UNIVERZA V MARIBORU EKONOMSKO-POSLOVNA FAKULTETA

Diplomski projekt

PRISTOJNOSTI DRŽAVNE REVIZIJSKE KOMISIJE KOT VARUHA ZAKONITOSTI POSTOPKOV JAVNEGA

NAROČANJA V REPUBLIKI SLOVENIJI

September, 2016 Maja Sep

UNIVERZA V MARIBORU EKONOMSKO-POSLOVNA FAKULTETA

Diplomski projekt

PRISTOJNOSTI DRŽAVNE REVIZIJSKE KOMISIJE KOT VARUHA ZAKONITOSTI POSTOPKOV JAVNEGA

NAROČANJA V REPUBLIKI SLOVENIJI

Competences of National Review Commission as Guardian of Public Procurement of Legality Process in Republic of Slovenia

Kandidatka: Maja Sep

Študijski program: Ekonomske in poslovne vede

Študijska usmeritev: Računovodstvo, revizija in davščine

Mentor/ica: doc. dr. Andreja Primec

Jezikovno pregledal/a: Marjetka Mlakar

Študijsko leto: 2015/2016

Maribor, september 2016

ZAHVALA

Zahvaljujem se mentorici doc. dr. Andreji Primec za strokovne nasvete, spodbudne besede in usmeritve pri pripravi in izdelavi diplomskega dela.

Prav tako gre zahvala tudi gospe Marjetki Mlakar za lektoriranje diplomske naloge.

Zahvaljujem se tudi mojim najbljižjim, družini in prijateljem, ki so verjeli in zaupali vame.

»Investiranje v znanje izplača najvišje obresti«.

Benjamin Franklin

POVZETEK

V diplomskem projektu smo analizirali pristojnosti Državne revizijske komisije v zvezi s postopki javnega naročanja v Republiki Sloveniji in na Hrvaškem. Z izdajo novega Zakona o javnem naročanju (ZJN-3), ki je stopil v veljavo s 1. aprilom letošnjega leta, smo pridobili na področju te zakonodaje določene novosti, zaradi katerih bi se naj poenostavila uporaba zakona in zagotovila večja učinkovitost. Prav tako je ZJN-3 združil dve pomembni področji javnih naročil, in sicer splošno področje in infrastrukturno. Ker Državna revizijska komisija kot samostojen organ nosi veliko odgovornost, je velikokrat izpostavljena kritikam javnosti, da s svojim delom (predvsem zaradi povprečnega časa odločanja o sporih) zavira nemoteno delovanje postopkov javnih naročil. Skozi analizo smo ugotovili, da je področje pravne zaščite v Sloveniji precej podobno zakonodaji v Republiki Hrvaški, že zaradi tega, ker je prav tako članica EU, zaradi česar morata obe državi upoštevati enaka evropska pravila. Ker z javnimi naročili zagotavljamo nemoteno delovanje in oskrbovanje javnega sektorja, morajo naročniki delovati gospodarno in v skladu z zakonodajo. Le na tak način se bo zagotovila uspešnost delovanja sistema javnih naročil in čim manj nepravilnosti v postopkih oddaje.

Ključne besede: javno naročanje, Zakon o javnih naročilih, Državna revizijska komisija, revizija, pravno varstvo, javno naročanje v Republiki Hrvaški, načela javnega naročanja.

ABSTRACT

In my diploma, we analyzed the competences of the National Review Commission in connection with the procurement procedures in the Republic of Slovenia and Croatia. With the release of the new Public Procurement Act (ZJN-3), which came into force on 1 April this year, we have gained in the field of law, certain developments which would be to simplify the application of the law and ensure greater efficiency. ZJN-3 also put together two important areas of public procurement, namely the general area and infrastructure area. Because the National Commission is an independent authority, carries a lot of responsibilities, therefore it is often exposed to criticism from the public, that with their work (mainly due to the average time deciding on conflicts) inhibits the smooth operation of public procurement procedures. Through analysis, we found that the scope of legal protection is quite similar to legislation in the Republic of Croatia, already because it is also a member of the EU and these countries must take account of the same directive. As public procurement ensures smooth operation and maintenance of the public sector, contracting authorities must act economically and in accordance with the law. Only in this way will ensure the successful operation of the procurement system and minimize irregularities in the procedure.

Key Words: public procurement, Public Procurement Act, National Review Commission, audit, legal protection, public procurement in Republic of Croatia, principles of public procurement.

i

KAZALO

1 UVOD_________________________________________________________________________________ 1 1.1 Opis področja in opredelitev problema _______________________________________________ 1 1.2 Namen, cilji in hipoteze raziskave ____________________________________________________ 1 1.3 Predpostavke in omejitve __________________________________________________________ 2

1.3.1 Predvidene metode raziskovanja ________________________________________________ 2

2 JAVNO NAROČANJE _________________________________________________________________ 3 2.1 Opredelitve javnih naročil __________________________________________________________ 3

2.1.1 Pravo EU ___________________________________________________________________ 4 2.1.2 Sistem javnih naročil v EU ______________________________________________________ 5

2.2 Javna naročila skozi čas ____________________________________________________________ 5 2.3 Temeljna načela javnega naročanja __________________________________________________ 7 2.4 Postopki oddaje javnih naročil ______________________________________________________ 8 2.5 Potek javnega naročanja __________________________________________________________ 10

2.5.1 Razpisna dokumentacija ______________________________________________________ 10 2.5.2 Merila za izbiro ponudbe _____________________________________________________ 11 2.5.3 Izbira najprimernejšega ponudnika _____________________________________________ 12

3 PRAVNO VARSTVO V POSTOPKIH JAVNEGA NAROČANJA __________________ 13 3.1 Predrevizijski postopek ___________________________________________________________ 14 3.2 Revizijski postopek ______________________________________________________________ 15 3.3 Postopek sodnega varstva _________________________________________________________ 15 3.4 Nadzor nad javnimi naročili v Sloveniji ______________________________________________ 17

3.4.1 Ministrstvo za finance ________________________________________________________ 17 3.4.2 Komisija za preprečevanje korupcije ____________________________________________ 17 3.4.3 Računsko sodišče ___________________________________________________________ 18

4 DRŽAVNA REVIZIJSKA KOMISIJA ______________________________________________ 19 4.1 Sestava Državne revizijske komisije _________________________________________________ 19 4.2 Pristojnosti Državne revizijske komisije ______________________________________________ 20

4.2.1 Državna revizijska komisija kot prekrškovni organ __________________________________ 20

5 ODLOČITVE DRŽAVNE REVIZIJSKE KOMISIJE ________________________________ 21 5.1 Primerjava med leti 2013, 2014 in 2015 ______________________________________________ 21

6 JAVNO NAROČANJE V REPUBLIKI HRVAŠKI __________________________________ 24 6.1 Državna komisija za nadzor postopka javne nabave v Republiki Hrvaški ___________________ 24

6.1.1 Sestava in pristojnosti ________________________________________________________ 24 6.2 Ureditev sistema javnega naročanja na Hrvaškem _____________________________________ 25

6.2.1 Način sprejemanja odločitev in vrste odločitev ____________________________________ 26 6.3 Primerjava zakonodaje na področju javnega naročanja s Hrvaško ________________________ 28

7 SKLEP ______________________________________________________________________________ 30

LITERATURA IN VIRI __________________________________________________________________ 31

ii

KAZALO SLIK

SLIKA 1: POENOSTAVLJENA SHEMA POTEKA JAVNIH NAROČIL V SLOVENIJI .............................................. 10 SLIKA 2: POVPREČNI ČAS VODENJA 10-IH NAJVEČJIH POSTOPKOV JAVNEGA NAROČANJA PRED DKOM V

DELOVNIH DNEH ............................................................................................................................... 22

KAZALO TABEL

TABELA 1: PRIMERJAVA PREJETIH ZAHTEVKOV ZA REVIZIJO IN VREDNOST GLEDE NA FAZO POSTOPKA ODDAJE JAVNEGA NAROČILA V LETIH 2013, 2014 IN 2015 .............................................................. 21

TABELA 2: VREDNOSTI TAKS V POSTOPKIH ODDAJE JAVNEGA NAROČILA V RS ......................................... 29

iii

SEZNAM OKRAJŠAV

BDP Bruto domači proizvod DKOM Državna revizijska komisija za revizijo postopkov javnega naročanja DKOM-HR Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave ES Evropska skupnost EU Evropska Unija KZ-1 Kazenski zakonik NN Narodne novine Republike Hrvaške RH Republika Hrvaška RS Republika Slovenija SJN Služba za javna naročila Ur. l. RS Uradni list Republike Slovenije ZJN Zakon o javni nabavi v Republiki Hrvaški ZJN-3 Zakon o javnem naročanju ZN Zveza Nato ZPJAJN Zakon o prenehanju javne agencije za javno naročanje ZPVPJN Zakon o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja ZRPJN Zakon o reviziji postopkov javnega naročanja

1

1 UVOD

1.1 Opis področja in opredelitev problema

Javno naročanje je dejavnost javnih oblasti (nacionalnih vlad, lokalnih oblasti) ali njihovih organov, ki naročajo, nabavljajo blago in storitve, katere potrebujejo, in s tem postanejo na trgu povpraševalec po dobrinah. Na podlagi več konkurenčnih ponudb izberejo najugodnejšo. Te pogodbe pa predstavljajo velik delež BDP v EU in s tem vplivajo na stabilnost gospodarstva. Po statističnem poročilu RS za javna naročila je bilo v letu 2013 največ javnih naročil oddanih s strani Ministrstva za infrastrukturo in prostor, in sicer s pogodbeno vrednostjo 358.210.247, prav tako je bilo s strani Ministrstva za infrastrukturo in prostor oddanih največ javnih naročil v letu 2014, in sicer z vrednostjo 47.933.103. V postopkih javnega naročanja pa morajo seveda vsi naročniki in ponudniki upoštevati in ravnati v skladu z zakonodajo, ki velja v času postopka javnega naročanja. V primeru, kadar v teh postopkih prihaja do nepravilnosti, je predviden postopek pravnega varstva, ki je urejen s posebnim zakonom, natančneje z Zakonom o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (v nadaljevanju ZPVPJN), nepravilnih ravnanj oziroma kršitev. Veliko in pomembno vlogo pri tem ima Državna revizijska komisija RS (v nadaljevanju DKOM), kateri so zaupani najpomembnejši ukrepi na področju pravnega varstva. DKOM lahko v celoti ali delno razveljavi naročilo zaradi nezakonitih ravnanj naročnika. To bomo preverili tudi z obravnavo posameznih aktualnih odločb DKOM. V diplomski nalogi pa se bomo posvetili tudi ureditvi Državne komisije za nadzor postopka javne nabave v Republiki Hrvaški, ki ima zelo podobno vlogo kot DKOM v Sloveniji.

1.2 Namen, cilji in hipoteze raziskave

Namen diplomskega dela je prikazati prispevek oz. vlogo DKOM k celotnemu postopku in odpravi nepravilnosti v javnem naročanju v Republiki Sloveniji ter analizirati in primerjati vlogo Državne komisije za nadzor postopka javne nabave v Republiki Hrvaški.

Naši cilji so opredeliti pristojnosti DKOM pri javnem naročanju ter preučiti vlogo komisije pri pojavu kršitev v postopkih javnega naročanja v RS in v Republiki Hrvaški.

Preverjali bomo naslednje hipoteze:

H1: Število prejetih zahtevkov za revizijo na DKOM zaradi zmanjšanja nepravilnosti v postopkih oddaje javnega naročanja upada.

H2: Obe instituciji, Državna revizijska komisija RS in Državna komisija za kontrolo postopka javne nabave na Hrvaškem, zadolženi za pravno varstvo v postopkih javnega naročanja, sta si po svojem pravno-organizacijskem statusu in po svojih pristojnostih podobni.

2

1.3 Predpostavke in omejitve

Pri izdelavi diplomske naloge nas bo omejevala dostopnost do podatkov, saj je veliko dokumentov na voljo le pooblaščenim osebam in zaposlenim v DKOM. Na podlagi tega lahko sklepamo, da bodo zaključne trditve drugačne, kot bi bile, če bi imeli na voljo vse obstoječe podatke. Prav tako lahko omejitve pri izdelavi diplomskega dela predstavljajo možne spremembe določil v zakonih, ki jih ne moremo predvideti.

Predpostavljamo, da je DKOM pri svojem delu odgovorna in striktno sledi svoji vlogi. Prav tako predpostavljamo, da so pri svojem delu objektivni in podajajo resnične ter poštene podatke.

1.3.1 Predvidene metode raziskovanja

V diplomskem delu bodo uporabljeni različni pristopi in metode, in sicer metoda deskripcije in kompilacije ter komparativna metoda. V okviru metode deskripcije in kompilacije zajemamo opis dejstev in pojasnitev pojmov ter povzemamo ugotovitve avtorjev izbrane literature ter člankov. Z metodo komparacije pa bomo primerjali različna stališča, posplošili določene trditve in jih oblikovali v zaključke. Izhajali bomo iz primarnih in sekundarnih virov.

3

2 JAVNO NAROČANJE

2.1 Opredelitve javnih naročil

Velikokrat se vprašamo, kaj javno naročanje sploh pomeni, kaj je njegova definicija in kakšen je celoten razvoj zakonodaje javnih naročil od njihovega začetka pa vse do danes. Za dobro preučitev le-teh je pomembno, da razumemo osnovna načela, pojme in postopke, zato je ta del diplomskega dela namenjen pojasnitvi in obrazložitvi javnih naročil nasploh in v Sloveniji. S 1. aprilom je začel v Sloveniji veljati nov zakon ZJN-3, v katerem zasledimo določene novosti.

Ker so javna naročila razširjena, vsakdanja poslovna praksa, bi si mislili, da gre vedno brez zapletov. Vendar velikokrat ni tako. Pogosto pride do kakšnih dilem pri izvedbi javnih naročil (dilema med najnižjo ceno na trgu in ekonomsko gledano najboljšo ceno), nepravilnosti (možni vnaprej dogovorjeni posli) ali preprosto neupoštevanje zakonodaje. Vse nepravilnosti, ki se pojavljajo pri izvajanju teh postopkov, pa rešuje naš poseben organ, DKOM, ki tudi zagotavlja pravno varstvo ponudnikov.

V našem pravnem sistemu je Zakon o javnih naročilih eden najpomembnejših predpisov. Javno naročanje ima velik naraščajoči gospodarski pomen, saj javna naročila zagotavljamo z določenimi viri, posledično s tem pade obremenitev na pravne in fizične osebe (davkoplačevalce). S tem se lahko zgodijo spremembe predvsem v kupni moči, investiranju ipd. Lahko pa imajo tudi pozitiven vpliv, lahko se spodbudi dejavnost določenih gospodarskih subjektov, panog ali zaostalih območij, lahko se tudi zmanjša brezposelnost. Podjetja si z izborom za javna naročila pridobijo ugled in reference pri poslih v prihodnje (Zabel, 1997). Gre za pomemben del porabe javnih sredstev, države EU naj bi za nakup blaga in storitev porabile okoli 19 odstotkov BDP (Evropska komisija, 2015).

Javna naročila se delijo glede na vrednost naročila: naročila male vrednosti in naročila velike vrednosti (podrobneje opisano v nadaljevanju).

Po pregledu različnih definicij javnega naročanja vidimo, da različni avtorji ta pojem različno razlagajo, ker pri tem poudarjajo različen vidik. Zato spodaj navajamo dve definiciji, ki bi jih želeli izpostaviti.

Definicija javnih naročil po 2. členu ZJN-3 (2016) je: »'Javno naročilo' pomeni pisno sklenjeno odplačno pogodbo med enim ali več gospodarskimi subjekti ter enim ali več naročniki, katere predmet je izvedba gradenj, dobava blaga ali izvajanje storitev.«

Javno naročilo pojmujemo kot oskrbo javnega sektorja z blagom in storitvami, ki jo je mogoče izvesti s pomočjo številnih tehničnih, komercialnih in pravnih dejanj, ki jih opravi naročnik javnega naročila, da bi izbral dobavitelja po vnaprej znanih zahtevah in pogojih (Potočnik, 2002, str. 326).

4

Prav tako moramo definirati ponudnika in naročnika. Naročniki so po 9. členu ZJN-3:

organi Republike Slovenije, organi samoupravnih lokalnih skupnosti, druge osebe javnega prava, javna podjetja, ki opravljajo eno ali več dejavnosti na infrastrukturnem

področju, subjekti, ki niso opredeljeni v točkah tega odstavka in opravljajo eno ali več

dejavnosti na infrastrukturnem področju, če jim je za to dejavnost pristojni organ Republike Slovenije podelil posebne ali izključne pravice.

Ponudnik pa je opredeljen po 2. členu ZJN-3 kot gospodarski subjekt, ki je predložil ponudbo. 2.člen ZJN-2 pa navaja ponudnika kot pravno ali fizično osebo, ki ponuja izvedbo gradenj, storitev oziroma dobavo blaga ter v postopku javnega naročanja izkaže interes o tem, da naročniku odda ponudbo. Ker pa ponudnik včasih zajema tudi podizvajalca, je po 94. členu ZJN-3 opredeljen podizvajalec kot gospodarski subjekt, ki je pravna ali fizična oseba, in za ponudnika, s katerim je naročnik po tem zakonu sklenil pogodbo o izvedbi javnega naročila ali okvirni sporazum, dobavlja blago ali izvaja storitev oziroma gradnjo, ki je neposredno povezana s predmetom javnega naročila.

2.1.1 Pravo EU

Z Zakonom o javnem naročanju (ZJN-3, 1.člen) se prenašajo v pravni red RS naslednje direktive:

Direktiva 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta (Ur.l.RS, št. 94), Direktiva 2014/25/EU Evropskega parlamenta in Sveta o javnem naročanju

naročnikov, ki opravljajo dejavnosti v vodnem, energetskem in prometnem sektorju ter sektorju poštnih storitev (Ur.l.RS, št. 94),

Direktiva Sveta št. 89/665/EGS o usklajevanju zakonov in drugih predpisov o uporabi revizijskih postopkov oddaje javnih naročil za preskrbo in javnih naročil za gradnje (Ur.l.RS, št. 395),

Direktiva Sveta št. 92/13/EGS o uskladitvi zakonov in drugih predpisov o uporabi pravil Skupnosti za oddajo javnih naročil podjetij na vodnem, energetskem, transportnem in telekomunikacijskem področju (Ur.l.RS, št. 76).

Direktive so bile sprejete s strani Evropske komisije. Z njimi se zahteva odprtost trga vsem podjetjem, ne glede na to, iz katere države EU prihajajo.

5

2.1.2 Sistem javnih naročil v EU

Zakonodaja EU dopušča vsem članicam, da si v postopkih javnega naročanja pravno varstvo urejajo samostojno. Prav zaradi tega se ureditev sistema razlikuje. V večini držav članic EU so za pravno varstvo oziroma za odločanje o nepravilnostih pristojna sodišča. Na drugem mestu so pa države članice, katerih to pristojnost prevzema poseben, neodvisen organ.

V EU vsako leto več kot 250.000 javnih organov porabi približno 14% – 19% BDP za nakup gradenj, storitev in blaga. Tista podjetja, ki so registrirana v EU, lahko prav tako sodelujejo na razpisih za javna naročila v drugih državah članicah. Zakonodaja EU pa določa usklajena (enotna) pravila, tako da s tem ustvarja enake konkurenčne pogoje za vsa podjetja v Evropi.

Pravila EU se uporabljajo v primerih naročil večjih vrednosti, pri naročilih nižjih vrednosti pa se uporabljajo nacionalna pravila, seveda morajo biti enako skladna z zakonodajo EU.

Javni subjekti torej ne smejo diskriminirati nobeno podjetje, ki je registrirano v drugi državi članici, vse informacije, podatki v zvezi z javnimi naročili morajo biti dostopni vsem podjetjem, ne glede, iz katere države so, ter se pri navajanju značilnosti proizvodov ali storitev ne smejo sklicevati na določene znamke, patente. Uveljavljajo pa se tudi ukrepi, ki določajo enakopravnost malih podjetij v primerjavi z večjimi.

Iz javnega razpisa se podjetje izključi, če je le-to v stečaju (ali je prenehalo opravljati dejavnosti), če ne posluje ali je šele v stečajnem postopku, če je v hujšem prekršku ali ni plačalo davkov, prispevkov. Zaradi določenih izrednih razmer je tudi mogoče, da javni organi brez objave javnega razpisa dodelijo naročilo.

2.2 Javna naročila skozi čas

Čeprav ima javno naročanje oziroma praksa javnih naročil dolgo in zanimivo zgodovino, ki sega izven naših meja, je vendarle to področje pri nas dokaj novo, ki se še spreminja, izboljšuje in dopolnjuje. Glavni razlogi za spremembe so v prilagajanju slovenske zakonodaje, zakonodaji celotnega sistema javnih naročil v EU.

Najstarejše najdeno javno naročilo je bilo iz Sirije, zapisano na glineno tablico, in sicer nekje med leti 2400 in 2700 pr. n. št. Takšno javno naročanje se je začelo izvajati v Oklahomi v ZDA, približno okoli leta 1810 (povzeto po Thai, 2001).

Javno naročanje na našem ozemlju je urejal prvi predpis, to je bila cesarska odredba o gradnji južne železnice Dunaj–Trst. S tem so postavili temelje javnemu naročanju v Sloveniji (Primec, 2000, str. 8). V Sloveniji se je dejanski razvoj javnih naročil začel šele po osamosvojitvi leta 1991, začeli smo uveljavljati tudi lastno zakonodajo. Zato bomo v nadaljevanju na kratko predstavili zgodovino javnih naročil po letu 1991.

6

1991, 1992 Prvi začetki področja javnih naročil v RS so se začeli po osamosvojitvi leta 1992, takrat je bila izdana prva odredba, in sicer Odredba o pogojih in načinih javnega razpisa za oddajo določenih del, ki se financirajo iz proračuna RS (Ur.l.RS, št. 24/92).

1993 Kmalu za prvo odredbo je bila sprejeta druga, in sicer Odredba o postopku za izvajanje javnega razpisa za oddajo javnih naročil (Ur.l.RS, št. 28/93). Ta je podrobno opredelila že uzakonjeni dve vrsti javnega razpisa. V tem letu je bil sprejet tudi Zakon o izvrševanju proračuna in o proračunu RS za leto 1993 (Ur.l.RS, št. 22/93).

1994 Tega leta je sledila dopolnitev odredbe, in sicer Odredbe o spremembi odredbe o postopku za izvajanje javnega razpisa za oddajo javnih naročil (Ur.l.RS, št. 19/94).

1997 Sprejet je bil Zakon o javnih naročilih (Ur.l.RS, št. 24/97). Ta zakon je bil prvi, ki je zajemal in obravnaval vse postopke oddaje javnih naročil. Z njegovo veljavnostjo je prenehala veljati Odredba o postopku za izvajanje javnega razpisa za oddajo javnih naročil. S tem sprejetjem prve popolne zakonodaje s področja javnih naročil se je poskušala zagotoviti večja konkurenčnost med ponudniki ter večja racionalnost porabe javno-proračunskih sredstev.

1998 Začne delovati DKOM.

1999 Sprejet je bil Zakon o reviziji postopkov javnega naročanja. S tem zakonom se je uredilo pravno varsto ponudnikov, določili so organe, ki so bili pristojni za varstvo pravic.

2000 – 2006 Leta 2000 se sprejme nov zakon, Zakon o javnih naročilih (ZJN-1), ta naj bi nekako poenostavil vse postopke javnega naročanja ter uskladil področje javnih naročil s pravili Evropske skupnosti. Slovenija je želela izpolniti določene pogoje, da pristopi k EU, zato smo morali spremeniti in dopolniti zakonodajo glede javnih naročil. Leta 2002 je bil dopolnjen tudi ZRPJN z Zakonom o spremembah in dopolnitvah ZRPJN (Ur.l.RS, pt. 110/02, ZRPJN-A). Leta 2004 je bil dopolnjen ZJN-1 (Ur.l.RS, št. 2/04, ZJN-1A), saj naj bi bil še vedno delno neustrezen glede na pogoje EU. Še preden smo vstopili v EU je bila sprejeta druga novela revizije postopkov javnega naročanja (ZRPJN-B), nekaj mesecev kasneje pa še tretja novela ZRPJN-C. Leta 2006 je bila sprejeta že četrta novela ZRPJN-D in sprejet je bil spremenjen zakon ZJN-1 v ZJN-2 (Ur.l.RS, št. 128/06). Prav tako je bil spremenjen Zakon o javnem naročanju na vodnem, energetskem in transportnem področju in na področju poštnih storitev (Ur.l.RS, št. 128/06; v nadaljevanju ZJNVETPS).

7

2008-2014 Zakonodaja se je še vedno spreminjala in dopolnjevala, zato je leta 2008 začel veljati Zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o javnem naročanju (ZJN-2A). Med leti 2008 do 2014 pa so še sledile spremembe zakonov ZJN-2B, ZJN-2C, ZJN-2D in ZJN-2E.

2015,2016 Leta 2015 je Državni zbor RS sprejel na seji, 18. novembra 2015, nov zakon ZJN-3 (Ur.l.RS, št. 91/2015), ki je v veljavi od 1. aprila letošnjega leta.

2.3 Temeljna načela javnega naročanja

Celoten razvoj sistema javnega naročanja mora temeljiti na določenih načelih, ki so določena v Pogodbi o delovanju EU, torej o prostem pretoku blaga in storitev, svobode ustanavljanja. Le-ta so zapisana v ZJN-3 (3.–8. člena):

načelo gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti načelo zagotavljanja konkurence med ponudniki načelo transparentnosti načelo enakopravne obravnave načelo sorazmernosti

Za učinkovito in hkrati gospodarno delovanje v sklopu porabe javnih sredstev mora naročnik upoštevati načelo gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti. Na podlagi le-teh lahko uspešno doseže zastavljen cilj, celoten postopek pa mora izpeljati skladno s predpisi.

Ker obstaja velika konkurenca med ponudniki na trgu javnega naročanja, se ne sme namerno omejevati konkurence s strani naročnika, če razlog za to ni upravičen. Vsem ponudnikom mora biti torej omogočeno poslovanje pod enakimi pogoji. To ureja načelo zagotavljanja konkurence med ponudniki.

Po načelu transparentnosti morajo biti vsi postopki javnega naročanja, glede na zakon, javni. Prav tako mora biti postopek izbiranja najugodnejšega ponudnika jasen in pregleden. Ponudnike mora naročnik na vseh stopnjah postopka obravnavati enakopravno, brez določenih diskriminacij. To zagotavljamo z načelom enakopravne obravnave ponudnikov.

Z načelom sorazmernosti pa se zagotavlja predvsem izvajanje postopkov, ki temeljijo na sorazmernosti do predmeta javnega naročanja.

Sistem javnega naročanja naj bi upošteval zgornja načela v celoti, saj bi se na ta način dosegla večja učinkovitost in gospodarnost porabe javnih sredstev.

8

2.4 Postopki oddaje javnih naročil

V tem delu bomo predstavili postopke oddaje javnih naročil. Za razumevanje teh postopkov moramo vedeti, da se lahko le-ti v praksi med seboj precej razlikujejo. Njihova uspešnost je odvisna od vloženega truda naročnikov in tudi ponudnikov. Njihov cilj je zagotoviti finančno disciplino uporabnikov proračunskih sredstev, pri čemer morajo upoštevati načela gospodarne porabe javnih sredstev, enakopravnosti ponudnikov in konkurence. S tem se lahko zagotovi ugodnejše razmerje med porabljenimi javnimi sredstvi in pridobljeno koristjo (Potočnik, 2002). Določeni postopki so se s spremembami zakonodaje spreminjali, in sicer z namenom, da bi lahko naročnikom omogočili, da si postopke, kar se da, prilagodijo. Ravno zaradi tega so le-ti, poenostavljeni.

»Odprti postopek« je postopek, v katerem lahko vsak zainteresirani gospodarski subjekt odda ponudbo na podlagi objavljenega povabila k sodelovanju (40. člen ZJN-3).

Torej vsi tisti, ki imajo interes pridobiti javno naročilo, predložijo svoje ponudbe, ki morajo biti pripravljene skladno z zahtevami naročnika. Na podlagi pogojev in meril, ki so bila vnaprej določena, se izbere najugodnejši ponudnik. Pri tem postopku ni odstopanj od vnaprej določenih pogojev.

Svoboda naročnika je pri oblikovanju razpisne dokumentacije največja. Odprt postopek je statistično gledano najpogosteje uporabljeni postopek oddaje javnega naročila. Zaradi tega postajajo pravila tega postopka vse bolj natančna, zmanjša se tudi možnost dogovora med gospodarskimi subjekti oz. je le-ta nična.

Med pomembnejšimi spremembami v ZJN-3 je v tem postopku sprememba rokov za predložitev ponudb.

V omejenem postopku lahko vsak zainteresirani gospodarski subjekt odda prijavo za sodelovanje na podlagi objavljenega povabila k sodelovanju. Prijavi za sodelovanje priloži informacije za ugotavljanje sposobnosti, ki jih zahteva naročnik (41. člen, ZJN-3).

ZJN-2 je opredeljeval ta postopek kot postopek s predhodnim ugotavljanjem sposobnosti, v ZJN-1 pa je bil ta postopek že imenovan omejeni postopek.

Konkurenčni dialog je ZJN-2 opredeljeval kot postopek, ki se lahko uporablja, kadar uporaba odprtega postopka ali postopka s predhodnim ugotavljanjem sposobnosti (omejenega postopka) zaradi zahtevnosti javnega naročila ni mogoča, in pod pogojem, da je merilo za izbiro najugodnejšega ponudnika ekonomsko najugodnejša ponudba. V konkurenčnem dialogu (42. člen ZJN-3) se javno naročilo odda izključno na podlagi merila najboljšega razmerja med ceno in kakovostjo. Obravnava ne sme biti diskriminatorna in pristranska.

9

Za sodelovanje se lahko v partnerstvih za inovacije po 43. členu ZJN-3 prijavi vsak gospodarski subjekt, tako da priloži k prijavi informacije za ugotavljanje sposobnosti, ki jih zahteva naročnik. V dokumentaciji naročnik opredeli potrebo po inovativnem blagu, storitvah ali gradnjah, katere se ne morejo zadovoljiti z nakupom le-teh, že dostopnih na trgu. Naročnik se lahko odloči za vzpostavitev partnerstva za inovacije z enim ali več partnerji. Vsa ta naročila se oddajo izključno na podlagi merila najboljšega razmerja med ceno in kakovostjo. Cilj tega postopka je razvoj inovativnega proizvoda, storitve ali gradnje, ki ustrezajo kakovosti izvedbe in najvišjim stroškov, ki so dogovorjeni med naročniki in udeleženci.

Za sodelovanje v konkurenčnem postopku s pogajanji (44.člen ZJN-3) se lahko na podlagi objavljenega obvestila o javnem naročilu prijavi vsak gospodarski subjekt. Postopek se lahko uporabi le za javno naročanje na splošnem področju. Naročnik v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila opredeli vsebino javnega naročila z opisom svojih potreb in zahtevanih značilnosti blaga, gradenj ali storitev, ki so predmet naročanja, ter določi merila za oddajo javnega naročila.

V postopku s pogajanji z objavo lahko odda prijavo za sodelovanje vsak zainteresiran gospodarski subjekt, na podlagi objavljenega povabila k sodelovanju, prav tako k prijavi priloži informacije za ugotavljanje sposobnosti. Ta postopek se lahko uporabi samo za javno naročanje na infrastrukturnem področju.

Postopek s pogajanji brez predhodne objave je lahko uporabljen za javno naročilo gradenj, blaga ali storitev, če v ostalih postopkih ni bila oddana nobena ustrezna ponudba ali prijava za sodelovanje, pod pogojem, da se prvotni pogoji naročila bistveno ne spremenijo. Skupna cena iz končne ponudbe ne sme presegati cene iz ponudbe istega ponudnika, predložene v predhodnem neuspešnem izvedenem postopku javnega naročanja. V ta postopek lahko odda prijavo za sodelovanje gospodarski subjekt, ki ga je k sodelovanju povabil naročnik, h kateri priloži informacije za ugotavljanje sposobnosti, ki jih zahteva naročnik. Prav tako se ta postopek lahko uporabi za naročila na infrastrukturnem področju, če imajo le-ti raziskovalni namen, brez namena ustvarjanja dobička in brez kasnejšega vpliva na konkurenčnost.

47. člen ZJN-3 opredeljuje postopek naročila male vrednosti, da lahko naročnik uporabi postopek naročila male vrednosti, za katerega pri javnem naročilu blaga in storitev obvestil v zvezi z njim ni treba poslati v objavo, in pri javnem naročilu gradnje, če je vrednost javnega naročila na splošnem področju enaka ali višja od 40.000 eurov in nižja od 500.000 eurov, ter na infrastrukturnem področju enaka ali višja od 100.000 eurov in nižja od 1.000.000 eurov. V postopku naročila male vrednosti lahko vsak gospodarski subjekt odda ponudbo na podlagi objavljenega povabila k sodelovanju.

10

2.5 Potek javnega naročanja

V postopku oddaje je prvi formalni dokument pisni sklep, s katerim se celoten potek postopka prične. Pisni sklep opredeljuje načrt izvedbe, kar obsega pripravo razpisne dokumentacije, pregled in oceno ponudbe, objavo javnega razpisa, sprejetje sklepa o izbiri najprimernejšega ponudnika, ter sklenitev pogodbe.

Slika 1: Poenostavljena shema poteka javnih naročil v Sloveniji

Vir: (Potočnik, 2002).

2.5.1 Razpisna dokumentacija

Pomembna sestavina postopka je razpisna dokumentacija, s katero lahko ponudnik sestavi pravilno ponudbo, zato mora biti pripravljena pravilno in natančno. Naročnik mora podrobno opredeliti, kakšno ponudbo želi, kaj pričakuje od ponudbe in kako jih bo ocenjeval. Ponudnikom, ki so zainteresirani, mora biti omogočen vpogled v razpisno dokumentacijo, da se lahko na podlagi podatkov odločijo, ali še imajo interes v tako javno naročilo. Vrednost javnega naročila se določi že na začetku postopka, v sklepu, določiti pa jo mora naročnik. Vrednost se objavi brez DDV-ja, na podlagi cene pa se določi, kateri postopek se bo izpeljal.

11

Usposobljenost in sposobnost ponudnika

Pogoji za ugotavljanje sposobnosti in usposobljenosti ne smejo biti diskriminatorni, predvsem pa se morajo nanašati na vsebino naročila (Potočnik, 2002). Iz postopka se lahko izloči ponudnik, ki je bil pravnomočno obsojen, zaradi določenih kaznivih dejanj, ki so bolj natančno opredeljene v KZ-1 (157., 211. člen, 225.–264. člena in 294. člen KZ-1).

Tehnična specifikacija

Po 68. členu ZJN-3 se tehnične specifikacije navedejo v dokumentaciji javnega naročila. Omogočati morajo enakopraven dostop vsem ponudnikom, prav tako ne smejo biti ovira konkurenčnim gospodarskim subjektom. Tehnična specifikacija je pomemben dejavnik ravno zaradi tega, da bi se izognili dodatnim pojasnjevanjem ponudnikom, saj s tem naročnik natančno opredeli in opiše predmet javnega naročila. Ponudnik tako lahko podrobneje preuči ponudbo, jo bolj razume, in se lažje prilagodi potrebam naročnika.

2.5.2 Merila za izbiro ponudbe

Merila za izbiro in vrednotenje ponudb so najpomembnejša sestavina razpisne dokumentacije. Z merili se predvsem zagotavlja enakopravnost, nediskriminatornost obravnave ponudb.

84. člen ZJN-3 navaja, da lahko naročnik odda naročilo na podlagi:

ekonomsko najugodnejše ponudbe.

Ker je novi zakon ZJN-3 prinesel določene spremembe, to zaznamo tudi na področju meril za izbiro ponudbe. ZJN-2 je navajal, da lahko naročnik odda ponudbo na podlagi dveh kriterijev, in sicer, na podlagi ekonomsko najugodnejše ponudbe ali po merilu najnižje cene. ZJN-3 navaja le kriterij ekonomsko najugodnejše ponudbe. Kar pa ne pomeni, da ne bo mogoče uporabiti cene kot edinega kriterija, uporabi pa se lahko pristop stroškovne učinkovitosti.

Merilo najugodnejše ponudbe Le-ta se določi na podlagi cene ali stroškov, kot navaja 84. člen ZJN-3, uporabi se lahko pristop stroškovne učinkovitosti (na podlagi izračuna stroškov v življenjski dobi). Iz tega lahko zajamemo najboljše razmerje med kakovostjo in ceno, ki se oceni na podlagi meril, ki jih določa zakon. Z merilom najugodnejše ponudbe spremljamo druge pomembnejše dejavnike, povezane z naročilom, ki imajo prednost pred najnižjo ceno, kar pa ne pomeni, da se cena zanemari.

Pri določanju rokov za objavo javnih naročil pa mora naročnik upoštevati predmet in zahtevnost naročila, zapletenost in čas. Vse ponudbe, ki prispejo izven roka, se ne obravnava.

12

2.5.3 Izbira najprimernejšega ponudnika

Po 76. členu ZJN-3 lahko naročnik določi pogoje za sodelovanje in pravila, ki lahko vsebujejo ekonomske in finančne zahteve, zahteve glede tehnične in strokovne sposobnosti ter ali je ponudnik ustrezen za opravljanje poklicne dejavnosti. V to zahtevo lahko naročnik vključi le tiste zahtevane informacije, ki so nujno potrebne za ugotovitev sposobnosti in zmogljivosti ponudnika. Pomembno je tudi to, da morajo biti določene zahteve neposredno povezane s predmetom naročila in ne smejo biti diskriminatorne. Naročnik prav tako lahko zahteva od ponudnika razna dokazila, ki so mu v dokaz, da pri ponudniku ne obstaja nikakršen razlog za izključitev iz postopka. Ko naročnik izbere najprimernejšega ponudnika, sestavi pisno poročilo in obvestilo. Slednje se odpošlje vsem ponudnikom, ki so sodelovali v postopku oddaje javnega naročila, prav tako pa ga objavi na portalu javnih naročil. Neizbran ponudnik ima pravico, da zahteva podrobno obrazložitev o izbiri, vse pritožbe s strani ponudnika pa se morajo nasloviti na DKOM.

13

3 PRAVNO VARSTVO V POSTOPKIH JAVNEGA NAROČANJA

Pravno varstvo je v Sloveniji urejeno od leta 1999, in sicer z Zakonom o reviziji postopkov javnega naročanja, ki je bil že večkrat spremenjen / dopolnjen, nazadnje je bil spremenjen leta 2007. ZPVPJN je Slovenija sprejela leta 2011 s prenosom Direktive 2007/66/ES. S tem so sprejeli nekatere novosti, kot na primer (Javni sektor, 2015):

določeni so bili pogoji ter roki za uveljavitev neveljavnosti pogodbe o oddaji javnega naročila,

preoblikoval se je postopek pravnega varstva v predrevizijski postopek, revizijski postopek, postopek s pritožbo in sodni postopek,

v postopku pravnega varstva lahko izbrani ponudnik tudi sodeluje, spremenila so se pravila o aktivni legitimaciji, omejitve naročniku, da po začetku revizijskega postopka ustavi postopek oddaje

javnega naročila, vključitev spremembe rokov ter pravil o taksah.

Postopek pravnega varstva je razdeljen v tri postopke, in sicer: v predrevizijski postopek, revizijski postopek in postopek sodnega varstva.

Zahtevek za revizijo

Zahtevek se lahko po 5. členu ZPVPJN vloži v vseh stopnjah postopka oddaje zoper vsako ravnanje naročnika, razen, če ZPVPJN ali zakon, ki ureja oddajo javnih naročil, ne določata drugače. Pravno varstvo je zagotovljeno v vseh treh postopkih, tudi če naročnik sklene pogodbo brez izvedbe postopka javnega naročanja, kljub temu da bi to moral izvesti. Če naročnik odstopi od izvedbe javnega naročila, kljub že sprejeti odločitvi o oddaji, se povračitev škode lahko uveljavi v sodnem postopku.

Aktivna legitimacija Aktivna legitimacija se po 14. členu ZPVPJN prizna vsaki osebi, ki ima ali je imela interes za dodelitev javnega naročila, sklenitev okvirnega sporazuma ali vključitev v dinamični nabavni sistem ali sistem ugotavljanja sposobnosti, ter zagovorniku javnega interesa in ji je ali bi ji lahko z domnevno kršitvijo nastala škoda. Oddaja pravočasne ponudbe izkazuje interes po dodelitvi javnega naročila. Interes se prizna tudi tistemu ponudniku, ki je v prejšnjem neuspelem postopku oddaje, oddal pravočasno ponudbo in sedaj izvaja ponoven postopek.

14

Obvezne sestavine zahtevka za revizijo

Zahtevek za revizijo mora vsebovati (15. člen ZPVPJN):

1. ime in naslov vlagatelja zahtevka ter kontaktno osebo,

2. ime naročnika,

3. oznako javnega naročila ali odločitve o oddaji javnega naročila ali priznanju sposobnosti,

4. predmet javnega naročila,

5. očitane kršitve,

6. dejstva in dokaze, s katerimi se kršitve dokazujejo,

7. pooblastilo za zastopanje v predrevizijskem in revizijskem postopku, če vlagatelj nastopa s pooblaščencem,

8. navedbo, ali gre v konkretnem postopku javnega naročila za sofinanciranje iz evropskih sredstev ali iz katerega sklada,

9. potrdilo o plačilu takse iz 71. člena ZPVPJN.

3.1 Predrevizijski postopek

Predrevizijski postopek poteka pred naročnikom. Za naročnika se šteje vsak gospodarski subjekt, ki vloži zahtevek ali pa je zagovornik javnega interesa. Do vseh treh postopkov ima pravico do udeležbe tudi ponudnik, katerega ponudbo je naročnik izbral kot najprimernejšo.

Celoten postopek pravnega varstva se začne v predrevizijskem postopku, ko ponudnik v določenem roku (25. člen ZPVPJN) vloži zahtevek za revizijo pri naročniku, kar pa pomeni, da s tem postopka oddaje javnega naročila ne zadrži. Postopek se nadaljuje ne glede na vloženi zahtevek, ne sme se skleniti pogodbe ali ustaviti postopka oddaje javnega naročila, ne sme se zavrniti vseh ponudb, ali pa začeti nov postopek oddaje za isti predmet naročanja. Kopija zahtevka se mora s strani ponudnika posredovati ministrstvu, ki je pristojno za javna naročila, naročnik pa pred obravnavo preveri pravočasnost vložitve zahtevka za revizijo ter preveri vse obvezne sestavine. Na podlagi sklepnih ugotovitev lahko naročnik zahtevek zavrže, ali pa zahteva od ponudnika dopolnitev. V primeru zavrnitve zahtevka, je s strani ponudnika dovoljena pritožba, ki jo v nadaljevanju obravnava DKOM.

Zahtevek se sprejme, če ponudnik v ponudbi vsebinsko izpolnjuje vse potrebne sestavine. Ko se le-ta sprejme v celoti, ta odločitev postane pravnomočna.

15

3.2 Revizijski postopek

Revizijski postopek poteka pred DKOM, in sicer, ko DKOM prejme zahtevek za revizijo s strani naročnika.

Po prejetju zahtevka DKOM preveri pravočasnost vloženega zahtevka za revizijo s strani ponudnika naročniku in če vsebuje vse potrebne sestavine, ki jih določa 15. člen ZPVPJN (navedenih v točki 2.6). Prav tako se lahko s strani DKOM zahtevek za revizijo zavrne, ali pa se zahtevajo dopolnitve. Če pa so izpolnjene vse obvezne sestavine in predpostavke, DKOM zahtevek za revizijo sprejme.

V revizijskem postopku DKOM odloča o kršitvah v postopku oddaje javnega naročila, v zvezi z nepravilnostmi v razpisni dokumentaciji. V primeru, da ponudnik zahteva vpogled v dokumentacijo, mora v zahtevku opredeliti razloge in dejstva ter dokaze do pravice vpogleda. DKOM mora odločiti v zvezi z zahtevkom za revizijo v 15 dneh od prejema popolnega zahtevka in dokumentacije. Lahko se rok podaljša za največ nadaljnih 15 dni, ampak mora utemeljiti tehtne razloge.

3.3 Postopek sodnega varstva

S postopkom sodnega varstva se ureja ničnost pogodb in ga opredeljuje ZPVPJN. Potrebno je tudi poudariti, da o zadevah, ki se nanašajo na postopke sodnega varstva, po 47. členu ZPVPJN, sodišče odloča prednostno. Poleg tega zakon zagotavlja tudi možnost uveljavljanja odškodninskih zahtevkov.

Ničnost pogodbe ali posameznega naročila

Ničnost pogodbe lahko uveljavljajo osebe, ki imajo pravni interes oz. so zagovorniki javnega interesa. Pravni interes se prizna tisti osebi, kateri je nastala škoda z domnevno kršitvijo in je imela interes za dodelitev javnega naročila.

Tožeča stranka lahko predlaga po 43. členu ZPVPJN, da se izvajanje pogodbe ali posameznega naročila z izdajo začasne odredbe zadrži. Dokler pravnomočna odločba ni izdana, imajo na sodišču prepoved izvajanja pogodbe, če bi le-ta povzročila škodo drugi osebi, ki ima interes. Pri postopku odločanja se mora sodišče ravnati v skladu z načelom sorazmernosti tega zakona. Sodišče odloči o tej zahtevi v petih dneh od prejema zahteve s sklepom. Pritožba se lahko s strani stranke vloži v treh dneh, o njej mora sodišče odločiti najkasneje v 10-ih delovnih dneh po prejetju pritožbe, brez odlašanja.

Pogodba je lahko nična (44. člen ZPVPJN) v primeru:

sklenitve, ki je posledica storjenega kaznivega dejanja naročnika,

sklenitve brez predhodno izvedenega postopka oddaje javnega naročila,

izvedbe postopka s pogajanji brez predhodne objave,

16

neupoštevanja in neizpolnjevanja pogojev za izvedbo tega postopka v skladu z določbami tega zakona (objave, obdobje mirovanja, odstopanje od osnutka pogodbe iz razpisne dokumentacije).

Naročilo pa je lahko nično (44. člen ZPVPJN) v primeru:

ravnanja naročnika pri oddaji javnega naročila v nasprotju z določbami zakona javnega naročanja,

neupoštevanja določb zakona pri oddaji naročila v dinamičnem nabavnem sistemu (neupoštevanje obdobja mirovanja).

Pogodba ali naročilo sta lahko nična tudi iz razlogov, ki so določeni v zakonu, ki ureja integriteto in preprečevanje korupcije.

Pogodba lahko ostane veljavna, če sodišče ugotovi prevladujoče razloge, ki zahtevajo, da pogodba ostane veljavna. Ekonomski interes se lahko izjemoma šteje v primeru, da pogodba ostane veljavna, ne pa tudi za izvedbo javnega naročila. Sodišče lahko določi ohranitev pogodbe v veljavi prav tako, če je naročnik izvajal postopek s pogajanji po predhodni objavi zaradi neuspešnosti postopka oddaje javnega naročila, če je na portalu javnih naročil prostovoljno objavil obvestilo za predhodno transparentnost ob upoštevanju obdobja mirovanja.

Te odločitve in razloge o ohranitvi pogodbe mora sodišče posredovati ministrstvu za finance, ta pa enkrat na leto obvesti Evropsko komisijo. V primeru ničnosti pogodbe ali naročila mora sodišče Državni revizijski komisiji posredovati predlog za uvedbo postopka o prekršku. O vseh zadevah v postopku sodnega varstva sodišče odloča prednostno, DKOM pa mora na zahtevo sodišča, v določenem roku, podati stališča do predmeta spora (46.–48.člena, ZPVPJN).

Škoda, ki je nastala v tem postopku, pa se presoja po pravilih obligacijskega prava o odgovornosti brez krivde.

Odškodninski zahtevki oz. povrnitev škode

Po 49. členu ZPVPJN se odškodninska odgovornost presoja po pravilih obligacijskega prava o odgovornosti brez krivde. Torej, če gospodarski subjekt meni, da je bil oškodovan v postopku oddaje javnega naročila, lahko vloži proti naročniku tožbo za povrnitev te škode. Če pa naročnik ne izvede zakonsko potrebnega postopka oddaje javnega naročila, se na podlagi 42. člena lahko povrnitev škode uveljavi s tožbo za ugotovitev ničnosti.

17

3.4 Nadzor nad javnimi naročili v Sloveniji

Nadzor nad javnimi naročili v Sloveniji je pomemben faktor v sistemu javnega naročanja, saj s temeljitim nadzorom dosežemo gospodarno, učinkovito in predvsem pravilno porabo javnih sredstev, pomaga pa k preprečitvi korupcije. V največji meri opravljata nazdor DKOM (ki jo bomo v naslednjem poglavju podrobneje obravnavali) in Računsko sodišče RS, vendar obstajajo še drugi organi, ki imajo prav tako vpliv na nadzor javnega naročanja. Obstajala je tudi Agencija za javna naročila, ki pa je prenehala delovati leta 2012 z Zakonom o prenehanju javne agencije za javno naročanje (ZPJAJN), ki je njene pristojnosti prenesel na Ministrstvo za finance.

V glavnem se nadzor nad javnimi naročili v Sloveniji deli na (DKOM, 2011):

notranji in zunanji nadzor, sistemski (Ministrstvo za finance) in institucionalni (DKOM, Računsko sodišče,

Komisija za preprečevanje korupcije, posredno tudi tožilstvo).

3.4.1 Ministrstvo za finance

Ministrstvo za finance v skladu z Zakonom o državni upravi (Ur.l.RS, št. 52/02) opravlja naloge na področjih zakladništva, javnega računovodstva, proračuna, javnih naročil, davčnega in carinskega sistema, javnofinančnih prihodkov in finančnega sistema, finančnega premoženja, poroštev, zadolževanja javnega sektorja, javno-zasebnega partnerstva, preglednosti finančnih odnosov, preprečevanja in odkrivanja pranja denarja, prirejanja iger na srečo, državnih pomoči ter makroekonomskih analiz in napovedi (Ministrstvo za finance, 2016).

3.4.2 Komisija za preprečevanje korupcije

Komisija za preprečevanje korupcije je samostojen in neodvisen državni organ, podobno kot Varuh človekovih pravic, Informacijski pooblaščenec ali Računsko sodišče. Vezana je predvsem na ustavo in zakone, je neodvisna, ni organ v kazenskih postopkih, ampak ima samo določena izvršilna pooblastila ter izvaja nadzor in preiskuje (Komisija za preprečevanje korupcije, 2016).

Njena glavna pristojnost je seveda preprečevanje korupcije, preiskovanje sumov koruptivnih dejanj in nepravilnosti. Komisija neposredno ne sodeluje v kazenskih postopkih s policijo ali tožilstvi, se pa vključuje posredno v te postopke. Z njimi se poveže po potrebi, jih obvešča in sodeluje pri preiskavah.

18

Delovati je začela 1. oktobra 2004, pred tem pa je njene naloge izvajal Urad Republike Slovenije za preprečevanje korupcije. Nov zakon je bil sprejet junija 2010, in sicer Zakon o integriteti in preprečevanju korupcije (ZIntPK, Ur.l.RS, št. 45/2010). Ta zakon je komisiji določil nove pristojnosti širšega področja, postala je prekrškovni organ.

3.4.3 Računsko sodišče

1. člen Zakona o računskem sodišču (ZRacS-1) računsko sodišče opredeljuje kot najvišji revizijski organ, ki nadzoruje državne račune, državni proračun in celotno javno porabo v RS. V razmerju do drugih državnih organov je ta samostojen in neodvisen. Aktov, s katerimi računsko sodišče izvršuje svojo revizijsko pristojnost, ni dopustno izpodbijati pred sodišči, niti pred drugimi državnimi organi. Delovati je začelo leta 1995, njegov cilj pa je poročati Državnemu zboru in ostali javnosti o finančnem poslovanju in pravilnostih uporabnikov javnih sredstev oziroma javnega proračuna.

Uporabnik javnih sredstev po ZRacS-1 (20. člen) je:

pravna oseba javnega prava ali njene enote;

pravna oseba zasebnega prava, če o je prejela pomoč iz proračuna Evropske unije, državnega proračuna ali

proračuna lokalne skupnosti, o je koncesionar, o je gospodarska družba, banka ali zavarovalnica, v kateri imata država in

lokalna skupnost večinski delež; fizična oseba, če zanjo velja,

o da je prejela pomoč iz proračuna Evropske unije, državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti ali

o da izvaja javno službo ali zagotavlja javne dobrine na podlagi koncesije.

Računsko sodišče ima pristojnosti za revidiranje vseh uporabnikov javnih sredstev. To pomeni, da pridobiva ustrezne in zadostne podatke o poslovanju, revidira pravilnost poslovanja (skladnost poslovanja s predpisi) in revidira smotrnost poslovanja (ustreznost podatkov o gospodarnosti in učinkovitosti). Mnenje, katero poda računsko sodišče, mora upoštevati in spoštovati vsak državni organ, na katerega se podano mnenje nanaša.

Po ZRacS-1 (25. člen) mora računsko sodišče vsako leto obvezno revidirati:

pravilnost izvršitve državnega proračuna (pravilnost poslovanja države), pravilnost poslovanja javnega zavoda za zdravstveno zavarovanje, pravilnost poslovanja javnega zavoda za pokojninsko zavarovanje, pravilnost poslovanja ustreznega števila mestnih in drugih občin, poslovanje ustreznega števila izvajalcev gospodarskih javnih služb, poslovanje ustreznega števila izvajalcev negospodarskih javnih služb.

Državnemu zboru pa letno predloži tudi letno poročilo.

19

4 DRŽAVNA REVIZIJSKA KOMISIJA

DKOM je poseben, neodvisen in samostojen državni organ, ki odloča o zakonitosti oddaje javnih naročil v vseh stopnjah postopka javnega naročanja. Sredstva za delo Državne revizijske komisije se zagotovijo v proračunu Republike Slovenije na predlog Državne revizijske komisije. O porabi sredstev odloča DKOM (Ur. l. RS, št. 43/2011, 60. člen). Celotno organizacijo DKOM ureja ZPVPJN.

DKOM ureja najpomembnejše ukrepe na področju pravnega varstva, predvsem ukrepe razveljavitve vseh nezakonitih ravnanj naročnika in uveljavitve določenih sankcij prekrškov s področja javnega naročanja. V revizijskem postopku ima DKOM določena pooblastila, kar pomeni, da s sklepom ne more vplivati na odločitev naročnika glede izbire ponudnika, ki je najugodnejši. V revizijskem postopku lahko DKOM, na podlagi zahtevka za revizijo, delno ali v celoti razveljavi postopek oddaje javnega naročila. V takšnem primeru mora podati informacije in napotke naročniku, kako pravilno izvesti postopek oddaje, h kateremu je naročnik potem tudi zavezan. Prav tako pa lahko DKOM tudi zahteva od naročnika odzivno poročilo, v katerem temeljito pojasni, kako je odpravil kršitve, ki so bile v postopku ugotovljene (DKOM, 2016).

4.1 Sestava Državne revizijske komisije

DKOM ima predsednika in štiri člane. Trajanje mandata članov in predsednika je osem let in so lahko imenovani ponovno. V primeru predčasne razrešitve se novi predsednik ali član imenuje za osemletni mandat. Navedeni imajo status državnega funkcionarja. Državni zbor Republike Slovenije imenuje ali razrešuje predsednika in člane na predlog svoje komisije, pristojne za mandate in volitve. Nato pristojna komisija objavi razpis za možne kandidate ter preveri ali prijavljeni kandidati izpolnjujejo pogoje za imenovanje. Javni razpis se tako objavi najmanj šest mesecev pred potekom mandata ali najkasneje v 15-ih dneh po predčasni razrešitvi (DKOM, 2016).

Po 61. členu ZPVPJN so navedeni naslednji pogoji, ki jih mora izpolnjevati predsednik ali član:

državljanstvo RS in aktivno obvladovanje slovenskega jezika, poslovna sposobnost in splošna zdravstvena zmožnost, dopolnjena starost 30 let, osebnostna primernost za opravljanje funkcije.

Za opravljanje teh funkcij ni primerna oseba, za katero se sklepa, da ne bo pogojev opravljala strokovno, vestno in pošteno, prav tako da ne bo skrbela za ugled DKOM-a. Oseba mora biti predvsem nepristranska in mora imeti neodvisnost pri odločitvah (DKOM, 2016).

20

Prav tako oseba ne sme imeti v preteklosti izvršenega kaznivega dejanja, za katerega je bila pravnomočno obsojena, ali je storila prekršek v zvezi z zakonom, ki ureja javno naročanje (ZPVPJN 2011, 61. člen, 5. odstavek).

DKOM ima tudi poslovnik (Uradni list RS, št. 55/2012), s pomočjo katerega uredi organizacijo in načine dela. Le-tega sprejme predsednik v soglasju z Državnim zborom RS.

Predsednik in člani se morajo vključiti v postopek za pridobitev dovoljenja za dostopnost do tajnih podatkov, in sicer v roku 30 delovnih dni od imenovanja. Zavezati se morajo k tajnosti podatkov RS, EU in ZN.

4.2 Pristojnosti Državne revizijske komisije

Če povzamemo, je DKOM poseben organ, ki skrbi za pravno varstvo naročnikov in ponudnikov v vseh postopkih oddaje javnih naročil v RS. To pomeni, da rešuje spore, ki lahko nastanejo med naročniki in ponudniki, skrbijo za pravno varnost od začetka postopka (od priprave razpisne dokumentacije) pa do konca (do najugodnejše izbire ponudbe). Odloča o zakonitosti postopkov ter je glede na položaj in funkcijo lahko primerljiva s sodnimi organi.

Potrebno je tudi poudariti, da DKOM postopka pravnega varstva ne sproži na lastno pobudo, ampak na pobudo ponudnikov oziroma zagovornikov javnega interesa. Prav tako ne more s svojo odločitvijo nadomestiti odločitve naročnika, lahko samo razveljavi postopek javnega naročanja v celoti ali delno. Vsakršna odločitev, ki pa jo izda DKOM v revizijskem postopku, je pravnomočna.

4.2.1 Državna revizijska komisija kot prekrškovni organ

Po 109. členu Zakona o javnih naročilih (ZJN-3) je kot organ, pristojen za ugotavljanje prekrškov naročnikov in ponudnikov ter podizvajalcev (storjenih v postopkih oddaje javnih naročil), navedena DKOM. Celoten postopek vodi in o njem odloča pooblaščena uradna oseba DKOM, ki izpoljnuje pogoje po zakonu, ki določa prekrške. Takšno pooblaščeno osebo določi predsednik DKOM.

DKOM nima določenih nobenih inšpekcijskih in policijskih pooblastil za nadzor, zato ima omejeno dolžnost, in sicer se ukvarja le s prekrški, ki so bili storjeni v postopkih pravnega varstva (Letno poročilo DKOM, 2014).

Kadar DKOM zbira določene dokaze o morebitnem prekršku naročnika, ponudnika ali podizvajalca ali dodatne dokumente za začetek postopka o prekršku, morajo navedene osebe in njihove odgovorne osebe DKOM odstopiti vse dokumente in morebitne dokaze, najpozneje v roku treh delovnih dni po prejemu njenega pisnega poziva.

21

5 ODLOČITVE DRŽAVNE REVIZIJSKE KOMISIJE

5.1 Primerjava med leti 2013, 2014 in 2015

Na podlagi pridobljenih podatkov iz letnih poročil DKOM za leta 2013, 2014 in 2015, lahko ugotovimo, da se je število zahtevkov za revizijo iz leta 2013 na 2015 zmanjšalo. In sicer v letu 2013 je DKOM prejela 513 zahtevkov za revizijo, leta 2014 pa 354, kar je za 159 manj. Preteklo leto pa je DKOM prejela 338 zahtevkov. Glede na podatke, razvidne iz letnih poročil DKOM, opazimo tudi, da je v letu 2013 zavrnila 32 prejetih zahtevkov, leto kasneje le 21, lansko leto pa 31. Delno je DKOM ugodila 33 prejetim zahtevkom v letu 2013, 15 v letu 2014, lansko leto pa 12 .

Tabela 1: Primerjava prejetih zahtevkov za revizijo in vrednost glede na fazo postopka oddaje javnega naročila v letih 2013, 2014 in 2015

Prejeti zahtevki

za revizijo

Število Vrednost Delež v odstotkih

2013

2014

2015

2013 2014 2015 2013

2014

2015

Pred odločitvijo naročnika o oddaji JN

94 74 74 1.472.230.169,95 926.084.576,54 886.041.931,61 18,5 21 22

Po odločitvi naročnika o oddaji JN

419 280 264 1.229.406.324,84 771.815.646,83 925.186.608,80 81,5 79 78

Skupaj 513 354 338 2.701.636.494,79

1.697.900.223,37

1.811.228.540,41

100 100 100

Vir: (Letna poročila DKOM, 2013, 2014 in 2015).

DKOM je največkrat ugodila revizijskim zahtevkom javnih zavodov. Glede predmeta naročila v revidiranih postopkih v letu 2013 prevladujejo storitve, leto kasneje pa blago. Statistično gledano je v obravnavanih letih najpogosteje uporabljen odprt postopek oddaje javnega naročila. Predvidevamo da zato, ker je svoboda naročnika pri oblikovanju razpisne dokumentacije v tem postopku največja.

Iz podatkov, pridobljenih iz letnih poročil preteklih treh let, lahko opazimo, da je število prejetih zahtevkov za revizijo upadalo.

22

V vseh treh zaporednih letih je bilo število prejetih zahtevkov pred odločitvijo naročnika manjše, kot pa po odločitvi naročnika o oddaji. Letna poročila ugotavljajo, da je vzrok v tem, da so zahtevki za revizijo pred odločitvijo naročnika vloženi v postopkih javnih naročil velikih vrednosti, saj vlagatelji bolj podrobno preučijo celotno razpisno dokumentacijo ter morebitne kršitve predpisov. Iz tega se tudi lahko sklepa, da upada število zahtevkov velike vrednosti, posledično tudi zaradi višjih taks.

Na podlagi pogovora s predsednikom DKOM, gospodom Borutom Smrdelom, dne 23. 8. 2016, lahko povzamemo, da DKOM ni seznanjena z analizami, ki bi temeljiteje preučevale razloge za nihanje števila prejetih zahtevkov, dejstvo pa je, da razlogi za slednje ne izhajajo iz sfere delovanja DKOM. Poudarimo pa lahko tudi ugotovitev, zapisano v letnih poročilih DKOM, da se z leti zvišuje nivo zapletenosti, strokovnosti in težavnosti prejetih zadev.

Na zmanjšanje nepravilnosti pa lahko vplivajo vedno bolj natančna in jasna pravila zakonov, ki omogočajo naročnikom boljši in enostavnejši vpogled v zakonodajo sistema javnih naročil. Prav zaradi nejasne zakonodaje je DKOM bila, in je še velikokrat, tarča kritik javnosti (Smrdel, 2016, Pravna praksa, št. 23), saj se pojavita ponavadi vsaj dva udeleženca spora (naročnik, neizbrani ponudnik), ki nista zadovoljna z odločitvijo DKOM. Pojavile so se velikokrat tudi kritike o povprečnem času odločanja v sporih, in sicer da DKOM zavira postopke oddaje javnih naročil.

Glede na 37. člen ZPVPJN bi morala DKOM odločiti o prejetem zahtevku za revizijo in oddati sklep najkasneje v 15-ih delovnih dneh od prejema zahtevka in dokumentacije. Če obstajajo utemeljeni razlogi, se lahko podaljša rok za največ 15 delovnih dni. Glede na letno poročilo v letu 2015, se je rok podaljšal le v 26 primerih od 338 prejetih zahtevkov. Slika 2: Povprečni čas vodenja 10-ih največjih postopkov javnega naročanja pred DKOM

v delovnih dneh

Vir: (Letno poročilo DKOM, 2015).

23

Ugotovljeno je bilo, da je DKOM reševala posamezen spor 11,25 delovnih dni. V primerjavi z letom 2014 je bilo ugotovljeno, da je DKOM rešila leta 2015 zahtevke 3 delovne dni prej. Prav tako nam pokaže poročilo Evropske komisije, da imamo v RS najkrajši čas reševanja sporov v postopkih oddaje javnih naročil med vsemi članicami EU. To lahko uporabimo kot zadosten dokaz, da so vse kritike glede nepravilnega delovanja DKOM neupravičene.

24

6 JAVNO NAROČANJE V REPUBLIKI HRVAŠKI

Ker se zakonodaja, tudi zakonodaja javnega naročanja, razlikuje od države do države, tudi v članicah EU, se nam zdi pomembno, da za podrobnejše razumevanje širšega področja javnih naročil opredelimo sistem in ureditev le-teh, tudi v sosednji državi, članici EU. V tem delu diplomskega dela smo se odločili, da podrobneje spoznamo in preučimo področje javnega naročanja sosednje Republike Hrvaške. V nadaljevanju bomo opisali ureditev sistema javnih naročil na Hrvaškem, opredelili njihov organ, pristojen za področje javnega naročanja ter ugotovili podobnosti (prednosti, slabosti) v primerjavi z zakonodajo v RS.

6.1 Državna komisija za nadzor postopka javne nabave v Republiki Hrvaški

Republika Hrvaška ima prav tako kot mi, poseben neodvisen in samostojen organ, ki je pristojen za urejanje pritožbenih postopkov javnega naročanja, in sicer Državno komisijo za nadzor postopka javnega naročanja (Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave; Narodne novine (v nadaljevanju NN), 18/13).

6.1.1 Sestava in pristojnosti

Državno komisijo sestavlja v ožjem smislu 9 članov, od katerih je eden predsednik, dva namestnika predsednika in 6 ostalih članov, ki so specializirani za to funkcijo. Njihova temeljna naloga oziroma naloga članov je odločanje o pravni zaščiti (pravnemu varstvu) v postopku javnega naročanja, prav tako kot v Sloveniji. Sredstva se zagotavljajo s strani javnega finančnega proračuna Republike Hrvaške.

Z Zakonom o Državni komisiji za nazdor postopka javne nabave (NN, št. 18/13, 127/13) je določeno, da Državna komisija v pritožbenem postopku odloča o zakonitosti postopka in dela v postopku javnega naročanja, o dodeljevanju koncesij. Prav tako sprejema odločitve tudi o drugih zahtevkih, ki so v postopku pravnega varstva, za pooblaščene stranke mora določiti postopek in predložiti predloge za morebitne prekrške, ki jih določa Zakon o javnem naročanju ter drugi predpisi, ki urejajo javna naročila.

V skladu z 18. členom Zakona o državni komisiji za nadzor javnih naročil mora le-ta prav tako letno poročati parlamentu o svojem delu v preteklem koledarskem letu, in sicer najkasneje do 30. junija. Poročilo mora vsebovati podatke oziroma analize o pravnem varstvu, dodeljevanju koncesij ter izbiri zasebnih partnerjev. V analizo morajo vključiti podatke o številu prejetih pritožb (razdeljenih po fazah postopkov oddaje), število rešenih primerov, zavrženih, zavrnjenih, število nerešenih zadev… Komisija je dolžna objaviti na spletni strani najmanj dvakrat letno informacije o razlogih za vložitev pritožb in pogostih nepravilnostih v postopkih javnega naročanja.

25

6.2 Ureditev sistema javnega naročanja na Hrvaškem

Skupni trg se zagotavlja skozi prosti pretok blaga, storitev, kapitala in dela, le-te svoboščine pa morajo temeljiti na enakopravnosti med državami članicami. Zato so se morala oblikovati določena pravila, direktive, ki pripomorejo k usklajenosti zakonodaje. Ker je Republika Hrvaška članica EU, je neposredno zavezana k implementaciji direktiv ES.

Zgodovina zakonodaje javnih naročil v sosednji Hrvaški sega v leto 1995, ko je vlada Republike Hrvaške izdala Uredbo o naročanju blaga, storitev in gradenj (NN, št. 13/95). Ta uredba je takrat predstavljala prvi pravni akt na področju javnega naročanja na Hrvaškem, nadzor nad izvajanjem le-tega pa je bil v pristojnosti Ministrstva za finance. V naslednjih dveh letih je vlada izdala še nekaj novih istoimenskih uredb z manjšimi izboljšavami. V letu 1997 je bil izdan prvi zakon na področju javnih naročil, in sicer Zakon o javnih naročilih za blago, storitve in gradnje (NN, št. 142/97). Od leta 2002 ureja javno naročanje Zakon o javnem naročanju (v nadaljevanju ZJN-NN, št. 117/01). Takrat se je pojem javnih naročil prvič uradno pojavil v Hrvaški pravni praksi, v tistem času pa se je tudi začelo ustanavljanje novih institucij, ki bi bile pristojne za to področje. Z Zakonom o Državni komisiji za nadzor postopkov javnega naročanja (NN, št. 117/03), je leta 2003 začela delovati ustanovljena istoimenska državna komisija, organ, pristojen za odločanje v pritožbenih postopkih.

ZJN je bil dvakrat spremenjen v letu 2013. Prvi je bil julija sprejet Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnih naročilih (NN, št. 83/13), druga novela zakona pa je bila sprejeta decembra (NN, št. 143/13).

Njihov trg na področju javnih naročil je velik, prav tako so veliki naročniki javnih naročil. Letno namenijo za javno naročanje okoli 4,1 milijarde evrov državnega proračuna. Hrvaški je EU namenila iz skladov 13,7 milijarde evrov, in sicer za obdobje šestih let, do leta 2020, kar pa lahko zelo pozitivno vpliva na naš trg javnih naročil, saj so naši ponudniki zelo uspešni konkurenti v postopkih javnih naročil. Delež javnih naročil Republike Hrvaške v BDP obsega približno 12 % (Palčič, 2015).

Sistem javnega naročanja na Hrvaškem sestavljajo naslednji organi:

Direktorat za javna naročila (Ministrstvo za gospodarstvo), Državna komisija za nadzor postopka javnega naročanja, Državni zavod za osrednje (centralno) javno naročanje, Ministrstvo za finance in Agencija za javno – zasebno partnerstvo.

26

6.2.1 Način sprejemanja odločitev in vrste odločitev

V postopkih po ZJN morajo naročniki spoštovati določena načela. In sicer načelo prostega pretoka blaga, načelo svobode opravljanja storitev, načelo konkurence, enakopravnosti, prepovedi diskriminacije, vzajemnega priznavanja, načelo sorazmernosti in transparentnosti. Naročniki morajo upoštevati določbe tega zakona, kar omogoča učinkovitost javnega naročanja in gospodarno uporabo sredstev za javna naročila.

Hrvaški ZJN omogoča naročnikom možnost izbire med postopki za oddajo javnega naročila, in sicer lahko naročnik prosto izbira med odprtim in omejenim postopkom. V določenih primerih pa lahko naročnik uporabi tudi postopek s pogajanji po predhodni nabavi ali brez predhodne nabave ali konkurenčni dialog (25. člen ZJN).

ZJN določa dve merili za izbiro ponudbe, med katerima lahko naročniki svobodno izbirajo. To sta merilo najnižje cene in merilo ekonomsko najugodnejše ponudbe. Na žalost se merilo ekonomsko najugodnejše ponudbe v praksi javnega naročanja v Republiki Hrvaški uporabi zelo redko. Glede na statistične podatke se uporablja merilo najugodnejše ponudbe od 0,5 % do 2 %, kar je zelo malo.

Pri določanju rokov za oddajo prijav za sodelovanje mora naročnik upoštevati zapletenost naročila in čas, potreben za pripravo ponudb in zahtev za sodelovanje, spoštovati mora minimalne roke, ki so navedeni v ZJN. O kakršnemkoli podaljšanju rokov se obvesti vse kandidate in ponudnike (61. člen ZJN).

Navzkrižje interesov

Za navzkrižje interesov pri sklepanju javnih naročil se štejejo naslednji odnosi naročnika in gospodarskega subjekta (13. člen ZJN):

če predstavnik naročnika hkrati opravlja tudi upravne posle gospodarskega

subjekta,

če je predstavnik naročnika lastnik poslovnega deleža oz. delnic, na podlagi

katerih sodeluje v upravljanju kapitala gospodarskega subjekta z več kot 0,5 %.

Za predstavnika naročnika se šteje direktor, član uprave in nadzora naročnika, pooblaščeni predstavniki in druge osebe, ki imajo vpliv na odločanje v posameznem postopku oddaje.

Gospodarski subjekti ne smejo biti podizvajalci izbranemu ponudniku. Prav tako tudi predstavnik naročnika ne sme biti v ožji sorodstveni povezavi z gospodarskim subjektom.

Navzkrižje interesov se ne šteje v primeru, če predstavnik naročnika upravne posle gospodarskega subjekta upravlja kot uradni oz. službeni predstavnik in ne kot privatna oseba.

27

Naročniki morajo podpisati izjavo o obstoju ali neobstoju navzkrižja interesov glede na njihovo razmerje z gospodarskimi subjekti, v razpisni dokumentaciji pa navesti za vsak posamezen postopek seznam gospodarskih subjektov, s katerimi si je morebiti v navzkrižju, ali pa, da tak gospodarski subjekt ne obstaja. Naročnik je prav tako dolžan objaviti javnosti evidenco gospodarskih subjektov.

Postopki pravnega varstva

Kot že zgoraj omenjeno, je organ, ki je pristojen za pravno varstvo in reševanje nepravilnosti v pritožbenih postopkih javnega naročanja, Državna komisija za nadzor postopka javnega naročanja. Pravico do pritožbe ima vsaka fizična, pravna oseba ali skupnost fizično/pravnih oseb, ki ima pravni interes za pridobitev javnega naročila ali okvirnega sporazuma, in je bila ali bi lahko bila oškodovana (141. člen ZJN). Po uradni dolžnosti deluje Državna komisija v pritožbenem postopku, nadzira bistvene kršitve in nepravilnosti, ki bi naj bile storjene v fazi postopka, v katerem je bila pritožba vložena. Ni pa pooblaščena nadzirati dejanskega in pravnega stanja, ki je predmet predhodne pritožbe v istem postopku oddaje javnega naročila (144. člen ZJN).

Pravno varstvo pri javnem naročanju ureja 4. del ZJN, ki zajema 39 zakonskih členov (138. do 176.). ZJN izrecno določa, da je pritožbeni postopek upravni postopek. Ob vložitvi pritožbe se zahteva, da tožeče stranke poravnajo pristojbino za pravna sredstva od 10.000 do 100.000 hrvaških kun, odvisno od ocenjene vrednosti javnih naročil. V primeru sprejetja pritožbe, ta strošek nosi naročnik. Sklepi Državne komisije se javno objavljajo na spletnih straneh.

Pritožba se torej mora vložiti na Državno komisijo, le-ta se vloži v pisni obliki. Poslana je neposredno po pošti ali elektronsko. Hkrati z vložitvijo pritožbe mora stranka predložiti kopijo pritožbe. Pravočasnost določi Državna komisija, pritožba, ki pa ni bila pravočasno oddana, se šteje za nično.

Državna komisija lahko v pritožbenem postopku (164. člen ZJN):

odloži pritožbeni postopek, zavrže pritožbo zaradi nepristojnosti, nedopustnosti, nepravilnosti in

nepravočasnosti, ali zaradi pomanjkanja pravnega interesa, ker je bila vložena s strani nepooblaščene osebe,

zavrne pritožbo, ugodi pritožbi in razveljavi odločitev, prekliče javno naročilo ali okvirni

sporazum, odloča o zahtevi za odobritev nadaljevanja postopka.

Končna odločitev oziroma sklep mora vsebovati natančno obrazložitev odločbe Državne komisije, le-ta je dokončna.

28

6.3 Primerjava zakonodaje na področju javnega naročanja s Hrvaško

Kot je bilo omenjeno, morajo države članice EU slediti skupnim direktivam glede sistema javnega naročanja. Vendar zakonodaja EU dopušča, da si pravno varstvo na nacionalni ravni lahko uredijo samostojno. Veliko držav se zaradi tega razlikuje od našega sistema, saj imajo v večini pristojna sodišča, katera urejajo področja pravne zaščite. V Republiki Hrvaški imajo sistem pravne zaščite urejen na podoben način kot je naš sistem.

Oboji imamo poseben, neodvisen, samostojen organ, ki ureja področje pravne zaščite v sistemu javnih naročil. RS ima poleg zakona ZJN-3, ki ureja javno naročanje, še dodaten zakon ZPVPJN. Le-ta ureja samo področje pravnega varstva. Po preučitvi pravnega varstva v Republiki Hrvaški lahko ugotovimo, da imajo le en zakon, s katerim urejajo področje javnega naročanja in pravnega varstva. To je Zakon o javni nabavi. Njegov 4. del opredeljuje pravno varstvo. Prav tako nimajo razdeljenih postopkov pravnega varstva, tako kot imamo to urejeno v RS (predrevizijski, revizijski in pritožbeni).

Trajanje postopka pravnega varstva

Trajanje postopka pravnega varstva na Hrvaškem je urejeno s 171. členom ZJN, po katerem je DKOM dolžna sprejeti in objaviti svojo odločitev o prejetem zahtevku v roku 30 dni od vložene pritožbe. Medtem ko v Sloveniji določa 37. člen ZPVPJN, da mora DKOM odločiti o prejetem zahtevku z vso potrebno dokumentacijo v 15-ih dneh od vložitve zahtevka. Rok je sicer mogoče podaljšati še za 15 dni, le da se mora o tem obvestiti naročnika, vlagatelja in izbranega ponudnika. Povprečni čas odločanja na Hrvaškem je, glede na letno poročilo 2014, okoli 40 dni. Kar pomeni, da presega dovoljeni čas odločanja. Zgoraj navedeni podatki za Slovenijo tudi za leto 2014 pa nam povedo, da je povprečni čas odločanja pod mejo, ki jo določa ZPVPJN. Torej so o prejetih zahtevkih odločali hitreje.

Takse

Povrnitev stroškov se v Sloveniji obračunava glede na vrsto postopka oddaje javnega naročila in glede na fazo postopka. Do povračila stroškov, ki so bili potrebni zaradi predrevizijskega ali revizijskega postopka, je izbrani ponudnik upravičen. Takso za omenjena postopka se plača v enkratnem znesku ob vložitvi zahtevka za revizijo, saj potrdilo o plačani taksi spada med sestavine zahtevka. Po 26. členu ZPVPJN se mora zahtevek zavreči oz. je ničen, če naročnik ugotovi, da vlagatelj tega potrdila k zahtevku ni predložil. Sama višina takse se določa po 71. členu ZPVPJN. Takse se določajo glede na kaj se nanaša zahtevek za revizijo oz. glede na postopek oddaje.

29

Tabela 2: Vrednosti taks v postopkih oddaje javnega naročila v RS

Postopek oddaje javnega naročila Vrednost takse

Postopek naročila male vrednosti, po predhodni objavi

1.500 €

Odprt postopek, s predhodnim ugotavljanjem sposobnosti, s pogajanji po predhodni objavi, brez predhodne objave, konkurenčnem dialogu

3.500 €

Za sklop, javno naročilo, vendar ne manj kot 500 € in ne več kot 25.000 €

2 % od vrednosti

Oddaja naročila na podlagi okvirnega sporazuma, dinamičnega nabavnega sistema ali javnega natečaja

1.000 €

Zagovornik javnega interesa oproščen plačila takse

Vir: (71. člen ZPVPJN, 2011).

Hrvaška ima takse oz. pristojbine za začetek pritožbenega postopka določene v 169. členu ZJN. V primerjavi s Slovenijo imajo v ZJN takse urejene glede na ocenjene vrednosti naročila. Gibljejo se od 3.000 kun (400,80 €) do 500.000 kun (66.799 €) vrednosti naročila, pa vse do 27.000 kun (3.607 €), za naročila enake ali večje vrednosti od 10.000.000 kun oz. 1.335.987 €. Če ocenjena vrednost naročila ni znana v času vložitve zahtevka, se taksa za začetek postopka vplača v višini 3.000 kun oz. 400,80 €. DKOM nato tožečo stranko obvesti o plačilu morebitne razlike, če se ugotovi, da je bilo vplačano premalo.

Glede aktivne legitimacije strank, v primerjavi s Slovenijo, se tudi v Republiki Hrvaški prizna vsaka fizična/pravna oseba ali skupina fizičnih/pravnih oseb, ki ima ali je imela pravni interes za dodelitev javnega naročila ali okvirnega sporazuma, in ki je ali bi lahko bila oškodovana zaradi domnevne kršitve. Pravico do pritožbe ima tudi osrednji državni organ, ki je pristojen za javno naročanje ter pristojno odvetništvo.

Če primerjamo čas trajanja postopka pravnega varstva v Sloveniji in na Hrvaškem, lahko ugotovimo, da DKOM v Sloveniji deluje hitreje in ne presega v povprečju zakonsko dovoljenega časa trajanja, medtem ko DKOM na Hrvaškem presega dovoljeni čas trajanja, in sicer za 10 dni. Iz tega bi lahko sklepali dvoje, ali v Sloveniji DKOM opravlja svoje delo bolj vestno, ali pa ima Hrvaška v večini bolj zahtevne, zapletene prejete zadeve, za kar se porabi več časa. Višina taks v obeh državah pa nam pokaže, da ima Slovenija višje takse za naročila male vrednosti kot Hrvaška. Mogoče ravno zaradi tega upadajo tudi prejeti zahtevki, medtem ko na Hrvaškem iz leta v leto naraščajo (DKOM, 2013,2014).

30

7 SKLEP

Sistem javnih naročil je izredno pomemben, ne le pri nas v Republiki Sloveniji, ampak tudi v ostalih članicah EU. Z javnim naročanjem se zagotavlja nemoteno delovanje in oskrba javnega sektorja z različnimi dobrinami. Da se to doseže, morajo naročniki delovati gospodarno, v skladu z zakonodajo, skrbno morajo izbirati ponudnike, držati se morajo temeljnih načel javnega naročanja. Ker se sistem javnega naročanja financira iz državnega proračuna, so naročniki pri tem omejeni, saj se velikokrat pojavljajo navzkrižja interesov ter določene nepravilnosti v samih postopkih oddaje javnih naročil. Zato je potreben organ, ki zagotavlja pravno zaščito in pomaga pri reševanju nepravilnosti in kršitev. V Republiki Sloveniji je to Državna revizijska komisija, ki je samostojen, neodvisen organ. V diplomskem projektu smo se posvetili pravni zaščiti v postopkih javnega naročanja in preučitvi pristojnosti DKOM. S pomočjo podatkov, pridobljenih iz letnih poročil DKOM, smo zbrali podatke o številu prejetih zahtevkov za revizijo v zadnjih treh letih. Ugotovili smo, da njihovo število niha, zadnja tri leta pa upada. Ker se analize glede razlogov za upad prejetih zahtevkov ne vodijo, ne moremo navesti tehtnih razlogov za upad. Lahko samo predvidevamo, da na to lahko vplivajo boljši, preglednejši zakoni, na podlagi katerih lahko naročnik in ponudnik uspešno sledita zastavljenim ciljem. Zato H1, da število prejetih zahtevkov za revizijo na DKOM, zaradi zmanjšanja nepravilnosti v postopkih oddaje javnega naročanja, upada, niti ne sprejmemo, niti ne zavrnemo. DKOM bi predlagali uvedbo anket, analiz, na podlagi katerih bi se lahko preučili razlogi za nihanje prejetih zahtevkov za revizijo, katere bi vključili v letna poročila. Ker morajo vse države članice EU slediti enakim direktivam, imajo med seboj dokaj podobne pristojnosti glede pravne zaščite. Prav tako smo analizirali pristojnosti Državne komisije za kontrolo postopka javnega naročanja v Republiki Hrvaški in ugotovili, da sta si DKOM in DKOM-HR po svojem pravno-organizacijskem statusu in pristojnostih podobni. Zato H2, da sta si obe instituciji, Državna revizijska komisija RS in Državna komisija za kontrolo postopka javne nabave na Hrvaškem, zadolženi za pravno varstvo v postopkih javnega naročanja, po svojem pravno-organizacijskem statusu in po svojih pristojnostih podobni, lahko sprejmemo. Naš namen diplomskega projekta je bil, da prikažemo, kakšna je vloga DKOM pri postopkih in nepravilnostih javnega naročanja. Cilj, ki smo si ga zadali, je bil opredelitev pristojnosti javnega naročanja. Vlogo in pristojnosti smo uspešno analizirali, preučili in opredelili tako, da lahko skoraj z zagotovostjo trdimo, da ima DKOM zelo pomembno vlogo pri uspešnem delovanju celotnega sistema javnega naročanja. Opravlja nadzor, odpravlja nepravilnosti in rešuje konflikte. Po našem mnenju sistem javnega naročanja v veliki meri deluje uspešno prav zaradi DKOM. Opozoriti je potrebno tudi na omejeno dostopnost podatkov, saj jih je veliko omejenih le na pooblaščene osebe. S še večjo dostopnostjo bolj podrobnih podatkov lahko predpostavimo, da bi bile zaključne ugotovitve lahko drugačne.

31

LITERATURA IN VIRI

1. Banjanac Lubej S. (2010). Sporna naročila. Pridobljeno 24. 5. 2015 iz zurnal24.si: http://www.zurnal24.si/sporna-narocila-clanek-99735.

2. Belavič M. (2012). Prednosti in slabosti javnega naročanja v Sloveniji. Magistrsko delo. Ljubljana: Fakulteta za družbene vede.

3. Boštic Voh, A. (2013). Javno naročanje. Pridobljeno 25. 5. 2015 iz Pod črto: http://podcrto.si/za-drzavo-je-postopek-bolj-pomemben-kot-cena-javnega-narocila/.

4. Černigoj, P. (1997). Javna naročila. Ljubljana: Gea College.

5. DKOM HR. (2016). Državna komisija za nadzor postopka javnega naročanja v Republiki Hrvaški. Pridobljeno 1. 6. 2016 iz : http://www.dkom.hr/default.aspx?id=12.

6. Državna revizijska komisija. (2014). Letno poročilo. Ljubljana: Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil.

7. Državna revizijska komisija. (2016). Pridobljeno 8. 5. 2016 iz: http://www.dkom.si/slo/.

8. E-naročanje. Portal javnih naročil. Pridobljeno 25. 5. 2015 iz e-naročanje: http://www.enarocanje.si/?podrocje=portal.

9. Europa. Povzetki zakonodaje EU. Pridobljeno 20. 5. 2015 iz Europa: http://europa.eu/legislation_summaries/internal_market/businesses/public_procurement/index_sl.htm.

10. Evropska komisija. (2015). Javna naročila, smernice za strokovne delavce. Pridobljeno 1.7.2016 iz: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/informat/2014/guidance_public_proc_sl.pdf.

11. Evropska komisija. (2015). Pregled stanja na področju pravosodja v EU za leto 2015. Pridobljeno 5. 8. 2016 iz: http://ec.europa.eu/justice/effective-justice/files/justice_scoreboard_2015_en.pdf.

12. Javni sektor. (2015). Javna predstavitev Zakona o javnem naročanju. Pridobljeno 5. 7. 2016 iz Seja Javni sektor: http://www.seja.si/33/javna-predstavitev-zakona-o-javnem-naro-anju-zjn-3-uniqueiduchxzASYZNadUWko01ae5Px_7CceWHxU/.

13. Komisija za preprečevanje korupcije. (2016). Pridobljeno 8. 5. 2016 iz: https://www.kpk-rs.si/sl/komisija.

14. KZ-1. (2012). Kazenski zakonik. Uradni list RS, št. 50/12.

32

15. Ministrstvo za finance. (2013). Statistično poročilo o javnih naročilih, oddanih v letu 2013. Pridobljeno 24. 5. 2015 iz Ministrstvo za finance: http://www.djn.mju.gov.si/resources/files/Letna_porocila/Stat_por_JN2013_IN.pdf.

16. Ministrstvo za javno upravo. (2015). Direktorat za javno naročanje. Pridobljeno 20. 5. 2015 iz Ministrstvo za javno upravo: http://djn.mju.gov.si/sistem-javnega-narocanja.

17. Mužina, A. (2005). Revizija javnih naročil. Ljubljana: Založba Legat.

18. Mužina, A., & Vesel, T. (2002). Javna naročila, pogoji in merila. Ljubljana: Nebra. 19. Portal Evropska unija. (2016). Pridobljeno 9. 5. 2016 iz: http://europa.eu/eu-

law/decision-making/legal-acts/index_sl.htm. 20. Potočnik, V. (2002). Nabavno poslovanje. Ljubljana: Ekonomska fakulteta. 21. Primec, A. (2016). Novosti v postopku javnega naročanja in nov zakon ZJN-3.

Maribor: Poslovna založba.

22. Primec, B. (2000). Zakon o javnih naročilih (ZJN-1) s komentarjem. Ljubljana: Bonex založba.

23. Računsko sodišče. Pridobljeno 2. 5. 2016 iz: http://www.rs-rs.si/rsrs/rsrs.nsf/I/K8F21B44C5B212E77C1257155004C06C1.

24. Smrdel, B. (2016). Učinkovito pravno varstvo. Pravna praksa, 23 (35/1245).

25. Šeligo, K. (2005). Notranja revizija javnih naročil. Diplomsko delo. Maribor: Ekonomsko-poslovna fakulteta.

26. Šoltes I., Palčić I. (2015). Mednarodni kongres javnega naročanja. Pridobljeno iz: http://www.igorsoltes.eu/files/source/Base/aktualno/2015/24.4.2015/2015-mkjn-zbornik.pdf.

27. Šoltes, I. (2004). Predpisi o javnih naročilih, uvodna pojasnila. Ljubljana: Uradni list RS.

28. Ted. (2015). Dopolnilo k Uradnemu listu Evropske unije. Pridobljeno 25. 5. 2015 iz Ted: http://www.ted.europa.eu/TED/misc/chooseLanguage.do.

29. Thai, K. V. (2001). Public Procurement Re-examined. Journal of Public Procurement, Vol. 1, Iss. 1, pg. 9–50. Pridobljeno 10. 4. 2016 iz IPPC: http://ippa.org/jopp/download/vol1/Thai.pdf.

30. Zabel, B. (1997). Pravo javnih naročil: Zakon o javnih naročilih s komentarjem. Ljubljana: GV založba.

31. Zbirka predpisov. (2004). Predpisi o javnih naročilih. Ljubljana: Uradni list RS.

32. Zbornik. (2011). Novosti pri javnih naročilih. Ljubljana: GV Založba.

33. ZJN-2. (2006). Zakon o javnih naročilih. Uradni list RS, št. 12/13.

33

34. ZJN-3. (2015). Predloga zakona o javnem naročanju. Ljubljana: Uradni list RS.

35. ZJN-3. (2016). Zakon o javnem naročanju. Uradni list RS, št. 91/15.

36. ZJN-HR. (2011). Zakon o javnoj nabavi. Pridobljeno 15. 7. 2016 iz: http://narodne-novine.nn.hr/clanci/sluzbeni/2011_08_90_1919.html.

37. ZPJAJN. (2012). Zakon o prenehanju javne agencije za javno naročanje. Pridobljeno 2. 5. 2016 iz Pravno-informacijski sistem: http://www.pisrs.si/Pis.web/pregledPredpisa?id=ZAKO6401.

38. ZPVPJN. (2011). Zakon o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja. Uradni list RS, št. 43/11. Pridobljeno 19. 5. 2015 iz Pravno-informacijski sistem: http://www.pisrs.si/Pis.web/pregledPredpisa?id=ZAKO5975#.

39. ZRacS-1. (2001). Zakon o računskem sodišču. Uradni list RS, št. 11/01.

40. ZRPJN-A. (2002). Zakon o reviziji postopkov javnega naročanja. Uradni list RS, 110/2002.

41. ZVK. (1993). Zakon o varstvu konkurence. Uradni list RS, št. 18/93.