1
NOPSA Konference, Göteborg, Sverige 12.-15. august 2014
Arbejdsgruppe 31: Kommunale reformer og organisatoriske tilpasninger -
udfordringer for kommunalpolitikken
Kommunen som faciliterende leder af samskabelse
- Analyse af en dansk case
Anne Tortzen
PhD studerende
Institut for Samfund og Globalisering
Roskilde Universitet
Danmark
mailto:[email protected]
2
1. Indledning
I Danmark er samstyring og samskabelse af offentlig velfærd på dagsordenen i mange kommuner. Efter
kommunalreformen i 2007 har kommunerne i høj grad haft fokus på lokaldemokrati, samstyring og
inddragelse af borgere og andre interessenter. Presset af budgetnedskæringer og stigende
serviceforventninger fra borgerne ønsker kommunerne at udvikle velfærden sammen med borgere og
andre interessenter fremfor for dem. En tendens, der også ses på europæisk plan (OECD, 2011).
I mange tilfælde indtager kommunen rollen som leder af samskabelsesprocessen i den forstand, at den
fastlægger opgaven, udvælger deltagere og tilrettelægger samarbejdet. Derfor er det relevant at se
nærmere på, hvad lederskab af denne type samskabelsesprocesser kræver og hvilke udfordringer, der
ligger i denne rolle.
Samtidig understreger en række forskere, at vi mangler viden om, hvad der rent faktisk sker i konkrete
samstyrings/samskabelsesprocesser. Barnes et al. (2007, p 53) hævder, at litteraturen om public
participation er præget af et normativt standpunkt. Derfor er der behov for empiriske studier af, hvad der
rent faktisk sker i disse processer. En række andre forskere efterlyser empiriske studier af konkrete
samarbejder mellem offentlige organisationer og civilsamfund/interessenter (Sirianni, 2009; Sørensen &
Torfing, 2011; Verschuere, Brandsen, & Pestoff, 2012) - særligt på mikroniveau, hvor de ser et behov for at
udforske aktørernes motiver og handlen i konkrete situationer (Torfing & Triantafillou, 2011, pp. 269–71).
I dette paper vil jeg derfor udforske det fænomen, Barnes kalder "the micro-politics of participation"
(Barnes, Newman, & Sullivan, 2007, p. 4). Jeg undersøger, hvordan en konkret kommune udfylder rollen
som faciliterende leder af en samstyringsproces. Mit håb er at kunne bidrage med viden og indsigt i, hvilke
muligheder og udfordringer, kommuner står overfor i ledelsen af samstyrings/samskabende processer.
Paperet analyserer et aktuelt samstyrings-initiativ i en dansk kommune, der indtager rollen som key leader i
processen ved at tilrettelægge og facilitere samarbejdet. Mit fokus er på kommunen som leder af den
samskabende proces - og jeg benytter Ansell & Gash's (Ansell & Gash, 2012) model for collaborative
leadership som "linse" i analysen af den konkrete case.
Mit forskningspørgsmål lyder: Hvordan kan en kommune indtage rollen som leder af samskabelse
(collaborative leader)? - og hvilke udfordringer og muligheder byder rollen på?
Jeg undersøger forskningsspørgsmålet med udgangspunkt i en dansk case, nemlig Holbæk Kommunes
initiativ "Holbæk i Fællesskab", hvor kommune har inviteret en række interessenter på børne-unge
området til deltage i samstyring for at nytænke området og finde besparelser. Mine arbejdsspørgsmål lyder
som følger:
Hvordan udfylder Holbæk Kommune rollen som henholdsvis garant, facilitator og katalysator
isamskabelsesprocessen? Hvor ligger de største udfordringer?
Paperet er opbygget som følger: Afsnit 2 skitserer den teoretiske ramme og diskuterer begreberne
netværksstyring og samskabelse. I afsnit 3 opstilles den begrebsmæssige ramme for analysen. Først foldes
begrebet collaborative leadership ud, derefter operationaliseres Ansell & Gash tre collaborative leadership
3
roller til brug for analysen af den konkrete case. Afsnit 4 indeholder en gennemgang af casen og beskriver,
hvordan data er indsamlet. I afsnit 5 fremlægger jeg analysen af Holbæk Kommune som collaborative
leader disponeret efter de tre forskellige roller som henholdsvis garant, facilitator og katalysator. I
konklusionen opsummeres resultaterne af analysen og endelig perspektiveres de med udgangspunkt i
nyinstitutionel teori, der supplerer analysen med et fokus på magt og institutionaliserede normer og
rutiner.
2. Det teoretiske afsæt: Netværksstyring og samskabelse
I disse år er samskabelse et varmt tema i mange danske kommuner. De udvikler politiker, strategier og
indsatser til at fremme aktive borgere, frivillighed og samskabelse af velfærd, bl.a. inspireret af
organisationer som Kommunernes Landsforening, Frivilligrådet og tænketanken Mandag Morgen. Presset
af budgetnedskæringer og stigende serviceforventninger fra borgerne ønsker kommunerne at udvikle
velfærden sammen med borgere og andre interessenter fremfor for dem. Denne dagsorden genfindes i
forskellige former i mange vestlige lande (OECD, 2011) - fx i det ambitiøse initiativ Big Society i
Storbritannien (Civil Exchange, 2013).
De aktuelle danske initiativer omfatter både styring/prioritering, planlægning, design og produktion af
offentlig velfærd i et samarbejde mellem kommuner og civilsamfund. Ofte italesættes initiativerne som
rettet mod flere "bundlinjer", for eksempel effektiviseringer, demokratiseringer og velfærdsinnovation.
Med forskningsøjne kan disse initiativer forstås som en af de mange nye former for deltagelses- og
samarbejds-intitiativer, der er initieret af det offentlige sektor inden for de seneste år (Newman, Barnes,
Sullivan, & Knops, 2004) og (Barnes et al., 2007, p. 1 ff).
Initiativer, som er et element i den samstyring/netværksstyring, som forskningen peger på vinder frem som
styringsform i den offentlige sektor (Koppenjan & Klijn, 2004; Majgaard, 2013; Sørensen & Torfing, 2005,
2011; Aagaard, Sørensen, & Torfing, 2014).
Ansell & Gash definerer netværksstyring (collaborative governance) som (Ansell & Gash, 2007) "A
governing arrangement where one or more public agencies directly engage non-state stakeholders in a
collective decision-making process that i s formal, consensus-oriented, and deliberative and that aims to
make or implement public policy or manage public programs or assets"
Ifølge Sørensen og Torfing (Sørensen & Torfing, 2005, p. 25) er der både strukturelle og aktørbaserede
forklaringer på det øgede fokus på samarbejde og innovation i den offentlige styring. Strukturelle træk i
samfundsudviklingen (kompleksitet og ”wicked problems”) kombineret med pres fra stadig mere
kompetente og veluddannede aktører for mere dialog og involvering er centrale faktorer.
Blandt forskere er der delte meninger om omfanget og betydningen af netværksstyring i den offentlige
sektor. Fx peger Agranoff (Agranoff, 2006) på, at netværksstyring og -ledelse empirisk ikke fylder særlig
meget i den offentlige styring, anslået kun 15-20 %. Desuden påpeger han, at de offentlige institutioner
altid dominerer i netværk (Agranoff, 2006).
En række forskere påpeger desuden, at netværksstyring sjældent findes i rene former, men ofte i
blandingsformer med traditionelle, hierarkiske styringsformer. Og at netværksstyring altid foregår "i
4
skyggen" af den traditionelle, hierarkiske styring (Newman et al., 2004, p. 218; Torfing & Triantafillou, 2011,
pp. 10–11; Aagaard et al., 2014, p. 348).
Konkrete projekter, hvor det offentlige indgår i samarbejder med borgere og andre interessenter om
styring og udvikling af velfærden, går inden for forskningen under mange forskellige betegnelser, bl.a.
samarbejdsdrevet innovation, (Aagaard et al., 2014), og samskabelse (co-production/co-creation). Teoretisk
kan det belyses fra en række forskellige vinkler alt efter om hovedvægten fx lægges på innovation, læring,
administration og styring eller samarbejde (Aagaard et al., 2014, p. 39 ff).
Jeg vælger her at betragte fænomenet ud fra et samskabelses perspektiv med afsæt i teorier om
netværksstyring. Derved tilslutter jeg mig en forskningstradition, der sætter fokus på civilsamfundet og
borgerne som aktive parter i styring og udvikling af velfærdssamfundet. Samskabelse forstår jeg her på linje
med Pestoff som "a core element in new public governance" (Pestoff, Brandsen, & Vershuere, 2012, p. xvii).
Begrebet omfatter et netværksbaseret samarbejde mellem forskellige offentlige og private aktører, der
samarbejder om at prioritere, planlægge eller producere velfærd.
Samskabelse som et "magisk begreb"
Ordet samskabelse benyttes ofte af danske kommuner. Samtidig fylder begrebet stadig mere i forskningen,
men det er ikke noget entydigt begreb. Det fænomen, som vi på dansk kalder samskabelse, har flere
engelske betegnelser. Co-creation, co-production og social innovation (Voorberg, Bekkers, & Tummers,
2013, p. 11) benyttes som betegnelser for processer med inddragelse af brugere/borgere i design, udvikling
og produktion af velfærd.
Ifølge Voorberg et al. som har gennemført et omfattende review af forskningen i co-production, social
innovation og co-creation har begreberne fået status af 'magic concepts' (Voorberg et al., 2013, p. 3)
"which during the last years have been embraced as new modernization or reform strategies for the public
sector".
En række andre forskere (Needham, 2008; Osborne & Strokosch, 2013) peger ligeledes på, at samskabelses
begrebet er svagt defineret og bør benyttes med varsomhed. Durose m.fl. (Durose, Justice, & Skelcher,
2013, p. 7) understreger, at co-production "is a very slippery concept and set of practices" og derfor må
studeres empirisk fra cases til case. (Durose et al., 2013, p. 1) beskriver ambivalensen i begrebet på
følgende måde: "The language of co-production is somewhat ambiguous. It is used to denote a range of
institutions and practices that encompasses at one extreme a 'dark side' of privatization and abandonment
of public responsibilities and at the other the 'bright side' through which individuals, communities and
governments learn to listen to one another and genuinely to collaborate in mutually beneficial ways to
design and realize public policies and services".
De opfordrer desuden til, at man i konkrete studier af samskabelses initiativer skal være opmærksom på
"the specificities of power, relationships and authority in particular places and cases".
Det oprindelige samskabelses begreb, som Orstrom et al. (Parks et al., 1981) lancerede i 1980'erne
omfattede udelukkende samarbejde mellem offentlige medarbejdere og borgere af konkrete
velfærdsydelser (out-put siden). Det er siden videreudviklet i en række forskellige tilgange (Tortzen, 2014),
5
bl.a. af Pestoff (Pestoff et al., 2012, p. 17). Jeg vil her tage udgangspunkt i Pestoffs multilevel forståelse af
samskabelse, hvor begrebet både omfatter samarbejde på individuelt, organisatorisk og
lokalsamfundsniveau. Og hvor samskabelse både kan finde sted på input-siden og output-siden i policy-
processen.
Pestoff skelner mellem tre typer af co-production, nemlig: Co-governance, co-management og co-
production. Den konkrete case, som analyseres i dette paper, er et eksempel på co-governance
(samstyring) , hvor borgere og andre interessenter deltagere i policy-formulering og prioritering af
ressourcer.
Det transformative potentiale i samskabelse
Et afgørende træk ved denne forståelse af samskabelse er, at den tager udgangspunkt i et demokratisk
perspektiv. Både forstået som en opmærksomhed på det demokratiske potentiale i samskabelse - i form af
muligheden for øget pluralisme og legitimitet i prioritering, planlægning og produktion af offentlig velfærd.
Og som en kritisk opmærksomhed på de demokratiske og magtmæssige konsekvenser af samskabelse i
form af mulige rolle- og magtforskydninger mellem aktører.
Flere forskere peger på, at co-production kan skabe forskydninger i aktørernes magt og roller. Bovaird
(Bovaird, 2007) peger på, at: ”Coproduction almost always means a redistribution of power among
stakeholders. The very process of moving to greater coproduction is necessarily highly political and calls into
question the the balance of representative democracy, participative democracy and professional expertise”
Mens Durose et al. (Durose et al., 2013, p. 4) argumenterer for, at co-production handler om at
"renegotiate the relationship between those in power and established institutions, and those who want to
create their own collations of citizen power"
Både roller, identiteter og relationer mellem borgere/brugere, forvaltere og politikere sættes i spil og
udfordes i samskabelsesprocesser. Argumentet er her, at samskabelse må forstås som et udtryk for
polycentric styring, der vender op og ned på både magtbase, ansvarsfordeling og roller i forhold til de
traditionelle beslutnings- og styringsformer.
I denne normative forståelse adskiller samskabelse sig klart fra beslægtede fænomener som frivillighed og
borgerinddragelse ved at have fokus på det transformative potentiale - de muligheder, der ligger i
samskabende processer for at redefinere aktørernes roller og magtfordeling og derved skabe nye og
innovative løsninger.
Needham (Needham, 2008, p. 225 ff) skelner mellem samskabelse og inddragelse af borgere/brugere og
understreger, at samskabelse kræver en anden form for organisering og facilitering end traditionel
borgerinddragelse: "Whereas consultation tends to reassert traditional roles and divisions between users
and officials by involving them in separate consultative exercises and generation of wish-lists, effective co-
production emphasizes the importance of dialogue, interaction and negotiation".
Dermed bliver et centralt spørgsmål: Hvordan kan en kommune rammesætte og lede
samskabelsesprocesser, så de fremmer det transformative potentiale i samarbejdet mellem de forskellige
parter?
6
Generelt vier forskningen i samskabelse ikke ret meget opmærksomhed til spørgsmålet om styring, ledelse
og organisering af selve samarbejdsprocesserne. Undtagelser er (Pestoff, 2014) og (Alford, 2014), der begge
henter inspiration hos Orstrom i en diskussion af de organisatoriske forudsætninger for vellykket
samskabelse.
Samtidig ved vi fra forskningen i netværksstyring, at en væsentlig faktor for at få samarbejdsprocesser med
mange forskellige parter til at lykkes, netop er ledelse (Ansell & Gash, 2007, 2012; de Jongh, 2013; Kolind &
Sørensen, 2011; Koppenjan & Klijn, 2004). Bl.a. har Ansell & Gash i et omfattende review af forskningen i
samstyring (collaborative governance) vist, at ledelse af de konkrete samarbejds-processer spiller en central
rolle (Ansell & Gash, 2007, p. 554): "Leadership is crucial for setting and maintaining clear ground rules,
building trust, facilitating dialogue and exploring mutual gains".
3. Analyserammen: Collaborative leadership
Formålet med dette paper er at undersøge en konkret samskabelsescase (Holbæk Kommune) med særligt
henblik på at analysere, hvad det kræver af kommunen at udfylde rollen som collaborative leader og
hvordan det lykkes i den konkrete case.
For at belyse ledelsesaspektet af samskabelse vil jeg derfor trække på forskningen i ledelse af netværk og
samarbejder på tværs, særligt collaborative leadership traditionen.
Her er fokus på selve samarbejdsprocessen (collaboration), som af Gray defineres som (Gray, 1989, p. 5):"a
process through which parties who see different aspects of a problem can constructively explore their
differences and search for solutions that go beyond their own limited version of what is possible"
Udgangspunktet her er, at hvis samarbejder (collaboration) mellem en række parter med forskellige
verdenssyn og interesser skal forløbe konstruktivt, er der behov for en særlig form for ledelse, som i denne
tradition benævnes collaborative leadership.
Her vil jeg anvende Purdys definition (Purdy, 2012, p. 409) af collaborative leadership som: "processes that
seek to share power in decision making with stakeholders in order to develop shared recommendations for
effective, lasting solutions to public problems"
Collaborative leadership er en videreudvikling af teorien om horisontal eller distributive leadership (Van
Wart, 2013, p. 558). I modsætning til en klassisk forståelse af ledelse, der fokuserer på lederen som person
og dennes egenskaber, opfattes ledelse her som en proces - en række funktioner, der skal varetages - og
ikke nødvendigvis er knyttet til bestemte personer (Ansell & Gash, 2012; Van Wart, 2013, pp. 558–559).
Ifølge Huxham & Vangen udfordrer den collaborative forståelse af ledelse de klassiske ledelsesbegreber på
to måder, nemlig ved, at der for det første ikke er tale om et formelt lederskab og en hierarkisk relation
mellem lederen og de øvrige deltagere. Og at der for det andet ikke på forhånd kan opstilles et bestemt mål
for samarbejdet, da det opstår i selve processen. Det er derfor en særlig form for ledelse, som kræver
specielle kompetencer (Huxham & Vangen, 2000).
7
Desuden er der tale om ledelse, som rækker ud over den enkelte institution og omfatter
samarbejdsprocesser mellem forskellige parter/organisationer/interessenter med hver deres magtbase og
interesser. Ledelse, der passer til en "shared power world" eller "en joined up world" (Crosby & Bryson,
2005; Huxham & Vangen, 2000, p. 1159).
Collaborative leadership går i sin essens ud på at fremme det fælles bedste og collaborative ledere bliver
bedømt på: "their contribution to building communities, to mutual learning and sharing, to cooperative
problem solving and to working on "wicked" problems" (Van Wart, 2013, p. 559).
En række forskere peger på, at collaborative leadership er en vanskelig og ressourcekrævende disciplin
(Mcguire, 2006) og ikke altid fører til de ønskede resultatet (Van Wart, 2013). Huxham & Vangen har
lanceret begrebet "collaborative inertia" (Huxham & Vangen, 2000, p. 1160) som samlebetegnelse for
besværligheder i collaborative leadership.
Tre roller i collaborative leadership
I analysen af samskabelsescasen i Holbæk Kommune vil jeg tage udgangspunkt i Ansell & Gash'
analyseramme for collaborative leadership. Den baserer sig på et omfattende review af collaborative
casestudier (Ansell & Gash, 2007) og bygger på en antagelse om, at "there is no single 'best way' to exercise
collaborative leadership, but that different tasks, goals and contexts will place distinctive demands on
leaders" (Chris Ansell & Gash, 2012, p 3).
Ansell & Gash (Ansell & Gash, 2012, p. 5)anerkender, at lederskab i collaborative processer kan varetages af
mange forskellige parter. De fokuserer dog på rollen som "key leader", nemlig den part "who initiate, guide
or steer the collaboration process". Det er denne rolle, som Holbæk Kommune indtager i casen.
Ansell & Gash benytter begrebet "facilitative leadership" som betegnelse for den form for ledelse, der er
behov for i collaborative processer. De understreger, at en væsentlig forskel på traditionelt lederskab og
collaborative leadership er, at det sidste finder sted i en sammenhæng, hvor parterne deltager frivilligt: " In
this voluntary, shared power world, it is clear, that leaders do not 'command' the same way that they might
in a hierarchical organization." Derfor er der behov for et særligt lederskab, der er faciliterende snarere end
direktivt.
De beskriver faciliterende ledelse som "create the conditions that support the contributions of stakeholders
to the collaborative process and effective transactions among them" (Ansell & Gash, 2012, p. 18) og
uddrager tre aspekter af rollen som faciliterende leder, nemlig rollerne som henholdsvis steward (garant),
mediator (facilitator) og catalyst (katalysator).
De tre roller defineres som følger: I rollen som garant består ledelsen i at etablere og beskytte
samarbejdsprocessens integritet, bl.a. gennem udvælgelse af deltagere, og at sikre legitimitet og
gennemsigtighed i samarbejdet. Rollen som facilitator handler om at mediere mellem forskelligartede
intresser og udvikle relationerne mellem de deltagende interessenter. Mens rollen som katalysator primært
handler om have fokus på værdiskabende muligheder i samarbejdet og mobilisere deltagerne til at forfølge
dem (Ansell & Gash, 2012, p. 8).
8
Der er tale om en analytisk skelnen mellem de tre roller, som i praksis kan overlappe og typisk skal tillægges
forskellige vægt alt efter hvilken type samarbejdsproces, der er tale om og hvilken fase (Chris Ansell &
Gash, 2012, p. 6).
Operationalisering
I analysen af den udvalgte case vil jeg undersøge, hvordan og hvilken grad, Holbæk Kommune udfylder de
tre roller som henholdsvis garant, facilitator og katalysator i den konkrete samarbejdsproces.
Min fremgangsmåde i analysen er opsummeret i skemaet nedenfor. De første to kolonner er teoretisk
baserede og indeholder Ansell & Gashs definition af hver af de tre roller beskrevet ved hjælp af
nøglebegreber. I den tredje kolonne operationaliseres de tre roller gennem spørgsmål til kommunens
konkrete ageren i casen inden for hver af de tre roller. Her opsummeres de hovedindsatser, jeg ser
kommunen udfolde for at udfylde denne rolle. Mens den sidste kolonne opsummerer de væsentligste
udfordringer, som analysen viser, at kommunen møder inden for hver af de tre roller.
Rolle Nøglebegreber Indsatser Udfordringer
Garant (steward)
Lend reputation and social capital Establish inclusiveness, transparancy, neutrality and civic character of process Managing image and identity of collaborative
Hvem "tegner" processen? Hvem deltager? Hvordan italesættes opgaven? Hvordan formidles til deltagere og ikke-deltagere?
Legitimitet med politikerne som omdrejningspunkt
Facilitator (mediator)
Serve as "honest broker" in mediating disputes Facilitates construction of shared meaning Restores process to positive interaction Builds trust among stakeholders
Hvordan faciliteres fælles meningsskabelse? Hvordan opbygges tillid mellem deltagerne? Hvordan mægles mellem forskellige interesser?
Mediator eller dagsordensætter?
Katalysator (catalyst)
Engages in systems thinking Frames or reframes problems Creates mutually reinforcing Link between collaboration and innovation
Hvordan italesættes problem og mulige løsninger? Hvordan håndteres forskellige frames? Hvordan udvikler rollerne sig?
Fælles innovation eller resultat-pres?
9
4. Metode og beskrivelse af casen: "Holbæk i Fællesskab"
Min empiriske case er et samskabelsesforløb i Holbæk Kommune, som er blevet til i forbindelse med
strategien "Holbæk i Fællesskab". Holbæk Kommune har taget initiativ til at samskabe prioritering og politik
på børne-unge området i et samarbejde mellem kommunale medarbejdere og ledere, ansatte, forældre og
andre interessenter. Den organisatoriske ramme om samskabelsen er en såkaldt omstillingsgruppe nedsat
af kommunen. Gruppen arbejder i ca. fire måneder og skal komme med bud på: "Hvordan kan vi for færre
midler skabe endnu bedre trivsel og læring hos børn og unge?" Der er altså tale om ny, midlertidig
collaborativ arena iscenesat med samstyring som formål og som en del af kommunens budgetproces.
Holbæk casen er en ud af i alt tre empiriske samskabelsescases, der indgår i mit PhD projekt. Den er
interessant af flere grunde: Dels repræsenterer den en problemstilling, som mange danske kommuner
kæmper med for tiden, nemlig hvordan kan vi samstyre en omlægning af den offentlige velfærd, der giver
bedre udnyttelse af ressourcerne?
Dels er der her tale om en kommune, der vælger at gå relativt ambitiøst til værks i samskabelsen både når
det gælder de ressourcer, organisationen investerer i projektet og selve det organisatoriske set-up. Der er
investeret relativt mange medarbejder-timer i projektet bl.a. gennem nedsættelse af en projektgruppe.
Desuden har kommunen valgt at invitere borgere og andre interessenter ind tidligt i processen (idéfasen)
og give både borgmesteren og direktionen en aktiv rolle i processen. Dette set i lyset af, at lignende
processer i danske kommuner ifølge Aagaard et al. ofte er karakteriseret ved, at borgere og brugere først
inddrages i den sene fase (implementering) og at politikere og topledelse indtager en "stedmoderlig"
relation til projekterne (Aagaard et al., 2014, p. 348 ff og 355).
I det følgende vil jeg kort beskrive dataindsamlingen - derefter selv casen.
Dataindsamling og metode
Der er tale om et eksplorativt, problemfokuseret case studie. Jeg har i ca. fire måneder fulgt arbejdet i
omstillingsgruppen "Læring og trivsel hos børn og unge", som bestod af i alt ca. 25 deltagere inviteret af
Holbæk Kommune: Politikerne, forældre, kommunale medarbejdere og ledere fra skoler og
daginstitutioner samt repræsentanter for forskellige organisationer på børne-unge området. Jeg har
deltaget i omstillingsgruppens møder og indhentet data ved hjælp af tre forskellige metoder: Deltagende
observation, interview med nøgle-aktører i og udenfor Holbæk og indsamling og analyse af
nøgledokumenter. Indsamlingen af data er ikke afsluttet og analysen er endnu i sin tidlige fase, så dette
paper bygger på en foreløbig analyse af udvalgte data.
Et kort rids af processen
I februar 2014 inviterede Holbæk Kommune en bred kreds af interessenter til at deltage i i alt fire såkaldte
omstillingsgrupper, der fik til opgave at komme med bud på besparelser på i alt 21 mio. kr. på hver deres
sektor-område.
Baggrunden er, at Holbæk Kommune i forbindelse med budget 2015-18 skal finde et stort beløb (senere
bliver det til 4 x 21 mio kr.) i budgettet. Initiativet er derfor italesat som led i "budgetudfordringen" og
10
tænkt ind som led i byrådets budgetproces. Tanken er, at udspillet fra omstillingsgrupperne skal indgå i
byrådets budgetforhandlinger i efteråret 2014.
Kommunen har udvalgt deltagerne i de fire omstillingsgrupper efter en "system-tankegang" dvs. aktører,
der enten har interesse i eller viden om temaet. (notat 19.12. p 7). Omstillingsgruppen har mødtes fire
gange i løbet af perioden marts-juni 2014. Alle møder er designet, forberedt og faciliteret af en
projektgruppe i kommunen nedsat til formålet. Parallelt med møderne har projektgruppen igangsat andre
typer af dialoger, bl.a. via facebook og ved at nedsætte en såkaldt "task force", der har samlet yderligere
viden og synspunkter ind. Omstilingsgruppen har produceret et slutdokument med anbefalinger til byrådet
samt en video.
Omstillingsgruppen bliver af Holbæk Kommune italesat i samskabelsestermer som en del af kommunens
vision, "Holbæk i Fællesskab" fra juni 2013: "..det nyvalgte byråd har mange politiske ambitioner om fortsat
udvikling af velfærd i et tæt samspil med borgerne, om vækst og om aktivt medborgerskab og
lokaldemokrati. Det kræver innovation og nytænkning i budgetprocessen. Og det kræver et godt og
tillidsfuldt dialogbaseret samarbejde" (Notat 19.12, p 2). Samtidig italesættes omstillingsgruppernes
arbejde som en samarbejdsdrevet innovations proces (notat 19.12 p 2).
Et dobbelt formål
Holbæk Kommune formulerer formålet med omstillingsgruppen således:
"omstillingen er et led i at opnå målene i Holbæk Kommunes børn- og ungepolitik i en ny økonomisk
virkelighed. Et centralt spørgsmål er derfor: Hvordan kan vi for færre midler skabe endnu bedre trivsel og
læring hos børn og unge?" (Læring og trivsel hos børn og unge. Omstillingstemaer til Budget 2015-18).
I baggrundsdokumenterne opregner Holbæk Kommune desuden en række forskellige formål med
omstillingsgrupperne, der både handler om at producere et konkret resultat (output) og en ny type af
proces (outcome):
Output: "At producere et konkret slutprodukt i form af et eller flere mulige scenarier/modeller til byrådet,
som byrådet kan bruge i budget 2015-18" (notat 19.12.13)
Outcome: " ...at skabe rammen om et konstruktivt samspil om forberedelse af økonomisk prioritering
mellem politikere, borgere, virksomheder og andre eksterne aktører ... og styrke det politiske lederskab"
(Notat 19.12, p 1-2)
Omstilingsgruppen italesættes som politisk og det understreges, at politikerne skal spille en proaktiv rolle i
arbejdet, bl.a. skal formanden for det relevante politiske udvalg stå i spidsen for omstillingsgruppen.
Ambitionen er, at hele det relevante stående udvalg skal deltage i omstillingsgruppen foruden 1-2 andre
politikere (notat 19.12, p 5-7).
Omstillingsgruppen skal producere: ".. scenarier/modeller til byrådet, som byrådet kan bruge i budget 2015-
18, men ikke er forpligtet til at bruge" (Notat 19.12.2013).
11
Sammenfattende kan omstillingsgruppen forstås som en ny, collaborativ arena, som Holbæk Kommune har
skabt for at opnå policy innovation i et samarbejde med udvalgte, eksterne interessenter. En arena, der er
placeret i spændingsfeltet mellem en collaborativ logik og en traditionel, hierarkisk logik. Det kommer til
udtryk ved, at Holbæk Kommune på den ene side ønsker at invitere de eksterne interessenter med til at
definere udfordringer og udvikle nytænkende løsninger. Og på den anden side fastholder en repræsentativ
logik, hvor interessenterne konsulteres, mens byrådet har rollen som den endelige beslutningstager.
5. Analyse: Holbæk Kommune som collaborative leader
I det følgende vil jeg - med afsæt i Ansell & Gashs tre aspekter af den faciliterende lederrolle - beskrive, hvordan Holbæk Kommunes udfyldte rollen som collaborative leader i den konkrete samskabelsesproces.
For hver af de tre roller som henholdsvis garant, facilitator og katalysator vil jeg først undersøge, hvilke
relevante initiativer, kommunen tager for at udfylde rollen og derefter diskutere, hvilke særlige
udfordringer, kommunen står overfor i denne rolle.
5.1. Holbæk Kommune som garant
Rollen som garant indebærer, at den collaborative leader rammesætter og værner om
samarbejdsprocessen på en måde, så den fremstår legitim, betydningsfuld og præget af integritet. Ifølge
Ansell & Gash (Ansell & Gash, 2012) har denne rolle en særlig betydning i de første faser af en collaborativ
proces, hvor "leaders represent the collaborative process as a whole and exercise authority in the name of
the collaboration".
Markering af betydning og legitimitet
Holbæk Kommune påtog sig fra begyndelsen "værtsskabet" for omstillingsgruppen og bestræbte sig på at
give den tyngde og betydning på flere måder. Omstillingsgruppen blev italesat som "politisk", og
kommunen stræbte efter at koble den collaborative arena med det traditionelle institutionelle
beslutningssystem med politikernes som omdrejningspunktet. Politikerne var vigtige for at give den
collaborative arena tyngde og forlene den med legitimitet. Det skete bl.a. ved at lade borgmesteren og de
politisk valgte udvalgsformænd fra de relevante politiske udvalg indtage en central rolle i processen og ved
at indbyde hele det relevante politiske udvalg som deltagere i omstillingsgruppen - dvs. en ambition om 5-7
politikere som deltagere i hver gruppe.
Borgmester Søren Kjærsgaard, "tegnede processen" og fungerede som en garant i forhold til omverdenen -
både på møderne og i invitationer m.v. til deltagerne. På det første møde, hvor omstillingsgrupperne blev
sat i gang med at arbejde, indtog borgmesteren en rolle, hvor han i sin tale symboliserede mulighederne i
samarbejdet:
"Holbæk i Fællesskab skal bringe noget mere og større med sig end bare bundlinje - det skal være med til at
ændre den måde, vi er kommune på. ..Hvis vi nu sammen kunne udvikle bedre løsninger - det handler om at
tænke kommunen på en ny måde, hvor vi løser opgaver med og for borgerne. Vi skal bringe ressourcer i spil
på en ny måde - det handler om at være borger på en ny måde, hvor flere bidrager og tager ansvar" (SK, 1.
møde 13.3.2014) .
12
Legitime deltagere
Kommunen forsøgte desuden at sikre omstillingsgruppens legitimitet ved primært at udvælge deltagerne
blandt de organiserede interessenter på området, dvs. først og fremmest MED-udvalg, forældrebestyrelser
og forskellig råd, fx handicaprådet og Holbæks Ungebyråd. I tilrettelæggelse af møderne sørgede
projektgruppen desuden for, at der skete en bredere inddragelse af forældrerepræsentanter på
kommunens skoler: På det andet møde var formændene for samtlige otte skolebestyrelser med - og på det
tredje møde var hele skolebestyrelsen fra alle kommunens otte skoler indbudt.
Der blev desuden nedsat en "task force" bestående af et par medarbejdere fra projektgruppen, som gjorde
en opsøgende indsats for at indsamle yderligere input til processen fra en bredere kreds af interessenter.
Også dette er et tiltag, der skulle øge omstilingsgruppens legitimitet.
En åben og neutral proces
Neutralitet og ordentlighed i omstillingsgruppens arbejde blev forsøgt indbygget via en række proces-
elementer. På omstillingsgruppernes første møde var indlagt en meta-proces, hvor deltagerne blev
opfordret til at reflektere over roller, videndeling og samarbejde i gruppen. Her sagde den kommunale
proceskonsulent blandt andet:
"Nu skal vi arbejde med, hvordan vi skal arbejde sammen. Det er en ny måde at arbejde sammen på, hvor vi
skal have alles viden i spil.. derfor skal vi begynde med at snakke om, hvad der er vigtigt, når vi skal
samarbejde. På den måde kan vi få en fornemmelse af, hvad der er vigtigt for de andre.." (noter fra første
møde 13.3.2014)
Borgmesteren og formanden for omstillingsgruppen fungerede samtidig i deres kommunikation som
garanter for processens neutrale og "civic" karakter: De understregede begge den åbne dagsorden og
processens neutrale karakter: Der er ikke nogen skjulte dagsordner for gruppens arbejde - forslag og
løsninger skal skabes gennem samarbejdet. Fx sagde borgmesteren ved afslutningen af det første møde:
"Nogle spørger - hvad er det for nogle løsninger - det ved vi ikke. Kan vi ændre på det, vi plejer? ja,
meningen er, at vi skal tænke ud af boksen. Må vi udfordre byrådet, lovgivningen? Ja, vi er klar til at skrive
til ministeriet o.lign., hvis det er nødvendigt." (noter fra møde 13.3. 2014).
Formanden for omstillingsgruppen viste en række indledende slides på det første møde om udfordringerne
på området. Her sagde han bl.a.: "Der er ikke lagt noget på plads over hovedet" - "det er bare nogle
spørgsmål til reflektion" (Lars Dinesen, 1. møde, 13.3. 2014).
Det var et bevidst valgt, at møderne ikke skulle foregå på rådhuset, men placeres på forskellige skoler i
kommunens lokalområder. Kommunen arbejdede desuden på at sikre gennemsigtighed og bred
information fra omstillingsgruppens arbejde bl.a. ved at lægge dokumenter ud på kommunens hjemmeside
og gennem en Facebook-gruppe, hvor interesserede borgere kunne følge med og kommentere forløbet.
13
Udfordring: Politikernes rolle
Her vil jeg særligt fremhæve et aspekt som jeg opfatter som centralt, nemlig politikernes rolle som garant
for den collaborative proces' legitimitet og troværdighed. Som omtalt ovenfor, blev omstillingsgrupperne
italesat som "politiske" og politikerne indtog en central rolle. Men det viste sig at være en achilleshæl i det
collaborative set up. For det lykkedes ikke kommunen at give politikerne en central rolle og gøre dem til
garanter for den collaborative arena. Snarere tvært imod. Forholdsvis mange politikere meldte afbud til
møderne i omstillingsgruppen- og flere embedsmænd tolkede det som et tegn på, at politikerne var usikre
på deres rolle i omstilingsgruppens arbejde.
"Til sidste møde meldte fire fra - det siger mig, at nu begynder de at blive lidt bange. Nu er det, at man skal
kunne stå derude og kunne være der og kunne tage imod. Og det er der bare nogen af dem, der ikke
magter... det kan man jo ikke, hvis man ikke er skolet i det" (René, direktør)
Også flere af forældrerepræsentanterne bed mærke i det begrænsede politiker-fremmøde. De tillagde det
tydeligvis en betydning for den collaborative proces' troværdighed og legitimitet:
"Der kunne godt have været flere politikere. Jeg var ked af, at der kun deltog en håndfuld, for det er jo det
samlede byråd, der skal tage beslutningen. Resten tager stilling ud fra, hvad de hører og ser i medierne"
(forælder, Niels)
Efter det tredje møde bemærkede borgmesteren, at nogle af politikerne havde vanskeligt ved at finde en
passende rolle i omstillingsgruppens arbejde:
"Der er der nogen, der er blevet i den rolle som politiker, at vi jo pr. definition har en holdning til tingene. Så
kommer de med deres holdning og tager hul på det, når forslagene dukker op. Og det bliver en hæmsko for
dialogen...Så bliver det lige pludselig politikerne, der bliver styrende for, hvor vi havner henne med
omstillingsgruppen - og det har aldrig været meningen" (Borgmester, Søren Kjærsgaard)
Ligesom flere forældre var kritiske overfor politikernes optræden på et af møderne:
"..jeg synes, jeg kunne høre, at de (politikerne) havde bragt det med (i opsamlingen), der understøttede den
holdning, de havde i forvejen. Det bar lidt præg af, at alt efter, hvilket parti de kom fra, så skinnede de
holdninger igennem i det, de svarede på" (Niels, forælder)
Særligt en episode blev bemærket af flere forældre - og spillede negativt ind på deres tillid til politikerne og
til processen:
"..da (politiker XX) skal opsummere, siger han noget helt andet (end vi havde talt om). Det var
forstemmende, så man tænker "kom nu". Han sagde fx: Synes I virkelig, at vi skal bevare alle de små skoler?
Han forholdt sig ikke til det, vi havde sagt.. Senere sagde han det der med, at folk gik mere op i deres
friværdi. Det synes jeg ikke, nogen overhovedet havde snakket om... det gør mig bange for, at der er en grad
af proforma over hele denne her høringsproces" (Ulf, forælder)
14
Handlede det så om, at politikerne blot ikke havde forstået deres nye rolle i Holbæk 3.0? En medarbejder
fra projektgruppen pegede på de dybereliggende institutionelle årsager til, at politikerne endte med at
blive et svagt led i projektet. Hun var ny i organisationen og undrede sig over, at politikerne ikke fik en mere
central rolle i processen:
" Politikerne har ikke været så meget inde i processen - vi (i projektgruppen) sidder med den viden, de
egentlig skulle have. Jeg trænger til at lave noget politiker-inddragelse... Man kan spore i politikernes
snakke, at de ikke helt har vidst, hvad de har sat i søen - og hurtigt kan komme til at lukke nogle af de døre,
vi er i gang med at åbne. De er skrevet lidt ud af historien. Det virker ikke, som om det er deres projekt,
selvom de står der....På en eller anden måde er de bare skrevet ud af deres eget arbejde." (Trine,
projektgruppen)
5.2. Holbæk Kommune som facilitator
Rollen som facilitator indebærer, at den collaborative leader gør en indsats for at opbygge tillidsfulde
relationer mellem parterne. Desuden at mediere mellem de forskellige synspunkter og interesser og
facilitere fælles meningsskabelse. Det kan bl.a. ske gennem et bevidst design og facilitering af den
collaborative proces.
Facilitering af fælles mening
Holbæk Kommune påtog sig tydeligt rollen som facilitator i forhold til at designe og facilitere
omstillingsgruppernes proces. Allerede før gruppens første møde blev der fastlagt en møde- og procesplan
for alle forårets møder. Desuden brugte projektgruppen meget energi og tid på at fastlægge og justere
designet for de enkelte møder.
Som allerede nævnt blev der på omstilingsgruppens første møde arbejdet bevidst med at fastlægge
rammer og give plads til deltagernes forskellighed, synspunkter og interesser. Det andet møde blev dog i
høj grad præget af envejskommunikation, hvor Holbæk Kommune formidlede datagrundlag, politikker m.v.
til deltagerne, som fik begrænset mulighed for at ytre sig.
Ifølge projektgruppen, der løbende mødtes for at reflektere over møderne og justere på designet, opstod
der er kritisk tidspunkt efter omstillingsgruppens andet møde. Det handlede både om form og indhold på
møderne. En medarbejder fra projektgruppen forklarede:
"Det blev lidt sådan: Vi har inviteret folk inden for, men har de egentlig en fornemmelse af, at de er
velkomne og kan sige det, de vil? ..Det kan ikke nytte noget, at vi inddrager og styrer det så fast, så det både
bliver en forkert følelse at være der og et forkert signal" (Trine, projektgruppen)
Samtidig mærkede projektgruppen et voksende pres fra direktionen ift., at samarbejdsprocessen skulle give
idéer til konkrete besparelser. Det førte til, at projektgruppen valgte at snævre processen ind og fastlægge
en række temaer til det tredje møde. Projektlederen beskriver overvejelserne sådan her:
"Når vi begynder at snævre ind, så fokuserer vi jo på noget af det, vi allerede godt ved og har undersøgt. Det
er trygt. Det giver en eller anden ro. Noget, vi kan gå videre med. Noget, direktøren kan gå i direktionen
15
med, noget, direktionen kan betrygge politikerne og udvalgsformanden med, at ja, det er rent faktisk muligt
at nå de 22 millioner" (Thomas, projektleder)
Derfor valgte projektgruppen på det tredje møde at kombinere en mere åben og dialogisk mødeform med
en mere snæver dagsorden ved at lægge tre konkrete temaer frem, som bl.a. indebar konkrete
løsningsforslag, nemlig færre skoler og børnehuse og større udskolingsafdelinger. Deltagerne blev inviteret
til at "kvalificere og videreudvikle" de tre temaer via gruppe-arbejde med SWOT analyser.
Opbygge tillid mellem deltagerne
Holbæk Kommune havde designet dialogen i omstillingsgruppen med en bevidsthed om, at muligheden for
at arbejde sammen i mindre grupper på tværs af tilhørsforhold ville kunne fremme kendskabet
interessenterne imellem og dermed udviklingen af tillid mellem deltagerne.
Flere af deltagerne på især det tredje møde, hvor forældrebestyrelserne var inviteret, gav da også udtryk
for, at formen med gruppe-dialog fungerede godt, fordi den gav alle plads til at komme til orde og mulighed
for at folde de forskellige nuancer i temaet ud.
Hvad angår deltagernes tillid til kommunen (som beslutningstager), stod Holbæk Kommune imidlertid
overfor en udfordring. Flere af de forældre-repræsentanter, der har været med længe, henviste til tidligere
erfaringer med kommunen. Flere gav udtryk for, at de ikke følte, de blev lyttet til ved den sidste
skolereform og derfor heller ikke troede på, at det ville ske denne gang:
".. Jeg er bekymret for, at nu kan de jo komme og sige - vi har haft dialog med skolebestyrelserne - så bliver
vi gidsler i deres beslutninger. Jeg har været med i skolebestyrelsen i temmelig mange år - og det er fint nok,
at vi bliver hørt. Men jeg oplever også, at høringssvarene nogle gange forsvinder ud i intetheden. Derfor kan
jeg godt frygte, at nu har de udfyldt den forpligtelse (til at høre) så nu tager de alligevel de beslutninger, de
vil" (forælder, Niels)
Samtidig gav et par af forældrene udtryk for, at politikernes uklare og kejtede rolle i processen havde en
negativ betydning for deres tillid til politikerne og dermed til hele beslutningsprocessen.
Mægler mellem forskellige interessenter
Rollen som facilitator indebærer en neutral position, hvor facilitatoren ikke selv ytrer synspunkter, men
først og fremmest indtager rollen som mægler mellem de øvrige interessenter. I praksis blev rollen som
facilitator varetaget af projektgruppens deltagere, der stod for at facilitere dialogen i grupperne og mediere
mellem de forskellige synspunkter og interesser.
I det store og hele var omstillingsgruppens møder designet, så der ikke var lagt op til at integrere eller
drage en fælles konklusion ud fra deltagernes synspunkter - og dermed heller ikke til aktiv afvejning eller
mediering af konfliktende interesser. Processen bestod mest i at folde de forskellige synspunkter ud. Et
eksempel er SWOT-analysen, hvor deltagerne blev bedt om i fællesskab at opregne styrker og svagheder,
trusler og muligheder i forhold til de tre temaer.
16
Dog lykkedes det ikke for Holbæk Kommune hele vejen igennem at opretholde rollen som neutral mægler i
processen og forblive åben over for alle synspunkter. Blandt embedsfolkene blev nogle synspunkter og
interesser hos borgere og politikere, fx at kæmpe for at bevare skolen i et bestemt lokalområde, italesat
som illegitime "særstandpunkter". Projektlederen reflekterer:
"Vi kan meget nemt se os lidt sure på dem, der ikke siger det, vi gerne vil høre, fx dem fra de små skoler. Vi
siger, at de har en fast dagsorden, som handler om, at de gerne vil bevare deres skoler - og så hører vi i
mindre grad efter, hvad deres bekymringer egentlig går på. Vi kan meget nemt bokse dem ind i: Nåh ja, de
er bare imod - eller de kommer kun med en dagorden...." (Thomas, projektleder)
Det skete flere gange i gruppe-arbejdet, at ledere fra kommunen optrådte som en interessent med et
bestemt synspunkt eller dagsorden, hvilket svækkede facilitatorens mulighed for at indtage rollen som
neutral mægler. Ligesom det svækkede deltagernes tiltro til processens neutrale og åbne karakter. Fx
oplevede en forælder i omstillingsgruppen, at hendes synspunkter blev "tromlet" af to af kommunens
ledere i en gruppe-dialog:
"Jeg fik at vide, at jeg godt kunne lade være med at være så negativ og tale med følelserne. Men det kan
ikke undgås, når man inviterer forældre ind .. Hvis de ikke vil have, hvad vi siger, så kalder jeg det påtvungen
dialog" (Tanja, forælder)
Udfordring: Mediator eller dagsorden-sætter?
Her vil jeg særligt fremhæve et aspekt af rollen som facilitator, der bød på udfordringer for Holbæk
Kommune, nemlig rollen som neutral mægler mellem forskellige synspunkter. Denne rolle forudsætter, at
facilitatoren forholder sig åbent og neutralt og guider deltagerne til at konstruere en fælles mening.
Det lykkedes ikke Holbæk Kommune at forholde sig neutralt og facilitere deltagernes konstruktion af
mening. I stedet gik embedsfolkene - og særligt lederne - til processen med en bestemt dagsorden, der så
at sige pressede en fælles mening igennem.
Det tidspunkt i processen, hvor kommunen besluttede for alvor at "tage føringen" var op til det tredje
møde, hvor lederne ikke længere troede på, at omstillingsgruppen selv ville komme op med nye idéer til
besparelser:
"Vi tænker, at vi skal mere på banen i forhold til at konkretisere datagrundlaget. Nu er vi nødt til at få sagt:
Det er ikke spørgsmålet, om vi skal lukke (skoler). Det er spørgsmålet om, hvor mange. Og også bruge vores
datagrundlag.. Enhver kan jo se, at de vil dø stille og roligt.. Og hvem andre end os kan vise det billede -
ingen andre!" (Direktør, René)
De tre temaer, projektgruppen lancerede som "baseret på omstillingsgruppens foreløbige arbejde"
udsprang samtidig af de beregninger, som embedsfolkene havde gennemført i processen, før
omstillingsgrupperne blev nedsat. Her fik det en betydning, at embedsværket allerede havde samlet
information og lavet beregninger ift. hvordan besparelserne kunne gennemføres.
17
"Når vi tegner vores streger - og det har vi jo selvfølgelig gjort for at kigge, om man overhovedet kan
komme i nærheden af de 21 mio. - så kan man faktisk på ren struktur - ved at tegne stregerne på ny - finde
21,5 mio. uden at sænke serviceniveauet. Og den viden har vi jo... vi går hele tiden og tænker: Hvordan
fanden skal vi sætte den i spil - og skal vi sætte den i spil? " (direktør, René)
Dette "greb" fra kommunens side vakte skepsis hos nogle af forældrene. De oplevede, at dialogen blev
faciliteret inden for en snæver dagsorden, som kommunen havde sat:
"Det var en meget styret proces. Alle parter skal være skarpe for at få deres synspunkter med. Hvis man
(kommunen) rigtig gerne vil høre, at der er brug for store enheder, kan man få det frem. Der var ikke andet
på det her møde. På den måde bliver det lidt fastlåst.. Det lukker ned, så vi ikke rigtig kommer rundt om alt
det komplekse. Der er ting, man af samme årsag overhovedet ikke forholder sig til. Fx når vi taler om
lukning af matrikler er der en enorm forskel på by og land. Kunne man tænke sig at øge den faglige
bæredygtighed på andre måder - fx med andre skoledistrikter? (Ulf, forælder)
5.3. Holbæk Kommune som katalysator
Rollen som katalysator indebærer, at den collaborative leader skubber på for at samarbejdet skal give
resultater. Det sker bl.a. ved at hjælpe deltagerne med at identificere muligheder og nye løsninger fx
gennem fælles framing og reframing af udfordringerne. Ifølge Ansell & Gash (Ansell & Gash, 2012, p. 16):
"one instrument at their disposal is problem framing or definition - leaders cannot dictate problem
definition, but they can help stakeholders identify and invent productive framings"
Fælles framing og reframing af problem og løsninger
Som udgangspunkt var det Holbæk Kommune, der framede omstillingsgruppens arbejde, bl.a. ved at stille
opgaven med at spare 21. mio. kroner. Et andet element i framingen var kommunens "fortælling" om skole-
og daginstitutionsområdet, der bl.a. fik plads gennem formidling af økonomiske nøgletal og eksisterende
politiker på børne-unge området. Begrebet "bæredygtighed" var centralt i kommunens framing og
handlede i kommunens tolkning især at handle om økonomisk og faglig bæredygtighed.
I den udveksling, der foregik i omstillingsgruppens dialog var det interessant at se på, hvilke forsøg,
deltagerne gjorde på at reframe problemet ift. den frame, der blev tilbudt af Holbæk Kommune - og i hvor
høj grad Holbæk Kommune understøttede en reframing for at imødekomme de øvrige deltageres frames og
nå frem til en fælles, meningsfuld reframing af problemet.
I design af omstillingsgruppernes mødeproces havde Holbæk Kommune indbygget nogle elementer, der
skulle understøtte deltagerne i at reframe problemstillingen og finde ny fælles grund. Blandt andet i form af
den fælles SWOT proces. Den blev af flere deltagere opfattet som en mulighed for at løse op og se temaet
fra nye vinkler:
"Der var en stemning af, at folk godt ville gå ind i en snak om kvalitet. Mange kan godt se, at der er behov
for, at der sker noget. Og samtidig siger de: Godt det ikke er mig, der skal træffe den beslutning" (Ulf,
forælder)
18
De tydeligste forsøg på at reframe udfordringen med at spare 21 mio. kr. kom fra forældre fra de små
lokalsamfund, der var optagede af skolens betydning for lokalsamfundets bæredygtighed, hvis der skulle
lukkes skoler i yderområderne. De udfordrer kommunens framing af begrebet "bæredygtighed":
"Hvis de sørger for, at der er ordentlige busser og infrastruktur (kan det måske være en god idé). Ellers
lukker de de små byer, så vi ikke kan sælge husene - og så bliver det nomadefamilier, der slår sig ned - med
alt hvad det kan føre med sig - for nu at være lidt ekstrem. Men det gider de slet ikke at høre på. Byrådet
tænker fire år frem - de tænker kun nu og her" (Tanja, forælder)
"Fx når vi taler om lukning af matrikler er der en enorm forskel på by og land. Kunne man tænke sig at øge
den faglige bæredygtighed på andre måder - fx med andre skoledistrikter?" (Ulf, forælder)
Min analyse af processen viser, at forældrene til dels accepterede kommunens frame, nemlig
nødvendigheden af at spare på daginstitutioner og skoler. Det var ikke selve besparelserne, de var imod -
men måden, de skulle udmøntes på- dvs. kommunens oprindelige framing af en løsning. Flere af
forældrene deltog meget aktivt og kom med alternative forslag. Men de oplevede generelt ikke, at
kommunen indarbejdede deres synspunkter i den fælles framing. Derved fortabte kommunen en mulighed
for at udvikle en fælles framing af problemet, der kunne føre til innovative løsningsforslag.
Cognitive skift og nye roller
Den tidligere omtalte episode på det tredje møde, hvor en politiker slog skår i tilliden fra borgerne, kan
også forstås i lyset af framing. Ved at tage borgerne til indtægt for de kendte og cementerede frames i form
af "særinteresser" (fx bekymring for faldende huspriser), anerkendte politiker XX ikke, at forældrene faktisk
delvis havde accepteret kommunens framing og dermed skabt en åbning til at gå videre sammen ud fra en
ny, fælles framing af problemet.
I processen var der altså tilløb til, at deltagerne kunne indtage nye roller, men denne mulighed blev ikke
fulgt op af kommunen - hverken af forvaltningen eller politikerne. I mit interview med direktøren
reflekterede han over rollerne hos henholdsvis borgere, politikere og embedsfolk i samskabelsesprocessen.
Hans pointe var i tilbageblik, at processen, som den var tilrettelagt, ikke for alvor har givet deltagerne
mulighed for at træde ind i en ny rolle:
"(forælder XX) gør jo bare det, hun skal. For hun kommer jo med den rolle, hun tror, hun har - ind i en ny
sammenhæng. I virkeligheden har vi måske sprunget det der over med, at når vi skal have nye roller, skal
folk jo også forstå, at det er en ny sammenhæng.... I virkeligheden skal man lære at være en del af en sådan
en omstillingsgruppe - den har vi sprunget over sådan set og er gået direkte til indholdet" (René, direktør)
Han forklarede dels den manglende parathed til at indtage nye roller med tidspres, dels med det
produktionspres, embedsfolkene i kommunen følte hvilede på dem i processen. Han funderede over, hvad
der ville ske, hvis kommunen ikke havde taget ansvar og framet opgaven:
"... spørgsmålet er: hvad ville der ske, hvis ikke vi gjorde det? Ville folk så bare sidde og sidde og ikke rigtig
vide - det er noget fluffyt noget - og vi kan ikke rigtig blive konkrete" (René, direktør).
19
Udfordring: Fælles innovation eller resultat-pres?
Rollen som katalysator kom til at volde Holbæk Kommune besvær. Den rolle forudsætter nemlig en
åbenhed overfor at reframe problemet i samarbejde med deltagerne - og det kom ikke på tale i
omstillingsgruppen, hvor Holbæk Kommune valgte at holde fast i den oprindelige framing af problemet og
de mulige løsninger i form af færre enheder, selvom deltagerne tilbød alternative frames.
Forklaringen skal tydeligvis findes i det pres for at komme op med et brugbart resultat, som projektgruppen
og lederne oplevede hvilede på dem i processen. Både projektlederen og direktøren gav udtryk for, at
opgaven med at finde de 21 millioner på børne-unge budgettet (output) blev vægtet højere i systemet end
opgaven med at løse opgaven innovativt og i samarbejde med borgere og andre interessenter (outcome).
"Jeg synes, der bliver signaleret fra direktionens side og måske også delvis fra byrådets side, at der er brug
for en eller anden form for tryghed omkring, at vi kan nå i land, ikke? - særligt fra kommunaldirektøren.."
(Thomas, projektleder)
Samtidig reflekterer direktøren på området over perspektiverne i at innovere sammen med borgere og
andre interessenter:
"..Folk har ikke forudsætninger for at bidrage til det. Hvis opgaven gik på: vi skal være færre skoler - find de
seks, der skal lukkes, så tror jeg, det kunne lykkes. Men lige nu er opgaven åben - ..der er ikke nogen af
medlemmerne, der har forudsætninger for at udfordre os. Der er jo ikke kommet nogen forslag frem, som vi
ikke har tænkt på - undersøgt og regnet på. Alt det havde vi jo tænkt" (René, direktør)
Både projektlederen og direktøren pegede på, at tidspres og produktionspres gjorde det vanskeligt at
gennemføre en ægte samskabende proces:
"da vi startede det, havde vi håbet på det - opgaven skulle være klar og ved at samle folk, hvor de blev en
del af løsningen, kunne man få en erkendelse, der gjorde, at det var nødvendigt at gøre noget og at man var
med til at planlægge, hvordan det skulle gøres. Men for at gøre det, er det en anden proces, der skal til. Så
skulle det være en noget længere proces end de fire møder - og så skulle det måske have været nogle andre
mennesker" (René, direktør)
6. Konklusion og perspektivering
Analysen af den konkrete samskabelses case viser, at Holbæk Kommune gjorde mange konstruktive
indsatser som collaborative leader af samskabelsesprocessen. Men samtidig lykkedes kommunen ikke fuldt
ud med at udfylde de tre ideelle funktioner som henholdsvis garant, facilitator og katalysator.
Det lykkedes ikke for kommunen at koble den collaborative arena med det traditionelle institutionelle
beslutningssystem med politikerne som omdrejningspunktet. Bl.a. fordi politikerne var usikre på, hvilken
rolle de skulle indtage i processen og ikke blev inddraget tilstrækkeligt. Det lykkedes heller ikke for Holbæk
20
Kommune at træde ind i rollen som neutral facilitator mellem de forskellige parter. I stedet kom
kommunen til at indtage en rolle som part med en bestemt dagsorden, der bl.a. stemplede nogle
synspunkter som mere legitime end andre og derved udhulede tilliden hos nogle af deltagerne. Kommunen
lykkedes heller ikke fuldt ud med at indtage rollen som katalysator ved at åbne for framing og reframing af
problemstilingen. Tværtimod kom tids- og produkt-pres til at betyde, at kommunen holdt fast i en bestemt
framing af problemet og de mulige løsninger og dermed ikke fik åbnet for, at deltagerne kunne indtage nye
roller og positioner i dialogen.
Analysen tegner derved et collaborativt lederskab, der kun i begrænset omfang lykkedes med at fremme
det transformative potentiale i form af de muligheder, der ligger i samskabende processer for at redefinere
aktørernes roller og magtfordeling og derved skabe nye og innovative løsninger:
Politikernes rolle på den collaborative arena var uklar og uvant. De kom ikke til at træde i karakter
som bindeled mellem den collaborative arena og den traditionelle beslutningsarena, men blev i høj
grad på den traditionelle arena
Embedsmændene oplevede et tidspres og et pres ovenfra for "at levere" et output. De valgte at
nedtone fokus på outcome (i form af opbygning af tillids- og samarbejdsrelationer). I stedet indtog
de den vante rolle som "leverandører" af output i form af forslag til besparelser på de 21 mio. kr.,
som kunne betrygge direktion og byråd.
Borgerne (forældrerepræsentanter) oplevede, at processen kun i begrænset grad levnede plads til
deres "frames" - og at deres interesser i nogle tilfælde blev vurderet som "illegitime" af
kommunens folk. Desuden var deres oplevelse farvet af tidligere erfaringer med
inddragelsesprocesser i forbindelse med en ændret skolestruktur. Derfor holdt de i nogen grad fast
i de traditionelle roller og interesser
På den baggrund virker det ikke så overraskende, at det foreløbige resultat af omstillingsgruppens arbejde
ikke fremstår som innovativt, men snarere som en afspejling af de tanker og idéer, der allerede var
udklækket på embedsmandsplan.
Holbæk Kommune havde ambitioner om en anderledes måde at samarbejde med eksterne interessenter
på, hvor dels politikerne, dels de eksterne interessenter skulle spille en aktiv rolle. Der blev gjort en bevidst
indsats fra kommunens side for at varetage det collaborative lederskab. Og alligevel blev resultatet
skuffende.
Det svarer godt overens med forskningen i samskabelse, hvor Voorberg et al (Voorberg et al., 2013, p. 22)
konkluderer, at samskabelse sjældent fører til det ønskede resultat. De hælder derfor til en ny-institutionel
forklaring på forekomsten af samskabelse - som et ritual, der skal skabe legitimitet:
"co-creation processes are important symbolic processes in which an organization tries to establish a
process of normative integration between the central and dominant values and developments which are
important in the environment of the organization and the values that are important in the organization. .. a
process in which the involved stakeholders within and outside an organization try to develop a new,
common frame in order to achieve legitimacy"
21
Et spørgsmål om magt
Mit forskningspørgsmål lyder: Hvordan kan en kommune indtage rollen som leder af samskabelse
(collaborative leader)? - og hvilke udfordringer og muligheder byder rollen på?
Ansell & Gash's (Ansell & Gash, 2012) begrebsapparat til analyse af collaborativt leadership er nyttigt til at
analysere den konkrete udfyldelse af rollen som collaborative leader og udfolde de konkrete initiativer, der
skal til for at udfylde rollen som collaborative leader i de forskellige faser af samskabelsesprocessen. Men
det fortæller ikke hele historien. For at forstå den skal vi tilbage til den tidligere nævnte pointe om, at
netværksstyring altid foregår "i skyggen" af den traditionelle, hierarkiske styring (Newman et al., 2004, p.
218; Torfing & Triantafillou, 2011, pp. 10–11; Aagaard et al., 2014, p. 348). Med andre ord til den
nyinstitutionelle forklaringsmodel, som bl.a. fremhæver (Barnes et al., 2007, p. 53 ff) magtrelationer - og
institutionaliserede regler, normer og roller i de offentlige institutioners arbejdsmåde, som er vanskelige at
bryde.
Set i dette perspektiv var omstillingsgruppen i Holbæk en collaborativ arena, der var placeret i
spændingsfeltet mellem en collaborativ logik og en traditionel, hierarkisk logik. Analysen har vist, at
placeringen i dette spændingsfelt fik betydning for måden, kommunen kunne forvalte det collaborative
lederskab på.
De modsatrettede logikker er beskrevet præcist af (Newman et al., 2004, p. 218): "The conflicting regimes
of power and different norms and practices flowing from these multiple and overlaid models of governance
produces tensions within the public policy system. In turn these produce conflicting imperatives for local
actors - encourage participation from below, but ensure you deliver on targets imposed from above, even
where these are in conflict with local views; engage in long-term capacity building but also demonstrate
short-term performance improvements and so on".
Den tendens, vi så hos embedsmændene i Holbæk casen til at prioritere output over outcome i ledelse af
omstillingsgruppens arbejde kan forstås som udtryk for det fænomen, Barnes et al (Barnes et al., 2007, p.
60 ff) kalder logics of appropriate action, dvs. "handlelogikker", der er institutionaliserede hos
embedsmændene og som er tilbøjelige til at tage over - specielt i situationer, hvor opgaven er usikker eller
modstridende. Et citat fra en deltager i Holbæk casen, der udtrykker denne logik:
"Det kan være udfordrende i en proces, hvor vi jo også, altså nogen gange griner vi lidt af det, for det er
vigtigt for os at signalere, at vi ikke har en skjult dagsorden. For der ligger jo sådan et eller andet under hele
tiden, om at vi skal jo finde de her penge - og vi ved også godt, hvordan vi kan finde dem, sådan i store
træk" (Thomas, projektleder)
Et andet nøglebegreb til at forstå embedsmændenes adfærd er "political oportunity structure" (Newman et
al., 2004, pp. 208–10). Forskerne konkluderer i en empirisk analyse af participative forums, at embedsfolk -
og i nogle tilfælde politikere - udøver magt i participative og collaborative processer gennem at forme den
politiske mulighedsstruktur - dvs. ved gennem en række forskellige mekanismer at definere, hvilke
spørgsmål, borgerne har mulighed for at få indflydelse på og på hvilket niveau. Ifølge Newman et al.
handler det for embedsmændene om at værne om deres magt og autonomi.
22
En af de måder, de politiske mulighedsstrukturer bliver til på, er gennem italesættelse af borgerne som
inkompetente og uden besiddelse af central viden og indsigt på området. Ifølge (Newman et al., 2004, p.
211) foregår der en "process of possible incorporation of the lay public into official institutions" ved at
embedsmændene italesætter den udfordring, samarbejdet handler om, ud fra deres faglige logik - og ikke
anerkender de særlige indsigter og kompetencer, borgerne bidrager med. En dynamik, der også var på spil
i Holbæk Kommune:
" Folk har ikke forudsætninger for at bidrage til det. Hvis opgaven gik på: vi skal være færre skoler - find de
seks, der skal lukkes, så tror jeg, det kunne lykkes. Men lige nu er opgaven åben - ..der er ikke nogen af
medlemmerne, der har forudsætninger for at udfordre os. Der er jo ikke kommet nogen forslag frem, som vi
ikke har tænkt på - undersøgt og regnet på. Alt det havde vi jo tænkt" (interview, direktør René)
Samme logik ser ud til at være på spil i udvælgelse af deltagerne til omstillingsgruppen:
"...det skulle meget gerne være nogle forældre, som man har indtryk af har en vis grad af overblik over,
hvad er det her område for en størrelse. Det kan lyde lidt nedladende, når man siger det, men som har en vis
grad af overblik over og evner at se lidt ud over mit barns børnehus og bevæge sig lidt mere i et
helikopterperspektiv - det gælder i øvrigt også medarbejderne" (Christian, leder af børneområdet)
En opgave i fremtidig forskning må være at udvikle begreber til analyse af collaborative leadership, der
både kan rumme måden, lederskabet konkret forvaltes på og de betingelser, det udøves under.
23
Litteratur
Agranoff, R. (2006). Inside Collaborative Networks : Ten Lessons for Public Managers. Public Administration Review, 66(December), 56–65.
Alford, J. (2014). The Multiple Facets of Co-Production: Building on the work of Elinor Ostrom. Public Management Review, 16(3), 299–316. doi:10.1080/14719037.2013.806578
Ansell, C., & Gash, A. (2007). Collaborative Governance in Theory and Practice. Journal of Public Administration Research and Theory, 18(4), 543–571. doi:10.1093/jopart/mum032
Ansell, C., & Gash, A. (2012). Stewards , Mediators , and Catalysts : Toward a Model of Collaborative Leadership. The Innovation Journal, 17(1), 1–21.
Barnes, M., Newman, J., & Sullivan, H. (2007). Power, participation and political renewal. Bristol: The Policy Press, University of Bristol.
Bovaird, T. (2007). Beyond Engagement and Participation: User and Community Coproduction of Public Services. Public Administration Review, (October).
Civil Exchange. (2013). The Big Society Audit 2013. London.
Crosby, B. C., & Bryson, J. M. (2005). A leadership framework for cross-sector collaboration. Public Management Review, 7(2), 177–201. doi:10.1080/14719030500090519
De Jongh, M. (2013). Group dynamics in the Citizen’s Assembly on Electoral Reform. Utrecht.
Durose, C., Justice, J., & Skelcher, C. (eds). (2013). Beyond the State : Mobilising and Co-Producing with Communities - Insights for Policy and Practice.
Gray, B. (1989). Collaborating - finding common ground for multiparty problems. San Francisco og London: Jossey-Bass.
Huxham, C., & Vangen, S. (2000). The challenge of Collaborative Governance. Public Administration Review, 2(3), 337–358.
Kolind, H., & Sørensen, E. (2011). Når offentlige ledere skal lede samarbejdsdrevne innovationsprocesser. In E. Sørensen & J. Torfing (Eds.), Samarbejdsdrevet innovation i den offentlige sektor. København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag.
Koppenjan, J., & Klijn, E.-H. (2004). Managing uncertainties in networks. New York: Routledge.
Majgaard, K. (2013). Offentlig styring - simpel, reflekteret og transformativ. København: Hans Reitzels Forlag.
Mcguire, M. (2006). Collaborative Public Management : Assessing What We Know and How We Know It. Public Administration Review, 66(December), 33–43.
24
Needham, C. (2008). Realising the Potential of Co-production: Negotiating Improvements in Public Services. Social Policy and Society, 7(02), 221–231. doi:10.1017/S1474746407004174
Newman, J., Barnes, M., Sullivan, H., & Knops, A. (2004). Public Participation and Collaborative Governance. Journal of Social Policy, 33(02), 203–223. doi:10.1017/S0047279403007499
OECD. (2011). Together for Better Public Services: Partnering with Citizens and Civil Society. OECD Publishing. doi:10.1787/9789264118843-en
Osborne, S. P., & Strokosch, K. (2013). It takes Two to Tango? Understanding the Co-production of Public Services by Integrating the Services Management and Public Administration Perspectives. British Journal of Management, 24, S31–S47. doi:10.1111/1467-8551.12010
Parks, R. B., Baker, P. C., Kiser, L., Oakerson, R., Ostrom, E., Ostrom, V., … Wilson, R. (1981). Consumers as coproducers of public services: Some economic and institutional considerations. Policy Studies Journal, 9(7), 1001–1011.
Pestoff, V. (2014). Collective Action and the Sustainability of Co-Production. Public Management Review, 16(3), 383–401. doi:10.1080/14719037.2013.841460
Pestoff, V., Brandsen, T., & Vershuere, B. (Eds.). (2012). New Public Governance, the Third Sector and Co-Production. New York, London: Routledge.
Purdy, J. M. (2012). A Framework for Assessing Power in Collaborative Governance Processes. Public Administration Review, 72(3), 409–417. doi:10.111/j.1540-6210.2012.02525.x.A
Sirianni, C. (2009). Investing i democracy - engaging citizens in collaborative governance. Washington D.C: Brookings Institution Press.
Sørensen, E., & Torfing, J. (2005). Netværksstyring - fra government til governance. Frederiksberg C: Roskilde Universitetsforlag.
Sørensen, E., & Torfing, J. (2011). Samarbejdsdrevet innovation i den offentlige sektor. Jurist- og Økonomforbundets Forlag.
Torfing, J., & Triantafillou, P. (2011). Introduction to interactive policy making, metagovernance and democracy. In J. & T. Torfing (Ed.), Interactive policy making, metagovernance and democracy. ECPR Press.
Tortzen, A. (2014). Samskabelse - et omstridt begreb.
Van Wart, M. (2013). Lessons from Leadership Th eory and the Contemporary Challenges of Leaders, 73, 553–565. doi:10.1111/puar.12069.Lessons
Verschuere, B., Brandsen, T., & Pestoff, V. (2012). Co-production: The State of the Art in Research and the Future Agenda. VOLUNTAS: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations, 23(4), 1083–1101. doi:10.1007/s11266-012-9307-8
25
Voorberg, W., Bekkers, V., & Tummers, L. (2013). Co-creation and Co-production in Social Innovation : A Systematic Review and Future Research Agenda (Vol. 320090).
Aagaard, P., Sørensen, E., & Torfing, J. (2014). Samarbejdsdrevet innovation i praksis. København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag.