Especificidad Gestion Publica Koldo 42114

5/11/2018 Especificidad Gestion Publica Koldo 42114

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CAPITULO 1L A E SPE CIFIC ID AD D E LA G EST IO N PU BL IC A:E L CONCEPTO DE MANAGEMENTPUBUCOIKa l do E c h eb a r ri a y X av ie r M e nd oZ J 2

Introduccion

La ultima decada ha side testigo de un movimiento todavfa inconc1uso de cam-bios sin precedentes en la configuracion contemporanea de Ia administracionpublica. El armazon teorico que subyace en la mayoria de estos cambios estaformado por un conjunto de valores, principiosy tecnicas que se enmarcan en laslIamadas ciencias del managementCon el adietivo "publico", el management se ha convertido en el punta dereferencia obligado de los programas de modernizacion administrativa. E l naci-miento del New Public Management (NPM) constituye una de las tendenciasinternacionales mas notables en la administracion publica, convirtiendose en "ladenominaci6n cormin del conjunto de doctrinas muy similaresque han domina-

, Se ha respetado la expresion original empleada por los autores: management publico.2 Koldo Eehebarrfa es doctor en derecho y abogado econornista de 1aUniversidad de Deusto, En la actualidades profesor del Departamento de Politicsde Empresa y dellnstituto de Direccion y Cestion Publica de la EscuelaSuperior de Administracion y Direccion de Empresas (ESADE).Ha side profesor en el lnstituto Europeo deAdministracion Publica en Maastricht (Holandal. Tarnbien ha side gerente de Ia Division de Administraci6nPublica de una empress de consultorfa. Ha colaborado en diversostrabajos con laUnidad de Gesti6n Publica dela OCDF_ Esprofesor del Colegio de Europa de Bruias(Belgical.Ha sido miembro del Cornite de Prograrna dela Asodaci6n Internacional de Escuelas e lnstitutos de Administracion Publica y colaborador del Centro deFormacion para la Integraci6n Regional (CEFIR)en Montevideo (Uruguay). Ha participado en curses de gestionpublica en Mexico, Chile, Argentina, Uruguay y Brasil.Echebarria se especializa en definir y poner en practicaestrategias de modernizacion y reforma en las administraciones publicas, tema sobre el que ha trabajado condiversas administraciones y publlcado numerosos trabajos en America Latina. Xavier Mendoza Mayordomoes licenciado en ciencias empresariales y especializado en direccion de ernpresas de ESADE,y licenciado enciencias econ6micas de la Universidad de Barcelona. E s profesor del Departamento de Polfticade Ernpresa ymiembro del Institute de Direccion y Cestion PUblicade ESADE Participa en los proyectos que desarrolloESADE en America Latina, siendo elmas reciente un prograrna MBA para el Instituto de Oencias de la Adrni-nistraci6n (]CDA) de la Universidad Cat61icade Cordoba (Argentina), Fue profesor invitado de la UniversidadBocconi de Milan (1989-1993). Asimismorepresenta a Espana en el Comite de Sector Publico de la EuropeanFoundation for Management Development (EFMO) desde 1986 y es miembro del Inter-Faculty Group onStrategy de la Community of European Management Schools (CEMS). Consultor en el area de estrategia ycarnbio organizativo,Mendoza tiene masde unaveintena de publicaciones sobre direccionestrategica,indieadoresde gesti6n y management publico.


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16 CAPITULO I. CONCEPTO DEM4NAGEMENTPUBLICO

do la agenda de la reform a burocratica en numerosos paises de la OCDE desdefinales de los afios setenta" (Hood, 1990.El interes por el management refleja las diflcultades que encuentra la admi-

nistracion publica para adaptarse a la escala y complejidad de los problemas que leplantea la sociedad actual. Las nuevas circunstancias economicas, politicas y socia-les ponen de manifiesto las lirnitaciones de las perspectivas tradicionales que hanproporcionado a la adrninistracion sus modelos de conducta durante las iiltimasdecadas. Al mismo tiernpo, el management publico promete aliviar la presioneconomica sobre recursos escasos y atender a las demandas insatisfechas de 105usuarios de los servicios publicos, al tiempo que sirve de pretexto para adoptardecisiones politicas duras e impopulares de cualquier signo ideologico,

En este contexte, este articulo tiene un doble proposito, Por una parte buscamostrar la relevancia del management a la hora de dar respuesta a los retos de lamodernizacion de la administracion publica, y por la otra delimitar el ambito deaplicacion de las tecnicas de gestion empresarial en el entomo de las organizacio-nes publicas, Esto permitira definir los contenidos y las lineas de desarrollo delmanagement publico.

Para ello es preciso efectuar primero una breve retrospectiva sobre la tradiciondel management en la adrninistracion publica, constatando el escepticismo con queusualmente se han recibido sus doctrinas y el caracter restrictivo que se les atribuye.Durante la decada de los setenta, el management publico se present6 como unconjunto de doctrinas de aplicacion general y universal caracterizado por rasgos deportabilidad y difusion, as! como de neutralidad politica, Esto significo, por unaparte, que sus principios y tecnicas se presentaran como una respuesta valida paralos problemas de la gestion publica en multitud de paises (desde Dinamarca hastaNueva Zelanda), en diversos niveles de administracion (de la central a la local) yenlos m3S variados sectores de actividad publica (desde la educacion hasta el sanea-miento). Por otra parte, con la supuesta neutralidad politica se querfa sugerir que susprescripciones servian para poner en practice las voluntades de ideologias contra-puestas, ofreciendose como un marco bajo el cual se podia perseguir tanto eldesmantelamiento como Ia defensa del Estado benefactor.

Sin embargo, la naturaleza y especificidad de rnuchos de los problemas pu-blicos pondrfa de manifiesto la imposibilidad de encontrar soluciones pre t -a -por teren el sector privado. Como consecuencia, las organizaciones piiblicas deberian 0bien adaptar sustancialmente las tecnicas privadas 0 bien construir sus propiosmodelos. Ella daria lugar a un proceso de experimentacion y aprendizaje social enel que el management publico constituye un enfoque de gesti6n distintivo que seesfuerza por responder a la especificidad y complejidad de las administracionespiiblicas y del entorno en que estas operan. Como afirma Metcalfe (1990>, eldesarrollo del management publico puede contemplarse como un proceso que vaprogresivamente "de la imitacion a la innovacion".


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Con estos antecedentes estaremos en condiciones de analizar el significadoatribuido al NMP, tal y como ha quedado reflejado en los programas de moderni-zacion adrninistrativa: su caracter original 0derivative de Ia practica ernpresarial,sus principales dimensiones y contenidos doctrinales y los valares a los que res-ponde su aplicacion. Esta exploraci6n nos permitira descubrir en que medidaestamos en presencia de un nuevo paradigma y como deberfa evolucionar sudesarrollo teorico y practice para responder a las exigencias presentes y futurasque pesan sobre el sistema colectivo en los pafses occidentales,La tradicion del management en 1aadministracion publica:Entre el escepticismoy la interpretacion restringida

La referenda al pensamiento y las tecnicas del management en la adrninistracionpublica no constituye un aporte original de 1 0 5 programas de modernizacion ad-ministrativa. En sus origenes, el management adopta una vocacion universal y unode sus precursores, H Fayol, hace una expresa aplicacion de estos principios alambito de la administracion publica en su T eo ria a dm in istra tiv a e n e l E sta da (citadoen Nieto, 1976:669). Et management -movimiento que ha ganado madurez ynotariedad en los Estados Unidos gracias at auge empresarial y al valor social quese atribuye a la racionalidad economics. los metodos cientfficos del trabajo y laresponsabilidad individual- ha tenido, desde sus origenes, un considerable eco enla administracion publica estadounidense. No hay que olvidar que ya a finales delsiglo XIX Woodrow Wilson, considerado el precursor de la ciencia de la adminis-tracion en los Estados Unidos, rec1amaba la separacion entre funciones politicas yadministrativas y la aplicacion a estas iiltirnas de metodos cientfficos de trabajo.Ahora bien, el management se nos presenta como un termino equivoco queencierra acepciones dispares y no pacas doctrinas y conceptos contradictorios. Suespecificidad cientffica procede, como 1 0 recuerda Prats (1992:21), de su singularorientacion haciael mejoramiento del rendimiento de las organizaciones, 10 quese expresa en satisfacer los valores de economia, eficacia y eficiencia: pertenece alas denominadas ciencias aplicadas, las cuales se caracterizan par su valor instru-mental y prescriptive para lograr la transformacion de la realidad.

Sin embargo, mas alla de esta vocacion general, el management se hadiversificado en multitud de corrientes de pensamiento que parten de prernisasdiferentes sobre el comportamiento humane y la naturaleza de las organizaciones,y que a menudo resultan en interpretaciones contradictorias de los valores centra-les de racionalidad econornica que caracterizan su aproximacion cientifica. Frentea las pretensiones de universalidad y generalidad de sus precursores, el managementse presenta en nuestros dfas como una disciplina fragmentada que ofrece unapluralidad de respuestas y criterios en funcion de los presupuestos y suposicionesque se acepten como validos y de la situacion concreta a la que se quieran aplicar.


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18 CAPITULO I. corscerro DE MANAGEMENT PUBLICO

E s necesario tener presente que el desarrollo de las ciencias del managementha estado vinculado a un mundo empresarial en el que las presiones competitivashan serv id o de acicate p ara Ia ren ovacio n y el p erfeccion am ien to co nstan te d e los ,,}sistemas de gesti6n, 1 0 que a su vez ha promovido la aparicion y el avance denuevas corrientes cientificas. Ajena a las presiones del mercado, hasta hace muypoco la administracion publica no habia experimentado la misma urgencia paratender a los dictados de economfa, eficacia y eficiencia; sus principios de organi-zacion y funcionamiento se orientaban a satisfacer el imperative burocratico de laaplicacion universal y uniforme de las nonnas, sin reparar dernasiado en recursosni resultados. Por ello puede entenderse Ia dificultad de trasladar el bagaje concep-tual y practice del management hacia la administracion publica, cuyos presupues-tos diferenciados de existencia y funcionamiento siempre han side destacados ensu construccion teorica.La transformacion material experimentada por la adrninistracion en el Esta-do benefactor, junto con la multiplicacion de las politicas cuya iustiflcacion depen-de de los resultados materiales conseguidos, recJamaba una perspectiva de legiti-maci6n basada en val ores de racionalidad gerencia1. Esto explica que desdemediados de los afios sesenta, la administracion publica haya venido escuchando,cada vez con mayor insistencia, el llamado a que aplique los conceptos delmanagement. La reforma administrativa difundi6ampliamente sus contenidosmediante la transferencia de numerosas tecnicas como el presupuesto por progra-mas 0 la direcci6n por obietivos, casi todas elias concebidas y ensayadas previa-mente en el mundo empresarial. El Informe Fulton, par ejemplo, efectuaba cons-tantes referencias al management y en particular a la importancia de formar a losservidores publicos en sus conceptos y tecnicas mas rnodernas,Sin embargo, la introduccion del management a la adrninistracion publicano dio los resultados esperados. E I esceptieismo fue la reaccion predominanteante un lenguaje que se consideraba extrafio y hostil a la tradicion administrati-va, dominada por profesionales pertenecientes a la tradicion [uridica y politics(Cunn, 1987:43). En consecuencia, eJ trasplante de tecnicas de gesti6n tuvouna vigencia precaria y poco duradera, alli donde lleg6 a materializarse. El valorde aquellas tentativas 5610 pudo apreciarse con el paso del tiempo, pues sirvi6para sembrar entre las nuevas generaciones de funcionarios la inquietud poruna perspectiva diferente e innovadora que les permitiera ampliar sus rudimen-tarios instrumentos de trabaio en unidades con un gran volumen de gestionoperativa.

Por afiadidura, el pensamiento del management tal y como fue recogido porla reforma administrativa se vio fuertemente restringido tanto en sus dimensionescomo en su contenido doctrinal. Ademas de que aparecieron privados de susimplicaciones culturales e ideologicas, los contenidos del management selecciona-dos por la reform a administrativa generalmente respondfan a Ia evolucion de su


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pensarniento, tomando como referencia casi exclusiva sus postulados cientificosde principios de siglo. En su interpretacion perversa y restringida, se tendi6 aconsiderar el management como un coniunto de tecnicas universales igualmenteaplicables a todo tipo de organizaciones, al tiempo que se Ie relacionaba casiexdusivamente con la racionalizacion de estructuras y procedimientos, la depura-cion tecnica de lo s procesos de toma de decisiones y el incremento de la produc-tividad de los empleados piiblicos. Es as! como se ha ignorado la evolucion de supensamiento hacia posiciones mas relativistas, con la adaptacion de sus prescrip-ciones a las circunstancias de cada entomo de trabajo. Por ultimo, tam poco se haconsiderado la aparicion de corrientes doctrinales que se apartan de una interpre-tacion de las organizaciones como maquinas, buscando en cambio su perspectivahumana, cultural, politica 0 sisternica.

Como consecuencia de todo 10 anterior, a finales de los afios setenta lavivencia de los conceptos y tecnicas del management en la practica adrninistrativasegufa siendo mas bien testimonial y lirnitada, quedando ensombrecida por elpredominio de las disciplinas tradicionales como el derecho 0a hacienda publica.Adernas, su invocacion en la adrninistracion publica no estaba exenta de confu-sion sobre sus intenciones y verdaderos contenidos. As! 1 0 explicaba Gibert ( 1980 :14) en el contexto de la adrninistracion en Francia:

"La r ea lid ad d el m an age me nt p ub lic o e s m uy comrovert ida: p ara a lgun os set ra ta d e un con c ep to e s t r e l l a . mien t ras que p a ra o tr o s e s e l ins trumento cu lpa -b le d e un a v o /un ta d d e ' p r ivat i zac ion 0 d e ' r emab i l i zadon ' d e lo s serv ic iospub lico s: e s , igua lm en te un c o n c ep to va d o p a ra lo s que p ie n sa n que n o h a ym as que un m an a gem en t, un a c i enc ia /ic c io n p a ra lo s q ue h ac en un andl is ispes imis ta d e fa ge st io n d e la adm in i s t r a don u n n e o lo q is m o in uti l p ar a l os q uev en en la c i e n c ia a dm i n i st ra t iv a e l i n s t rumen t o d e un en fo que co n c r e to d e lfunc ionamien to d e la s orqan i zac iones , e t c " .Detras de la controversia sabre la viabilidad de una aproximacion gerencial a

la realidad de la administracion publica, nos encontrarnos con el eterno debate entomo a la especificidad de la gestion en el sector publico y a la categorizacion delmanagement publico, bien como una orientacion derivada de la gestion empresa-rial, a como una disciplina can caracterfsticas propias y diferenciadas que Ie con-fieren su propia singularidad.

Las particularidades de la gesti6n en 1a administraci6n publicaEs posible encontrar todo un abanico de posiciones en torno al problema de lasustantividad de la gestion en la adrninistracion publica: desde afirmar que la ad-ministracion publica es unica y completamente diferente a la que se apJica en eI


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20 CAPITULO 1 . CONCEPTODEMANAGEMNTPUBUCO

ambito privado, hasta sostener que no es mas que una modalidad menos eficientede gestion empresariaL Entre ambas posturas se sinia un buen mimero de puntosde vista intermedios que se exponen a continuacion, segun la explicaci6n de Gunn(1987):

La a dm in is tra tio n p ub lic a e s d iie re nte . Su realidad es totalmente ajena a ladel sector privado, existiendo elementos diferenciales como la delimitaci6n legalde los campos de actividad, el monopolio de ciertas sanciones y poderes coerciti-vas 0un entorno mucho mas complejo y variado, entre otros.

La qes tio n pub lica y p r iv a d a se p a rec en e n to d o 1 0 que n o e s im po rta nte . Ex-ceptuando las aparentes coincidencias funcionales, el trabajo de un directivo pu-blico y uno privado se parecen poco. las tecnicas de la gesti6n privada son iitilesen el sector publico solo de forma muy marginal. E l m an agem en t pub lic o e s e l p a ra digm a in tegra do r. Se destaca la necesidadde desarrollar un concepto sustantivo de gesti6n publica que, por una parte, apro-veche las ensefianzas de la gestion empresariaJ, y por otra, desarrolle sus propiosconceptos y categorfas allfdonde los problemas publicos sean especificos,

Con v e rgen d a e n tr e la ge s tio n p ub lica y la p riv a da . las fronteras entre lossectores publico y privado son borrosas. Mas que organizaciones puramente pii-blicas 0privadas, se trata de diferentes configuraciones organizativas en las que semezclan los aspectos ptiblicos y privados.

La qes tio n em pre sa ria l e s un a fo rm a m en os e fid en te d e ges ti6n p r iv ad a. Es parella que los metodos, instrumentos y practicas de la gesti6n privada deberiantrasladarse de la forma mas amplia posible al sector publico,

Exc1uyendo las posiciones extremas, no puede negarse la existencia decondicionantes especfficos en la adrninistracion publica. Si bien estos no la con-vierten en un ambito totalmente diferenciado, si matizan de forma considerablecualquier desarrollo de las tecnicas de gestion. Aunque estas especificidades hansido tratadas por numerosos autores, se destacaran cuatro aspectos que, por sucaracter estructural, confieren una marcada particularidad al contexto en que tie-nen lugar los procesos de gesti6n publica:

la sustituci6n del mercado por el proceso politico como mecanismo deasignacion de recursos:

el hecho de que las administraciones piiblicas tienen el caracter de po-deres publicos: . 1anaturaleza distinta de los procesos de creaci6n de valor por parte delsector publico, y

la dificultad de medir el valor creado,


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La sustitucion del mercado por el proceso potfticoLa mayor parte de ias actividades de las organizaciones piiblicas no pasan por elmercado, tratese de 1aproduccion de bienes publicos 0de bienes privados consi-derados socialmente preferentes. Estos comprenden un amplio abanico de servi-cios prestados tanto a escala estatal como regional y local como 10 son el sanea-miento, la ensefianza, la cultura y los servicios sociales, entre otros.

La teorfa economica caracteriza como bienes publicos a aquellos que sonindivisibles y que se Ie suministran a toda la colectividad sin excluir a nadie. Eiern-plos tipicos son eJ alumbrado publico, la ordenacion del territorio 0la defensa. Lano exclusion puede conducir a que haya individuos "aprovechados" ( f r e e - r i de r s )que muestren conductas insolidarias no contribuyendo a su suministro, sin queesto los prive de su consumo. Esto por cuanto la provision de tales bienes no serealiza a traves del mercado sino de los gobiernos y porque se los financia median-te impuestos.

Por su parte, los bienes privados socialmente preferentes sfson divisibles, por1 0 que su produccion se le puede dejar totalmente al mercado, sin embargo, estoproducirfa una situacion considerada socialmente indeseable: la exclusion de unaparte de la poblacion que par falta de poder adquisitivo no podria acceder a losmismos. Por ello, el sector publico asume su provision, aunque casi nunca concaracter exclusive, dejando un margen de actuacion mas a menos amplio al sectorprivado.

En ambos casos, el proceso politico sustituye al mercado como mecanismode asignacion de recursos en una doble vertiente. Por una parte, el proceso politi-co determina el volumen del gasto publico total a, en otras palabras, el total de losrecurs os asignados al Estado para la realizacion de sus fines. Ella significa determi-nar el peso relativo de los sectores publico y privado en la distribucion de la rentagenerada por un pals. Par otra parte, el proceso politico asigna recursos a traves delas decisiones sobre Ia pardon del presupuesto disponible para suministrar losdistintos bienes y servicios piiblicos.

En el proceso de asignacion de recurs os, la dimension distributiva esta siemprepresente y se convierte en un factor intrinseco de la accion de los poderes piiblicos.Par ellado de los ingresos, los aspectos redistributivos se manifiestan en la progresividaddel sistema fiscal. Por el lado del gasto, surge la cuestion de a q uie n benefician lasdistintas politicas. La referenda al proceso politico significa que no nos encontramosante la logica de una decision-uri actor, sino en presencia de multiples decisiones yaetores. Corresponde entonces at proceso politico, que canaliza y representa losintereses de lo s distintos grupos sociales, resolver la tension entre demandas quecompiten entre sf y que en ocasiones se contraponen claramente.

EI proceso politico como mecanismo de asignacion de recursos ofrece unmarcado contraste con el mercado. A S I , mientras este ultimo se caracteriza por la


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22 CAPffilLO 1 . CONCEPTO DE MANAGEMENTPUBUCO

exclusion de la demanda no solvente, fa realizacion de transacciones individualesentre ofertantes y demandantes, la existencia de precios y el automatismo en laasignaci6n de recursos, el proceso politico se caracteriza par su preocupacion porlos aspectos redistributivos y de equidad, la realizacion de transacciones adrninis-tracion-individuos y administracion-sociedad, la ausencia de precios, y la falta decorrespondencia entre la financiacion que recibe determinada organizacion publi-ca y su desernpefio 0capacidad de gestion. Otros rasgos del proceso politico quetarnbien se deben tener presentes son su pluralismo, la fragmentaci6n de la auto-ridad, y el hecho de que el disenso sobre los objetivos y el conflicto es legitime(Metcalfe, 1990).Las admlnistraciones priblicas en su caUdad de poderes publicosE I Estado tiene un marcado caracter instrumental, apareciendo como el conjuntode instituciones y organizaciones de las que se dota la pro pia sociedad para cum-plir sus objetivos. Para ello, [a sociedad otorga al Estado la potestad de ejercer unpoder coercitivo sobre sus miembros cuando se trata de conseguir dichos fines.

De 1 0 anterior se desprenden varias implicaciones importantes. En primerlugar, las administraciones publicas realizan una serie de objetivos que no les sonpropios como organizacion, en la rnedida en que estos constituyen necesidadespiiblicas definidas por la Constituci6n, las leyes y el proceso politico,

En segundo lugar, 'Ias administraciones piiblicas constituyen poderes pub li-cos cuya esencia es el ejercicio de la autoridad que les ha sido conferida per 1 3sociedad. Este se manifiesta a traves de la formulacion de polfticas piiblicas y lacreacion y administracion de regulaciones. Sin embargo, el poder de las adrninis-traciones publicas es limitado puesto que estas se hallan sometidas a las leyes(principio de legalidad). A su vel, las leyes establecen tanto los lirnites al ejerciciodel poder coercitivo que la sociedad les ha otorgado sobre sus miernbros, como elambito de su actuacion material que debera estar justificado en nombre delinteres publico.

La tercera y ultima implicacion se refiere a la presencia de dos fuentes delegimitidad en el sene de las administraciones publicas, Por una parte esta la legi-timidad del gobiemo basada en el principio de la confianza legislativa, mientrasque por la otra se encuentra la legitimidad de la administracion, entendida comoinstrumento profesional al servicio de un programa de gobierno y basada en elprincipio constitucional del rnerito,Los procesos de creaci6n de valor en el sector publicoLa imagen de creaci6n de valor se asocia general mente con unos procesos pro-ductivos en los que se transforman materiales para crear productos 0 se realiza


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una serie de actividades que dan lugar a la prestacion de un servicio que se ad-quiere en el mercado a un precio dado. La realizacion de un proceso productivo-ei producto 0servicio en sf mismo- y sobre todo ei predo pagado por el com-prador, proporcionan la evidencia de que efectivamente se ha creado algo quetiene valor. Sin embargo, esta es una vision excesivamente restringida a 1ahora deconsiderar el valor creado par el sector publico.

Ciertamente, las administraciones piiblicas crean valor a traves de transaccio-nes individuales can los ciudadanos (garantizando sus dereehos, prestandoles ser-vieios 0a traves de transferencias monetarias), pero tarnbien 1 0 hacen de otrasformas. Siguiendo el analisis de Moore 0984:38 y ss), podemos considerar enprimer lugar aqueJlas actividades 0 programas piiblicos en que existen beneficia-rios que no son usuarios 0"clientes' directos del programa (p.e.Ios programas deinrnunizacion para prevenir enfermedades contagiosas 0eJ pago de pensiones nocontributivas). En estas actividades, el valor no solo se crea por la existencia deexternalidades (el aumento de poblacion vacunada reduce los riesgos de infeccionde la poblacion no vacunadal sino tambien porque dichos programas expresan losvalores y preferencias sobreel tipo de sociedad en el que sus miembros deseanvivir (p.e. una sociedad mas solidaria que garantice la dignidad humana). Asimis-mo, algunos de los programas de bienestar social producen un valor similar al deuna poliza de seguros, al constituir una red d e proteccion social ante la eventuali-dad de una desgracia personal 0familiar.

En otros casos, el valor creado por los programas publicos eonsiste en dotarlosde una capacidad de respuesta para afrontar amenazas (p.e. los programas de vigi-Iancia contra incendios forestales 0el despliegue de un ala de aviones F-18). Aquf nose producen transacciones individuales, e incluso es posible y deseable que no selIeguen a producir (a traves de la necesidad de entrar en accion): sin embargo, nopor ello diehos programas dejan de crear valor, ya sea por su posible efecto disuaso-rio 0por el sentimiento de seguridad que proporcionan a la sociedad.

Las adrninistraciones publicas tarnbien utilizan la autoridad como un recursopara crear valor a traves de las regulaciones (p.e, los programas de seguridad vial 0de reduccion de las emisiones de gases toxicos). En los programas regulatorios, losrecursos para la consecucion del objetivo perseguido provienen tanto del presu-puesto publico como de las empresas y particulares a los que, en nombre delinteres publico, se les ha impuesto la obligacion de modificar sus patrones deconducta 0de realizar ciertas tareas de tipo productive. Es importante notar quelas transacciones entre la agenda regulatoria y sus" clientes" se centran en la super-vision de los esfuerzos que estes realizan para cumplir can el objetivo fijado.Por ultimo, debe notarse que las percepciones sociales sobre la manera enque el proceso politico-administrative responde a las distintas demandas aumen-tan 0 disminuyen el valor creado. Los aspectos de transparencia, equidad, nodiscriminacion, legalidad y receptividad forman parte integral de dicho valor.


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24 CAPITULO 1 . CONCEPTO DE MANAGEME N T PUBLICO

Ahara bien, los poderes piiblicos utilizan recursos e imponen costas a la parque crean beneficios. Por tanto, el valor creado no estara dado simplemente porlos beneficios de las actividades desarrolladas, sino por tales beneficios menos loscostos, Sin embargo, la medici6n de ese valor no es tarea facil,La dificultad de medir el valor creado por las administraciones ptiblicosLa dificultad de medir el valor creado por la acci6n de los poderes publicos obe-dece a varias causas. Merece la pena detenerse en tres de elias.

Car e n d a d e p r e d o . Dado que los bienes publicos no pasan por el mercado, elque no tengan un precio impide que podamos cuantificar el monto de los ingre-50S asociadas al volumen y valor que para sus beneficiarios tienen las actividadesdesarrolladas por una organizacion publica. Pero no se tratasolo de cuantificar losbeneficios creados en terminos de ingresos; en ocasiones los presupuestos publi-cos 5610 recogen una parte de los costos como es el caso de los programasregulatorios.

Pro dua o s y r e s u l t a d o s / impa c to . Aqui se habla de la necesidad de distinguirentre aquello que un determinado programa produce materialmente ( ou t pu t s ) ylos resultados ( o u t c om e s ) 0impacto que realmente ha tenido la accion adrninistra-tiva, expresados tanto en terminos del grado de consecuci6n de los objetivos de lapolitica 0 programa como de aquellos efectos no previstos ocasionados por suejecucion, Tal como 10 indica Moore (1984), las actividades que tienen lugar en laFrontera de una organizacion publica can su entorno (en los ejernplos anteriores,las sesiones de vacunaci6n, los vuelos de entrenamiento del ala de aviones F-18, ala publicacion en los boletines oficiales de los estados sobre los estandares maxi-mos de ernision de gases contarninantes) raramente tienen valor por sf misrnas.Generalmente se produce una cadena causal que relaciona estas actividades (0sus ou t pu t s ) con aquello que realmente tiene valor en sf mismo (los ou t c om e sdeseados).

Re la d6 n e ntre p roduaos y r e s u l t a d o s / impaao . A menu do existe incertidumbresobre si la relacion causal entre ou t pu t s y ou t c om e s , que en ocasiones puede sermuy prolongada, realmente funciona. Por 10 general se dispone de una teoria,pero no de la evidencia empfrica suficiente que permita su validacion.

De 10 anterior se deduce que la tarea de reflejar y dar cuenta del valorcreado por los poderes piiblicos es rnucho mas exigente y compleja de 10 queinicialmente se pudo pensar.El aporte de las tecnicas de gestion empresarialLa especificidad de la gestion publica imptica que, si bienes cierto que las tecnicasde gestion empresarial diffcilmente constituiran una respuesta valida para todos


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los problemas que aquella conlleva, tam bien 1 0 es que muy probablemente po-dran contribuir de manera significativaa la resoluci6n de algunos de ellos. Elobjetivo de este apartado es identificar las areas de la gesti6n publica en las que sedan problemas iguales 0similares a los de la gestion empresarial.

Para ello es irnportante comprender previa mente el contexto en el que sehan desarrollado las tecnicas de gestion empresarial: el mercado. Teniendo encuenta las especificidades de Iagestion en la administracion publica, el analisis delas premisas que se derivan de ella permitira establecer las areas en las que tendrasentido aprovechar la experiencia acumulada en el sector privado, ya sea a travesde la aplicacion directa de las tecnicas ernpresariales, mediante su adaptacioncreativa 0, dada la especificidad del sector publico, su reinvencicn definitiva.

Las teenicas de gestitin empresarial como respuesta IIlas exlqenciasdel mercadolas tecnicas de gesti6n empresarial nacen y se desarroUan para dar respuesta a losretos que plantea un entomo competitivo, dinarnico y cambiante. El dato esencial1 0 constituye el mercado, que aparece como medio portador de los val ores deeficacia y eficiencia empresarial.

Para efectos de este analisis, tres caracteristicas del mercado aparecen comoespecialmente relevantes. En primer lugar, en el mercado se producen transaccio-nes individuales. La naturaleza de los bienes y servicios par el suministrados per-mite su divisibilidad y, par tanto, su consumo individualizado, E n segundo lugar, acambio de los bienes y servicios proporcionados a sus compradores, los ofertantesde los rnismos reciben una contraprestacion monetaria 0precio. Aquellos deman-dantes 0compradores potenciales que no tienen poder adquisitivo suficiente que-dan excluidos del mercado. Y por ultimo, el elemento constitutivo y definitoriodel mercado es la situacion de competencia 0concurrencia que en el se da, carac-terizada por la presencia de varios ofertantes y uno 0 varios demandantes concapacidad para elegir entre ofertas alternativas. Es la presencia 0Japosibilidad detales ofertas alternativas 10 que otorga autentico poder al comprador: el poder deelegir. De las elecdones de los compradores dependera el volumen de recursosrnonetarios que obtenga cada una de las empresas ofertantes. Es decir, la asigna-cion de recursos que realiza el mercado es directamente proporcional al grado decompetitividad alcanzado por cada ofertante.

El comportamiento de una empresa en un contexto de mercado se puedeexplicar con base en la interaccion de estos tres elementos: los compradores 0clientes, los cornpetidores y la propia ernpresa. E s 10que Kenichi Ohmae (1983)ha bautizado con el nombre de "triangulo estrategico", Si quiere sobrevivir y con-seguir sus objetivos, cualquier empresa que opere en un contexto de mercado sedebe centrar en 10 siguiente:


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26 CAPITULO l. CONCEPTO DEMANAGEMENTPUBUCO

Identificar y seleccionar aquel mercado 0aqueUos segmentos de rnerca-do que ofrecen un mayor potencial de beneficios para la empresa. Satisfacer las demandas y preferencias especificas de los distintos com-

pradores 0 clientes que forman parte del segmento 0 los segmentos de mercado alos que se dirige la em pres a, proporcionandoles bienes y servicios que a su juiciotengan va lor . En un contexto de mercado, el valor de un producto 0 servicio esalgo que no determina el ofertante sino su comprador potencial. La atribucion devalor es, por tanto, subjetiva y personal.

En un contexto competitive no basta con ofrecer bienes y servicios quetengan valor. Si qui ere que los compradores opten por SU oferta, la empresa debe-ra diferenciarla y hacerla mas atractiva que la de sus competidores. Es decir, elvalor atribuido por el comprador a un determinado producto 0 servicio es algorelativo que no solo depende de sus caracteristicas propias sino tarnbien de las delos productos 0 servicios de la cornpetencia, inc1uido el precio. La naturaleza eimportancia de la ventaja competitiva de una empresa radica en su capacidadpara proporcionar un valor diferencial a sus compradores (Porter, 1980; 1985)_

Lo anterior exige que el ofertante trate de obtener un nivel de rentabi-lidad adecuado en relacion con el capital invertido, En consecuencia, la empresadebe prestar una especial atencion tanto a las inversiones como a los costos enque incurre para crear y mantener su ventaja coropetitiva.

Notese que, tal como 10 heroos definido, el mercado ejerce un permanentecontrol de eficacia sobre la actuacion de las empresas a traves de los incentives ysanciones que proporciona. Et nivel de exito alcanzado se refleja directamente enel volumen de transacciones efectuadas y, por tanto, en la cifra de ventas as! comoen el nivel de beneficio conseguido en un periodo dado. En este sentido, el bene-ficia desempefia un doble papel, Por una parte, como incentivo a la actuacionempresarial, y por otra como indicador de la capacidad de la empresa para satisfa-cer mejor que sus competidores las necesidades de sus dientes, asi como de ges-tionar adecuadamente sus recursos, Esta capacidad de hacerlo mejor, de propor-cionar valor, sera la fuente de la Iegitimidad del beneficio empresarial.

En consecuencia, la orientacion al cliente, la competitividad y la preocupa-cion par la eficiencia en la utilizacion de los recursos constituyen los valores que seencuentran en la base de la cultura, los procesos y las tecnicas de gestion empre-sarial. Ahora bien, el exito competitivo es alga relativo y temporal. Un contexto demercado se caracteriza por su dinamismo, Asi, las empresas deben reaccionar antelos logros de sus competidores si quieren preservar su ventaja competitiva; tam-bien deb en hacerlo cuando las necesidades y preferencias de sus clientes cambian,o cuando se producen innovaciones tecnologicas 0variaciones en Ia disponibili-dad y costo de los recursos empleados en sus procesos productivos. En otraspalabras, Ia supervivencia de una ernpresa en el mediano y largo plazo depende


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de manera crftica de su capacidad para adaptarse a un entorno dinamico ycarnbiante. Por ello, la innovacion, la experimentacion, el asumir riesgos y el apren-dizaje organizativo aparecen como los valores que, junto can los arriba mencio-nados, conforman la excelencia empresarial. En resumen, el mercado induceuna presion 0estfmulo permanente para fa mejora continuada de la actuacionempresarial.Las premises en que se basan las tecniaJs de gesti6n empresarialA partir de los rasgos definitorios del rnercado y de la logica de actuacion de lasempresas que operan en dicho contexte se pueden deducir las prernisas en que sebasan las tecnicas de gestion empresarial. Este es un aspecto que conviene tenerbien presente cuando se considera la aplicacion de dichas tecnicas al ambito de lagestion publica. Las prernisas que subyacen en las tecnicas de gestion empresarialpueden resumirse de la siguiente manera (Mendoza, 1990; 272 y 5S);

Pr im ac ia d e /a /6 gica d e a da pta d6 n a / e n to mo . Dado que la empresa diffcil-mente podra modificar can su actuaci6n individual el entomo en que opera, lastecnicas empresariales se orientan a favorecer la capacidad de adaptacion de laorganizacion a las condiciones ambientales actuales y futuras. Esta logica esta es-pecialmente presente en las tecnicas de gestion estrategica, centradas en la selec-don del entomo mas adecuado para la empresa (los mercados a segmentos demercado con mayor atractivo), el desarrollo de las capacidades organizativas nece-sarias para obtener una ventaja competitiva sostenible, y la gestion de los procesosde cambio organizativo. Por su parte, las tecnicas de gestion operativa se centranen la optimizacion de las condiciones internas y externas existentes en un mo-menta dado. Este caracter extrovertido de muchas de las tecnicas empresariales semanifiesta en la importancia de los requisitos de informacion sobre el entorno quesu utilizacion com porta.

Un m o d elo d e d e cis io n r ad o na l. La gran mayoria de las tecnicas de gesti6nempresarial presupone la existencia de un responsable por la toma de decisionesunitario (un individuo 0un colectivo que se cornporta como tall capaz de ordenarsus preferencias, formular objetivos no contradictorios, valorar las distintas alterna-tivas y evaluar 1aactuacion presente de la organizacion con base en tales objetivos.Ello se materializa en la consideracion del cicio planificacion-eiecucion-controlcomo un proceso integrado de gestion, Por otra parte, el beneficio aparece comoun criteria unificador que facilita el calculo y la evaluacion de alternativas. Se sgo m arc ad o h a a a f a c u a n ti fi ca d 6 n . El mercado ofrece retroalimenta-cion permanente sobre el desernpefio de la empresa y abundante informaciontanto sabre la competencia como sobre la disponibilidad y costa de los distintosrecursos empleados. AI operar en un contexte rico en informacion, la mayoria de


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28 CAPITULO I. CONCEPTO DEMANAGEMENTPUBLlCO

las tecnicas ernpresariales otorgan primacia al calculo y a la cuantificacion, Sepresupone que las transacciones individuales que se dan en el mercado son capa-ces de capturar Ia total idad 0 la mayor parte del valor creado, y de reflejar loscostos en que se ha incurrido para su creacion, Es por ello que los efectos ocasio-nados por la actuacion de la empresa que escapan al mercado (lo que los econo-mistas denominan " ex te rna li dades" ) s er an ignorados por las tecnicas empresaria-les. Como dichos efectos son diffdles de medir, el sesgo hacia la cuantificacionrefuerza la tendencia a su omision, Solo seran tenidos en cuenta en el procesodecisorio de la empresa cuando exista algun tipo de presion social 0una regula-cion que obligue a su internalizacion via un mayor coste.

M a rc ad o c a r d a e r i n t r a o rqan i za t i v o . Los resultados que obtiene la ernpresase dan en funcion de sus propios recursos, de sus habilidades y del esfuerzo reali-zado en cornparacion con el de sus competidores. La tarea de gerencia se con tem-pla como la rnovilizacion de la energia y de los recursos organizativos para lograrlos objetivos empresariales. La definicion convencional de management como "laobtencion de resultados a traves de las personas" [de la propia organizacionl (TheGower Han d b o o k o f M a n a a em e n t, 1988: 12) es quiza la formulacion mas clara delcaracter intraorganizativo de los procesos de gestion empresarial.Breve panordmlca de las tecnlcas de gesti6n empresarialLas tecnicas de gestion empresarial se pueden c!asificar en dos grandes grupos:por un lado las tecnicas de direccion general de la organizacion que son las masespecfficamente gerenciales, y por el otro las.tecnicas correspondientes a una fun-cion area especializada de la empresa. Par su relevancia practica, a estos sedeberfa afiadir un tercer grupo: el de las tecnicas de desarrollo de habilidadesdirectivas (Mendoza, 1990:283) .

Elgrupo de las tecnicas de direccion general se caracteriza por considerar a 1aorganizacion en su conjunto, centrandose en la capacidad de anticiparse y adap-tarse a los cambios del entomo (perspectiva estrategica), yen garantizar tanto elbuen desarrollo de las operaciones como el logro de los objetivos organizativosestablecidos (perspectiva operativa), En este grupo, las tecnicas principales son:

P la n ifi ca d 6 n estrateaica. Sus contenidos se centran en el analisis y pros-peccion del entomo actual y futuro de una organizacion, en el diagnostico de suscapacidades organizativas, en el establecimiento de obietivos de mediano plazo yen la determinacion de las estrategias y planes de accion para conseguirlos. Ge stio n d e l o s p r oce so s d e c am b io o r ga n iz a ti vo . El enfasis aqui recae en ladeterminacion e implantacion de las estrategias de cambio planificado y en losroles y responsabilidades para su gestion .

Direc d 6n pa r ob j e t i v o s (DPO). Esta se caracteriza por su orientacion hacia


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la accion y 1a consecucion de los objetivos organizativos establecidos para undeterminado periodo. La OPO presupone que el marco estrategico de accion deuna organizacion ha sido estabiecido con anterioridad.

Dire cc io n d e p ro ye cto s. A pesar de no referirse al conjunto de la organiza-cion, esta incorpora la totalidad del cicio de gestion y requiere de Jas habilidadesdirectivas propias de un generalista.

En el grupo de las tecnicas especificas relativas a una determinada funcion 0actividad ernpresarial se destacan las siguientes:

M a r ke ti ng . Comprende la investigacion de mercados, la definicion del pro-ducto 0servicio, la determinacion del p recio, l a s el eccion de los canales de distribu-cion y la comunicacion de la oferta de la empresa a sus c1ientes potenciales. Dire cd on d e o pe ra cio ne s. Aborda todas las cuestiones relativas a la gestionde los procesos productivos, can especial enfasis en los temas de productividad ymejoramiento de la calidad. La investigacion operativa, basada en modelos mate-maticos, contribuye de manera significativa a este aspecto de l a gest ion .

Dis eiio organiza t i vo . Su enfasis se centra en proponer y evaluar las alter-nativas organizativas mas adecuadas en terrninos de eficacia y eficiencia tanto enfuncion de las tareas a realizar por una organizacion como de su entomo detrabaio.

D ir ec do n d e r ec ur so s h um a n os . Se refiere a l c ic lo de gestion de los recur-50s humanos (reclutarniento y seleccion, evaluacion del desempefio, recompensa,forrnacion y desarrollo de carrera) y a las relaciones laborales.

Gestio n de s e r v i c i o s . Es el enfoque integrador de las especificidades deeste tipo de organizaciones en los ambitos de marketing, recurs os humanos ydireccion de operaciones.

Ge stio n fin a nc ie ra . Se centra en la obtencion y usa eficiente de los recur-50S financieros (analisis de inversiones, gestion de la tesoreria, analisis de los distin-tos mercados de capitales y gestion del endeudamiento). Ce stio n d e sis te m as d e in fo rm a d6 n. Abarca los distintos sistemas de infor-macion de la empresa (de contabilidad, estadistica comercial y productiva, basesde datos, etc.), asf como las tecnologias necesarias de tratamiento de la informa-cion ( ha r dwar e y so ftw are ). .

Co ntro l d e ge stio n. Es el proceso mediante el cual los directivos se asegu-ran de que los recursos de la organizacion se obtengan y empleen de una maneraeficaz y eficiente en la consecucion de los objetivos perseguidos.

Por ultimo, vale la pena sefialar que las tecnicas de desarrollo de habilidadesdirectivas estan adquiriendo una importancia cada vez mayor. De la capacitacionpara ejercer 1afun cion directiva se esta pasando de manera creciente a la capaci-


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30 CAPITULO 1 . CONCEPTO DEMANAGEMENTPUBUCO

tacion para el liderazgo del cambio organizativo. Dichas tecnicas se centran endesarrollar, entre otras, las habilidades de toma de decisiones (analisis y resolucionde problemas); negociacion y gestion del conflicto; liderazgo (direccion de equi-pas, tecnicas de comunicacion, direccion de reuniones): trabajo en equipo; creati-vidad e innovaci6n; y capacidad de asumir la complejidad, la ambigiiedad y laincertidumbre.La delimitad6n del ambito de apliCQd6n de las tecnicasde gestion empresatialUna vez revisadas y c1asificadas las premisas en que se basa la gesti6n empresariales necesario acotar sus posibilidades de aplicacion, identificando aquellos arnbitosy procesos de la gestion publica en que la implantacion de dichas tecnicas puedeconvertirse en un factor de modernizacion.

Segiin Eliassen y Kooiman (1987:5), Ia actuacion de las administracionespiiblicas puede ser abordada desde tres niveles de analisis, E1primer nivel se refie-re a1 sector publico como un todo en interaccion con el entomo social en susentido mas arnplio, En el segundo nivel esta la actuacion de las organizacionespublicas individuales en sus entomos especfficos (sociales, politicos yadministrati-vos), El tercer nivel corresponde al funcionamiento ioterno de cada organizaciony al rol de los directivos ptiblicos.

Los problemas que surgen en el primer nivel tienen un marcado caracterinterorganizaciooal y se re1acionan con la transforrnacion del entorno y las reglasdel juego de las distintas organizaciones, publicas y privadas, configurando a lagestion publica como un proceso de nivel macro. En cambia los problemas delsegundo y tercer nivel estan relacionados can la adaptacion de las organizacionespublicas individuales a sus entomos especfficos y configuran la gesti6n publicacomo un proceso de nivel micro (Metcalfe y Richards, 1987a).

En general se puede afinnar que tanto la primacfa otorgada a la adaptacional en torno, como el marcado caracter intraorganizativo y el modele de decisionracional que subyacen en las tecnicas de gestion empresarial siuia su ambito deaplicacion en los niveles segundo y tercero, es decir, en 1aaccion de las organiza-ciones publicas individualmente consideradas y en su funcionamiento interno. Sinembargo, a la hora de emitir un juicio sobre su mayor 0menor adecuacion alcontexto de la gestion publica, el amplio mimero y la heterogeneidad de las tecni-cas de gestion empresarial existente ponen de manifiesto que tal juicio no deb en aformularse de una manera generica sino a partir de una evaluacion individualizadade cada tecnica 0grupo de tecnicas.

En el Cuadro 1.1 aparecen valoradas las tecnicas de gestion empresarial enfuncion de la idoneidad de su disefio para dar respuesta a los problemas de ges-tion de las organizaciones ptiblicas. EI grado de adecuacion de cada grupo de


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Cuadro 1.t. Grado de adeciaacion de las tecnicas de gesti6nempresarial a la administraci6n publicaTECNICA DEGESTIONCONSIDERADA

Aplkaciondirecta

Reconcep-tualizacion

Adaptaci6ncreativa

Plani fi cac ion es tra teg icaC es tio n d el c am b io o rg an iz ativ oD ire cc io n p or o bie tiv osDir ecck in de p royect osC es tio n d e s er vic io sMarketingDlrecck in de operac ionesDlsefio organizativoD ire cc io n d e rec urso s h urn an osCestidn financiersSistemas de informacionControl deFuente: Mendoza, 1990.

tecnicas se ha expresado en terrninos de "aplicacion directa", "adaptacion creativa",o de "necesidad de reconceptualizacion".

El cuadro muestra como el mayor desajuste se produce cuando se introdu-cen en Ia definicion de los problemas por resolver los factores de mayor especifi-cidad del contexto de la gestion publica.

La interdependencia y Ia necesidad de conseguir la cooperacion entre distin-tas organizaciones ptiblicas y privadas transforma la naturaleza de los procesos deplanificacion estrategica, La dificultad de conceptualizar y de medir el valor crea-do afecta tanto el establecimiento de objetivos como el control de resultados;esto, aunado a la debil integraci6n del ciclo de gesti6n (planificacion-ejecucion-control) en numerosas organizaciones publicas, modifica sustancialmente el carac-ter de la direccion por objetivos y del control de gestion. La especificidad delestatuto funcionarial otorga una dimension distintiva a la direccion de recursoshumanos y a los procesos de gesti6n del cambio organizativo.


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32 CAPITULO 1. CONCEPTO DE MANACEMENTPUBlICO

En sintesis, y empleando la tipologfa de niveles de analisis de Eliassen yKooiman (1987), el mayor grado de ajuste de las tecnicas de gesti6n empresarialocurre en el tercer nivel (funcionamiento interne de cada organizacion y rol de losdirectivos publicosl, produciendose desajustes cada vez mayores cuando se pasaal segundo (la actuacion de las organizaciones piiblicas individuales en sus entomosespecificosl. Los problemas relativos a1 primer nivel (la gesti6n publica como unproceso de nivel macro) quedan por fuera del ambito de aplicacion de las tecnicasde gestion empresarial.Hacia una nueva concepcion del managementen la administracidn publica

El doble sentido de la funcion gerencial en la administradon publicaA finales de los afios setenta, la nueva coyuntura polftica y economics se prestopara redescubrir el management como la panacea que prometia solucionar losgraves problemas que aquejaban a la adrninistracion publica. El desequilibrio in-sostenible entre las responsabilidades piiblicas y los recursos disponibles, juntocon el ascenso de un movimiento politico que, rompiendo el consenso de variasdecadas, apostaba a Ia reducci6n del tamafio del Estado, fueron determinantespara reclamar la aplicacion de disciplina y racionalidad econornica a Ia gestionpublica. lnicialmente, el hecho de recurrir al management se relaciono con labiisqueda de un lenguaie cuantitativo -con sirnbolos precisos y socialmente acep-tados- que ofreciera prescripciones para actuar con rapidez y desde donde sepudieran justificar los drasticos recortes en el gasto y el empleo public os.La reforma administrativa habra planteado 1a introduccion del managementa las actividades piiblicas como la mera sustitucion de practices obsoletas portecnicas y metod os mas racionales de trabajo, ignorando su enorme carga ideolo-gica y cultural. Sin embargo, como 10 sefialan Gowler y Ledge (1983), en el signi-ficado del management es necesario distinguir dos dimensiones inseparables:

el management como conjunto de tecnicas 0 instrumentos de gestion, 010 que denominan "el significado del management" (th e m e an in g o f m a n ag em e n t);

el management como una funcion ideologica que sirve para crear ymantener en las organizaciones las prerrogativas de gestion (el llarnado "derecho agestionar" - th e n "g ht t o m a n ag e), con base en el reconocimiento de val ores deracionalidad econornica: a esta segunda faceta la denominan, en un juego depalabras, "la gestion del significado" (th e m a na ge m en t o f m e an in g).

La dimension ideologica del management se compone de dos elementosfundamentales: en primer lugar, la existencia de una cultura de valores reconoci-dos y aceptados corminrnente sobre 10 que se entiende por buena gesti6n (la


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trilogia economia, eficacia y eficiencia) Y, en segundo lugar, unas instituciones deresponsabilidad (0 de rendicion de cuentas) que Ie pongan lirnites a la creacion,rnantenimiento y manipulacion del poder y prevean sanciones por el incurnpli-miento de los valores de referencia. Sobre estos fundamentos ideologicos y cultu-rales se formula todo un entramado de tecnicas, modelos y practicas de compor-tamiento que constituyen el contenido del management y can los que se pretendelograr la satisfaccion de sus valores dominantes.

Si bien la dimension ideologica y cultural del management ha evoludonadolentamente, como corresponde a los grandes paradigmas de organizacion social,su contenido ha estado sujeto a un proceso constante de transforrnacion y cambiomediante el cual unas tecnicas van desplazando a otras, de acuerdo can las cir-cunstancias de Ja realidad y las tendeneias del pensamiento.

La interrelacion entre ambas dimensiones permite subrayar 1a poca viabili-dad de impulsar la introduccion de tecnicas de gestion sin aceptar al mismo tiem-po la legitimidad de los valores y de las funciones gerenciales. En otras palabras, elmanagement es ante todo un orden semantico completo del que no se puedeextraer una parte y esperar que cobre sentido por sf sola cuando sus presupuestosinstitucionales y eticos no estan reconocidos en el proceso polftico. EIgran reto dela rnodernizacion adrninistrativa radica precisamente en construir un nuevo mar-co de responsabilidad que reordene la interrelacion entre funciones politicas yadministrativas, dada la complejidad de la adrninistracion moderna.

La modernizacion adrninistrativa se aproxirna al management desde su di-mension cultural e ideologies, buscando un nuevo sistema de legitimacion deconductas ligado a valores de racionalidad econornica en la gestion, En esta ultimadecada, la interpretacion del contenido del management como un conjunto detecnicas y modelos de comportamiento se hace inseparable de la reordenacion delas responsabiJidades politicas y adrninistrativas en el sene de la administracionpublica.L as te c nic a s g er en d a le sEI desarrollo de las tecnicas de gestion en el mundo empresarial pone al descu-bierto una constante evolucion de sus practicas y modelos de comportamientobajo el estfrnulo y la sancion de las fuerzas del mercado. El management, instaladoen la contingencia de sus postulados, se esfuerza par responder a la especificidadde cada sector, actividad, 0incluso de la cultura del entorno en el que opera. Estosupone una imparable tendencia a la fragrnentacion de sus prescripciones, 1 0 queimpide referirse a un modelo unico de management privado,

Indudablemente, la aparicion constante de nuevos conceptos y tecnicas degestion revela un elemento de moda 0, mejor atin, una clara tendencia de oferta,Sin embargo, tambien es indicativa de un esfuerzo sostenido de innovacion que


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34 CAPITULO l. CONCEPTODEMANAGEMENTPUBUCO

tiene por objeto meiorar la posicion cornpetitiva de las empresas ante cambios enel entomo. La presion de las fuerzas del mercado facilita la rapida difusion de lasnuevas tecnicas, a traves de la observacion y copia de los procedirnientos de loscompetidores. .

Como se ha visto, esto significa que la incorporacion de los contenidos delmanagement al sector publico no se puede concebir como la mera eleccion capri-chosa de un conjunto de tecnicas petfectamente acabadas, listas para ser aplicadasen cualquier contexto. Allf donde la gestion empresarial haya encontrado buenassoluciones para problemas que se repiten en el sector publico no se deberiareinventar la rueda (Metcalfe y Richards, 1987a). Sin embargo, en muchos ambi-tos la especificidad de los problemas publicos hace imposible encontrar solucionesprefabricadas en el sector privado. Por ende la administracion debe esforzarse poradaptar sustancialmente las tecnicas privadas 0construir sus propios modelos.Frente a las consideradones anteriores, los programas de modernizacion admi-nistrativa se mueven entre el aprendizaje y la amnesia


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voluntad se concreta en medidas que tienden a reproducir los presupuestos basi-cos del management en el sector privado.Cuando se habla de responsabilidad es preciso distinguir entre su significado

interno y externo, Desde la perspectiva interna, la responsabilidad supone la atri-buci6n de autoridad en el sene de la organizaci6n para el uso de los recursos y laobtencion de resultados. Ella implica la necesidad de definir configuracionesorganizativas que favorezcan, par un lado, el ejercicio de la responsabilidad, y porel otro, la revalorizaci6n y legitirnacion de 1afuncion gerencial en la adrninistra-cion publica.

Una vision exc1usivamente intern a del problema de la responsabilidad esinsuficiente, pues esta descansa en un marco de responsabilidad externa cuyaexistencia resulta imprescindible para que la aplicacion de la primera sea eficaz ycoherente. Para una empresa privada, el marco de responsabilidad extern a seasegurapor el juego de las fuerzas de rnercado, mientras que en la adrninistracionpublica, esta se ejercita principalmente a traves de los mecanismos de controlpolitico de acuerdo con el principio dernocratico, Si bien su aplicacion es esencialpara asegurar 1a legitimidad del comportamiento de los poderes piiblicos, resultainsuficiente para garantizar la eficacia y la eficiencia de la gestion. Aunque losprogramas de modernizacion no han abordado la modificacion de los esquemastradicionales de responsabilidad politica, tampoco han dejado inalterado el marcode responsabilidad extern a de la administracion, Se ha adoptado toda una serie demedidas tendientes a reemplazar los mecanismos de control politico y burocraticopar el control a traves de principios de mercado.

As! pues, la creacion de un nuevo marco de responsabilidad se ha concreta-do fundamentalmente en tres tipos de acciones: I) la delimitacion de los subsistemasde gesti6n, 2) el fortalecimiento de las funciones directivas.y 3) la introduccion delas fuerzas del mercado.

La d elim ita cio n d e lo s sub sis te ma s d e ge sti6n . Este es el primer paso para introdu-cir el management, en la medida en que acota el espacio de legitimidad en el quese aceptan sus reglas de juego. Esta primera idea se traduce en las diferentesmodalidades de divisionalizacion de la adrninistracion publica, mediante ladesagregacion de sus servicios en unidades autonornas. Para evitar la confusion deresponsabilidades que favorece el "magma administrative" y su paralizante regi-men cormin, se promueve entonces la creacion de agendas, centres de responsa-bilidad, 0 incluso, la salida de areas enteras de actividad del ambito publico.

La constitucion de estas unidades autonomas se efectua bajo un marco con-vencional que sustituye al control rfgidamente jerarquico, regulando las relacionesentre la organizacion disgregada y la matriz. Bajo e] nuevo marco de relaciones, alas agencias, centros 0entidades autonomas se les delegan, segun sus circunstan-cias, facultades de gestion de recurs os y actividades, 1 0 eual se controla can laestandarizacion de objetivos y la rnedicion de resultados, normalmente a traves de


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36 CAPITULO 1 . CONCEPTO DE MANACEMENTPUBUCO

indica dares cuantitativos, De esta forma se quiere favorecer la adaptacion delregimen de prestacion de servicios a su entomo singular, sin perder el control finalde su actividad.

Sin embargo, la independencia de las nuevas unidades se considera bastanteprecaria pues no se protege con cambios formales en el marco constitucional dereparto de responsabilidades, La legitimidad del management se introduce en laadrninistracion publica por la puerta trasera, conviviendo con principios juridicosy politicos que la ignoran, Esto se convierte en un considerable impedimenta paraavanzar en el desarrollo de un proceso que, salvo excepciones, es todavfa relativa-mente modesto en sus resultados.

E l fo rta le cim ie m o d e la s fun do n es g er en da le s 0 d i r ea i va s . Este es el segundo pilarsabre el que descansa Ia aceptacion del management como orden semantico.Frente a la escasa valoracion que la administracion publica le confiere a las funcio-nes de gerencia -menospreciadas como rutinarias, grises y sin el atractivo de laespecializacion profesionales facil observar que esas mismas funciones recibenen el mundo ernpresarial el maximo reconocimiento. Los gerentes son el recursomas valioso de las empresas y su papel se legitima en un amplio marco de respon-sabilidad que va expandiendo sus prerrogativas conforme van ascendiendo decategorfa. No se puede concebir el management sin "managers", es decir, sin laexistencia de un grupo que se beneficie del nuevo orden y que se disponga adefender sus intereses.

La gerencia de recursos humanos esuno de 105terrenos en los que la gestionpublica se ha aproximado mas al mundo empresarial, al menos aparentemente. Lamodernizacion ha otorgado una mayor relevancia profesional al ejercicio de funcio-nes gerenciales, tanto mediante la reserva de un espacio propio a traves de ladivisionalizacion de actividades, como al efectuar una amplia difusion de sus cono-cimientos y habilidades y al incentivar econornica y profesionalmente sus cometi-dos, Sin embargo, tampoco se aprecian cam bios forrnales en la condicion estatutariadel directivo publico, cuyo regimen juridico perrnanece, en la mayoria de los paises,insuficientemente adaptado a las nuevas responsabilidades que se Ie atribuyen,L a s us ti tu ci on d e je r ar qu ia s po r m e r ca d o s. EItercer y ultimo factor es la busque-da de un estimulo extern a a la responsabilidad en la prestacion de servicios publi-cos. Como ya se ha vista el mercado, en su version competitiva, constituye laverdadera fuerza motriz del desarrollo del management, como ultima e indiscuti-ble r a t i o de 1aque se deriva un juicio definitivo de responsabilidad en la gestion.

En la ultima decada, la administracion publica ha experimentado un fuertemovimiento de transicion hacia el rnercado, tanto desde la posicion de la ofertacomo de la demanda. Desde la perspectiva de la oferta, la introduccion de lasfuerzas del mercado es una modalidad de la clarificacion de subsistemas de ges-ti6n cuya autonornia se inscribiria en un entorno de competencia economical bienperrnaneciendo bajo la titularidad publica 0 incluyendo su transferencia a la pro-


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piedad privada. Desde la perspectiva de Jademanda, se busca un mayor equilibriaen las relaciones entre productores y consumidores de servicios publicos,incrementando la influencia de los usuarios en su prestacion, mediante la arnplia-cion de sus derechos de eleccion, informacion, participacion, calidad de servicio yreclamacion,

Frente a la retorica polftica simplista con la que se presentan estas medidas,su resultado real no supone una simple pnvatizacion de las responsabilidades pii-blicas, sino una rnodificacion de su forma de ejercicio. La adrninistracion se havisto cada vez mas obligada a realizar una gesti6n indirecta 0por terceros en laque el estereotipo de la burocracia productora de servicios solo serfa aplicable auna pequefia parte de la actividad publica. EIresto se reemplaza con las configu-raciones publico-privadas que se juzguen mas eficaces en cada momento y situa-cion para ejecutar una funcion, De nuevo, esta evolucion no se ha visto acompa-fiada por cambios normativos en aquellos sistemas jurfdicos construidos sobre unatajante separacion entre el regimen administrative y el privado, provocando unacreciente perplejidad sobre el ordenamiento aplicable,

De acuerdo con 1 0 anterior, se puede concluir que el management comodispositivo institucional para el eiercicio y control de la responsabilidad en losprogramas de rnodernizacion adrninistrativa ofrece respuestas iitiles, perc tam-bien limitaciones e insuficiencias conceptuales importantes cuando se trasladaa la administracion publica. Es indiscutible su contribucion a la mejora del rendi-miento de todas aquellas actividades de gestion autosuficientes y con escasasinterrelaciones extemas, cuyas medidas de exito sean estables y puedan identifi-carse y caJcularse con claridad, a traves de indicadores euantitativos internos 0demercado. En estas circunstancias, la contribucion de estas medidas al progreso dela administracion publica es tan evidente como 10 sigue siendo la aplicacion deprincipios burocraticos en aquellos paises cuyo estadio de desarrollo administrati-vo no ha alcanzado el grade suficiente de conformidad legal y estabilidadorganizativa.

Sin embargo, la creacion de un sistema de responsabilidad que fomente ladelirnitacion y separacion de los subsistemas de gestion conlleva serios problemasy riesgos en el entomo publico. En primer lugar, se trata de un ejercicio muycomplicado en aquellas areas de actividad donde las fronteras entre politica yadministracion son dificiles de precisar, Esto se demuestra, por eiemplo, con laambigiiedad de los protocolos constitutivos de numerosas agencias britanicas que,al no ofrecer pautas claras en este sentido, abren un frente interminable de conflic-tos entre legitimidad politica y gestion, En segundo lugar, la experiencia demues-tra la dificultad de estandarizar comportamientos y resultados en servicios dondela actividad publica persigue multiples objetivos y su verdadero impacto no es facilde rnedir: en este sentido, los sistemas de control de gestion resultan de momentodemasiado rudimentarios para satisfacer las expectativas que se tienen frente a


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38 CAPlTULO l. CONCEPTO DE MANAGEMENTPUBUCO

ellos. Por ultimo, las disposiciones adoptadas hasta ahora representan la construe-cion de un nuevo paradigms organizativo aun.precario y al margen del sistemajuridico, el desfase entre ambos ordenes representa un factor creciente de insegu-ridad [uridica y amenaza la satisfaccion de valores irrenunciables del sistema publi-co como la igualdad, la participacion 0 la equidad.L os v alo re s d om in an te s e n la r no de rn iza cio n a dm in is tr ativ ePara conocer y evaluar el verdadero alcance de la interiorizacion cultural e ideolo-gica que subyace en los programas de modernizacion administrativa es necesarioprofundizar no 5610 e1 marco de responsabilidad en el que se expresa la legitimi-dad de las funciones directivas 0gerenciaies, sino tambien en los valores de racio-nalidad economica cuya observancia da cobertura a las citadas funciones: la efi-ciencia y la eficacia (vease Figura 1 . I).

Los valores que subyacen en la concepcion del management en la moderni-zacion adrninistrativa dificilmente pueden ser objeto de una {mica interpretacion.Por una parte, es normal que el sesgo ideologico de los programas se acuse en losvalores dominantes. Par otra parte, la rnodernizacion administrative ha experi-mentado una evoluci6n paulatina en sus valores de referenda, superando la sim-plicidad e inmadurez de sus conceptos emergentes, poco adecuados para guiarcambios profundos y duraderos.

En una primera etapa, caracterizada por la ret6rica neoliberal y los fuertesdesequilibrios presupuestarios, el panorama de las reformas aparecio dominadopar el valor de la eficiencia interpretado de forma parcial y grosera para justificarla reduccion de efectivos y los recortes en e1 gasto publico. Por 10 general, la

Figura 1.1. Eficienda y eficacia: valores subyacentes del management

INPUTS OUTPUTSREAl......._ -t~~ REAL

Ecooomia ! Eficierrcia !ro~PREYJSTO PREYISTO

Fuen t e : Metcalfe y Richards, 1987b.


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eficiencia es una medida que se obtiene de [a relacion entre los recurs os aplicadosa una actividad y los resultados obtenidos. As! pues, una gestion mas eficienteresultara de incrementar los resultados empleando los mismos recursos, de dismi-nuir los recursos para obtener los mismos resultados 0de ambas cosas a la vez.

Sin embargo, la aplicacion de un concepto aparentemente tan sencillo comoeste en el contexto de la administracion publica presenta dificultades notables(veanse, entre otros, Moore, 1984; Metcalfe y Richards, 1987b). De un lado, ladecision sobre el camino a seguir para incrementar la eficiencia no puede basarseen criterios puramente tecnicos, pues puede verse afectada por consideracionespolfticas. De otro lado, es necesario considerar la dificultad, no ya de cuantificar,sino simplemente de definir los resultados de numerosas actividades piiblicas, 10que colIeva el riesgo de identificar los resultados con aquella parte de los mismosque pueden ser objeto de rnedicion cuantitativa. Moore (1984), advirtiendo losriesgos de menospreciar el valor creado par las organizaciones publicas desde lainterpretacion mas cormin de la eficiencia, sefiala que este concepto solo puedeaplicarse en el sector publico si se formula como "la relacion entre costos y valorefectivamente producido".

El concepto de eficiencia presenta ademas diversas ramificaciones que hacenevidente el caracter reduccionista de su interpretacion en las primeras iniciativasde modernizacion administrativa. Metcalfe y Richards (1987b) distinguen entre laeficiencia tecnica (que mide recurs os y resultados en terminos fisicos) y econorni-ca (que efectiia una valoracion economical: esta, a su vez, puede separarse eneficiencia distributiva (que busca la optima distribucion de los recursos entre acti-vidades alternativas) y la eficiencia X (dirigida a optimizar la productividad de losrecursos empleados en una actividad concreta). La version de la eficiencia queasumen los programas de modernizacion es precisamente esta ultima, que se tra-duce en "la reduccion de costos, indiferentemente de los resultados" (Gray y Jenkins,1985, citados por Metcalfe y Richards, 1987b:31)'

Asf definida, la eficiencia resulta un valor peligroso cuando no existe unamedida previa de eficacia. La definicion tradicional de la eficacia es el grado en elque se a1canzan los objetivos previstos. Sin embargo, es frecuente que en la admi-nistracion publica los objetivos no esten definidos, sean multiples y parcialmentecontradictorios 0esten sujetos a cambios constantes en el tiempo. En estas condi-ciones, el pensamiento organizativo ha recurrido a reforrnular el concepto deeficacia como la biisqueda de condiciones de fiabilidad y flexibilidad, en las queuna nocion estricta de eficiencia, basada en la homogeneidad, la estandarizacion yla eliminacion de solapamientos, choca con demandas de diversidad y duplicidad.De ahf, que Metcalfe y Richards (1987b:32) hagan la distincion entre el conceptode e f ic i e n c ia o p e r a t iv e , que se repite invariablemente en los programas de modern i-zacion y que es coherente en presencia de objetivos precisos y duraderos, y elconcepto de e i ic i en c ia a d a p ta t iv a en las circunstancias inversas.


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40 CAPITULO I. CONCEPTO DEMANAGEMENTPUBUCO

Diversos autores han coincidido en censurar la orientacion eficientista de lasrnedidas asociadas con e! Reaganismo y el Thatcherismo, En un estudio sobre ela1cance de los cambios en sus Estados miembros y su agenda futura, la oeDE(1990), expresa tambien una valoracion negativa de la orientacion eficientistadominante en la modernizacion administrativa. En su opinion, estas medidas, apesar de ser inicialmente necesarias, pueden producir efectos perjudiciales en ellargo plazo, al exacerbar la rigidez de los sistemas de gestion. Frente a esta peligro-sa tendencia, se insiste en que las circunstancias economicas, politicas y socialescoinciden en rec1amar al sector publico una creciente flexibilidad y capacidad deadaptacion frente a cambios previsibles e imprevisibles en su entorno,

Sin embargo, tambien puede advertirse en los ultirnos afios una evolucion enlos programas de rnodernizacion administrativa bacia un repertorio mas amplio devalores, que tienden a desplazar a la eficiencia del centro de atencion. La propiaOCDE (1987) se ha encargado de revelar los progresos de las administracionesoccidentales en cuanto a su concepcion de las relaciones con los ciudadanos. Incre-mentar Ia receptividad de los servicios ptibficos a las demandas extern as es la orien-tacion dominante en las medidas adoptadas en Francia, Suecia y, mas reciente-mente, en el Reino Unido, EImarketing estrategico, la calidad total y Ia gestion deservicios despJazan al taylorismo como la principal fuente de inspiracion, tomandoprestados sus valores de adaptabilidad, innovacion, representacion y participacion.

En los Estados Unidos, considerando la eclosion de sistemas alternatives parala prestaci6n de servicios piiblicos que tienen como escenario mas innovador a lasadministraciones estatales y locales (Osborne y Gaebler, 1992), se defiende laaparicion de un nuevo paradigma en la gestion de los servicios piiblicos. Barzeleyy Annajani (1992), recapitulando sobre los principios y conceptos que inspiranestos cambios, concluyen que estamos ante la aparicion de un paradigma post-burocratico en el disefio institucional de las organizaciones publicas, cuyos valoresse contraponen al paradigm a burocratico precedente. Entre los valores que carac-terizan el nuevo paradigma por oposicion a1 anterior se destacan la calidad deservicio frente a la eficiencia, la produccion frente a la adrninistracion, el enfasis enla creacion de valor frente a la [ustificacion de los costos y la verificacion de adhe-sion a las normas frente al mero control de su aplicacion.El management pUblico como paradigma de gobernabilidaddel sistema coleaivoLa Iimitacion fundamental del paradigma institutional del management, tal y comose ha construido en el sector privado e importado al sector publico, es su perte-nencia a una logica de racionalidad econornica individual y egoista, concebidapara ordenar el comportamiento de una organizacion independiente. Trasladar


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esta logica at sector publico presenta daras insuficiencias, ante la necesidad deobservar valores colectivos y atender a la exigencia de colaboracion interinstitucional,imprescindible en la gestion de numerosas politicas piiblicas. La consecucion deresultados en este contexto dificilrnente puede lograrse a traves de medidas queestimulan "la gestion de la independencia en lugar de la gestion de 1ainterdepen-den cia" (Metcalfe y Richards, 1987b:46).

Ademas, la evolucion del sistema publico apunta hacia la sofisticacion de susconfiguraciones y mecanismos de intervencion, Con la apertura a las fuerzas delmercado, las configuraciones de 105 servicios publicos estan destinadas a ser masnumerosas y complejas, hacienda mas abundantes los espacios interorganizativosen los que deben cumplirse las responsabilidades piiblicas. EIpapel de la adminis-tracion se esta expandiendo, cambiando sustancialmente sus caracterfsticas, retro-cediendo en sus funciones materiales de intervencion directa y ampliando susresponsabilidades en la satisfaccion indirecta de necesidades sociales. Paralelarnente,la preocupacion central de la gestion publica se traslada de rnejorar la eficacia y laeficiencia de organizaciones individuales, a coordinar grupos de organizacionesformalmente autonomas pero funcionalmente interdependientes,

En esta dina mica, las administraciones van a enfrentarse a problemas degestion para los que el management, tal y como 10 conocemos en su desarrolloactual en su doble vertiente de contenido y de sistema de legitimacion, no ofreceun paradigma satisfactorio. "Reorganizar el sistema educativo, el sistema sanitaria,enfrentarse con los problemas del medio ambiente 0liderar la reconversion indus-trial son problemas de orden muy diferente al de mejorar la eficacia y la eficienciade organizaciones individuales" (Metcalfe, 1988:3),

Desde la reflexion sobre las insuficiencias de la concepcion convencional delmanagement en la resolucion de los problemas colectivos, Metcalfe (1988) esta-blece las bases de un paradigrna alternative de management publico, elaborado apartir de una aproximacion funcional y no subjetiva de 1 0 publico. A su juicio, lafrontera institucional entre los sectores publico y privado aparece cada vez masconfusa y cambiante, situandose en lugares distintos en funcion del criterio juridi-co, econornico 0sociologico que se aplique, Ademas, dentro de cada sector con-viven realidades organizativas muy heterogeneas y a menudo distanciadas porcausas que trascienden su tipificacion publica 0 privada, 10 que les imp ide partici-par de una problernatica de gestion cormin. Una interpretacion funcional de 10publico supone considerar que la distincion publico-privada se corresponde canniveles de analisis interrelacionados, no separados entre sf; 10 privado afectaria a lagestion de organizaciones independientes y 10 publico se relacionaria con la ges-tion en un sistema multiorganizativo, en el que el conjunto no es simplemente lasuma de las partes y donde las acciones racionales individuales pueden producirresultados colectivos irracionales.


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42 CAP!TIJLO!. CONCEPTODEMANAGEMENTPUBLlCO

El management publico se inscribe en una logica de macroproceso que ex-presa su diferenciacion y complementariedad con el management privado y euyoambito se encarga de delimitar:

" e l m a n a g em e n t pub l i ca t ie ne p o r o o ie to e l compo r t am i en i a d e r e de s d e o rqa -n i z a don e s y p ro po rd on a e l m ar co de v alo re s e in stitud on es e n la s que o pe ro nla s o rqa niz ac io ne s e n e I n iv el micro. E I m an age me nt p riv ad o se re fie re a laman e r a en que la s o r q a n i z a d o n e s i nd i v idua tes a ka n za n sus o o i e t i v o s d a d a sl a s d r c un s ta n d a s de su en to mo o pe ra tiv o; esto pued e a plica rse ta nto a un aempre sa e n e l m a rc o d e un se cto r in dus tr ia l, c om o a un m i n is te r io comp i t i e n doc a n o tt o m i nis te ri o e n e l p r o ce so d e e la b or ac i6 n p re su pu es ta ti a 0 a un a o rga ni-za ci6 n n o gubemamenta l que fo rm a p ar te de u n s is te m a de pres t ad6n des e rv i ci o s p r .i b li c os . " (M e t c a l fe , 1 98 8 :2 0 ) .Desde esta perspectiva, el management publico se convierte en un paradig-

rna que ofrece un marco de interpretacion y accion a los problemas de integrar elfuncionamiento de organizaciones individuales en una logica colectiva de formu-lacion e implantacion de polfticas publicas. E s por ello que requiere nuevos con-tenidos y, sobre todo, un nuevo orden ideologico y cultural cuyos valores e insti-tuciones de responsabilidad difieren basicarnente de los que ofrece el managementprivado. Las versiones convencionales de la eficacia y la eficiencia, ligadas a unmodelo de pensamiento individualista y racional, dejan de ser apropiadas y debenreinterpretarse con arreglo a valores colectivos de participacion, representatividade igualdad y considerando las demandas de flexibilidad y diversidad que exige laadaptabilidad de un sistema de estas caracteristicas. Frente a las instituciones deresponsabilidad basadas en la subordinacion ierarquica, la naturaleza autonoma einterdependiente de las organizaciones involucradas en el macroproceso obliga aldisefio colectivo y voluntario de los esquemas de responsabilidad.

Quedarfa por determinar si la expansion conceptual del management publi-co no desborda la perspectiva que otorga a las ciencias del management su singu-laridad cientffica. En Ja construccion de Metcalfe (1988), el management publicopretende convertirse en un rnetaparadigma que aspira a integrar aproximacionesmas parciales del comportarniento del fenomeno publico. Por esta razon compe-tiria can el concepto emergente de gobernabilidad ( g ove r nance ) , como sintesisomnicomprensiva a traves de 1aque se pretende interpretar la evolucion del siste-ma colectivo hacia la superacion de la dicotornia publico-privada, par una dinami-ca de interaccion constante entre el Estado y la sociedad (Kooiman, 1988).


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Especificidad Gestion Publica Koldo 42114