VODIČ KROZ SUKOB INTERESA...interesa utoliko što nudi vrlo širok spektar privatnih funkcija na kojima je moguće djelovati, a koje bi mogle doći u sukob interesa s javnom funkcijom

VODIČ KROZ SUKOB INTERESA

Ovaj vodič sastavio je Romanian Academic Society1 na zahtjev Partnerstva za društveni razvoj, Zagreb, za projekt “Odgovor civilnog društva na korupciju” kojeg podržava Europska unija kroz Program pomoći u obnovi, razvoju i stabilizaciji /CARDS/ Europske zajednice (http://ec.europa.eu/enlargement/financial_assistance/cards/index_en.htm)

1 Romanian Academic Society (SAR) Rumunjsko akademsko društvo je rumunjski think tank osnovan 1996. godine. Cilj društva je promicati ideje slobode, demokracije i dobrog upravljanja u istočnoj Europi. SAR nastoji podići razinu osvještenosti javnosti o pitanjima javnih politika, kroz istraživanje i zagovaranje doprinjeti boljoj formulaciji javnih politika te potpomoći upravnu reformu kroz procjene djelotvornosti. SAR vjeruje da zemlje mogu učiniti više ili manje kada se radi o procesu njihova pripojenja Europskoj uniji a naš je cilj pomoći da se u ovom procesu poveća njihova učinkovitost kako bi integracija donijela maksimalnu korist. (www.sar.org.ro)

This document has been produced with the

financial assistance of the European Union. The contents of this document are the sole

responsibility of the Partnership for Social

Development and can under no circumstances be regarded as reflecting the

position of the European Union

Ovaj dokument proizveden je uz financijsku

pomoć Europske unije. Sadržaj ovog dokumenta je isključiva odgovornost

Partnerstva za društveni razvoj i ni pod kojim

uvjetima ne može se smatrati da odražava

stav Europske unije

http://ec.europa.eu/enlargement/financial_assistance/cards/index_en.htm

http://ec.europa.eu/enlargement/financial_assistance/cards/index_en.htm

http://www.sar.org.ro/

Vodič kroz sukob interesa Rumunjsko akademsko društvo

str. 2 od 23

SADRŽAJ

DEFINICIJA I ANALIZA POJMA SUKOBA INTERESA

3

REGULIRANJE SUKOBA INTERESA NA RAZINI EU

4

“SMJERNICE” OECD-a (Organizacija za gospodarsku suradnju i razvoj)

9

KONVENCIJA UJEDINJENIH NARODA PROTIV KORUPCIJE

13

MODELI U ODREĐENIM DRŽAVAMA

17

KRATAK KRITIČKI OSVRT NA HRVATSKI ZAKON O SPRJEČAVANJU SUKOBA INTERESA U OBNAŠANJU JAVNIH DUŽNOSTI

22


str. 3 od 23

DEFINICIJA I ANALIZA POJMA SUKOBA INTERESA Pojam sukoba interesa općenito se definira kao sukob između jednog ili više interesa u okviru određenog poduzeća pri čemu manje važan ili manje principijelan interes(i) prevladava nad najvažnijim ili najprincipijelnijim interesom, uzrokujući nedjelotvoran ili štetan ishod za poduzeće. Pojam sukoba interesa široko se primjenjivao tijekom posljednjih desetljeća, posebice u svezi s javnim sektorom kada obuhvaća sukob između javnih i privatnih interesa, ali i u svezi s privatnim sektorom kada implicira sukob između interesa tvrtke i interesa njenih zastupnika. Koncept sukoba interesa počiva na svojstvenom obrnutom odnosu s konceptom dobrog upravljanja i izravnom odnosu s konceptom korupcije. Dobro upravljanje može se definirati kao određeni proces koji obuhvaća sljedeća svojstva: participativnost, konsenzualnost, odgovornost, transparentnost, osjetljivost, učinkovitost, djelotvornost, pravičnost, obuhvatnost i usmjerenost prema vladavini prava2.Sukobi interesa negativno utječu na većinu svojstava navedenih u definiciji dobroga upravljanja. Oni onemogućavaju ili priječe participaciju, odgovornost, transparentnost, povratne informacije, djelotvornost, učinkovitost, pravičnost, obuhvatnost i vladavinu prava. Stoga postojanje sukoba interesa u okviru bilo kojeg procesa upravljanja (npr. donošenje politike, odlučivanje, provedba zakona, rješavanje sukoba, itd.) za posljedicu ima promjenu utvrđenog procesa dobrog upravljanja te u konačnici vodi do lošeg upravljanja. Naspram tome, nepostojanje sukoba interesa u procesima upravljanja preduvjet je više razine dobre uprave, iako potonja nije u potpunosti uvjetovana sukobima interesa. Korupcija se općenito definira kao “korištenje javne funkcije (službe) u svrhu ostvarivanja privatne koristi”3. Navedeni odnos između ‘javne funkcije’ i ‘privatne koristi’ u biti je jednak kao onaj između ‘javnog interesa’ i ‘privatnog interesa’. Slijedom toga, korupcija počiva na dokazanom sukobu interesa čija se posljedica ogleda u tome da je privatni interes prevladao nad javnim interesom, uzrokujući pritom štetu s obzirom na javnu funkciju ili odnose s javnošću. Što je više sukoba interesa u okviru određenog javnog tijela, to su veće šanse da je korupcija uznapredovala. S druge strane, što je u javnome okruženju manje sukoba interesa, manje su šanse da će doći do razvoja korupcije. Sukobi interesa osnova su korupcije, iako se ne trebali izjednačavati s korupcijom kao takvom. Puko postojanje ili čak mogućnost postojanja sukoba interesa trebalo bi pobuditi sumnju u postojanje korupcije u okviru određene okoline. Dakle, kvalitetna politika namijenjena sprječavanju sukoba interesa stvara uvjete za kvalitetnu antikorupcijsku strategiju. Učinkovita borba protiv sukoba interesa ključna je za djelotvornu borbu protiv korupcije, a s obzirom da je sukobe interesa lakše prepoznati, dokumentirati i riješiti u okviru demokratskih pravnih postupaka. S druge strane, djela korupcije iziskuju složene sudbene postupke kako bi se istražila,

2 OECD, Citizens as Partners - Information, Consultation and Public Participation in Policy-Making, 2001. (Građani kao partneri – informiranje, savjetovanje i sudjelovanje javnosti u donošenju politike), WWW: http://213.253.134.43/oecd/pdfs/browseit/4201132E.PDF 3 Daniel Kaufmann, Corruption (Korupcija), u ‘Foreign Policy’, ljeto 1997.

http://213.253.134.43/oecd/pdfs/browseit/4201132E.PDF


str. 4 od 23

dokazala, utužila i riješila. Pored toga, učinkovita borba protiv sukoba interesa sprječava ozbiljnu štetu koju korupcija obično uzrokuje. Stoga je borba protiv sukoba interesa ključna za uspješnu borbu protiv korupcije. Često se tvrdi kako je prevencija bolja od liječenja. U smislu ove pretpostavke, borba protiv sukoba interesa jednaka je sprječavanju štete koju korupcija obično ima za posljedicu. Svaka antikorupcijska politika trebala bi što jači naglasak staviti na borbu protiv sukoba interesa u smislu borbe protiv korupcije i njenih posljedica. REGULIRANJE SUKOBA INTERESA NA RAZINI EU Jedan od najvažnijih dokumenata u području definiranja pojma sukoba interesa na razini EU jest Preporuka 10/2000 Odbora ministara Vijeća Europe (“Prva preporuka”) koja postavlja temelje referentnog dokumenta za kodekse ponašanja javnih dužnosnika u državama članicama EU4. Najvažnija postignuća predmetnoga dokumenta jesu ta da isti predlaže jednu od najiscrpnijih definicija pojma ‘sukoba interesa’, kao i postupak za otkrivanje interesa. Članak 13. “Modela Kodeksa ponašanja javnih dužnosnika” predlaže sljedeću definiciju sukoba interesa:

1. Sukob interesa proizlazi iz situacije u kojoj javni dužnosnik ima privatni interes, a koji je takve naravi da utječe ili se čini da utječe na nepristrano i objektivno obnašanje njegovih ili njenih službenih dužnosti. 2. Privatni interes javnog dužnosnika obuhvaća svaku korist koja može proizaći za njega ili nju, njegovu ili njenu obitelj, bliske srodnike, prijatelje i osobe ili organizacije s kojima se on ili ona nalaze ili su se nalazili u poslovnoj ili političkoj vezi. Ujedno obuhvaća i svaku odgovornost, bilo financijsku ili građansku, koja se odnosi na navedeno.

3. S obzirom da je javni dužnosnik obično jedina osoba koja zna da li se nalazi u predmetnoj situaciji, javni dužnosnik ima osobnu obvezu:

Biti na oprezu s obzirom na svaki potencijalni ili stvarni sukob interesa

Poduzeti korake kako bi izbjegao takav sukob

Priopćiti svom nadređenom svaki takav sukob čim istoga postane svjestan ili svjesna

Pridržavati se svake konačne odluke koja se odnosi na povlačenje iz situacije ili lišavanje dužnosnika koristi koja uzrokuje sukob

4. Kad god je to potrebno, javni bi dužnosnik trebao obznaniti da li kod njega ili nje postoji sukob interesa ili ne.

4 Preporuka br. R (2000) 10 Odbora ministara država članica o kodeksima ponašanja javnih dužnosnika, koju je usvojio Odbor ministara Vijeća Europe na svom 106. zasjedanju 11. svibnja 2000.


str. 5 od 23

5. Svaki sukob interesa kojega je obznanio kandidat za javnu službu ili za novo radno mjesto u javnoj službi trebao bi se riješiti prije njegova ili njenog imenovanja.

Riječ je o vrlo složenom članku koji zapravo obuhvaća, ne samo definiciju sukoba interesa, nego i pravila o postupcima kojih se potrebno pridržavati kako bi se spriječili ili suzbili sukobi interesa. Prvo je važno naglasiti da definicija sukoba interesa pod (1) jasno razlikuje stvarni sukob interesa i prividni sukob interesa te oba obuhvaća istom definicijom. Ovo znači da ih Prva preporuka smatra jednako važnima za svaku regulativu koja uređuje sukobe interesa. Definicija dvaju oblika sukoba interesa dana je i drugom preporukom koju je usvojilo Vijeće Europe5 (“Druga preporuka”), a koja se zapravo zasniva na prethodnoj Preporuci. Navedena Druga preporuka definira stvarni sukob interesa kao:

[…] sukob između javne dužnosti i privatnih interesa javnog dužnosnika, a u kojemu javni dužnosnik, u svojstvu privatne osobe, ima interese koji bi mogli na neprimjeren način utjecati na izvršavanje njihovih službenih dužnosti i odgovornosti.

Prema ovoj je definiciji do situacije sukoba interesa već došlo s obzirom da je očigledno kako postoje interesi privatne naravi koji su doista u sukobu sa svojstvima osobe kao javnog dužnosnika. Nije bitno da li je stvarni sukob interesa također prouzročio neprimjereno ponašanje ili štetu svojstvu javnog dužnosnika. Ono što je važno jest da postoji situacija sukoba interesa koju je potrebno pravilno utvrditi i sankcionirati. Štoviše, nužno je da utvrđeni stvarni sukobi interesa budu istraženi s obzirom na moguće zlouporabe položaja ili korupciju, a stoga što postoji vrlo velika vjerojatnost da su stvarni sukobi interesa također prouzročili štetu javnim interesima i/ili koristima koje su mogle proizaći za privatne interese. Pojam prividnog sukoba interesa definiran je kao situacija:

[…] u kojoj se čini da bi privatni interesi javnog dužnosnika mogli na neprikladan način utjecati na obavljanje njegovih dužnosti, ali to zapravo nije slučaj.

Prema ovoj definiciji nije sigurno da li je do sukoba interesa već došlo ili bi isti mogao nastati u budućnosti. Samo se doima da bi mogla postojati situacija sukoba interesa, ali se nakon određene istrage može pokazati kako to nije istina. Ovaj je oblik sukoba interesa također važan stoga što prividnost sukoba interesa uvijek može imati sposobnost prometnuti se u stvarne sukobe interesa ili u zlouporabu ili korupciju. Stoga je od najveće važnosti da i prividni sukobi interesa budu regulirani, obznanjeni ili utvrđeni i ispitani. Druga preporuka uvodi i treći oblik sukoba interesa potencijalne naravi:

5 Preporuka Vijeća o smjernicama za upravljanje sukobom interesa u obnašanju javnih dužnosti, Vijeće Europe, 2003: http://www.oecd.org/dataoecd/13/22/2957360.pdf

http://www.oecd.org/dataoecd/13/22/2957360.pdf


str. 6 od 23

Potencijalni sukob nastaje kada javni dužnosnik ima privatne interese koji su takve naravi da bi sukob interesa nastao ukoliko bi u budućnosti došlo do angažmana dužnosnika na relevantnim (tj. proturječnim) službenim dužnostima.

Prema ovoj trećoj definiciji, sigurno je da nema stvarnog, niti proizašlog sukoba interesa stoga što osoba još uvijek nije nositelj javne dužnosti koja bi došla u sukob s njegovim/njenim postojećim funkcijama privatne naravi. Međutim, sigurno je da će se sukob interesa, ukoliko navedena osoba postane nositelj predmetne javne funkcije, prometnuti iz potencijalnog u stvarni. Ovaj je oblik sukoba interesa također izuzetno važan, posebice s obzirom na osobe od kojih se očekuje preuzimanje određenog javnog položaja, a koji bi došao u sukob s postojećim funkcijama privatne naravi. U takvoj situaciji trebali bi postojati propisi koji bi od takve osobe zahtijevali da potvrdi funkcije privatne naravi na kojima djeluje te koji bi ju primorali na odricanje od jedne od dvije funkcije, a koje sačinjavaju situaciju sukoba interesa. Odnosno, osoba bi trebala odlučiti da neće preuzeti javni položaj ili se odreći određene privatne funkcije. Dok prvi stavak članka 13. Prve preporuke pruža definiciju sukoba interesa, drugi stavak pruža opseg primjene pojma sukoba interesa. Navedeni drugi stavak ponovno pokazuje važnost ove Prve preporuke za svaku inicijativu glede reguliranja sukoba interesa utoliko što nudi vrlo širok spektar privatnih funkcija na kojima je moguće djelovati, a koje bi mogle doći u sukob interesa s javnom funkcijom osobe. Prvo je nužno istaknuti kako je privatni interes definiran kao “bilo kakva korist”, što znači da obuhvaća prenosive (nasljedne) ili materijalne i neprenosive ili nematerijalne prednosti. Posve je jasno kako u slučaju kada dužnosnik ima privatni interes materijalne naravi koji je u sukobu s njegovom/njenom javnom funkcijom postoji značajan rizik da bi javni dužnosnik, donoseći odluke u javnome svojstvu, mogao pogodovati ispunjenju privatnih interesa. Primjerice, supruga javnog dužnosnika posjeduje građevinsku tvrtku i javni dužnosnik treba donijeti odluku o sastavljanju tehničkih specifikacija za cestu čija se izgradnja planira. U takvome primjeru vrlo je vjerojatno da bi javni dužnosnik mogao pokušati prilagoditi tehničke specifikacije kako bi pogodovao tvrtci svoje supruge. Ipak, nije tako jasno na koji način neprenosivi interesi priječe objektivno i nepristrano obnašanje javnih dužnosti. Klasičan primjer ove vrste sukoba interesa jest slučaj u kojemu je gradonačelnik profesoru svoga sina nezakonito dodijelio društveni stan uz plaćanje niske zakupnine, a u zamjenu za bolje ocjene ili diplomu. Drugi bi primjer mogla biti situacija u kojoj ministar obrazovanja supruzi odvjetnika pristrano dodjeljuje ugovor za nabavu, a u zamjenu za praksu svoga sina kod navedenoga odvjetnika. Iz gore je navedenih primjera jasno da neprenosivi sukobi interesa mogu biti jednako štetni kao i prenosivi sukobi interesa te ih je kao takve potrebno i regulirati. Nadalje, važno je istaknuti da donositelji pravnih propisa obično zanemaruju neprenosive privatne interese kao nevažne za antikorupcijsku politiku. Međutim, kao što i navodi Prva preporuka i pokazuje stvarni život, neprenosivi sukobi interesa


str. 7 od 23

prouzrokuju slične negativne posljedice za izvršavanje javnih interesa te ih je stoga potrebno i regulirati kao takve. Kao drugo, privatni je interes definiran u smislu da pripada širokome nizu osoba, poput javnoga dužnosnika, njegove/njene obitelji, bliskih srodnika, prijatelja, osoba i organizacija s kojima on/ona imaju ili su imali poslovne ili političke odnose. Prva preporuka ne definira pojmove koji se koriste kako bi se opisao spektar osoba koje bi trebale podlijegati propisima o sukobima interesa. Međutim, možemo pretpostaviti da obitelj znači srodnike prvog stupnja, poput: roditelja, supružnika i djece; bliski srodnici opisuju krvnu rodbinu tazbinske veze do četvrtog stupnja; osobe i organizacije od poslovne ili političke važnosti odnose se na političare, poslovne suradnike, tvrtke, neprofitne subjekte, sindikate, političke stranke, stručne organizacije, itd. Posve je evidentno da su obiteljske, prijateljske, poslovne i političke veze vrlo jake i mogu navesti javnog dužnosnika da prekrši svoje javne dužnosti. Takve snažne veze trebale bi stoga biti obuhvaćene pouzdanim propisima kojima je cilj spriječiti i suzbiti sukobe interesa. Kao treće, isti stavak, zajedno s koristima, ujedno spominje i obveze, sve u smislu okolnosti koje mogu dovesti do situacije sukoba interesa. Ovomu je tako stoga što javni dužnosnik može imati (privatni) interes kompenzirati svoje obveze određenim uslugama koje je pružio u okviru obavljanja javnih dužnosti. Kao primjer građanske obveze možemo navesti slučaj u kojemu se osoba, prije preuzimanja javnoga položaja, obvezala drugoj osobi pružiti određene usluge, ali je isto propustila učiniti.

Članak 13. (3) predviđa postupak kojega bi se javni dužnosnik trebao pridržavati kako bi spriječio i otklonio sve sukobe interesa. Stavak postavlja teret praćenja i izbjegavanja sukoba interesa na samog javnog dužnosnika, a s obzirom da je on/ona “obično jedina osoba koja zna da li se nalazi u situaciji takve vrste”. Javni bi dužnosnik trebao pozorno nastojati utvrditi, izbjeći i obznaniti svaki očigledni, potencijalni ili stvarni sukob interesa te bi se trebao pridržavati svake valjane odluke koja se tiče njegova/njenog povlačenja iz sukoba interesa i/ili odricanja od koristi koja je sukob prouzročila. Navedeni teret pozornosti trebao bi za posljedicu imati propisivanje sankcija za one koji se predmetne obveze ne budu pridržavali. Stoga, kad god se dužnosnik nađe u situaciji sukoba interesa, on/ona mora biti barem disciplinski kažnjen (ukoliko se sukob interesa nije prometnuo u korupciju ili zlouporabu). Bez takve sankcije politika sukoba interesa možda neće imati značajnijeg utjecaja. S druge strane, teret pozornosti potkrijepljen odgovarajućom sankcijom mogao bi potaknuti dužnosnika na veću pozornost u pristupanju potencijalnim/prividnim sukobima interesa ili čak da politiku sukoba interesa shvati ozbiljnije. Članak 13. (4) predviđa dužnost javnog dužnosnika da obznani svaku situaciju sukoba interesa, a sukladno postojanju takvih zahtjeva. Štoviše, članak 14. predviđa da:

Javni dužnosnik koji obnaša funkciju u okviru koje je vjerojatno da će na njegove ili njene osobne ili privatne interese utjecati njegove ili njene službene dužnosti trebao bi, kako zakon zahtjeva, obznaniti te interese po imenovanju i u redovitim


str. 8 od 23

vremenskim razmacima nakon toga, kao i uvijek kada dođe do bilo kakvih promjena s obzirom na narav i opseg predmetnih interesa.

Stoga bi trebao postojati sustav obznanjivanja, prema kojemu bi se privatni interesi obznanjivali prilikom stupanja na dužnost, kao i u redovitim očitovanjima o privatnim interesima u konkretnim vremenskim intervalima te uvijek kada dođe do promjene u naravi i opsegu tih privatnih interesa. Očitovanje o interesima prilikom preuzimanja dužnosti važno je kako bi bilo moguće na početku utvrditi da li će se budući dužnosnik na svom novom položaju nalaziti u sukobu interesa. Nadalje, kako se tijekom vremena mijenjaju interesi dužnosnika, također je važno da isti budu obznanjeni kad god do takve promjene dođe. Konačno, kao sredstvo kontrole, zakon bi trebao propisati i godišnje očitovanje o interesima kako bi se svako neuvažavanje očitovanja o novim interesima moglo otkloniti u najkraćem mogućem vremenu. Pored ovoga sustava očitovanja o interesima, trebao bi postojati i sustav obznanjivanja i odobravanja mogućih novih pozicija koje bi mogle doći u sukob s javnim položajem. Često postoji vrlo velika vjerojatnost da su privatne pozicije koje je dužnosnik stekao rezultat prethodnog imenovanja na javnu dužnost, a s obzirom da potonja može dovesti do unosnih prilika za samog dužnosnika, kao i za ostale privatne interese (tvrtke, treće osobe, itd.). Članak 15. predviđa sljedeće:

(2) Pod uvjetima zakonskih odredbi, od javnoga bi dužnosnika trebalo zahtijevati da izvijesti i zatraži odobrenje svoga poslodavca, koji ga je postavio u javnu službu, za obavljanje određene djelatnosti, bilo naplatne ili besplatne, ili prihvaćanje određenih položaja ili funkcija izvan svoga zaposlenja u svojstvu javnog službenika.

Iako je ovaj izuzetno važan dokument samo preporuka državama članicama te stoga države članice nisu obvezne prenijeti isti u svoja nacionalna zakonodavstva i provoditi ga, vrijednosti definicija i postupaka trebale bi se pridržavati ne samo države članice, nego i zemlje koje teže pristupanju EU ili nastoje unaprijediti svoje antikorupcijske politike.

3 glavna postignuća Preporuke 2000/10 Vijeća Europe: 1. Definicija dodijeljena ‘sukobu interesa’ jedna je od najiscrpnijih, a

u smislu osoba povezanih s javnim dužnosnikom koji donosi odluku (obitelj do 4. stupnja, prijatelji, profesionalne ili političke veze, itd.), kao i naravi interesa o kojima je riječ (materijalni ili nematerijalni).

2. Uspostavila teret pozornosti za samog dužnosnika. 3. Uspostavila sustav očitovanja o privatnim interesima prilikom

imenovanja, izmjene statusa interesa i u određenim vremenskim razmacima.


Strana 9 od 23

„SMJERNICE’ OECD-a“ (Organizacija za gospodarsku suradnju i razvoj). Smjernice za upravljanje sukobima interesa u javnoj službi6 (Smjernice) OECD-a osigurale su prve međunarodne standarde namijenjene vladama u oblikovanju njihovih politika sukoba interesa. Smjernice nude preporuke za definiranje i utvrđivanje relevantnih situacija sukoba interesa, za postupke namijenjene utvrđivanju, upravljanju i rješavanju sukoba interesa, za potrebne obveze rukovodećih struktura i uvjete za javne dužnosnike, za provedbu politika sukoba interesa te za odnos s poslovnim i neprofitnim organizacijama. 1. Smjernice definiraju sukobe interesa na isti način kao i Preporuka Vijeća Europe

(koja naglašava važnost Preporuke za općenito donošenje politike o sukobima interesa). Spominje isti primjer ‘stvarnih sukoba interesa’ i ‘potencijalnih sukoba interesa’, kao i činjenicu da bi sukobi interesa trebali upućivati na prenosive i neprenosive interese u svezi sa širokim spektrom osoba ili subjekata (veze s profitnim i neprofitnim organizacijama, veze s političkim sindikalnim ili stručnim organizacijama te ostali interesi iz područja djelovanja u osobnome svojstvu, angažmani i veze, poput obveza prema stručnim, društvenim, etničkim, obiteljskim ili religijskim skupinama u osobnom ili profesionalnom svojstvu ili veze s ljudima koji žive u istom domaćinstvu).

2. Smjernice preporučuju da bi se politika sukoba interesa trebala regulirati u

zakonima i kodeksima “kao primarnim izvorima”7. Stoga je neophodno važnost politike sukoba interesa iskazati u temeljnim zakonskim propisima koji bi se, u idealnoj situaciji, temeljili na odluci parlamenta. Takvi izvori zakonskih propisa snažnije pogone politiku sukoba interesa s obzirom da potječu od glavnog demokratskog tijela te odražavaju određenu razinu političke suglasnosti i manje su podložni optužbama za političko upravljanje. Jednako tako, poseban je naglasak potrebno staviti na područja koja su posebno osjetljiva na korupciju poput “pokroviteljstava iz privatnoga sektora, privatizacije i deregulacijskih programa, odnosa NVO, političke aktivnosti, javno-privatnih partnerstava i razmjene zaposlenika među sektorima”8.

3. Smjernice podupiru važnost službenoga očitovanja o i registriranja interesa

javnih dužnosnika u trenutku imenovanja, kao i u redovitim vremenskim razmacima te kad god se navedeni interesi promjene. Iako Smjernice OECD-a navode kako obznanjivanje ne bi nužno trebalo biti javno, nužno je zamijetiti kako u zemljama s niskom razinom transparentnosti i vladavine prava ovo možda i neće biti od pomoći. Što je manja transparentnost antikorupcijskih politika, to su veće šanse da iste neće funkcionirati ili da će funkcionirati s obzirom na određene političke interese, ali ne i s obzirom na značajniji javni interes. Stoga se predlaže da u tranzicijskim zemljama, u kojima je razina transparentnosti svojstveno niska, antikorupcijske politike ne bi trebale poticati

6 Smjernice za upravljanje sukobom interesa u obnašanju javnih dužnosti, OECD, lipanj 2003. 7 Idem, str. 5. 8 Idem, str. 5.


Strana 10 od 23

daljnji nedostatak transparentnosti. Nadalje, transparentna politika sukoba interesa pomaže u stjecanju povjerenja u javnosti i među političarima. Pored toga, odgovornost pružanja informacija o privatnim interesima trebala bi počivati na ljudima na koje je usmjereno oko javnosti, a stoga što oni moraju preuzeti odgovornost za svoje ponašanje u obnašanju javne službe. Ovo se obično provodi pomoću pisane izjave zasnovane na uređenome postupku nakon kojega bi trebale uslijediti odgovarajuće sankcije (uključujući kaznene) za netočne ili neozbiljne izjave.

4. Propisi o sukobima interesa trebali bi se pobrinuti da javni dužnosnici sami

temeljito razmatraju svoje vlastito ponašanje te utvrđuju i očituju se o vlastitim situacijama sukoba interesa. Očitovanje o interesima nije dovoljno jer odgovornost za časno ponašanje ne počiva isključivo na očitovanjima, nego na djelatnom časnom ponašanju kojega se nužno pridržavati tijekom čitavog javnog mandata.

5. Nakon dokazane situacije sukoba interesa trebale bi odmah uslijediti

primjerene sankcije čiji se raspon može kretati između: odricanja ili likvidacije interesa od strane javnog dužnosnika, povlačenja javnog dužnosnika iz sudjelovanja u kompromitiranom procesu odlučivanja, ograničavanja pristupa izloženog javnog dužnosnika određenim informacijama, premještanja javnog dužnosnika na obavljanje dužnosti funkcije koja se ne nalazi u sukobu interesa, preinačenja dužnosti i odgovornosti javnog dužnosnika, ostavke javnog dužnosnika na funkciju koja je proturječna djelovanju u privatnome svojstvu i/ili ostavke javnog dužnosnika na mjesto u javnoj službi. Predmetne sankcije trebale bi odgovarati specifičnim posljedicama situacija sukoba interesa. Primjerice, kada je otkrivena situacija sukoba interesa, ali koja još uvijek nije prouzročila posljedice, razotkriveni javni dužnosnik trebao bi biti dužan izabrati između likvidacije privatnoga interesa koji je u sukobu s onim javnim ili svoga povlačenja iz konkretnog postupka odlučivanja, ili pak ostavke javnog dužnosnika na proturječnu javnu poziciju. U slučajevima kada privatni položaji na kojima se nalazi javni dužnosnik istog/istu stavljaju u trajnu situaciju potencijalnog sukoba interesa, od dužnosnika bi se trebalo zahtijevati da izabere između odricanja od svojih privatnih položaja ili povlačenja sa svog javnog položaja. Jasno je da nakon takvih sankcija mogu uslijediti i odgovarajuće kaznene sankcije u slučajevima kada su takvi sukobi interesa prouzročili štetu za javne proračune i imovinu, za redovito funkcioniranje javnih odnosa ili doveli do nastanka nezakonite dobiti za dužnosnika ili treće osobe. Pored toga, sve odluke koje su donesene za vrijeme dokazanog sukoba interesa nužno je poništiti.

6. Navedene Smjernice iziskuju od višeg rukovodećeg osoblja javnih ustanova,

te posebice političara, da pokaže sposobnosti rukovođenja i pobrine se da ne dođe u situaciju sukoba interesa. Trebali bi ponuditi primjer ostatku javne ustanove kojom rukovode i ne pružati loš primjer svojim podređenima. Također bi redovito trebali pratiti djelotvornost politike sukoba interesa u okviru svojih organizacija te predlagati izmjene i dopune kad se iste pokažu potrebnima.


Strana 11 od 23

7. Politika sukoba interesa mora osigurati partnerstvo sa zaposlenicima i trebala bi obuhvatiti informiranost, rukovođenje i prevenciju. Zaposlenici bi se trebali obrazovati i informirati o propisima i sankcijama glede sukoba interesa. Takvi bi propisi trebali biti izvješeni na javnim mjestima, dok bi sukobe interesa trebalo javno sankcionirati kao primjere ostatku javne institucije.

8. Više rukovodeće osoblje javnih ustanova trebalo bi redovito revidirati

ugrožena područja i predlagati posebne mjere prevencije i sankcioniranja sukoba interesa. Takva ugrožena područja mogu obuhvaćati, ali nisu ograničena na dopunski rad, povlaštene informacije, ugovore, aktivnost nakon napuštanja javne službe, itd. Dopunski rad jedno je od rizičnih područja stoga što dužnosnik može biti povezan s privatnim interesima kada on/ona ili njegovi/njeni srodnici dobiju dobro plaćene položaje u privatnim tvrtkama, a koje tvrtke uđu u autorizacijske ili ugovorne odnose s relevantnom javnom institucijom. Povlaštene informacije predstavljaju područje visokog rizika, posebice s obzirom na javnu nabavu, koncesije ili privatizacijske postupke, pri čemu osjetljive informacije mogu odlučiti o osobi koja će dobiti ugovor. Zapošljavanje bivšeg javnog dužnosnika od strane privatnih tvrtki također bi trebalo biti zabranjeno, a stoga što može potaknuti pristranost s obzirom na određene tvrtke tijekom mandata.

9. Politika sukoba interesa trebala bi razviti učinkovite unutarnje i vanjske

kontrole. Unutarnje kontrole sukoba interesa trebale bi biti što neovisnije od rukovodstva javne institucije i moguće ih je povezati s unutrašnjom revizijom. Unutarnje bi kontrole trebale redovito nadzirati zaposlenike institucije s obzirom na potencijalne sukobe interesa i temeljito pratiti one odluke koje upućuju na loše upravljanje ili nemar. Vanjske kontrole trebale bi osigurati pridržavanje institucije općih uvjeta propisa o sukobima interesa (periodično obznanjivanje, primjerene sankcije koje se ne zloupotrebljavaju, itd.). Vanjske bi kontrole ujedno trebale predstavljati i nadzorno tijelo zaduženo za sankcioniranje zlouporaba rukovodstava javnih institucija kad god se pojavi namjera zainteresiranih menadžera da s puta skrenu inicijative koje se tiču integriteta.

10. Svaka bi javna institucija trebala podnositi godišnja izvješća o procjeni

sukoba interesa. Navedena bi izvješća trebala, među ostalim, izvijestiti javnost o slučajevima sukoba interesa, rješenjima i sankcijama poduzetima u svezi istih, kao i o unutarnjim politikama institucije, itd.

11. Od nemjerljive je važnosti da svaka politika sukoba interesa predvidi

mehanizam „zviždanja“ ili prokazivanja – podnošenja prijave odgovornim ili nadležnim osobama/tijelima . U okviru svake javne ustanove postoje zaposlenici koji su spremni razotkriti nezakonito ponašanje, ali često strahuju od odmazde ili im nedostaje sredstava za isto. Propisi koji uređuju institut „zviždanja“ trebali bi predvidjeti minimalne dokazne uvjete potrebne za započinjanje istrage, trebali bi štititi identitet „zviždača“ (prokazivača), djelovati neovisno od rukovodstva ustanove (idealno bi istražna agencija trebala biti vanjska s obzirom na javno tijelo koje se istražuje), štititi „zviždača“ od svih oblika pravne i ostale odmazde te unaprijediti „zviždača“ u slučajevima u kojima se dokaže da je bio/bila u pravu.


Strana 12 od 23

12. Odgovornost za provedbu politike sukoba interesa trebala bi biti

dodijeljena neovisnoj središnjoj agenciji koja bi bila zadužena za nadgledanje odgovarajuće implementacije zakonodavstva, osiguravanje smjernica i najboljih praksi unutarnjim kontrolama u okviru javnih institucija, provedbu ili praćenje sankcioniranja u slučajevima sukoba interesa, kao i pobrinuti se za žalbe u slučajevima odmazde menadžmenta koji zloupotrebljava svoje ovlasti. Agencija zadužena za provedbu politike sukoba interesa trebala bi biti neovisna od političkih uplitanja, ali i učinkovito djelovati. Stoga bi se neovisnost predmetne agencije trebala kombinirati s dostatno definiranim zahtjevima učinkovitosti, a kako bi odgovarala javnosti.

13. Politika sukoba interesa trebala bi se kombinirati s učinkovitom

antikorupcijskom politikom i politikom usmjerenom protiv stjecanja bez osnove. Sukobi interesa često se mogu prometnuti u korupciju. U takvim se slučajevima uobičajene administrativne sankcije koje se primjenjuju na sukobe interesa mogu pokazati nedostatnima. Slično tomu, sukob interesa koji je doveo do stjecanja bez osnove (bezrazložnog bogaćenja) za dužnosnika ili treće osobe mora biti popraćen odgovarajućim sankcijama zapljene nezakonito stečene imovine.

14. Politika sukoba interesa mora biti sukladna Ustavu i ostalim zakonima

koji štite propisane postupke i ljudska prava. Kada Ustav ili drugi posebni zakoni dopuštaju obznanjivanje interesa javnosti ili specifične istražne tehnike (poput prisluškivanja telefona ili pretrage doma) pod ograničenim uvjetima, istih se nužno pridržavati i primjenjivati ih shodno situaciji. Također se potrebno strogo pridržavati obveznih postupovnih uvjeta kako istražne radnje ne bi bile odbačene na sudu, a zbog čega bi došlo do kompromitiranja politike sukoba interesa uslijed nepotrebne zlouporabe istražnih ovlasti.

15. Nadležna tijela trebala bi uključiti organizacije civilnoga društva i

poslovne organizacije u razradu i provedbu politike sukoba interesa s obzirom na javne dužnosnike. NVO i poduzeća posebno moraju biti uključeni u postupke razrade politike i propisa, kao i u proces ocjene istih. Poduzeća su nositelji interesa u politici sukoba interesa, a s obzirom da se ponekad mogu naći na jednom kraju situacije sukoba interesa. Stoga se njihovo razumijevanje i angažman oko politika sukoba interesa mogu pokazati vrlo korisnima. Poduzeća bi trebalo poticati na prijavljivanje sukoba interesa relevantnome tijelu. Isto tako, NVO mogu imati ključnu ulogu u postupku formuliranja i provedbe politike. Njihova stručnost i neovisnost može djelotvornosti politika sukoba interesa donijeti neophodnu vrijednost. U postupku ocjenjivanja učinkovitosti agencije zadužene za politiku sukoba interesa ili javnih agencija u općenitome smislu trebalo bi se konzultirati s NVO i pozvati ih da podnesu prijedloge za unaprjeđenje djelatnosti.


Strana 13 od 23

KONVENCIJA UJEDINJENIH NARODA PROTIV KORUPCIJE Konvencija UN-a protiv korupcije (“Konvencija”)9 ključni je međunarodni dokument koji odražava službeno priznanje međunarodne zajednice da je korupcija globalni problem, s negativnim učincima u velikome broju zemalja (bogatih i siromašnih), a protiv kojega se nužno boriti korištenjem međunarodnih sredstava. Konvencija se bavi pitanjima prevencije, istraživanja i sudskog progona korupcije, kao i zamrzavanjem, pljenidbom, konfiskacijom i povratom prihoda koji su posljedica kaznenoga djela korupcije. Konvencija, u člancima 5. i 6., postavlja temelje preventivnih mjera protiv korupcije, upućujući na preventivne zakone i postupke, kao i preventivne institute. Iako Konvencija izričito ne definira značenje preventivnih antikorupcijskih politika, općenito je prihvaćeno da one sačinjavaju širok spektar mjera poput: antikorupcijske edukacije, FOIA zakona (zakona o slobodi informiranja), „sunčanih„ zakona (koji se odnose na transparentnost odlučivanja), kodeksa ponašanja, borbe protiv sukoba interesa, nepodudarnosti, darova i turističkih usluga, praćenja i kontrole imovine javnih dužnosnika, odgovarajućih kaznenih odredbi i sankcija za djela korupcije, itd. Razmotrit ćemo samo sukob interesa s obzirom da je on područje na koje se ovaj priručnik odnosi. Članak 5. propisuje sljedeće:

Preventivna antikorupcijska politika i praksa 1. Svaka je država stranka dužna, u skladu s temeljnim načelima svoga pravnog poretka, razviti i provesti ili održavati djelotvornom usklađenu antikorupcijsku politiku koja promiče sudjelovanje društva i odražava načela vladavine prava, pravilnog upravljanja javnim poslovima i javnom imovinom, čestitost, transparentnost i odgovornost. 2. Svaka je država stranka dužna nastojati uvesti i promicati djelotvorne načine postupanja u cilju sprječavanja korupcije. 3. Svaka je država stranka dužna nastojati povremeno preispitati relevantne pravne instrumente i administrativne mjere, kako bi ocijenila jesu li prikladni za sprječavanje i borbu protiv korupcije. 4. Države stranke dužne su, kako bude primjereno i u skladu s temeljnim načelima njihovoga pravnog poretka, surađivati međusobno kao i s mjerodavnim međunarodnim i regionalnim organizacijama, u svrhu promicanja i razvijanja mjera iz ovoga članka. Ta suradnja može uključivati sudjelovanje u međunarodnim programima i projektima kojima je cilj sprječavanje korupcije.

Prvi odjeljak članka 5. postavlja načela preventivne antikorupcijske politike. Prvo je važno primijetiti da preventivna politika mora biti u skladu s osnovnim pravilima pravnoga sustava (u biti s Ustavom). Iako se ovo čini očiglednim, često je teško pomiriti stroge preventivne politike (koje mogu u pitanje dovesti temeljna ljudska prava poput zaštićenosti privatnog vlasništva, prava na privatnost, prava na povjerljivost osobne imovine ili osobnih informacija, itd.) s ustavnim zahtjevima. U Rumunjskoj, primjerice, gdje je zakonom iz 1996. propisan postupak za ispitivanje i

9 Potpisana u Meridi, u rujnu 2003., stupila na snagu 2005.


Strana 14 od 23

konfiskaciju imovine, još uvijek nije zabilježen nijedan slučaj u kojemu bi došlo do konfiskacije imovine čije podrijetlo nije objašnjeno, a stoga što je Ustavom propisano kako se pretpostavlja da je osobna imovina zakonito stečena. Ovo znači da je zakon za konfiskaciju imovine čije podrijetlo nije objašnjeno10 neučinkovit s obzirom da ustavno načelo zahtjeva prethodno donošenje kaznene presude protiv osobe o kojoj je riječ, a da bi istoj tek nakon toga mogla biti zaplijenjena njena nezakonita imovina. Međutim, kaznena će presuda uvijek konfiskaciju prihoda iz riješenoga kaznenog djela donijeti kao sporednu sankciju, čineći beskorisnim zakon o konfiskaciji imovine neobjašnjena podrijetla. Kao drugo, preventivne antikorupcijske politike moraju biti učinkovite, odnosno sposobne dovesti do zamišljenih rezultata. Učinkovitost preventivnih politika vrlo je složen cilj koji prvenstveno pretpostavlja snažnu političku volju za oblikovanje odgovarajućeg zakonodavstva i institucija, kao i sposobnost administracije da ih primjenjuje na odgovarajući način. Preventivne antikorupcijske politike moraju biti usklađene s ostalim politikama, posebice onima koje se odnose na dobru upravu11 i dobro upravljanje12. Kao treće, preventivne antikorupcijske politike trebalo bi redovito ocjenjivati s obzirom na njihov učinak. Vrlo često vlade donose antikorupcijske politike radi pritisaka javnoga mnijenja ili inozemnih zahtjeva, posebice u okviru integracijskih procesa poput onih u NATO-u ili EU. Također je, nakon pristupnih redova za EU 2004. i 2007., općenito prepoznato da su vlade oslabjele ili čak zabilježile nazadovanje u području antikorupcijske politike i rezultata iste. Uzrok ovoga je nedostatak izvorne političke volje za borbu s korupcijom, ali i nedostatak vizije za donošenje politike. Većina vlada, posebice nakon pobjeda na izborima na kojima se o pitanju korupcije vodilo mnoštvo rasprava, donosi zakone ili osniva ustanove u jednom dahu, a nakon čega ne slijedi odgovarajuća procjena učinkovitosti, te stoga one obično ne uspijevaju ispuniti svoja obećanja. Stoga bi autentična antikorupcijska vlada trebala redovito (sukladno vrsti politika) ocjenjivati učinak i odlučivati o mjerama za unaprjeđivanje antikorupcijskih preventivnih politika. U ovaj bi postupak ocjenjivanja vlade trebale pozvati organizacije civilnoga društva koje mogu doprinijeti svojim povratnim informacijama, a posebice svojim legitimitetom i nepristranošću.

10 Zakon 115/1996 o prijavi i kontroli imovine. 11 Članak 41. Povelje Europske unije o temeljnim pravima definira pravo na dobru upravu na sljedeći način:

1.Svatko ima pravo da institucije i tijela Unije u njegovim/njenim predmetima postupaju nepristrano, pravično i u razumnom roku. 2. Ovo pravo obuhvaća: . pravo svake osobe na saslušanje prije poduzimanja bilo kakve pojedinačne mjere koja bi na nju mogla nepovoljno utjecati; . pravo svake osobe na pristup svome dosjeu, uz poštovanje zakonitih interesa povjerljivosti te profesionalne i poslovne tajnosti; . obvezu uprave da obrazloži svoje odluke. 3. Svaka osoba ima pravo da joj Unija nadoknadi svaku štetu koju su uzrokovale njene institucije ili njezini službenici pri obavljanju svojih dužnosti, a u skladu s općim načelima zajedničkima pravnim sustavima država članica. 4. Svaka se osoba može pisanim putem obratiti institucijama Unije na jednom od jezika Ustava i mora dobiti odgovor na istom jeziku.

12 EU definira dobru upravu temeljem pet načela: otvorenosti, sudjelovanja, odgovornosti, učinkovitosti i suvislosti. Vidi Bijelu knjigu o europskom upravljanju objavljenu u Bruxellesu 25.7.2001, dostupnu na: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/com/2001/com2001_0428en01.pdf

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/com/2001/com2001_0428en01.pdf


Strana 15 od 23

Članak 6. propisuje sljedeće: Preventivno antikorupcijsko tijelo ili tijela 1. Svaka je država stranka dužna, u skladu s temeljnim načelima svoga pravnog poretka, pobrinuti se da postoji tijelo ili tijela, ovisno o slučaju, za sprječavanje korupcije pomoću metoda kao što su:

(a) provođenje politike iz članka 5. ove Konvencije i, kad je to moguće, nadgledanje i usklađivanje provedbe te politike,

(b) povećanje i širenje znanja o sprječavanju korupcije.

2. Svaka je država stranka dužna tijelu ili tijelima iz stavka 1. ovoga članka osigurati potrebnu neovisnost, u skladu s temeljnim načelima svoga pravnog poretka, a kako bi tom tijelu ili tijelima omogućila izvršavanje njihovih dužnosti djelotvorno i bez bilo kakvog nepropisnog utjecaja. Potrebno je osigurati potrebna materijalna sredstva i specijalizirano osoblje, kao i izobrazbu koja navedenome osoblju može biti potrebna radi obavljanja njihove službe.

3. Svaka je država stranka dužna obavijestiti glavnog tajnika Ujedinjenih naroda o imenu i adresi jednog ili više državnih tijela koja drugim državama strankama mogu pomoći u razvijanju i provođenju konkretnih mjera za sprječavanje korupcije.

Članak 6. propisuje da bi svaka država potpisnica trebala osnovati državnu agenciju čija bi isključiva uloga bilo sprječavanja korupcije. Konkretno, takva bi agencija trebala provoditi, nadzirati i usklađivati preventivne politike, kao i pružiti smjernice i znanje ostalim javnim tijelima. Prvo, posebna bi agencija trebala provoditi prevencijske politike. To znači da bi agencija trebala osigurati osnovnu infrastrukturu za provedbu preventivnog zakonodavstva. Shodno tome, agencija bi trebala raspolagati barem nekima od kompetencija koje predstavljaju središte svake prevencijske politike: praćenje i sankcioniranje sukoba interesa i nepodudarnosti te kontrola imovine. Ostale elemente preventivne antikorupcijske politike (poput FOIA i „sunčanih“ zakona) trebalo bi dodijeliti agenciji za zaštitu građanskih prava, poput javnoga pravobranitelja. Glavni argument za takvu raspodjelu kompetencija između preventivne agencije i agencije za ljudska prava jest da praćenje i kontrola sukoba interesa, nepodudarnosti i imovine čine čvrstu ruku prevencijskih politika, dok transparentnost, sloboda informiranja i obrazovanja čine meku ruku prevencijskih politika. Posljedica ovoga bilo bi spajanje mekih i čvrstih ovlasti takve agencije koje bi dovelo do nepravilnosti u radu utoliko što bi rukovodstvo takve institucije često prednost davalo jednoj skupini ovlasti, a bez potkrjepljivanja navedenoga izbora dokazima. Nadalje, čvrste ovlasti takve agencije s obzirom na istraživanje i sankcioniranje također bi trebale stajati nasuprot mekim ovlastima agencije, poput javnog pravobranitelja koji bi trebao voditi računa o građanskim pravima građana. Prevencijska bi agencija trebala raspolagati ovlašću da prati provedbu politika sukoba interesa, nepodudarnosti ili kontrole imovine, ali i da istražuje i sankcionira kršenje zakona u navedenim područjima. Agencija koji bi raspolagala samo ovlastima praćenja predstavljala bi obesnaženu instituciju utoliko što nakon konkretnih nalaza koji su rezultat djelatnosti praćenja ne bi slijedile primjerene


Strana 16 od 23

sankcije, a u slučajevima kada bi takve sankcije bila dužna provoditi druga agencija. Naravno, takve bi istražne i sankcijske ovlasti trebale voditi računa o provedbenome području prava. Primjerice, takva bi agencija trebala imati ovlasti slične onima fiskalnih agencija ili agencija za kontrolu okoliša, odnosno primati pritužbe (ili započeti s istragom po službenoj dužnosti) o situacijama sukoba interesa, nepodudarnostima ili imovini čije podrijetlo nije objašnjeno, započeti s istragom i odlučivati o administrativnim sankcijama (poput onih predviđenih pod točkom 3.5). Nadalje, takva bi agencija trebala djelovati na središnjoj razini, a s obzirom da bi na agenciju zasnovanu više na lokalnoj razini snažno utjecale lokalne strukture moći. Središnje utemeljena agencija, s visokim stupnjem neovisnosti od politike, trebala bi biti nezavisnija, barem što se tiče lokalnih utjecaja. Pored toga, građani i mediji, koji su uglavnom snažniji na središnjoj nego na lokalnoj razini, obično jednostavnije i oštrije prate središnje agencije. Kao drugo, takva bi agencija ujedno trebala raspolagati ovlašću pružanja smjernica i znanja ostalim agencijama i javnim institucijama. S obzirom na informacije i iskustva koja će prikupiti tijekom svoje djelatnosti, agencija bi trebala biti u mogućnosti pravilno ocijeniti glavne rizike korupcije te dati prijedloge strategija i inicijativa, kao i standarda dobre prakse koja se provodi u ostalim agencijama i institucijama koje su dužne provoditi antikorupcijsko prevencijsko zakonodavstvo. Kao treće, agencija bi trebala biti dovoljno neovisna kako bi svoju funkciju mogla obnašati i u odnosu prema političarima, uglednicima i osobama koje pripadaju strukturama vlasti koje su povrijedile antikorupcijsko zakonodavstvo, a bez straha od odmazde i bez mogućnosti utjecanja na odluke o istrazi i sankcioniranju. Neovisnost takve agencije trebala bi se odražavati na njenoj rukovodstvenoj razini (koja bi nužno trebala biti odvojena od politike), kao i na funkcionalnoj razini (istrage i sankcije ne bi smjele ovisiti o političkim odobrenjima; proračun agencije trebao bi biti izdvojen u okviru državnog proračuna i pravilno odražavati stvarne potrebe agencije). S druge strane, odluke agencije trebalo bi kontrolirati sudstvo (obično putem upravnog postupka) kako bi zajamčilo poštivanje pravednosti, kao i civilno društvo i mediji kritički ocjenjujući izvješća o vrednovanju djelatnosti agencije. Agencija bi trebala odgovarati za svoje rezultate, a kada rezultati ne budu zadovoljavajući (što je nužno mjeriti u odnosu prema određenim planiranim referentnim točkama), rukovodstvo agencije trebalo bi odgovarati pred komisijom sastavljenom od predstavnika parlamenta i civilnoga društva. Sama uloga parlamenta kao vrhovne demokratske institucije preporuča ga kao glavnu instituciju koju bi agencija trebala izvješćivati. Ipak, politička narav parlamenta zahtjeva da njegove odluke potvrde neovisni promatrači ili čak provjereni članovi organizacija civilnoga društva prepoznati kao predvodnici u borbi protiv korupcije.


Strana 17 od 23

MODELI U ODREĐENIM DRŽAVAMA POLJSKA Do stvarnog sukoba interesa dolazi u sljedećim slučajevima:

Kada se dužnosnik nalazi u takvome odnosu da ishod slučaja utječe na njegova/njena prava i dužnosti;

Kada je stranka službene odluke supružnik dužnosnika, njegov/njen rođak ili srodnik do drugog stupnja;

Kada je stranka službene odluke povezana s dužnosnikom posvojenjem, starateljstvom ili skrbništvom.

Potencijalni sukobi interesa:

Smatra se da poslovni interesi koji uključuju dioničarstvo, ortakluke i ulaganja u sebi sadrže situaciju potencijalnog sukoba interesa;

Smatra se da ugovorni ili regulatorni odnosi s vladinim agencijama, NVO i dobrovoljnim organizacijama u sebi sadrže potencijal za sukobe interesa.

Stvarni sukobi interesa u aktivnostima nabave:

Dužnosnici uključeni u aktivnosti javne nabave nalaze se u bliskoj vezi s predstavnicima ponuditelja, i to, putem bračne veze, srodstva ili pravne veze;

Dužnosnici uključeni u aktivnosti javne nabave zaposleni su ili honorarno rade ili su članovi upravnoga tijela subjekta koji se natječe na javnome nadmetanju.

Obznanjivanje privatnih interesa:

Prije zapošljavanja na javnoj funkciji: očitovanje o članstvu u nadzornom ili upravnom odboru ili revizijskoj komisiji tvrtke ili zaklade, o njihovim poslovnim transakcijama s njima ili drugima.

Tijekom trajanja zaposlenja na javnoj funkciji: državni službenici moraju svoja očitovanja o interesima podnositi godišnje, do 15. ožujka.

Nakon zaposlenja na javnoj funkciji: jednu godinu nakon završetka mandata javne službe, bivši državni službenici ne mogu se zaposliti u, niti obavljati poslove za tvrtku ukoliko su prije obavljali djelatnost u okviru koje su raspolagali ovlašću donošenja odluka koje su se odnosile na tu tvrtku. Osobe koje su se nalazile na javnim upravnim položajima trebaju zatražiti i pribaviti službenu suglasnost posebne komisije, a kako bi se mogle zaposliti u subjektu koji se prije nalazio pod nadzorom bivšeg državnog dužnosnika.

Prema politici obznanjivanja interesa, lokalni javni dužnosnici moraju obznaniti svaku obiteljsku vezu s primateljima javnih financijskih sredstava; nadalje, lokalni dužnosnici također moraju obznaniti sve osobne poslovne aktivnosti ili one koje obavljaju njihove obitelji. Navedene su informacije dostupne javnosti u obliku podataka objavljenih na Internetu. Oni koji se ne budu pridržavali predmetnih zahtjeva podliježu financijskim kaznama ili smjenjivanju s položaja.


Strana 18 od 23

Novi državni službenici dužni su proći pripremne obrazovne tečajeve o, među ostalim, sukobima interesa. Nadalje, državni službenici, tijekom svog mandata, koriste specijalne savjetodavne usluge. Mogu se, o konkretnim pitanjima, posavjetovati s čelnicima agencije ili predstavnicima sindikata. Provedba propisa o sukobima interesa počiva na subjektima nadzora navedenog državnog službenika, glavnome direktoru agencije ili jedinicama unutarnje kontrole. Do sankcije prekida mandata dokazi ukoliko:

Dužnosnik propusti podnijeti godišnji obrazac kojime obznanjuje svoje interese;

Uslijed obavljanja poslovne djelatnosti ili sudioništva u tvrtkama protivno propisima.

Podnošenje informacija u svezi sa sukobima interesa koje nije sukladno istini može za posljedicu imati kaznenu odgovornost. Otpuštanje javnog dužnosnika s položaja uslijed sukoba interesa sprječava navedenu osobu da se ponovno zaposli u javnoj službi tijekom razdoblja od 5 godina. Glavna područja na koja je usredotočena politika sukoba interesa u Poljskoj jesu:

Javna nadmetanja i javna nabava;

Izdavanje dozvola i koncesija;

Privatizacija državnih poduzeća;

Odabir konzalting tvrtki za provođenje predprivatizacijskih procjena;

Zapošljavanje javnih službenika;

Aktivnosti koje se financiraju iz javnih sredstava.

FRANCUSKA Francuski sustav sprječavanja korupcije više je zasnovan na snazi kaznenih sankcija koje nastoje spriječiti korupciju. Francuski kazneni zakonik predviđa délit d’ingérange (kazneno djelo nedopuštenog utjecaja):

Čin osobe kojoj je povjerena javna ovlast, zadatak u okviru javne službe ili koja je izabrana na položaj u javnoj službi, a koji se čin sastoji u pribavljanju, prihvaćanju ili zadržavanju, na izravan ili neizravan način, koristi bilo koje naravi proistekle iz poduhvata ili postupka za koji je, u vrijeme njegova poduzimanja, navedena osoba dužna, u cijelosti ili djelomično, osigurati praćenje, upravljanje, likvidaciju ili plaćanje, kaznit će se kaznom zatvora u trajanju od pet godina i novčanom kaznom od FF 500,000.13

Druga odredba koja je neobična za francuski kazneni sustav jest délit de pantouflage (kazneno djelo prelaska javnih dužnosnika iz javnog u privatni sektor):

Ukoliko javni službenik ili zaposlenik državne uprave, koji je bio izravno odgovoran za kontrolu ili praćenje privatnoga poduzeća, za zaključivanje ugovora bilo koje vrste s privatnim poduzećem ili za davanje mišljenja o aktivnostima kojima

13 Članak 432-12 francuskog Kaznenog zakonika.


Strana 19 od 23

se bavi privatno poduzeće, kasnije dođe u vezu s bilo kojim od navedenih poduzeća u smislu obavljanja rada za njih, njihova savjetovanja ili vlasništva kapitala u istima prije isteka razdoblja od pet godina nakon okončanja predmetnih javnih dužnosti, taj će čin biti kažnjiv kaznom zatvora u trajanju od dvije godine i novčanom kaznom od FF 200,000.14

Francuski pravilnik o državnoj službi15 sadrži dvije značajne odredbe o sprječavanju sukoba interesa:

1. Zabranu privatnoga zaposlenja ili sudjelovanja u privatnim aktivnostima: Državni službenici će u profesionalnome smislu djelovati isključivo na obavljanju dužnosti koje su im dodijeljene. Nije im dopušteno sudjelovati u bilo kojoj vrsti privatne profesionalne aktivnosti koja donosi dobit.

2. Uvjet nepristranosti: Javni službenici ne mogu imati, bilo izravno ili posredstvom treće osobe, interese u poduzeću koje podliježe nadzoru uprave kojoj pripadaju ili je u vezi s navedenom upravom, a koji bi mogli ugroziti njihovu neovisnost.

Sankcije mjerodavne u slučaju da adresati propuste udovoljiti navedenim zahtjevima protežu se od jednostavnog upozorenja do otpuštanja. RUMUNJSKA U Rumunjskoj se sustav prevencije temelji na složenoj strukturi regulativa i institucija koje se bave objavom i kontrolom imovinskih kartica i njihovih nedosljednosti, kontrolom poklona i usluga, transparentnim odlučivanjem, pristupom informacijama, pravilnicima ponašanja za javne službenike itd. Mi ćemo se fokusirati na sustav kontrole sukoba interesa i nedosljednosti koje se u tom području pojavljuju. Sukob interesa definira se kao situacija u kojoj obnašatelj javne dužnosti ima osobne materijalne interese privatne naravi koji mogu utjecati na objektivno ispunjavanje njegovih zadataka. Svi javni službenici, bilo da su izabrani ili imenovani te sve osobe koje obnašaju službenu dužnost moraju ispuniti i dostaviti službenu izjavu koja treba sadržavati: udjele u tvrtkama (javnim i privatnim), članstvo u društvima ili fondacijama, strukovnim udruženjima, sindikatima, članstvo u izvršnim tijelima tvrtki, društava, fondacija, članstvo u izvršnim ili bilo kojim drugim tijelima političkih stranaka. Ove osobe moraju predati ovu izjavu u roku od 15 dana od dana izbora ili imenovanja u javnu službu i 30 dana od datuma kada su nastupile promjene od prvotne izjave odnosno od datuma kada im služba prestaje. Sve su izjave javne i dostupne na Internetu ili putem službenog zahtjeva. Iskrivljene ili netočne informacije smatraju se kaznenim djelom i sukladno sankcioniraju.

14 Članak 432-13 francuskog Kaznenog zakonika. 15 Statut général de la function publique.


Strana 20 od 23

Članovi kabineta ne smiju izdati administrativnu ispravu, zaključiti ugovor ili sudjelovati u odlučivanju koje im priskrbljuje materijalnu dobit ili prednost, niti to smiju učiniti njihovi supružnici i članovi obitelji u prvom koljenu. Sve isprave i odluke donešene u situaciji sukoba interesa smatraju se ništavnima. Ako se ostvarila materijalna korist ili prednost u situaciji sukoba interesa, pokreće se ex officio istraga o porijeklu imovine. Tijelo nadležno za istragu situacija sukoba interesa kada se radi o članovima Kabineta je Kontrolni ured predsjednika Vlade. Ista pravila vrijede i za izabrane lokalne dužnosnike/javne službenike. Svaki građanin koji smatra da je oštećen djelom ili odlukom proisteklom iz situacije sukoba interesa može uložiti žalbu Upravnom tribunalu u svrhu postizanja poništenja djela i nadoknade štete. Javni službenici nalaze se u situaciji sukoba interesa kada odlučuju ili postupaju po zahtjevima fizičkih ili pravnih osoba uz koje ih veže materijalni interes, kada sudjeluju u radu tijela u kojima sudjeluju drugi javni službenici s kojima su u braku ili obiteljskoj vezi (prvo koljeno). Javni službenici se nalaze u situaciji sukoba interesa i kada na njihovo odlučivanje utječu materijalni interesi supružnika ili bliskih krvnih srodnika. Ukoliko se nađu u navedenoj situaciji, javni službenici moraju se iz iste isključiti tj. odustati od odlučivanja te hitno izvjestiti svoje nadređene. Kršenje ovih odredbi kažnjava se disciplinski, upravno, građanski ili kazneno. Nema odredbi o sukobu interesa kada se radi o zastupnicima u bilo kojem domu parlamenta. Međutim, na zastupnike se odnose sljedeće odredbe o inkopatibilnosti: ne smiju obnašati niti jednu drugu javnu dužnost (osim članstva u Kabinetu) te ne smiju biti na bilo kojoj poziciji u kompanijama (javnim ili privatnim). Zatupnici koji su istovremeno i odvjetnici ne smiju prakticirati pravo na nižim stupnjevima pravosudnog sustava (prvostupanjski sudovi i tribunali) i ne smiju pružati pravnu pomoć osobama optuženima za određenu vrstu kriminala (uključujući korupciju, pranje novca, trgovanje drogom itd.). Zatupnik koji se nađe u inkompatibilnoj situaciji mora o tome u roku od 15 dana izvjestiti predsjednika zastupničkog doma a u roku od 60 dana mora se isključiti iz pozicije inkompatibilnosti. U suprotnome, gubi zastupnički mandat. Članovi Kabineta ne smiju obnašati druge javne dužnosti (osim one zastupnika u parlamentu) niti biti na bilo kojoj drugoj privatnoj poziciji. Isto vrijedi i za izabrane lokalne dužnosnike. Članovi Kabineta za koje se ustanovi da se nalaze u situaciji inkompatibilnosti de jure su opozvani s funkcije. Izabrani lokalni dužnosnici moraju odustati od privatnih pozicija koje ih dovode u situaciju inkompatibilnosti u roku od 15 dana od izbora ili bivaju uklonjeni s dužnosti. Javni službenici ne smiju biti ni na jednoj drugoj privatnoj ili javnoj poziciji od one koju obnašaju. Javni službenici koji su bili na poziciji kontrole ili monitoriranja kompanija ne smiju zapošljavati niti sklapati ugovore s tim kompanijama 3 godine nakon prestanka obnašanja javne dužnosti. Kršenje odredbi o inkompatibilnosti u javnih službenika pokreće disciplinski postupak koji može rezultirati kaznama, premještajem na nižu funkciju ili otpustom.


Strana 21 od 23

U Rumunjskoj još uvijek ne postoji tijelo koje bi imalo konkretan zadatak monitoringa i kontrole sukoba interesa, inkompatibilnosti i neopravdanih prihoda/imovine iako je to bio izričit zahtjev Europske komisije vezano uz pripojenje Rumunjske Europskoj uniji 2007. Prijedlog zakona dat je na raspravu i usvajanje 2006., ali je došlo do odgode zbog suprotstavljanja većine parlamentarnih stranaka. Prijedlog zakona za cilj ima uspostavu središnjeg tijela (naziva „Nacionalna agencija za integritet – Agencija“) kojem bi zadaća bila kontrolirati prihode/imovinu, inkompatibilnosti i sukob interesa te određivati kazne u slučajevima kada je utvđeno kršenje zakona. Agenciju bi činilo Nacionalno vijeće za integritet („Vijeće“) i 200 inspektora. Vijeće čine predstavnici parlamentarnih stranaka, 2 suca koja imenuje Vrhovni sud, 1 predstavnik Nacionalne unije županijskih vijeća, 1 predstavnik Nacionalnog udruženja gradova, 1 predstavnik Nacionalnog udruženja mjesta, 1 predstavnik Nacionalnog vijeća općina, 1 predstavnik visoko pozicioniranih javnih službenika, 1 predstavnik javnih službenika. Inspektore se imenuje na temelju ispita.


Strana 22 od 23

KRATAK KRITIČKI OSVRT NA HRVATSKI ZAKON O SPRJEČAVANJU SUKOBA INTERESA U OBNAŠANJU JAVNIH DUŽNOSTI16 (“ZAKON”) Dobre točke:

Uključenje u definiciju sukoba interesa privatnih interesa koji nisu rezultat nasljedstva (čl. 1.2);

Uspostava tijela koje odlučuje o sukobu interesa;

Tijelo može pokrenuti postupak na temelju anonimnih prijava; Slabe točke:

Popis javnih službenika/dužnosnika na koje se Zakon odnosi jako je ograničen. Nema srednje i nisko pozicioniranih javnih službenika.

Najkažnjivija ponašanja u članku 6. pogrešno su identificirana kao inkopatibilnosti jer su zapravo koruptivna djela (sadrže element kršenja zakona i posljedice štetne po interes javnosti).

Nema odredbi koje se odnose na samovoljno isključenje ili informiranje o situaciji sukoba interesa u kojoj se javni službenik može naći.

Sankcije ne odgovaraju na suzbijajuću i preventivnu ulogu nekih odredbi. Kao prvo, u odnosu na štetu koje kršenje Zakona uzrokuje, kazne su beznačajne. Nadalje, jedna od najvažnijih sankcija za dokazanu situaciju sukoba interesa (kada je javni službenik mora prijaviti) treba biti razrješenje s dužnosti i potom poništavanje djela nastalog u situaciji sukoba interesa. Davanje krivih podataka tijekom službene procedure treba se kazneno goniti kao davanje lažnog iskaza.

Nema sankcija za odredbu koja se drži najvažnijom kada se radi o sprječavanju sukoba interesa (čl. 3.3.). Ovdje dolazi do nesuglasja jer, iako je svrha Zakona da sprječava i sankcionira sukob interesa, u Zakonu ne postoje sankcije za kršenje odredbe koja od javnih službenika traži da se ne uključuju u aktivnosti koje ih mogu dovesti u situaciju sukoba interesa. Dakle, javni službenik može prekršiti odredbe Zakona i ne snositi nikakve posljedice.

Od javnih službenika se ne traži da Povjerenstvu prijave situacije sukoba interesa. Zakon dopušta da javni službenik sam odluči o povlačenju iz situacije sukoba interesa što znatno povećava rizik da se navedeno neće dogoditi.

Od javnih službenika se ne zahtijeva da obznane svoje privatne interese;

Nema odredbi o zaštiti zviždača;

Nema hitne zabrane privatnih funkcija/pozicija za javne službenike osim kada se radi o managerskim pozicijama u kompanijama;

Neučinkovita je odredba kojom javni službenik na povjerenika prenosi pravo kontrole nad udjelom u tvrtkama ukoliko isti iznosi preko 25% zato jer javni službenik može odlučiti prenijeti vlasništvo na člana obitelji.


Strana 23 od 23

Kritičke opaske na opći okvir zakona:

Zakon sadrži odredbe koje nisu dio koncepta sukoba interesa već drugih preventivnih antikorupcijskih politika kao što su kontrola imovine ili poklona te monitoring pružanja usluga;

Nema sankcija sukoba interesa per se već Zakon uključuje sankcije za kršenje odredbi koje se odnose na kontrolu imovine i poklona;

Zahtijeva se službena izjava o prihodima i poklonima, ali nema zahtjeva da se prijave i privatni interesi;

Documents

VODIČ KROZ SUKOB INTERESA...interesa utoliko što nudi vrlo širok spektar privatnih funkcija na kojima je moguće djelovati, a koje bi mogle doći u sukob interesa s javnom funkcijom