บทท 3

แนวความคดและทฤษฎการกระจายอำานาจ อำานาจหนาทขององคกร ปกครองสวนทองถน

“การกระจายอำานาจ เปนคำาทสงคมใหความสนใจเปนอยางมาก โดย เฉพาะ”หลงการประกาศใชรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย ฉบบ พ.ศ. 2540 ซงเปนรฐธรรมนญฉบบทไดรบความสนใจมากขนตามมาวามความ สำาคญอยางไร มความสมพนธอยางไรกบสวนกลางและเชอมโยงอยางไรกบ การปกครองตนเองในทองถน แนวคดการกระจายอำานาจ(Decentralization) แนวคดเรองการรวมศนยอำานาจ และความจำาเปนของการกระจายอำานาจ

ในกระบวนการสรางรฐชาตสมยใหม การรวมศนย “อำานาจ”(Centealization) เปนทงเงอนไขและความจำาเปนในการจด โครงสรางความสมพนธทางอำานาจภายในรฐ กลาวคอ ภายในรฐหนงๆ ยอมมความจำาเปนทจะตองมการรวมศนยอำานาจไวทสถาบนทางการเมอง การปกครองทศนยกลาง เพราะหากไมมรฐบาลในระดบชาต รฐนนๆกไม สามารถมบทบาทในเวทระหวางประเทศหรอระดบโลกได เนองจากไมม ตวแทน ท“ ”ชอบธรรมออกไปทำาหนาท ดงนนรฐบาลสวนกลางหรอรฐบาล ระดบชาต จงเปนสงทรฐขาดไมไดเพอทำาหนาทในดานความสมพนธ ภายนอกประเทศนอกจากน รฐบาลสวนกลางยงมหนาทเปน ตวกลาง ท คอยประสานและ“ ”สรางความรวมมอระหวางสถาบนทางการเมองการปกครอง นอกศนยกลางตางๆ เพอสรางความเปนเอกภาพและการรวมมอในการพกระ ทำาตางๆเพอผลประโยชนรวมกนภายในรฐ กลาวโดยสรป การปองกนรกษาความมนคงของประเทศจากภยคม คามภายนอกและในแงของการบรหารจดการงานภาค

รฐซงเปนอำานาจหนาท ขนพนฐานของรฐสมยใหม โดยทวไปอาจจำาแนกการรวมศนยอำานาจไดใน 2 ลกษณะ ไดแก

รปแบบทหนง เปนการจดโครงสรางความสมพนธทางอำานาจภายในรฐ บนพนฐานความจำาเปนทตองมสถาบนทางการเมองทเปนศนยกลางในการ สรางความเปนเอกภาพในทางการเมองภายในรฐ เพอทำาหนาทในการเปน ตวแทนการใชอำานาจทางการเมองและสะเทอนถงเจตจำานงครวมกนของ พลเมองภายในรฐนนๆ การรวมศนยอำานาจในทางการเมองจงหมายถงการ รวมศนยอำานาจทางการเมองขององคอธปยย

รปแบบทสอง การรวมศนยอำานาจในทางการปกครอง เปนการจด โครงสรางกลไกการบรหารภาครฐ บนพนฐานความจำาเปนทจะตองมการรวม ศนยตดสนใจกำาหนดทศทางเชงนโยบาย หาตจดสรรทรพยากร รวมถงการ สงการผานโครงสรางการบรหารในแนวดง ดงเชนการจกลำาดบชนในระบบ ราชการ เพอจดบรการสาธารณะขนพนฐานตางๆแกประชาชนทวทกพนท ภายใตแบบแผนและมาตรฐานอนเดยวกน การจดโครงสรางความสมพนธแบบรวมศนยทงในทางการเมองและ การปกครองดงกลาวขางตน สงผลใหรฐสมยใหมโดนทวไป มลกษณะสำาคญ ไดแก ประการทหนง รฐมรฐานะเปนองคกรหนงเดยวทรวมศนยผกขาดการ ใชความรนแรงโดยชอบธรรม เพอรกษาไวซงความมนคงและความสงบ เรยนรอยภายในประเทศ กลไกสำาคญในการทำาหนาทดงกลาวไดแก กจการ ทหารซงมหนาทในจการปกปองคมครองภยคกคามจากภายนอกรฐและ กจการตำารวจซงทำาหนาทกำากบการบงคบใชกฎหมายตางๆ เพอรกษาไวซง ความสงบเรยบรอย

ประการทสอง อำานาจในการตดสนใจสงสดของรฐจะรวมศนยอยทสวน กลาง นนคอรฐบาลในฐานะองคกรฝายบรหาร มอำานาจหนาทในการตดสน ใจ

ทางการเมองและการบรหาร โดยใชอำานาจ การวนจฉยสนการ ผาน “ ”โครงสรางกลไกระบบราชการสวนกลาง ในขณะทองคกรนตบญญตของรฐ เปนกลไกการรวมศนยอำานาจการตดสนใจในลกษณะดงกลาวจงอยทการมง เนนความเปนแบบแผนอนเดยวกน (Uniformity) เชน การจดระบบภาษ ระบบกฎหมาย ระบบการประกนสงคม หรอระบบการศกษา ซงเปนแบบแผน เดนสกนทงประเทศ เปนตน

ประการทสาม การจดโครงสรางความสมพนธระหวางองคกรของรฐจะ วางอยบนหลกการใชอำานาจตามลำาดบชนการบงคบบญชา กลาวคอ ความ สมพนธทงระหวางองคกรและบคลากรของรฐบาลสวนกลางจะเปนไปตาม ลำาดบชนการบงคบบญชา (Hierarchy) การใชอำานาจหนาทของบคคลใน ภาครฐจะตงอยบนความสมพนธระหวาง ผบงคบบญชา และ ผใตบงคบ “ ” “บญชา ซงมลกษณะการปฏสมพนธในแบบการบงคบบญชาจากบนลงลาง ”(Top-down approach) เพอใหเกดความเปนเอกภาพในการบงคบบญชา ในการบรหารงานภาครฐ

เหตผลรองรบซงอาจถอไดวาเปนขอดของการรวมอำานาจไวทสวนกลาง คอ

ประการทหนง ความเปนเอกภาพของชาต (national Unity) เนองจาก รฐบาลสวนกลางเปนสถาบนเดยวทสามารถกระทำาในนามของผลประโยชน สวนรวมได นนคอ ไมไดกระทำาเพอคนกลมใดกลมหนง หรอภมภาคใด ภมภาคหนง ดงนนการมรฐบาลกลางทเขมแขงเปนสงสำาคญเพอสรางความ เปนอนหนงอนเดยวกน

ประการทสอง ความเปนแบบแผนเดยวกน (Uniformity) เนองจากม เพยงรฐบาลกลางทสามารถวางหลกกฎหมายและระบบบรการสาธารณะตางๆ

ทเปนแบบแผนและมาตรฐานเดยวกนไดยอมทำาใหเกดการยดโยง ชมชนทอยในสวนตางๆ เขาไวดวยกน

ประการทสาม ความเสมอภาคภายในชาต (Equality) เนองจากการ

กระจายอำานาจมจดออนตรงทรฐบาลทอยนอกศนยกลางถกผลดใหตอง อาศยหรอใชทรพยากรทตวเองมในทองถนหรภมภาคของตน รฐบาลกลางท สามารถแกไขความไมเทาเทยมอนเกดจากความแตกตางทางทรพยากรของ พนทตางๆ ภายในรฐได

ประการทส ความมนคงของชาต (Prosperity) การพฒนาเศรษฐกจและ การรวมศนยอำานาจมกไปดวยกนเสมอ การมรฐบาลทเขมแขงยอมทำาให สามารถกำาหนดทศทางการพฒนาหรอวางแผนเศรษฐกจของชาตได อนจะนำา ไปสการระดมทรพยากรจากสวนตางๆของสงคม นอกจากนนรฐบาลกลางยง เปนสถาบนเดยวทสามารถกำาหนดอตราแลกเปลยนภายใน ควบคมระบบ ภาษ และนโยบายการใชจาย ตลอดจนการจดใหมระบบโครงสรางพนฐาน ขนาดใหญ เชน ถนน รถไฟ สนามบน โครงขายโทรคมนาคม เปนตน ซง ลวนแลวแตเปนปจจยสำาคญตอการพฒนาเศรษฐกจของประเทศชาต

อยางไรกด แมวาการรวมศนยอำานาจจะมความจำาเปนสำาหรบรฐสมย ใหมโดยทวไป อำานาจทงในทางการเมองและการบรหารไวทรฐบาลสวน กลางอยางเขมขน กกอใหเกดผลกระทบในทางลบตอกระบวนการบรหาร งานภาคสาธารณะและการพฒนาประเทศในภาพรวมไดเชนกน ผลกระทบท สำาคญของการรวมศนยอำานาจซงถอเปนเหตผลพนฐานของการเรยกรองผลก ดนใหมการกระจายอำานาจจากสวนกลางไปสภมภาคและทองถนใหมากยง ขนไปในเวลาตอมา

ประการทหนง การบรหารงานภาครฐโดยระบบราชการทมโครงสราง รวมศนยทสวนกลางกอใหเกดปญหาความลาชาในการตดสนใจ (Bureacratic red tapr) เนองจากการกระทำาการใดๆของเจาหนาทหรอ

องคกรของรฐบาลกลางยอมตองเปนไปตามอำานาจการตดสนใจหรอวนจฉย สงการของสวนกลาง และตองเปนไปตามลำาดบชนการบงคบบญชา สงผล ใหการขบเคลอนภารกจตางๆโดยเฉพาะในดสนการบรการสาธารณะเปนไป อยางลาชาและไมทนตอความตองการของประชาชน

ประการทสอง การรวมศนยอำานาจจดสรรทรพยากรทางการบรหารไวท สวนกลางกอใหเกดปญหาความไมทวถง การขาดประสทธภาพ และ ประสทธผลของการจดทำาบรการสาธารณะในระดบภมภาคและทองถน สภาพปญหาดงกลาวเปนผลมาจากการจดโตรงสรางระบบราชการทรวม ศนยทรพยากรและบคคลไวทหนวยงานในสวนกลาง

ประการทสาม การรวมศนยอำานาจการตดสนใจในการกำาหนด นโยบายทสวนกลาง สงผลใหแนวทางการจดบรการสาธารณะไมสอดคลอง กบปญหาและความตองการของแตละชมชนทองถน เนองจากในแตละพนท ยอมมลกษณะของสภาพปญหา ความจำาเปน และความตองการเฉพาะท หลากหลาย

ประการทส ระบบการเมองการปกครองทรวมศนยการใชอำานาจ ทางการเมองไวทสวนกลางอยางเขมขน (Concentration of power) สงผล

กระทบในการจำากดการเตบโตของวฒนธรรมการมสวนรวมทางการเมอง ตามระบอบประชาธปไตย เนองจากโครงสรางระบบการเมองและการ ปกครองแบบรวมศนย เปนการปดโอกาสประชาชนทจะไดเรยนร ฝกฝน และ มประสบการณในการปกครองตนเอง (Self-govermment) โดยเฉพาะใน

การปกครองตนเองตามเจตนารมณของประชาชนระดบทองถน หลกการและความหมายของการกระจายอำานาจ แนวคดการกระจายอำานาจมบทบาทตอการพฒนาประเทศในดาน ตางๆ โดยลดการรวมศนยอำานาจของสวนกลาง แลวเพมบทบาทและอำานาจ ของประชาชนใหเขาไปมสวนรวมในโครงการพฒนาของภาครฐมากขน หรอ ทำาใหไดใชอำานาจแบบทางการในกระบวนการพฒนารวมกบภาครฐ การก ระจายอำานาจยงเปนเครองมอของนโยบาย แผนงาน และโครงการ เพอนำาไป ปฏบตใหประสบผลสำาเรจของการพฒนาดวยความเปนธรรม เสมอภาค และ ยงยน

การกระจายอำานาจโดยทวไปมการศกษาใน 2 ศาสตร คอ การกระจา ยอำานาจทางรฐศาสตรและรฐประศาสนศาสตร

การกระจายอำานาจทางรฐศาสตร เกดขนตามหลกการจดระเบยบการ ปกครองประเทศ มววฒนาการควบคกบการกำาเนดรปแบบการปกครอง ประเทศในระบอบประชาธปไตย ตงแตยคกรกโบราณในรปแบบทเรยกวา โพ“ลส ” (polis) หรอ หนวยการปกครองทองถน “ ” (deme) ซงเปนรากฐาน สำาคญตอการพฒนาประชาธปไตยของประเทศ งานศกษาการกระจายอำานาจ ทางรฐศาสตรชนแรกเกดขนในป ค.ศ.1835 โดย Alexis de Tocqueville ซง “Democracy in America” ซงกลาวถงการกระจายอำานาจในมตการม สวนรวมของประชาชนและอำานาจอสระของทองถนในการจดการปกครอง ตนเองของทองถนในสหรฐอเมรกา

การกระจายอำานาจทางรฐประศาสนศาสตร (decentralization in Public Administration) หรอ การกระจายอำานาจทางการบรหารภาคฐ (public adminstration) เกดขนในยคสงครามเยน ชวงกลางศตวรรษท 20 ปลายทศวรรษ 1940 โดนรเรมจากขอถกเถยงของนกวชาการสองฝาย

เกยว กบการวางแผนพฒนาแบบรวมศนยอำานาจระหวางประเทศสงคมนยม คอมมวนสตกบประเทศประชาธปไตย ฝายหนงยอมรบการวางแผนแบบรวม ศนยอำานาจของสหภาพโซเวยต ดวยเหตผลปจจยดานการเมองและ อดมการณสงคมนยม แตอกฝายตอตานการวางแผนพฒนาประเทศในแบบ โซเวยต โดยเชอวาการวางแผนพฒนาแบบรวมศนยอำานาจนำาไปสความ ตกตำาของการพฒนา ตอมาในชวงปลายทศวรรษ 1950 กรอบแนวคดในขอ ถกเถยงไดเปลยนไปเปนการวพากษการวางแผนพฒนาแบบรวมศนยอำานาจ ทไมเพยงเกดขนในประเทศสงคมนยมคอมมวนสต หากแตเกดขนใน ประเทศประชาธปไตยดวย ขอถกเถยงระหวางหารรวมศนยอำานาจกบการก ระจายอำานาจจงไดตดประเดนปจจยทางการเมองและอดมการณออกไป แลว หนมาวพากษความลมเหลวการวางแผนพฒนาแบบรวมศนยอำานาจของ ประเทศประชาธปไตยตางๆ โดยเฉพาะกลมประเทศทรบความชวยเหลอจาก สหรฐอเมรกาและองคกรระหวางประเทศ กลมประเทศอาณานคม กลม ประเทศกำาลงพฒนาและดอยพฒนา

ชวงทศวรรษ 1960-1980 นกวชาการไดสรางขอถกเถยงปญหาการ รวมศนยอำานาจทางการบรหารภาครฐสวนกลางทมรในการวางแผนพฒนา ประเทศประชาธปไตยกนมากขน โดยมองวาการวางแผนพฒนาแบบรวม ศนยอำานาจไมอาจนำาพาประเทศไปสการพฒนาแบบสมดลไดทงดานสงคม และเศรษฐกจ ซงในยคนนนกวชาการขององคการระหวางประเทศทสำาคญ คอองคการสหประชาชาต (United Nations) และธนาคารโลก (World

Bank) ไดศกษาแนวทางการกระจายอำานาจสำาหรบรฐบาลในกลมประเทศ สมาชก โดยทองคการสหประชาชาตศกษาการกระจายอำานาจทงระดบชาต ภมภาค และทองถน มวตถประสงคเพอนำาแนวคดการกระจายอำานาจ ทางการปกครองทองถนมาปรบใชสำาหรบแกปญหาการรวมศนยอำานาจสวน กลาง

รวมทงรเรมเสนอใหมการกระจายอำานาจสตวแสดงนอกภาครฐ เชน กลมเกษตรกร กลมคนในเปาหมายการพฒนา กลมผรบผลกระทบทางลบ จากกจกรรมการพฒนาของภาครฐ กลมอาสาสมคร องคกรพฒนาเอกชน องคกรภาคธรกจ เปนตน

ชวงทศวรรษ 1990 แนวคดการกระจายอำานาจไดรบความสนใจจากนก วชาการเพมมากขน เนองดวยแนวโนมการขยายตวปญหาการรวมศนย อำานาจ รวมถงปจจยทางดานโลกาภวตน วกฤตเศรษฐกจ การขยายความ เปนเมอง และกระบวนการความเปนประชาธปไตย แนวคดการกระจายอำา นาจจงถกนำามาใชเพอสรางความเขมแขงภายในประเทศและทองถนมากขน อยางไรกตาม ปลายทศวรรษ 1990 จนถงทศวรรษ 2000 เปนตนมา นก วชาการไดหนมาทบทวน วพากษ และตงคำาถามวาเพราะเหตใดแมผานมา หลายทศวรรษแลว แตการนำาแนวคดการกระจายอำานาจมาใชในการบรหาร ภาครฐจงไมประสบผลสำาเรจในทางปฏบต ทงยงไมสามารถลดปญหาการ รวมศนยอำานาจของภาครฐสวนกลางได นกวชาการจงมงศกษาและเสนอ แนวคดการพฒนาการกระจายอำานาจ โดยใชชอเรยกการพฒนาการกระจาย อำานาจในคำาตางๆ เชน rethinking,reform,re-scaling,restructural รวมทง คำาวา improvi และ new design เปนตน ยคสมยแหงการคดทบทวนหรอรอ ปรบการกระจายอำานาจ รวมทงไดสรางขอถกเถยงระหวางขอจำากดของการก ระจายอำานาจแบบดงเดมกบแนวทางการพฒนาการกระจายอำานาจสมยใหม เพอหวงผลตอการนำาไปแกไขปญหาทเกดขนในภาคปฏบต โดยเหตผลการ พฒนาการกระจายอำานาจ

ยคสมยทเปลยนแปลงมความจำาเปนตอการพฒนาการกระจาย อำานาจ เนองจากผลกระทบทางลบจากโลกาภวตนกอใหเกดปญหาความ เหลอมลำา/ความไมเสมอภาค เกดชองวางระหวางผมกบผไมม

(have/havenots) มากกวาอดต ทงยงสรางความออนแอใหกบภายในประเทศและทอง ถนเพมขน

ความจำาเปนในการปรบตวของภาครฐ โดยพฒนาการกระจาย อำานาจใหเขากบยคสมยใหม การแขงขนนานาประเทศและการบรหารภาค รฐแนวใหมในลกษณะการบรหารบานเมอง (governance) ทคำานงถงความ ยงยนและความเสมอภาค รวมทงใหความสำาคญตอภาคประชาสงคมมาก ข

นขอจำากดของการกระจายอำานาจทไมสามารถนำาไปสเปาหมายท สมบรณได การทบทวนวาอะไรคอสงททำาใหการกระจายอำานาจไมสามารถ ไปใชไดอยางเตมท ซงพบวาการกระจายอำานาจมอปสรรคหรอขอจำากด 3 ประการ คอ (1) การรวมศนยอำานาจยงมการขยายตวและยงใชแนวทาง การกระจายอำานาจแบบเดมๆ ไมสอดคลองกบยคสมย การกระจายอำานาจ ยงขนอยกบรฐบาลกลางเปนฝายกำาหนดอำานาจทถายโอน และถายโอน อำานาจเพยงเลกนอย รวมทงยงใชกระบวนการกระจายอำานาจแบบบนลงลาง และจำากดการมสวนรวมของประชาชน (2) การนำาการกระจายอำานาจไปใช ในทางทผด (3) ทมาของนโยบายการกระจายอำานาจเกดจากพนฐานของ อดมคตมากกวาพจารณาถงสงทเปนจรง แตไมไดยดโยงกบฐานความเปน จรงทเกดขนในประเทศนน เชน เสยงความตองการของประชาชน สภาพ ปญหาและทางออกทเหมาะสมกบบรบท เปนตน

ขอจำากดทางทฤษฎ เนองจากการศกษาการกระจายอำานาจสวนใหญยง เปนการอธบายการกระจายอำานาจแบบดงเดม ไดแก การกระจายอำานาจ แบบบนลงลาง (top-down decentralization) การกระจายอำานาจตาม เขตแดนทางการปกครองและขนาดภารกจ (territorial and functional decentralization) และรปแบบการกระจายอำานาจใหมๆ นอกจากนความไม เพยงพอของการใชการกระจายอำานาจเพยงแนวคดอนแบบบรณาการ

ศาสตร/สหวทยาการ เชน รฐศาสตร ภมศาสตร เศรษฐศาสตรทองถน (Local pubic economy) นตศาสตร เปนตน

ลกษณะสำาคญพนฐานของการกระจายอำานาจ แมวากระแสการปรบโครงสรางความสมพนธระหวางกลไกภาครฐใน สวนกลางกบสวนภมภาคและสวนทองถน แตมโนทศนทอธบาย ถง ปรากฏการณดงกลาว กลบมแงมมและจดเนนทแตกตางหลากหลายกนไป กลาวคอ ในขณะทบรรดาผกำาหนดนโยบายและนกสงคมศาสตร ซงไดรบ อทธพลจากแนวคดแบบเสรนยมใหม (Neoliberal ideas) มกจะพจารณา การกระจายอำานาจ ในฐานะทเปนเครองมอสำาคญ“ ”ในการดงอำานาจ ทางการบรหารภาคงานสาธารณะออกจากมอของรฐทผกขาดอำานาจการสง การ (Commandist state) บรรดานกพฒนาและนกเคลอนไหวผทไมพอใจ ตอความลมเหลวในการดำาเนนโครงการพฒนาและแกปญหาความยากจน ในชนบทของระบบราชการรวมศนยกลบใหความสำาคญกบการกระจายอำา นาจในฐานะทเปนทางเลอกทนำาไปสการพฒนาแบบรวมมอ (Cooperative development) ซงชาวบานในระดบทองถนเปนผมบทบาทสำาคญในการผลก ดนกำาหนดทศทางการพฒนาดวยตวเองเปนหลก ในขณะทอกดานหนง บรรดาผทสนบสนนกระบวกการกำาหนดนโยบายและการแขงขนทางการ เมองแบบพหนยม(Plurelist) ผลกดนใหระบบการเมองแบบปด (Closed political system) สวนนกการเมองในรฐบาลกลางกมกจะพจารณาการกระ จายอำานาจในฐานะทเปนชองทางในการถายเทแบงเบาภารกจจากหนวย งานในสวนกลางไปสหนวยงานระดบตำากวาในสวนภมภาค เปนตน

เนองจากมโนทศนเรอง การกระจายอำานาจ สามารถพจารณาไดจาก “ ”หลากหลายจดยนและมมมอง อกทงขอเสนอเกยวกบการกระจายอำานาจรฐ ออกจากสวนกลาง ยงปรากฎใหเหนไดทงในแนวคดของนกปฏรปฝายซาย

ฝายเสรนยม หรอแมกระทงฝายขวาสดขว ทงในดานพฒนาทางเศรษฐกจ สงคม และการเมอง และเปนกระแสความเคลอนไหวในการปฏรประบบ การเมองการปกครองทปรากฎใหเหนทงในประเทศทพฒนาแลวและประเทศ กำาลงพฒนา ดงนนการทำาความเขาใจถงลกษณะสำาคญของรปแบบการกระ จายอำานาจในภาพรวม จงควรพจารณาจากความแตกตางของรปแบบและ ระดบของการมอบหมายอำานาจจากโครงสรางรฐในสวนกลาง (Degree of delegated power) เปนสำาคญ

ประการแรก ระดบของการกระจายอำานาจพจารณาไดจากการจดแบง ภารกจหนาทของรฐบาล “ ” (Governmental functions) นนคอ ระดบ

ของ การกระจายอำานาจสามารถชวดไดจากขอบเขตอำานาจหนาทในการมอบ หมายภารกจความรบผดชอบ ระหวางการรบผดชอบภารกจเพยงบางสวน (Part functions) เชน การจดระบบการศกษาทงระบบ เปนตน ซงโครงสราง ทางการบรหารจะเปนตวกำาหนดขอบเขตหนาทความรบผดชอบระหวาง หนวยงานในสวนกลางและภารกจหนาทมอบหมายใหเปนความรบผดชอบ ของหนวยงานในระดบพนทเชนเดยวกบการจดสรรงบประมาณซงมการแบง สดสวนออกเปนงบประมาณสำาหรบการบรหารภารกจในศนยกลาง(Centre)

ประการทสอง ระดบการกระจายอำานาจอาจพจารณาไดจาก ระบบการ “จดเกบภาษ ของรฐ” (Taxation) กลาวคอ ระดบของการกระจายอำานาจจาก สวนกลางสามารถสะทอนใหเหนไดจากอำานาจในการยกระดบรายรบของ หนวยงาน (Powers of revenue raising) เชน องคกรปกครองทองถน

เปนตน รฐในสวนกลางในลกษณะหนง และอกลกษณะหนงคอความสามารถ ในการขยายอตราการจดเกบรายไดในพนท ซงเพมขนในระดบทเรวกวา อตรา

เงนเฟอโดยเปรยบเทยบ โดยสวนใหญมกพบไดในการกระจายอำานาจ ของรฐบาลในประเทศซงไมมกฎหมายจำากดระดบอตราภาษของทองถน (Local tax rates)

ประการทสาม ระดบการกระจายอำานาจของรฐสามารถพจารณาไดจาก ระดบการกระจายอำานาจแกสำานกงานระดบพนทในสงกดของหนวยงาน ภาค“

รฐสวนกลาง ” (Level of decentralization within the firldn offices of central government) กลาวคอ ระดบการกระจายอำานาจใหแกหนวยงาน ระดบพนท แสดงใหเหนไดจากลกษณะสำาคญในประการตางๆ ไดแก จำานวน ของระดบชนตำาแหนงบคลากรในโครงสรางลำาดบชนภายในองคการของ หนวงงานระดบพนทขอบเขตหนาทความรบผดชอบทมอบหมายแกบคลากร ในระดบพนท รปแบบการประสานการทำางานระหวางหนวยงานตางๆ ทตง ปฏบตการในพนทเดยวกน (Form of interdepartmental coordination) ระดบความถของการยนเรองจากเจาหนาทในระดบพนทไปยงหนวยงานตน สงกดในสวนกลางเพอใหพจารณาตดสนใจ นโยบายในการโอนยาย บคลากรระหวางหนวยงานสวนกลางกบหนวยงานในระดบพนท และระหวาง หนวยงานในแตละเขตพนทดวยกนเอง รปแบบวธการสอสารระหวางหนวย งานในสวนกลางกบหนวยงานระดบพนท และวธการทหนวยงานในสวน กลางกำากบควบคมบคลากรทปฏบตงานในระดบพนท

ประการทส ระดบการกระจายอำานาจจากสวนกลางสามารถพจารณาได จาก ประมาณการมอบหมายภารกจความรบผดชอบแกหนวยการปกครอง “ทองถน ” (Amount of delegation to area political authorities) องคกร ปกครองสวนทองถนมสมรรถนะในการบรหารจดการบรการสาธารณะพน ฐานดวยตวเอง ขอบเขตการตดสนใจในการบรหารภารกจของ

องคกร ปกครองสวนทองถนอาจอยภายใตอทธพลการกำากบทศทางของสวนกลาง แตมใชการอยภายใตการควบคมและกำาหนดจากสวนกลาง

ประการทหา ระดบการกระจายอำานาจอาจพจารณาไดจาก วธการจด “ตงหนวยการปกครองในระดบพนทและการมอบอำานาจใหแกหนวยงาน นนๆ” (Method creating area government and delegating powers) กลาวคอ การจดตงองคปกครองในระดบพนทโดยมอำานาจหนาทตาม กฎหมาย (Statutory powers) แสดงถงระดบการกระจายอำานาจทมากกวา ในกรณทอำานาจหนาทดงกลาวถกมอบหมายจากฝายบรหาร ซงเปนเพยง

การมอบอำานาจใหหนวยงานปกครองระดบพนททำาหนาทในฐานะเพยง หนวย“งานตวแทนของสวนกลาง ” (Agent of the centre) ในแงนการมร สภาพทางกฎหมายในฐานะเปนองคกรนตบคคลทเปนอสระจากองคฝาย บรหารในสวนกลางจงเปนตวชวดสำาคญของระดบการกระจายอำานาจ

ประการทหก ระดบการกระจายอำานาจอาจพจารณาไดจาก ระดบของ “สดสวนงบประมาณรายจายทงหมดในระดบทองถน ในฐานะทเปนสวนหนง ของการใชจายในภาคสาธารณะโดยรวม ” (Level of total expenditure as proportion of total public spending) กลาวคอ ระดบของสดสวนงบ ประมาณรายจายรวมในระดบทองถนเมอเทยบกบงบประมาณภาครฐทงหมด สามารถใชเปนตวชวดเปรยบเทยบระดบการกระจายอำานาจระหวางรฐตางๆ

ประการทเจด ระดบการกระจายอำานาจสามารถพจารณาไดจาก การ จด“โครงสรางการปกครองรฐออกเปนชนเดยวหรอหลายชน ” (Singer tier structure of unitary authorities or a multi-tier structure) กลาวคอ การ จดโครงสรางการปกครองทมหลายระดบชน สงผลให

กระบวนการใชอำานาจ หนาทตดสนใจในภาครฐมลกษณะเปน ชวงของการใช “ดลพนจ ” (Discretionary gaps) ซงแตละชวงของการตดสนใจจะกอใหเกด การถายเทของอำานาจหนาท “ ” (Leakages of authority) ขนระหวางองคกร ในแตละระดบชน ดงนนโครงสรางรฐทมหลายระดบชนจงชวยเพมระดบ ขอบเขตการใชอำานาจหนาทตดสนใจในระดบลางใหมากขน โดยเฉพาะเมอ เปรยบเทยบกบโครงสรางของรฐทมชนเดยว

ประการทแปด ระดบการกระจายอำานาจสามารถพจารณาไดจาก อตราสวนของจำานวนรายไดขององคกรปกครองสวนทองถนเมอเปรยบ “

เทยบกบรายไดโดยรวมของรฐบาล ” (Ratio of local government revenues to total government revenues) กลาวคอ สดสวนของรายไดท องคกรปกครองสวนทองถนไดรบจดสรรอดหนนจากรฐบาลกลางในแตละป เนองจากสดสวนการจดสรรงบประมาณอดหนนแกองกรปกครองสวนทองถน มความเชอมโยงโดยตรงกบการขยายขอบเขตภารกจหนาทของทองถนและ การลดระดบการควบคมจดการภารกจในระดบพนทของรฐบาลในสวนกลาง ลง ดงนนสดสวนของจบประมาณรายรบขององคกรปกครองสวนทองถนเมอ เทยบกบสดสวนงบประมาณรายรบรวมของรฐบาลกลาง จงสะทอนถงรป แบบความสมพนธระหวางองคกรปกครองในศนยกลางกบองคกรในระดบ พนทไดเปนอยางด(Centre-periphery relationship)

ประการทเกา ระดบการกระจายอำานาจอาจพจารณาไดจาก สดสวน “ของบคลากรในสงกดหนวยงานรฐสวนกลางกบบคลากรในสงกดหนวยงาน ระดบทองถน ” (Central-local personnelratio) กลาวคอ รปแบบการกระจา ยอำานาจอาจสะทอนใหเหนไดจากการจดจำาแนกกลมของบคลากรภาค สาธารณะออกเปนประเภทตางๆ เชน บคลากรทเปนขาราชการในสงกด หนวยงานของรฐบาลกลาง บคลากรในสงกดหนวยงานระดบพนทซงไดรบ การแตง

ตงจากสวนกลาง สดสวนของจำานวนบคลากรทปฏบตหนาทในระดบ พนท เชนขาราชการในสวนภมภาค เปนตน และจำานวนบคลากรทอยภายใต สงกดขององคกรปกครองสวนทองถนรวมกนเมอเปรยบเทยบกบจำานวน บคลากรภาครฐทงหมด จะสะทอนใหเหนถงระดบการกระจายปรมาณภารกจ สาธารณะในระดบทองถน (Local services) ไดอยางชดเจน

ประการสดทาย ระดบการกระจายอำานาจอาจพจารณาไดจาก ขนาด “ของหนวยทไดรบการกระจายอำานาจ ” (Units of decentralized government) กลาวคอ หากหนวยงานทไดรบการกระจายอำานาจจากรฐบาล สวนกลางมขนาดขอบเขตพนทรบผดชอบกวางใหญ ยอมสะทอนใหเหนถง ระดบการกระจายอำานาจทสงขน เนองจากอำานาจหนาททมากขนสงผลให หนวยงานระดบพนทมความเปนเอกเทศมากขนดวย เชน อาจจะมระบบการ จดเกบรายไดของตวเองทมนคง มความพฒนาความเชยวชาญเฉพาะในการ บรหารภารกจมากขน มอำานาจทมากขนในการจดการภารกจรวมกบหนวย งานหรอองคกรอน เชน หนวยงานภาครฐในสวนกลาง เปนตน รวมถงม ศกยภาพในการบรหารจดการภารกจทมขอบเขตและระดบความซบซอนได มากกวาหนวยงานระดบพนทขนาดเลก ประเภทของการกระจายอำานาจ จากลกษณะสำาคญของการกระจายอำานาจดงกลาวมา อาจพจารณาจด จำาแนกประเภทของการกระจายอำานาจตามมตของการกระจายอำานาจได โดยพจารณาวาการการกระจายอำานาจแตละประเภทเปนการการกระจายอำา นาจไปยงหนวยงานหรอองคกรในลกษณะใด และอำานาจทกระจายนมความ กวางขวางเพยงใด หากพจารณาการกระจายอำานาจในฐานะทเปนกระบวน การเปลยนแปลงภายในระบบการเมองหนงๆแลว การกระจายอำานาจโดยจำาเปนหรอโดยปรยาย (Decentralization by default)

การกระจายอำานาจในลกษณะน เกดจากสภาวะการณทหนวยงานหรอ องคกรภาครฐในสงกดของสวนกลางเกดลมเหลวในการดำาเนนกจกรรม ตางๆในระดบพนท อนกอใหความไมเชอมนในบทบาทของหนวยงานภาครฐ ดงกลาว สภาพความจำาเปนทภาครฐไมสามารถตอบสนองตอความตองการ และจดการปญหาในระดบพนท เชน สมาคมตางๆ องคกรอาสาสมคร องคการพฒนาเอกชน และกลมองคกรชมชน เปนตน จำาเปนตองแสดง บทบาทอยางเขมแขงในการจดการปญหาในพนทของตวเอง เชน การจดให มโรงเรยนของทองถน การจดระบบสหกรณหรอธนาคารชมชน การจดทำา โครงการพฒนาในรปแบบตางๆเปนตน

การแปรรปกจการของภาครฐ (Privatization) การแปรรปกจการของรฐ เปนอกประเภทหนงของการกระจายอำานาจ ผานกระบวนการโยกโอน (Handover) กจการบางอยางทเคยจดทำาโดย หนวยงานของรฐไปใหภาคเอกชนเปนผจดทำาแทน เชน กจการขนสงมวลชน กจการโทรคมนาคม การไฟฟาและการประปา เปนตน การโอนภารกจและ อำานาจหนาทในการจดบรการสาธารณะจากหนวยงานภาครฐไปสภาค เอกชน เปาหมายของการกระจายอำานาจในรปแบบน เปนไปเพอยกระดบ คณภาพและประสทธภาพในการจดการกจการสาธารณะบางอยาง ซงภาค เอกสารสามารถจดทำาไดอยางมประสทธภาพและสามารถใหบรการตอสงคม โดยรวมไดดกวาการจดทำาโดยภาครฐ โดยใหกลไกทางการตลาด (Market Mechanism)

การกระจายอำานาจภายใตแนวความคดเรองการแบงอำานาจทางการ บรหาร (Deconcentraltion/Administrative decentralization)

การกระจายอำานาจในลกษณะน เปนการแบงอำานาจของรฐบาลกลาง ไปยงองคกรในระดบรองในสงกด ซงตงทำาการในพนทนอกศนยกลางหรอ ทองถน โดยองคกรทปฏบตงานในระดบภมภาคหรอทองถน ซงไดรบการ แบง

อำานาจหนาทจากสวนกลาง จะมความเปนเอกเทศในการตดสนใจตางๆ ภายในพนททตนดแลในระดบหนง อำานาจการตดสนใจและการกำาหนด นโยบายตางๆยงคงอยทสวนกลาง เพราะตวองคกรและบคลากรทไดรบการ แบงอำานาจมสถานะเปนเพยงหนวยงานสาขาของสวนกลาง ซงมหนาทนำา นโยบายของตนสงกดในสวนกลางมาปฏบตในพนท การกระจายอำานาจใน ลกษณะนมกเกดขนภายในระบบราชการ การกระจายอำานาจทางการคลง (Fiscal decentralization)

การกระจายอำานาจทางการคลง เปนอกหนงลกษณะของการกระจายอำา นาจ โดยหนวยงานในระดบบนหรอในสวนกลางพยายามลดระดบการใช อำานาจควบคมจดการงบประมาณและการตดสนใจทางการคลงของหนวย งานในระดบลาง เชน การจดระบบการจดสรรงบประมาณของหนวยงานใน ลกษณะทหนวยงานตนสงกดในสวนกลางหรอหนวยงานระดบบน เพอให อสระแกหนวยงานดงกลาวในการตดสนใจบรหารจดการทางการคลงและ จดสรรงบประมาณดงกลาวในรายละเอยด การกระจายอำานาจทางการคลง สงผลใหหนวยงานในสวนกลางมบทบาทเพยงกำากบทศทางนโยบายในขณะ ทหนวยงานระดบปฏบตมอำานาจหนาทมากขนในการตดสนใจในการบรหาร ภารกจและงบประมาณของตนเอง

การกระจายอำานาจภายใตหลกการมอบอำานาจ (Delegation) การกระจายอำานาจภายใตหลกการมอบอำานาจ จะมระดบของการกระ จายอำานาจทใหอสระสงกวาการแบงอำานาจ อกทงเปนการกระจายอำานาจท มงเนนมตดาน ภารกจหนาท มากกวาการมงเนนการกระจายอำานาจหนาท ในมตของ“ ”

พนทปฏบตงาน ดงเชนการกระจายอำานาจในรปของการแบง อำานาจ กลาว“ ”คอ การมอบอำานาจเปนการกระจายอำานาจในลกษณะทมรฐ สวนกลางอาจมอบอำานาจใหองคกรปกครองสวนทองถน หรอองคกรทจดทำา โครงการเฉพาะ

กจตางๆทรฐบาลไดจดตงขน โดยมการกำาหนดภารกจเฉพาะ ทชดเจนใหองคกรเหลานนสามารถทจะตดสนใจและใชอำานาจหนาทภายใน ขอบเขตของตนไดโดยอสระ อำานาจอยเหนอองคกรเหลานโดยอาศยมาตรา การทางกฎหมายเปนกรอบในการควบคมบทบาทองคกรทไดรบมอบอำานาจ

การกระจายอำานาจภายใตหลกการโอนอำานาจ (Devolution) การกระจายอำานาจภายใตแนวคดเรองการโอนอำานาจ ทงนเพราะ เปนการกระจายอำานาจในลกษณะทรฐสวนกลางถายโอนหรอยกอำานาจการ ตดสนใจในเรองตางๆ ไปยงองคกรปกครองในพนท ชมชน หรอทองถน ตางๆอยางกวางขวาง โดยทวไปองคกรทรบการโอนอำานาจมกจะเปนองคกร ปกครองในระดบทองถนตามหลกการปกครองตนเองตามเจตนารมณของ ประชาชนนนคอ เปนองคกรปกครองทมตวแทนจากการเลอกตงของ ประชาชนในพนททำาหนาทตดสนใจและกำาหนดนโยบายตางๆของทองถน โดยทสวนกลางจะไมเขามามบทบาทหรอแทรกแซงการทำางานขององคกรดง กลาว หรอการแทรกแซงจะเกดขนตองเปนไปอยางจำากดมากโดยมากมกจะ

เปนเรองทมความสำาคญตอความมนคงของประเทศเทานน การกระจายอำา นาจภายใตแนวคดเรองการโอนอำานาจมกจะมการเรยกอกอยางหนงวาเปน การกระจายอำานาจในทางการเมอง หรอ การกระจายอำานาจการปกครอง “ ” “

ตามหลกประชาธปไตย ” (Political or Democratic decentralization) ทงน การถายโอนอำานาจเทาทปรากฏจะมอยดวยกน 2 ระดบ

ระดบทหนง การโอนอำานาจในทางการปกครอง (Administrative Devolution) เปนการโอนอำานาจบนพนฐานของการจดการรปแบบการ ปกครองทองถนตามหลก การปกครองตนเอง “ ” (Local-self

government) ซงเปนหลกการทเปดโอกาสใหชมชนทองถนมการจดตงองคกรปกครองสวน ทองถนทมอสระคอนขางสงในการดแลชวตความเปนอย และสามารถจด กจกรรมตางๆได

ระดบทสอง การโอนอำานาจในทางนตบญญต (Legislative devolution) การโอนอำานาจในลกษณะนถอไดวาเปนรปแบบของการกระจา ยอำานาจขนสงสดทเปนไปไดภายใตการจดรปแบบการปกครองในระบบรฐ ดยว (Unitary system) ซงเปนการกระจายอำานาจทมลกษณะเขาใกลกบ ระบบสหพนธรฐ (Federal system) กลาวคอ เปนการถายโอนอำานาจจาก สวนกลางไปยงพนทหรอทองถนหนงๆโดยเปดโอกาสใหชมชนทไดรบการ โอนอำานาจสามารถทจะกำาหนดตดสนทศทางในการตดสนใจทางการเมอง ไดดวยตนเอง

จากรปแบบการกระจายอำานาจในทงหกลกษณะ เมอนำามาใชภายใต บรบทของการศกษาทเกยวของกบการปกครองทองถน การกระจายอำานาจ จงควรจะครอบคลมเฉพาะรปแบบทสามถงรปแบบทหกเทานน ขณะทสองรป แบบแรกควรจะจดแยกออกไป เนองจากการกระจายอำานาจในรปแบบแรก หรอการกระจายอำานาจโดยจำาเปน/โดยปรยายนน เปนการเกดขนเองใน ภาคประชาชน มใชเปนผลมาจากการดำาเนนการจดสรรหรอแบงปนอำานาจ จากรฐบาลสวนกลาง ขณะทการกระจายอำานาจในลกษณะของการแปรรป กจการภาครฐนน ทายทสดแลวมไดนำาไปสสภาวะของการกระจายอำานาจท เปนจรง เพราะจากบทเรยนทเกดขนในประเทศตางๆจะเหนไดวาการดำาเนน การแปรรปกจการของรฐนนเปนแคเพยง การโยกยาย อำานาจและ ทรพยากรซงรวม“ ”ศนยอยทสวนกลางอยเดมไปสบรษทเอกชนขนาดใหญ ผลดและผลเสยของการกระจายอำานาจ ผลดของการกระจายอำานาจ ภายในรฐสมยใหม การรวมศนยอำานาจยอมมขดจำากดของในตวเอง เสมอ เนองจากการบรหารปกครอง

ประเทศทประกอบไปดวยประชากร จำานวนมากและพนทขนาดใหญ โดยรฐบาลทศนยกลางแตเพยงสถาบนยอม เปนสงทเปนไปไดยาก และความลาชาอนเนองมาจากขอจำากดในเชง โครงสรางขององคกรแบบระบบราชการทใหญเทอะทะ หรอเกดสภาพของ ความไมประหยดในเชงขนาด (Diseconomies of scale) เปนตน

-ประการทหนง การกระจายอำานาจกอใหเกดกระบวนการมสวนรวมของ ประชาชนในพนท(Participation) เนองจากการมอยของรฐบาลในระดบทอง ถนหรอในระดบภมภาค ยอมเออตอประชาชนในการเขามามสวนรวมในกระ บวกการตดสนใจทางการเมองและการกำาหนดทศทางการบรหารภาค สาธารณะไดมากกวา อกทงยงเปนการเปดโอกาสใหประชาชนไดเขามาม สวนรวมทางการเมองในระดบชมชนของตน

-ประการทสอง การกระจายอำานาจชวยใหหนวยงานในระดบพนท สามารถตอบสนองตอปญหาและความตองการของชมชน

(Responsiveness) เนองจากสถาบนทางการเมองนอกศนยกลางยอมจะม ความ ใกลชด และไวตอการรบรถงความตองการภายในชมชน อน “ ”เปนการสรางเสรมความเขมแขงใหกบหลกความรบผดชอบตามระบอบ ประชาธปไตย (Democratic accountability)

-ประการทสาม การกระจายอำานาจการตดสนใจและการมสวนรวมของ ทองถนในกระบวนการบรหารภารกจในระดบพนท สงผลใหเกดความชอบ ธรรม (Legitimacy) ในการใชอำานาจหนาทของหนวยงานภาครฐ โยเฉพาะ ในกรณการดำาเนนโครงการพฒนาขนาดใหญของภาครฐในพนทตางๆ หาก มไดมการกระจายอำานาจการตดสนใจหรอการมสวนรวมขององคกรชมชน และ

องคกรปกครองในระดบทองถน กมกจะไมไดรบการยอมรบและนำาไปส การตอตานจากประชาชนในพนท

-ประการทส การกระจายอำานาจเปนเงอนไขของการบรหารจดการตาม หลกธรรมาภบาล (Good governance) เนองจากการกระจายอำานาจในเชง การบรหารจะกอใหเกดการสรางโครงขายของการตรวจสอบและถวงดลซง กนและกน (Checks and balances) ขนในระบบบรหารจดการภาค สาธารณะ ดงเชนทมกจะพบไดในระบบการบรหารงานภาครฐทมการรวม ศนยอำานาจทระดบบนหรอสวนกลางอยางเขมขน

ผลเสยของการกระจายอำานาจ

กวาหนงทศวรรษทผานมาโดยเฉพาะในประเทศไทย การกระจายอำานา จมกจะถกกลาวถงอยเสมอวาเปนสงจำาเปนและเปนสงทดทจะตองม และ เรงรดใหเกดขนภายในระบบการเมองการปกครองของประเทศ อยางไรกด หากพจารณาจากขอถกเถยงในเชงวชาการ และจากประสบการณทเกดจรง การกระจายอำานาจกมจดออนหรอขอเสยเชนเดยวกน จงจำาเปนทจะตองเรยน รถงดานลบของการกระจายอำานาจดวย ซงมขอเสยอยดวยกน 3 ประการ ดงน

-ประการทหนง ดานการเมอง : การจายอำานาจอาจจะนำาไปสภาวะของ ความไรเอกภาพและเสถยรภาพในทางการเมองได ดงเชน กรณของรฐเดยว การกระจายอำานาจทเกดขนอาจจะเปนแรงผลกเคลอนไปสความเปน สหพนธรฐ สวนประเทศทเปนสหพนธรฐอยแลว ความเปนเอกภาพกอาจจะ นองลงไปอก นอกจากนในกลมประเทศทความเปนเอกภาพมตำาอยแลว เชน ประกอบไปดวยกลมชาตพนธ กลมศาสนา ทมความแตกตางกนและขดแยง กนอยแลว การกระจายอำานาจอาจทำาใหเกดความไรเอกภาพในทางการ เมองได

-ประการทสอง ดานการคลง : การกระจายอำานาจทมากเกนไป อาจนำา ไปสความไรเสถยรภาพในทางการคลงของประเทศได จงเปนการยากท รฐบาลกลางจะกำาหนดทศทางและควบคมระบบการคลงของประเทศโดยรวม ได และหากการใชจายของทองถนตางๆปราศจากวนยในทางการคลง เชน การใชจายอยางเกนตว

-ประการทสาม ดานความเสมอภาค : การกระจายอำานาจในระดบทส เกนไปอาจจะนำาไปสความแตกตางและความไมเทยมกนระหวางพนทหรอ ทองถนตางๆไดงาย ทงในทางเศรษฐกจ การคลง คณภาพชวต การบรการ สาธารณะ เปนตน โดยเฉพาะในกรณของการกระจายอำานาจอำานาจให องคกรปกครองระดบทองถนรบผดชอบการหารายไดเพอการบรหารงานดวย ตวเองเปนหลก หากปราศจากการอดหมนทรพยากรจากสวนกลาง อาจเปน ไปไดวาประชาชนในบางพนทอาจไดรบบรการสาธารณะในระดบคณภาพท แตกตางและไมเทาเทยมกบพนทอนได

การกระจายอำานาจกบการปกครองทองถน ในฐานะทเปนปรากฏการณการปรบโครงสรางของระบบการเมองใน รฐสมยใหม การกระจายอำานาจเปนทศทางหนงของการปรบรปแบบความ สมพนธระหวางรฐบาลกบหนวยงานบรหารนะดบยอยของรฐ (Subnational units of government) จากเดมทมงเนนการจดโครงสรางสถาบนการ ปกครองและการบรหารบนฐานของการรวมศนยอำานาจทกลไกรฐสวนกลาง (Centralization) มาเปนการกระจายอำานาจหนาทความรบผดชอบและ ทรพยากรทางการบรหารสหนวยงานทเปนกลไกการบรหารนอกศนยกลาง ทงในระดบภมภาคและทองถนมากยงขน ตวอยางทเดนชดของปรากฎการณ ดงกลาวคอ การปฏรปโครงสรางการบรหารการปกครอง (Government reform) ในประเทศฝรงเศสภายใตรฐบาลพรรคสงคมนยม ในชวงระหวาง ค.ศ.1981 ถง 1986 ซงกอให

เกดการเปลยนครงใหญในการจดโครงสราง ความสมพนธระหวางกลไกการบรหารของรฐในสวนกลางและหนวยงานใน พนทรอบนอก (Center-periphery relations) โดยมการกำาหนดบทบาท หนาทพรอมกบมอบหมายอำานาจการบรหารในรปแบบใหมแกหนวยงานรฐ ในสวนภมภาคและทองถน

นอกจากนน หากพจารณากระแสการปรบตวของระบบการเมองการ ปกครองในบรบททกวางขวางยงขนเปนปรากฏการณทเกดขนในทวทก ภมภาคของโลก ดงจะเหนไดจากขอเทจจรงทวากวารอยละ 80 ของประเทศ กำาลงพฒนาและประเทศทอยในชวงการเปลยนผานของระบบการเมองใน แถวยโรปกลางและตะวนออก รวมถงประเทศทเคยเปนสมาชกสหภาพ โซเวยตเดม หลงจากประเทศตกอยภายใตระบบการบรหารการปกครอง แบบรวมศนยอำานาจ และทรพยากรการบรหารไวทสวนกลางอยางเขมขนมา อยางตอเนองตลอดชวงระยะเวลามากกวา 60 ป ซงเปนชวงเวลาทตวแบบ การบรหารรวมศนยทสวนกลาง (Centralization model) หรอการบรหาร ประเทศแบบสงการจากบนลงลาง (Top-down approach) กลายเปน เงอนไขสำาคญของการพฒนาเศรษฐกจในประเทศเกดใหมทงหลายในแถบ แอฟรกา ลาตนอเมรกา และเอเชย เหตผลหลกประการหนงทอยเบองหลง กระแสการผลกดนทศทางการกระจายอำานาจในประเทศตางๆ ทปรากฏทว โลกคอ ความลมเหลวของการบรหารแบบรวมศนยทสวนกลางเปนหลก กระแสความไมพอใจทมตอความลมเหลวในการดำาเนนโครงการพฒนา

ชนบททรเรมและกำาหนดจากรฐบาลในสวนกลางโดยมไดสะทอนคงาม ตองการและตอบสนองตแสภาพปญหาของชมชนในระดบทองถน

การทำาความเขาใจในรากฐานทางความคดของ การกระจายอำานาจ จงม “ ”ความเกยวของกบแนวคดพนฐานทสำาคญอกเรองหนง นนคอ แนวคดเกยว กบ การรวมศนยอำานาจ ซงเปนเงอนไขสำาคญอยางหนงของกระบวนการ “ ”สรางรฐชาตสมยใหม

การกระจายอำานาจ คอการถายโอนอำานาจการตดสนใจ และภารกจ จากภาครฐสวนกลางใหแกองคกรอนไมวาจะเปนองคกรภาครฐสวนภมภาค องคกรอสระ องคกรการปกครองสวนทองถน องคกรเอกชน โดยเฉพาะภาค ประชาชน ไปดำาเนนการแทนซงการถายโอนดงกลาวอาจจะมลกษณะ เปนการถายโอนเฉพาะภารกจ

ดงนน การกระจายอำานาจสทองถน คอการโอนกจการบรการสาธารณะ บางเรองจากรฐหรอองคกรปกครองสวนกลางไปใหกบชมชนซงตงอยในทอง ถนตางๆ ของประเทศหรอหนวยงานบางหนวยงานรบผดชอบจดทำาอยางเปน อสระจากสวนกลาง การกระจายอำานาจม 2 รปแบบ คอ

การกระจายอำานาจสทองถน หรอการกระจายอำานาจตามอาณาเขต หมายถงการมอบอำานาจในทองถนจดทำากจกรรมหรอบรการสาธารณะบาง เรองภายในเขตของแตละทองถน และทองถนมอสระในการปกครองตนเอง พอสมควร

การกระจายอำานาจตามบรการหรอการกระจายอำานาจทางเทคนค หมายถง การโอนกจการบรการสาธารณะบางกจการจากรฐหรอสวนกลางไป ใหหนวยงานบางหนวยงานรบผดชอบจดแยกตางหากและอยางเปนอสระ เพอใหอสระในการดำาเนนงานใหเหมาะสม การกระจายอำานาจสทองถน เปนยทธศาสตรหนงในการบรหารจดการ บานเมองของรฐ ในระบบประชาธปไตย โดยมงลดบทบาทของรฐสวนกลาง (decentralize) ลงเหลอภารกจหลก

เทาทตองทำาเทาทจำาเปน และให ประชาชนไดมสวนในการบรหารงานชมชนทองถน ตามเจตนารมณของ ประชาชนมากขน การกระจายอำานาจสทองถน จงเปนการจดความสมพนธ ทางอำานาจหนาทใหมระหวางสวนกลางกบสวนทองถน การกระจายอำานาจสทองถน เปนการกระจายสงตอไปนจากสวนกลาง ใหกบทองถน หนาท เปนการกระจายหนาท ทเปนประโยนชโดยตรงกบทองถน ให ทองถนรบผดชอบดำาเนนการเอง

-อำานาจการตดสนใจ เปนการกระจายอำานาจการตดสนใจดำาเนนการ ตามหนาททสวนกลางกระจายไปใหทองถนดำาเนนการ

-ทรพยากรการบรหาร เปนการกระจายบคลากร งบประมาณ เทคโนโลย ทเหมาะสมใหกบทองถน

ความรบผดชอบตอหนาท เปนการกระจายความรบผดชอบตอภารกจ หนาท ทรฐกบผบรหารทองถน และประชาชนรวมกนรบผดชอบ

-ความพรอม เปนการกระจายความพรอมทมอยในสวนกลางใหกบ ทองถน เพอสรางขดความสามารถใหแกทองถน เปนการทำาใหทองถนม ความเขมแขง สามารถบรหารจดการทองถนไดอยางมประสทธภาพ

-เพอใหบรการตางๆ สามารถตอบสนองตอความตองการของชมชน มากขน มประสทธภาพมากขน โดยมการถายโอนภารกจ เปนเครองมอหนง ในการดำาเนนการเพอใหบรรลเปาหมายดงกลาวรปแบบการกระจายอำานาจ การจดบรการสาธารณะจงไมควรจำากดอยทการโอนภารกจแตเพยงอยาง เดยว แตควรใหความสำาคญกบรปแบบทสามารถตอบสนองตอวตถประสงค ทงสองประการเปนหลก

บทสรป ภายใตชมชนทางการเมองซงมลกษณะเปนหนวยทางการเมองทม อสระและเปนตวเองของตวเอง (political entities) หนงๆ ซงกคอรฐ

สมยใหม (Modern State) ดงเชน ประเทศไทย จำาเปนอยางยงทจะตองมการจดรป แบบการปกครองภายในสงคมของตน โดยการกำาหนดและจดสรรอำานาจ ทางการเมองการปกครองวาจะใหองคกรหรอสถาบนใดเปนผใชอำานาจ อก ทงอำานาจดงกลาวถกใชโดยองคกรเดยวหรอหลายอลคกร และการใช อำานาจขององคกรหนงๆนงกวางขวางเพยงใด จากกรอบความคดดงกลาวน จงเปนทมาของแนวคดในเรองการรวมอำานาจ (Centralization) และการกระ จายอำานาจ (Decentralization) ซงถกใชในการจดรปแบบทางการปกครอง (form of government) ภายในสงคม การรวมศนยอำานาจ (Centralization) เปนสภาวะทจะตองมอยเสมอ ภายในระบบการเมองของสงควหนงๆ เนองจากอำานาจในทางการเมองการ ปกครองจำาเปนอยางยงทจะตองมการรวมศนยอำานาจไวทองคกรหรอกลม องคกร เพอทำาหนาทเปนผใชอำานาจสงสดภายในระบบการเมองนนๆ ทงนก เพอดำารงไวซงความมเอกภาพภายในหรอสรางความเปนอนหนงอนเดยวกน ในทางการเมอง หากพจารณาถงระบบการเมองในทวโลก จะพบวาไมม ระบบการเมองใดทมการรวมศนยอำานาจทางการเมองการปกครองอยางสด ขว เนองจากการรวมอำานาจทางการเมองการปกครองไวทสถาบนเพยง จำานวนหนงเพอปกครองประเทศโดยรวมยอมไมสมเหตสมผล จงมความ จำาเปนทจะตองมการกระจายอำานาจทมการกระจกตกไปยงองคกรหรอ สถาบนอนๆเสมอ แนวคดเรอง การกระจา“ยอำานาจ ” (Decentralization) กลาวคอ อำานาจทางการเมองการปกครองจะถกจดแบงออกไปในสถาบน ทางการเมองในศนยกลางหรอระดบชาต (central/national institutions) กบสถาบนทางการเมองนอกศนยกลาง (peripheral institutions) เสมอ ทงน ธรรมชาตหรอลกษณะของการจดแบงในแตละรฐกจะมความแตกตางกนออก ไป ขนอยกบเงอนไขภายในแตะลรฐนนเปนสำาคญซงจะเปนผลให ระดบ ของการจดสรรแบงปน“ ”

อำานาจภายในรฐหนงๆ แตกตางกนออกไป แตทงนสง ทเหมอนกนกคอไมมรฐใดทจะมเพยงแตสถาบนทางการเมองในศนยกลาง หรอนอกศนยกลางเพยงอยางเดยว ทงสองสงตองอยควบคกนเสมอ หมายความวาการรวมศนยอำานาจและการกระจายอำานาจ เปนสภาวะทปราก ฎอยรวมกนเสมอในรฐสมยใหม จากมมมองเชนน การกระจายอำานาจจงเปนสภาพการณทใชอธบายถง สภาวะของอำานาจรฐสวนกลางวาจะมการกระจกตวหรอกระจดการจายออก ไป (distribution) อำานาจทกลาวถงนเปนเรองของ อำานาจการตดสน“ใจ ใน กจกรรมตางๆ ทถอเปนหนาทของรฐหรอกจกรรมทเกยวกบสวนรวม ”ดงนน องคกรผรบมอบอำานาจจงเปนเพยงสถาบนทางการเมองระดบรอง (subordinate institution) โดยทรฐสวนกลางสามารถดงอำานาจกลบคนได เสมอ กลาวโดยสรป การกระจายอำานาจในความหมายกวางๆ คอ การ จดสรร/แบงปนอำานาจการตดสนใจ อนเกยวของกบกจกรรมสาธารณะ (public affairs) ของรฐสวนกลางไปยงหนวยงานหรอองคกรอนๆ ดงนน การกระจายอำานาจจงไมควรจำากดเพยงการโอนอำานาจไปสองคกรปกครอง สวนทองถน หากแตยงสามารถปรากฎในรปแบบอนๆได เชน การแปรรป กจการของรฐไปสภาคเอกชน การมอบอำานาจในการจดทำาภารกจของรฐแก หนวยงายในรปแบบองคการมหาชน หรอการจดแบงอำานาจไปสระบบ บรหารราชการสวนภมภาค เปนตน

พฒนาการขององคการบรหารสวนจงหวด ชวง พ.ศ.2476-2497

การเปลยนแปลงการปกครองเมอป พ.ศ.2476 มาเปนระบอบประชาธปไตย โดยคณะราษฎรนนในป พ.ศ.2476 ไดมพระราชบญญตวาดวยระเบยบบรหารแหงราชอาณาจกรสยาม พ.ศ. 2476 กำาหนดใหจงหวดเปนจงหวดเปนหนวยงานบรหารสวนภมภาค โดยอำานาจการบรหารงานในจงหวดอยภายใตการดำาเนนงานของกรมการจงหวด ซงมขาหลวงประจำาจงหวดเปนประธาน

ในสวนของการบรหารการปกครองสวนทองถนนน คณะราษฎรไดมการประกาศใช พระราชบญญตจดระเบยบเทศบาล พ“ .ศ. 2476”เพอจะใหมการจดการปกครองทองถนในรปเทศบาลขนทวประเทศ แตกยงกอใหเกดองคกรซงเปนตวแทนประชาชนในระดบจงหวดดวยองคกรหนงนนคอ สภาจงหวด โดยประกอบดวยสมาชกทมาจากการเลอกตงประชาชนในเขตจงหวด มบทบาทหนาทในการใหคำาปรกษาแกคณะกรรมการจงหวดการแบงสรรเงนอดหนนใหแกเทศบาลภายในจงหวด

ตอมาในป พ.ศ.2481 ไดมการตราพรราชบญญตสภาจงหวด พ.ศ. 2481 โดยมวตถประเพอแยกกฎหมายสภาจงหวดไวโดยเฉพาะ โดยแยกออกมาจากกฎหมายวาดวยเทศบาล สมาชกมาจากการเลอกตงของประชาชนในเขตจงหวดเหมอนเดม โดยสรป สภาจงหวดในชวงเวลานไมไดมฐานะเปนองคกรแกครองสวนทองถน แตมฐานะเปนเพยงทปรกษาเกยวกบกจการของจงหวดแกคณะกรรมการจงหวดและผวาราชการจงหวดตามการเปลยนแปลงของกฎหมาย

พฒนาการขององคการบรหารสวนจงหวด ชวง พ.ศ. 2498-2539

ความพยายามในการจดการปกครองสวนทองถนในระดบจงหวดเรมขนในป พ.ศ. 2498 สมยจอมพล ป. พบลสงคราม โดยมพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการสวนจงหวด พ.ศ.2498 กำาหนดใหองคการบรหารสวนจงหวดมฐานะเปนนตบคคลและแยกจากจงหวดซงเปนการบรหารราชการสวนภมภาค

โครงสรางของ อบจ. ตามพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการสวนจงหวด พ.ศ. 2498 มดงนองคการบรหารสวน

ฝายนตบญญ

ฝายบรหาร

ผวาราชการ

ฝายนตบญญต คอ สภาจงหวด ประกอบดวยสมาชกสภาจงหวด ซงมาจากการเลอกตงของประชาชนในแตละอำาเภอ มวาระ 5 ป โดยท

- จำานวนประชากรไมเกน 200,000 คน = มสมาชกสภาจงหวดได 18 คน

- จำานวนประชากร 200,001-500,000 คน = มสมาชกสภาจงหวดได 24 คน

- จำานวนประชากร 500,001-1,000,000 คน = มสมาชกสภาจงหวดได 30 คน

- จำานวนประชากรเกน 1,000,000 คน = มสมาชกสภาจงหวดได 36 คน

ฝายนตบญญ

ฝายบรหาร

ผวาราชการ

อำานาจหนาทของสภาจงหวด มดงน

1.อำานาจททางนตบญญต ไดแก การพจารณาอนมตรางงบประมาณรายจายประจำาปการเสนอและพจารณารางขอบญญตจงหวด และกรอนมตขอบญญตจงหวดชวคราวเพอใชในการปฏบตหนาทในเขตพนทองคกรการบรหารสวนองคกร

2.อำานาจหนาทในการควบคมฝายบรหาร ไดแก อำานาจในการควบคมฝายบรหารใหดำาเนนกจการสวนจงหวดใหเปนไปตามกฎหมายและระเบยบทกำาหนดไว ดวยวธการ ตงกระทถาม และ การสอบถามขอเทจจรง

ฝายบรหาร ประกอบดวย ขาราการทมาจากราชการสวนภมภาค ไดแก ผวาราชการสวนจงหวดเปนหวหนาฝายบรหารของอบจ. มปลดจงหวดดำารงตำาแหนงเปนปลดอบจ. และมนายอำาเภอและปลดอำาเภอผเปนหวหนาประจำากงอำาเภอเปนผบงคบบญชาขาราชการสวนจงหวดและบรหารกจการสวนจงหวดในเขตอำาเภอหรอกงอำาเภอ โดยแบงโครงสรางการบรหารดงน

1.สำานกงานเลขานการจงหวด มหนาทเกยวกบกจการทวไปของอบจ. โดยแบงออกเปน 2 หมวด

คอ หมวดบรหารงานทวไป กบหมวดแผนและงบประมาณ

2.สวนการคลง มหนาทเกยวกบการเงนและงบประมาณของอบจ. โดยแบงออกเปน 3 หมวด คอ หมวดการเงน หมวดบญช หมวดตรวจสอบและพฒนา

3.สวนโยธา มหนาท เกยวกบงานชางและโครงการสาธารณปโภค โดยแบงออกเปน 3 หมวด คอ หมวดสำารวจและออกแบบ หมวดกอสรางและซอมแซม และหมวดเครองกล

4.สวนอำาเภอ/กงอำาเภอ เปนหนวยงานของอบจ. ทประจำาอยตามอำาเภอ/กงอำาเภอตางๆ โดยแบงออกเปน 3 หมวด คอ หมวดการคลง หมวดพฒนาและโยธา และหมวดบรหารงานทวไป

องคการบรหารสวนจงหวดในยคปจจบน

ในยคปจจบนมสาเหตมาจากการยกระดบฐานะของสภาตำาบลใหเปนองคการบรหารสวนตำาบล ตามทถกกำาหนดไวในพระราชบญญตสภาตำาบลและองคการบรหารสวนตำาบล พ.ศ.2537

ดานโครงสราง

โครงสรางองคการบรหารสวนจงหวดตามพระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด พ.ศ.2540 แกไขเพมเตม พ.ศ. 2546

สภา อบจ. นายก อบจ.

-สมาชกสภาอบจ.มาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชน มาจาการเลอกตงโดยตรงของประชาชน

-ประชากรไมเกน -5 แสนคน มสมาชก อบจ.ได 24 คน

-ประชากรเกนกวา -5 แสนคน แตไมเกน 1 ลานคน มสมาชก น า ย ก อบจ.แตงตงบคคล ประกอบดวย

องคการบรหารสวน

อบจ.ได 30 คน 1.รองนายก อบจ.

-ประชากร เก นกว า -1.5 ล านคน แต ไม เก น 2 ล านคน ม สมาช ก 2.เลขานการและทปรกษานายก อบจ.

อบจ.ได42 คน แต งต งรวมก นได ไม เกน 5 คน

-ประชากรเกน -2 ลานคน มสมาชก อบจ.ได 48 คน

ปลด อบจ.

ประธานสภา อบจ.

สวนอำานวยการ สวนแผนและงบ ส ว นกจการสภา สวนการคลง

สวนชวย

รองประธานสภา

เลขานการสภา

องคการบรหารสวนจงหวด (ฝายนตบญญต)

ในจงหวดหนงใหมสภาองคการบรหารสวนจงหวดอนประกอบดวยสมาชกซงประชาชนเลอกตงขนตามกฎหมายวาดวยการเลอกตงสมาชกสภาจงหวดสำาหรบจำานวนสมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวดใหถอเกณฑตามจำานวนประชาชนแตละจงหวดตามหลกฐานทะเบยนประชาชนทประกาศในปสดทายกอนปทมการเลอกตง

-คณสมบตของผมสทธสมครรบเลอกตงเปนสมาชกสภา อบจ. ดงน

1.มสญชาตไทยโดยกำาเนด

2.มอายไมตำากวา 25 ป บรบรณในวนเลอกตง

3.มชออยในทะเบยนบานในเขตการปกครองสวนทองถนทสมครรบการเลอกตงเปนเวลาตดตอกนไมนอยกวา 1 ปนบถงวนสมครรบเลอกตง

นายกองคการบรหารสวนจงหวด (ฝายบรหาร)

มาจากการเลอกตงทางออมของประชาชนในเขตองคการบรหารสวนจงหวดแตในปจจบนไดมการแกไขกฎหมายวาดวยองคการบรหารสวนจงหวดในปพ.ศ.2546 โดยกำาหนดใหนายกอบจ.มาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชน มวาระในการดำารงตำาแหนงคราวละ 4 ป กฎหมายไดกำาหนด

อำานาจและหนาทของนายกองคการบรหารสวนจงหวด

การพนตำาแหนงของนายกองคการบรหารสวนจงหวดเปนไปตามทบญญตไวในมาตรา 36 ซงกฎหมายไดแดโอกาสใหประชาชนผมสทธเลอกตงในเขตองคการบรหารสวนจงหวดจำานวนไมนอยกวา 3 ใน 4 ของจำานวนผมสทธเลอกตงทมาลงคะแนนเสยงสามารถเขาชอกนถอดถอนนายกองคการบรหารสวนจงหวดได

อำานาจหนาท

อำานาจหนาทของอบจ.ตามพระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวดพ.ศ.2540 มมากกวาพระราชบญญตฉบบเดมมาก อกท ง อบจ. ตามกฎหมายฉบบใหมยงมเขตพนทรบผดชอบคลอบคลมทงจงหวดอกดวย

การบรหารงานบคคล

การบรหารงานบคคลขององคกรปกครองสวนทองถนทกประเภทซงรวมอบจ.ไดมการปรบปรงแกไข เพอใหสอดคลองกบรฐธรรมนญฉบบ พ.ศ. 2540 มาตรา 288 ทบญญตวา การแตงตงและการใหพนกงานและลกจาง“ขององคกรปกครองสวนทองถนพนจากตำาแหนงตองเปนไปตามความตองการความเหมาะสมของแตละทองถน”

การกำากบดแล

องค การบรหารสวนจงหวดเป นราชการบรหารสวนท องถ นซ งรฐธรรมนญไดกำาหนดเรองการกำากบดแลราชการบรหารสวนทองถนวาการกำากบดแลองคกรปกครองสวนทองถนจะตองทำาเทาทจำาเปนตามทกฎหมายบญญต

ทองถนการปกครองทองถนของประเทศไทยในปจจบน ดำาเนนการตามพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน พ.ศ.2534 ซงไดกำาหนดการจดระเบยบบรหารราชการสวนทองถน ในทองถนทเหนสมควรใหประชาชนมสวนรวมในการปกครอง อนเปนการดำาเนนการจดระเบยบบรหารราชการตามหลกการกระจายอำานาจ และไดกำาหนดใหจดระเบยบบรหารราชการสวนทองถน ดงน 1. องคการบรหารสวนจงหวด 2. เทศบาล 3. สขาภบาล 4. ราชการสวนทองถนอนทกฎหมายกำาหนด ตามพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน จะมรปแบบการปกครองทองถน 3 รปแบบดวยกนคอ 

องคการบรหารสวนจงหวด เทศบาล และสขาภบาล สำาหรบราชการสวนทองถนอนทกฎหมายกำาหนดไดแก กรงเทพมหานครและเมองพทยา ซงเปนรปแบบการปกครองเฉพาะท และองคการบรหารสวนตำาบล ซงเปนรปแบบการปกครองทองถนลาสด ดงนนการปกครองทองถนของไทย จงม 6 รปแบบดวยกนคอ - องคการบรหารสวนจงหวด - เทศบาล - สขาภบาล- กรงเทพมหานคร - เมองพทยา - องคการบรหารสวนตำาบล  1. องคการบรหารสวนจงหวด ประกอบดวยฝานนตบญญต และฝายบรหาร ฝายนตบญญต เรยกวา สภาองคการบรหารสวนจงหวด ฝายบรหาร เรยกวา นายกองคการบรหารสวนจงหวด สำาหรบสมาชกจะมจำานวนแตกตางกนออกไปตามจำานวนของประชาการในแตละเขตเลอกตงนายกองคการบรการสวนจงหวด ทำาหนาทในการบรหารงานตามอำานาจหนาทขององคการบรหารสวนจงหวด มาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชนอยในตำาแหนงไดคราวละ 4 ป เพอใหเปนไปตามความตองการของประชาชนในเขตพนทขององคการบรหารสวนจงหวด เชน- จดทำาระบบบำาบดนำาเสย การกำาจดขยะมลฝอย- ดแลบำารงรกษาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม     - รกษาศลปะ จารตประเพณ ภมปญญาทองถน     - สงเสรมการทองเทยว และการลงทนในทองถน     -ปองกนและบรรเทาสาธารณภยในจงหวด2.เทศบาล

กฎหมายวาดวยการเลอกตงสมาชกสภาเทศบาลซงไดกำาหนดไว ตามประเภทของเทศบาลคอ -เทศบาลตำาบล ไดแก ทองถนซงมประกาศกระทรวงมหาดไทยยกฐานะขนเปนเทศบาลตำาบล-เทศบาลเมอง   ไดแกทองถนอนเปนทตงศาลากลางจงหวด  หรอทองถนชมชนทมประชาชนตงแต  10,000  คน ขนไป  ทงมรายไดพอสมควรแกการทจะปฏบตหนาทอนตองทำาตามพระราชบญญตน และมประกาศกระทรวงมหาดไทยยกฐานะเปนเทศบาลเมอง-เทศบาลนคร ไดแก ทองถนชมชนทมประชาชน ตงแต  50,000  คน ขนไป ทงมรายไดพอสมควรแกการทจะปฏบตหนาทอนตองทำาตามพระราชบญญตน และมประกาศกระทรวงมหาดไทยยกฐานะเปนเทศบาลนครโครงสรางของเทศบาลเทศบาลมโครงสรางทสำาคญแบงเปน  2  ฝาย  คอ

1.  สภาเทศบาลเปนองคกรฝายนตบญญตของเทศบาล มหนาทในการตราเทศบญญต อนมตงบประมาณประจำาปของเทศบาล และควบคมการบรหารกจการของเทศบาล คณะเทศมนตร  สมาชกสภาเทศบาลมาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชน มวาระอยในตำาแหนงคราวละ  4  ป โดยมจำานวนสมาชกสภาเทศบาล ดงน- เทศบาลตำาบล ประกอบดวยสมาชกจำานวน 12  คน -  เทศบาลเมอง ประกอบดวย สมาชกจำานวน 18  คน -  เทศบาลนคร ประกอบดวย สมาชกจำานวน 24  คน 

2.  นายกเทศมนตร ทำาหนาทเปนฝายบรหารของเทศบาล ประกอบดวยนายกเทศมนตรและเทศมนตร มจำานวนกำาหนดไวตามประเภทของเทศบาล ดงน -  เทศบาลตำาบล มนายกเทศมนตร 1 คน และเทศมนตร 2 คน 

-  เทศบาลเมอง มนายกเทศมนตร 1 คน และเทศมนตร 2 คน แตในกรณทเทศบาลเมองแหงใด มรายไดจดเกบตงแต 20 ลานบาทขนไป ใหมเทศมนตรเพมไดอก 1 คน - เทศบาลนคร มนายกเทศมนตร 1 คนและเทศมนตรอก 4 คน นายกเทศมนตร มาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชนมวาระอยในตำาแหนงคราวละ  4  ป  และจะดำารงตำาแหนงตดตอกนเกน  2  วาระไมได ผวาราชการจงหวดเปนผแตงตงนายกเทศมนตรและเทศมนตร จากผทเปนสมาชกสภาเทศบาล ดวยความเหนชอบของสมาชกสภาเทศบาล คณะเทศมนตรมอำานาจหนาทควบคมและรบผดชอบการบรหารกจการของเทศบาลตามกฎหมาย โดยมนายกเทศมนตรเปนหวหนา

3.องคการบรหารสวนตำาบลประกอบดวย ฝายนตบญญตเรยกวา สภาองคการบรหารสวนตำาบล และฝายบรหารเรยกวา นายกองคการบรหารสวนตำาบล- สภาองคการบรหารสวนตำาบล ประกอบดวย สมาชกสภาองคการบรหารสวนตำาบลจำานวนหมบานละ 2 คน - ซงเลอกตงขนโดยราษฎรผมสทธเลอกตงในแตละหมบานในเขตองคการบรหารสวนตำาบลนน -ในกรณทเขตองคการบรหารสวนตำาบลมเพยงหนงหมบาน จะมสมาชกสภาองคการบรหารสวนทองถนจำานวน 6 คน ถาม 2 หมบานจะมสมาชกสภาองคการบรหารสวนตำาบลจำานวนหมบานละ 3 คน นายกองคการบรหารสวนตำาบล ทำาหนาทในการบรหารงานตามอำานาจหนาทขององคการบรหารสวนตำาบลโดยมาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชนอยในตำาแหนงคราวละ 4 ป เพอใหเปนไปตามความตองการของประชาชนในเขตพนทขององคการบรหารสวนตำาบลแตละแหง เชน - รกษาความสะอาดของถนนหนทางและกำาจดขยะมลฝอย - ปองกนและระงบโรคตดตอ - ปองกนและบรรเทาสาธารณภย

 - สงเสรมการพฒนาสตร เดก เยาวชน ผสงอาย และผพการ - คมครอง ดแล และบำารงกษาทรพยากรธรรชาตและสงแวดลอมการปกครองพเศษ

 1.กรงเทพมหานคร กรงเทพมหานครเปนองคการปกครองทองถนรปแบบพเศษทมขนาดใหญ จดตงขนตามพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการกรงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 โครงสรางของกรงเทพมหานคร กรงเทพมหานครแบงโครงสรางออกเปน  2  ฝาย  คอ  - สภากรงเทพมหานคร ( ฝายนตบญญต ) ประกอบดวยสมาชกทมาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชน  มวาระอยในตำาแหนงคราวละ  4  ป  กำาหนดใหประชาชนในแตละเขตปกครองเลอกสภากรงเทพมหานครไดเขตละ  1  คน  ปจจบนกรงเทพมหานครม  50  เขตปกครอง  มสภากรงเทพมหานครได  50  คนใชระบบการเลอกตงแบบแบงเขตเบอรเดยว  สภากรงเทพมหานครมอำานาจหนาททางนตบญญต  รวมทงควบคมและตรวจสอบการทำางานของผวาราชการกรงเทพมหานคร

-  ผวาราชการกรงเทพมหานคร ( ฝายบรหาร )  ผวาราชการกรงเทพมหานคร มาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชนทมสทธเลอกตงในกรงเทพมหานคร มวาระอยในตำาแหนงคราวละ  4  ป  การเลอกตงผวาราชการกรงเทพมหานครใชระบบการเลอกตงแบบแบงเขตเบอรเดยว  ผวาราชการกรงเทพมหานครมอำานาจหนาทในการกำาหนดนโยบายและบรหารราชการของกรงเทพมหานครใหเปนตามกฎหมาย โดยมรองผวาราชการกรงเทพมหานครไมเกน  4  คน  ชวยในการบรหารงานตามทผวาราชการกรงเทพมหานครมอบหมาย

 พนทการบรหารกรงเทพมหานครแบงออกเปนเขตและแขวง ในแตละเขตจะมผอำานวยการเขตเปนผรบผดชอบในการบรหาร โดยมสภาเขต ( สข.)  เปนฝายนตบญญต ทประกอบดวยสมาชกทมาจากการเลอกตงของประชาชนภายในเขตนน ซงแตละเขตมสมาชกสภาเขตอยางนอยเขตละ  7  คน  ถาเขตใดมประชากรเกน 100,000  คน  ใหมสมาชกสภาเขตไดเพมอก  1  คน  เศษของแสนถาเกน  50,000  คน  ใหนบเปน  100,000  คน  มวารการดำารงตำาแหนงคราวละ  4  ป2. เมองพทยา พทยาเปนเมองทองเทยวทมชอเสยงของประเทศไทย เปนเมองทมการเจรญเตบโตอยางรวดเรวในชวง  20  ป  ทผานมา จงทำาใหประชากรตางถนอพยพเขามาอยเพมจำานวนมาก  กอใหเกดปญหาสงแวดลอม ผงเมอง  อาชญากรรม  และอน ๆ  เพอใหการบรหารเมองมประสทธภาพและมความคลองตว  รฐบาลจงกำาหนดใหพทยามการปกครองทองถนในรปแบบพเศษ เรยกวา เมองพทยา  และมตราพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการเมองพทยา  พ.ศ.  2542  กำาหนดใหการบรการเมองพทยาประกอบดวย สภาเมองพทยาและนายกเมองพทยา  โครงสรางของเมองพทยา  เมองพทยาแบงโครงสรางออกเปน  2  ฝาย 1.  สภาเมองพทยา  ( ฝายนตบญญต ) ประกอบดวยสมาชกสภาเมองพทยา  จำานวน  24  คน  มาจากการเลอกตงจากประชาชนผมสทธเลอกตงในเขตเมองพทยา  มวาระอยในตำาแหนงคราวละ  4  ป สภาเมองพทยามอำานาจหนาทดานนตบญญต  รวมทงควบคม และตรวจสอบการทำางานของนายกเมองพทยา 2.  นายกเมองพทยา  ( ฝายบรหาร ) มาจากการเลอกตงของประชาชนผม

สทธเลอกตงในเขตเมองพทยามวาระอยในตำาแหนงคราวละ  4  ป และจะดำารงตำาแหนงตดตอกน 2 วาระไมได  นายกเมองพทยามหนาทควบคมและรบผดชอบในการบรหารกจการของพทยา และเปนผบงคบบญชาพนกงานและลกจางเมองพทยา