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CAPÍTULO 1ESPECIFICIDADE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: O CONCEITO DE "GESTÃO PÚBLICA" Koldo Echebarría e Xavier Mendoza

I. INTRODUÇÃO

A última década testemunhou um movimento, ainda inacabadas, mudanças sem precedentes em ambientes da administração pública contemporânea. O referencial teórico subjacente a maioria dessas mudanças é formado por um conjunto de valores, princípios e técnicas que fazem parte da ciência chamada “Management(Gestão).

A “Management(Gestão), a que o adjetivo público é adicionado, tornou-se nos programas de modernização administrativa de referência unânime. O nascimento da "Nova Gestão Pública" é "uma das tendências internacionais mais importantes na administração pública", tornando-se "o nome comum de todas as doutrinas, muito semelhantes, que têm dominado a agenda da reforma burocrática em muitos países OCDE desde o final dos anos setenta "(Hood, 1991).

O interesse pelo "(Management(Gestão)" reflete as dificuldades encontradas pela administração pública para atender a escala e a complexidade dos problemas que você tem com a sociedade. As novas circunstâncias econômicas, políticas e sociais revelam as limitações das abordagens tradicionais que forneceram a administração com os seus modelos nas últimas décadas. A "Gestão Pública" promete, ao mesmo tempo aliviar a pressão econômica sobre os recursos escassos, atender às necessidades não satisfeitas de usuários de serviços públicos e servir de pretexto para que as políticas difíceis e impopulares de qualquer faixa ideológica.

Neste contexto, o objetivo deste artigo é duplo. Por um lado, para mostrar a relevância da “Management(Gestão) ao responder aos desafios da modernização da administração pública. E em segundo lugar, o âmbito das técnicas de gestão empresarial aplicada a organizações públicas; que irá, por sua vez, definir os conteúdos e linhas de desenvolvimento de "gestão pública".

Para isso, é necessário levar a cabo, com antecedência, um breve esforço retrospectivo sobre a tradição de “Management(Gestão) no serviço público, observando o ceticismo e, particularmente, o caráter restritivo que tradicionalmente têm sido recebido suas doutrinas. Durante os anos 70, a "Gestão Pública" foi apresentada como um conjunto de doutrinas de aplicação geral e universal, que é caracterizada pelas características de portabilidade e divulgação e neutralidade política. Isso significa, em primeiro lugar, que os seus princípios e técnicas são apresentadas como uma resposta para os problemas de governança em muitos países (Dinamarca para a Nova Zelândia), vários níveis de governo (central ao local) e os diversos setores

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! Respeitou o termo original usado pelos autores: "gestão pública".

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atividade pública (desde a educação à saúde). Neutralidade política, por outro lado, queria expressar suas exigências foram usados para implementar a vontade de ideologias opostas, oferecendo-se como uma estrutura apolítica, sob o qual ele poderia exercer tanto como defesa desmantelamento como a defesa do Estado de bem estar.

No entanto, a natureza e especificidade de muitos problemas públicos se tornam aparente incapacidade de encontrar soluções prêt-à-porter no setor privado. Como resultado, as organizações públicas devem se adaptar ou substancialmente as técnicas do setor privado ou construir seus próprios modelos. Isto levará a um processo de experimentação e aprendizagem social que constitui a origem da "Gestão Pública", como uma abordagem distinta para a gestão, que se esforça para responder à especificidade e complexidade da administração pública e do ambiente em que operam. Como Metcalfe (1990) afirma, o desenvolvimento de "Gestão Pública" pode ser visto como um processo que gradualmente "da imitação para inovação”.

A partir dessas considerações preliminares, ele será capaz de analisar o significado atribuído a "nova gestão pública", como se reflete nos programas de modernização administrativa: o seu carácter original ou prática de negócios de derivativos, as suas principais dimensões e conteúdo doutrinário e valores que responde a sua implementação. Esta exploração vai nos permitir descobrir até que ponto estamos testemunhando um novo paradigma e como devemos evoluir o desenvolvimento teórico e prático para atender às demandas atuais e futuras que pesam sobre o sistema coletivo nos países ocidentais.

II. A TRADIÇÃO DE “MANAGEMENT(GESTÃO) NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: ENTRE O CETICISMO E A INTERPRETAÇÃO RESTRINGIDA.

A referência para o pensamento e as técnicas de “Management(Gestão) no serviço público não é uma contribuição original dos programas de modernização administrativa. Originalmente, a “Management(Gestão) tem uma vocação universal e um dos seus precursores, H. Fayol, faz um pedido expresso destes princípios para o campo da administração pública, como "teoria administrativa do Estado" (Nieto, 1976: 669). O movimento “Management(Gestão) que ganhou maturidade e notoriedade nos Estados Unidos, graças ao negócio florescente e valor social atribuído à racionalidade econômica, métodos científicos de trabalho e responsabilidade individual, tem, desde a sua criação, eco considerável na administração pública norte-americana. Não se esqueça, a este respeito, que, desde o final do século XIX, Woodrow Wilson, considerado o precursor da Ciência da Administração, nos Estados Unidos, pediu a separação entre funções políticas e administrativas e da aplicação a estas últimas, de métodos científicos de trabalho.

Agora, a “Management(Gestão) é apresentada como um termo ambíguo que engloba significados diferentes e não poucos conceitos e doutrinas contraditórias. Especificidade Científica de “Management(Gestão) vem como Prats (1992: 21) relembra seu foco singular na melhoria do desempenho das organizações, que se expressa para satisfazer os valores de economia, eficiência e eficácia;

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pertencente à chamada

ciências aplicadas, caracterizadas por seu valor instrumental, ou seja, por se envolver em emissão de receitas médicas para a transformação da realidade.

No entanto, sob esta vocação geral, “Management(Gestão) diversificou em muitas correntes de pensamento, que são baseadas em diferentes hipóteses sobre o comportamento humano e da natureza das organizações e muitas vezes resultam em interpretações conflitantes de os valores fundamentais da racionalidade econômica que caracterizou a sua abordagem científica. Contra as pretensões de universalidade e generalidade de seus antecessores, a “Management(Gestão) é apresentado hoje como uma disciplina fragmentada que proporciona uma pluralidade de respostas e critérios, de acordo com os orçamentos e os pressupostos de partida são aceitos como válidos e a situação específica em que deseja aplicar.

Tenha em mente também que o desenvolvimento da ciência “Management(Gestão) tem sido associada ao mundo dos negócios, onde as pressões competitivas têm estimulado a renovação e melhoria contínua dos sistemas de gestão, patrocinando a aparência e do progresso científico de novos fluxos. Administração Pública, alheio às pressões do mercado, não tem tido até mais recentemente, a mesma urgência para atender aos ditames da economia, eficácia e eficiência; princípios de organização e funcionamento foram obrigados a cumprir as normas uniformes, independentemente de recursos ou resultados imperativo principalmente burocrático de aplicação universal e. Pode-se entender, portanto, a dificuldade de transferir a bagagem conceitual e prática “Management(Gestão) para a administração pública, cuja existência e orçamentos de operação distinta sempre foram destaque em sua construção teórica.

A transformação de material experimentado pela Administração do Estado de bem-estar, com a multiplicação de políticas cuja justificação depende dos resultados alcançados materiais, afirma uma perspectiva legitimidade com base em valores de racionalidade gerencial. Isso explica por que, desde meados dos anos sessenta, a administração pública tem vindo a ouvir cada vez mais insistente apelo aos conceitos de “Management(Gestão). A reforma administrativa feita ampla divulgação do seu conteúdo, através da transferência de muitas técnicas, como o orçamento ou gestão do programa por objetivos, quase todos eles concebido e ensaiado no mundo dos negócios. O Relatório de Fulton, por exemplo, efetuado constantes referências a “Management(Gestão) e, em particular, a importância da formação dos funcionários públicos em seus conceitos e técnicas mais recentes.

No entanto, a introdução da “Management(Gestão) na administração pública ofereceu maus resultados. O ceticismo foi a reação predominante para um idioma que foi considerado estranho e hostil à tradição administrativa, dominada por profissionais da tradição jurídica e política (Gunn, 1987: 43). Consequentemente, o transplante de técnicas de gerenciamento, onde não se materializou, teve um efeito precário e de curta duração. O valor dessas tentativas só pode ser avaliado ao longo do tempo, têm servido para semear entre as novas gerações de preocupações da equipe sobre uma abordagem diferente e inovadora que lhes permitiu ampliar seus instrumentos rudimentares que trabalham em unidades com gestão de alto volume operacional.

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Além disso, a ideia de “Management(Gestão), como foi coletada pela reforma administrativa, foi severamente restrita, tanto em tamanho como em seu conteúdo doutrinário. Além de cancelar suas implicações culturais e ideológicas, o conteúdo da “Management(Gestão) selecionado pela reforma administrativa geralmente respondem à evolução de seu pensamento, na referência quase exclusiva os princípios da “Management(Gestão) cientista do século. Entre as perversões desta construção estreita, ele tende a considerar a “Management(Gestão) é um conjunto de técnicas universais, igualmente aplicáveis a todos os tipos de organizações; enquanto a “Management(Gestão) refere-se apenas à racionalização das estruturas e procedimentos, limpeza técnica de processos de decisão e aumentar a produtividade dos funcionários públicos. A evolução do pensamento de “Management(Gestão) a posição mais relativista é ignorado, com a adaptação das suas disposições para as circunstâncias de cada ambiente de trabalho, e, finalmente, a aparência não é considerada uma interpretação doutrinária atual do departamento mecânico organizações e buscar a sua perspectiva humana, cultural, política ou sistêmica.

Como resultado disso, no final dos anos setenta, a experiência dos conceitos e técnicas de “Management(Gestão) na prática administrativa permaneceu bastante depoimento e limitada, sendo ofuscado pelo domínio das disciplinas tradicionais, como a lei ou Tesouro. Além disso, a invocação de “Management(Gestão) no serviço público não foi sem confusão sobre suas verdadeiras intenções e conteúdos. Como Gibert (1980: 14) explicou, no contexto da administração francesa:

"A realidade da Gestão Pública é controverso: para alguns, é um conceito estrela, enquanto para outros é o instrumento de um prazer culpado de'' privatização ou monetização" dos serviços públicos; é também um conceito vazio para os que pensam que não há mais que uma gestão; ficção científica para aqueles que fazem uma análise pessimista da gestão da Administração, um neologismo inútil para aqueles que veem na ciência administrativa um instrumento de uma abordagem especial para o funcionamento das organizações, etc ".

Por trás da polêmica sobre a viabilidade de uma abordagem gerencial para a realidade da administração pública, encontramos o eterno debate em torno da especificidade da gestão do setor público e categorização do Management pública, bem como uma orientação derivada da gestão empresarial, ou com características específicas e diferenciais que lhe dão a sua própria singularidade.

III - AS PARTICULARIDADES DO GERENCIAMENTO NA ADMINISTRAÇÃOPÚBLICA

Você pode encontrar uma variedade de posições diferentes em tirar o problema da fundamentação da gestão na administração pública. Eles vão desde digamos, de um lado, a administração pública é único e completamente diferente de organizações privadas, para dizer no outro fim que a gestão pública não é nada mais do que um modo menos eficiente de gestão empresarial. Entre as duas posições de um número de pontos de vista estão localizadas a jusante, que são descritas abaixo como explica Gunn (1987)

a) A administração pública é diferente: Sua realidade é totalmente estranho para o setor privado, com diferentes elementos da definição legal das áreas de actividade, o monopólio de certas penalidades e poderes de execução ou de um ambiente muito mais complexo e variado, entre outros.

b) Gestão pública e privada não parece tão importante, abaixo os jogos funcionais aparentes o trabalho de um funcionário público e um privado pouca semelhança. Técnicas de gestão privadas são úteis para o setor privado só muito marginalmente

c) A "Gestão Pública" é o paradigma integrador: destacando a necessidade de desenvolver um conceito substantivo de governo, por um lado, tomar as lições de gestão empresarial, e em segundo lugar, para desenvolver seus próprios conceitos e categorias onde os problemas públicos específicos.

d) A convergência entre gestão pública e privada: A indefinição das fronteiras entre os setores público e privado. Mais do que as organizações puramente públicas ou privadas, encontramos diferentes configurações organizacionais em que os aspectos públicos e privados são misturados.

e) Gestão de negócios é uma forma menos eficiente de gestão privada ", portanto, métodos, ferramentas e práticas de gestão privada deve mover-se do mais amplo possível caminho do setor público.

Excluindo-se as posições extremas, não se pode negar a existência de fatores específicos na gestão e na administração pública, que, sem transformá-la em uma esfera completamente diferenciada, sim qualificam significativamente todo o desenvolvimento de técnicas de gestão. Embora essas especificidades foram tratados por muitos autores, quatro aspectos que, pela sua estrutura, conferem uma especificidade marcante com o contexto em que ocorrem os processos de governança serão destacadas:

• a substituição do mercado como mecanismo de atribuição de recursos pelo processo político;

• a natureza dos poderes públicos do governo;• a diferente natureza dos processos de criação de valor pelo setor público;• a dificuldade de medir o valor criado.

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1- A substituição do mercado pelo processo político

A maioria das atividades de organizações públicas não passam pelo mercado, seja porque está em causa na produção de bens públicos ou porque o caso de bens privados considerados socialmente "preferido".

A teoria econômica caracterizada como bens públicos os bens cuja prestação só é possível se toda a comunidade é fornecido sem possibilidade de excluir ninguém. Ou seja, ele é bens indivisíveis. Exemplos típicos são a iluminação, ordenamento do território ou de defesa. A não exclusão pode ser possível para que os indivíduos apresentam um comportamento unsupportive (free-riders), como a incapacidade de contribuir para a sua disposição não impede o consumo. Daí a sua disposição não é feita através do mercado, mas por parte dos governos e do seu financiamento através de impostos.

No caso de bens privados que enfrentamos socialmente preferível bens divisíveis, de modo de produção pode ser deixada inteiramente para o mercado, mas isso produziria uma situação considerada socialmente indesejável: a exclusão de parte da população que a falta de energia compra não poderia acessá-los. Por isso, o setor público assume a sua disposição, embora quase nunca exclusivamente, deixando uma margem de mais largo ou mais estreito do setor privado. Bens privados Socialmente preferidos incluem uma ampla gama de serviços, tanto estadual e regional e local (saúde, educação, cultura, serviços sociais, etc.)

Em ambos os casos, o processo político substitui o mercado como mecanismo de alocação de recursos de duas formas. Por um lado, o processo político determina o volume da despesa pública total, em outras palavras, os recursos totais destinados ao Estado para a realização de seus propósitos. Isto significa determinar o peso relativo dos setores público e privado na distribuição de renda gerada por um país. Além disso, o processo político aloca recursos por meio de decisões sobre a quantidade de recursos orçamentais disponíveis para a prestação de vários bens e serviços públicos.

No processo de alocação de recursos , a dimensão distributiva está sempre presente e se torna um fator fundamental no desempenho das autoridades públicas. Do lado da receita, os aspectos redistributivos são manifestados na progressividade do sistema fiscal. Do lado da despesa, a questão de quem se beneficia com as diversas políticas aparece. A referência ao processo político significa que não estamos perante a lógica de uma decisão-ator, mas na presença de múltiplas decisões e atores. Cabe ao processo político, que canaliza e representa os interesses de diferentes grupos sociais, resolver a tensão entre demandas concorrentes e às vezes são claramente opostos.

O processo político como um mecanismo de alocação de recursos proporciona um contraste gritante com o mercado. Assim, enquanto o mercado se caracteriza pela exclusão de demanda não solvente, o desempenho das transações individuais entre fornecedores e processar a existência de preços e a alocação automática de recursos; o processo político é caracterizado por sua preocupação com questões distributivas e de equidade; a realização

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de transações Administração-Indivíduos; a ausência de preço e nenhuma ligação automática entre o financiamento recebido especial organização pública e seu desempenho ou capacidade de gerenciamento. Outras características do processo político a ser também presentes são: o pluralismo; fragmentação da autoridade; e o fato de que a dissidência sobre os objectivos e conflito são legítimos (Metcalfe, 1990).

2. A natureza dos poderes públicos das autoridades públicas

O Estado tem um forte caráter instrumental, aparecendo como um conjunto de instituições e organizações que a sociedade está configurado para alcançar os objetivos que considere necessárias. Para fazer isso, a empresa dá ao Estado o poder de exercer o poder coercitivo sobre os seus membros quando se trata de alcançar esses objectivos.

As várias implicações importantes acima seguir. Em primeiro lugar, as autoridades públicas realizar uma série de objetivos que não são suas, como uma organização, na medida em que as necessidades públicas são definidas pela Constituição, as leis e do processo político.

Em segundo lugar, as autoridades públicas são as autoridades públicas cuja essência é o exercício da autoridade que foi conferida a eles pela sociedade. O exercício da autoridade é através da formulação de políticas públicas e para a criação e administração de regulamentos. No entanto, o poder das autoridades públicas é um poder limitado. As autoridades públicas estão sujeitas à lei (princípio da legalidade), que definiu os limites para o exercício do poder coercitivo que a sociedade lhes deu de seus membros como sua esfera de material que deve ser justificado no desempenho "interesse público" .

O terceiro e último implicação relaciona-se com a presença de duas fontes de legitimidade das administrações públicas. Em primeiro lugar, a legitimidade do governo com base no princípio da confiança legislativo e, em segundo, a legitimidade do governo, entendido como um instrumento profissional para um programa de governo, com base no princípio constitucional de mérito.

3. Os processos de criação de valor no setor público

A criação de valor de imagem geralmente associada a um processo de produção em que os materiais são transformados para criar produtos ou uma série de atividades que levam à prestação de um serviço que é comprado no mercado a um determinado preço são feitas. O desempenho de um processo de produção, o produto ou serviço em si, e, especialmente, o preço pago pelo comprador, fornecer provas de que realmente havia criado algo que tem valor. No entanto, esta é uma excessivamente restrito quando se considera o valor criado pela

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visão do setor público.

Certamente, as administrações públicas criar valor através de transações individuais com os cidadãos (que garantem seus direitos, proporcionando-lhes serviços ou através de transferências de dinheiro), mas também criar valor de outras maneiras. Após a análise

Moore (1984:38 ff), podemos considerar, em primeiro lugar, as actividades e os programas públicos que são beneficiários que não são usuários ou "clientes" diretos do programa (por exemplo, programas de prevenção de imunização contra doenças infecciosas ou pagamento pensão não contributiva). Nessas atividades, o valor não é criado apenas pela existência de "externalidades" (aumento da população vacinada, reduz o risco de infecção da população não vacinada), mas também porque estes programas expressam os valores e preferências sobre o tipo de sociedade em os seus membros querem viver (por exemplo, uma sociedade mais solidária dignidade humana ea garantia). Além disso, alguns dos programas de bem-estar produzir semelhante a uma apólice de seguro, para oferecer uma "rede de segurança" no caso de um valor de infortúnio pessoal ou familiar.

Em outros casos, o valor criado por programas públicos é a criação de uma capacidade de resposta para enfrentar ameaças (por exemplo, programas de monitoramento contra incêndios florestais ou a implantação de uma ala do F-18). Aqui não ocorrerem transações individuais e é ainda possível e desejável do que nunca a necessidade de ação não ocorre, mas não estes programas não conseguem criar valor (se o seu possível efeito dissuasor, quer pela sensação de segurança eles fornecem para a sociedade).

As administrações públicas também usar a autoridade como um recurso de criação de valor por meio de regulamentações (por exemplo, programas de segurança rodoviária ou reduzir as emissões de gases tóxicos). Nos programas regúlatenos, recursos para atingir o objectivo do orçamento nacional vem como ambas as empresas e os particulares têm em noirbre do interesse público, que lhes foi imposta a obrigação de modificar seus padrões de comportamento ou realizar determinada tarefas de tipo produtivo. É importante notar que as transações entre a agência reguladora e os seus "clientes" estão focados em monitoramento dos esforços que fizeram para atingir a meta.

Finalmente, note que as percepções sociais de como o processo político-administrativo responde ao aumento de demandas diferentes (ou diminuir) o valor criado. As questões da transparência, equidade, não discriminação, legalidade e responsabilidade são parte integrante desse valor.

No entanto, os governos utilizam recursos e impor custos em benefícios Criando valor nominal. Portanto, o valor criado não será apenas os benefícios das atividades, mas os benefícios menos custos. No entanto, a medição deste valor não está livre de dificuldades.

4. A dificuldade de medir o valor criado pelas autoridades públicas

A dificuldade de medir o valor criado pelas ações das autoridades devido a várias causas. Vale

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a pena parar em alguns deles.

First. Os bens públicos não passam pelo mercado, a falta de preço nos impede de quantificar o montante das receitas associadas ao volume e valor para os seus beneficiários são as atividades de uma organização

público. Mas não só isso, não podemos quantificar os benefícios criados em termos ce renda; orçamentos públicos, por vezes, apenas coletar uma parte dos custos, como é o caso dos programas de regulamentação.

Segundo. A necessidade de distinguir entre o que um programa produz materialmente {outputs) e resultados (resultados) que realmente tomou a ação administrativa, expressa em termos do grau de cumprimento dos objectivos da política ou programa como esses efeitos causada pela implementação planejado. Como Moore sugere, as atividades ocorrendo na fronteira de uma organização pública com o seu ambiente (nos exemplos acima, sessões de imunização, treinamento vôos Asa F-18, ou da publicação em jornais oficiais estados de padrões máximos de emissão de poluentes) gases raramente têm valor em si mesmos. A cadeia causal que liga essas atividades (ou saídas) com o que realmente tem valor em si mesmo (os resultados desejados) geralmente ocorre.

Em terceiro lugar. Muitas vezes, há incerteza sobre se a relação causal entre produtos e resultados, o que às vezes pode ser muito longo, ele realmente funciona. Normalmente você tem uma teoria, mas não na, muitas vezes muito escassos suficiente evidência empírica para permitir a validação.

A partir da discussão neste e no artigo anterior, segue-se que a tarefa de refletir e perceber o valor criado pelo governo é muito mais exigente e complexo do que se pensava inicialmente poderia ter.

IV. CONTRIBUIÇÃO DE TÉCNICAS DE GESTÃO EMPRESARIAL

A especificidade da governança implica que, embora as técnicas de gestão de negócios constituem quase uma razão válida para todos os problemas da resposta do sector público, também é muito provável que podem contribuir significativamente para a resolução de alguns destes problemas. O objetivo desta seção é identificar áreas da administração pública em que os mesmos problemas ou outros similares são dadas a gestão de negócios

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Para isso, é importante primeiro entender o contexto em que eles desenvolveram técnicas de gestão empresarial: o mercado. A análise das premissas que derivam desta, tendo em conta as especificidades da gestão no serviço público, irá estabelecer as áreas em que direção irá beneficiar da experiência adquirida no setor privado, seja através da "aplicação "habilidades de negócios, quer através do seu" diretos adaptação criativa ", e aqueles em que, dada a especificidade do setor público, será necessária" reinvenção ".

1. Técnicas de gestão empresarial (de negócios) em resposta às exigências do mercado

Técnicas de gestão de negócios nascem e se desenvolver para enfrentar os desafios de um ambiente competitivo dinâmico e mutável. O fato essencial constitui o

mercado, que aparece como valores médios portador de eficiência e eficiência das empresas.

Para os fins desta análise, três características do mercado parecem ser particularmente pertinentes. Em primeiro lugar, as operações de mercado individuais ocorrer. A natureza dos bens e serviços fornecidos pelo mercado permite a sua divisibilidade e, portanto, seu consumo individual. Em segundo lugar, em troca de bens e serviços prestados aos seus compradores, os licitantes receber a mesma consideração monetária ou preço. Os candidatos ou potenciais compradores que não têm poder de compra suficiente são excluídos do mercado. E, finalmente, estabelecer e definir elemento do mercado é a situação de concorrência ou ocorrência que ele dá, caracterizada pela presença de vários fornecedores e um ou mais candidatos com capacidade de escolher entre ofertas alternativas. É a presença ou a possibilidade de propostas alternativas que lhe dá poder real para o comprador: o poder de escolher. Eleições na compradores dependem do volume de recursos monetários para cada uma das empresas fabricantes. Ou seja, a alocação de recursos feitos pelo mercado é diretamente proporcional ao grau de função da competitividade alcançada por cada fornecedor.

O comportamento de uma empresa em um contexto de mercado pode ser explicada com base na interação desses três elementos: os compradores ou clientes, concorrentes e da própria empresa. É o que Kenichi Ohmae nomeou "triângulo estratégico" (Ohmae, 1983). A essência do desempenho de qualquer empresa que opera num contexto de mercado, se você quiser sobreviver e alcançar seus objetivos, com foco em:

a) Identificar e selecionar aquele mercado ou aqueles "segmentos de mercado" que oferecem potenciais benefícios para a empresa.

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b) Atender às demandas e preferências dos compradores individuais ou clientes que fazem parte do ou dos segmentos de mercado a que a empresa está indo, que fornecem bens e serviços que considere terem valor. Num contexto de mercado, o valor de um produto ou serviço é algo que não determina a licitante, mas o seu potencial comprador. A atribuição de valor é, portanto, um tanto subjetiva e pessoal.

c) Em um contexto competitivo, não é suficiente para fornecer bens e serviços que têm valor, mas a empresa deve diferenciar as suas ofertas e torná-lo mais atraente do que os seus concorrentes, se você quer que os compradores optam por isso. Ou seja, o valor atribuído pelo comprador a um determinado produto ou serviço é relativo, depende não só das características dos mesmos recursos, mas também incluindo o preço dos bens ou serviços dos concorrentes. A natureza e a importância da vantagem competitiva adquirida por uma empresa reside na sua capacidade de fornecer um valor significativo para seus compradores (Porter, 1980, Porter, 1985).

d) E tudo isso, tentando obter um nível adequado de rentabilidade em relação ao investimento. Consequentemente, a empresa deve prestar especial atenção a ambos os investimentos como os custos para criar e sustentar uma vantagem competitiva.

Note-se que o mercado como o definimos, tem um controle permanente sobre a eficácia das empresas de desempenho através de incentivos e sanções. O nível de sucesso alcançado se reflete diretamente no volume de transações e, portanto, o volume de negócios e o nível dos lucros realizados em um determinado período. Neste sentido, o benefício tem um duplo papel, de um lado, como um incentivo para o desempenho dos negócios. E em segundo lugar, como um indicador da capacidade da empresa para atender melhor do que seus concorrentes às necessidades dos seus clientes e, por sua vez, gerir adequadamente os seus recursos. Será que essa capacidade de fazer melhor, para fornecer o valor, a fonte da legitimidade do lucro das empresas.

Consequentemente, orientação para o cliente, a competitividade e a preocupação com o uso eficiente de recursos são os valores fundamentais que estão na base da cultura, processos e técnicas de gestão de negócios. No entanto, o sucesso competitivo é relativo e temporário. Um ambiente de mercado caracterizado por seu dinamismo. Assim, as empresas devem reagir às realizações de seus concorrentes, se quiserem preservar a sua vantagem competitiva; também deve fazê-lo quando as necessidades e preferências de seus clientes mudam; ou quando as mudanças tecnológicas ou mudanças na disponibilidade e custo dos recursos utilizados em seus processos de produção ocorrer. Em outras palavras, a sobrevivência de uma empresa no médio e longo prazo depende fundamentalmente da sua capacidade de se adaptar a um ambiente

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dinâmico e mutável. Portanto, a inovação, a experimentação, a assunção de riscos e o aprendizado organizacional aparecem como valores, juntamente com o anterior, faça a excelência empresarial. Em suma, a pressão do mercado ou induzir estímulo permanente para a melhoria contínua no desempenho dos negócios.

2. As premissas em que se baseiam as técnicas de gestão empresarial (de negócios)

A partir das características definidoras do mercado e a lógica da ação das empresas que operam nesse contexto, o que pode ser deduzido nos pressupostos implícitos que técnicas de gestão se baseiam. Aspecto que deve ser tido em conta quando se considera a aplicação destas técnicas para o campo da gestão pública. Os pressupostos subjacentes em técnicas de gestão podem ser resumidos nos seguintes pontos (Mendoza, 1990:272 ff):

a. Primazia da lógica de adaptação ao meio. Porque a empresa dificilmente pode mudar a sua ação individual do ambiente de operação, habilidades de negócios que visam promover a capacidade de adaptação da organização às condições ambientais atuais e futuras. Esta lógica é especialmente presente nas técnicas de gestão estratégica, com foco em selecionar o ambiente mais adequado para a empresa (mercados ou segmentos de mercado com elevado atraente), o desenvolvimento de capacidades organizacionais necessárias para obter uma vantagem competitiva sustentável e gestão de processos de mudança organizacional. Enquanto isso, as técnicas de gestão operacional concentrar na otimização das condições internas e externas existentes em um determinado momento. Esse caráter extrovertido de muitas das habilidades de negócios são manifestados na importância de requisitos de informação sobre o meio ambiente que a sua utilização implica.

b) Um modelo de decisão racional A grande maioria das técnicas de gestão empresarial pressupõe a existência de um tomador de decisão unitária (um indivíduo ou um grupo que se comporta como tal) capaz de ordenar suas preferências, não fazem objetivos conflitantes, para avaliar as alternativas e avaliar o desempenho atual da organização com base no sistema de objetivos. Isso se consubstancia na consideração de planejamento-execução-controle como um ciclo de gestão de processo integrado. Além disso, o benefício parece ser uma abordagem unificadora facilita calcular e avaliar as alternativas.

c) Marcado quantificação viés. O mercado oferece feedback constante

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sobre o desempenho da empresa e uma riqueza de informações, tanto da concorrência, da disponibilidade e do custo dos diversos recursos utilizados. Operando em um contexto rico de informações, a maioria das técnicas de negócio dar primazia ao cálculo e quantificação. Supõe-se que as operações individuais que ocorrem no mercado são capazes de "capturar" todo ou a maior parte do valor criado e reflectir os custos suportados com a sua criação. Assim que os efeitos causados pela desempenho da empresa para "escapar" para o mercado (o que os economistas chamam de "externalidades") será "ignorados" pelas técnicas de negócios. Para abundância, como esses efeitos são difíceis de medir, a tendência para a quantificação reforça a tendência de omissão. Só serão tidas em conta no processo de tomada de decisões da empresa, onde há algum tipo de pressão social ou de um regulamento que obriga, através de um custo mais elevado, à sua "internalização".

d) Caráter intra-organizacional Marcado. Os resultados obtidos pela empresa são baseadas em seus próprios recursos, suas habilidades e esforço em comparação com seus concorrentes. A tarefa da liderança é vista como a mobilização de energia e de recursos organizacionais para alcançar seus próprios objetivos de negócio. A definição convencional de “Management(Gestão), como "a obtenção de resultados através de pessoas [entende-se que a própria organização]" (The Gower Handbook of Management, 1988:12) é talvez a formulação mais clara da natureza da intraorganizacional processos de gestão de negócios.

3. Breve visão geral das técnicas de gestão

Técnicas de gestão de negócios podem ser classificados em dois grupos: o primeiro, a direção técnica geral da organização, que são mais especificamente de gestão; em segundo lugar, as técnicas específicas de uma função ou área especializada da empresa. A estes devem ser adicionados, por sua relevância prática, um terceiro grupo, as técnicas de desenvolvimento de competências de gestão (Mendoza, 1990:283).

O grupo de técnicas de manejo geral caracterizam-se por considerar a organização como um todo, com foco na promoção da capacidade de antecipar e adaptar-se ao ambiente em mudança (perspectiva estratégica), e garantir o bom funcionamento das operações e alcançar objetivos organizacionais estabelecidos (perspectiva operacional). Neste grupo, as técnicas principais são os seguintes:

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O Planejamento Estratégico cujo foco na análise e prospectivação do ambiente atual e futuro de uma organização, avaliando as suas capacidades organizacionais, estabelecendo objectivos de médio prazo ea determinação de estratégias e planos de ação para alcançá-los.

o A Mudança Organizacional Gestão de Processos, cuja ênfase está na identificação e implementação de estratégias e mudança planejada das funções e responsabilidades para a gestão.

Gestão por Objectivos, que se caracteriza pela sua orientação de ação e para a realização dos objetivos organizacionais estabelecidos para um determinado período de tempo. O DPO pressupõe que o quadro estratégico em que uma organização tenha sido estabelecido anteriormente.

o O gerenciamento de projetos, que, embora não se referindo a toda a organização, incorpora todo o ciclo de gestão e requer as funções de um habilidades de gerenciamento geral.

No grupo de técnicas específicas relacionadas a uma determinada função ou atividade de negócios incluem:

Marketing, que inclui pesquisa de mercado, definição do produto ou serviço, o preço, a seleção dos canais de distribuição e comunicações empresa de fornecimento a seus clientes potenciais.

A Diretoria de Operações, que trata de todos os assuntos relacionados com a gestão dos processos de produção, com ênfase especial nas questões de produtividade e melhoria da qualidade. Pesquisa Operacional, com base em modelos matemáticos, contribui de forma significativa nesta seção da gestão.

O Desenho Organizacional, cuja ênfase é propor e avaliar as alternativas organizacionais mais adequadas em termos de eficiência e eficácia, dependendo das tarefas a serem executadas por uma organização eo ambiente de trabalho em que atua.

O endereço, em relação à gestão do ciclo de Recursos Humanos (recrutamento e seleção, avaliação de desempenho, recompensa, treinamento e desenvolvimento de carreira) e Recursos Humanos Relações de Trabalho.

Gerenciamento de Serviço como uma abordagem inclusiva para as especificidades de tais organizações nas áreas de Marketing, Recursos Humanos e Operações.

Gestão Financeira com foco na produção e eficiente utilização dos recursos financeiros (análise de investimentos, gestão de caixa, análise dos diferentes mercados de capital e a gestão da dívida).

Sistemas de Gestão da Informação, abordagem globalizado diferentes sistemas de informação da empresa (estatísticas de contabilidade, comércio e produção, bases de dados, etc.) Assim como as

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tecnologias de tratamento de informação necessária (hardware e software).

Controlo de gestão, entendida como um processo pelo qual os gestores garantir que os recursos de uma organização são obtidos e utilizados de forma eficaz e eficiente na realização dos objetivos prosseguidos.

Finalmente, note que o desenvolvimento técnico de habilidades de gestão estão se tornando cada vez mais importante. Para treinar para o papel principal está sendo cada vez mais indo para o treinamento para a liderança de maneira mudança organizacional. Estas técnicas se concentrar no desenvolvimento, entre outras habilidades: a tomada de decisão (análise e resolução de problemas); negociação e gestão de conflitos; liderança (liderança de equipe, capacidade de comunicação, gestão de reuniões); trabalho em equipe; criatividade e inovação; abraçando complexidade, idade e incerteza. 4. A delimitação do âmbito de aplicativo das técnicas de gerenciamento empresarial

Uma vez verificada nas instalações em que a governança corporativa se baseia e estabeleceu uma classificação deles, é necessário limitar a sua aplicabilidade, identificando as áreas e processos da administração pública na implementação destas técnicas pode se tornar um fator modernização.De acordo com Eliassen e Kooiman, a acção das autoridades públicas pode ser abordado a partir de três níveis de análise (Eliassen e Kooiman, 1987:5). O primeiro nível é baseada no setor público como um todo em interação com o meio social em seu sentido mais amplo. No segundo nível, encontramos o desempenho das organizações públicas individuais que operam em seus ambientes específicos (social, política e administrativa). O terceiro nível corresponde aos mecanismos internos de cada organização eo papel dos gestores públicos.

Os problemas que surgem no primeiro nível tem uma natureza inter-organizacional forte e estão relacionados ao ambiente em mudança e as regras que operam em diferentes organizações, ambiente público e privado para a gestão pública como um processo nível macro. Por outro lado, os problemas dos segundo e terceiro níveis estão relacionados com a adaptação do indivíduo aos seus ambientes específicos e organizações públicas para moldar a gestão pública como um micro processo (, 1987b Metcalfe e Richards) nível.

Em geral, pode-se dizer que a primazia dada à adaptação ao ambiente, marcando caráter intra-organizacional e modelo de decisão racional subjacente às técnicas de gestão empresarial coloca o seu alcance no segundo e terceiro níveis, ou seja, no desempenho das organizações públicas considerados

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individualmente e em seu funcionamento interno. No entanto, o grande número de técnicas de gestão de negócios existentes e sua heterogeneidade, mostra - quando julgar o seu grau de adaptação ao contexto da gestão pública - não deve

AplicaçãoDireto

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Reconcep "realização

formulada de forma genérica, mas a partir de uma avaliação individualizada de cada técnica ou conjunto de técnicas.

Na Figura 1, aparecem técnicas de gestão de negócios valorizados com base na adequação do projecto para responder aos problemas da gestão das organizações públicas. O grau em que cada grupo de técnicas tem sido expressa em termos de "aplicação direta", "adaptação criativa" ou "necessidade repensar."

GRAU DE ADEQUAÇÃO DE TÉCNICAS DE GESTÃO DE NEGÓCIOS APLICADA À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

GESTÃO técnicas consideradasAdaptação

criador

Gestão Gestão de Planejamento

Estratégico por objectivos de

mudança organizacional projetos

de TI de escritório

Serviços de Gestão de MarketingGestão de Operações

Desenho organizacional

Recursos Humanos

Gestão Financeira

Sistemas de Informação

Controlo de gestão

Figura 1Fonte: Mendoza (1990)

A imagem mostra, graficamente, como o mais "incompatível" ocorre quando introduzida na definição dos problemas a resolver mais fatores de contexto específico da administração pública.

A interdependência e a necessidade de conseguir a cooperação entre as diferentes organizações públicas e privadas transformou a natureza dos processos de planejamento estratégico. A dificuldade de conceituar e medir o valor criado afeta a configuração

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objetivos e resultados de controle, que, juntamente com a fraca integração do ciclo de gestão (planejamento, execução, controle) em muitas organizações públicas, alteram substancialmente a natureza da gestão por objetivos e Controlo de Gestão. A especificidade do estatuto iria funcionar! dá uma dimensão distinta para os processos de recursos humanos e gestão de mudança organizacional.

Em resumo, usando o tipo e nível de análise Eliassen e Kooiman, o maior grau de "ajuste" de técnicas de gestão de negócios ocorre no terceiro nível (funcionamento interno de cada organização eo papel dos gestores públicos), produzindo aumentando desencontros quando vamos ao segundo (o desempenho das organizações públicas individuais em seus ambientes específicos). Problemas relacionados com o primeiro nível (administração pública como um processo no nível macro) estão fora do escopo das técnicas de gestão de negócios

V. RUMO UMA NOVA CONCEPÇÃO DE “MANAGEMENT(GESTÃO) NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

1. O duplo significado da função gerencial na administração pública

No final dos anos setenta a nova situação política e económica presta-se à redescoberta da “Management(Gestão) como a panaceia que promete resolver os graves problemas que afetam a administração pública. O desequilíbrio insustentável entre as responsabilidades públicas e recursos disponíveis e a ascensão de um movimento político, quebrando o consenso décadas, está empenhada em reduzir o tamanho do governo, são cruciais para exigir a implementação de disciplina e racionalidade na gestão econômica público. O uso de “Management(Gestão) foi inicialmente ligada à busca de uma linguagem quantitativa, com símbolos precisos e socialmente aceitos, oferecendo receitas de agir rapidamente, uma vez que justificar cortes drásticos nos gastos e de emprego público.

A reforma administrativa levantou a introdução de “Management(Gestão) atividades públicas, como a simples substituição de práticas obsoletas para os métodos de trabalho técnicos e racionais, ignorando sua enorme bagagem ideológica e cultural. No entanto, como Gowler e Ledge (1983) apontam, no sentido de “Management(Gestão) deve-se distinguir duas dimensões inseparáveis:

O “Management(Gestão), como um conjunto de técnicas e ferramentas, o que eles chamam de o significado de “Management(Gestão) {o significado de Gestão) 'de gestão,

O “Management(Gestão), como uma função ideológica para as organizações de criação e manutenção de prerrogativas de gestão (o chamado direito de gerir - o direito de gerir), com base no reconhecimento dos valores de racionalidade econômica; Nesta segunda faceta chamado, em um jogo de palavras, ou seja, a gestão {Gestão da Significado).

A dimensão ideológica do “Management(Gestão) é composto por dois elementos: em primeiro lugar, a existência de uma cultura de valores e reconhecidos

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comumente aceita para o que se entende por uma boa gestão (economia trilogia, eficiência e eficácia); e, por outro, algumas instituições de prestação de contas, para delinear as fronteiras para a criação, manutenção e manipulação de energia e prever sanções em caso de violação dos valores de referência. Sobre este fundamentos ideológicos e culturais, toda uma rede de, modelos e práticas comportamentais técnicas que constituem o conteúdo de “Management(Gestão) e destina-se a alcançar a satisfação de seus valores dominantes é formulado.

Enquanto a dimensão ideológica e cultural da “Management(Gestão) evolui lentamente, como convém aos grandes paradigmas de organização social, seu conteúdo está sujeito a um constante processo de transformação e mudança, que estão substituindo algumas outras técnicas, de acordo com circunstâncias da realidade e modos de pensamento.

A interação entre essas duas dimensões serve para sublinhar a impossibilidade de impulsionar a introdução de técnicas de gestão, sem aceitar, ao mesmo tempo, a legitimidade de valores e papéis de liderança. Em outras palavras, a “Management(Gestão) é, acima de tudo, uma ordem semântica completa, o que não pode ser removido por um lado e espero fazer sentido, por si só, quando seus pressupostos institucionais e éticos não são reconhecidos no processo político. O desafio de modernização administrativa é precisamente para construir um novo quadro de responsabilização para reordenar a relação entre as funções políticas e administrativas, dada a complexidade da administração moderna.

Modernização administrativa se aproxima da “Management(Gestão) a partir de sua dimensão cultural e ideológica, à procura de um novo sistema de legitimação de comportamentos, ligados a valores de racionalidade económica na gestão. A recepção do conteúdo do "Management", na última década, como um conjunto de modelos técnicos e comportamentais, inseparável do reordenamento das responsabilidades políticas e administrativas dentro da administração pública é feito.

1.1. Técnicas de gestão

O desenvolvimento de competências de gestão no mundo dos negócios descobre um evoluindo constantemente suas práticas e padrões de comportamento sob o estímulo e punição das forças de mercado. O “Management(Gestão), instalado na contingência de seus postulados, se esforça para responder à especificidade de cada setor, atividade ou até mesmo a cultura do ambiente em que opera. Isso pressupõe uma tendência imparável para a fragmentação de suas receitas, o que evita se referir a um único modelo de “Management(Gestão) privado.

O aparecimento constante de novos conceitos e técnicas de gestão revela, sem dúvida, um item de moda ou, talvez melhor, oferecem uma clara tendência, mas também é indicativo de um esforço sustentado para inovar, a fim de melhorar a posição competitiva das empresas a alterações no ambiente. A pressão das forças do mercado facilita a rápida difusão de novas técnicas por meio da observação e procedimentos de copiar os concorrentes.

Isto significa que, como se viu, juntando-se ao setor público dos conteúdos do “Management(Gestão) não pode ser

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concebida como um mero escolha caprichosa de um conjunto de técnicas perfeitamente acabados, prontos para ser aplicado em qualquer contexto. Onde gestão empresarial encontraram boas soluções para problemas recorrentes no setor público, a Administração não deve reinventar a roda (Metcalfe e Richards, 1987). Mas em muitas áreas, a especificidade dos problemas públicos impossíveis de encontrar soluções prontas no setor privado. Como resultado, o governo deve se esforçar para se adaptar substancialmente técnico privado ou construir seus próprios modelos.

Contra o acima exposto, os programas de modernização administrativa mover "entre a aprendizagem e amnésia" (Gibert e Thoenig, 1992). Na sua parte mais decepcionante, a exaltação do “Management(Gestão) privado fez com que a repetição de erros do passado, as técnicas de gerenciamento de transplante frustrados, sem questionar a sua viabilidade, ou adaptar seu conteúdo. Em muitos casos, você também pode ver uma tendência a ser influenciado pelas modas do "Management" de negócios, constantemente aquisição e substituição de instrumentos sem a necessária reflexão crítica sobre o seu verdadeiro valor.

Em seu aspecto positivo, a modernização administrativa contribuiu substancialmente para a Administração no estímulo e capacidade de aprendizagem necessários para assimilar técnicas de manejo racional e, mais importante, para encontrar soluções inovadoras para os seus próprios problemas. Sob o impulso dos programas de modernização, temos assistido a floração das unidades organizacionais para promover melhorias e divulgar os seus resultados; como descrito em detalhes na segunda parte do trabalho, os seus métodos são seletivos e gradual e baseada em facilitar a inovação nas próprias unidades periféricas que dão destaque às mudanças. Ao mesmo tempo, os valores de economia, eficiência, eficácia e, mais recentemente, a qualidade, receber órgãos de proteção institucionais especializadas em verificação; profissionalismo e independência de seus conselhos é reforçada pela publicidade dos seus relatórios, buscando criar estímulos externos, tais como o mercado oferece às empresas para melhorar continuamente o seu desempenho.

1.2. O direito a gerenciar: a criação de um novo marco de responsabilidade

A criação de um novo quadro de responsabilização, com base em requisitos de desempenho, em comparação com o

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mero cumprimento formal, na qual o princípio burocrático está esgotado, é o fio em que as propostas de modernização administrativa estão consagradas. Este compromisso está consagrado nas medidas tendem a jogar essencialmente os pressupostos básicos da “Management(Gestão) no setor privado.

Quando se fala de responsabilidade é necessário distinguir entre o seu significado exterior e interior. Do lado interno, a responsabilidade assumida alocação de autoridade dentro da organização para o uso de recursos e obtenção de resultados. Isto implicará a necessidade, por um lado, definir configurações organizacionais para apoiar

exercício da responsabilidade e, por outro, melhorar e legitimar a função de gestão na administração pública.

Uma visão exclusiva para a questão da responsabilidade é insuficiente. A responsabilidade interna repousa num quadro de responsabilização externa, cuja existência é essencial para a implementação do primeiro eficaz e coerente. Para uma empresa privada, sob responsabilidade externa é assegurada pelo jogo das forças de mercado. Na administração pública, prestação de contas externo é exercido principalmente através dos mecanismos de controle político, de acordo com o princípio democrático. Sua aplicação, no entanto, é essencial para garantir a legitimidade da conduta das autoridades, é insuficiente para garantir a eficácia e eficiência da gestão. Embora os programas de modernização não abordaram a modificação de padrões tradicionais de responsabilização política, também não deixaram inalterada sob responsabilidade externa da administração. Tomamos uma série de medidas para substituir os mecanismos de controle político e burocrático, o controle por meio de princípios de mercado.

Assim, a criação de um novo quadro de responsabilização se materializou principalmente em três tipos de ações:

delineação dos subsistemas de gestão; fortalecimento cargos de liderança; a introdução das forças de mercado.

A. A delimitação de subsistemas de gestão

Este é o primeiro passo para a introdução da “Management(Gestão), o espaço estreito em que suas regras de legitimidade são aceitos. Os diferentes modos de regionalização da administração pública por separação de seus serviços unidades independentes, o que representa a tradução desta primeira idéia. Para evitar confusão de responsabilidades que favorece o "magma administrativa" e sistema comum paralisante, a criação de agências, centros de responsabilidade, ou mesmo fora do domínio público de áreas inteiras de

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atividade é promovida.

O estabelecimento dessas unidades autônomas é realizado sob uma estrutura convencional, que substitui o controle rigidamente hierarquizada, que regulamenta a relação entre a organização-mãe e a filial. Sob o novo quadro das relações, agências, instituições ou entidades autônomas obtidos, dependendo de suas circunstâncias, poderes de gestão delegada de recursos e atividades, compensado pela padronização metas e mensuração de resultados, que são normalmente controlados por meio de indicadores quantitativos. Desta forma, é promover a adaptação do sistema para fornecer serviços para o seu ambiente único, sem perder o controle de sua atividade finalista.

No entanto, a independência das novas unidades é considerado suficientemente precária a ser protegido sem alterações formais no quadro constitucional da responsabilidade compartilhada. A legitimidade da “Management(Gestão) é introduzido na

administração pública pela porta de trás, vivendo com os princípios jurídicos e políticos que ignoram, que se torna um entrave significativo para o progresso no desenvolvimento de um processo que, com exceções, é ainda relativamente modesto em seus resultados.

B. Fortalecimento papéis de liderança

Fortalecer a função de gestão é o segundo pilar sobre o qual a aceitação do “Management(Gestão) é relatado como ordem semântica. Confrontado com a falta de valorização das funções ^ gestão na administração pública, desprezado como rotina, cinza e sem a atração de experiência profissional é fácil ver que as mesmas funções no mundo dos negócios receber o maior reconhecimento. Os gerentes são o recurso mais valioso das empresas e seu papel é legitimado um amplo quadro de responsabilidade expande seus poderes, sob esta categoria estão ascendendo. Você não pode conceber a “Management(Gestão), sem "gerentes", ou seja, sem a existência de um grupo social que se beneficia com a nova ordem e você está pronto para defender seus interesses.

A gestão de recursos humanos é uma das áreas em que a maioria da gestão pública tem abordado o mundo dos negócios, pelo menos aparentemente. Modernização tem dado maior importância para o exercício de funções gerenciais profissionais, tanto através da reserva de um espaço privado através de atividades de regionalização, como sobre um vasto leque de conhecimentos e competências e os incentivos econômicos e suas funções profissionalmente. No entanto, não houve alterações formais foram observados no estatuto legal do funcionário público, cujo estatuto jurídico permanece, na maioria dos países, mal adaptado às novas responsabilidades que lhe são atribuídas.

C. A substituição de hierarquias por mercados

O terceiro e último ponto seria a de olhar para um estímulo externo a responsabilidade na prestação de serviço público. Como já visto, o mercado, a sua versão competitivo, é a verdadeira força motriz por trás do desenvolvimento do "Management", como a última e indiscutível watt indiscutível que a responsabilidade da gestão julgamento é derivado.

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A administração pública tem experimentado na última década um forte movimento de "transição de mercado", ambos a partir da posição da oferta e da demanda. Do ponto de vista da oferta, a introdução das forças de mercado é uma forma de esclarecer subsistemas de gestão, cuja autonomia seria colocado em um ambiente de competição econômica, ou permanecer sob propriedade pública ou inclusive a sua transferência para a propriedade privada. Do ponto de vista da demanda, buscamos um maior equilíbrio na relação entre produtores e consumidores de serviços públicos, o aumento da

influência do usuário sobre o desempenho, estendendo seu direito de escolha, informação, participação, qualidade de serviço e reclamação.

Diante da retórica política simplista com que se apresentam estas medidas, o resultado real não é uma "privatização" simples de responsabilidades públicas, mas uma mudança na sua forma de exercício. A Administração está cada vez mais forçados a gestão indireta ou por terceiros em que o estereótipo dos serviços burocracia de produção só se aplica a uma pequena parte da vida pública, sendo substituído no resto pelas configurações público-privadas que são considerados, em todos os momentos e situações, mais eficaz para executar uma função _. Mais uma vez, este desenvolvimento não tem sido acompanhado por mudanças regulatórias nesses sistemas jurídicos construídos sobre uma forte separação entre o sistema administrativo eo privado, provocando uma perplexidade crescente sobre as leis aplicáveis.

De acordo com os eventos anteriores, o recebimento do “Management(Gestão) como um dispositivo institucional para o exercício e controle responsabilidade pelos programas de modernização administrativa fornece respostas úteis, mas também limitações e deficiências conceituais importantes na sua transferência para a administração pública. É incontestável contribuição para a melhoria do desempenho em todas as atividades de auto-gestão, com poucas relações externas, cujas medidas de sucesso são estáveis e podem ser claramente identificados e medidos através de indicadores quantitativos ou mercado interno. Nestas circunstâncias, a contribuição destas medidas o progresso da administração pública é tão evidente, como ainda é a aplicação de princípios burocráticos em países cujo desenvolvimento gerencial estádio não chegou a um grau suficiente de conformidade legal e estabilidade organizacional de sua membros.

No entanto, a construção de um sistema de prestação de contas, estimulando a segregação e a separação dos subsistemas de gestão, tem sérios problemas e riscos no ambiente público. Primeiro, é um exercício muito complicado nessas áreas de atividade em que as fronteiras entre política e administração são difíceis de definir, como evidenciado pela ambiguidade dos protocolos constituintes numerosas agências britânicas, que, ao não fornecer orientações claras nesse sentido, abrir conflitos intermináveis frontais entre legitimidade política e gerencial. Em segundo lugar, a experiência mostra a dificuldade de padronizar comportamentos e resultados em serviços, onde a atividade pública persegue objetivos múltiplos e seu verdadeiro impacto é difícil de medir; Nesse sentido, os sistemas de controlo de gestão são, atualmente, muito

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"rudimentares" para atender as expectativas de controle colocadas sobre eles. Finalmente, as medidas tomadas até agora representam a construção de um novo paradigma organizacional em situações precárias, independentemente do sistema legal; a diferença entre as duas ordens é um fator cada vez mais insegurança jurídica e ameaça a satisfação do sistema público valores indispensáveis como a igualdade, participação e equidade.

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ENTRADAS

Eficiência

Eficácia

1.3. Os valores dominantes na modernização administrativa

Para compreender e avaliar a extensão da frente cultural e ideológico, por trás dos programas de modernização administrativa é necessário aprofundar não só a estrutura de responsabilidade, em que a legitimidade de funções gerenciais é expressa, mas também nos valores de racionalidade econômica que oferece cobertura para o cumprimento destas funções: eficiência e eficácia.

Economia

Figura 2Fonte: Metcalfe e Richards, 1987a

A identificação dos valores subjacentes ao conceito de “Management(Gestão) na modernização administrativa dificilmente pode ser uma interpretação unitária. Por um lado, é normal que o viés ideológico é acusado programas nos valores dominantes. Além disso, a modernização administrativa passou por uma evolução gradual em seus valores de referência, superior a simplicidade e imaturidade de seus conceitos emergentes inadequados para orientar mudanças profundas e duradouras.

Numa primeira fase, caracterizada pela retórica neoliberal e fortes desequilíbrios orçamentais, o quadro das reformas parece dominado pelo valor da eficiência, parcialmente interpretado e rude forma de justificar downsizing e cortes nos gastos públicos. Eficiência é uma medida obtida, geralmente, a relação entre os recursos alocados a uma atividade e os resultados obtidos; gestão mais eficaz é aumentar os resultados utilizando os mesmos recursos, para reduzir os recursos para o mesmo resultado, ou ambos ao mesmo tempo.

No entanto, a aplicação deste conceito, aparentemente simples, no contexto da administração pública, apresenta dificuldades consideráveis (ver, entre outros, Moore, 1984; Metcalfe e Richards, 1987a). Por um lado, a decisão sobre o caminho a seguir para aumentar a eficiência não pode ser baseada em critérios puramente técnicos, mas pode ser afetada por considerações políticas. Por outro lado, considera a dificuldade, não para quantificação, mas simplesmente para definir os resultados de numerosos

REAISA

REAISA

▼DESTINA

▼DESTINA

SAÍDAS

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atividades públicas, com o desvio dos resultados para identificar a parte dele que pode ser medido quantitativamente. Moore (1984), alertando para os perigos de subestimar o valor criado pelas organizações públicas a partir da interpretação mais comum da eficiência, destaca que este conceito só pode ser aplicado no setor público, se formulada como "a relação entre o custo e o valor realmente produzido ".

O conceito de eficiência também tem vários ramos, o que nos permite concluir a natureza reducionista da sua recepção pelas primeiras iniciativas de modernização administrativa. Metcalfe e Richards (1987) distinguem entre eficiência técnica econômica (medindo recursos e resultados em termos físicos) e (que realiza uma avaliação econômica); este, por sua vez, pode ser separada em eficiência alocativa (que busca a alocação ótima de recursos entre atividades alternativas) e eficiência X (dirigida a otimizar a produtividade dos recursos utilizados em uma atividade particular). Eficiência Versão assumindo programas de modernização é precisamente o último, que se traduz em "cortar custos, independentemente dos resultados" (Gray e Jenkins, 1985, citado por Metcalfe e Richards, 1987a: 31).

Eficiência, assim definida, é um valor perigoso quando não há nenhuma medida antes da sua eficácia. A definição tradicional de eficiência responde ao grau em que são alcançados os objetivos. No entanto, muitas vezes é nos objetivos de serviço público não estão definidos, são múltiplos e conflitantes ou parcialmente sujeito a constantes mudanças no tempo. Sob essas condições, o pensamento organizacional se voltou para reformular o conceito de eficiência para encontrar condições de confiabilidade e flexibilidade, em que uma noção estrita de eficiência com base na homogeneidade, padronização e eliminação de sobreposições, conflitos com exigências Diversidade e duplicidade. Assim, Metcalfe e Richards (1987, 32), fazer a distinção entre o conceito de "eficiência operacional", repetido invariavelmente programas de modernização e é consistente na presença de alvos precisos e duráveis, e um conceito de "eficiência adaptável" em circunstâncias inversas.

Vários autores têm concordou em censurar eficientista direcionamento de medidas associadas "Reaganism" e "thatcherismo". Em um estudo sobre a extensão das mudanças em seus Estados membros e sua agenda de futuro, a OCDE (1990), expressando uma avaliação negativa dominante da eficiência orientação na modernização administrativa. Na sua opinião, estas medidas, apesar de ser inicialmente necessário, pode ter efeitos nocivos a longo prazo, agravando a rigidez dos sistemas de gestão. Confrontado com esta tendência perigosa, insistindo que as circunstâncias econômicas, políticas e sociais concordam recuperar o setor público uma maior flexibilidade e capacidade de adaptação às mudanças previsíveis e imprevisíveis em seu ambiente.

No entanto, pode também ser observado nos últimos anos uma evolução em programas de modernização administrativos para uma ampla gama de valores, os quais tendem a deslocar a eficiência do centro da atenção. A própria OCDE (1991), foi encomendada a revelar o progresso dos governos ocidentais em sua concepção das relações com os cidadãos. Aumentar a capacidade de resposta do

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serviços públicos para demandas externas é a orientação dominante nas medidas tomadas na França, Suécia e, mais recentemente, no Reino Unido. O marketing estratégico, serviços de gestão da qualidade total e passar para o taylorismo como a principal fonte de inspiração, emprestando seus valores de adaptabilidade, inovação e capacitação.

Nos Estados Unidos, considerando-se o surgimento de sistemas alternativos para a prestação de serviços públicos, cuja fase mais inovadora de Estado e de governo local (Osborne e Gaebler, 1992), o surgimento de um novo paradigma defendido na gestão de utilitários. Barzeley (1992), recapitulando os princípios e conceitos subjacentes a estas mudanças, podemos concluir que no início de um paradigma pós-burocrático no desenho institucional das organizações públicas cujos valores contradizem o paradigma burocrático anterior. Entre os valores que caracterizam o novo paradigma em oposição ao anterior destaque a qualidade do serviço em relação a eficiência, a produção perante a Administração, a ênfase na criação de valor em relação justificativa de custo e obtendo a adesão a regras contra o mero controle de sua aplicação.

2. O “Management público (Gestão Pública), como um paradigma do sistema de governança coletiva

A limitação fundamental do paradigma institucional de “Management(Gestão), como tem sido construído no setor privado e importados do setor público, que pertence a uma lógica de racionalidade econômica individual e egoísta, concebido para ordenar a conduta de uma organização independente. Mova esta lógica para o setor público tem deficiências claras, dada a necessidade de se observar valores coletivos e cumprir a exigência de colaboração interinstitucional, essencial na gestão de muitas políticas públicas. Alcançar resultados neste contexto, dificilmente pode ser alcançado através de medidas que incentivem a "independência da gestão, em vez de a gestão da interdependência" (Metcalfe e Richards, 1987a: 46).

A evolução do sistema público também aponta para a sofisticação de suas configurações e mecanismos de intervenção. Com abertura às forças do mercado configurações utilitários são projetados para serem mais numerosos e complexos, tornando mais abundantes espaços interorganizacionais onde responsabilidades públicas devem ser cumpridos. O papel do governo está expandindo a mudar substancialmente suas características, materiais de volta em suas funções de intervenção directa e expandir as suas responsabilidades na satisfação vicária de necessidades sociais. Em paralelo, a preocupação central da administração pública move-se para melhorar a eficácia ea eficiência das organizações individuais, para coordenar os grupos de organizações formalmente autônomas, mas funcionalmente interdependentes.

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Nessa dinâmica, o governo vai lidar com os problemas de gestão para a “Management(Gestão), tal como a conhecemos em seu desenvolvimento atual, em seu duplo papel de conteúdo e legitimidade do sistema, não oferece um paradigma satisfatório. "A reorganização do sistema educacional, o sistema de saúde, enfrentar o

problemas ambientais ou levar os problemas da reestruturação industrial são ordem muito diferente para melhorar a eficácia e eficiência das organizações individuais "(Metcalfe, 1988: 3).

A partir da reflexão sobre as deficiências da concepção convencional de “Management(Gestão) na resolução de problemas coletivos, Metcalfe (1988) fornece a base para um paradigma alternativo "Gestão Pública", elaborado a partir de uma abordagem mais funcional do que a opinião pública . Na sua opinião, o limite institucional entre os setores público e privado revela cada vez mais confuso e mudando, de pé em lugares diferentes dependendo dos critérios legais, económicas ou sociológicas a serem seguidos; Além disso, dentro de cada setor realidades organizacionais coexistir muito heterogêneo, muitas vezes mais distanciado dele, por sua ofensa pública ou privada, o que as impede de participar de um problema de gestão comum. A interpretação funcional dos juízes públicas que a distinção público-privada corresponde a níveis de análise inter-relacionados, e não separados uns dos outros; afetar a gestão privada de organizações independentes e ao público que se relacionam com a gestão de um sistema multi-organizacional, em que o todo não é simplesmente a soma das partes e em que as ações racionais individuais podem produzir resultados coletivos irracionais.

"Gestão Pública" faz parte de uma lógica macro-processo, expressando a sua diferenciação e complementaridade com a “Management(Gestão) privado, que é responsável pela definição do escopo:

"Gestão Pública, destina-se o comportamento de redes de organizações e fornece uma estrutura de valores e instituições em que as organizações operam no nível micro. Gestão Privada refere-se a como as organizações indivíduo a alcançar seus objetivos, dadas as circunstâncias de sua ambiente operacional, isso pode ser aplicado a uma empresa dentro de uma indústria, como um ministério competindo com outro ministério no processo orçamentário ou de uma organização não-governamental que faz parte de um sistema de prestação de serviços públicos. " (Metcalfe, 1988: 20).

A partir desta perspectiva, "Gestão Pública" torna-se um paradigma que fornece uma estrutura para a interpretação e ação para os problemas de integração do funcionamento das organizações individuais em uma formulação lógica coletiva e implementação de políticas públicas. Para este fim, requer novos conteúdos e, acima de tudo, uma nova ordem ideológica e cultural, os valores e as instituições de prestação de contas, difere essencialmente da oferta “Management(Gestão) privado. Versões convencionais de eficácia

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e eficiência, ligados a um modelo de pensamento individualista e racional, não mais adequado, e devem ser reinterpretadas de acordo com os valores coletivos de participação, representação e igualdade e considerando as exigências de flexibilidade e diversidade necessário adaptabilidade um sistema deste tipo. Contra as instituições de responsabilidade com base na subordinação hierárquica, a natureza autônoma e interdependente das organizações envolvidas no macro-processo requer a esquemas de responsabilidade projeto coletivo e voluntário.

Resta determinar se a expansão conceitual de "gestão pública" não transborde a perspectiva que dá Sciences “Management(Gestão) singularidade científica. Na construção de Metcalfe (1988) "a gestão pública" tem como objetivo tornar-se um meta-paradigma que visa integrar as abordagens mais parciais do comportamento do fenômeno de público. Por esta razão, competir com o conceito emergente de governança (governance) como englobando síntese, através do qual a interpretar a evolução do sistema coletivo foi a superação da dicotomia público-privado, por uma interação dinâmica constante entre Estado e sociedade (Kooiman, 1988).