1

NOPSA Konference, Göteborg, Sverige 12.-15. august 2014

Arbejdsgruppe 31: Kommunale reformer og organisatoriske tilpasninger -

udfordringer for kommunalpolitikken

Kommunen som faciliterende leder af samskabelse

- Analyse af en dansk case

Anne Tortzen

PhD studerende

Institut for Samfund og Globalisering

Roskilde Universitet

Danmark

Tortzen@ruc.dk

mailto:Tortzen@ruc.dk

2

1. Indledning

I Danmark er samstyring og samskabelse af offentlig velfærd på dagsordenen i mange kommuner. Efter

kommunalreformen i 2007 har kommunerne i høj grad haft fokus på lokaldemokrati, samstyring og

inddragelse af borgere og andre interessenter. Presset af budgetnedskæringer og stigende

serviceforventninger fra borgerne ønsker kommunerne at udvikle velfærden sammen med borgere og

andre interessenter fremfor for dem. En tendens, der også ses på europæisk plan (OECD, 2011).

I mange tilfælde indtager kommunen rollen som leder af samskabelsesprocessen i den forstand, at den

fastlægger opgaven, udvælger deltagere og tilrettelægger samarbejdet. Derfor er det relevant at se

nærmere på, hvad lederskab af denne type samskabelsesprocesser kræver og hvilke udfordringer, der

ligger i denne rolle.

Samtidig understreger en række forskere, at vi mangler viden om, hvad der rent faktisk sker i konkrete

samstyrings/samskabelsesprocesser. Barnes et al. (2007, p 53) hævder, at litteraturen om public

participation er præget af et normativt standpunkt. Derfor er der behov for empiriske studier af, hvad der

rent faktisk sker i disse processer. En række andre forskere efterlyser empiriske studier af konkrete

samarbejder mellem offentlige organisationer og civilsamfund/interessenter (Sirianni, 2009; Sørensen &

Torfing, 2011; Verschuere, Brandsen, & Pestoff, 2012) - særligt på mikroniveau, hvor de ser et behov for at

udforske aktørernes motiver og handlen i konkrete situationer (Torfing & Triantafillou, 2011, pp. 269–71).

I dette paper vil jeg derfor udforske det fænomen, Barnes kalder "the micro-politics of participation"

(Barnes, Newman, & Sullivan, 2007, p. 4). Jeg undersøger, hvordan en konkret kommune udfylder rollen

som faciliterende leder af en samstyringsproces. Mit håb er at kunne bidrage med viden og indsigt i, hvilke

muligheder og udfordringer, kommuner står overfor i ledelsen af samstyrings/samskabende processer.

Paperet analyserer et aktuelt samstyrings-initiativ i en dansk kommune, der indtager rollen som key leader i

processen ved at tilrettelægge og facilitere samarbejdet. Mit fokus er på kommunen som leder af den

samskabende proces - og jeg benytter Ansell & Gash's (Ansell & Gash, 2012) model for collaborative

leadership som "linse" i analysen af den konkrete case.

Mit forskningspørgsmål lyder: Hvordan kan en kommune indtage rollen som leder af samskabelse

(collaborative leader)? - og hvilke udfordringer og muligheder byder rollen på?

Jeg undersøger forskningsspørgsmålet med udgangspunkt i en dansk case, nemlig Holbæk Kommunes

initiativ "Holbæk i Fællesskab", hvor kommune har inviteret en række interessenter på børne-unge

området til deltage i samstyring for at nytænke området og finde besparelser. Mine arbejdsspørgsmål lyder

som følger:

Hvordan udfylder Holbæk Kommune rollen som henholdsvis garant, facilitator og katalysator

isamskabelsesprocessen? Hvor ligger de største udfordringer?

Paperet er opbygget som følger: Afsnit 2 skitserer den teoretiske ramme og diskuterer begreberne

netværksstyring og samskabelse. I afsnit 3 opstilles den begrebsmæssige ramme for analysen. Først foldes

begrebet collaborative leadership ud, derefter operationaliseres Ansell & Gash tre collaborative leadership

3

roller til brug for analysen af den konkrete case. Afsnit 4 indeholder en gennemgang af casen og beskriver,

hvordan data er indsamlet. I afsnit 5 fremlægger jeg analysen af Holbæk Kommune som collaborative

leader disponeret efter de tre forskellige roller som henholdsvis garant, facilitator og katalysator. I

konklusionen opsummeres resultaterne af analysen og endelig perspektiveres de med udgangspunkt i

nyinstitutionel teori, der supplerer analysen med et fokus på magt og institutionaliserede normer og

rutiner.

2. Det teoretiske afsæt: Netværksstyring og samskabelse

I disse år er samskabelse et varmt tema i mange danske kommuner. De udvikler politiker, strategier og

indsatser til at fremme aktive borgere, frivillighed og samskabelse af velfærd, bl.a. inspireret af

organisationer som Kommunernes Landsforening, Frivilligrådet og tænketanken Mandag Morgen. Presset

af budgetnedskæringer og stigende serviceforventninger fra borgerne ønsker kommunerne at udvikle

velfærden sammen med borgere og andre interessenter fremfor for dem. Denne dagsorden genfindes i

forskellige former i mange vestlige lande (OECD, 2011) - fx i det ambitiøse initiativ Big Society i

Storbritannien (Civil Exchange, 2013).

De aktuelle danske initiativer omfatter både styring/prioritering, planlægning, design og produktion af

offentlig velfærd i et samarbejde mellem kommuner og civilsamfund. Ofte italesættes initiativerne som

rettet mod flere "bundlinjer", for eksempel effektiviseringer, demokratiseringer og velfærdsinnovation.

Med forskningsøjne kan disse initiativer forstås som en af de mange nye former for deltagelses- og

samarbejds-intitiativer, der er initieret af det offentlige sektor inden for de seneste år (Newman, Barnes,

Sullivan, & Knops, 2004) og (Barnes et al., 2007, p. 1 ff).

Initiativer, som er et element i den samstyring/netværksstyring, som forskningen peger på vinder frem som

styringsform i den offentlige sektor (Koppenjan & Klijn, 2004; Majgaard, 2013; Sørensen & Torfing, 2005,

2011; Aagaard, Sørensen, & Torfing, 2014).

Ansell & Gash definerer netværksstyring (collaborative governance) som (Ansell & Gash, 2007) "A

governing arrangement where one or more public agencies directly engage non-state stakeholders in a

collective decision-making process that i s formal, consensus-oriented, and deliberative and that aims to

make or implement public policy or manage public programs or assets"

Ifølge Sørensen og Torfing (Sørensen & Torfing, 2005, p. 25) er der både strukturelle og aktørbaserede

forklaringer på det øgede fokus på samarbejde og innovation i den offentlige styring. Strukturelle træk i

samfundsudviklingen (kompleksitet og ”wicked problems”) kombineret med pres fra stadig mere

kompetente og veluddannede aktører for mere dialog og involvering er centrale faktorer.

Blandt forskere er der delte meninger om omfanget og betydningen af netværksstyring i den offentlige

sektor. Fx peger Agranoff (Agranoff, 2006) på, at netværksstyring og -ledelse empirisk ikke fylder særlig

meget i den offentlige styring, anslået kun 15-20 %. Desuden påpeger han, at de offentlige institutioner

altid dominerer i netværk (Agranoff, 2006).

En række forskere påpeger desuden, at netværksstyring sjældent findes i rene former, men ofte i

blandingsformer med traditionelle, hierarkiske styringsformer. Og at netværksstyring altid foregår "i

4

skyggen" af den traditionelle, hierarkiske styring (Newman et al., 2004, p. 218; Torfing & Triantafillou, 2011,

pp. 10–11; Aagaard et al., 2014, p. 348).

Konkrete projekter, hvor det offentlige indgår i samarbejder med borgere og andre interessenter om

styring og udvikling af velfærden, går inden for forskningen under mange forskellige betegnelser, bl.a.

samarbejdsdrevet innovation, (Aagaard et al., 2014), og samskabelse (co-production/co-creation). Teoretisk

kan det belyses fra en række forskellige vinkler alt efter om hovedvægten fx lægges på innovation, læring,

administration og styring eller samarbejde (Aagaard et al., 2014, p. 39 ff).

Jeg vælger her at betragte fænomenet ud fra et samskabelses perspektiv med afsæt i teorier om

netværksstyring. Derved tilslutter jeg mig en forskningstradition, der sætter fokus på civilsamfundet og

borgerne som aktive parter i styring og udvikling af velfærdssamfundet. Samskabelse forstår jeg her på linje

med Pestoff som "a core element in new public governance" (Pestoff, Brandsen, & Vershuere, 2012, p. xvii).

Begrebet omfatter et netværksbaseret samarbejde mellem forskellige offentlige og private aktører, der

samarbejder om at prioritere, planlægge eller producere velfærd.

Samskabelse som et "magisk begreb"

Ordet samskabelse benyttes ofte af danske kommuner. Samtidig fylder begrebet stadig mere i forskningen,

men det er ikke noget entydigt begreb. Det fænomen, som vi på dansk kalder samskabelse, har flere

engelske betegnelser. Co-creation, co-production og social innovation (Voorberg, Bekkers, & Tummers,

2013, p. 11) benyttes som betegnelser for processer med inddragelse af brugere/borgere i design, udvikling

og produktion af velfærd.

Ifølge Voorberg et al. som har gennemført et omfattende review af forskningen i co-production, social

innovation og co-creation har begreberne fået status af 'magic concepts' (Voorberg et al., 2013, p. 3)

"which during the last years have been embraced as new modernization or reform strategies for the public

sector".

En række andre forskere (Needham, 2008; Osborne & Strokosch, 2013) peger ligeledes på, at samskabelses

begrebet er svagt defineret og bør benyttes med varsomhed. Durose m.fl. (Durose, Justice, & Skelcher,

2013, p. 7) understreger, at co-production "is a very slippery concept and set of practices" og derfor må

studeres empirisk fra cases til case. (Durose et al., 2013, p. 1) beskriver ambivalensen i begrebet på

følgende måde: "The language of co-production is somewhat ambiguous. It is used to denote a range of

institutions and practices that encompasses at one extreme a 'dark side' of privatization and abandonment

of public responsibilities and at the other the 'bright side' through which individuals, communities and

governments learn to listen to one another and genuinely to collaborate in mutually beneficial ways to

design and realize public policies and services".

De opfordrer desuden til, at man i konkrete studier af samskabelses initiativer skal være opmærksom på

"the specificities of power, relationships and authority in particular places and cases".

Det oprindelige samskabelses begreb, som Orstrom et al. (Parks et al., 1981) lancerede i 1980'erne

omfattede udelukkende samarbejde mellem offentlige medarbejdere og borgere af konkrete

velfærdsydelser (out-put siden). Det er siden videreudviklet i en række forskellige tilgange (Tortzen, 2014),

5

bl.a. af Pestoff (Pestoff et al., 2012, p. 17). Jeg vil her tage udgangspunkt i Pestoffs multilevel forståelse af

samskabelse, hvor begrebet både omfatter samarbejde på individuelt, organisatorisk og

lokalsamfundsniveau. Og hvor samskabelse både kan finde sted på input-siden og output-siden i policy-

processen.

Pestoff skelner mellem tre typer af co-production, nemlig: Co-governance, co-management og co-

production. Den konkrete case, som analyseres i dette paper, er et eksempel på co-governance

(samstyring) , hvor borgere og andre interessenter deltagere i policy-formulering og prioritering af

ressourcer.

Det transformative potentiale i samskabelse

Et afgørende træk ved denne forståelse af samskabelse er, at den tager udgangspunkt i et demokratisk

perspektiv. Både forstået som en opmærksomhed på det demokratiske potentiale i samskabelse - i form af

muligheden for øget pluralisme og legitimitet i prioritering, planlægning og produktion af offentlig velfærd.

Og som en kritisk opmærksomhed på de demokratiske og magtmæssige konsekvenser af samskabelse i

form af mulige rolle- og magtforskydninger mellem aktører.

Flere forskere peger på, at co-production kan skabe forskydninger i aktørernes magt og roller. Bovaird

(Bovaird, 2007) peger på, at: ”Coproduction almost always means a redistribution of power among

stakeholders. The very process of moving to greater coproduction is necessarily highly political and calls into

question the the balance of representative democracy, participative democracy and professional expertise”

Mens Durose et al. (Durose et al., 2013, p. 4) argumenterer for, at co-production handler om at

"renegotiate the relationship between those in power and established institutions, and those who want to

create their own collations of citizen power"

Både roller, identiteter og relationer mellem borgere/brugere, forvaltere og politikere sættes i spil og

udfordes i samskabelsesprocesser. Argumentet er her, at samskabelse må forstås som et udtryk for

polycentric styring, der vender op og ned på både magtbase, ansvarsfordeling og roller i forhold til de

traditionelle beslutnings- og styringsformer.

I denne normative forståelse adskiller samskabelse sig klart fra beslægtede fænomener som frivillighed og

borgerinddragelse ved at have fokus på det transformative potentiale - de muligheder, der ligger i

samskabende processer for at redefinere aktørernes roller og magtfordeling og derved skabe nye og

innovative løsninger.

Needham (Needham, 2008, p. 225 ff) skelner mellem samskabelse og inddragelse af borgere/brugere og

understreger, at samskabelse kræver en anden form for organisering og facilitering end traditionel

borgerinddragelse: "Whereas consultation tends to reassert traditional roles and divisions between users

and officials by involving them in separate consultative exercises and generation of wish-lists, effective co-

production emphasizes the importance of dialogue, interaction and negotiation".

Dermed bliver et centralt spørgsmål: Hvordan kan en kommune rammesætte og lede

samskabelsesprocesser, så de fremmer det transformative potentiale i samarbejdet mellem de forskellige

parter?

6

Generelt vier forskningen i samskabelse ikke ret meget opmærksomhed til spørgsmålet om styring, ledelse

og organisering af selve samarbejdsprocesserne. Undtagelser er (Pestoff, 2014) og (Alford, 2014), der begge

henter inspiration hos Orstrom i en diskussion af de organisatoriske forudsætninger for vellykket

samskabelse.

Samtidig ved vi fra forskningen i netværksstyring, at en væsentlig faktor for at få samarbejdsprocesser med

mange forskellige parter til at lykkes, netop er ledelse (Ansell & Gash, 2007, 2012; de Jongh, 2013; Kolind &

Sørensen, 2011; Koppenjan & Klijn, 2004). Bl.a. har Ansell & Gash i et omfattende review af forskningen i

samstyring (collaborative governance) vist, at ledelse af de konkrete samarbejds-processer spiller en central

rolle (Ansell & Gash, 2007, p. 554): "Leadership is crucial for setting and maintaining clear ground rules,

building trust, facilitating dialogue and exploring mutual gains".

3. Analyserammen: Collaborative leadership

Formålet med dette paper er at undersøge en konkret samskabelsescase (Holbæk Kommune) med særligt

henblik på at analysere, hvad det kræver af kommunen at udfylde rollen som collaborative leader og

hvordan det lykkes i den konkrete case.

For at belyse ledelsesaspektet af samskabelse vil jeg derfor trække på forskningen i ledelse af netværk og

samarbejder på tværs, særligt collaborative leadership traditionen.

Her er fokus på selve samarbejdsprocessen (collaboration), som af Gray defineres som (Gray, 1989, p. 5):"a

process through which parties who see different aspects of a problem can constructively explore their

differences and search for solutions that go beyond their own limited version of what is possible"

Udgangspunktet her er, at hvis samarbejder (collaboration) mellem en række parter med forskellige

verdenssyn og interesser skal forløbe konstruktivt, er der behov for en særlig form for ledelse, som i denne

tradition benævnes collaborative leadership.

Her vil jeg anvende Purdys definition (Purdy, 2012, p. 409) af collaborative leadership som: "processes that

seek to share power in decision making with stakeholders in order to develop shared recommendations for

effective, lasting solutions to public problems"

Collaborative leadership er en videreudvikling af teorien om horisontal eller distributive leadership (Van

Wart, 2013, p. 558). I modsætning til en klassisk forståelse af ledelse, der fokuserer på lederen som person

og dennes egenskaber, opfattes ledelse her som en proces - en række funktioner, der skal varetages - og

ikke nødvendigvis er knyttet til bestemte personer (Ansell & Gash, 2012; Van Wart, 2013, pp. 558–559).

Ifølge Huxham & Vangen udfordrer den collaborative forståelse af ledelse de klassiske ledelsesbegreber på

to måder, nemlig ved, at der for det første ikke er tale om et formelt lederskab og en hierarkisk relation

mellem lederen og de øvrige deltagere. Og at der for det andet ikke på forhånd kan opstilles et bestemt mål

for samarbejdet, da det opstår i selve processen. Det er derfor en særlig form for ledelse, som kræver

specielle kompetencer (Huxham & Vangen, 2000).

7

Desuden er der tale om ledelse, som rækker ud over den enkelte institution og omfatter

samarbejdsprocesser mellem forskellige parter/organisationer/interessenter med hver deres magtbase og

interesser. Ledelse, der passer til en "shared power world" eller "en joined up world" (Crosby & Bryson,

2005; Huxham & Vangen, 2000, p. 1159).

Collaborative leadership går i sin essens ud på at fremme det fælles bedste og collaborative ledere bliver

bedømt på: "their contribution to building communities, to mutual learning and sharing, to cooperative

problem solving and to working on "wicked" problems" (Van Wart, 2013, p. 559).

En række forskere peger på, at collaborative leadership er en vanskelig og ressourcekrævende disciplin

(Mcguire, 2006) og ikke altid fører til de ønskede resultatet (Van Wart, 2013). Huxham & Vangen har

lanceret begrebet "collaborative inertia" (Huxham & Vangen, 2000, p. 1160) som samlebetegnelse for

besværligheder i collaborative leadership.

Tre roller i collaborative leadership

I analysen af samskabelsescasen i Holbæk Kommune vil jeg tage udgangspunkt i Ansell & Gash'

analyseramme for collaborative leadership. Den baserer sig på et omfattende review af collaborative

casestudier (Ansell & Gash, 2007) og bygger på en antagelse om, at "there is no single 'best way' to exercise

collaborative leadership, but that different tasks, goals and contexts will place distinctive demands on

leaders" (Chris Ansell & Gash, 2012, p 3).

Ansell & Gash (Ansell & Gash, 2012, p. 5)anerkender, at lederskab i collaborative processer kan varetages af

mange forskellige parter. De fokuserer dog på rollen som "key leader", nemlig den part "who initiate, guide

or steer the collaboration process". Det er denne rolle, som Holbæk Kommune indtager i casen.

Ansell & Gash benytter begrebet "facilitative leadership" som betegnelse for den form for ledelse, der er

behov for i collaborative processer. De understreger, at en væsentlig forskel på traditionelt lederskab og

collaborative leadership er, at det sidste finder sted i en sammenhæng, hvor parterne deltager frivilligt: " In

this voluntary, shared power world, it is clear, that leaders do not 'command' the same way that they might

in a hierarchical organization." Derfor er der behov for et særligt lederskab, der er faciliterende snarere end

direktivt.

De beskriver faciliterende ledelse som "create the conditions that support the contributions of stakeholders

to the collaborative process and effective transactions among them" (Ansell & Gash, 2012, p. 18) og

uddrager tre aspekter af rollen som faciliterende leder, nemlig rollerne som henholdsvis steward (garant),

mediator (facilitator) og catalyst (katalysator).

De tre roller defineres som følger: I rollen som garant består ledelsen i at etablere og beskytte

samarbejdsprocessens integritet, bl.a. gennem udvælgelse af deltagere, og at sikre legitimitet og

gennemsigtighed i samarbejdet. Rollen som facilitator handler om at mediere mellem forskelligartede

intresser og udvikle relationerne mellem de deltagende interessenter. Mens rollen som katalysator primært

handler om have fokus på værdiskabende muligheder i samarbejdet og mobilisere deltagerne til at forfølge

dem (Ansell & Gash, 2012, p. 8).

8

Der er tale om en analytisk skelnen mellem de tre roller, som i praksis kan overlappe og typisk skal tillægges

forskellige vægt alt efter hvilken type samarbejdsproces, der er tale om og hvilken fase (Chris Ansell &

Gash, 2012, p. 6).

Operationalisering

I analysen af den udvalgte case vil jeg undersøge, hvordan og hvilken grad, Holbæk Kommune udfylder de

tre roller som henholdsvis garant, facilitator og katalysator i den konkrete samarbejdsproces.

Min fremgangsmåde i analysen er opsummeret i skemaet nedenfor. De første to kolonner er teoretisk

baserede og indeholder Ansell & Gashs definition af hver af de tre roller beskrevet ved hjælp af

nøglebegreber. I den tredje kolonne operationaliseres de tre roller gennem spørgsmål til kommunens

konkrete ageren i casen inden for hver af de tre roller. Her opsummeres de hovedindsatser, jeg ser

kommunen udfolde for at udfylde denne rolle. Mens den sidste kolonne opsummerer de væsentligste

udfordringer, som analysen viser, at kommunen møder inden for hver af de tre roller.

Rolle Nøglebegreber Indsatser Udfordringer

Garant (steward)

Lend reputation and social capital Establish inclusiveness, transparancy, neutrality and civic character of process Managing image and identity of collaborative

Hvem "tegner" processen? Hvem deltager? Hvordan italesættes opgaven? Hvordan formidles til deltagere og ikke-deltagere?

Legitimitet med politikerne som omdrejningspunkt

Facilitator (mediator)

Serve as "honest broker" in mediating disputes Facilitates construction of shared meaning Restores process to positive interaction Builds trust among stakeholders

Hvordan faciliteres fælles meningsskabelse? Hvordan opbygges tillid mellem deltagerne? Hvordan mægles mellem forskellige interesser?

Mediator eller dagsordensætter?

Katalysator (catalyst)

Engages in systems thinking Frames or reframes problems Creates mutually reinforcing Link between collaboration and innovation

Hvordan italesættes problem og mulige løsninger? Hvordan håndteres forskellige frames? Hvordan udvikler rollerne sig?

Fælles innovation eller resultat-pres?

9

4. Metode og beskrivelse af casen: "Holbæk i Fællesskab"

Min empiriske case er et samskabelsesforløb i Holbæk Kommune, som er blevet til i forbindelse med

strategien "Holbæk i Fællesskab". Holbæk Kommune har taget initiativ til at samskabe prioritering og politik

på børne-unge området i et samarbejde mellem kommunale medarbejdere og ledere, ansatte, forældre og

andre interessenter. Den organisatoriske ramme om samskabelsen er en såkaldt omstillingsgruppe nedsat

af kommunen. Gruppen arbejder i ca. fire måneder og skal komme med bud på: "Hvordan kan vi for færre

midler skabe endnu bedre trivsel og læring hos børn og unge?" Der er altså tale om ny, midlertidig

collaborativ arena iscenesat med samstyring som formål og som en del af kommunens budgetproces.

Holbæk casen er en ud af i alt tre empiriske samskabelsescases, der indgår i mit PhD projekt. Den er

interessant af flere grunde: Dels repræsenterer den en problemstilling, som mange danske kommuner

kæmper med for tiden, nemlig hvordan kan vi samstyre en omlægning af den offentlige velfærd, der giver

bedre udnyttelse af ressourcerne?

Dels er der her tale om en kommune, der vælger at gå relativt ambitiøst til værks i samskabelsen både når

det gælder de ressourcer, organisationen investerer i projektet og selve det organisatoriske set-up. Der er

investeret relativt mange medarbejder-timer i projektet bl.a. gennem nedsættelse af en projektgruppe.

Desuden har kommunen valgt at invitere borgere og andre interessenter ind tidligt i processen (idéfasen)

og give både borgmesteren og direktionen en aktiv rolle i processen. Dette set i lyset af, at lignende

processer i danske kommuner ifølge Aagaard et al. ofte er karakteriseret ved, at borgere og brugere først

inddrages i den sene fase (implementering) og at politikere og topledelse indtager en "stedmoderlig"

relation til projekterne (Aagaard et al., 2014, p. 348 ff og 355).

I det følgende vil jeg kort beskrive dataindsamlingen - derefter selv casen.

Dataindsamling og metode

Der er tale om et eksplorativt, problemfokuseret case studie. Jeg har i ca. fire måneder fulgt arbejdet i

omstillingsgruppen "Læring og trivsel hos børn og unge", som bestod af i alt ca. 25 deltagere inviteret af

Holbæk Kommune: Politikerne, forældre, kommunale medarbejdere og ledere fra skoler og

daginstitutioner samt repræsentanter for forskellige organisationer på børne-unge området. Jeg har

deltaget i omstillingsgruppens møder og indhentet data ved hjælp af tre forskellige metoder: Deltagende

observation, interview med nøgle-aktører i og udenfor Holbæk og indsamling og analyse af

nøgledokumenter. Indsamlingen af data er ikke afsluttet og analysen er endnu i sin tidlige fase, så dette

paper bygger på en foreløbig analyse af udvalgte data.

Et kort rids af processen

I februar 2014 inviterede Holbæk Kommune en bred kreds af interessenter til at deltage i i alt fire såkaldte

omstillingsgrupper, der fik til opgave at komme med bud på besparelser på i alt 21 mio. kr. på hver deres

sektor-område.

Baggrunden er, at Holbæk Kommune i forbindelse med budget 2015-18 skal finde et stort beløb (senere

bliver det til 4 x 21 mio kr.) i budgettet. Initiativet er derfor italesat som led i "budgetudfordringen" og

10

tænkt ind som led i byrådets budgetproces. Tanken er, at udspillet fra omstillingsgrupperne skal indgå i

byrådets budgetforhandlinger i efteråret 2014.

Kommunen har udvalgt deltagerne i de fire omstillingsgrupper efter en "system-tankegang" dvs. aktører,

der enten har interesse i eller viden om temaet. (notat 19.12. p 7). Omstillingsgruppen har mødtes fire

gange i løbet af perioden marts-juni 2014. Alle møder er designet, forberedt og faciliteret af en

projektgruppe i kommunen nedsat til formålet. Parallelt med møderne har projektgruppen igangsat andre

typer af dialoger, bl.a. via facebook og ved at nedsætte en såkaldt "task force", der har samlet yderligere

viden og synspunkter ind. Omstilingsgruppen har produceret et slutdokument med anbefalinger til byrådet

samt en video.

Omstillingsgruppen bliver af Holbæk Kommune italesat i samskabelsestermer som en del af kommunens

vision, "Holbæk i Fællesskab" fra juni 2013: "..det nyvalgte byråd har mange politiske ambitioner om fortsat

udvikling af velfærd i et tæt samspil med borgerne, om vækst og om aktivt medborgerskab og

lokaldemokrati. Det kræver innovation og nytænkning i budgetprocessen. Og det kræver et godt og

tillidsfuldt dialogbaseret samarbejde" (Notat 19.12, p 2). Samtidig italesættes omstillingsgruppernes

arbejde som en samarbejdsdrevet innovations proces (notat 19.12 p 2).

Et dobbelt formål

Holbæk Kommune formulerer formålet med omstillingsgruppen således:

"omstillingen er et led i at opnå målene i Holbæk Kommunes børn- og ungepolitik i en ny økonomisk

virkelighed. Et centralt spørgsmål er derfor: Hvordan kan vi for færre midler skabe endnu bedre trivsel og

læring hos børn og unge?" (Læring og trivsel hos børn og unge. Omstillingstemaer til Budget 2015-18).

I baggrundsdokumenterne opregner Holbæk Kommune desuden en række forskellige formål med

omstillingsgrupperne, der både handler om at producere et konkret resultat (output) og en ny type af

proces (outcome):

Output: "At producere et konkret slutprodukt i form af et eller flere mulige scenarier/modeller til byrådet,

som byrådet kan bruge i budget 2015-18" (notat 19.12.13)

Outcome: " ...at skabe rammen om et konstruktivt samspil om forberedelse af økonomisk prioritering

mellem politikere, borgere, virksomheder og andre eksterne aktører ... og styrke det politiske lederskab"

(Notat 19.12, p 1-2)

Omstilingsgruppen italesættes som politisk og det understreges, at politikerne skal spille en proaktiv rolle i

arbejdet, bl.a. skal formanden for det relevante politiske udvalg stå i spidsen for omstillingsgruppen.

Ambitionen er, at hele det relevante stående udvalg skal deltage i omstillingsgruppen foruden 1-2 andre

politikere (notat 19.12, p 5-7).

Omstillingsgruppen skal producere: ".. scenarier/modeller til byrådet, som byrådet kan bruge i budget 2015-

18, men ikke er forpligtet til at bruge" (Notat 19.12.2013).

11

Sammenfattende kan omstillingsgruppen forstås som en ny, collaborativ arena, som Holbæk Kommune har

skabt for at opnå policy innovation i et samarbejde med udvalgte, eksterne interessenter. En arena, der er

placeret i spændingsfeltet mellem en collaborativ logik og en traditionel, hierarkisk logik. Det kommer til

udtryk ved, at Holbæk Kommune på den ene side ønsker at invitere de eksterne interessenter med til at

definere udfordringer og udvikle nytænkende løsninger. Og på den anden side fastholder en repræsentativ

logik, hvor interessenterne konsulteres, mens byrådet har rollen som den endelige beslutningstager.

5. Analyse: Holbæk Kommune som collaborative leader

I det følgende vil jeg - med afsæt i Ansell & Gashs tre aspekter af den faciliterende lederrolle - beskrive, hvordan Holbæk Kommunes udfyldte rollen som collaborative leader i den konkrete samskabelsesproces.

For hver af de tre roller som henholdsvis garant, facilitator og katalysator vil jeg først undersøge, hvilke

relevante initiativer, kommunen tager for at udfylde rollen og derefter diskutere, hvilke særlige

udfordringer, kommunen står overfor i denne rolle.

5.1. Holbæk Kommune som garant

Rollen som garant indebærer, at den collaborative leader rammesætter og værner om

samarbejdsprocessen på en måde, så den fremstår legitim, betydningsfuld og præget af integritet. Ifølge

Ansell & Gash (Ansell & Gash, 2012) har denne rolle en særlig betydning i de første faser af en collaborativ

proces, hvor "leaders represent the collaborative process as a whole and exercise authority in the name of

the collaboration".

Markering af betydning og legitimitet

Holbæk Kommune påtog sig fra begyndelsen "værtsskabet" for omstillingsgruppen og bestræbte sig på at

give den tyngde og betydning på flere måder. Omstillingsgruppen blev italesat som "politisk", og

kommunen stræbte efter at koble den collaborative arena med det traditionelle institutionelle

beslutningssystem med politikernes som omdrejningspunktet. Politikerne var vigtige for at give den

collaborative arena tyngde og forlene den med legitimitet. Det skete bl.a. ved at lade borgmesteren og de

politisk valgte udvalgsformænd fra de relevante politiske udvalg indtage en central rolle i processen og ved

at indbyde hele det relevante politiske udvalg som deltagere i omstillingsgruppen - dvs. en ambition om 5-7

politikere som deltagere i hver gruppe.

Borgmester Søren Kjærsgaard, "tegnede processen" og fungerede som en garant i forhold til omverdenen -

både på møderne og i invitationer m.v. til deltagerne. På det første møde, hvor omstillingsgrupperne blev

sat i gang med at arbejde, indtog borgmesteren en rolle, hvor han i sin tale symboliserede mulighederne i

samarbejdet:

"Holbæk i Fællesskab skal bringe noget mere og større med sig end bare bundlinje - det skal være med til at

ændre den måde, vi er kommune på. ..Hvis vi nu sammen kunne udvikle bedre løsninger - det handler om at

tænke kommunen på en ny måde, hvor vi løser opgaver med og for borgerne. Vi skal bringe ressourcer i spil

på en ny måde - det handler om at være borger på en ny måde, hvor flere bidrager og tager ansvar" (SK, 1.

møde 13.3.2014) .

12

Legitime deltagere

Kommunen forsøgte desuden at sikre omstillingsgruppens legitimitet ved primært at udvælge deltagerne

blandt de organiserede interessenter på området, dvs. først og fremmest MED-udvalg, forældrebestyrelser

og forskellig råd, fx handicaprådet og Holbæks Ungebyråd. I tilrettelæggelse af møderne sørgede

projektgruppen desuden for, at der skete en bredere inddragelse af forældrerepræsentanter på

kommunens skoler: På det andet møde var formændene for samtlige otte skolebestyrelser med - og på det

tredje møde var hele skolebestyrelsen fra alle kommunens otte skoler indbudt.

Der blev desuden nedsat en "task force" bestående af et par medarbejdere fra projektgruppen, som gjorde

en opsøgende indsats for at indsamle yderligere input til processen fra en bredere kreds af interessenter.

Også dette er et tiltag, der skulle øge omstilingsgruppens legitimitet.

En åben og neutral proces

Neutralitet og ordentlighed i omstillingsgruppens arbejde blev forsøgt indbygget via en række proces-

elementer. På omstillingsgruppernes første møde var indlagt en meta-proces, hvor deltagerne blev

opfordret til at reflektere over roller, videndeling og samarbejde i gruppen. Her sagde den kommunale

proceskonsulent blandt andet:

"Nu skal vi arbejde med, hvordan vi skal arbejde sammen. Det er en ny måde at arbejde sammen på, hvor vi

skal have alles viden i spil.. derfor skal vi begynde med at snakke om, hvad der er vigtigt, når vi skal

samarbejde. På den måde kan vi få en fornemmelse af, hvad der er vigtigt for de andre.." (noter fra første

møde 13.3.2014)

Borgmesteren og formanden for omstillingsgruppen fungerede samtidig i deres kommunikation som

garanter for processens neutrale og "civic" karakter: De understregede begge den åbne dagsorden og

processens neutrale karakter: Der er ikke nogen skjulte dagsordner for gruppens arbejde - forslag og

løsninger skal skabes gennem samarbejdet. Fx sagde borgmesteren ved afslutningen af det første møde:

"Nogle spørger - hvad er det for nogle løsninger - det ved vi ikke. Kan vi ændre på det, vi plejer? ja,

meningen er, at vi skal tænke ud af boksen. Må vi udfordre byrådet, lovgivningen? Ja, vi er klar til at skrive

til ministeriet o.lign., hvis det er nødvendigt." (noter fra møde 13.3. 2014).

Formanden for omstillingsgruppen viste en række indledende slides på det første møde om udfordringerne

på området. Her sagde han bl.a.: "Der er ikke lagt noget på plads over hovedet" - "det er bare nogle

spørgsmål til reflektion" (Lars Dinesen, 1. møde, 13.3. 2014).

Det var et bevidst valgt, at møderne ikke skulle foregå på rådhuset, men placeres på forskellige skoler i

kommunens lokalområder. Kommunen arbejdede desuden på at sikre gennemsigtighed og bred

information fra omstillingsgruppens arbejde bl.a. ved at lægge dokumenter ud på kommunens hjemmeside

og gennem en Facebook-gruppe, hvor interesserede borgere kunne følge med og kommentere forløbet.

13

Udfordring: Politikernes rolle

Her vil jeg særligt fremhæve et aspekt som jeg opfatter som centralt, nemlig politikernes rolle som garant

for den collaborative proces' legitimitet og troværdighed. Som omtalt ovenfor, blev omstillingsgrupperne

italesat som "politiske" og politikerne indtog en central rolle. Men det viste sig at være en achilleshæl i det

collaborative set up. For det lykkedes ikke kommunen at give politikerne en central rolle og gøre dem til

garanter for den collaborative arena. Snarere tvært imod. Forholdsvis mange politikere meldte afbud til

møderne i omstillingsgruppen- og flere embedsmænd tolkede det som et tegn på, at politikerne var usikre

på deres rolle i omstilingsgruppens arbejde.

"Til sidste møde meldte fire fra - det siger mig, at nu begynder de at blive lidt bange. Nu er det, at man skal

kunne stå derude og kunne være der og kunne tage imod. Og det er der bare nogen af dem, der ikke

magter... det kan man jo ikke, hvis man ikke er skolet i det" (René, direktør)

Også flere af forældrerepræsentanterne bed mærke i det begrænsede politiker-fremmøde. De tillagde det

tydeligvis en betydning for den collaborative proces' troværdighed og legitimitet:

"Der kunne godt have været flere politikere. Jeg var ked af, at der kun deltog en håndfuld, for det er jo det

samlede byråd, der skal tage beslutningen. Resten tager stilling ud fra, hvad de hører og ser i medierne"

(forælder, Niels)

Efter det tredje møde bemærkede borgmesteren, at nogle af politikerne havde vanskeligt ved at finde en

passende rolle i omstillingsgruppens arbejde:

"Der er der nogen, der er blevet i den rolle som politiker, at vi jo pr. definition har en holdning til tingene. Så

kommer de med deres holdning og tager hul på det, når forslagene dukker op. Og det bliver en hæmsko for

dialogen...Så bliver det lige pludselig politikerne, der bliver styrende for, hvor vi havner henne med

omstillingsgruppen - og det har aldrig været meningen" (Borgmester, Søren Kjærsgaard)

Ligesom flere forældre var kritiske overfor politikernes optræden på et af møderne:

"..jeg synes, jeg kunne høre, at de (politikerne) havde bragt det med (i opsamlingen), der understøttede den

holdning, de havde i forvejen. Det bar lidt præg af, at alt efter, hvilket parti de kom fra, så skinnede de

holdninger igennem i det, de svarede på" (Niels, forælder)

Særligt en episode blev bemærket af flere forældre - og spillede negativt ind på deres tillid til politikerne og

til processen:

"..da (politiker XX) skal opsummere, siger han noget helt andet (end vi havde talt om). Det var

forstemmende, så man tænker "kom nu". Han sagde fx: Synes I virkelig, at vi skal bevare alle de små skoler?

Han forholdt sig ikke til det, vi havde sagt.. Senere sagde han det der med, at folk gik mere op i deres

friværdi. Det synes jeg ikke, nogen overhovedet havde snakket om... det gør mig bange for, at der er en grad

af proforma over hele denne her høringsproces" (Ulf, forælder)

14

Handlede det så om, at politikerne blot ikke havde forstået deres nye rolle i Holbæk 3.0? En medarbejder

fra projektgruppen pegede på de dybereliggende institutionelle årsager til, at politikerne endte med at

blive et svagt led i projektet. Hun var ny i organisationen og undrede sig over, at politikerne ikke fik en mere

central rolle i processen:

" Politikerne har ikke været så meget inde i processen - vi (i projektgruppen) sidder med den viden, de

egentlig skulle have. Jeg trænger til at lave noget politiker-inddragelse... Man kan spore i politikernes

snakke, at de ikke helt har vidst, hvad de har sat i søen - og hurtigt kan komme til at lukke nogle af de døre,

vi er i gang med at åbne. De er skrevet lidt ud af historien. Det virker ikke, som om det er deres projekt,

selvom de står der....På en eller anden måde er de bare skrevet ud af deres eget arbejde." (Trine,

projektgruppen)

5.2. Holbæk Kommune som facilitator

Rollen som facilitator indebærer, at den collaborative leader gør en indsats for at opbygge tillidsfulde

relationer mellem parterne. Desuden at mediere mellem de forskellige synspunkter og interesser og

facilitere fælles meningsskabelse. Det kan bl.a. ske gennem et bevidst design og facilitering af den

collaborative proces.

Facilitering af fælles mening

Holbæk Kommune påtog sig tydeligt rollen som facilitator i forhold til at designe og facilitere

omstillingsgruppernes proces. Allerede før gruppens første møde blev der fastlagt en møde- og procesplan

for alle forårets møder. Desuden brugte projektgruppen meget energi og tid på at fastlægge og justere

designet for de enkelte møder.

Som allerede nævnt blev der på omstilingsgruppens første møde arbejdet bevidst med at fastlægge

rammer og give plads til deltagernes forskellighed, synspunkter og interesser. Det andet møde blev dog i

høj grad præget af envejskommunikation, hvor Holbæk Kommune formidlede datagrundlag, politikker m.v.

til deltagerne, som fik begrænset mulighed for at ytre sig.

Ifølge projektgruppen, der løbende mødtes for at reflektere over møderne og justere på designet, opstod

der er kritisk tidspunkt efter omstillingsgruppens andet møde. Det handlede både om form og indhold på

møderne. En medarbejder fra projektgruppen forklarede:

"Det blev lidt sådan: Vi har inviteret folk inden for, men har de egentlig en fornemmelse af, at de er

velkomne og kan sige det, de vil? ..Det kan ikke nytte noget, at vi inddrager og styrer det så fast, så det både

bliver en forkert følelse at være der og et forkert signal" (Trine, projektgruppen)

Samtidig mærkede projektgruppen et voksende pres fra direktionen ift., at samarbejdsprocessen skulle give

idéer til konkrete besparelser. Det førte til, at projektgruppen valgte at snævre processen ind og fastlægge

en række temaer til det tredje møde. Projektlederen beskriver overvejelserne sådan her:

"Når vi begynder at snævre ind, så fokuserer vi jo på noget af det, vi allerede godt ved og har undersøgt. Det

er trygt. Det giver en eller anden ro. Noget, vi kan gå videre med. Noget, direktøren kan gå i direktionen

15

med, noget, direktionen kan betrygge politikerne og udvalgsformanden med, at ja, det er rent faktisk muligt

at nå de 22 millioner" (Thomas, projektleder)

Derfor valgte projektgruppen på det tredje møde at kombinere en mere åben og dialogisk mødeform med

en mere snæver dagsorden ved at lægge tre konkrete temaer frem, som bl.a. indebar konkrete

løsningsforslag, nemlig færre skoler og børnehuse og større udskolingsafdelinger. Deltagerne blev inviteret

til at "kvalificere og videreudvikle" de tre temaer via gruppe-arbejde med SWOT analyser.

Opbygge tillid mellem deltagerne

Holbæk Kommune havde designet dialogen i omstillingsgruppen med en bevidsthed om, at muligheden for

at arbejde sammen i mindre grupper på tværs af tilhørsforhold ville kunne fremme kendskabet

interessenterne imellem og dermed udviklingen af tillid mellem deltagerne.

Flere af deltagerne på især det tredje møde, hvor forældrebestyrelserne var inviteret, gav da også udtryk

for, at formen med gruppe-dialog fungerede godt, fordi den gav alle plads til at komme til orde og mulighed

for at folde de forskellige nuancer i temaet ud.

Hvad angår deltagernes tillid til kommunen (som beslutningstager), stod Holbæk Kommune imidlertid

overfor en udfordring. Flere af de forældre-repræsentanter, der har været med længe, henviste til tidligere

erfaringer med kommunen. Flere gav udtryk for, at de ikke følte, de blev lyttet til ved den sidste

skolereform og derfor heller ikke troede på, at det ville ske denne gang:

".. Jeg er bekymret for, at nu kan de jo komme og sige - vi har haft dialog med skolebestyrelserne - så bliver

vi gidsler i deres beslutninger. Jeg har været med i skolebestyrelsen i temmelig mange år - og det er fint nok,

at vi bliver hørt. Men jeg oplever også, at høringssvarene nogle gange forsvinder ud i intetheden. Derfor kan

jeg godt frygte, at nu har de udfyldt den forpligtelse (til at høre) så nu tager de alligevel de beslutninger, de

vil" (forælder, Niels)

Samtidig gav et par af forældrene udtryk for, at politikernes uklare og kejtede rolle i processen havde en

negativ betydning for deres tillid til politikerne og dermed til hele beslutningsprocessen.

Mægler mellem forskellige interessenter

Rollen som facilitator indebærer en neutral position, hvor facilitatoren ikke selv ytrer synspunkter, men

først og fremmest indtager rollen som mægler mellem de øvrige interessenter. I praksis blev rollen som

facilitator varetaget af projektgruppens deltagere, der stod for at facilitere dialogen i grupperne og mediere

mellem de forskellige synspunkter og interesser.

I det store og hele var omstillingsgruppens møder designet, så der ikke var lagt op til at integrere eller

drage en fælles konklusion ud fra deltagernes synspunkter - og dermed heller ikke til aktiv afvejning eller

mediering af konfliktende interesser. Processen bestod mest i at folde de forskellige synspunkter ud. Et

eksempel er SWOT-analysen, hvor deltagerne blev bedt om i fællesskab at opregne styrker og svagheder,

trusler og muligheder i forhold til de tre temaer.

16

Dog lykkedes det ikke for Holbæk Kommune hele vejen igennem at opretholde rollen som neutral mægler i

processen og forblive åben over for alle synspunkter. Blandt embedsfolkene blev nogle synspunkter og

interesser hos borgere og politikere, fx at kæmpe for at bevare skolen i et bestemt lokalområde, italesat

som illegitime "særstandpunkter". Projektlederen reflekterer:

"Vi kan meget nemt se os lidt sure på dem, der ikke siger det, vi gerne vil høre, fx dem fra de små skoler. Vi

siger, at de har en fast dagsorden, som handler om, at de gerne vil bevare deres skoler - og så hører vi i

mindre grad efter, hvad deres bekymringer egentlig går på. Vi kan meget nemt bokse dem ind i: Nåh ja, de

er bare imod - eller de kommer kun med en dagorden...." (Thomas, projektleder)

Det skete flere gange i gruppe-arbejdet, at ledere fra kommunen optrådte som en interessent med et

bestemt synspunkt eller dagsorden, hvilket svækkede facilitatorens mulighed for at indtage rollen som

neutral mægler. Ligesom det svækkede deltagernes tiltro til processens neutrale og åbne karakter. Fx

oplevede en forælder i omstillingsgruppen, at hendes synspunkter blev "tromlet" af to af kommunens

ledere i en gruppe-dialog:

"Jeg fik at vide, at jeg godt kunne lade være med at være så negativ og tale med følelserne. Men det kan

ikke undgås, når man inviterer forældre ind .. Hvis de ikke vil have, hvad vi siger, så kalder jeg det påtvungen

dialog" (Tanja, forælder)

Udfordring: Mediator eller dagsorden-sætter?

Her vil jeg særligt fremhæve et aspekt af rollen som facilitator, der bød på udfordringer for Holbæk

Kommune, nemlig rollen som neutral mægler mellem forskellige synspunkter. Denne rolle forudsætter, at

facilitatoren forholder sig åbent og neutralt og guider deltagerne til at konstruere en fælles mening.

Det lykkedes ikke Holbæk Kommune at forholde sig neutralt og facilitere deltagernes konstruktion af

mening. I stedet gik embedsfolkene - og særligt lederne - til processen med en bestemt dagsorden, der så

at sige pressede en fælles mening igennem.

Det tidspunkt i processen, hvor kommunen besluttede for alvor at "tage føringen" var op til det tredje

møde, hvor lederne ikke længere troede på, at omstillingsgruppen selv ville komme op med nye idéer til

besparelser:

"Vi tænker, at vi skal mere på banen i forhold til at konkretisere datagrundlaget. Nu er vi nødt til at få sagt:

Det er ikke spørgsmålet, om vi skal lukke (skoler). Det er spørgsmålet om, hvor mange. Og også bruge vores

datagrundlag.. Enhver kan jo se, at de vil dø stille og roligt.. Og hvem andre end os kan vise det billede -

ingen andre!" (Direktør, René)

De tre temaer, projektgruppen lancerede som "baseret på omstillingsgruppens foreløbige arbejde"

udsprang samtidig af de beregninger, som embedsfolkene havde gennemført i processen, før

omstillingsgrupperne blev nedsat. Her fik det en betydning, at embedsværket allerede havde samlet

information og lavet beregninger ift. hvordan besparelserne kunne gennemføres.

17

"Når vi tegner vores streger - og det har vi jo selvfølgelig gjort for at kigge, om man overhovedet kan

komme i nærheden af de 21 mio. - så kan man faktisk på ren struktur - ved at tegne stregerne på ny - finde

21,5 mio. uden at sænke serviceniveauet. Og den viden har vi jo... vi går hele tiden og tænker: Hvordan

fanden skal vi sætte den i spil - og skal vi sætte den i spil? " (direktør, René)

Dette "greb" fra kommunens side vakte skepsis hos nogle af forældrene. De oplevede, at dialogen blev

faciliteret inden for en snæver dagsorden, som kommunen havde sat:

"Det var en meget styret proces. Alle parter skal være skarpe for at få deres synspunkter med. Hvis man

(kommunen) rigtig gerne vil høre, at der er brug for store enheder, kan man få det frem. Der var ikke andet

på det her møde. På den måde bliver det lidt fastlåst.. Det lukker ned, så vi ikke rigtig kommer rundt om alt

det komplekse. Der er ting, man af samme årsag overhovedet ikke forholder sig til. Fx når vi taler om

lukning af matrikler er der en enorm forskel på by og land. Kunne man tænke sig at øge den faglige

bæredygtighed på andre måder - fx med andre skoledistrikter? (Ulf, forælder)

5.3. Holbæk Kommune som katalysator

Rollen som katalysator indebærer, at den collaborative leader skubber på for at samarbejdet skal give

resultater. Det sker bl.a. ved at hjælpe deltagerne med at identificere muligheder og nye løsninger fx

gennem fælles framing og reframing af udfordringerne. Ifølge Ansell & Gash (Ansell & Gash, 2012, p. 16):

"one instrument at their disposal is problem framing or definition - leaders cannot dictate problem

definition, but they can help stakeholders identify and invent productive framings"

Fælles framing og reframing af problem og løsninger

Som udgangspunkt var det Holbæk Kommune, der framede omstillingsgruppens arbejde, bl.a. ved at stille

opgaven med at spare 21. mio. kroner. Et andet element i framingen var kommunens "fortælling" om skole-

og daginstitutionsområdet, der bl.a. fik plads gennem formidling af økonomiske nøgletal og eksisterende

politiker på børne-unge området. Begrebet "bæredygtighed" var centralt i kommunens framing og

handlede i kommunens tolkning især at handle om økonomisk og faglig bæredygtighed.

I den udveksling, der foregik i omstillingsgruppens dialog var det interessant at se på, hvilke forsøg,

deltagerne gjorde på at reframe problemet ift. den frame, der blev tilbudt af Holbæk Kommune - og i hvor

høj grad Holbæk Kommune understøttede en reframing for at imødekomme de øvrige deltageres frames og

nå frem til en fælles, meningsfuld reframing af problemet.

I design af omstillingsgruppernes mødeproces havde Holbæk Kommune indbygget nogle elementer, der

skulle understøtte deltagerne i at reframe problemstillingen og finde ny fælles grund. Blandt andet i form af

den fælles SWOT proces. Den blev af flere deltagere opfattet som en mulighed for at løse op og se temaet

fra nye vinkler:

"Der var en stemning af, at folk godt ville gå ind i en snak om kvalitet. Mange kan godt se, at der er behov

for, at der sker noget. Og samtidig siger de: Godt det ikke er mig, der skal træffe den beslutning" (Ulf,

forælder)

18

De tydeligste forsøg på at reframe udfordringen med at spare 21 mio. kr. kom fra forældre fra de små

lokalsamfund, der var optagede af skolens betydning for lokalsamfundets bæredygtighed, hvis der skulle

lukkes skoler i yderområderne. De udfordrer kommunens framing af begrebet "bæredygtighed":

"Hvis de sørger for, at der er ordentlige busser og infrastruktur (kan det måske være en god idé). Ellers

lukker de de små byer, så vi ikke kan sælge husene - og så bliver det nomadefamilier, der slår sig ned - med

alt hvad det kan føre med sig - for nu at være lidt ekstrem. Men det gider de slet ikke at høre på. Byrådet

tænker fire år frem - de tænker kun nu og her" (Tanja, forælder)

"Fx når vi taler om lukning af matrikler er der en enorm forskel på by og land. Kunne man tænke sig at øge

den faglige bæredygtighed på andre måder - fx med andre skoledistrikter?" (Ulf, forælder)

Min analyse af processen viser, at forældrene til dels accepterede kommunens frame, nemlig

nødvendigheden af at spare på daginstitutioner og skoler. Det var ikke selve besparelserne, de var imod -

men måden, de skulle udmøntes på- dvs. kommunens oprindelige framing af en løsning. Flere af

forældrene deltog meget aktivt og kom med alternative forslag. Men de oplevede generelt ikke, at

kommunen indarbejdede deres synspunkter i den fælles framing. Derved fortabte kommunen en mulighed

for at udvikle en fælles framing af problemet, der kunne føre til innovative løsningsforslag.

Cognitive skift og nye roller

Den tidligere omtalte episode på det tredje møde, hvor en politiker slog skår i tilliden fra borgerne, kan

også forstås i lyset af framing. Ved at tage borgerne til indtægt for de kendte og cementerede frames i form

af "særinteresser" (fx bekymring for faldende huspriser), anerkendte politiker XX ikke, at forældrene faktisk

delvis havde accepteret kommunens framing og dermed skabt en åbning til at gå videre sammen ud fra en

ny, fælles framing af problemet.

I processen var der altså tilløb til, at deltagerne kunne indtage nye roller, men denne mulighed blev ikke

fulgt op af kommunen - hverken af forvaltningen eller politikerne. I mit interview med direktøren

reflekterede han over rollerne hos henholdsvis borgere, politikere og embedsfolk i samskabelsesprocessen.

Hans pointe var i tilbageblik, at processen, som den var tilrettelagt, ikke for alvor har givet deltagerne

mulighed for at træde ind i en ny rolle:

"(forælder XX) gør jo bare det, hun skal. For hun kommer jo med den rolle, hun tror, hun har - ind i en ny

sammenhæng. I virkeligheden har vi måske sprunget det der over med, at når vi skal have nye roller, skal

folk jo også forstå, at det er en ny sammenhæng.... I virkeligheden skal man lære at være en del af en sådan

en omstillingsgruppe - den har vi sprunget over sådan set og er gået direkte til indholdet" (René, direktør)

Han forklarede dels den manglende parathed til at indtage nye roller med tidspres, dels med det

produktionspres, embedsfolkene i kommunen følte hvilede på dem i processen. Han funderede over, hvad

der ville ske, hvis kommunen ikke havde taget ansvar og framet opgaven:

"... spørgsmålet er: hvad ville der ske, hvis ikke vi gjorde det? Ville folk så bare sidde og sidde og ikke rigtig

vide - det er noget fluffyt noget - og vi kan ikke rigtig blive konkrete" (René, direktør).

19

Udfordring: Fælles innovation eller resultat-pres?

Rollen som katalysator kom til at volde Holbæk Kommune besvær. Den rolle forudsætter nemlig en

åbenhed overfor at reframe problemet i samarbejde med deltagerne - og det kom ikke på tale i

omstillingsgruppen, hvor Holbæk Kommune valgte at holde fast i den oprindelige framing af problemet og

de mulige løsninger i form af færre enheder, selvom deltagerne tilbød alternative frames.

Forklaringen skal tydeligvis findes i det pres for at komme op med et brugbart resultat, som projektgruppen

og lederne oplevede hvilede på dem i processen. Både projektlederen og direktøren gav udtryk for, at

opgaven med at finde de 21 millioner på børne-unge budgettet (output) blev vægtet højere i systemet end

opgaven med at løse opgaven innovativt og i samarbejde med borgere og andre interessenter (outcome).

"Jeg synes, der bliver signaleret fra direktionens side og måske også delvis fra byrådets side, at der er brug

for en eller anden form for tryghed omkring, at vi kan nå i land, ikke? - særligt fra kommunaldirektøren.."

(Thomas, projektleder)

Samtidig reflekterer direktøren på området over perspektiverne i at innovere sammen med borgere og

andre interessenter:

"..Folk har ikke forudsætninger for at bidrage til det. Hvis opgaven gik på: vi skal være færre skoler - find de

seks, der skal lukkes, så tror jeg, det kunne lykkes. Men lige nu er opgaven åben - ..der er ikke nogen af

medlemmerne, der har forudsætninger for at udfordre os. Der er jo ikke kommet nogen forslag frem, som vi

ikke har tænkt på - undersøgt og regnet på. Alt det havde vi jo tænkt" (René, direktør)

Både projektlederen og direktøren pegede på, at tidspres og produktionspres gjorde det vanskeligt at

gennemføre en ægte samskabende proces:

"da vi startede det, havde vi håbet på det - opgaven skulle være klar og ved at samle folk, hvor de blev en

del af løsningen, kunne man få en erkendelse, der gjorde, at det var nødvendigt at gøre noget og at man var

med til at planlægge, hvordan det skulle gøres. Men for at gøre det, er det en anden proces, der skal til. Så

skulle det være en noget længere proces end de fire møder - og så skulle det måske have været nogle andre

mennesker" (René, direktør)

6. Konklusion og perspektivering

Analysen af den konkrete samskabelses case viser, at Holbæk Kommune gjorde mange konstruktive

indsatser som collaborative leader af samskabelsesprocessen. Men samtidig lykkedes kommunen ikke fuldt

ud med at udfylde de tre ideelle funktioner som henholdsvis garant, facilitator og katalysator.

Det lykkedes ikke for kommunen at koble den collaborative arena med det traditionelle institutionelle

beslutningssystem med politikerne som omdrejningspunktet. Bl.a. fordi politikerne var usikre på, hvilken

rolle de skulle indtage i processen og ikke blev inddraget tilstrækkeligt. Det lykkedes heller ikke for Holbæk

20

Kommune at træde ind i rollen som neutral facilitator mellem de forskellige parter. I stedet kom

kommunen til at indtage en rolle som part med en bestemt dagsorden, der bl.a. stemplede nogle

synspunkter som mere legitime end andre og derved udhulede tilliden hos nogle af deltagerne. Kommunen

lykkedes heller ikke fuldt ud med at indtage rollen som katalysator ved at åbne for framing og reframing af

problemstilingen. Tværtimod kom tids- og produkt-pres til at betyde, at kommunen holdt fast i en bestemt

framing af problemet og de mulige løsninger og dermed ikke fik åbnet for, at deltagerne kunne indtage nye

roller og positioner i dialogen.

Analysen tegner derved et collaborativt lederskab, der kun i begrænset omfang lykkedes med at fremme

det transformative potentiale i form af de muligheder, der ligger i samskabende processer for at redefinere

aktørernes roller og magtfordeling og derved skabe nye og innovative løsninger:

Politikernes rolle på den collaborative arena var uklar og uvant. De kom ikke til at træde i karakter

som bindeled mellem den collaborative arena og den traditionelle beslutningsarena, men blev i høj

grad på den traditionelle arena

Embedsmændene oplevede et tidspres og et pres ovenfra for "at levere" et output. De valgte at

nedtone fokus på outcome (i form af opbygning af tillids- og samarbejdsrelationer). I stedet indtog

de den vante rolle som "leverandører" af output i form af forslag til besparelser på de 21 mio. kr.,

som kunne betrygge direktion og byråd.

Borgerne (forældrerepræsentanter) oplevede, at processen kun i begrænset grad levnede plads til

deres "frames" - og at deres interesser i nogle tilfælde blev vurderet som "illegitime" af

kommunens folk. Desuden var deres oplevelse farvet af tidligere erfaringer med

inddragelsesprocesser i forbindelse med en ændret skolestruktur. Derfor holdt de i nogen grad fast

i de traditionelle roller og interesser

På den baggrund virker det ikke så overraskende, at det foreløbige resultat af omstillingsgruppens arbejde

ikke fremstår som innovativt, men snarere som en afspejling af de tanker og idéer, der allerede var

udklækket på embedsmandsplan.

Holbæk Kommune havde ambitioner om en anderledes måde at samarbejde med eksterne interessenter

på, hvor dels politikerne, dels de eksterne interessenter skulle spille en aktiv rolle. Der blev gjort en bevidst

indsats fra kommunens side for at varetage det collaborative lederskab. Og alligevel blev resultatet

skuffende.

Det svarer godt overens med forskningen i samskabelse, hvor Voorberg et al (Voorberg et al., 2013, p. 22)

konkluderer, at samskabelse sjældent fører til det ønskede resultat. De hælder derfor til en ny-institutionel

forklaring på forekomsten af samskabelse - som et ritual, der skal skabe legitimitet:

"co-creation processes are important symbolic processes in which an organization tries to establish a

process of normative integration between the central and dominant values and developments which are

important in the environment of the organization and the values that are important in the organization. .. a

process in which the involved stakeholders within and outside an organization try to develop a new,

common frame in order to achieve legitimacy"

21

Et spørgsmål om magt

Mit forskningspørgsmål lyder: Hvordan kan en kommune indtage rollen som leder af samskabelse

(collaborative leader)? - og hvilke udfordringer og muligheder byder rollen på?

Ansell & Gash's (Ansell & Gash, 2012) begrebsapparat til analyse af collaborativt leadership er nyttigt til at

analysere den konkrete udfyldelse af rollen som collaborative leader og udfolde de konkrete initiativer, der

skal til for at udfylde rollen som collaborative leader i de forskellige faser af samskabelsesprocessen. Men

det fortæller ikke hele historien. For at forstå den skal vi tilbage til den tidligere nævnte pointe om, at

netværksstyring altid foregår "i skyggen" af den traditionelle, hierarkiske styring (Newman et al., 2004, p.

218; Torfing & Triantafillou, 2011, pp. 10–11; Aagaard et al., 2014, p. 348). Med andre ord til den

nyinstitutionelle forklaringsmodel, som bl.a. fremhæver (Barnes et al., 2007, p. 53 ff) magtrelationer - og

institutionaliserede regler, normer og roller i de offentlige institutioners arbejdsmåde, som er vanskelige at

bryde.

Set i dette perspektiv var omstillingsgruppen i Holbæk en collaborativ arena, der var placeret i

spændingsfeltet mellem en collaborativ logik og en traditionel, hierarkisk logik. Analysen har vist, at

placeringen i dette spændingsfelt fik betydning for måden, kommunen kunne forvalte det collaborative

lederskab på.

De modsatrettede logikker er beskrevet præcist af (Newman et al., 2004, p. 218): "The conflicting regimes

of power and different norms and practices flowing from these multiple and overlaid models of governance

produces tensions within the public policy system. In turn these produce conflicting imperatives for local

actors - encourage participation from below, but ensure you deliver on targets imposed from above, even

where these are in conflict with local views; engage in long-term capacity building but also demonstrate

short-term performance improvements and so on".

Den tendens, vi så hos embedsmændene i Holbæk casen til at prioritere output over outcome i ledelse af

omstillingsgruppens arbejde kan forstås som udtryk for det fænomen, Barnes et al (Barnes et al., 2007, p.

60 ff) kalder logics of appropriate action, dvs. "handlelogikker", der er institutionaliserede hos

embedsmændene og som er tilbøjelige til at tage over - specielt i situationer, hvor opgaven er usikker eller

modstridende. Et citat fra en deltager i Holbæk casen, der udtrykker denne logik:

"Det kan være udfordrende i en proces, hvor vi jo også, altså nogen gange griner vi lidt af det, for det er

vigtigt for os at signalere, at vi ikke har en skjult dagsorden. For der ligger jo sådan et eller andet under hele

tiden, om at vi skal jo finde de her penge - og vi ved også godt, hvordan vi kan finde dem, sådan i store

træk" (Thomas, projektleder)

Et andet nøglebegreb til at forstå embedsmændenes adfærd er "political oportunity structure" (Newman et

al., 2004, pp. 208–10). Forskerne konkluderer i en empirisk analyse af participative forums, at embedsfolk -

og i nogle tilfælde politikere - udøver magt i participative og collaborative processer gennem at forme den

politiske mulighedsstruktur - dvs. ved gennem en række forskellige mekanismer at definere, hvilke

spørgsmål, borgerne har mulighed for at få indflydelse på og på hvilket niveau. Ifølge Newman et al.

handler det for embedsmændene om at værne om deres magt og autonomi.

22

En af de måder, de politiske mulighedsstrukturer bliver til på, er gennem italesættelse af borgerne som

inkompetente og uden besiddelse af central viden og indsigt på området. Ifølge (Newman et al., 2004, p.

211) foregår der en "process of possible incorporation of the lay public into official institutions" ved at

embedsmændene italesætter den udfordring, samarbejdet handler om, ud fra deres faglige logik - og ikke

anerkender de særlige indsigter og kompetencer, borgerne bidrager med. En dynamik, der også var på spil

i Holbæk Kommune:

" Folk har ikke forudsætninger for at bidrage til det. Hvis opgaven gik på: vi skal være færre skoler - find de

seks, der skal lukkes, så tror jeg, det kunne lykkes. Men lige nu er opgaven åben - ..der er ikke nogen af

medlemmerne, der har forudsætninger for at udfordre os. Der er jo ikke kommet nogen forslag frem, som vi

ikke har tænkt på - undersøgt og regnet på. Alt det havde vi jo tænkt" (interview, direktør René)

Samme logik ser ud til at være på spil i udvælgelse af deltagerne til omstillingsgruppen:

"...det skulle meget gerne være nogle forældre, som man har indtryk af har en vis grad af overblik over,

hvad er det her område for en størrelse. Det kan lyde lidt nedladende, når man siger det, men som har en vis

grad af overblik over og evner at se lidt ud over mit barns børnehus og bevæge sig lidt mere i et

helikopterperspektiv - det gælder i øvrigt også medarbejderne" (Christian, leder af børneområdet)

En opgave i fremtidig forskning må være at udvikle begreber til analyse af collaborative leadership, der

både kan rumme måden, lederskabet konkret forvaltes på og de betingelser, det udøves under.

23

Litteratur

Agranoff, R. (2006). Inside Collaborative Networks : Ten Lessons for Public Managers. Public Administration Review, 66(December), 56–65.

Alford, J. (2014). The Multiple Facets of Co-Production: Building on the work of Elinor Ostrom. Public Management Review, 16(3), 299–316. doi:10.1080/14719037.2013.806578

Ansell, C., & Gash, A. (2007). Collaborative Governance in Theory and Practice. Journal of Public Administration Research and Theory, 18(4), 543–571. doi:10.1093/jopart/mum032

Ansell, C., & Gash, A. (2012). Stewards , Mediators , and Catalysts : Toward a Model of Collaborative Leadership. The Innovation Journal, 17(1), 1–21.

Barnes, M., Newman, J., & Sullivan, H. (2007). Power, participation and political renewal. Bristol: The Policy Press, University of Bristol.

Bovaird, T. (2007). Beyond Engagement and Participation: User and Community Coproduction of Public Services. Public Administration Review, (October).

Civil Exchange. (2013). The Big Society Audit 2013. London.

Crosby, B. C., & Bryson, J. M. (2005). A leadership framework for cross-sector collaboration. Public Management Review, 7(2), 177–201. doi:10.1080/14719030500090519

De Jongh, M. (2013). Group dynamics in the Citizen’s Assembly on Electoral Reform. Utrecht.

Durose, C., Justice, J., & Skelcher, C. (eds). (2013). Beyond the State : Mobilising and Co-Producing with Communities - Insights for Policy and Practice.

Gray, B. (1989). Collaborating - finding common ground for multiparty problems. San Francisco og London: Jossey-Bass.

Huxham, C., & Vangen, S. (2000). The challenge of Collaborative Governance. Public Administration Review, 2(3), 337–358.

Kolind, H., & Sørensen, E. (2011). Når offentlige ledere skal lede samarbejdsdrevne innovationsprocesser. In E. Sørensen & J. Torfing (Eds.), Samarbejdsdrevet innovation i den offentlige sektor. København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag.

Koppenjan, J., & Klijn, E.-H. (2004). Managing uncertainties in networks. New York: Routledge.

Majgaard, K. (2013). Offentlig styring - simpel, reflekteret og transformativ. København: Hans Reitzels Forlag.

Mcguire, M. (2006). Collaborative Public Management : Assessing What We Know and How We Know It. Public Administration Review, 66(December), 33–43.

24

Needham, C. (2008). Realising the Potential of Co-production: Negotiating Improvements in Public Services. Social Policy and Society, 7(02), 221–231. doi:10.1017/S1474746407004174

Newman, J., Barnes, M., Sullivan, H., & Knops, A. (2004). Public Participation and Collaborative Governance. Journal of Social Policy, 33(02), 203–223. doi:10.1017/S0047279403007499

OECD. (2011). Together for Better Public Services: Partnering with Citizens and Civil Society. OECD Publishing. doi:10.1787/9789264118843-en

Osborne, S. P., & Strokosch, K. (2013). It takes Two to Tango? Understanding the Co-production of Public Services by Integrating the Services Management and Public Administration Perspectives. British Journal of Management, 24, S31–S47. doi:10.1111/1467-8551.12010

Parks, R. B., Baker, P. C., Kiser, L., Oakerson, R., Ostrom, E., Ostrom, V., … Wilson, R. (1981). Consumers as coproducers of public services: Some economic and institutional considerations. Policy Studies Journal, 9(7), 1001–1011.

Pestoff, V. (2014). Collective Action and the Sustainability of Co-Production. Public Management Review, 16(3), 383–401. doi:10.1080/14719037.2013.841460

Pestoff, V., Brandsen, T., & Vershuere, B. (Eds.). (2012). New Public Governance, the Third Sector and Co-Production. New York, London: Routledge.

Purdy, J. M. (2012). A Framework for Assessing Power in Collaborative Governance Processes. Public Administration Review, 72(3), 409–417. doi:10.111/j.1540-6210.2012.02525.x.A

Sirianni, C. (2009). Investing i democracy - engaging citizens in collaborative governance. Washington D.C: Brookings Institution Press.

Sørensen, E., & Torfing, J. (2005). Netværksstyring - fra government til governance. Frederiksberg C: Roskilde Universitetsforlag.

Sørensen, E., & Torfing, J. (2011). Samarbejdsdrevet innovation i den offentlige sektor. Jurist- og Økonomforbundets Forlag.

Torfing, J., & Triantafillou, P. (2011). Introduction to interactive policy making, metagovernance and democracy. In J. & T. Torfing (Ed.), Interactive policy making, metagovernance and democracy. ECPR Press.

Tortzen, A. (2014). Samskabelse - et omstridt begreb.

Van Wart, M. (2013). Lessons from Leadership Th eory and the Contemporary Challenges of Leaders, 73, 553–565. doi:10.1111/puar.12069.Lessons

Verschuere, B., Brandsen, T., & Pestoff, V. (2012). Co-production: The State of the Art in Research and the Future Agenda. VOLUNTAS: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations, 23(4), 1083–1101. doi:10.1007/s11266-012-9307-8

25

Voorberg, W., Bekkers, V., & Tummers, L. (2013). Co-creation and Co-production in Social Innovation : A Systematic Review and Future Research Agenda (Vol. 320090).

Aagaard, P., Sørensen, E., & Torfing, J. (2014). Samarbejdsdrevet innovation i praksis. København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag.