XIV Congreso Internacional de la Academia de Ciencias AdministrativasA. C. (ACACIA).
GASTO PÚBLICO Y ELECCIONESEl ciclo político presupuestal
en México
Capítulo 7
Administración Pública
Cesáreo Gamez GarzaFacultad de Economía
U.A.N.L.Simón Montemayor 102,Santiago N.L. CP 67300
(81) 8329 [email protected]
Monterrey, N.L. 27 - 30 de abril de 2010
GASTO PÚBLICO Y ELECCIONES 2
GASTO PÚBLICO Y ELECCIONESEl ciclo político presupuestal
en México
En este artículo se explora la relación entre el ciclo electoral y el gasto público
en México, tanto a nivel federal como en las entidades federativas. Dentro del
marco general de la teoría del ciclo político económico, se analiza el
comportamiento del gasto público total y diferentes componentes del mismo,
usando información disponible públicamente en fuentes oficiales. Se encuentra
evidencia de influencia significativa del ciclo político en el gasto total y algunos
renglones del mismo, tanto a nivel nacional como estatal. Finalmente, se
comparan los resultados obtenidos con la evidencia encontrada en estudios
similares y al final se comentan algunas conclusiones y se identifican posibles
líneas para investigación futura.
Palabras clave: Ciclo Político Presupuestal, Gobiernos Nacionales y Locales,Economías Emergentes
GASTO PÚBLICO Y ELECCIONES 3
ABSTRACT
En este artículo se explora la relación entre el ciclo político electoral y el gasto
público en México, tanto a nivel federal como en las entidades federativas.
Dentro del marco general de la teoría del ciclo político económico, se analiza el
comportamiento del gasto público total y diferentes componentes del mismo,
usando información disponible públicamente en diversas fuentes oficiales. Se
encuentra evidencia de influencia significativa del ciclo político en el gasto total
y algunos renglones del mismo, tanto a nivel nacional como estatal. Se
comparan los resultados obtenidos con la evidencia encontrada en estudios
similares y al final se comentan algunas conclusiones y se identifican posibles
líneas para investigación futura.
Palabras clave: Ciclo Político Presupuestal, Gobiernos Nacionales y Locales,Economías Emergentes
GASTO PÚBLICO Y ELECCIONES 4
IntroducciónEn este trabajo se presenta evidencia del llamado ciclo político
presupuestal en México, tanto a nivel nacional como estatal. Tomando como
marco de referencia la teoría del ciclo político económico y una de sus
variantes, el ciclo político presupuestal, se examina el comportamiento del
gasto público federal y estatal alrededor de las fechas de elecciones para
Presidente de la República y Gobernadores de los Estados.
Se encuentra evidencia de incrementos superiores al promedio en los
meses anteriores a las elecciones Presidenciales, tanto para el gasto total
como para algunos de sus componentes, tales como gasto en subsidios y
transferencias, pago de salarios y gasto en obras públicas. En lo referente al
gasto público estatal, también se encuentra evidencia de crecimientos
superiores al promedio en los años electorales.
El trabajo se presenta en cuatro capítulos: en el primero se hace una
revisión general de la teoría de ciclo político económico y del ciclo político
presupuestal. El segundo apartado revisa la evidencia empírica para el caso
del ciclo político presupuestal, a nivel nacional y subnacional, así como la
evidencia encontrada en estudios anteriores para el caso de México.
El tercer capítulo presenta los resultados del análisis de la información
para el caso de México; incluye tanto estadísticas descriptivas como análisis
econométrico. Finalmente, el cuarto capítulo presenta algunas de las
conclusiones derivadas del estudio e identifica posibles líneas para
investigación futura.
GASTO PÚBLICO Y ELECCIONES 5
1.- Antecedentes
El análisis realizado en este trabajo se basa en la teoría del ciclo político
presupuestal (CPP), una variante del llamado ciclo político económico (CPE).
Esta es una corriente relativamente reciente de la literatura económica, que se
inició a mediados de la década de los 70´s y se ha mantenido y desarrollado
hasta el presente, con especial énfasis en economías emergentes y en las
llamadas “nuevas democracias”.
1.1.- El ciclo político económico
La teoría del CPE se inició con el artículo seminal de Nordhaus (1975),
en el cual se establecen los supuestos básicos sobre la conducta de los
agentes involucrados que, con algunas variantes, se mantienen hasta el
presente.
La lógica detrás de esta teoría es muy simple: parte del hecho de que el
estado de la economía antes de las elecciones influye en el ánimo de los
votantes, si la economía se encuentra bien, los votantes, “ceteris paribus”,
tenderán a premiar en las urnas al partido en el poder y si la economía se
encuentra mal tenderán a castigarlo; en otras palabras el estado de la
economía influye en las probabilidades de victoria del partido en el poder.
Si esto es así y los gobernantes lo saben, tienen un fuerte incentivo para
mejorar, aun en forma artificial y transitoria, las condiciones económicas en el
periodo anterior a las elecciones, para de esta manera influir sobre la
percepción de los votantes y aumentar las probabilidades de victoria en los
comicios. Estas expansiones en años electorales, con la consecuente
desaceleración después de las elecciones, son las que dan lugar al llamado
ciclo político económico.
La literatura sobre el ciclo político y su influencia en la economía se
desarrolló en dos etapas. La primera, que surgió a mediados de los 70´s, utiliza
modelos macroeconómicos tradicionales en los cuales los gobiernos pueden
influir en los escenarios macroeconómicos de manera sistemática y predecible.
Esta primera etapa, a su vez, se desarrolló en dos vertientes, una de ellas
GASTO PÚBLICO Y ELECCIONES 6
enfatiza la conducta “oportunista” de los gobiernos, suponiendo que los
políticos no tienen preferencias propias, simplemente permanecer en el poder,
mientras que la otra vertiente, conocida como “partidaria” o ideológica
(partisan) enfatiza que los gobiernos de izquierda tienen ciertas preferencias en
materia económica (alto crecimiento y bajo desempleo), mientras que los
gobiernos de derecha prefieren la estabilidad de la economía, entendida como
bajos niveles de inflación y tasas de interés (Alesina et. al. 1999).
La segunda fase de la literatura se manifestó a mediados de los 80´s.
Estos modelos de ciclos políticos incorporan expectativas racionales y
enfatizan el grado en que un público racional limita los alcances en los que los
políticos pueden influir en la economía. En esta corriente también existen
versiones oportunista y partidista.
Con el transcurso del tiempo se fueron haciendo evidentes algunas
limitaciones de los modelos tradicionales de ciclo político económico y, en
consecuencia, surgieron modificaciones tanto en el objeto de estudio como en
la metodología apropiada para la investigación empírica de este fenómeno.
Una de estas modificaciones fue el cambio de análisis de las llamadas
variables resultado (outcome), como la inflación, el crecimiento del PIB y el
desempleo a las llamadas variables instrumento, como serían los instrumentos
de política monetaria (masa monetaria, tasas de interés) y política fiscal
(impuestos y gasto público).
Concretamente, el estudio sobre la relación del ciclo político y las
variables de política fiscal dio origen a un subconjunto, dentro de la corriente
general del ciclo político económico, el llamado ciclo político presupuestal
(political budget cycle).
1.2.-El ciclo político presupuestal
El ciclo político presupuestal (CPP), enfatiza la manipulación de
instrumentos de política fiscal, como impuestos, transferencias y gasto público,
como el vehículo a través del cual gobernantes oportunistas pretenden influir
en las preferencias del público y de esa manera incrementar las probabilidades
de victoria electoral. “El ciclo político presupuestal es la fluctuación periódica en
GASTO PÚBLICO Y ELECCIONES 7
las políticas fiscales del gobierno, inducidas por el calendario electoral” (Shi
and Svensson, 2003, p.2).
Esta corriente surge ante la incapacidad de los modelos tradicionales,
basados en la política monetaria como instrumento de conducta oportunista. El
argumento es doble: en primer lugar, el grado de control discrecional de la
política monetaria por la rama ejecutiva del gobierno es limitada, en especial en
países en donde el banco central es independiente.
En segundo lugar, el manejo de instrumentos de política fiscal es más
propicio para una conducta oportunista por varias razones: El gobierno tiene un
mayor grado de control, especialmente en el gasto público, la política fiscal
tiene efectos reales aún si es anticipada, y puede afecta las condiciones de
grupos específicos de votantes aún si no tiene efectos agregados (Drazen,
2000).
Drazen (2000) propone un modelo que combina una política fiscal activa
con política monetaria pasiva al que denomina modelo AFPM, que supera
algunas de las limitaciones de modelos anteriores.
Enfatiza además la importancia del CPP en países emergentes, en
especial en las llamadas “nuevas democracias” como los países que surgieron
del desmembramiento de la Unión Soviética, o antiguas dictaduras militares.
De acuerdo con el Banco Mundial (2000), entre 1974 y 1998 la
proporción de países con alguna forma de gobierno democrático en el mundo
pasó de 28% a 61%, más los que hayan experimentado esa transición en la
última década.
En estos países, los electores disponen de información limitada y
distribuida de manera asimétrica, además que tienen poca experiencia en los
procesos y decisiones democráticas. Estas circunstancias ofrecen un contexto
altamente propicio para la adopción de políticas oportunistas por parte de los
gobernantes.
Para que los votantes infieran correctamente la capacidad de los
necesitan información adecuada y la capacidad para procesar correctamente
esa información. Esto implica la existencia de instituciones que procesen y
divulguen la información necesaria, así como medios de comunicación
capaces de analizar correctamente esta información y hacerla llegar al público.
GASTO PÚBLICO Y ELECCIONES 8
En muchos países emergentes y “nuevas democracias” estas condiciones no
se dan (Brender and Drazen, 2003).
Shucknecht (1996) señala que en los países emergentes es más factible
la presencia de conductas oportunistas debido a que los sistemas
institucionales de pesos y contrapesos son más débiles y los gobiernos tienen
un mayor poder discrecional sobre los instrumentos fiscales. También
argumenta que en estos países las políticas de gasto son más efectivas que las
reducciones de impuestos, entre otras cosas porque en estos países amplios
segmentos de la población no pagan impuestos. Entre las políticas de gasto
más usadas se encuentran las transferencias directas, los precios subsidiados
y la creación de empleo en obras públicas.
Rogoff y Siebert (1988) y Rogoff (1990) desarrollan un modelo formal de
CPP de equilibrio, basado en asimetrías de información entre los gobernantes y
los ciudadanos. Este modelo ha sido usado extensivamente en el estudio de
los CPP tanto a nivel nacional como subnacional.
Shi and Svensson (2006) proponen un modelo en el que el tamaño del
CPP depende de las “rentas” que perciben los políticos por estar en el poder
que, entre otras cosas depende del grado de corrupción en el país. Otra
variable importante es la proporción de votantes informados entre el electorado.
GASTO PÚBLICO Y ELECCIONES 9
2.- Evidencia empírica
En este capítulo se revisan algunos trabajos que han investigado
empíricamente el ciclo político presupuestal en diversos países del mundo. Se
revisa principalmente la evidencia obtenida en economías emergentes, tanto a
nivel nacional como subnacional, por último se examina la evidencia disponible
de este fenómeno para México.
2.1.- Evidencia a nivel nacionalSchuknecht (1996, 2000) estudia el comportamiento de instrumentos
fiscales mediante los cuales los gobiernos tratan de influir en los resultados
electorales en 24 países emergentes durante el periodo comprendido entre
1973 y 1992. El autor encuentra que el principal vehículo para la política fiscal
expansiva es el aumento del gasto público, en especial los gastos de capital,
que incluyen infraestructura y obras públicas.
Brender y Drazen (2003, 2005) examinan una base de datos de 107
países, que incluye los gastos totales, ingresos y balance financiero del
gobierno central para el periodo de 1960 a 2001.
“Nuestros resultados muestran claramente que el CPP es un fenómeno
de las nuevas democracias. El fuerte ciclo político en esos países,
caracterizado por expansiones de gasto en los años electorales, explica el
incremento del déficit público en años electorales... estos hallazgos sugieren
que la manipulación fiscal funciona debido a la falta de experiencia de los
votantes o la falta de información que está disponible para la ciudadanía en
democracias establecidas (Brender y Drazen, 2005 p. 1292)”.
Shi y Svensson (2002, 2005) Estudian una base de datos de 85 países
durante un periodo de 21 años (1975-1995), encontrando evidencia de CPP.
De acuerdo a sus resultados el déficit fiscal en promedio se incrementa 22%
(1% del PIB) en años electorales.
Vergne (2009) analiza datos de 42 economías emergentes entre 1975 y
2001, encontrando evidencia significativa de impacto electoral el la asignación
de los gastos públicos. Sus resultados sugieren que en años electorales el
GASTO PÚBLICO Y ELECCIONES 10
gasto público se reasigna a renglones más visibles del mismo, tales como pago
de salarios y otorgamiento de subsidios.
2.2.- Evidencia a nivel subnacionalA nivel subnacional, el CPP fue estudiado en La India por Khemani
(2000). Esta investigadora examinó el efecto de las elecciones en 14 estados
hindúes entre 1960 y 1994, lo que incluye 114 elecciones estatales. La autora
encontró evidencia de CPP a nivel estatal en la entrega de obras públicas, en
especial la construcción de carreteras rurales, así como reducción en cierto tipo
de impuestos, consistentes con la hipótesis de que los gobernantes tienen a
mandar señales que aumenten su competencia a los ojos del electorado.
Este fenómeno también ha sido estudiado en Rusia (Akhmedov, et. al.
2002, Akhmedov y Zhuravskaya, 2003). Los autores examinan una base de
datos mensuales entre 1996 y 2002 para examinar los efectos de las
elecciones estatales en Rusia.
Entre los principales resultados se encuentran los siguientes: hay fuerte
evidencia de ciclos oportunistas en los gastos de programas sociales, salud,
educación y subsidios industriales; los CPP con muy fuertes, pero muy cortos,
en promedio abarcan de dos meses antes a dos meses después de las
elecciones; la magnitud del CPP depende del nivel de transparencia del
gobierno, grado de democracia local y la preparación y conciencia del público.
Drazen y Eslava (2002) estudian el CPP en Colombia tanto a nivel
nacional como estatal. En el análisis estatal usan una base de datos con
observaciones anuales para cada uno de los 32 estados y sus ciudades
capitales en el periodo 1984-1998. La base de datos incluye 64 unidades
regionales con un tamaño de muestra total de 960 observaciones.
Los autores encuentran un CPP significativo en el gasto público total y
algunos de sus componentes. El ciclo es más pronunciado en gasto de
inversión e infraestructura, con grandes incrementos (entre 20 y 25%) antes de
las elecciones. Este resultado respalda el postulado que la manipulación
preelectoral es más significativa en los gobiernos regionales y locales.
En un estudio posterior (2009) los mismos autores presentan un modelo
en el cual los gobiernos en el poder tratan de influir en los votantes cambiando
la composición del gasto público, más que el monto del mismo. Los autores
GASTO PÚBLICO Y ELECCIONES 11
prueban el modelo con datos de finanzas públicas municipales en Colombia,
encontrando evidencia de cambios en la composición del gasto hacia renglones
más atractivos para el electorado, como infraestructura, construcción y
reparación de caminos y obras públicas en general.
Medina (2003) explora la existencia de ciclos políticos en variables de
política fiscal a nivel provincial en Argentina durante el periodo 1985-2001,
usando las fechas electorales como variables explicativas. Encuentra evidencia
de incrementos significativos en el nivel del gasto y déficit público en años
electorales. Encuentra también evidencia de cambios en la composición del
gasto hacia renglones más visibles, como obras públicas.
Goncalvez and Veiga (2004) prueban la existencia del CPP a nivel
municipal en Portugal. Los autores usan una base de datos que incluye
diversos rubros de gasto público en 279 municipios portugueses de 1979 a
2000, periodo que cubre seis periodos electorales.
Los resultados empíricos muestran evidencia clara de ciclos políticos en
los déficits municipales y el gasto público en años electorales y, en ocasiones,
en los años previos a las elecciones. Esta conducta oportunista es más
relevante en gastos de inversión altamente visibles para el electorado, como
caminos rurales y obras públicas.
2.3- Evidencia en MéxicoEn lo referente al ciclo político presupuestal en México, la investigadora
María de los Angeles González (2000, 2002) estudia este fenómeno en el
periodo comprendido entre 1957 y 1997. La autora encuentra evidencia de
manipulación de instrumentos de política fiscal en los periodos preelectorales.
Ente los instrumentos que siguen un patrón cíclico se encuentran el gasto
público en general y ciertas partidas del mismo, como la inversión pública y los
pagos de transferencia. Encuentra también que la magnitud del ciclo se
incrementa con el grado de democracia en el país.
Gámez (2006, 2008, 2009) estudia el ciclo político presupuestal a nivel
estatal en México, analizando información para varios periodos. En general, los
resultados muestran evidencia de un patrón electoral en el gasto público
estatal, con incrementos significativos en años electorales en el gasto total y
ciertos renglones del mismo, como los subsidios y transferencias.
GASTO PÚBLICO Y ELECCIONES 12
También encuentra evidencia de que este comportamiento del gasto
público se transmite a las economías estatales; en otras palabra, que el ciclo
político presupuestal implica un ciclo político económico en las entidades
federativas de México.
GASTO PÚBLICO Y ELECCIONES 13
3.- El ciclo político presupuestal en México
En este capítulo se presenta el análisis del ciclo político presupuestal en
México, tanto a nivel nacional como en las entidades federativas del país. Se
analiza información públicamente disponible, reportada en por el Instituto
Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI). En ambos casos se
presentan estadísticas descriptivas del comportamiento del gasto público, así
como un análisis econométrico, cuyos detalles serán especificados en el
apartado correspondiente.
3.1.- En el gasto público Federal
En este apartado se presenta el análisis del gasto público federal,
utilizando información mensual de enero de 1986 a marzo de 2009, periodo
que incluye las elecciones presidenciales de 1988, 1994, 2000 y 2006.
El uso de información mensual tiene importantes ventajas, entre ellas la
de ser más preciso en la ubicación de los efectos del ciclo político en el
comportamiento del gasto público. Estudio efectuados en otros países como
Rusia (Akhmedov y Zhuravskaya, 2003) muestran que frecuentemente los
ciclos politico presupuestales son muy fuertes pero muy cortos, manifestándose
en los meses inmediatamente anteriores o posteriores al periodo electoral.
El análisis se hace para el gasto total (GASTOT), el pago de sueldos y
salarios (SAL), subsidios, transferencias y ayudas (SUB) y el gasto de capital
(CAP), que incluye obras públicas, estas últimas identificadas en la literatura
como especialmente susceptibles a un comportamiento cíclico electoral, por ser
consideradas como “gastos visibles” a los ojos del electorado.
En el cuadro 1 se presenta el crecimiento anual promedio del gasto
público federal en México para un periodo de 37 meses, 18 anteriores y 18
posteriores al mes de elecciones, definido como el mes 0. El mes 5 es el mes
en que toma posesión el nuevo régimen presidencial.
Cuadro 1Crecimiento del gasto público federal total, salarios, transferencias y
gasto de capital en los 18 meses anteriores y posteriores a las elecciones
GASTO PÚBLICO Y ELECCIONES 14
Enero de 1987-Marzo de 2009
MES GASTOT SAL SUB CAP
-18 10.2% 1.9% 2.9% -1.9%
-17 7.5% 5.6% 0.8% -9.6%
-16 7.7% 5.8% 4.1% -9.3%
-15 7.4% 7.5% 3.4% -9.0%
-14 9.3% 6.9% 6.1% -9.6%
-13 8.1% 4.2% 6.7% -11.3%
-12 7.8% 3.6% 7.4% -10.4%
-11 7.0% 3.4% 6.5% -12.7%
-10 7.9% 3.6% 6.7% -9.4%
-9 8.2% 5.0% 7.6% -8.3%
-8 7.6% 2.2% 6.9% -1.8%
-7 12.9% 15.0% 18.1% 42.6%
-6 12.3% 15.6% 14.7% 45.7%
-5 12.4% 13.3% 10.4% 47.2%
-4 12.4% 13.0% 9.6% 36.1%
-3 12.7% 13.4% 10.3% 34.1%
-2 10.7% 13.7% 8.3% 27.4%
-1 11.9% 14.4% 11.2% 25.4%
0* 12.9% 16.6% 12.2% 26.3%
1 12.5% 17.5% 14.2% 24.7%
2 11.4% 17.5% 14.9% 20.3%
3 12.8% 20.5% 14.8% 17.5%
4 13.3% 22.0% 15.0% 9.8%
5** -10.9% 14.3% -5.9% -27.5%
6 -9.1% 11.1% -3.5% -34.0%
7 -8.8% 5.6% -1.8% -32.4%
8 -8.7% 6.6% -2.4% -27.8%
GASTO PÚBLICO Y ELECCIONES 15
9 -8.1% 5.0% -2.9% -24.5%
10 -5.6% 3.2% -2.2% -20.1%
11 -4.5% 3.7% -2.5% -14.7%
12 -4.4% 5.2% -3.0% -9.2%
13 -4.6% 5.4% -3.8% -7.2%
14 -3.3% 8.8% -3.1% -8.4%
15 -4.3% 5.8% -3.0% -7.6%
16 -3.1% 5.3% -2.9% -1.0%
17 6.7% -10.2% 9.8% 30.6%
18 5.5% -7.5% 7.3% 37.3%
RESTO 1.5% -1.2% 12.2% 12.4%
TOTAL 3.3% 4.0% 8.3% 7.5%
* Mes de elecciones
** Primer mes del nuevo sexenio
Fuente: Elaboración propia con datos del INEGI
Se observa que en los meses que constituyen el año electoral, que van
de (-7) a (4), la tasa de crecimiento del gasto público (GASTOT) se mantiene
en tasas de dos dígitos, cifra muy superior al promedio del sexenio (3.3%). Este
comportamiento se mantiene en los cuatro renglones de gasto analizados,
siendo especialmente fuerte en los gastos de capital (CAP), con tasas cercanas
a 50% en los meses (-7), (-6) y (-5), que constituyen el primer trimestre del año
electoral.
A partir del mes (5), la historia cambia con la entrada del nuevo
gobierno. Como se observa, con excepción del gasto en sueldos y salarios
(SAL), los demás renglones experimentan fuertes variaciones negativas que se
mantienen hasta el mes (16), que marca el fin del primer año de la nueva
administración.
Además, se realizó un análisis econométrico utilizando un modelo
autorregresivo con variables dummy. En este modelo las variables dummy se
defines del mes (-12) al mes (12) para representar el ciclo electoral. El mes (0)
es el mes de las elecciones y el mes (6) es enero de año siguiente.
GASTO PÚBLICO Y ELECCIONES 16
El análisis se realizó usando el paquete econométrico E-Views 4.0 y los
resultados se muestran en el Cuadro 2.
Cuadro 2Resultados del análisis econométrico del Gasto Federal
Enero de 1987-Marzo de 2009
Variable GASTOT SAL SUB CAP
C 0.004125 0.001446 0.014489 0.021802
REZAGO 0.846389 0.838011 0.873756 0.781844
M(-12) -0.002278 -0.01681 -0.000335 -0.059084
M(-11) 0.00595 -0.001205 0.000154 -0.037981
M(-10) -4.71E-06 0.002769 -0.013298 -0.067043
M(-9) 0.015615 0.005995 -0.004484 -0.016573
M(-8) 0.010348 0.017866 0.002876 -0.030931
M(-7) 0.002854 -0.020876 -0.0119 0.024517
M(-6) 0.060648** 0.130043** 0.105708** 0.418262**
M(-5) 0.009315 0.028796 -0.025446 0.102012
M(-4) 0.015708 0.001199 -0.038713 0.09285
M(-3) 0.014936 0.016919 -0.009464 -0.029915
M(-2) 0.018507 0.02321 0.004931 0.037573
M(-)1 -0.005108 0.02379 -0.021583 -0.014716
M0 0.024197 0.027924 0.024575 0.018314
M1 0.024637 0.043913 0.00972 0.041913
M2 0.010972 0.034281 0.02083 0.020136
M3 0.004598 0.027117 0.010493 -0.011819
M4 0.027499 0.057038 0.003632 -0.005766
M5 0.020706 0.046523 0.006503 -0.060123
M6 -.225793** -0.042834 -.204586** -.373993**
M7 -0.003284 -0.010367 0.001892 -0.146947*
GASTO PÚBLICO Y ELECCIONES 17
M8 -0.014631 -0.038131 -0.001829 -0.079301
M9 -0.016469 0.017105 -0.022629 -0.046584
M10 -0.011884 -0.006893 -0.023178 -0.049576
M11 0.008199 -0.011357 -0.010321 -0.031566
M12 -0.001333 0.008878 -0.020907 -0.011213
R2 0.822769 0.746293 0.815656 0.738476
R2
Ajustada
0.803488 0.718693 0.795602 0.710026
F 42.67382 27.03969 40.67274 25.95667
Prob F 0 0 0 0
* Significativo al 95%
** Significativo al 99%
Como se puede observar, el análisis econométrico confirma los
resultados mostrados en las estadísticas descriptivas, registrándose un
incremento significativo en el primer mes del año electoral en los cuatro
conceptos de gasto analizados.
En el mes (6), que es el primero del año siguiente a las elecciones, se
registran disminuciones significativas del gasto total (GASTOT) del gasto en
transferencia y subsidios (SUB) y del gasto de capital (CAP), que en este caso
se prolonga hasta el mes (7).
En el caso del gasto en sueldos y salarios (SAL) no se registra una
disminución significativa ene. Periodo analizado, comportamiento consistente
con el observado en las estadísticas descriptivas.
El comportamiento descrito anteriormente es totalmente congruente con
la hipótesis oportunista del ciclo político presupuestal y puede ser una de las
explicaciones del la “maldición del primer año” que se observa en la economía
mexicana, ya que la contracción del gasto público federal se transmite a la
actividad económica mediante el llamado “efecto multiplicador”.
3.2.- El ciclo político presupuestal a nivel estatal
GASTO PÚBLICO Y ELECCIONES 18
El estudio del ciclo político económico a nivel estatal tiene una gran
ventaja desde el punto de vista metodológico y es que permite incrementar el
número de observaciones alrededor de las variables políticas. Siendo las
elecciones a nivel nacional eventos relativamente infrecuentes (en México se
realizan cada seis años) se dificulta el acumular el número suficiente de
observaciones para hacerlas significativas estadísticamente.
Sin embargo, analizando este tipo de eventos a nivel estatal, se puede
conjuntar un número suficiente de observaciones en un periodo relativamente
corto (En México tenemos 32 elecciones estatales cada seis años), lo cual
contribuye a elevar el nivel estadístico del análisis.
En este apartado se presenta el análisis del gasto público a nivel estatal
en México, utilizando información anual de 1998 a 2006. Esta información se
encuentra disponible en el INEGI. En este periodo se llevaron a cabo 56
elecciones de gobernador en el país, con el consiguiente cambio en los
titulares del poder ejecutivo y la correspondiente administración estatal.
Lo anterior asegura que en el periodo de observación se incluye cuando
menos una elección para Gobernador para cada entidad del país, y en algunos
casos, dos periodos electorales.
Un aspecto importante a resaltar en que en México las elecciones de
Gobernador en las diferentes entidades no tienen lugar el mismo año ni en el
mismo mes, por lo que fue necesario clasificar las observaciones de cada
entidad de acuerdo a su calendario electoral, del año 1 (primero del gobierno)
al año 6, último de cada régimen y en el que tienen lugar las elecciones.
Aunque la información en principio debería ser presentada con un mayor
nivel de desglose, las omisiones y datos faltantes en muchos de los renglones
de gasto para diversas entidades redujeron el análisis a cuatro conceptos: el
gasto total (GASTOT), los pagos de sueldos y salarios (SAL), los subsidios y
transferencias (SUB) y las obras públicas y acciones sociales (OB).
Los crecimientos promedio para cada uno de estos rubros por años del
sexenio se muestran en el Cuadro 3.
Cuadro 3
GASTO PÚBLICO Y ELECCIONES 19
Crecimiento del gasto público estatal total, en salarios, subsidios y obraspúblicas, por año del sexenio
1998-2006
SEXENIO GASTOT SAL SUB OB
1 8.2% 17.0% 10.3% 23.5%
2 10.2% 13.2% 12.3% 27.6%
3 8.8% 4.7% 20.3% 34.5%
4 6.8% 4.0% 28.2% 10.3%
5 11.1% 4.2% 25.7% 42.1%
6 13.8% 10.2% 41.3% 14.4%
PROMEDIO 10.0% 9.5% 23.0% 25.1%
Fuente: Elaboración propia con datos del INEGI
Se pueden observar crecimientos superiores al promedio durante el año
electoral (6) en los gastos totales (GASTOT), pagos de sueldos y salarios
(SAL), subsidios y pagos de transferencia (SUB).
En el caso de los gastos en sueldos y salarios (SAL), se observa un
patrón diferente. En este rubro los incrementos superiores al promedio se
mantienen en los años 1 y 2, los dos primeros de la nueva administración, lo
cual es congruente con lo observado a nivel federal.
Extrañamente, no se observa un incremento fuerte durante los años
electorales en los gastos de obras públicas (OB), renglón identificado como
especialmente sensible al ciclo electoral en estudios realizados en otros países
y en el gasto federal en México.
Para el análisis econométrico se utilizó un modelo de panel con efectos
fijos y variables dummy. Las variables dummy fueron definidac para el año
anterior a las elecciones (DAE), el año electoral (DE) y el año posterior a las
elecciones (DDE).
En el análisis a nivel estatal se incluyo además la tasa de crecimiento
total de la población estatal (POB) como variable de control. Esta tasa incluye
el efecto neto de la migración tanto internacional como interestatal y puede
GASTO PÚBLICO Y ELECCIONES 20
considerarse como una “Proxy” del crecimiento de la demanda por bienes
públicos en cada entidad federativa
Los resultados respaldan los presentados en las estadísticas
descriptivas y se muestran en el Cuadro 4. Por razones de espacio no se
presentan los efectos fijos por Estado, pero están disponibles para consulta con
el autor.
Cuadro 4Resultados del análisis econométrico del Gasto Público Estatal
Enero de 1987-Marzo de 2009
Variable GASTOT SAL SUB OB
Rezago -0.205016 0.012395 -0.005489 -0.198823
POB 0.097998 0.067160 0.160552 0.127250
DAE -0.001636 0.010970** 0.023042** -0.036143
DE 0.007664* -0.015636** 0.051062** -0.056256
DDE -0.022643** -0.004289* -0.012732** -0.057657
R2 0.593944 0.421489 0.269241 0.094908
R2 aj: 0.535705 0.338515 0.164431 -0.034906
F 91.78544 45.71805 23.11965 6.579958
Prob F 0.000000 0.000000 0.000000 0.000047
* Significativo al 95%
** Significativo al 99%
GASTO PÚBLICO Y ELECCIONES 21
Se puede observar un incremento significativo en el gasto total
(GASTOT) en el año electoral (DE) y una contracción en el año siguiente
(DDE). En los pagos de sueldos y salarios (SAL) y los subsidios y pagos de
transferencia (SUB) se observan crecimientos significativos en el año anterior a
las elecciones (DAE) y el año electoral (DE). También se observan caídas
significativas en el año posterior a las elecciones (DDE), que es el primer año
de la nueva administración.
Los gastos en obras públicas y acciones sociales (OB) no muestran
cambios significativos alrededor del ciclo electoral, lo que no deja de resultar
inusual, ya que este rubro de gasto ha mostrado ser especialmente susceptible
al ciclo político de acuerdo a la evidencia encontrada en otros países y en
México a nivel federal.
Estos resultados son congruentes con los detectados en estudios
anteriores. Gámez (2006, 2007, 2009), analizando información de diferentes
periodos, encontró evidencia de un ciclo político presupuestal a nivel estatal; es
decir, que los gastos de los gobiernos estatales siguen un patrón ligado al
calendario político, con crecimiento anormales en los años electorales.
Además, el ciclo político presupuestal en las entidades federativas de
México se transmite a la actividad económica, con incrementos significativos
del PIB estatal y algunos sectores del mismo, como las manufacturas,
construcción, comercio, comunicaciones y transportes en periodos electorales.
En otras palabras, el ciclo político presupuestal da origen a un ciclo político
económico en las economías estatales de México.
GASTO PÚBLICO Y ELECCIONES 22
4.- Conclusiones e Implicaciones
Por la evidencia presentada en este trabajo, podemos concluir que
existen razones teóricas, así como evidencia empírica de la existencia de ciclos
político presupuestales en México, tanto a nivel nacional como estatal.
El gasto público a nivel federal muestra incrementos significativos antes
de las elecciones y en los últimos meses de cada administración presidencial
(¿Año de Hidalgo?) y una contracción en el primer año del nuevo gobierno. El
gasto público estatal también muestra incrementos significativos en los años
electorales
Ahora bien, esto trae como consecuencia varias interrogantes: ¿cuáles
son las implicaciones de este fenómeno? ¿cómo afecta el funcionamiento de la
administración pública? ¿cómo afecta la planeación y operación de las
empresas? ¿qué efectos tiene en el bienestar de los ciudadanos? Trataremos
de señalar algunos aspectos que contribuyan a contestar estas interrogantes.
En primer lugar, la existencia de un ciclo político presupuestal, tanto a
nivel nacional como estatal, con fuertes incrementos en el gasto durante el
último año de cada administración sugiere que el gasto público es manejado
como una “arma” electoral y no como un medio de incrementar el bienestar
social, lo que se supondría debe ser el criterio para su asignación y ejercicio.
Esto cuestiona el funcionamiento de los sistemas de control institucional que,
en principio, deberían de vigilar que no se produjeran estas desviaciones, y que
el gasto se destinara a cubrir necesidades de la sociedad.
Otra serie de implicaciones importantes tiene que ver con la planeación y
la operación de las empresas, en especial aquellas relacionadas de una u otra
forma con el gasto público.
Para estas empresas, es conveniente incorporar estas fluctuaciones en
actividades empresariales tales como la planeación, proyecciones de demanda,
estimación de flujos de efectivo, y evaluación de proyectos, entre otras.
Desde el punto de vista de la planeación, el ciclo político tiene una gran
ventaja: su predictibilidad. Este ciclo sigue periodos regulares y conocidos de
antemano, por lo que es especialmente adecuado para mejorar los ejercicios
de planeación y formación de escenarios. No sabemos cuándo va a cambiar el
GASTO PÚBLICO Y ELECCIONES 23
Presidente de una compañía, pero sí sabemos cuando van a cambiar el
Presidente de México y los Gobernadores de los Estados, con las
consecuencias que esto implica.
No deja de ser irónico que uno de los pocos factores que se manifiestan
de manera recurrente y pueden se predichos con relativa confiabilidad en
nuestro país, no sea tomado en cuenta en la mayoría de las ocasiones.
Afortunadamente, algunas empresa consultoras y corporativos nacionales han
empezado a reconocer estos patrones de comportamiento e incorporarlos a
sus sistemas regulares de planeación y operación.
Otro tipo de implicaciones están relacionadas con el funcionamiento del
sistema político y de sus actores, los partidos, los medios de comunicación y el
electorado en general.
Una de las claves para que los patrones de conducta oportunistas
tengan éxito es la miopía de los electores; es decir, su poca memoria
retrospectiva, lo que permite que los gobiernos y partidos en el poder puedan
llevar a cabo políticas oportunistas con éxito.
Esta miopía está relacionada con varios factores: niveles educativos de
la ciudadanía, experiencia en procesos electorales y la existencia de medios de
comunicación informados y críticos que hagan evidente ante los electores la
existencia de políticas oportunistas de parte de los partidos en el poder.
El conocimiento, y la difusión de este tipo de patrones de
comportamiento tendrían como resultado un mayor nivel de alerta de los
ciudadanos frente a este tipo de conductas, lo que podría a conducir a que los
electores castiguen en las urnas las políticas oportunistas, en lugar de
premiarlas.
En lo referente a las líneas de investigación futura, una sería extender
este análisis al estudio de las finanzas públicas municipales. En otros países
como Portugal (Goncalvez y Veiga, 2004) y Colombia (Drazen y Eslava, 2009)
se ha detectado este fenómeno a nivel municipal.
Este análisis podría realizarse para México, ya que el INEGI proporciona
información sobre finanzas públicas para todos los municipios del país, lo cual
representa una base de datos adecuada para este tipo de análisis.
GASTO PÚBLICO Y ELECCIONES 24
En resumen, creemos que la teoría del ciclo político presupuestal es un
enfoque relativamente nuevo, que puede contribuir a enriquecer los enfoques
tradicionales del análisis económico, las finanzas públicas, la planeación y
operación corporativa, entre otros aspectos, por lo que debe ser tomado en
seria consideración en el análisis y diagnóstico de nuestra realidad nacional.
GASTO PÚBLICO Y ELECCIONES 25
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