дневниот печат.

Второто читање започнува во ма-тичното работно тело и во Законо дав - но-правната комисија, во рок од 7работни дена по одржаната пленарнаседница на Собранието. Матичното работно тело и Законо давно-прав -ната комисија, ги пре тресуваат одредбите од предлогот на закон по -единечно и поднесените амандмани и гласаат по нив. Амандман можеда поднесе секој пратеник во Собранието, пратеничка група и работ -но тело. За секој амандман се води претрес и се гласа одделно. Матичното работно тело и Законодавно-правната комисија, нај доц на ворок од пет дена по завршувањето на претресот подготвуваат текст напредлогот на закон во кој се вградуваат усвоените амандма ни (до-полнет предлог) и образложение, и се доставува до претседа те лотна Собранието за да се стави на дневен ред на пленарна седница.

5252

На второто читање напленарна седница на Собрание се води претрессамо по оние членови одпредлогот на закон што сеизменети со амандманина работните тела и самона тие членови може да сеподнесат амандмани.

ПРИМЕРВо процесот на донесување на Законот за здруженија и фондации,граѓанските организации беа многу активни при второто читањена предлог-законот. Имено, иако во работната група за подготовкана законот која беше формирана од страна на Министерството заправда на многу партиципативен начин учествуваа две граѓанскиорганизации (од кои едната беше претставник на мрежа од трие-сетина организации), сепак, се јави потреба за амандмански интер-венции во предлог-законот при неговата расправа во Собранието.Вклучените организации во работната група одвоено, но и во сора-ботка со други организации поднесоа амандмани на повеќе одтриесетина членови на предлог- законот (што беше околу 1/3 одвкупниот број членови). Амандманите беа доставени до сите пра-тенички групи и сите членови на Комисијата за политички систем



Ако на второто читање на седницана Собранието се усвоени аманд-мани на помалку од една третинаод членовите на изменетиот пред-лог на закон, Собранието може даодлучи третото читање на предло-гот на закон да се одржи на истатаседница. Ако се усвоени аманд-мани на повеќе од една третина одчленовите на дополнетиот предлогна закон, третото читање по пра-вило се одржува на првата нареднаседница по второто читање на сед-ница на Собранието. Во оваа фаза работните тела нерасправаат.


Во текот на третото читање амандмани можеда се поднесат само начленовите на кои билеусвоени амандмани вотекот на второто читање на седница на Собранието, а амандманможе да поднесе предлагачот и пратеникнајдоцна во рок од два работни дена пред денотопределен за одржување наседницата на Собранието.

и односи меѓу заедниците (како матична комисија) и до Законо-давно-правната комисија. Предложените амандмани во најго-лем дел беа разгледани од страна на пратениците и поднесении од страна на позицијата и на опозицијата како нивни предлог-амандмани. При претресот во матичната комисија присуству-ваше и претставник на една граѓанска организација којпридонесе кон појаснување на бараните измени. Законот бешеусвоен со прифатени околу 30 амандмани, што претставувашеголем успех и за граѓанските организации, а воедно и мотив ипоттик за продлабочување на соработката со Собранието и со-браниските комисии во законодавната постапка.


Следува шематски приказ на законодавната постапка во Собранието:



4. Кога и како се применува итна и скратена постапка?

Итна постапка

По итна постапка може да се до-несе закон кога тоа е неопходнозаради спречување и отстрану-вање на поголеми нарушувања востопанството или кога тоа го ба-раат интересите на безбедностаи одбраната на земјата или вослучаи на поголеми природни непогоди, епидемии или други вон-редни и неодложни потреби. При донесување закон по итна по-стапка не важат временските ограничувања определени соДеловникот за работа на Собранието. Собранието може да побараод матичното работно тело и Законодавно-правната комисија да сеизјаснат по амандманите поднесени по завршувањето на нивнитеседници.

Скратена постапка

Закон се донесува по скратена постапка во ситуации кога: не е вопрашање сложен и обемен закон; престан на важноста на некојзакон или одделни одредби од некој закон; или кога не се во пра-шање сложени или обемни усогласувања на законот со правото наЕвропската унија.

5. Кои се можностите за вклучување на граѓаните и граѓанските организации во процесот на донесување на законите во Собранието?

Според членот 2 од Деловникот на Собранието: „Седниците наСобранието и на работните тела се јавни...“, а според членот 226од Деловникот на Собранието: „заинтересираните граѓани можатда присуствуваат на седниците на Собранието, во согласност сопрописите за внатрешниот ред на Собранието“.


Кога се донесува закон по скратена или итна постапка не се одржуваопшт претрес, додекавторото и третото читање се одржуваат наиста седница.


Во процесот на донесување назаконите, граѓаните можат да севклучат со:▪ Давање иницијатива за до-

несување на одреден закон;▪ Според членот 122 од Делов -

никот за работа на Собра-нието „Работното тело наседницата може да поканинауч ни, стручни и јавни ра - бот ни ци и претставницина општините, на градотСкопје, на јавните прет -при јатија, син дикатите ина дру ги ор га низации, ин-ституции и здруженија за-ради изнесување на мислењапо праша њата што се раз-гледуваат на седницатана телото“;

▪ Според членот 124 од Де-ловникот „Иницијативи за расправа по одделни прашања наработното тело можат да дадат и други работни тела наСобранието, органи на државната упра ва, општините, гра-дот Скопје, институциите, здруженијата на граѓаните“.

▪ Учеството во јавните дискусии што ги организира Собраниетопо предлогот на одреден закон.

Граѓанските организации и граѓаните не треба да се ограничуваатсамо на начините за вклучување во процесот на донесување на од-луките пропишани според Деловникот. Своите ставови и прашањаво врска со одделни проблеми, граѓаните можат да ги адресираати до Постојаната анкетна комисија за заштита на слободите и пра-вата на граѓаните, во чијшто делокруг на работа спаѓа и разгледу-вањето на дописите на граѓаните и заземањето ставови по истите.

565656

Засегнатите граѓански организации може да ги искажат своите ставовии мислења особено во второто читање кога севрши разгледување напредлогот на законите во работните тела, и тоапреку подготовка на предлог-амандманикоишто може да ги достават до пратеницитево Собранието, кои се официјални предлагачи наамандмани, како и да бараат учество на седни цина матичното работнотело и на Законодавно-правната комисија.




ПРИМЕРНа барање на граѓански организации, а и по иницијатива на пра-теници постои практика на отвореност на седниците на дел одкомисиите, како и одржување отворени расправи на кои се по-кануваат и претставници од граѓанскиот сектор. Во согласностсо делокругот на својата работа, во отвореноста кон јавностапредничи Постојаната анкетна комисија за заштита на слобо-дите и правата на граѓаните. Имено, во текот на 2009 и 2010 го-дина одржани се неколку јавни расправи, а воедно претс тавницина граѓанскиот сектор се поканувани да учествуваат на редов-ните седници на комисијата. Меѓу другото, расправи со граѓан-скиот сектор се одржани и за следниве закони: Предлог назакон за застапување на Република Македонија пред Европ-скиот суд за човекови права; Предлог на закон за извршувањена одлуките на Европскиот суд за човекови права; Предлог назакон за изменување и дополнување на Законот за заштита надецата; Предлог на закон за внатрешни работи; Предлог назакон за спречување и заштита од дискриминација и др.




VI МОДЕЛИ ЗА УЧЕСТВО ВО ДОНЕСУВАЊЕ НА РЕГУЛАТИВАТА

Во практиката постојат повеќе мо-дели кои ги користат органите надржавната управа и граѓанскитеорганизации, со цел да го овозмо-жат и поттикнат учеството на за-сегнатите страни во процесите надонесување на регулативата (за-кони, подзаконски акти итн).

Улогата на овие модели во процесоте различна. Поради тоа користење тона еден модел не значи дека ги ис-клучува другите. На пример, мини-стерствата ги објавуваат работните верзии на предлозите на законина нивните веб-страници, со цел да го слушнат мислењето на засег-натите страни за неговата содржина. Јавните дискусии, од другастрана, се организираат не само да се слушнат мислењата, туку ида се дискутираат одредени одредби и да се најдат подобри реше-нија преку дијалог и активно учество на засегнатите страни.

Понатаму, не секој ќе може да се вклучи во секоја фаза во процесоти да го искористи секој модел. На пример, малите (локални) орга-низации кои работат на волонтерска основа или граѓаните немаатсекогаш едноставен и брз пристап до Интернет. Доколку органотна државната управа не организира паралелно и јавни дискусииили не ги објави информациите во медиумите, тие нема да бидатизвестени ниту ќе можат да учествуваат во процесот.

Применувањето на овие модели тре ба да се практикува во процесотна подготовка на законите, но, секако, пред да се поднесат на ут-врдување од страна на Владата. Понекогаш, министерствата про-должуваат со консултации и примена на овие модели и откакопредлог-законот ќе биде доставен до Владата. Иако ова е добра


Моделите преку кои севклучува јавноста и гра-ѓанските организации вопроцесот на донесувањезакони треба да се кори-стат паралелно. Кори-стењето на еден модел нетреба да ја исклучи мож-носта да се користат идруги модели во самиотпроцес.


практика, сепак, треба да се запом -ни дека основната цел е на јавностада и се овозможи да даде придонес восамото подготвување на текстот сè,додека може да се менува неговатасодржина.

Овој дел од прирачникот се осврнувасамо на четири модели: об јаву ва њена веб-страници на министерства та,објавување на централизирани веб-страници, јавни дискусии и работ ни

групи. (За повеќе информации околу овие модели или, пак, други мо-дели видете ги изворите цитирани во Делот 7.)


Моделите треба да се користат онолку патиколку е корисно и потребно во процесот зависно од видот на законот кој се подготвува.Овие модели треба да секористат пред да се поднесе предлогот назакон до Владата.


ОБЈАВУВАЊЕ НА ВЕБ-СТРАНИЦИ

1. Зошто се користи овој модел?

Преку овој модел министерствата можат да го слушнат мислењето напоголема група на засегнати страни за работната верзија на законот.Бидејќи Интернетот е отворен за сите оние што ќе имаат пристапдо него, целната група, на пример, е многу поголема од онаа штоможе да земе учество во јавни дискусии или работни групи.

Доколку се подготви еден форматпреку кој ќе се поднесат мислења -та тогаш министерствата можатполесно да ги следат коментари теи да направат оцена за тоа далиги опфатиле сите потреби прекутаа регулатива, и дали ги предло-жиле решенијата што се најко-рисни и соодветни на проб ле ма-тиката. Истовремено, можат да гиувидат проблемите кои би се по -јавиле во процесот на спроведу-вање на регулативата.

2. Кога се користи овој модел?

Овој модел се користи уште на самиот почеток на процесот и сè, до-дека е возможно да се измени текстот на предлог-законот.

Овој модел овозможува побрзо информирање и прибирање комен-тари на повеќе теми и можност да се исцрпат сите мислења што бисе дале во процесот.


Целта на овој модел е:▪ да се информираат

што повеќе засегнати страни затекстот на законотшто се подготвува, и

▪ да се овозможи на поголем број заинтересирани лицада коментираат насамиот текст.

Моделот се користи:▪ за да се информира ат и консултираат засегнатите

страни за одреден предлог-закон (формално консултирање).

▪ за да се увидат мислењата на јавноста за одреденатема или прашања за која министерството има за целда донесе одредена политка или регулатива, или кои седел од неговиот делокруг на работа (неформално) консултирање).


Најчесто министерствата имаат посебен дел (или страница) на нив-ната веб-страница посветени на процесот на информирање и кон-султирање за предог-законите.

Недостаток на моделот е што понекогаш оние кои немаат пристапдо Интернет или, пак, не знаат како да го користат нема даможат да ја искористат оваа можност и да дадат свој придонеспреку овој модел.

3. Како се користи?

Пред да започне процесот

Во однос на законодавниот процес се препорачува органите надржавната управа да направат кратко објавување на нивните веб-страници за тоа дека е започнат процесот на подготовка на одредензакон или измени на постоен закон, во оној момент кога ќе започнеподготовката.

Ваквото објавување ќе им овозможи на засегнатите страни во про-цесот подобро да се информираат и подготват за консултациитеили активните учества во работните групи. Исто така, доколкунекои организации или, пак, донатори можат и финансиски да гоподдржат процесот на консултации, тогаш навременото информи-рање ќе им овозможи подобро да се испланираат финансиските ичовечките ресурси потребни за да се има ефективен процес.

ОБЈАВУВАЊЕТО НА ВЕБ-СТРАНИЦАТА ДЕКА ПРОЦЕСОТ НАПОДГОТОВКА НА ЕДЕН ЗАКОН Е ЗАПОЧНАТ МОЖЕ ДА ГИСОДРЖИ СЛЕДНИВЕ ИНФОРМАЦИИ:

▪ кој закон се подготвува или менува;▪ зошто се планира да се донесе или измени;▪ кои прашања ќе уредува;▪ рокот за поднесување до Владата;▪ опис на планирани активности (процесот) на донесување;▪ информации за работната група која го подготвува;▪ информации за одговорно лице кое може да служи за контакт;▪ други релевантни материјали или линкови до веб-страници.



Откако ќе започне процесот

Штом ќе започне процесот на пишување на законот, веб-страни-ците се користат да се објават работните верзии на законот и да сеприберат мислења. Најчесто министерствата ги објавуваат оние ра-ботни верзии кои се разговарани од работните групи, но кои секо-гаш не мора да бидат конечни предлози на законот. Се препорачувада се објават оние верзии на текстот кои се во првите фази, со цел,навремено да се прибере мислење и да се утврди дали навистинаги содржат сите релевантни прашања и одредби.

Доколку е потребно и текстот веќе поминал низ неколку обемниконсултации, тогаш може да се организираат и дополнителни кон-султации само за одредени делови од предлог-текстот за кои сèуште е потребно мислење.

ВО ПРОЦЕСОТ НА КОНСУЛТИРАЊЕ ВЕБ-СТРАНИЦАТА МОЖЕДА ГИ СОДРЖИ СЛЕДНИВЕ ИНФОРМАЦИИ:

▪ кратка информација за тоа: кој закон се подготвува или менува,зошто се планира да се донесе или измени, кои прашањаги уредува; информации за работната група која го подготвува,рокот за поднесување до Владата;

▪ самиот текст на работната верзија на законот;▪ доколку се менуваат одредби на постоен закон, тогаш и самиот

текст што се менува;▪ на кого се однесуваат консултацијата (кои групи особено се

поттикнуваат да дадат мислења и коментари);▪ напомена за тоа дали се преферира да се добијат комен-

тари на целиот текст на законот, или на одредени прашањаи одредби и листа на тие прашања и одредби;

▪ рок за поднесување на мислење и коментари;▪ начинот на поднесување мислења или коментари;▪ информации за одговорно лице кое може да служи за контакт;▪ други релевантни материјали, истражувања, претходни

консултации, ▪ мислења за работната верзија од експерти, или линкови до

релевантни веб-страници;▪ линк до поднесени мислења и коментари од јавноста;▪ начин на кој министерствата ќе дадат одговор на поднесените

мислења.



Начин на поднесување на коментари и мислења

Прибирањето на писмени мислења и коментари за предлози на за-кони објавени на веб-страницата може да се направи на неколкуначини:▪ преку електронска пошта;▪ преку редовна пошта;▪ преку факс;▪ преку директно поднесување на мислења на самата веб-страница.

За што се бара мислење?

Консултациите преку веб-страници може да се направат за целиоттекст на законот или, пак, за точно утврдени одредби.

Доколку се поттикнува коменти-рање на одделни одредби на пред-лог-законот, или, пак, на прашањашто ги има работната група,тогаш министерството може да на-прави свој прашалник кој заинте-ресираните лица ќе го пополнат насамата веб-страница.

Повратни информации

Добрата практика покажува декаминистерствата треба да ги суми-раат резултатите од процесот наконсултирање и да дадат повратна

информација за тоа кои мислења се прифатени, кои се одбиени изошто, и како е изменет текстот на законот (види потедално погорево Дел 4). Министерствата не мора да одговорат на секое мислење иликоментар посебно, но би требало да се подготви сумиран извештај.Тој извештај треба да биде објавен на веб- страницата на органот.


Законите понекогаш седоста обемни и сложени.Поради тоа се препорачува да се подготви сумиран прегледна основните одредби,цели и ефектот што ќе гоима во практиката, со целзасегнатите лица подоброда го разберат законот ида можат да го дадатсвоето мислење


4. Какви рокови се најсоодветни?

Кога се однесува до консултирање преку веб-страници, потребно еда се размисли околу неколку фактори кои ќе влијаат на рокот заподнесување на мислења и коментари.

Тие фактори може да бидат:▪ Обем на регулативата;▪ Содржина на регулативата;▪ Дали јавноста веќе била

консултирана околу тој текст;▪ Дали областа што се регулира

внесува значителни новини и за првпат се регулира таа материја;

▪ Колкав број на лица би биле засеганати од таа регулатива;

▪ Дали јавноста била однапред информирана за постапката.

5. Одговорности на органите на државната управа и на граѓанските организации

Министерството што ја подготвува работната верзија на законот едолжно да обезбеди навремено информирање на јавноста за про-цесот, да даде точни и ажурни информации за истиот, да го објавина веб-страницата, да ги прегледа сите мислења и коментари и даго подготви извештајот.


Добрата практика покажува дека информациите дека сепланира или започнал процесот на подготовкана регулативата треба да се објават веднаш. Времето за поднесувањена мислења во писменаформа треба да биде одеден до два месеца, но непомалку од 15 дена.

ПРИМЕРПринципите и минимум стандардите на ЕК пропишуваат декаприемот на сите добиени материјали ќе се потврди (или прекуиспраќање поединечен или преку испраќање заеднички одговорпреку електронска пошта и веб-страница во зависност од бројотна материјалите). Во врска со повратните информации, закон-ските предлози треба да бидат придружени со образложениекое ќе содржи информации за процесот на консултации, резул-татите и како тие резултати се земаат предвид во врска со за-конскиот предлог.


Граѓанските организации, исто така, можат да имаат придонес вопроцесот преку негово промовирање, промовирање на веб-страни-цата, собирање на мислења, или презентирање на заеднички мис-лења на различни групи. Граѓанските организации особено можатда помогнат во прибирање на мислења на оние маргинализиранигрупи, организации или лица кои поради недостаток на капацитет(пристап до Интернет или знаење) нема да можат да поднесат ко-ментари преку веб-страницата.

6. Потребни ресурси

Овој модел не бара многу финансиски ресурси со оглед на тоа штоорганизациите ги поднесуваат мислењата преку веб-страница илина друг начин (па не е потребно да се покријат, на пример, патнитрошоци, сместување, организирање на настан). Но, од друга стра на,потребно е да се одвојат трошоци поврзани со поставување на таквавеб-страница (на пример, софтвери) и да се назначат одговорни лицаза техничко одржување на страницата и за нејзината содржина.




ЦЕНТРАЛИЗИРАНИ ВЕБ-СТРАНИЦИ ЗА ИНФОРМИРАЊЕ И КОНСУЛТИРАЊЕ


Централизираните веб-страници се алатка која, претежно, се кори-сти за информирање на јавноста за актуелните прописи и активно-сти на органите на државната управа. Овие веб-странициовозможуваат полесно информирање за активностите на различниоргани на едно централизирано место. Тие може да бидат во формана регистри на прописи, а во некои земји служат како механизмиза консултирање, размена на информации и дебати.

2. Кога се користи овој модел?

Овој модел министерствата, јавноста и граѓанските организацииможе да го користат постојано доколку служи како алатка да се раз-менуваат мислења и информации. Органите на државната управасе поттикнуваат да ги објавуваат известувањата дека е започнатпроцес на подготовка на една регулатива или, пак, процес на кон-султации, паралелно со објавување на информациите на нивнитевеб-страниците.

3. Кои информации се објавуваат на овие страници?

Овие веб-страници се користат најчесто за споделување на инфор-мации за плановите на органите на државната управа или за започ-нати законодавни процеси и за фацилитирање на процесот наконсултации. Истовремено, во некои земји се користат за дискусиина одредени теми, блогови, дебати, контакти помеѓу лица од орга-ните на државна управа или парламентот и засегнатите лица, или,пак, за петиции.

67

НАЈЧЕСТО НА ОВИЕ ЕЛЕКТРОНСКИ СТРАНИЦИ СЕ ОБЈАВУВААТ:

▪ информации за актуелни консултации за регулативите кајразлични министерства или други органи на државнатауправа (која регулатива се подготвува, рокот за поднесува -ње до Владата, линк до одговорното тело каде може да сенајдат повеќе информации);



Страниците треба постојано да бидат ажурирани. Во оној моменткога органот ги објавува своите информации на својата веб-стра-ница, истовремено треба да ги испрати и до централните веб-стра-ници.

5. Одговорности на органите на државната управа и награѓанските организации

Министерствата се задолжени да обезбедат хармонизирано и кон-зистентно објавување на податоците, следење на коментарите имислењата и поднесување извештаи за резултатите од процесот.

Граѓанските организации можат да дадат придонес преку промо-вирање на информациите на своите членови и партнери, промови-рање на веб-страницата, собирање на мислења, или презентирањена заеднички мислења на различни групи.


▪ информации за планирани активности на различни органи;▪ информации за одговорни лица во органите на државната

управа кои служат за контакт со јавноста и соработка сограѓанските организации;

▪ архива на минати консултации.

ПОКРАЈ ОВИЕ ИНФОРМАЦИИ СЕ ОБЈАВУВА И:

▪ успешни примери за учество во подготвување на регулативи;▪ документи што го регулираат учеството;▪ план на активности на Владата, министерствата и други органи;▪ место за јавни дискусии или форуми на одредени теми од

интерес за јавноста поврзани со процесите на креирање по-литки и подготвување регулативи;

▪ блогови водени од органите на државната управа, со целда се развие свест за одредено прашање што органот сакада го регулира и за да го оцени мислењето на јавноста;

▪ петиции, јавни протести или кампањи за одредено пра-шање кое се уредува или треба да се уредува;

▪ известувања за медиумите.


Во Република Македонија постои Единствен национален електро-нски регистар на прописи (ЕНЕР) кој претставува електронски си-стем кој покрај постојните прописи во Република Македонија гисодржи и предлог-законите на министерствата во фаза на подго-товка. ЕНЕР претставува алатка првенствено наменета за електро-нско информирање на граѓаните, како и на претставниците одграѓанските организации, стопански комори, бизнис асоцијации иправни лица, претставниците на Владата, како и на одделните ми-нистерства (Извадок од корисничкиот прирачник за Единствениотнационален електронски регистар на прописи).


Овој модел бара вложување на финансиски ресурси во воспоставу-вање и модернизирање на веб-страницата. Исто така, секој органна државната управа треба да назначи одговорни лица кои ќе со-работуваат со оние одговорни за оваа веб-страница.


ПРИМЕРВо Договорот за односи помеѓу Владата и третиот сектор во Анг-лија се наведени конкретните обврски кои граѓанските органи-зации мора да ги исполнат. Граѓанските организации, особенотреба да ги вклучат засегнатите страни (корисници, членови, во-лонтери) во подготвувањето одговори на консултациите и требада дадат повратни информации за тоа што било доставено доВладата и кој е резултатот. Граѓанските организации треба јаснода посочат чии ставови ги застапуваат и кои се основите за под-готвување на нивните коментари. Тие треба да ги унапредатконсултациите помеѓу другите организации и да ги почитуваатусловите за доверливост.


ЈАВНИ ДИСКУСИИ


Овој модел се користи со следниве цели:▪ да се презентираат мислењата, плановите и подготвените ра-

ботни верзии на регулативите од страна на органите надржавната управа;

▪ да се дознаат мислењата на организациите и јавноста;▪ да се соберат коментари и препораки по предлог-документот.

2. Кога и како се користи овој модел?

Овој модел се користи во фаза на:▪ подготвување на политиката или анализите кои ќе бидат ос-

нова за донесување на регулатива;▪ подготвување на работната верзија на регулативата.

Овој модел се користи, со цел да се приберат мислења за одреденпредлог-документ или планирана активност. Но јавните дискусиипомагаат и да се осознае мислењето на присутните, да се изградикомпромис или да се дадат правци околу тоа како треба да се решиедно одредено прашање. Исто така, јавни дискусии може да се ор-ганизираат со посебни целни групи и паралелно со повеќе заинте-ресирани организации и лица.

ПРИМЕРПроцесот на подготвување на Законот за здруженија и фондацииво Република Македонија кој се усвои во 2010 година траеше не-колку години. Во целиот овој период се одржаа над десетинајавни дискусии кои беа водени и од Министерството за правда иод граѓанските организации. На нив се разговараше за работнитеверзии на законот. Исто така, беа одржани неколку јавни расправиза конкретни прашања од областа која ја регулираше: на пример,како да се одреди статусот на организација од јавен интерес воМакедонија, кој може да биде основач, што значат економскитеактивности и сл. Преку овие дискусии се подобри текстот и ми-нистерството се обиде да најде најсоодветни решенија во со-гласност со контекстот и мислењето на организациите. Истотака, беа одржани и посебни дискусии со одредени целни групи:судии, организации на лица со хендикеп и сл.



Зависно од целта на јавната дискусија, програмата на јавната дис-кусија може да се организира на неколку начини. Најчесто овиедискусии се во форма на:▪ Отворена дискусија за сите прашања во текстот. Учесни-

ците можат да дадат свое мислење за која било одредба напредлог-регулативата, и коментар за тоа што треба да се на-дополни, што недостасува и што треба да се измени.

▪ Дискусија по точно утврдени прашања. Во овој случај фаци-литаторот ги поставува однапред одредените прашања по коиучесниците се повикуваат да дадат свое мислење или комен-тар. На крај на дискусијата се остава простор за други пра-шања или коментари за кои учесниците сакаат да се изјаснат.

На овие настани се повикуваат и домашни и меѓународни експерти за дасе види нивното мислење за тоа како регулативата би се применувалаво согласност со домашните услови, и какви се искуствата на дру-гите земји.

Учеството на настанот најчесто е отворено за сите заинтересиранилица. Но, доколку се организира дискусија со специфична целнагрупа тогаш настанот може да е затворен само за членови на таа група.


Многу сличен е случајот и со подготовка на Законот за спречувањеи заштита од дискриминација, за чијашто потреба од донесувањесе расправа од 2004 година. Во 2005 година од страна на граѓанскитеорганизации со поддршка на меѓународни организации неза-висно беа подготвени два предлог-закона за заштита од дискри-минација и истите беа дискутирани на јавни расправи. Истатагодина еден предлог-закон беше доставен до Собранието, но не наидена поддршка од пратениците. Во текот на 2008 година од дватапредлог-закона беше компилиран еден предлог-закон и истиотбеше доставен до Министерството за труд и социјална поли-тика. На почетокот на 2008 година во рамките на Министерст-вото за труд и социјална политика беше формирана работна групаза подготовка на предлог-закон, а есента истата година мини-стерството организираше шест јавни расправи за предлог-законотво различни градови. Од своја страна и граѓанските организа-ции во континуитет расправаа за предлог-законот, а воедно сеорганизираа и во поформални здружувања (сојузи), со цел орга-низирано да се придонесе кон усвојување на законот.


Независно од тоа кој може да уче-ствува, извештаите треба да бидатдостапни до сите.

Јавните дискусии се водени од фа-цилитатор и се препорачува да сеодвои точно одредено време за секојкоментар или реплика.

На крај, секогаш се сумираат заклу -чоците од страна на фацилитатор кој

ќе биде одговорен да помогне на организаторот на настанот да гоподготви извештајот.

За јавните дискусии корисно е да се испратат и материјали што ќеим помогнат на учесниците подобро да се подготват за дискусијата.Материјалите можат да бидат: истражувања и анализи, извештаи,сумирани одредби за самата регулатива и се разбира предлог-регу-лативата. Се препорачува јавни дискусии да се организраат во не-колку градови, не само во главниот град.


Добрата практика изискува јавните дискусии да се организираатпред да биде финализиран предлог-законот и пред да биде испра-тен до Владата. Кога се организираат јавни дискусии тогаш би тре-бало да се даде доволно време учесниците да можат да се пријаватза настанот и да се подготват за дискусијата.

Материјалите треба да бидат испратени однапред, најмалку седумработни денови пред почетокот на настанот, а доколку е возможнои повеќе. Извештаите од настанот би требало да се испратат иобјават во текот на истиот месец кога е организиран настанот, но,секако, пред да биде подготвена нова верзија на предлог-законот.

4. Одговорности на органите на државна управа и на граѓанските организации

Овој модел стимулира поголема соработка помеѓу министерстватаи граѓанските организации. Соработката се остварува преку:▪ заедничко организирање на јавна дискусија (подготовка на

материјали, покани, извештаи, организирање на логистика и


На јавните дискусиитреба да се поканат сите оние кои искажалеинтерес или, пак, претходно поднеле мислења во писменаформа (преку претходниконсултации на веб- стра-ница, електронска пошта,јавни дискусии итн.).


конципирање на самиот настан);▪ споделување на трошоците за организирање на настанот.

Се препорачува одговорниот орган навремено да го направи доста-пен документот и да ги означи оние прашања за кои е потребна дис-кусија. Граѓанските организации што активно соработуваат со тојорган во овој процес, од своја страна, треба да ги поттикнат другитеорганизации и лица да земат учество на настанот, однапред да јаобјаснат важноста на прашањата што ќе се дискутираат и да ги спо-делат резултатите од настанот. Исто така, тие треба да продолжат даги информираат учесниците за последователните активности и резултати.


Зависно од видот на настанот за овој модел потребни се ресурси запокривање на трошоци:▪ за испраќање покани (доколку се испраќаат по редовна пошта);▪ за обезбедување место за настанот (доколку не се организира

во простории на министерство или граѓански организации);▪ за пат, сместување и други трошоци поврзани со присуство на

лица од други градови;▪ за надоместок за говорници и фацилитатор;▪ за други трошоци поврзани со логистичка организација на на-

станот (опрема, преведувач, итн.).


ПРИМЕРВо процесот на подготвување на Законот за волонтерство во РМ којсе донесе во 2007 година беа организирани повеќе јавни диску-сии. Тие беа организирани во неколку градови во Македонија.Одредени организации преземаа одговорност да ги контакти-раат организациите и финансиски и логистички да го помогнаторганизирањето на настанот. Одговорното лице од Министерствотоза труд и социјална политика беше присутно на сите настани, соцел да ја презентира работната верзија на законот, да ги слушнемислењата на учесниците, да појасни прашања и одредби и заедно соучесниците да поразговара за можни решенија. По секој настанбеше подготвен извештај кој претставуваше основа за поната-мошни измени на текстот на законот. Организаторите формирааи е-група (електронска листа) на заинтересирани лица, волонтерии организации кои постојано беа информирани за активностите воврска со законот, кои добиваа информации и извештаи од ситенастани, беа консултирани доколку имаше потреба или разме-нуваа мислења.


РАБОТНИ ГРУПИ


Работните групи се модел кој овозможува поактивно учество на ор-ганизациите или други засегнати лица во процесот на подготвување наедна регулатива. Тој се користи, со цел да се даде можност лицата коисе најзасегнати во процесот, преку свои претставници, директно даучествуваат и влијаат во содржината на предлог- регулативата.

2. Кога и како се користи овој модел?

Овој модел би требало да се користи во подготовка на сите законии подзаконски акти.

Добрата практика препорачува фор -мирање на меѓусекторски работнигрупи, во кои ќе членуваат претстав -ници на одговорното министер ство,претставници на други министер -ства и органи на државната управаво чија област таа регулатива ќевоведе измени, членови на граѓан-ски организации или други орга-низации (синдикати, стопанскикомори, компании), домашни и ме-

ѓународни експерти, и други заинтересирани лица.

Членовите на работните групи или делегирани претставници, требада бидат поканети на сите настани кои се организирани во врскасо регулативата и да бидат информирани за резултатите од ситеконсултации.

Членовите на работната група може да се договорат да создадатпомал тим кој ќе биде одговорен да ги подготвува и ревидира ра-ботните верзии, да земе учество на настани каде што не можат даприсуствуваат сите членови, да помогнат при подготовка на кон-султации и извештаи од консултации организирани преку веб- стра-ници и јавни дискусии.

Членовите на организациите кои би учествувале во работната групаможе да се изберат на два начина:


Меѓусекторската ра-

ботна група стимулира

размена на различни иску-

ства, запознавање на по-

требите и проблемите од

сите аспекти, градење

консензус за најдоброто и

најсоодветно решение.



▪ да бидат избрани од органот на државната управа;▪ да бидат избрани од самите организации.

Органот на државната управа може да покани некое лице или орга-низација да земе учество во работната група (на пример, врз основана позитивното искуство од претходната соработка) или, пак, да гиповика организациите да номинираат членови на работната група.

Претставници од засеганатите страни може да бидат избрани во ра-ботната група со различни цели.

Тие може да бидат повикани да учествуваат:▪ како претставници на групата која е засегната;▪ бидејќи поседуваат посебна

експертиза која е потребнаво процесот на подготовкана регулативата.

Критериумите за избор на членовиво работната група од страна на за-сегнатите страни или граѓанскитеорганизации ќе бидат одредени однеколку фактори, на пример: која есодржината на регулати вата, каковпридонес и експертиза е потребнода се даде во про цесот и какви други методи на учество и консул-тации ќе се применуваат.

75

КРИТЕРИУМИ КОИ МОЖЕ ДА СЕ ЗЕМАТ ПРЕДВИД:

▪ поле на дејствување на организацијата;▪ вид на експертиза што е потребно да ја поседува едно лице

или, пак, организација (познавање на одредена област);▪ посебни квалификации;▪ тип на организaција од која треба да биде избран (граѓански

организации, бизнис, синдикат, итн.);▪ учество во платформи, сојузи или друг вид на здружување

на организации;▪ број на организации што треба да го предложат лицето;▪ претходна соработка со органот на државна управа;▪ претходно искуство и работа во слични работни тела.

Зависно од тоа за која цел сеизбираат претставницитена засегнатите страни,процесот и критериу-мите за нивен избор ќебидат различни. Но, избо-рот на овие членови требада биде направен по јасноопределени и однапредобјавени критериуми.


Резултатите од активностите на работната група треба да бидатјавно објавени и достапни до сите заинтересирани лица.


Работните групи треба да се основаат на почетокот на самиот про-цес, тогаш кога се планира подготовка на една регулатива. Доколкусе сподели некој материјал, треба да се даде доволно време за даможат да го прочитаат сите членови. Членовите треба навременода бидат известени за сите активности поврзани со подготвувањетона регулативата.

4. Одговорности на органите на државната управа и награѓанските организации

Некои од обврските на органите на државната управа вклучуваат:▪ навремено да ги поканат заинтересираните лица и организа-

ции да се пријават за учество во работните групи;


ПРИМЕРВо процесот на подготвување на Законот за здруженија и фон-дации во Република Македонија кој се донесе во 2010 година,учествуваа повеќе работни групи (со оглед на тоа што процесоттраеше подолго). Последната работна група што беше форми-рана во 2007 година, содржеше претставници од Министерст-вото за правда, Министерството за култура, Министерството затруд и социјална политика, Министерството за финансии, Од-делението за соработка со НВО во Генералниот секретаријат наВладата, домашни и странски експерти и два претставника одграѓанските организации.

Претставниците од граѓанските организации беа избрани наследниов начин: до едната организација Министерството заправда упати директна покана за учество водејќи се од претход-ното искуство и експертизата на организацијата во процеситена креирање на правната рамка за здруженија и фондации.Вториот претставник беше избран од страна на мрежа на гра-ѓански организации до која министерството претходно упатипокана самата мрежа врз основа на интерно воспоставени кри-териуми да си избере свој претставник во работната група.



▪ да изготват јасни критериуми и насоки за избор;▪ да изготват план за работа и за потребни ресурси;▪ да обезбедат континуирано работење на групата и постојано

информирање за сите развојни настани во врска со процесоти регулативата;

▪ навремено да ги објавуваат резултатите од работата.

Граѓанските организации треба да бидат мостот помеѓу работнатагрупа и своето членство. Тие треба: ▪ постојано да ги информираат своите членови, односно оние

кои ги претставуваат и засегнатите лица за активностите нагрупата;

▪ да ги консултираат за одредени прашања;▪ да го пренесат мислењето на членството во работата на групата.

За да го остварат ова, граѓанските организации може да изградаткоординативен механизам за размена на информации со другитеграѓански организации од соодветните области или, пак, членовина сојуз на организации што ги претставуваат и да ги координираатпредлозите и мислењата со нив.


Зависно од видот на регулативата што се менува и неговиот обем,за овој модел потребни се ресурси за покривање на трошоци за:▪ состаноци на работни групи;▪ надоместок за учество на одредени учесници (експерти);▪ надоместок за домашни и споредбени анализи потребни за

процесот;▪ надоместок за мислења побарани во писмена форма од експерти.

77





РЕФЕРЕНЦИ И КОРИСТЕНА ЛИТЕРАТУРА

Документи на меѓународни организации:

▪ Европски парламент, „Извештај за перспективите за разви-вање граѓански дијалог според Лисабонскиот договор“,(2008/2067(INI)), 4 декември 2008 година.

▪ Резолуција на Европскиот парламент за Перспективите заразвивање граѓански дијалог според Лисабонскиот договор,P6_TA(2009)0007, 13 јануари 2009 година.

▪ Европска комисија: Бела книга за европско владеење, COM(2001) 428, 24 јули 2001 година.

▪ Европска унија: Лисабонскиот договор, потпишан во2007 година, стапил на сила од 2009 година.

▪ Европска унија: Договор за функционирање на Европскатаунија, 2008 година.

▪ ОЕЦД, Граѓаните како партнери: информации, консултациии активно учество во подготвувањето политики, 2001 година.

▪ Меѓународната асоцијација за учество на јавноста, Клучнивредности за учество на јавноста, 2007 година. www.iap2.org/associations/4748/files/CoreValues.pdf, последнопребарување во септември 2010 година.

▪ Резолуција на Европскиот парламент за Перспективите заразвивање граѓански дијалог според Лисабонскиот договор,P6_TA(2009)0007, 13 јануари 2009 година.

▪ Соопштение на Европската комисија: Кон зајакната културана консултации и дијалог - Општи принципи и минимум стан-дарди за консултација на заинтересираните страни од Коми-сијата, COM(2002) 704, 11 декември 2002 година.

▪ Соопштение на Европската комисија: Поедноставување и по-дорување на регулаторното окружување, COM(2002) 278, 5 јуни2002 година.

▪ Соопштение на Европската комисија: Кон зајакната културана консултации и дијалог - Општи принципи и минимум стан-дарди за консултација на заинтересираните страни од Коми-сијата, COM(2002) 704, 11 декември 2002 година.


▪ Совет на Европа, Кодекс на добра практика за граѓанско уче-ство во процесот на донесување одлуки, донесен на Конфе-ренцијата на МНВО, 2009 година.

▪ Совет на Европа, Декларација на Комитетот на министри заКодексот на добра практика за граѓанско учество во процесотна донесување одлуки, 2009 година.

▪ Совет на Европа, Придружно образложение на ПрепоракаCM/Rec (2007) 14 на Комитетот на министри на земјите-членкиза правниот статус на невладини организации во Европа

▪ Совет на Европа, Препорака CM/Rec (2007) 14 на Комитетот наминистри на земјите-членки за правниот статус на невладиниорганизации во Европа, 10 октомври 2007 година.

▪ Совет на Европа, Препорака CM/Rec (2010) 5 на Комитетот наминистри на земјите-членки за мерки за борба против дискри-минација врз основа на сексуална ориентација или половидентитет, 31 март 2010 година.

▪ Совет на Европа, Препорака Rec (2001) 19 на Комитетот на ми-нистри на земјите-членки за учеството на жителите во локал-ниот јавен живот, 6 декември 2001 година.

▪ UNECE (ЕКОНЕ): Конвенција за пристап до информации, уче-ство на јавноста во донесувањето одлуки и пристап до правдаза прашања поврзани со заштита на животната средина, 25јуни 1998 година.

Документи од други земји:

▪ Австрија: Стандарди за учество на јавноста – препораки задобра практика, 2008 година.

▪ Англија: Договор за односи помеѓу Владата и третиот секторво Англија, 2009 година.

▪ Босна и Херцеговина, Министерство за правда, Правилник заспроведување на правилата за консултации при развивањеправни акти во министерството за правда, 2008 година.

▪ Естонија: Добри практики на вклученост, 2005 година.▪ Обединето Кралство: Кодекс на практики за консултации,

ревидиран 2008 година. ▪ Република Српска, Насоки за јавната администрација за уче-

ство на јавноста и консултации за подготвување нацрт-закони,2008 година.

▪ Романија: Закон 52/2003 за транспарентност при донесувањеодлуки во јавната администрација




▪ Словачка: Закон за слободен пристап до информации иамандмани на одреден закон (Закон за слобода на информации),(како што е изменет во 2006 и 2009 година).

▪ Словачка: Правила за разработка на законодавството наВладата на Република Словачка, 1997 година (последен патизменети во 2010 година).

▪ Унгарија: Акт XC од 2005 за слобода на електронски информации▪ Хрватска: Кодекс на практики за консултации со заинтереси-

раните страни во постапките на донесување закони, другипрописи и акти, 2009 година.

Домашни документи:

▪ Деловник за работа на Владата на Република Македонија,„Службен весник на Република Македонија“, бр. 36/08 (пречи-стен текст)

▪ Методологија за процена на влијанието на регулативата,„Службен весник на Република Македонија“, бр. 66/09

▪ Методологија за анализа на политики и консултации, „Служ-бен весник на Република Македонија“, бр. 52/06

▪ Влада на Република Македонија, „Прирачник за процена на вли -јанието на регулативата“, Влада на Република Македонија, 2009

▪ Генерален секретаријат при Владата на Република Македонија,„Прирачник за креирање политики“, Влада на РепубликаМакедонија, 2007 година.

Други релевантни анализи

▪ Габер-Дамјановска Наташа., „Учество на граѓанскиот сектор вопроцесот на подготвување закони и одлуки во Република Маке -донија“, Европски центар за непрофитно право, 2008 година.

▪ Golubovic, Dragan., “Citizen Participation in Legislative Processes:A Short Excursion through European Best Practices”, in Cooperationbetween the Government and Civil Society in LegislativeProcesses, објавено од Канцеларијата за соработка со здруженијапри Владата на Хрватска, 2008 година.

▪ Меѓународен центар за непрофитно право, “Research on Citizens’Participation”, 2003 година.

▪ Нурединоска Емина, Хаџи-Мицева Еванс Катерина, Транспа-рентност и учество на јавноста во процесот на подготвувањезакони, компаративен преглед и процена на состојбата во Ма-кедонија, ОБСЕ, 2010 година.

81


▪ Хаџи-Мицева Катерина., „Правни и институционални механиз -ми за соработка меѓу Владата и невладините организации воУнгарија, Естонија и Хрватска“, во “Organizacje pozarzadowe.Dialog obywatelski. Polityka panstwa,” ревидирано од MarekRymsza, уредена од Institute for Public Affairs, Полска, 2007 година.

Интернет-страници од интерес:

▪ Босна и Херцеговина: Министерство за правда, http://www.mpr.gov.ba/en/str.asp?id=224

▪ Влада на Република Македонија, www.vlada.mk▪ Европска унија: Вашиот глас во Европа,

http://ec.europa.eu/yourvoice/index_en.htm▪ Единствениот национален електронски регистар на прописи,

www.ener.gov.mk▪ Естонија: веб-страница за учество, www.osale.ee ▪ Собрание на Република Македонија, www.sobranie.mk▪ Служба на ОН за врски со невладиниот сектор (NGLS),

http://www.un-ngls.org ▪ Совет на Европа, Conference of INGOs,

http://www.coe.int/T/NGO/default_en.asp▪ Обединето Кралство: Central Consultation web site,

http://www.direct.gov.uk/en/Governmentcitizensandrights/UK-government/PublicConsultations/DG_170463

▪ Унгарија: Централен електронски регистар за јавни информации,http://www.kozadat.hu

▪ Финска: http://www.hare.vn.fi/



Government & Nonprofit

Прирачник за учество на јавноста во процесот на донесување закони