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LANDESVERFASSUNGSGERICHT
SACHSEN-ANHALT
Verkuumlndet am 26 November 201 4 Justizcmttsinspektomiddotin Schroumlter
lJrkunclsbealntin d~ Gesculffsstel~ rles LcuHlest ~tr_(aqs ~ tllfSgcricJH_
I M NA M E N D E S VOLKES
URTEIL indem
Verfassu ngsbeschwerdeverjahren
LVG 1013
Verfahrensbevollmaumlchtigte
wegen
einer Sonderabgabe nach dem Finanzausgleichsgesetz (Finanzausgleichsumlage)
Das Landesverfassungsgericht Sachsen-Anhalt hat durch seinen Praumlsidenten Schubert als Vorsitzenden sowie seine Richterinnen und Richter Bergmann Dr Zettel Gemmer Franzshykowiak Prof Dr Kluth und Stoll auf die muumlndliche Verhandlung vom 21 Oktober 2014 fuumlr Recht erkannt
Die Verfassungsbeschwerde wird zuruumlckgewiesen
Gerichtskosten werden nicht erhoben
Auszligergerichtliche Kosten werden nicht erstattet
2shy
T a t b e s t a n d
Mit der kommunalen Verfassungsbeschwerde macht die Beschwerdefuumlhrerin geltend sect 12
Abs 3 des Gesetzes zur Abloumlsung des Finanzausgleichsgesetzes und zur Aumlnderung weiteshy
rer Gesetze vom 18122012 - FAG 2013- (GVBI S 641) verstoszlige gegen Art 2 Abs 3 i V
m Art 87 Abs 1 der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt - LVerf - vom 16071992
(GVBI S 600)
Mit dem Finanzausgleichsgesetz Sachsen-Anhalt vom 01 072004 zog das Land die Komshy
munen deren Einnahmen den gesetzl ich normierten Finanzbedarf uumlberschritten erstmals zu
einer Finanzkraftumlage heran Die Bemessungsgrundlage der Umlage knuumlpfte allein an die
uumlberschieszligende Finanzkraft (Abundanz) an Hiergegen erhoben die Gemeinden Barleben
und Soumlssen Verfassungsbeschwerde zum Landesverfassungsgericht Mit Urteilen vom
13062006 wurde die Verfassungsshy
widrigkeit der seinerzeitigen Form der Umlage festgestellt
Der Gesetzgeber reagierte auf dieses Urteil indem er mit dem Zweiten Gesetz zur Aumlnderung
des Finanzausgleiches vom 20032007 eine Korrekturvorschrift einfuumlhrte Gegen das geaumlnshy
derte Gesetz erhob die Gemeinde ~rfolgreich erneut Verfassungsbeschwerde shy
Das Landesverfassungsgericht hat mit Urteil vom 16022010 das geaumlnshy
derte Gesetz als nicht mit dem Bestimmtheitsgebot vereinbar angesehen so dass es nicht
geeignet sei als Korrekturvorschrift den mit dem vorangegangenen Urteil geruumlgten Systemshy
fehler der Finanzkraftumlage zu beseitigen
Da der Gesetzgeber keine einfache Moumlglichkeit sah den Vorgaben des Landesverfassungsshy
gerichts Rechnung zu tragen wurde durch Erlass des Innenministers vom 22042010 zushy
naumlchst auf die Erhebung der Umlage verzichtet und den Kommunen gestattet die fuumlr diese
Altj ahre gebildeten Ruumlckstellungen aufzuloumlsen ln dem Erlass wurde auch mitgeteilt dass
der Ausschuss des lnnern in seiner Sitzung vom 15042010 auch zu der Auffassung gelangt
sei gesetzgeberisch im Zusammenhang mit der Neuregelung des Finanzausshy
gleichsgesetzes zum 01012013 (fuumlr die Zukunft) taumltig werden zu wollen
Der Koalitionsvertrag zwischen CDU und SPD vom 1304201 1 fuumlr die Legislaturperiode
2011 bis 2016 sah vor das bestehende System des kommunalen Finanzausgleichs fuumlr das
Jahr 2012 fortzuschreiben fuumlr die Zeit danach jedoch auf der Grundlage eines unabhaumlngishy
gen Gutachtens bedarfsorientiert fortzuentwickeln Mit der Vergabe dieses Gutachtens war
auch der Auftrag verbunden eine verfassungskonforme Loumlsung zur Erhebung einer Umlage
- 3 shy
zur Angleichung der Finanzkraft zwischen armen und reichen Kommunen zu finden Das
am 23042012 veroumlffentlichte Gutachten empfahl (Ziffer 68) zur Vermeidung einer Nivellieshy
rung oder eines Rangplatztauschs eine Anlehnung an die Regelung in Baden-Wuumlrttemberg
Das dortige Finanzausgleichsgesetz sieht vor die Umlage nicht allein an der Houmlhe der
Abundanz sondern an der Houmlhe der Finanzkraft festzumachen Die beabsichtigte Finanzshy
kraftumlage wurde Mitte des Jahres 2012 unter anderem durch den Minister der Finanzen in
der Oumlffentlichkeit vorgestelit
Im weiteren Gesetzgebungsprozess orientierte sich der Gesetzesentwurf dem Vorschlag
des Gutachters folgend an einer Regelung in Baden-Wuumlrttemberg Es wurde als mit dem
Verfassungsauftrag aus Art 88 Abs 2 S 1 LVerf am Besten vereinbar angesehen an die
Finanzkraft und nicht allein an die Abundanz anzuknuumlpfen und einen gleitenden ziehshy
harmonikaartigen Ausgleich der Finanzausstattung der Kommunen zu schaffen Allerdings
entschied sich der Gesetzesentwurf fuumlr eine weitaus geringere Houmlhe der Umlage als in Bashy
den-Wuumlrttemberg und sah auch von einer gleitenden Anhebung der Umlagehoumlhe mit steishy
gender Steuerkraft ab Ein weiterer wesentlicher Unterschied der neuen Finanzkraftumlage
zur alten Finanzkraftumlage besteht darin dass die Mittel nicht dem Ausgleichsstock zuflieshy
szligen sondern unmittelbar im selben Verhaumlltnis wie die Schluumlsselzuweisungen auf die kreisshy
angehoumlrigen Kommunen verteilt werden Hierdurch soll verhindert werden dass sich durch
den Ausgleichsmechanismus die Gesamtbemessungsgrundlagen fuumlr die Kreisumlagen aumlnshy
dern Daruumlber hinaus wurde erneut eine Haumlrtefallklausel in den Gesetzentwurf aufgenomshy
men Hiermit sollte vor allem dem Umstand Rechnung getragen werden dass die Kommushy
nen nur begrenzt Zeit zur Bildung von Ruumlckstellungen hatten fuumlr den Fall dass keine ausshy
reichenden freien Mittel fuumlr die Umlage im laufenden Haushalt zur Verfuumlgung standen
Der Gesetzentwurf wurde nach geringfuumlgigen Aumlnderungen im Anhoumlrungsverfahren am
04092012 vom Kabinett beschlossen Am 18122012 wurde das Finanzausgleichsgesetz
vom Landtag beschlossen und trat zum 01 01 2013 in Kraft
Aufgrund der Revisionsklausel wurde das FAG 2013 durch Gesetz vom 18122013 fuumlr 2014
fortgeschrieben Dabei wurde auch die gesetzliche Umschreibung der Finanzkraftumlage
noch einmal angepasst ohne jedoch den Regelungsgehalt zu veraumlndern Die Befreiungsvorshy
schrift wurde dahingehend weiterentwickelt dass das Land nicht mehr zwingend in Vorleisshy
tung geht wenn der Befreiungsanspruch erst nach Festsetzung der Finanzkraftumlage durch
das Statistische Landesamt festgestellt wird Die derzeit guumlltige Regelung lautet
-4 shy
Finanzausgleichsgesetz (FAG 2013) vom 18122012 (GVBI S 641) in der Fassung vom
18122013 (GVBI S 552)
sect 12 Schluumlsselzuweisungen
(1) FDr die Erledigung der Aufgaben des eigenen Wirkungskreises erhalten die Gemeinden und Landshykreise SchlOssezuweisungen die sich fuumlr die Gemeinden in Abhaumlngigkeit von ihrer Steuerkraft geshymaumlszlig sect 14 und fuumlr die Landkreise in Abhaumlngigkeit von ihrer Umfagekraft gemaumlszlig sect 15 bemessen Aus dem fuumlr die Schluumlsselzuweisungen im Haushaltsjahr 2013 bereitgestellten Teil der Finanzausgleichsshymasse erhalten die kreisfreien Sttidte 233 444 041 Euro die Landkreise 160 242 079 Euro und die kreisangehoumlrigen Gemeinden 424 961 573 Euro Aus dem fuumlr die SchlOssezuweisungen im Hausshyhaltsjahr 2014 bereitgestellten Teil der Finanzausgleichsmasse erhalten die kreisfreien Staumldte 229 398 683 Euro die Landkreise 164 955 692 Euro und die kreisangehoumlrigen Gemeinden 394 669 321 Euro
(2) Schluumlsselzuweisungen werden geleistet wenn die Steuerkraftmesszahl oder die Umlagekraftshymesszahl hinter der Bedarfsmesszahl zurackbleibt Dieser Unterschiedsbetrag wird bei den kreisfreien Staumldten zu 70 v H ausgeglichen Landkreise erhalten im Haushaltsjahr 2013 einen Ausgleich von 80 v H und im Haushaltsjahr 2014 von 90 v H Bei den kreisangehoumlrigen Gemeinden erfolgt der Ausshygleich in einem mehrstufigen Verfahren ln einem ersten Schritt wird bei den Gemeinden deren Steushyerkraft je Einwohner 80 v H des Durchschnitts aller kreisangehoumlrigen Gemeinden unterschreitet die Differenz der eigenen Steuerkraft zu 80 v H der durchschnittlichen Steuerkraft zu 80 v H ausgeglishychen (SchlOssezuweisung A) ln einem zweiten Schritt erfolgt der Ausgleich zwischen der Bedarfsshymesszahl und der um die Schluumlsselzuweisung A erhoumlhten Steuerkraftmesszahl zu 70 v H (SchlOsshysezuweisung 8)
(3) Zur Milderung der Unterschiede in der Finanzkraft zahlen kreisangehoumlrige Gemeinden eine Umlashyge von 10 v H der Summe aus der Steuerkraftmesszahl fOr Gemeinden gemaumlszlig sect 14 und den SchlOssezuweisungen A und B Zur Verteilung der Umlage wird die Finanzmasse fOr die Schluumlsselshyzuweisungen B um die Umlagemasse nach Satz 1 erMht und anschlieszligend eine Neuberechnung entshysprechend Absatz 2 Satz 6 vorgenommen Ergeben sich nach den Berechnungen nach Satz 1 und 2 negative SchlOssezuweisungen sind diese in gleich groszligen Teilbetraumlgen zu den Terminen nach Abshysatz 5 an das Land abzufahren Die auf Grundlage dieses Absatzes ergehenden Verwaltungsakte sind sofort vollziehbar
(4) Soweit eine kreisangeh6rige Gemeinde wegen des Umlageverfahrens nach Absatz 3 Mittel aus dem Ausgleichsstock erhalten muumlsste wird sie von der Zahlung auf Antrag befreit Wird der Anspruch auf Befreiung erst nachtrtiglich festgestellt kann das Land mit Mitteln des Ausgleichsstocks in Vorleisshytung treten und auf eine Aumlnderung der Bescheide der Dbrigen Gemeinden und Landkreise fDr das jeshyweilige Haushaltsjahr verzichten Ist das Land in Vorleistung getreten erhaumllt es diese Betraumlge bei der naumlchsten DurchfOhrung des Umlageverfahrens durch einen Vorwegabzug aus der Umlagemasse ershystattet
(5) Die Auszahlung erfolgt in Raten zum 10 der Monate Februar April Juni August Oktober und Deshyzember eines jeden Jahres
sect 13 IBedarfsmesszahl
(1) Die Bedarfsmesszahl ergibt sich aus dem Produkt des Gesamtansatzes nach Absatz 2 und dem Grundbetrag nach Absatz 3
(2) Der Gesamtansatz wird fOr kreisfreie Staumldte kreisangeMrige Gemeinden und Landkreise wie folgt Igebildet
I1 Bei den kreisfreien Staumldten entspricht der Hauptansatz der Einwohnerzahl Der Nebenansatz U6 wird aus der jeweiligen Anzahl der Kinder bis sechs Jahre multipliziert mit dem Faktor 28 gebildet l Die Summe beider Ansaumltze bildet den Gesamtansatz
I
-5 shy
2 Bei den kreisangehoumlrigen Gemeinden wird als Hauptansatz der Wert bezeichnet der sich aus dem Produkt der Einwohnerzahl einer Gemeinde und der Hauptansatzstaffel einschlieszliglich des Zentralishytaumltszuschlages nach Satz 5 ergibt Die Hauptansatzstaffel betraumlgt bei Gemeinden bis 7 999 Einwohshyner 100 v H mit 8 000 bis 24 999 Einwohner 102 bis 112 v H und mit 25 000 bis 60 000 Einwohner 113 bis 130 v H Zwischenwerte werden bis zur zweiten Stefle nach dem Komma gerundet Bei Mitshygliedsgemeinden von Verwaltungsgemeinschaften und Verbandsgemeinden richtet sich die Hauptanshysatzstaffel der einzelnen Gemeinde nach der Gesamtsumme der Einwohner der ihnen jeweils zugehoumlshyrigen Gemeinden Gemeinden mit der Funktion eines Mittelzentrums erhalten einen Zentralitaumltszushyschag von 20 v H Der Nebenansatz U6 wird aus der jeweiligen Anzahl der Kinder bis sechs Jahre geuildet multipliziert mit dem Faktor 6 7 Die Summe derAnsaumltze bildet den Gesamtansatz
3 Bei den Landkreisen entspricht der Gesamtansatz der Einwohnerzahl
(3) Der Grundbetrag wird auf fuumlnf Stellen hinter dem Komma so festgesetzt dass die zur Verfuumlgung stehende Finanzmasse so weit wie rechnerisch moumlglich aufgebraucht wird
sect 14 Steuerkraftmesszahl fuumlr Gemeinden
(1) Die Ermittlung der Steuerkraftmesszahl fuumlr kreisfreie Staumldte und kreisangehoumlrige Gemeinden ershyfolgt jeweils gesondert
(2) Die Steuerkaftmesszahfen werden berechnet indem die Steuerkraftzahlen der Grundsteuer A und B der Gewerbesteuer der Gemeindeanteile an der Einkommensteuer und der Umsatzsteuer zusamshymengezaumlhlt werden
(3) Die Steuerkraftzahl einer Gemeinde wird wie folgt ermittelt
1 Bei der Grundsteuer A und B wird das jeweilige Ist-Aufkommen im vorvergangenen Jahr durch den jeweiligen Hebesatz geteilt Die sich daraus ergebenden Ausgangsbetraumlge werden mit dem gewogeshynen Durchschnitt der Hebesaumltze der jeweiligen Steuerart multipliziert
2 Bei der Gewerbesteuer wird das Ist-Aufkommen im vorvergangenen Jahr durch den Hebesatz geshyteilt Der sich daraus ergebende Ausgangsbetrag wird mit dem gewogenen Durchschnitt der Hebesaumltshyze multipliziert Von dem Ergebnis wird die im vorvergangenen Jahr erhobene Gewerbesteuerumlage abgezogen
3 Steuerkraftzahlen der Gemeindeanteile an der Einkommensteuer und der Umsatzsteuer sind die jeweiligen Ist-Aufkommen im vorvergangenen Jahr
(4) Fuumlr Gemeinden mit vertraglich vereinbarten unterschiedlichen Realsteuerhebesaumltzen in ihren Ortsteilen werden getrennt fuumlr jede Steuerart zunaumlchst die Ausgangsbetraumlge fuumlr jeden Ortsteil errechshynet und zur jeweiligen Gemeinde summiert (5) Teilen sich Gemeinden Gewerbesteueraufkommen kann aufgemeinsamen Antrag die Steuerkraft unter Beruumlcksichtigung des vertraglich vereinbarten Aufteilungsverhaumlltnisses berechnet werden
sect 15 Umlagekraftmesszahl fuumlr Landkreise
Die Umlagekraftmesszahl der Landkreise betraumlgt 40 v H von
1 den Steuerkraftmesszahlen der kreisangehoumlrigen Gemeinden gemaumlszlig sect 14 und
2 den SchlOssezuweisungen der kreisangehoumlrigen Gemeinden gemaumlszlig sect 3 Nr 4 Buchst b
-6shy
sect 17 Ausgleichsstock
(1) Aus dem Ausgleichsstock werden Bedarfszuweisungen zur Milderung oder zum Ausgleich auszligershygewoumlhnlicher Belastungen und Notlagen im Haushalt der Kommunen erbracht Als Notlage gilt insbeshysondere der Fall dass die Einnahmemoumlglichkeiten von Kommunen zur Erfuumlllung ihrer unabweisbaren Ausgabeverpflichtungen nicht ausreichen Daneben dient er der Vermeidung besonderer Haumlrten bei der Durchfuumlhrung dieses Gesetzes Dem Ausgleichsstock werden im Haushaltsjahr 2013 Mittel in Houmlshyhe von 3 785 050 Euro und im Haushaltsjahr 2014 Mittel in Houmlhe von 3 273 180 Euro zur Aufstockung der SchlOssezuweisungen fuumlr die kreisangehoumlrigen Gemeinden entnommen Fuumlr die kreisfreien Staumldshyte und Landkreise erfolgt ein Ausgleich durch Mittel des Ausgleichsstocks soweit die Nettoausgaben nach dem Asylbewerberleistungsgesetz in den Haushaltsjahren 2013 und 2014 die des Haushaltsjahshyres 2011 jeweils Obersteigen Dabei ist fuumlr die Haushaltsjahre 2013 und 2014 die bereits beruumlcksichshytigte Preis- und Bevoumllkerungsentwicklung bei der Bedarfsermittlung in Abzug zu bringen
(2) Leistungen aus dem Ausgleichsstock koumlnnen auf Antrag gewaumlhrt werden Sollen die Leistungen aus dem Ausgleichsstock dem Ausgleich von Haushaltsfehlbetraumlgen dienen ist dem Antrag ein von der Vertretungskoumlrperschaft beschlossenes Haushaltskonsolidierungskonzept beizufuumlgen
(3) Ein Rechtsanspruch auf Gewaumlhrung einer Leistung aus dem Ausgleichsstock besteht nicht Die Bewilligung von Leistungen kann mit Bedingungen und Auflagen verknuumlpft werden
sect 19 Kreisumlage
(1) Die Kreisumlage gernaszlig sect 67 Abs 2 der Landkreisordnung wird in der Haushaltssatzung in Vomshyhundertsaumltzen der einzelnen Umlagegrundlagen (Umlagesaumltze) bemessen Bei unterschiedlichen Umshylagesaumltzen soll der houmlchste Umlagesatz den niedrigsten um nicht mehr als ein Drittel uumlbersteigen
(2) Umlagegrundlagen sind die Steuerkraftzahlen der kreisangehoumlrigen Gemeinden nach sect 14 und die SchlOssezuweisungen nach sect 12 Ergibt sich eine negative Umlagegrundlage hat die kreisangehoumlrishyge Gemeinde einen Erstattungsanspruch
(3) Die Kreisumlage ist zum 20 eines jeden Monats faumlllig Umlageglfiubiger und Umlageschuldner k6nnen abweichende Ftllligkeitstermine vereinbaren
sect29 Obergangsvorschriften
(1) For die Ermittlung der Steuerkraftzahl der Gewerbesteuer fuumlr das Haushaltsjahr 2013 wird zushynaumlchst eine Berechnung gemfiszlig sect 14 Abs 3 Nr 2 vorgenommen Anschlieszligend erfolgt eine weitere Berechnung der Steuerkraftzahl auf der Basis von einem Drittel des Ist-Aufkommens des Haushaltsshyjahres 2009 und zwei Dritteln des Ist-Aufkommens des Haushaltsjahres 2010 und der jeweiligen Anshyteile der Gewerbesteuerumage Die Rechnungsergebnisse nach den Saumltzen 1 und 2 werden sumshymiert und anschlieszligend durch zwei geteilt Das Ergebnis der Berechnung nach Satz 3 bildet die Steushyerkraftzahl der Gewerbesteuer filr das Haushaltsjahr 2013
Die Beschwerdefuumlhrerin ist eine kreisangehoumlrige Gemeinde in Sachsen-Anhalt Auf der
Grundlage des sect 12 Abs 4 FAG 2013 setzte das Statistische Landesamt Sachsen-Anhalt
gegenuumlber der Beschwerdefuumlhrerin mit Bescheid vom 24042013 fuumlr das Haushaltsjahr
2013 die Schluumlsselzuweisung gemaumlszligsect 3 Nr 4 b FAG 2013 iVm sectsect 12-14 17 Abs 1 25
Abs 1 und 29 Abs 1 FAG 2013 fest Darin enthalten ist die Festsetzung einer Finanzkraftshy
umlage gemaumlszligsect 12 Abs 3 FAG 2013 in Houmlhe von 183526400 Euro Die Beschwerdefuumlhshy
rerin hat hiergegen mit Schreiben vom 08052013 Widerspruch eingelegt uumlber diesen Wishy
-7 shy
derspruch ist noch nicht entschieden worden Die Finanzkraftumlage ist entsprechend den
gesetzlichen Vorgaben auf der Grundlage einer Steuerkraftmesszahl in Houmlhe von
1835264400 Euro ermittelt worden Die Berechnung der Steuerkraftmesszahl erfolgte unter
Beruumlcksichtigung der Uumlbergangsvorschrift des sect 29 FAG 2013 auf der Grundlage der Geshy
werbesteuereinnahmen der Beschwerdefuumlhrerin des Jahres 2009 in Houmlhe von
1852090000 Euro und des Jahres 2010 in Houmlhe von 1806830000 Euro Die fuumlr die Beshy
rechnung der Finanzkraftumlage maszliggebliche Steuerkraftmesszahl ist aus dem Mittelwert
gem sect 29 FAG 2013 ermittelt worden
Die Beschwerdefuumlhrerin hat am 03122013 kommunale Verfassungsbeschwerde erhoben
Zur Begruumlndung ihrer Verfassungsbeschwerde macht die Beschwerdefuumlhrerin geltend
Ihre Gewerbesteuereinnahmen seien ruumlcklaumlufig Die Gewerbesteuereinnahmen betruumlgen im
Jahr 2008 1647940000 Euro im Jahr 2009 1852090000 Euro im Jahr 2010
1806830000 Euro im Jahr 201 1 537230000 Euro im Jahr 2012 639220000 Euro und
im Jahr 2013 voraussichtlich 379200000 Euro Die hohen Gewerbesteuereinnahmen der
Jahre 2009 und 2010 wuumlrden mit in die Berechnung der Steuerkraftmesszahl und damit in
die Berechnung der Finanzkraftumlage einflieszligen Nach der gleichen Systematik wuumlrden
diese Einnahmen ebenfalls zur Berechnung der Kreisumlage im Jahr 2013 herangezogen
Fuumlr das Haushaltsjahr 2013 stuumlnden der Beschwerdefuumlhrerin Steuereinnahmen in Houmlhe von
708080000 Euro zur Verfuumlgung Von diesen Steuereinnahmen seien folgende Umlagen
abzufuumlhren Gewerbesteuerumlage 55730000 Euro Kreisumlage 644908500 Euro und
Finanzkraftumlage 183530000 Euro Dies ergebe einen Fehlbedarf in Houmlhe von
196088500 Euro Sie bestreite nicht dass das Land Sachsen-Anhalt grundsaumltzlich berechshy
tigt sei eine Finanzkraftumlage zu erheben Verfassungsrechtlich unzulaumlssig sei hingegen
der mit der Einfuumlhrung der Finanzkraftumiage durch das FAG 2013 verbundene Ruumlckwirshy
kungseffekt Dieser Ruumlckwirkungseffekt fuumlhre dazu dass Steuereinnahmen die in abgeshy
schlossenen Zeitraumlumen erzielt und die fuumlr Pflichtaufgaben und Ausgaben der Daseinsvorshy
sorge verausgabt worden seien zum Anlass fuumlr eine kuumlnftige Umlage genommen wuumlrden
Dadurch wuumlrden die Grundsaumltze der Pianbarkeit und der Vorhersehbarkeit verletzt Die
Regelung enthalte indes eine echte Ruumlckwirkung und sei mit dem Rechtsstaatsprinzip als IBestandteil der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie und dem darin enthaltenen grundshy I saumltzlichen Verbot ruumlckwirkender Regelungen unvereinbar Gegenstand der Abschoumlpfung l
seien Steuereinnahmen aus dem Bereich der Realsteuern des Gemeindeanteils an der Einshy
kommensteuer und des Gemeindeanteils aus der Umsatzsteuer aus Vorvorjahreszeitraumlushy I men Den Versuchen diese Regelung in die Kategorie der unechten Ruumlckwirkung einzuordshy
l
nen sei nicht zu folgen Zweifellos sei es richtig dass der Anknuumlpfungspunkt fuumlr die Finanz-
l l I
-8shy
kraftumlage in der Vergangenheit angesiedelt sei und die daraus folgenden Schluumlsse erst in
der Zukunft wirken wuumlrden Die Finanzkraftumlage sei aber erst fuumlr einen Zeitpunkt nach lnshy
krafttreten des Gesetzes zu zahlen Dies sei ein Fall der echten Ruumlckwirkung Der Sachvershy
halt sei in der dogmatischen Einordnung genauso zu beurteilen als wuumlrde der Steuergeshy
setzgeber auf die Idee kommen fuumlr einen abgeschlossenen Besteuerungszeitraum den
Steuertarif nachtraumlglich zu aumlndern Dass die Zahlungswirkung erst in der Zukunft eintrete sei
einer nachtraumlglichen Veraumlnderung der Besteuerungsgrundlagen fuumlr bereits abgeschlossene
Besteuerungszeitraumlume immanent und kein geeignetes Abgrenzungskriterium zwischen
echter und unechter Ruumlckwirkung Entscheidend sei die Antwort auf die Frage ob der Beshy
troffene noch eine Reaktionsmoumlglichkeit habe oder ob eine solche Reaktionsmoumlglichkeit
nicht bestehe und er der Ruumlckwirkung bedingungslos ausgeliefert sei
Uumlbersect 12 Abs 4 S 1 FAG 2013 koumlnne die verfassungswidrige Ruumlckwirkung nicht geheilt
werden Die Feinsteuerungsmoumlglichkeit uumlber den Ausgleichsstock genuumlge nicht den verfasshy
sungsrechtlichen Vorgaben wonach wesentliche Fragen des kommunalen Finanzausgleishy
ches durch den Gesetzgeber und nicht durch die ausfuumlhrende Verwaltung zu regeln seien
Der Gesetzgeber habe zwar bei der Regelung der Rahmenbedingungen des Finanzausgleishy
ches einen weiten Gestaltungsspielraum allerdings muumlsse er diesen Gestaltungsspielraum
selbst nutzen und duumlrfe ihn nicht der ausfuumlhrenden Verwaltung uumlberlassen Im Uumlbrigen sei
die Haumlrtefallregelung zu unbestimmt da die Kriterien fuumlr ihre Anwendung nicht feststaumlnden
und sie nicht zielfuumlhrend seien
Daruumlber hinaus fuumlhre die Finanzkraftumlage zu einer verfassungswidrigen Schattenwirshy
kung Die Beschwerdefuumlhrerin sei eine kreisangehoumlrige Gemeinde im Burgenlandkreis Aufshy
grund der Tatsache dass die Finanzkraftumlage bei der Steuerkraft abgezogen und somit
die Bemessungsgrundlagen fuumlr die Kreisumlage vermindert werde verliere der Burgenlandshy
kreis fuumlr das Haushaltsjahr 2013 Kreisumlagen in Houmlhe von 22879600 Euro und fuumlr das
Jahr 2014 Kreisumlagen in Houmlhe von 43500100 Euro Der Landkreis sei nicht abundant
Dies fuumlhre zu einer mittelbaren Schattenwirkung sowohl bei dem betroffenenmiddot Landkreis als
auch bei den nicht abundanten kreisangehoumlrigen Gemeinden des Landkreises Der in Mithaft
genommene Landkreis muumlsse die Kreisumlage anheben um diese Ausfaumllle zu kompensieshy
ren Er muumlsse entweder die Kreisumlage anheben oder auf eine sonst moumlgliche Senkung
der Kreisumlage verzichten so dass zweierlei Effekte eintreten wuumlrden Zunaumlchst verringere
sich bei ihr der Entlastungseffekt durch die Mitberuumlcksichtigung der Finanzkraftumlage bei
der Kreisumlage und es wuumlrden nunmehr auch uumlber diese mittelbare Schattenwirkung
Nachbarstaumldte und Gemeinden im Landkreis herangezogen die sich auch nicht annaumlhernd
in der Naumlhe einer Abundanz befaumlnden Nach der Rechtsprechung des Landesverfassungsshy
-9shy
gerichts fuumlhre diese Schattenwirkung zu einer Verletzung der Finanzhoheit der Landkreise
Dabei gehe es um das Prinzip auf die konkrete Houmlhe und das Ausmaszlig der Beeintraumlchtigung
komme es nicht an
Die Beschwerdefuumlhrerin beantragt
sect 12 Abs 3 des Gesetzes zur Abloumlsung des Finanzausgleichsgesetzes und zur
Aumlnderung weiterer Gesetze vom 18122012 (GVBL S 641) wegen Unvereinbarshy
keit mit Art 2 Abs 3 i V m Art 87 Abs 1 der Verfassung des Landes Sachsenshy
Anhalt fuumlr nichtig hilfsweise fuumlr verfassungswidrig zu erklaumlren
Mit Schriftsatz vom 11032014 hat die Landesregierung zu der Verfassungsbeschwerde
Stellung genommen Sie haumllt die Verfassungsbeschwerde fuumlr unbegruumlndet und ervridert auf
das Vorbringen der Beschwerdefuumlhrerin im Einzelnen
Es liege kein Fall einer unzulaumlssigen Ruumlckwirkung vor Ein Fall grundsaumltzlich unzulaumlssiger
echter Ruumlckwirkung liege nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vor
wenn eine Norm nachtraumlglich in einen abgeschlossenen Sachverhalt aumlndernd eingreife Dies
sei insbesondere der Fall wenn ihre Rechtsfolge mit belastender Wirkung schon vor dem
Zeitpunkt ihrer Verkuumlndung fuumlr bereits abgeschlossene Tatbestaumlnde gelten solle Dies treffe
hier nicht zu Die jetzige Situation sei die gleiche wie sie der -Entscheidung
zugrunde gelegen habe naumlmlich so wie die erstmalige Einfuumlhrung der Umlage zu beurteilen
sei wenn sie in den Jahren nach lnkrafttreten des Gesetzes erhoben werde und ihr die geshy
setzlich definierte und normierte Finanzkraft der Jahre vor lnkrafttreten des Gesetzes
zugrunde gelegt werde diese Finanzkraft aber nicht durch eine Erhebung in Echtzeit ermitshy
telt werde sondern unter Ruumlckgriff auf statistische Werte aus der Zelt vor lnkrafttreten des
Gesetzes in der --Entscheidung vom 13062006 habe das Landesverfassungsgeshy
richt eine echte Ruumlckwirkung der Ersteinfuumlhrung der Finanzkraftumlage verneint Es liege
auch keine unechte Ruumlckwirkung vor denn es seien keine Vertrauenstatbestaumlnde aufgrund
einer fruumlheren Regelung ersichtlich welche bereits haumltten ins Werk gesetzt sein koumlnnen weil
die Finanzkraftumlage erstmals in das Finanzausgleichsgesetz eingefuumlgt worden sei Dafuumlr
sei es unerheblich dass der Gesetzgeber fuumlr die Berechnung auf Grundsaumltze Bezug nehme
die fuumlr einen anderen Sachverhalt (allgemeine Zuweisungen jetzt Schluumlsselzuweisungen)
gelten wuumlrden und die er dort mit Wirkung fuumlr die Zukunft geaumlndert habe Der Saumlchsische
Verfassungsgerichtshof sei in seinem Urteil vom 26082010 hinsichtlich der Verfassungsshy
maumlszligigkeit der Einfuumlhrung einer Finanzkraftumlage unter Berechnung der Umlage aus den
Haushaltsdaten der Vergangenheit zu Recht davon ausgegangen dass darin weder ein Fall
von echter noch von unechter Ruumlckwirkung liege Mit der Berechnung der Umlage anhand
- 10 shy
der Steuereinnahmen vergangener Zeitraumlume gehe kein unzulaumlssiger Zugriff auf in der Vershy
gangenheit ihren Anfang nehmende oder gar beendete Lebenssachverhalte einher Den Anshy
knuumlpfungspunkt fuumlr die Erhebung der Finanzkraftumlage und damit den fuumlr eine Pruumlfung am
Vertrauensschutzprinzip maszliggeblichen Lebenssachverhalt bilde allein ein Uumlberschuss der
gemeindlichen Steuerkraft im aktuellen Haushaltsjahr Eine mit dem Vertrauensschutzprinzip
moumlglicherweise in Konflikt geratende Ruumlckwirkung laumlge allein dann vor wenn mit der Umlashy
ge eine uumlberschieszligende Finanzkraft vergangener Zeitraumlume abgeschoumlpft werden sollte also
gerade hierin die innere Rechtfertigung fuumlr die Belastung der Gemeinden zu erblicken waumlre
Diese Ausfuumlhrungen zum Saumlchsischen Finazausgleichsgesetz seien auch auf das FAG 2013
uumlbertragbar Fuumlr einen gesetzgabarischen Willen mit der Umlage eine uumlberschieszligende Fishy
nanzkraft vergangener Zeitraumlume abschoumlpfen zu wollen gebe es in den Gesetzesmaterialien
des FAG 2013 keine Anhaltspunkte Daruumlber hinaus schlieszlige sich die Landesregierung der
weiteren Argumentation des Saumlchsischen Verfassungsgerichtshofs an wonach gegen die
grundsaumltzliche Tauglichkeit des Maszligstabes zur Bemessung der Umlage keine Bedenken beshy
stuumlnden Hinter ihm stehe die Erwartung dass sich die Haushaltszahlen im aktuellen Jahr in
etwa im Rahmen der bekannten Daten entwickeln wuumlrden Wenn auch zeitlich verzoumlgert
wuumlrden die Annahmen immer wieder an die tatsaumlchlichen Haushaltsdaten angepasst Die
damit notwendig verbundenen Unschaumlrfen seien hinzunehmen Bei einer alternativ denkbashy
ren zunaumlchst vorlaumlufigen Ermittlung der Umlageschuld verbunden mit einem endguumlltigen
Festsetzungsverfahren bei Vorliegen der relevanten Haushaltsdaten waumlre eine verlaumlssliche
Finanz- Ausgaben- und Haushaltswirtschaft der Gemeinden praktisch kaum zu leisten Aus
dem Vertrauensschutzprinzip ergebe sich weder die Verpflichtung des Gesetzgebers Invesshy
titionen der Gemeinden zur Erzielung von Gewerbesteuern zu beruumlcksichtigen noch die
Notwendigkeit wegen fehlender zeitlicher Moumlglichkeiten fuumlr die Umlageschuld Vorsorge zu
treffen oder besondere Uumlbergangsregelungen zu schaffen Das Vertrauensschutzprinzip steshy
he Aumlnderungen des Systems des Finanzausgieichs nicht grundsaumltziich entgegen Es verianshy
ge lediglich eine Ruumlcksichtnahme auf gemeindliche Entscheidungen die in schutzwuumlrdigem
Vertrauen auf eine bestimmte Entwicklung der rechtlichen Rahmenbedingungen getroffen
worden seien Die Schutzwuumlrdigkeit folge dabei aus einem durch den Gesetzgeber geschafshy
fenen Vertrauenstatbestand Fuumlr eine Schutzwuumlrdigkeit der Hoffnung der Beschwerdefuumlhreshy
rin uumlber ihr Gewerbesteueraufkommen auch zukuumlnftig allein zu verfuumlgen sei nichts ersichtshy
lich Aus dem nach dem Soumlssen II Urteil erklaumlrten Verzicht eine Finanzkraftumlage fuumlr die
Vergangenheit zu erheben haumltten die Kommunen nicht schlieszligen koumlnnen dass dies auch
fuumlr die Zukunft gelten werde
Dass sowohl Zuweisungen des Landes als auch zu erhebende Umlagen nicht an das laushy
fende Steueraufkommen des aktuellen Jahres anknuumlpfen koumlnnen sei systemimmanent weil
- II shy
verlaumlssliche Finanzdaten immer erst mit zeitlicher Verzoumlgerung feststaumlnden Insoweit koumlnne
fuumlr die Finanzkraftumlage nichts anderes gelten als zB fuumlr die Kreisumlage Der Gesetzgeshy
ber sei daher daran gebunden das einmal gewaumlhlte System auch auf die Finanzkraftumlage
anzuwenden Eine theoretische Alternative waumlre ein Finanzausgteichssystem das zunaumlchst
mit Schaumltzwerten fuumlr das laufende Jahr arbeite die fortlaufend an die tatsaumlchlichen Daten
angepasst wuumlrden Letztlich muumlsste dann zum Abschluss eine Spitzabrechnung durchgeshy
fuumlhrt werden Es bestehe jedoch Einigkeit daruumlber dass dies zum einen vom Verwaitungsshy
aufwand her nicht zu bewaumlltigen waumlre zum anderen der Nachteil in Gestalt der Planungsunshy
sicherheit bei den Kommunen den Vorteil der etwas groumlszligeren Gerechtigkeit weit uumlberwiegen
wuumlrde Daher sei allen Finanzausgleichssystemen der Bundeslaumlnder gemeinsam dass fuumlr
das laufende Jahr Zahlen verwendet wuumlrden die mittels prognostischer Annahmen aus den
Werten vergangener Jahre abgeleitet wuumlrden Die Anknuumlpfung an die Daten des vorverganshy
genen Jahres liege der Berechnung des Finanzausgleichs insgesamt zu Grunde nicht nur
der Berechnung der Finanzkraftumlage Durch den Uumlbergang vom kameralen zum doppishy
schen Buchungsstil der inzwischen bei fast allen Kommunen abgeschlossen sei habe sich
im Uumlbrigen das Problem der zeitlichen Verschiebung zwischen Abundanz und Zahlung der
Umlage weitgehend erledigt
Den berechtigten Interessen der zahlungspflichtigen Kommunen dabei nicht uumlberfordert zu
werden trage die Befreiungsvorschrift hinreichend Rechnung Dass im Rahmen der Pruumlfung
der Befreiungen den Antragstellern wie der Beschwerdefuumlhrerin zugemutet werde eigene
Ruumlcklagen zum Zweck der Zahlung der Finanzkraftumlage einzusetzen sei derzeit Gegensshy
tand einer verwaltungsgerichtlichen Uumlberpruumlfung Ob das Gebot des Haushaltsausgleichs
Vorrang vor anderen Verwendungsabsichten der Ruumlcklagen habe sei eine fachgerichtlich zu
beantwortende Frage Fuumlr die jetzige Gesetzesfassung einer Befreiungsklausel wuumlrden die
aUgemeinen Bestimmtheitsanforderungen gelten Diesen werde sect 12 Abs 4 i V m sect 17
FAG 2013 zweifelsohne gerecht Soweit die Kernnorm der Gewaumlhrung von Leistungen aus
dem Ausgleichsstock naumlmlich der in sect 17 Abs 1 S 2 FAG geregelte Fall dass die Einnahshy
memoumlglichkeiten von Kommunen zur Erfuumlllung ihrer unabweisbaren Ausgabeverpflichtungen
nicht ausreichten in Bezug genommen werde sei aufgrund einer langjaumlhrigen Klaumlrung durch
Behoumlrdenpraxis und die Rechtsprechung der Gerichte an der Bestimmtheit nicht zu zweifeln
Dass daruumlber hinaus die weiter gefassten Anwendungsfaumllle des sect 17 FAG von der Verweishy
sung erfasst wuumlrden belaste die Beschwerdefuumlhrerin nicht
Die jetzige Regelung der Finanzkraftabgabe greife nicht unzulaumlssig in die Finanzhoheit der
Landkreise ein Die Konstruktion der jetzigen Finanzkraftumlage unterscheide sich im Hinshy
blick auf die Ebenentrennung grundsaumltzlich von der fruumlheren Finanzkraftumlage Bei der fruumlshy
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heren Regelung sei die Finanzkraftumlage dem Ausgleichsstock zugeflossen so dass sie
den Landkreisen als Bemessungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage verloren gegangen sei
Demgegenuumlber werde durch die jetzige Finanzkraftumlage die Bemessungsgrundlage fuumlr die
Kreisumlage insgesamt nicht geschmaumllert Es koumlnnte nur darum gehen inwieweit minimale
Verlagerungen der Bemessungsgrundlage von den finanzstarken zu den finanzschwaumlcheren
Landkreisen mit der Landesverfassung vereinbar seien Die Finanzkraftumlage fuumlhre innershy
halb eines Landkreises zu einer verminderten Umlagekraft der abundanten Gemeinden ershy
houmlhe aber die Umlagekraft der Empfaumlnger der Umlage Innerhalb eines Landkreises komshy
pensierten sich diese Gewinne und Verluste bei Bemessungsgrundlage weitgehend Aus
diesen Gruumlnden habe es der Landesgesetzgeber fuumlr kontraproduktiv gehalien diesen ershy
wuumlnschten Effekt durch einen nachgelagerten Spitzausgleich unter den Landkreisen zu beshy
seitigen Im Rahmen der Erarbeitung des Gesetzentwurfes habe auch eine Finanzkraftumlashy
ge zwischen den Landkreisen lange zur Diskussion gestanden Diese Loumlsung sei allerdings
verworfen worden Eine Stoumlrung der Belastungsgerechtigkeit auf Gemeindeebene und eine
Schattenwirkung auf Kreisebene zu vermeiden waumlre nur durch eine Kombination der derzeishy
tigen Regelung mit einem nachgelagerten Spitzausgleich auf der Landkreisebene moumlglich
Die Ausfuumlhrungen der Beschwerdefuumlhrerin uumlber die mittelbare Schattenwirkung gingen an
der Lebenswirklichkeit vorbei Bei einem Blick auf die Kreishaushalte werde angesichts der
starken Schwankungen in vielen Haushaltsbereichen schnell klar dass eine Verlagerung von
wenigen Tausend Euro bei der Bemessungsgrundlage der Kreisumlage eine voumlllig uninteshy
ressante Groumlszlige sei Ein Einfluss der Finanzkraftumlage auf die Kreisumlagefestsetzung sei
nicht ersichtlich Die finanzschwache Nachbargemeinde profitiere direkt von der Finanzkraftshy
umlage Die von der Beschwerdefuumlhrerin beschriebene mittelbare Schattenwirkung treffe
die finanzschwache Nachbargemeinde dagegen allenfalls marginal Wenn im Zusammenshy
hang mit dem Finanzausgieich von armen und reichen Kommunen die Rede sei beziehe r
sich das uumlblicherweise auf die Moumlglichkeit zur Erzielung von Steuereinnahmen Es spiele
aber bei genauerer Betrachtung daruumlber hinaus eine Rolle ob diese Kommunen in einem
Landkreis mit hoher oder mit niedriger Umlagekraft laumlgen Der Landkreis mit niedriger Umlashy Igekraft werde in der Regel eine vergleichsweise hohe Kreisumlage erheben waumlhrend der
reiche Landkreis mit einigen abundanten Kommunen seine kreisangehoumlrigen Kommunen
I uumlblicherweise nur mit einer geringeren Kreisumlage belasten muumlsse Oe facto verfuumlgten also
die beiden kreisangehoumlrigen Gemeinden trotz gleicher Steuereinnahmekraft uumlber untershy
schiedlich hohe Mittel die ihnen zur Erfuumlllung eigener Zwecke verblieben Die nicht abunshy i danten Kommunen in dem reichen Landkreis mit einigen abundanten Kommunen koumlnnten l eventuell dadurch (minimal) belastet werden dass der Kreisumlagesatz (minimal) angehoshy l
ben werde um den Verlust des Landkreises an Bemessungsgrundlage durch die Finanzshy
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kraftumlage zu kompensieren ln dem armen Landkreis dessen Kommunen per Saldo von
der Finanzkraftumlage profitierten erhoumlhe sich jedoch die Umlagekraft geringfuumlgig so dass
der Kreisumlagesatz (geringfuumlgig) gesenkt werden koumlnnte
Der Landtag hat sich nicht geaumluszligert
E n t s c h e i d u n g s g r uuml n d e
Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist zulaumlssig (1 ) jedoch nicht begruumlndet (2 )
1 Das Landesverfassungsgericht ist zur Entscheidung uumlber die kommunale Verfassungs~
beschwerde berufen (vgl dazu im Einzelnen und mit weiteren Nachweisen LVerfG Urt v
31051994- LVG 293 - LVerfGE 2 227 245 f Urt v 31051994- LVG 194 - LVerfGE
2 273 289f Urt v 31051994- LVG 494- LVerfGE 2 323 334 f) Soweit eine Verletshy
zung des durch Art 2 Abs 3 und 87 LVerf garantierten Selbstverwaltungsrechts behauptet
wird handelt es sich um eine kommunale Verfassungsbeschwerde im Sinne des Art 75 Nr
7 LVerf und dersectsect 2 Nr 8 51 des Landesverfassungsgerichtsgesetzes in der Fassung vom
24092009- LVerfGG- (GVBI S 474) Diese Bestimmungen berechtigen die Kommunen
gegen Eingriffe in ihr Selbstverwaltungsrecht durch ein Landesgesetz das Landesverfasshy
sungsgericht anzurufen
Nach sect 51 Abs 1 LVerfGG koumlnnen Kommunen die Verfassungsbeschwerde mit der Behaupshy
tung erheben durch ein Landesgesetz in ihrem Recht auf Selbstverwaltung nach Art 2 Abs
3 und Art 87 LVerf verletzt zu sein Gemaumlszlig sect 57 Abs 2 LVerf gelten die sectsect 48 bis 50
LVerfGG entsprechend Nach sect 49 L VerfGG (hinsichtlich der Verfassungsbeschwerde gegen
ein Gesetz deckungsgleich mit sect 92 BVerfGG) sind in der Begruumlndung der Verfassungsbeshy
schwerde welche nach sect 16 Abs 1 S 2 LVerfGG erforderlich ist das Recht das verletzt
sein soll und die Gesetzesvorschrift durch die sich die Beschwerdefuumlhrerin unmittelbar vershy
letzt sieht zu bezeichnen Die Zulaumlssigkelt einer kommunalen Verfassungsbeschwerde geshy
gen ein Gesetz setzt voraus dass die Beschwerdefuumlhrerin selbst gegenwaumlrtig und unmittelshy
bar durch die angegriffenen Rechtsnormen in ihrem Selbstverwaltungsrecht verletzt ist Die
angegriffenen Normen beschraumlnken unmittelbar und gegenwaumlrtig das Selbstverwaltungsshy
recht der Beschwerdefuumlhrerin ohne dass ein weiterer angreifbarer Umsetzungsakt notwenshy
dig wird Insoweit wird auch auf die Gruumlnde des Urteils des Gerichts vom 16022010- LVG
908- (LVerfGE 21 361 mwN) verwiesen
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Die Verfassungsbeschwerde ist formgerecht und innerhalb der Jahresfrist der sectsect 51 Abs 2
48 LVerfGG erhoben worden
2 Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist nicht begruumlndetsect 12 Abs 3 FAG 2013 steht
im Einklang mit der in den Artt 2 Abs 3 87 und 88 L Verf naumlher ausgeformten Garantie der
kommunalen Selbstverwaltung
21 Bedenken gegen die formelle Rechtmaumlszligigkeit des FAG 2013 bestehen nicht Der Geshy
setzgeber hat keine Vorgaben des Gesetzgebungsverfahrens verletzt insbesondere traf ihn
keine Begruumlndungspflicht dafuumlr weshalb er eine Umlagenhoumlhe von 10 insect 12 Abs 3 FAG
2013 gewaumlhlt hat Aus den Vorschriften der Landesverfassung die das Gesetzgebungsvershy
fahren regeln (Artt 77 ff LVerf) ergibt sich keine Pflicht zur Begruumlndung von Gesetzen durch
den Landtag Nach sect 23 Abs 2 S 2 der Geschaumlftsordnung des Landtages von Sachsenshy
Anhalt muumlssen Gesetzesentwuumlrfe schriftlich begruumlndet sein Eine uumlber diese allgemeine Beshy
gruumlndungsnotwendigkeit hinausgehende Pflicht zur genauen Erlaumluterung des sect 12 Abs 3
FAG 2013 besteht nicht Eine besondere Darlegungslast des Gesetzgebers ergibt sich auch
nicht aus der speziellen Gesetzesmaterie des kommunalen Finanzausgleichs Der Gesetzshy
geber ist nicht gehalten die Gruumlnde fuumlr die Festlegung konkreter Betraumlge oder Verteilungsshy
kriterien im Einzelnen darzulegen Das Landesverfassungsgericht uumlberpruumlft das Finanzausshy
gleichsgesetz daher als Ergebnis eines Gesetzgebungsprozesses und nicht nur auf welshy
chem Weg der Gesetzgeber zu diesem Ergebnis gelangt ist (LVerfG Urt v 09102012shy
LVG 5710 - LVerfGE 23 315 333f) Der generellen Annahme einer in das Einzelne geshy
henden Begruumlndung bei jeder Gesetzgebung stehen im Uumlbrigen praktische Erwaumlgungen
entgegen So waumlre eine Abstimmung uumlber die Begruumlndung erforderlich um feststellen zu
koumlnnen ob die Mehrheit der Abgeordneten des Landtages diese Begruumlndung traumlgt
22 sect 12 Abs 3 FAG 2013 verstoumlszligt auch materiell-rechtlich nicht gegen die Landesshy
verfassung
221 Pruumlfungsmaszligstab ist die Selbstverwaltungsgarantie der Artt 2 Abs 3 87 und 88 L Verf
Seide Bestimmungen konkretisieren fuumlr das Land Sachsen-Anhalt die in Art 28 GG enthalshy
tene bundesverfassungsrechtliche Garantie der kommunalen Selbstverwaltung und haben
nach Zweck und Entstehungsgeschichte jedenfalls denselben Mindestgehalt wie Art 28 Abs
1 S 2 und 3 sowie Abs 2 GG Zum Selbstverwaltungsrecht der Kommunen gehoumlrt nach geshy
festigter Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG Beschl v 151 01985 shy
2 BvR 1808 1809 181082- BVerfGE 71 25 36 mwN) die Finanzhoheit der Kommunen
Sie umschlieszligt die eigenverantwortliche Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft Die Verfasshy
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sung des Landes Sachsen-Anhalt enthaumllt mit Art 87 Abs 3 einerseits und Art 88 anderershy
seits zwei selbstaumlndige Ausformungen der finanziellen Absicherung der Kommunen kraft deshy
rer das Land zum einen Bestimmungen uumlber die Deckung der Kosten treffen muss die den
Kommunen durch die Zuweisung von Pflichtaufgaben zur Erfuumlllung in eigener Verantwortung
und durch die Uumlbertragung von staatlichen Aufgaben zur Erfuumlllung nach Weisung entstehen
Zum anderen hat das Land dafuumlr zu sorgen dass die Kommunen uumlber Finanzmittel verfuumlshy
gen die zur angemessenen Erfuumlllung ihrer Aufgaben ausreichend sind Dabei ist die untershy
schiedliche Finanzkraft der Kommunen auf Grund eines Gesetzes angemessen auszugleishy
chen (Art 88 Abs 2 LVeri)
Als landesverfassungsrechtliche Garantie eines aufgabengerechten Finanzausgleichs weist
Art 88 LVerf dabei einen engen Bezug zu den bundesverfassungsrechtlichen Bestimmunshy
gen uumlber den Finanzausgleich auf welcher die Gemeinden unmittelbar einschlieszligt So steht
den Gemeinden ein bundesgesetzlich zu bestimmender Anteil an der Einkommen- und Umshy
satzsteuer (Art 106 Abs 5 5a GG) zu ferner die Ertragshoheit uumlber die Grund- und Gewershy
besteuer an deren Aufkommen aber Bund und Laumlnder durch eine Umlage beteiligt werden
sowie die Ertragshoheit uumlber die oumlrtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern sofern diese
nicht nach Maszliggabe der Landesgesetzgebung den Gemeindeverbaumlnden zusteht (Art 1 06
Abs 6 GG) Wie der kommunale Finanzausgleich konkret ausgestaltet wird unterliegt der
Entscheidung des Landesgesetzgebers Ihm steht dabei angesichts desmiddot lneinandergreifens
von landesrechtliehen und grundgesetzliehen Finanzausgleichsvorschriften durch welche
den Gemeinden unmittelbar Steuerertraumlge zugewiesen werden sowie der Einbindung des
kommunalen Finanzausgleichs in die gesamte Haushaltswirtschaft und -planung des Landes
ein weiter Gestaltungsspielraum zu (LVerfG Urt v 16022010 aaO 361 374 mwN)
222 Im Rahmen dieses Gestaitungsspielraums hat der Landesgesetzgeber einen intershy
kommunalen horizontalen Finanzausgleich geschaffen der verfassungsrechtlich nicht zu beshy
anstanden ist
2221 sect 12 Abs 3 FAG 2013 verstoumlszligt nicht gegen das Rechtsstaatsprinzip unter dem Geshy
sichtpunkt des Verbots der echten Ruumlckwirkung soweit Steuereinnahmen aus dem Bereich
der Realsteuern des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer und des Gemeindeanteils
aus der Umsatzsteuer aus Vorvorjahreszeitraumlumen fuumlr die Berechnung der Finanzkraftumlashy
ge herangezogen werden
22211 Das Rechtsstaatsprinzip gehoumlrt zu den Vorschriften des Grundgesetzes und der
Landesverfassung die das verfassungsrechtliche Bild der Selbstverwaltung mit zu bestimshy
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men geeignet sind Es gehoumlrt damit auch zum Pruumlfungsmaszligstab der kommunalen Verfasshy
sungsbeschwerde Mit der Idee des Rechtsstaats ist der Gedanke der Dauerhaftigkeit und
Unverbruumlchlichkeil von Recht eng verbunden Der Rechtsgrundsatz der Rechtssicherheit
verlangt objektiv ein Mindestmaszlig an Kontinuitaumlt des Rechts vor allem fuumlr die Modalitaumlten
seiner Aumlnderung um die Verlaumlsslichkeit der Rechtsordnung zu erhalten Rechtssicherheit
bedeutet subjektiv in erster Linie Vertrauensschutz Es gibt aber kein schutzwuumlrdiges Vershy
trauen in den Fortbestand einer guumlnstigen Rechtslage Verfassungsrechtlich problematisch
sind Regeln die ruumlckwirkend belasten weil sie auf vergangene Sachverhalte Bezug nehshy
men
2 2212 sect 12 Abs 3 FAG 2013 verstoumlszligt nicht gegen das grundsaumltzliche Verbot der echten
Ruumlckwirkung Eine echte Ruumlckwirkung liegt naumlmlich erst dann vor wenn (1) ein Gesetz
nachtraumlglich aumlndernd in abgewickelte der Vergangenheit angehoumlrende Tatbestaumlnde einshy
greift wenn also der von der Ruumlckwirkung betroffene Tatbestand in der Vergangenheit nicht
nur begonnen hat sondern bereits abgeschlossen war und (2) die tatbestandliehe Ruumlckanshy
knuumlpfung auch zu abgeschlossenen Rechtsfolgen vor der Verkuumlndung der gesetzlichen Reshy
gelung gefuumlhrt hat d h dass die Rechtsfolgen des neuen Gesetzes fuumlr einen vor der Vershy
kuumlndung liegenden Zeitpunkt auftreten sollen und nicht erst fuumlr die Zeit ab Verkuumlndung der
Norm (vgl Urt des LVerfG v 16022010 aaO 376 mwN) sect 12 Abs 3 FAG 2013 knuumlpft
bei der Bemessung der Finanzkraftumlage nachsect 29 FAG 2013 zwar an in der Vergangenshy
heit bereits abgeschlossene Tatbestaumlnde (Gewerbesteuereinnahmen aus den Jahren 2009
und 2010) an die Finanzkraftumlage wird erstmalig aber nach dem lnkrafttreten des FAG
2013 fuumlr die aktuelle Finanzkraft des Jahres 2013 erhoben die lediglich aus den Steuereinshy
nahmen der Jahre 2009 und 2010 ermittelt wird
222 i 3 Unabhaumlngig davon ob man das Anknuumlpfen bei der Berechnung der Finanzkraftumshy
lage an Gewerbesteuereinnahmen aus den Jahren vor der erstmaligen Erhebung der Umlashy
ge (in Sachsen-Anhalt an die Jahre 2009 bis 2012) als eine unechte Ruumlckwirkung bezeichnet
(so LVerfG MV Urt v 26012012 - 3310 - RdNr 107 juris) oder wie der Verfassungsgeshy J
richtshof des Freistaates Sachsen (Urt v 26082010- Vf 129-VIII-09 - RdNr 101 juris) I annimmt dass in dem Ruumlckgriff auf Daten zu den finanziellen Verhaumlltnissen der Vorjahre
keine Ruumlckwirkung gegeben sei weil die Finanzkraftumlage die aktuelle Steuerkraft und die
der Vorjahre abschoumlpfen will kann das Anknuumlpfen an die vorvergangenen Jahre bei der Beshyf
rechnung der Finanzkraftumlage nicht als verfassungswidrig angesehen werden
IDabei ist zum einen zu beruumlcksichtigen dass nach der Rechtsprechung des Bundesverfasshy 1
sungsgerichts im Beschluss vom 14051986 (2 Bvl 283 Absatz-Nr 92 juris) davon auszushy
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gehen ist dass eine Einordnung unter den Oberbegriff Ruumlckwirkung im weitesten Sinne
keinerlei verfassungsrechtliche Maszligstaumlbe aufzuzeigen vermag
Zum anderen besteht unter den Landesverfassungsgerichten Einigkeit daruumlber dass die Beshy
rechnung der Umlage anhand der Steuereinnahmen der vorvergangenen Jahre - unabhaumlnshy
gig davon ob man darin eine unechte Ruumlckwirkung sieht oder nicht- im Rahmen des Vershy
haumlltnismaumlszligigkeitsgrundsatzes unter dem Blickwinkel der Sachgerechtigkeit des gewaumlhlten
Maszligstabs und unter dem Gesichtpunkt des Vertrauensschutzes bewertet werden muss (vgl
SaumlchsVerfGH Urt v 26082010 aaO RdNrn 102 105 LVerfG MV Urt v 26012012
aaO RdNr 106) Danach kann der Gesetzgeber auch dann wenn die Gesetzesaumlnderung
an sich verfassungsrechtlich zulaumlssig ist im Hinblick auf den Grundsatz der Verhaumlltnismaumlshy
szligigkeit verpflichtet sein eine angemessene Uumlbergangsregelung zu treffen Der Nachpruumlfung
durch das Landesverfassungsgericht unterliegt insoweit allerdings nur ob der Gesetzgeber
bei einer Gesamtabwaumlgung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der
Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gruumlnde unter Beruumlcksichtigung aller Umstaumlnde die
Grenze der Zumutbarkeit uumlberschritten hat (so auch LVerfG MV Urt v 26012012 aaO
RdNr 106 mwN)
Gegen die grundsaumltzliche Tauglichkeit des Maszligstabs bestehen keine Bedenken Hinter ihm
steht die Erwartung dass sich die Haushaltszahlen im aktuellen Jahr in etwa im Rahmen der
bekannten Daten entwickeln werden
Im Rahmen der gebotenen Abwaumlgung ist zu beruumlcksichtigen dass der Landesgesetzgeber
bereits 1999 und 2007 die Einfuumlhrung eines interkommunalen Finanzausgleichs fuumlr verfasshy
sungsrechtlich dringend geboten gehalten und 2010 nur deshalb zunaumlchst auf die Erhebung
der Umiage verzichtet hat weii er keine einfache Moumlglichkeit gesehen hatte die Vorgaben
des Landesverfassungsgerichts aus dem Urteil vom 16022010 umzusetzen Bereits in dem
am 13042011 geschlossenen Koalitionsvertrag haben die regierungsbildenden Koalitionaumlra
festgeschrieben dass das bestehende System des kommunalen Finanzausgleichs fuumlr das
Jahr 2012 fortgeschrieben werden solL lnfolge dieser Absicht sollte ein Gutachter auch eine
verfassungskonforme Loumlsung zur Erhebung einer Umlage zur Angleichung der Finanzkraft
zwischen armen und reichen Kommunen finden Bei dieser Sachlage kann nicht davon
ausgegangen werden dass die Kommunen vor der Wiedereinfuumlhrung der Finanzkraftumlage
im Jahre 2013 darauf vertrauen durften von einer solchen Abgabe verschont zu bleiben
Das Landesverfassungsgericht hat sowohl bereits in seinem Urteil vom 13062006 als auch
in seinem Urteil vom 16022010 ausgefuumlhrt dass eine interkommunale Finanzkraftumlage
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grundsaumltzlich mit der Landesverfassung vereinbar ist nur nicht deren konkrete Ausgestalshy
tung durch das jeweilige FAG
Ferner ist zu beruumlcksichtigen dass ein allgemeiner Vertrauensschutz auf den Fortbestand
der bisherigen Strukturen des Finanzausgleichs grundsaumltzlich nicht besteht was auch einen
Schutz des Vertrauens auf die Nichteinfuumlhrung neuer finanzausgleichsrechtlicher Instrumenshy
te ausschlieszligt Die Garantie der Selbstverwaltung verleiht den Gemeinden keinen verfasshy
sungsrechtlichen Anspruch auf Beibehaltung einer einmal erreichten Struktur des Finanzshy
ausgleichs Vielmehr steht es dem Gesetzgeber frei veraumlnderte Rahmenbedingungen neue
Erkenntnisse und gewandelte Praumlferenzvorstellungen bei der jaumlhrlichen Regelung des komshy
munalen Finanzausgleichs zu beruumlcksichtigen (so auch LVerfG MV Urt v 26012012
aaO RdNr 109 mwN SaumlchsVerfGH Urt v 28082010 aaO RdNL 1 05)
Etwas anderes folgt auch nicht daraus dass es den betroffenen Gemeinden im Jahre 2013
tatsaumlchlich nicht mehr moumlglich war fuumlr die vorvergangenen Jahre im Hinblick auf die Finanzshy
ausgleichsumlage Dispositionen zu treffen indem sie ihr Ausgabeverhalten geaumlndert oder
die Hebesaumltze insbesondere fuumlr die Gewerbesteuer an der Umlage ausgerichtet haumltten Der
Umstand dass bei der Berechnung der Umlagenhoumlhe auf Daten zu den finanziellen Verhaumlltshy
nissen der vorvergangenen Vorjahre zuruumlckgegriffen wird aumlndert nichts daran dass die Reshy
gelung dessect 12 Abs 3 FAG 2013 nicht die Steuerkraft der abgeschlossenen Vorjahre sonshy
dern die jeweils aktuelle Steuerkraft im Auge hat
Dass sowohl Zuweisungen des Landes als auch zu erhebende Umlagen nicht an das laushy
fende Steueraufkommen des aktuellen Jahres anknuumlpfen koumlnnen ist systemimmanent weil
verlaumlssliche Finanzdaten immer erst mit zeitlicher Verzoumlgerung feststehen Die damit notshy
wendig verbundenen Unschaumlrfen sind hinzunehmen insoweit kann fuumlr die Finanzkraftumiashy
ge nichts anderes gelten als z B fuumlr die Kreisumlage Der Gesetzgeber ist daher daran geshy
bunden das einmal gewaumlhlte System auch auf die Finanzkraftumlage anzuwenden (so
schon LVerfG Urt v 13062006 aaO S 475)
Eine theoretische Alternative waumlre zwar ein Finanzausgleichssystem das zunaumlchst mit
Schaumltzwerten fuumlr das laufende Jahr arbeitet die fortlaufend an die tatsaumlchlichen Daten anshy
gepasst werden Letztlich muumlsste dann zum Abschluss eine Spitzabrechnung durchgefuumlhrt
werden Eine verlaumlssliche Finanz- Ausgaben- und Haushaltswirtschaft der Gemeinden waumlre
damit allerdings praktisch kaum zu leisten (so auch SaumlchsVerfGH Urt v 26082010 aaO
RdNr 103 unter Hinweis auf BVerfG Urt v 24061986- 2 BvF 1 5 683 184 und 1 285
- BVerfGE 72 330 400)
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22214 Im Uumlbrigen ermoumlglichtsect 12 Abs 4 FAG 2013 in der zweijaumlhrigen Uumlbergangszeit in
der Steuereinnahmen aus der Zeit vor lnkrafttreten des Gesetzes in die Berechnung der Fishy
nanzkraft einflieszligen fuumlr den Fall dass die fuumlr die spaumltere Zahlung der Finanzkraftumlage
benoumltigten Betraumlge nicht sofort einer Ruumlckstellung zugefuumlhrt wurden eine Befreiung von der
Verpflichtung zur Zahlung der Finanzkraftumlage wenn es in einem nachfolgenden Jahr zu
einem Einbruch des Gewerbesteueraufkommens kommt die Kommune nicht uumlber ausreishy
chende Ruumlcklagen bzw freie liquide Mittel verfuumlgt und sie die Verpflichtung zur Abfuumlhrung
der Finanzkraftumlage vor Probleme stellt sect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 verstoumlszligt
nicht gegen den Bestimmtheitsgrundsatz Kernelement des Rechtsstaatsprinzips ist dass alshy
le materiellen Rechtsnormen mit Regelungsanspruch dem Rechtsunterworfenen gegenuumlber
diesem die Moumlglichkeit einraumlumen sein Verhalten auf die Rechtsnorm einzurichten Schon
nach allgemeinen rechtsstaatliehen Regeln verlangt der Bestimmtheitsgrundsatz gesetzliche
Tatbestaumlnde so praumlzise zu formulieren dass ein Normadressat sein Handeln kalkulieren
kann weil die Folgen der Regelung fuumlr ihn voraussehbar und berechenbar sind Dies bedeushy
tet zwar nicht dass die Norm uumlberhaupt keine Auslegungsprobleme aufwerfen darf Dem
Bestimmtheitserfordernis ist vielmehr genuumlgt wenn diese mit herkoumlmmlichen juristischen
Methoden bewaumlltigt werden koumlnnen Es muss auch verlangt werden dass der Gesetzgeber
wenigstens seinen Grundgedanken das Ziel seines gesetzgeberischen Wollens deutlich
macht Allen Bestimmtheitsanforderungen ist gemeinsam dass der Grad der Bestimmtheit
von den jeweiligen sachlichen Eigenarten des Regelungsgegenstandes abhaumlngt Stets sind
Rechtsvorschriften so genau zu fassen wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden leshy
benssachverhalte und mit Ruumlcksicht auf den Normzweck moumlglich ist (vgl Urt des l VerfG v
16022010 aaO 381 mwN)
sect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 haumllt diesen Anforderungen stand Bei der Regelung
handelt es sich nicht um eine Ermessensvorschrift sondern um eine gebundene Entscheishy
dung mit unbestimmten Rechtsbegriffen auf der Tatbestandsebene Die in sect 17 Abs 1 FAG
2013 verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe auszligergewoumlhnliche Belastungen Notlage
und besondere Haumlrte lassen sich durch Auslegung soweit konkretisieren dass sie selbst
dem Bestimmtheitsgebot des Art 103 Abs 2 GG genuumlgen wuumlrden Den Begriff Notlage deshy
finiert sect 17 Abs 1 S 2 FAG 2013 indem es dort heiszligt Als Notlage gilt insbesondere der
Fall dass die Einnahmemoumlglichkeiten von Kommunen zur Erfuumlllung ihrer unabweisbaren
Ausgabeverpflichtungen nicht ausreichen Der Begriff der auszligergewoumlhnlichen Belastung
ist ein im Steuer- und Sozialrecht (vgl zB sect 33 des Einkommensteuergesetzes - EStG shy
oder im Sozialrecht zB sect 27 Schwerbehinderten-Ausgleichsabgabeverordnung- SchwbAV)
verwendeter Begriff der durch den Bundesgesetzgeber und die Rechtsprechung hinreichend
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konkretisiert ist Eine auszligergewoumlhnliche Belastung ist dadurch gekennzeichnet dass einem
Pflichtigen immer dann wenn er zwangslaumlufig groumlszligere Aufwendungen als die uumlberwiegende
Mehrzahl der Pflichtigen gleicher Einkommensverhaumlltnisse und gleicher Vermoumlgensverhaumlltshy
nisse erbringen muss der Teibull der Aufwendungen ermaumlszligigt wird der die dem Pflichtigen
zurnutbare Belastung uumlbersteigt (sect 33 Abs 1 EStG) Aufwendungen erwachsen dem Pflichtishy
gen nur zwangslaumlufig wenn er sich ihnen aus rechtlichen tatsaumlchlichen oder sittlichen
Gruumlnden nicht entziehen kann Das ist der Fall wenn die Gruumlnde der Zwangslaumlufigkeit derart
von auszligen auf die Entschlieszligung des Pflichtigen einwirken dass er ihnen nicht ausweichen
kann er also tatsaumlchlich keine Entscheidungsfreiheit hat bestimmte Aufwendungen vorzushy
nehmen oder zu unterlassen Liegt eine maszliggeblich vom menschlichen Willen beeinflusste
Situation vor so handelt es sich dagegen um keine Zwangslage in diesem Sinne von sect 33
Abs 1 EStG (vgl BFH Urt v 17072014- VI R 4213- RdNr 13- juris) Auch der Begriff
der besonderen Haumlrte ist ein im Verwaltungs- und Sozialrecht insbesondere bei Billigkeitsshy
entscheidungen haumlufig verwendeter unbestimmter Rechtsbegriff der eine hinreichende Konshy
kretisierung durch die fachgerichtliche Rechtsprechung erfahren hat Der Begriff der besonshy
deren Haumlrte ist ein durch die Fachgerichte voll uumlberpruumlfbarer Rechtsbegriff (vgl BVerwG
Urt v 29031979- 2 C 1677 - Buchholz 2384 sect 46 SG Nr S 52) Durch Bestimmungen
die diesen Begriff verwenden sollen unzumutbare Belastungen vermieden werden Der Geshy
setzgeber fuumlhrt regelmaumlszligig eine Haumlrtevorschrift ein um von den Regelvorschriften nicht ershy
fassten Ausnahmefaumlllen und Grenzsituationen Rechnung tragen zu koumlnnen (vgl BVerwG
Urt v 11021977-6 C 10574- RdNr 28- juris)
Ob bei Anwendung der Befreiungsregelung dessect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 durch
die Exekutive den abundanten Gemeinden angesichts ihrer hohen Gewerbesteuershy
einnahmen in der Vergangenheit abverlangt werden kann ROcklagen aus vergangenen Jahshy
ren einzusetzen oder Kassenkredite aufzunehmen betrifft die Rechtsanwendung und ist von
der Fachgerichtsbarkeit zu klaumlren
2222 Soweit die Beschwerdefuumlhrerin unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Landesshy
verfassungsgerichts im Urteil vom 16022010 geltend macht die Finanzkraftumlage sei
deshalb verfassungswidrig weil sie auf der Landkreisebene bei nicht abundanten Landkreishy
sen durch die Heranziehung einer abundanten Gemeinde zur Finanzkraftumlage eine Schatshy
tenwirkung herbeifuumlhre die dazu fuumlhre dass im Ergebnis dieser Schattenwirkung die Fi-middot
nanzkraftumlage den nicht abundanten Landkreis treffe vermag sie damit die Verfassungsshy
widrigkeit von sect 12 Abs 3 FAG 2013 nicht zu begruumlnden weil dieser Entscheidung ein anshy
ders gelagerter Sachverhalt zugrunde lag
- 21 shy
ln sect 16 Abs 2 FAG 2007 war vorgesehen dass ab dem 01 01 2008 eine Kuumlrzung der Beshy
messungsgrundlage der Kreisumlage um die Finanzkraftumlage vorzunehmen war Der Geshy
setzgeber des FAG 2007 hatte dadurch eine Kuumlrzung der Steuerkraftmesszahl um die abzushy
fuumlhrende Finanzkraftumlage als Berechnungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage vorgenommen
Damit konnte fuumlr das Finanzausgleichsmodell das dem FAG 2007 zugrunde lag die Kreisshy
umlagebelastung fuumlr die von der Finanzkraftumlage belasteten Gemeinden spuumlrbar verrinshy
gert werden Um den Eingriff in das Kreisumlagegefuumlge des betroffenen Landkreises abzushy
mildern hatte der Gesetzgeber den Abzug der Finanzkraftumlage zugleich bei der Ermittlung
der Umlagekraftmesszahl der Landkreise (sect 9 FAG 2007) zu beruumlcksichtigen Damit verminshy
derte sich nicht nur die Steuerkraftmesszahl als Bemessungsgrundlage der Kre isumlage
sondern auch als Bemessungsgrundlage fuumlr die Houmlhe der allgemeinen Zuwendungen fuumlr die
Landkreise Dies fuumlhrte dazu dass die Landkreise mit abundanten Gemeinden die wegen
einer houmlheren Umlagekraft an sich weniger allgemeine Zuweisungen erhielten mehr erhielshy
ten Da das Land den Betrag der allgemeinen Zuweisungen an die Landkreise allerdings unshy
veraumlndertmiddot belassen hatte fuumlhrte dies aber dazu dass die anderen Landkreise ohne abunshy
dante Gemeinden weniger allgemeine Zuweisungen erhielten Nur diese Regelung des sect 16
Abs 2 FAG 2007 hat das Landesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 16022010 als eishy
nen verfassungswidrigen Eingriff des Landesgesetzgebers in die Finanzhoheit der Landkreishy
se angesehen Auch die weiteren Ausfuumlhrungen des Landesverfassungsgerichts im Urteil
vom 16022010 beziehen sich auf die beanstandete Regelung dessect 16 Abs 2 FAG 2007
Mit sect 12 FAG 2013 hat der Gesetzgeber ein neues Modell fuumlr die Erhebung der Finanzshy
kraftumlage eingefuumlhrt Dieses Modell stellt sich wie folgt dar Der Gesetzgeber hat das Moshy
dell der sog Abundanzumlage (sect 19a FAG 2005 FAG 2007) bei der eine normierte Steuershy
kraft mit einem normierten Bedarf verglichen wird und fuumlr den Fall dass die Steuerkraft den
Bedarf uumlbersteigt (Abundanz) die Moumlglichkeit eines Zugriffs auf einen gewissen Prozentsatz
des abundanten Teils besteht aufgegeben und nunmehr den Finanzausgleich unter den
steuerstarken und steuerschwachen kreisangehoumlrigen Gemeinden nach einem anderen Moshy
dell vorgenommen das nicht nur die beschriebene uumlberschieszligende Steuerkraft fuumlr die Beshy
rechnung der Umlage heranzieht sondern in Anlehnung an eine entsprechende Regelung in
Baden-Wuumlrttemberg eine breitere Bemessungsgrundlage waumlhlt
Gemaumlszlig sect 12 Abs 2 S 4 und 5 FAG 2013 wird nunmehr fuumlr die kreisangehoumlrigen Gemeinden
ein Ausgleichsverfahren als Rechenschritt bei der Ermittlung der endguumlltigen Schluumlsselshy
zuweisung durchgefuumlhrt Dabei wird die Schluumlsselzuweisung A mit beruumlcksichtigt Bei der
Schluumlsselzuweisung A wird nach sect 12 Abs 2 S 5 FAG 2013 allen kreisangehoumlrigen Geshy
meinden deren Steuerkraft je Einwohner 80 vH des Durchschnitts aller Gemeinden untershy
- 22shy
schreitet die Differenz der eigenen Steuerkraft zu 80 vH der durchschnittlichen Steuerkraft
zu 80 vH ausgeglichen Diese Schluumlsselzuweisung bewirkt eine dem Finanzausgleich der
Regelungen des FAG 2005 und des FAG 2007 noch unbekannte Verlagerung unter allen
Zuweisungsempfaumlngern also allen nicht abundanten Gemeinden zugunsten der steuershy
schwachen Gemeinden und zurasten der mehr steuerstarken Gemeinden Die abundanten
Gemeinden die keine Zuweisungsempfaumlnger sind werden hierdurch noch nicht belagttet Ihshy
re Belastung erfolgt erst durch die Regelung dessect 12 Abs 3 FAG 2013 Danach zahlen alie
kreisangehoumlrigen Gemeinden also sowohl die Zuweisungsempfaumlnger als auch die abundanshy
ten Gemeinden eine Umlage von 10 vH der Summe aus der Steuerkraftmesszahl fuumlr Geshy
meinden gemaumlszligsect 14 FAG 2013 und den Schluumlsselzuweisungen A und B also ihrer gesamshy
ten Finanzkraft Uumlber sect 14 Abs 3 Nr 2 FAG 2013 geraten ua die Gewerbeshy
steuereinnahmen der abundanten Gemeinden in Houmlhe von 10 vH in diesen Finanzkraftumshy
lagetopf Dieser Umlagetopf erhoumlht gem sect 12 Abs 3 S 2 FAG 2013 die Finanzmasse fuumlr die
Schluumlsselzuweisung B
Diese veraumlnderte Schluumlsselzuweisung B wird dann nach der Regelung des sect 12 Abs 2 S 6
FAG auf die Schluumlsselzuweisungsempfaumlnger umgelegt Gemaumlszlig sect 19 Abs 2 FAG flieszligt die
zuletzt genannte Schluumlsselzuweisung an die kreisangehoumlrigen Gemeinden zwar in die Kreisshy
umlagenberechnung ein Da sich die Bemessung der Kreisumlage aus der Steuerkraft und
den Schluumlsselzuweisungen fuumlr die kreisangehoumlrigen Gemeinden zusammensetzt wird die
Finanzkraftumlage somit auch zum Abzugsposten bei der Bemessungsgrundlage der Kreisshy
umlage Diese Einbeziehung der verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Finanzkraftshy
umlage in die Kreisumlagenberechnung stellt indes keinen Eingriff in die ebenfalls verfasshy
sungsrechtlich geschuumltzte Finanzhoheit der Landkreise dar
Die Konstruktion der jetzigen Finanzkraftumiage unterscheidet sich im Hinblick auf die Ebeshy
nentrennung grundsaumltzlich von der fruumlheren vom Landesverfassungsgericht beanstandeten
Finanzkraftumlage Letztere floss dem Ausgleichsstock zu so dass sie den Landkreisen als
Bemessungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage insgesamt verloren ging Demgegenuumlber wird
durch die jetzige Finanzkraftumlage die Bemessungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage insgeshy
samt nicht geschmaumllert
Das Landesverfassungsgericht hat weder heute noch hatte es im Urteil vom 16022010 Beshy
denken dagegen dass uumlber die vorgelagerten Regelungen zur Bestimmung der Steuerkraftshy
messzahl und zur Festlegung der Schluumlsselzuweisungen der Gemeinden zugleich die Beshy
messungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage festgelegt wird Dass jede Aumlnderung der Finanzshy
ausstattung der kreisangehoumlrigen Gemeinden zwangslaumlufig auch zu Verlagerungen bei der
- 23shy
Finanzausstattung der Landkreise fuumlhrt verstoumlszligt als solches nicht gegen die Landesverfasshy
sung Dies gilt auch fuumlr die neu eingefuumlhrte Vorabverteilung der Schluumlsselmasse A zugunsshy
ten der finanzschwachen Kommunen Sie fuumlhrt zu keinen Veraumlnderungen bei der Gesamtshy
summe der Umlagekraftmesszahlen der Landkreise hat aber Verschiebungen zwischen den
einzelnen Landkreisen zur Folge Die jetzige gesetzliche Regelung stellt sicher dass die jeshy
weiligen Gesamtsummen der beiden Komponenten der Finanzausstattung der Landkreise
durch die Finanzkraftumlage keine Veraumlnderung erfahren Der Gesamtbemessungsgrundiashy
ge fuumlr die Kreisumlage werden durch die Verschiebungen zwischen den Kommunen keine
Betraumlge entzogen Da es keine abundanten Landkreise gibt ergeben sich auch keine Ausshy
wirkungen auf die Gesamthoumlhe der Schluumlsselzuweisungen die die Landkreise vom Land ershy
halten
Waumlhrend die Gesamtausstattung der Landkreise durch die Finanzkraftumlage keine Veraumlnshy
derung erfaumlhrt ergeben sich - dies raumlumt die Landesregierung selber ein - allerdings gerinshy
ge Verlagerungseffekte zwischen den einzelnen Landkreisen Diese Verlagerungseffekte
sind indes verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden
Den Anspruch auf angemessene Finanzausstattung der Landkreise darf der Gesetzgeber
einschraumlnken soweit andere Interessen von Verfassungsrang dies rechtfertigen Nicht nur
der horizontale gemeindliche sondern auch der uumlbergemeindliche Finanzausgleich ist von
dem Grundsatz der interkommunalen Solidaritaumlt gepraumlgt (LVerfG Urt v 13062006-705shy
LVerfGE 17 410 429 NdsStGH NdsVBL 2001 184 188) Der Gedanke der interkommushy
nalen Solidaritaumlt umfasst - wie die Kreisumlage zeigt - auch die ausgleichenden Finanzshy
stroumlme zwischen der Gemeinde- und Kreisebene (vgL auch SaumlchsVerfG Urt v 29012010
- Vf 25-VIII-09 - RdNr 119 - juris unter Hinweis auf BVerfG Beschl v 07021991
- 2 BvL 2484 - BVerfGE 83 363 391f LVerfG MV Urt v 26012012- 1810 - RdNr
81) Haumltte der Gesetzgeber eine Verschiebung von finanzstarken zu finanzschwachen Landshy
kreisen mit einer eigenstaumlndigen Ausgleichsregelung herbeigefuumlhrt waumlre dies durch Art 88
ALs 2 S 1 LVerf gedeckt Nichts anderes gilt wenn derselbe Effekt mittelbar durch die vershy
fassungsrechtlich nicht zu beanstandende Regelung zum Finanzkraftausgleich der Gemeinshy
den erreicht wird Der Ebene des einzelnen Landkreises steht dem Vertust an Bemessungsshy
grundlage durch die negative Schluumlsselzuweisung der abundanten Gemeinden (sofern keine
Befreiungen erteilt wurden) jeweils ein Gewinn an Bemessungsgrundlage durch die Erhoumlshy
hung der Schluumlsselzuweisung der uumlbrigen Gemeinden gegenuumlber Je nachdem welcher Efshy
fekt uumlberwiegt erhoumlhen oder vermindern sich die Einnahmen der jeweiligen Landkreise aus
der Kreisumlage durch die Finanzkraftumlage geringfuumlgig Diese Aumlnderung bei dem Aufshy
kommen an Kreisumlage ist aber nicht gleichzusetzen mit der Aumlnderung der Finanzkraft der
- 24shy
Landkreise Da es keine abundanten Landkreise gibt bekommen saumlmtliche Landkreise
Schluumlsselzuweisungen vom Land Der nicht bereits durch die Kreisumlage ausgeglichene
Finanzbedarf der Landkreise wird im Jahr 2013 zu 80 in den Folgejahren zu 90 ausgeshy
glichen Dieser Mechanismus bewirkt dass auch der noch nicht kompensierte Verlust an
Bemessungsgrundlage durch abundante Gemeinden zu 90 (bzw 2013 zu 80 ) ausgeshy
glichen wird Oie verbleibenden Differenzbetraumlge sind wirtschaftlich unbedeutend und vershy
fassungsrechtlich hinzunehmen (vgl auch LVerfG MV Urt v 2601 2012 - 3310 - RdNr
79- juris)
2223 Eine verfassungswidrige Schattenwirkung fuumlr weitere benachbarte kreisangehoumlrige
und nicht abundante Gemeinden laumlsst sich ebenfalls nicht feststellen Die finanzschwache
Nachbargemeinde profitiert direkt von der Finanzkraftumlage Die von der Beschwerdefuumlhreshy
rin beschriebene mittelbare Schattenwirkung durch die Moumlglichkeit einer Erhoumlhung der
Kreisumlage betrifft die finanzschwache Nachbargemeinde dagegen allenfalls marginal und
muss daruumlber hinaus auch differenziert betrachtet werden Es besteht ein Unterschied ob
eine solche Kommune in einem Landkreis mit hoher oder mit niedriger Umlagekraft liegt Der
Landkreis mit niedriger Umlagekraft wird in der Regel eine vergleichsweise hohe Kreisumlashy
ge erheben waumlhrend der Landkreis mit einigen abundanten Kommunen seine kreisangehoumlshy
rigen Kommunen nur mit einer geringeren Kreisumlage belasten muss De facto verfuumlgen alshy
so die beiden kreisangehoumlrigen Gemeinden trotz gleicher Steuereinnahmekraft uumlber untershy
schiedlich hohe Mittel die ihnen zur Erfuumlllung eigener Zwecke verbleiben Die Finanzkraftshy
umlage mildert diesen Effekt unter Umstaumlnden geringfuumlgig ab Die nicht abundanten Komshy
munen in dem Landkreis mit einigen abundanten Kommunen koumlnnten eventuell dadurch beshy
lastet werden dass der Kreisumlagesatz (minimal) angehoben wuumlrde um den Verlust des
Landkreises an Bemessungsgrundlage durch die Finanzkraftumlage zu kompensieren ln
dem armen Landkreis dessen Kommunen per Saido von der Finanzkraftumlage profitiershy
ten erhoumlht sich jedoch die Umlagekraft geringfuumlgig so dass der Kreisumlagesatz sogar (geshy
ringfuumlgig) gesenkt werden koumlnnte
Daruumlber hinaus besteht eine Solidaritaumltsverpflichtung der Kreise gegenuumlber den kreisangeshy
houmlrigen Gemeinden die diese vor einer unangemessenen Erhoumlhung der Kreisumlage
schuumltzt (vgl Faber in HennekePuumlnderWaldhoff Recht der Kommunalfinanzen 2006 sect 34
RdNr 50)
3 Die Kostenentscheidung beruht auf sect 32 LVerfGG Gerichtskosten werden nicht erhoben
(Absatz 1) Gruumlnde fuumlr die Anordnung der Erstattung der notwendigen Auslagen der erfolglos
gebliebenen Beschwerdefuumlhrerin sind nicht ersichtlich (Abs 2 und 3)
- 25 shy
Dr Zettel GemmerSchubert Bergmann
Prof Or Kluth StallFranzkowiak
2shy
T a t b e s t a n d
Mit der kommunalen Verfassungsbeschwerde macht die Beschwerdefuumlhrerin geltend sect 12
Abs 3 des Gesetzes zur Abloumlsung des Finanzausgleichsgesetzes und zur Aumlnderung weiteshy
rer Gesetze vom 18122012 - FAG 2013- (GVBI S 641) verstoszlige gegen Art 2 Abs 3 i V
m Art 87 Abs 1 der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt - LVerf - vom 16071992
(GVBI S 600)
Mit dem Finanzausgleichsgesetz Sachsen-Anhalt vom 01 072004 zog das Land die Komshy
munen deren Einnahmen den gesetzl ich normierten Finanzbedarf uumlberschritten erstmals zu
einer Finanzkraftumlage heran Die Bemessungsgrundlage der Umlage knuumlpfte allein an die
uumlberschieszligende Finanzkraft (Abundanz) an Hiergegen erhoben die Gemeinden Barleben
und Soumlssen Verfassungsbeschwerde zum Landesverfassungsgericht Mit Urteilen vom
13062006 wurde die Verfassungsshy
widrigkeit der seinerzeitigen Form der Umlage festgestellt
Der Gesetzgeber reagierte auf dieses Urteil indem er mit dem Zweiten Gesetz zur Aumlnderung
des Finanzausgleiches vom 20032007 eine Korrekturvorschrift einfuumlhrte Gegen das geaumlnshy
derte Gesetz erhob die Gemeinde ~rfolgreich erneut Verfassungsbeschwerde shy
Das Landesverfassungsgericht hat mit Urteil vom 16022010 das geaumlnshy
derte Gesetz als nicht mit dem Bestimmtheitsgebot vereinbar angesehen so dass es nicht
geeignet sei als Korrekturvorschrift den mit dem vorangegangenen Urteil geruumlgten Systemshy
fehler der Finanzkraftumlage zu beseitigen
Da der Gesetzgeber keine einfache Moumlglichkeit sah den Vorgaben des Landesverfassungsshy
gerichts Rechnung zu tragen wurde durch Erlass des Innenministers vom 22042010 zushy
naumlchst auf die Erhebung der Umlage verzichtet und den Kommunen gestattet die fuumlr diese
Altj ahre gebildeten Ruumlckstellungen aufzuloumlsen ln dem Erlass wurde auch mitgeteilt dass
der Ausschuss des lnnern in seiner Sitzung vom 15042010 auch zu der Auffassung gelangt
sei gesetzgeberisch im Zusammenhang mit der Neuregelung des Finanzausshy
gleichsgesetzes zum 01012013 (fuumlr die Zukunft) taumltig werden zu wollen
Der Koalitionsvertrag zwischen CDU und SPD vom 1304201 1 fuumlr die Legislaturperiode
2011 bis 2016 sah vor das bestehende System des kommunalen Finanzausgleichs fuumlr das
Jahr 2012 fortzuschreiben fuumlr die Zeit danach jedoch auf der Grundlage eines unabhaumlngishy
gen Gutachtens bedarfsorientiert fortzuentwickeln Mit der Vergabe dieses Gutachtens war
auch der Auftrag verbunden eine verfassungskonforme Loumlsung zur Erhebung einer Umlage
- 3 shy
zur Angleichung der Finanzkraft zwischen armen und reichen Kommunen zu finden Das
am 23042012 veroumlffentlichte Gutachten empfahl (Ziffer 68) zur Vermeidung einer Nivellieshy
rung oder eines Rangplatztauschs eine Anlehnung an die Regelung in Baden-Wuumlrttemberg
Das dortige Finanzausgleichsgesetz sieht vor die Umlage nicht allein an der Houmlhe der
Abundanz sondern an der Houmlhe der Finanzkraft festzumachen Die beabsichtigte Finanzshy
kraftumlage wurde Mitte des Jahres 2012 unter anderem durch den Minister der Finanzen in
der Oumlffentlichkeit vorgestelit
Im weiteren Gesetzgebungsprozess orientierte sich der Gesetzesentwurf dem Vorschlag
des Gutachters folgend an einer Regelung in Baden-Wuumlrttemberg Es wurde als mit dem
Verfassungsauftrag aus Art 88 Abs 2 S 1 LVerf am Besten vereinbar angesehen an die
Finanzkraft und nicht allein an die Abundanz anzuknuumlpfen und einen gleitenden ziehshy
harmonikaartigen Ausgleich der Finanzausstattung der Kommunen zu schaffen Allerdings
entschied sich der Gesetzesentwurf fuumlr eine weitaus geringere Houmlhe der Umlage als in Bashy
den-Wuumlrttemberg und sah auch von einer gleitenden Anhebung der Umlagehoumlhe mit steishy
gender Steuerkraft ab Ein weiterer wesentlicher Unterschied der neuen Finanzkraftumlage
zur alten Finanzkraftumlage besteht darin dass die Mittel nicht dem Ausgleichsstock zuflieshy
szligen sondern unmittelbar im selben Verhaumlltnis wie die Schluumlsselzuweisungen auf die kreisshy
angehoumlrigen Kommunen verteilt werden Hierdurch soll verhindert werden dass sich durch
den Ausgleichsmechanismus die Gesamtbemessungsgrundlagen fuumlr die Kreisumlagen aumlnshy
dern Daruumlber hinaus wurde erneut eine Haumlrtefallklausel in den Gesetzentwurf aufgenomshy
men Hiermit sollte vor allem dem Umstand Rechnung getragen werden dass die Kommushy
nen nur begrenzt Zeit zur Bildung von Ruumlckstellungen hatten fuumlr den Fall dass keine ausshy
reichenden freien Mittel fuumlr die Umlage im laufenden Haushalt zur Verfuumlgung standen
Der Gesetzentwurf wurde nach geringfuumlgigen Aumlnderungen im Anhoumlrungsverfahren am
04092012 vom Kabinett beschlossen Am 18122012 wurde das Finanzausgleichsgesetz
vom Landtag beschlossen und trat zum 01 01 2013 in Kraft
Aufgrund der Revisionsklausel wurde das FAG 2013 durch Gesetz vom 18122013 fuumlr 2014
fortgeschrieben Dabei wurde auch die gesetzliche Umschreibung der Finanzkraftumlage
noch einmal angepasst ohne jedoch den Regelungsgehalt zu veraumlndern Die Befreiungsvorshy
schrift wurde dahingehend weiterentwickelt dass das Land nicht mehr zwingend in Vorleisshy
tung geht wenn der Befreiungsanspruch erst nach Festsetzung der Finanzkraftumlage durch
das Statistische Landesamt festgestellt wird Die derzeit guumlltige Regelung lautet
-4 shy
Finanzausgleichsgesetz (FAG 2013) vom 18122012 (GVBI S 641) in der Fassung vom
18122013 (GVBI S 552)
sect 12 Schluumlsselzuweisungen
(1) FDr die Erledigung der Aufgaben des eigenen Wirkungskreises erhalten die Gemeinden und Landshykreise SchlOssezuweisungen die sich fuumlr die Gemeinden in Abhaumlngigkeit von ihrer Steuerkraft geshymaumlszlig sect 14 und fuumlr die Landkreise in Abhaumlngigkeit von ihrer Umfagekraft gemaumlszlig sect 15 bemessen Aus dem fuumlr die Schluumlsselzuweisungen im Haushaltsjahr 2013 bereitgestellten Teil der Finanzausgleichsshymasse erhalten die kreisfreien Sttidte 233 444 041 Euro die Landkreise 160 242 079 Euro und die kreisangehoumlrigen Gemeinden 424 961 573 Euro Aus dem fuumlr die SchlOssezuweisungen im Hausshyhaltsjahr 2014 bereitgestellten Teil der Finanzausgleichsmasse erhalten die kreisfreien Staumldte 229 398 683 Euro die Landkreise 164 955 692 Euro und die kreisangehoumlrigen Gemeinden 394 669 321 Euro
(2) Schluumlsselzuweisungen werden geleistet wenn die Steuerkraftmesszahl oder die Umlagekraftshymesszahl hinter der Bedarfsmesszahl zurackbleibt Dieser Unterschiedsbetrag wird bei den kreisfreien Staumldten zu 70 v H ausgeglichen Landkreise erhalten im Haushaltsjahr 2013 einen Ausgleich von 80 v H und im Haushaltsjahr 2014 von 90 v H Bei den kreisangehoumlrigen Gemeinden erfolgt der Ausshygleich in einem mehrstufigen Verfahren ln einem ersten Schritt wird bei den Gemeinden deren Steushyerkraft je Einwohner 80 v H des Durchschnitts aller kreisangehoumlrigen Gemeinden unterschreitet die Differenz der eigenen Steuerkraft zu 80 v H der durchschnittlichen Steuerkraft zu 80 v H ausgeglishychen (SchlOssezuweisung A) ln einem zweiten Schritt erfolgt der Ausgleich zwischen der Bedarfsshymesszahl und der um die Schluumlsselzuweisung A erhoumlhten Steuerkraftmesszahl zu 70 v H (SchlOsshysezuweisung 8)
(3) Zur Milderung der Unterschiede in der Finanzkraft zahlen kreisangehoumlrige Gemeinden eine Umlashyge von 10 v H der Summe aus der Steuerkraftmesszahl fOr Gemeinden gemaumlszlig sect 14 und den SchlOssezuweisungen A und B Zur Verteilung der Umlage wird die Finanzmasse fOr die Schluumlsselshyzuweisungen B um die Umlagemasse nach Satz 1 erMht und anschlieszligend eine Neuberechnung entshysprechend Absatz 2 Satz 6 vorgenommen Ergeben sich nach den Berechnungen nach Satz 1 und 2 negative SchlOssezuweisungen sind diese in gleich groszligen Teilbetraumlgen zu den Terminen nach Abshysatz 5 an das Land abzufahren Die auf Grundlage dieses Absatzes ergehenden Verwaltungsakte sind sofort vollziehbar
(4) Soweit eine kreisangeh6rige Gemeinde wegen des Umlageverfahrens nach Absatz 3 Mittel aus dem Ausgleichsstock erhalten muumlsste wird sie von der Zahlung auf Antrag befreit Wird der Anspruch auf Befreiung erst nachtrtiglich festgestellt kann das Land mit Mitteln des Ausgleichsstocks in Vorleisshytung treten und auf eine Aumlnderung der Bescheide der Dbrigen Gemeinden und Landkreise fDr das jeshyweilige Haushaltsjahr verzichten Ist das Land in Vorleistung getreten erhaumllt es diese Betraumlge bei der naumlchsten DurchfOhrung des Umlageverfahrens durch einen Vorwegabzug aus der Umlagemasse ershystattet
(5) Die Auszahlung erfolgt in Raten zum 10 der Monate Februar April Juni August Oktober und Deshyzember eines jeden Jahres
sect 13 IBedarfsmesszahl
(1) Die Bedarfsmesszahl ergibt sich aus dem Produkt des Gesamtansatzes nach Absatz 2 und dem Grundbetrag nach Absatz 3
(2) Der Gesamtansatz wird fOr kreisfreie Staumldte kreisangeMrige Gemeinden und Landkreise wie folgt Igebildet
I1 Bei den kreisfreien Staumldten entspricht der Hauptansatz der Einwohnerzahl Der Nebenansatz U6 wird aus der jeweiligen Anzahl der Kinder bis sechs Jahre multipliziert mit dem Faktor 28 gebildet l Die Summe beider Ansaumltze bildet den Gesamtansatz
I
-5 shy
2 Bei den kreisangehoumlrigen Gemeinden wird als Hauptansatz der Wert bezeichnet der sich aus dem Produkt der Einwohnerzahl einer Gemeinde und der Hauptansatzstaffel einschlieszliglich des Zentralishytaumltszuschlages nach Satz 5 ergibt Die Hauptansatzstaffel betraumlgt bei Gemeinden bis 7 999 Einwohshyner 100 v H mit 8 000 bis 24 999 Einwohner 102 bis 112 v H und mit 25 000 bis 60 000 Einwohner 113 bis 130 v H Zwischenwerte werden bis zur zweiten Stefle nach dem Komma gerundet Bei Mitshygliedsgemeinden von Verwaltungsgemeinschaften und Verbandsgemeinden richtet sich die Hauptanshysatzstaffel der einzelnen Gemeinde nach der Gesamtsumme der Einwohner der ihnen jeweils zugehoumlshyrigen Gemeinden Gemeinden mit der Funktion eines Mittelzentrums erhalten einen Zentralitaumltszushyschag von 20 v H Der Nebenansatz U6 wird aus der jeweiligen Anzahl der Kinder bis sechs Jahre geuildet multipliziert mit dem Faktor 6 7 Die Summe derAnsaumltze bildet den Gesamtansatz
3 Bei den Landkreisen entspricht der Gesamtansatz der Einwohnerzahl
(3) Der Grundbetrag wird auf fuumlnf Stellen hinter dem Komma so festgesetzt dass die zur Verfuumlgung stehende Finanzmasse so weit wie rechnerisch moumlglich aufgebraucht wird
sect 14 Steuerkraftmesszahl fuumlr Gemeinden
(1) Die Ermittlung der Steuerkraftmesszahl fuumlr kreisfreie Staumldte und kreisangehoumlrige Gemeinden ershyfolgt jeweils gesondert
(2) Die Steuerkaftmesszahfen werden berechnet indem die Steuerkraftzahlen der Grundsteuer A und B der Gewerbesteuer der Gemeindeanteile an der Einkommensteuer und der Umsatzsteuer zusamshymengezaumlhlt werden
(3) Die Steuerkraftzahl einer Gemeinde wird wie folgt ermittelt
1 Bei der Grundsteuer A und B wird das jeweilige Ist-Aufkommen im vorvergangenen Jahr durch den jeweiligen Hebesatz geteilt Die sich daraus ergebenden Ausgangsbetraumlge werden mit dem gewogeshynen Durchschnitt der Hebesaumltze der jeweiligen Steuerart multipliziert
2 Bei der Gewerbesteuer wird das Ist-Aufkommen im vorvergangenen Jahr durch den Hebesatz geshyteilt Der sich daraus ergebende Ausgangsbetrag wird mit dem gewogenen Durchschnitt der Hebesaumltshyze multipliziert Von dem Ergebnis wird die im vorvergangenen Jahr erhobene Gewerbesteuerumlage abgezogen
3 Steuerkraftzahlen der Gemeindeanteile an der Einkommensteuer und der Umsatzsteuer sind die jeweiligen Ist-Aufkommen im vorvergangenen Jahr
(4) Fuumlr Gemeinden mit vertraglich vereinbarten unterschiedlichen Realsteuerhebesaumltzen in ihren Ortsteilen werden getrennt fuumlr jede Steuerart zunaumlchst die Ausgangsbetraumlge fuumlr jeden Ortsteil errechshynet und zur jeweiligen Gemeinde summiert (5) Teilen sich Gemeinden Gewerbesteueraufkommen kann aufgemeinsamen Antrag die Steuerkraft unter Beruumlcksichtigung des vertraglich vereinbarten Aufteilungsverhaumlltnisses berechnet werden
sect 15 Umlagekraftmesszahl fuumlr Landkreise
Die Umlagekraftmesszahl der Landkreise betraumlgt 40 v H von
1 den Steuerkraftmesszahlen der kreisangehoumlrigen Gemeinden gemaumlszlig sect 14 und
2 den SchlOssezuweisungen der kreisangehoumlrigen Gemeinden gemaumlszlig sect 3 Nr 4 Buchst b
-6shy
sect 17 Ausgleichsstock
(1) Aus dem Ausgleichsstock werden Bedarfszuweisungen zur Milderung oder zum Ausgleich auszligershygewoumlhnlicher Belastungen und Notlagen im Haushalt der Kommunen erbracht Als Notlage gilt insbeshysondere der Fall dass die Einnahmemoumlglichkeiten von Kommunen zur Erfuumlllung ihrer unabweisbaren Ausgabeverpflichtungen nicht ausreichen Daneben dient er der Vermeidung besonderer Haumlrten bei der Durchfuumlhrung dieses Gesetzes Dem Ausgleichsstock werden im Haushaltsjahr 2013 Mittel in Houmlshyhe von 3 785 050 Euro und im Haushaltsjahr 2014 Mittel in Houmlhe von 3 273 180 Euro zur Aufstockung der SchlOssezuweisungen fuumlr die kreisangehoumlrigen Gemeinden entnommen Fuumlr die kreisfreien Staumldshyte und Landkreise erfolgt ein Ausgleich durch Mittel des Ausgleichsstocks soweit die Nettoausgaben nach dem Asylbewerberleistungsgesetz in den Haushaltsjahren 2013 und 2014 die des Haushaltsjahshyres 2011 jeweils Obersteigen Dabei ist fuumlr die Haushaltsjahre 2013 und 2014 die bereits beruumlcksichshytigte Preis- und Bevoumllkerungsentwicklung bei der Bedarfsermittlung in Abzug zu bringen
(2) Leistungen aus dem Ausgleichsstock koumlnnen auf Antrag gewaumlhrt werden Sollen die Leistungen aus dem Ausgleichsstock dem Ausgleich von Haushaltsfehlbetraumlgen dienen ist dem Antrag ein von der Vertretungskoumlrperschaft beschlossenes Haushaltskonsolidierungskonzept beizufuumlgen
(3) Ein Rechtsanspruch auf Gewaumlhrung einer Leistung aus dem Ausgleichsstock besteht nicht Die Bewilligung von Leistungen kann mit Bedingungen und Auflagen verknuumlpft werden
sect 19 Kreisumlage
(1) Die Kreisumlage gernaszlig sect 67 Abs 2 der Landkreisordnung wird in der Haushaltssatzung in Vomshyhundertsaumltzen der einzelnen Umlagegrundlagen (Umlagesaumltze) bemessen Bei unterschiedlichen Umshylagesaumltzen soll der houmlchste Umlagesatz den niedrigsten um nicht mehr als ein Drittel uumlbersteigen
(2) Umlagegrundlagen sind die Steuerkraftzahlen der kreisangehoumlrigen Gemeinden nach sect 14 und die SchlOssezuweisungen nach sect 12 Ergibt sich eine negative Umlagegrundlage hat die kreisangehoumlrishyge Gemeinde einen Erstattungsanspruch
(3) Die Kreisumlage ist zum 20 eines jeden Monats faumlllig Umlageglfiubiger und Umlageschuldner k6nnen abweichende Ftllligkeitstermine vereinbaren
sect29 Obergangsvorschriften
(1) For die Ermittlung der Steuerkraftzahl der Gewerbesteuer fuumlr das Haushaltsjahr 2013 wird zushynaumlchst eine Berechnung gemfiszlig sect 14 Abs 3 Nr 2 vorgenommen Anschlieszligend erfolgt eine weitere Berechnung der Steuerkraftzahl auf der Basis von einem Drittel des Ist-Aufkommens des Haushaltsshyjahres 2009 und zwei Dritteln des Ist-Aufkommens des Haushaltsjahres 2010 und der jeweiligen Anshyteile der Gewerbesteuerumage Die Rechnungsergebnisse nach den Saumltzen 1 und 2 werden sumshymiert und anschlieszligend durch zwei geteilt Das Ergebnis der Berechnung nach Satz 3 bildet die Steushyerkraftzahl der Gewerbesteuer filr das Haushaltsjahr 2013
Die Beschwerdefuumlhrerin ist eine kreisangehoumlrige Gemeinde in Sachsen-Anhalt Auf der
Grundlage des sect 12 Abs 4 FAG 2013 setzte das Statistische Landesamt Sachsen-Anhalt
gegenuumlber der Beschwerdefuumlhrerin mit Bescheid vom 24042013 fuumlr das Haushaltsjahr
2013 die Schluumlsselzuweisung gemaumlszligsect 3 Nr 4 b FAG 2013 iVm sectsect 12-14 17 Abs 1 25
Abs 1 und 29 Abs 1 FAG 2013 fest Darin enthalten ist die Festsetzung einer Finanzkraftshy
umlage gemaumlszligsect 12 Abs 3 FAG 2013 in Houmlhe von 183526400 Euro Die Beschwerdefuumlhshy
rerin hat hiergegen mit Schreiben vom 08052013 Widerspruch eingelegt uumlber diesen Wishy
-7 shy
derspruch ist noch nicht entschieden worden Die Finanzkraftumlage ist entsprechend den
gesetzlichen Vorgaben auf der Grundlage einer Steuerkraftmesszahl in Houmlhe von
1835264400 Euro ermittelt worden Die Berechnung der Steuerkraftmesszahl erfolgte unter
Beruumlcksichtigung der Uumlbergangsvorschrift des sect 29 FAG 2013 auf der Grundlage der Geshy
werbesteuereinnahmen der Beschwerdefuumlhrerin des Jahres 2009 in Houmlhe von
1852090000 Euro und des Jahres 2010 in Houmlhe von 1806830000 Euro Die fuumlr die Beshy
rechnung der Finanzkraftumlage maszliggebliche Steuerkraftmesszahl ist aus dem Mittelwert
gem sect 29 FAG 2013 ermittelt worden
Die Beschwerdefuumlhrerin hat am 03122013 kommunale Verfassungsbeschwerde erhoben
Zur Begruumlndung ihrer Verfassungsbeschwerde macht die Beschwerdefuumlhrerin geltend
Ihre Gewerbesteuereinnahmen seien ruumlcklaumlufig Die Gewerbesteuereinnahmen betruumlgen im
Jahr 2008 1647940000 Euro im Jahr 2009 1852090000 Euro im Jahr 2010
1806830000 Euro im Jahr 201 1 537230000 Euro im Jahr 2012 639220000 Euro und
im Jahr 2013 voraussichtlich 379200000 Euro Die hohen Gewerbesteuereinnahmen der
Jahre 2009 und 2010 wuumlrden mit in die Berechnung der Steuerkraftmesszahl und damit in
die Berechnung der Finanzkraftumlage einflieszligen Nach der gleichen Systematik wuumlrden
diese Einnahmen ebenfalls zur Berechnung der Kreisumlage im Jahr 2013 herangezogen
Fuumlr das Haushaltsjahr 2013 stuumlnden der Beschwerdefuumlhrerin Steuereinnahmen in Houmlhe von
708080000 Euro zur Verfuumlgung Von diesen Steuereinnahmen seien folgende Umlagen
abzufuumlhren Gewerbesteuerumlage 55730000 Euro Kreisumlage 644908500 Euro und
Finanzkraftumlage 183530000 Euro Dies ergebe einen Fehlbedarf in Houmlhe von
196088500 Euro Sie bestreite nicht dass das Land Sachsen-Anhalt grundsaumltzlich berechshy
tigt sei eine Finanzkraftumlage zu erheben Verfassungsrechtlich unzulaumlssig sei hingegen
der mit der Einfuumlhrung der Finanzkraftumiage durch das FAG 2013 verbundene Ruumlckwirshy
kungseffekt Dieser Ruumlckwirkungseffekt fuumlhre dazu dass Steuereinnahmen die in abgeshy
schlossenen Zeitraumlumen erzielt und die fuumlr Pflichtaufgaben und Ausgaben der Daseinsvorshy
sorge verausgabt worden seien zum Anlass fuumlr eine kuumlnftige Umlage genommen wuumlrden
Dadurch wuumlrden die Grundsaumltze der Pianbarkeit und der Vorhersehbarkeit verletzt Die
Regelung enthalte indes eine echte Ruumlckwirkung und sei mit dem Rechtsstaatsprinzip als IBestandteil der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie und dem darin enthaltenen grundshy I saumltzlichen Verbot ruumlckwirkender Regelungen unvereinbar Gegenstand der Abschoumlpfung l
seien Steuereinnahmen aus dem Bereich der Realsteuern des Gemeindeanteils an der Einshy
kommensteuer und des Gemeindeanteils aus der Umsatzsteuer aus Vorvorjahreszeitraumlushy I men Den Versuchen diese Regelung in die Kategorie der unechten Ruumlckwirkung einzuordshy
l
nen sei nicht zu folgen Zweifellos sei es richtig dass der Anknuumlpfungspunkt fuumlr die Finanz-
l l I
-8shy
kraftumlage in der Vergangenheit angesiedelt sei und die daraus folgenden Schluumlsse erst in
der Zukunft wirken wuumlrden Die Finanzkraftumlage sei aber erst fuumlr einen Zeitpunkt nach lnshy
krafttreten des Gesetzes zu zahlen Dies sei ein Fall der echten Ruumlckwirkung Der Sachvershy
halt sei in der dogmatischen Einordnung genauso zu beurteilen als wuumlrde der Steuergeshy
setzgeber auf die Idee kommen fuumlr einen abgeschlossenen Besteuerungszeitraum den
Steuertarif nachtraumlglich zu aumlndern Dass die Zahlungswirkung erst in der Zukunft eintrete sei
einer nachtraumlglichen Veraumlnderung der Besteuerungsgrundlagen fuumlr bereits abgeschlossene
Besteuerungszeitraumlume immanent und kein geeignetes Abgrenzungskriterium zwischen
echter und unechter Ruumlckwirkung Entscheidend sei die Antwort auf die Frage ob der Beshy
troffene noch eine Reaktionsmoumlglichkeit habe oder ob eine solche Reaktionsmoumlglichkeit
nicht bestehe und er der Ruumlckwirkung bedingungslos ausgeliefert sei
Uumlbersect 12 Abs 4 S 1 FAG 2013 koumlnne die verfassungswidrige Ruumlckwirkung nicht geheilt
werden Die Feinsteuerungsmoumlglichkeit uumlber den Ausgleichsstock genuumlge nicht den verfasshy
sungsrechtlichen Vorgaben wonach wesentliche Fragen des kommunalen Finanzausgleishy
ches durch den Gesetzgeber und nicht durch die ausfuumlhrende Verwaltung zu regeln seien
Der Gesetzgeber habe zwar bei der Regelung der Rahmenbedingungen des Finanzausgleishy
ches einen weiten Gestaltungsspielraum allerdings muumlsse er diesen Gestaltungsspielraum
selbst nutzen und duumlrfe ihn nicht der ausfuumlhrenden Verwaltung uumlberlassen Im Uumlbrigen sei
die Haumlrtefallregelung zu unbestimmt da die Kriterien fuumlr ihre Anwendung nicht feststaumlnden
und sie nicht zielfuumlhrend seien
Daruumlber hinaus fuumlhre die Finanzkraftumlage zu einer verfassungswidrigen Schattenwirshy
kung Die Beschwerdefuumlhrerin sei eine kreisangehoumlrige Gemeinde im Burgenlandkreis Aufshy
grund der Tatsache dass die Finanzkraftumlage bei der Steuerkraft abgezogen und somit
die Bemessungsgrundlagen fuumlr die Kreisumlage vermindert werde verliere der Burgenlandshy
kreis fuumlr das Haushaltsjahr 2013 Kreisumlagen in Houmlhe von 22879600 Euro und fuumlr das
Jahr 2014 Kreisumlagen in Houmlhe von 43500100 Euro Der Landkreis sei nicht abundant
Dies fuumlhre zu einer mittelbaren Schattenwirkung sowohl bei dem betroffenenmiddot Landkreis als
auch bei den nicht abundanten kreisangehoumlrigen Gemeinden des Landkreises Der in Mithaft
genommene Landkreis muumlsse die Kreisumlage anheben um diese Ausfaumllle zu kompensieshy
ren Er muumlsse entweder die Kreisumlage anheben oder auf eine sonst moumlgliche Senkung
der Kreisumlage verzichten so dass zweierlei Effekte eintreten wuumlrden Zunaumlchst verringere
sich bei ihr der Entlastungseffekt durch die Mitberuumlcksichtigung der Finanzkraftumlage bei
der Kreisumlage und es wuumlrden nunmehr auch uumlber diese mittelbare Schattenwirkung
Nachbarstaumldte und Gemeinden im Landkreis herangezogen die sich auch nicht annaumlhernd
in der Naumlhe einer Abundanz befaumlnden Nach der Rechtsprechung des Landesverfassungsshy
-9shy
gerichts fuumlhre diese Schattenwirkung zu einer Verletzung der Finanzhoheit der Landkreise
Dabei gehe es um das Prinzip auf die konkrete Houmlhe und das Ausmaszlig der Beeintraumlchtigung
komme es nicht an
Die Beschwerdefuumlhrerin beantragt
sect 12 Abs 3 des Gesetzes zur Abloumlsung des Finanzausgleichsgesetzes und zur
Aumlnderung weiterer Gesetze vom 18122012 (GVBL S 641) wegen Unvereinbarshy
keit mit Art 2 Abs 3 i V m Art 87 Abs 1 der Verfassung des Landes Sachsenshy
Anhalt fuumlr nichtig hilfsweise fuumlr verfassungswidrig zu erklaumlren
Mit Schriftsatz vom 11032014 hat die Landesregierung zu der Verfassungsbeschwerde
Stellung genommen Sie haumllt die Verfassungsbeschwerde fuumlr unbegruumlndet und ervridert auf
das Vorbringen der Beschwerdefuumlhrerin im Einzelnen
Es liege kein Fall einer unzulaumlssigen Ruumlckwirkung vor Ein Fall grundsaumltzlich unzulaumlssiger
echter Ruumlckwirkung liege nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vor
wenn eine Norm nachtraumlglich in einen abgeschlossenen Sachverhalt aumlndernd eingreife Dies
sei insbesondere der Fall wenn ihre Rechtsfolge mit belastender Wirkung schon vor dem
Zeitpunkt ihrer Verkuumlndung fuumlr bereits abgeschlossene Tatbestaumlnde gelten solle Dies treffe
hier nicht zu Die jetzige Situation sei die gleiche wie sie der -Entscheidung
zugrunde gelegen habe naumlmlich so wie die erstmalige Einfuumlhrung der Umlage zu beurteilen
sei wenn sie in den Jahren nach lnkrafttreten des Gesetzes erhoben werde und ihr die geshy
setzlich definierte und normierte Finanzkraft der Jahre vor lnkrafttreten des Gesetzes
zugrunde gelegt werde diese Finanzkraft aber nicht durch eine Erhebung in Echtzeit ermitshy
telt werde sondern unter Ruumlckgriff auf statistische Werte aus der Zelt vor lnkrafttreten des
Gesetzes in der --Entscheidung vom 13062006 habe das Landesverfassungsgeshy
richt eine echte Ruumlckwirkung der Ersteinfuumlhrung der Finanzkraftumlage verneint Es liege
auch keine unechte Ruumlckwirkung vor denn es seien keine Vertrauenstatbestaumlnde aufgrund
einer fruumlheren Regelung ersichtlich welche bereits haumltten ins Werk gesetzt sein koumlnnen weil
die Finanzkraftumlage erstmals in das Finanzausgleichsgesetz eingefuumlgt worden sei Dafuumlr
sei es unerheblich dass der Gesetzgeber fuumlr die Berechnung auf Grundsaumltze Bezug nehme
die fuumlr einen anderen Sachverhalt (allgemeine Zuweisungen jetzt Schluumlsselzuweisungen)
gelten wuumlrden und die er dort mit Wirkung fuumlr die Zukunft geaumlndert habe Der Saumlchsische
Verfassungsgerichtshof sei in seinem Urteil vom 26082010 hinsichtlich der Verfassungsshy
maumlszligigkeit der Einfuumlhrung einer Finanzkraftumlage unter Berechnung der Umlage aus den
Haushaltsdaten der Vergangenheit zu Recht davon ausgegangen dass darin weder ein Fall
von echter noch von unechter Ruumlckwirkung liege Mit der Berechnung der Umlage anhand
- 10 shy
der Steuereinnahmen vergangener Zeitraumlume gehe kein unzulaumlssiger Zugriff auf in der Vershy
gangenheit ihren Anfang nehmende oder gar beendete Lebenssachverhalte einher Den Anshy
knuumlpfungspunkt fuumlr die Erhebung der Finanzkraftumlage und damit den fuumlr eine Pruumlfung am
Vertrauensschutzprinzip maszliggeblichen Lebenssachverhalt bilde allein ein Uumlberschuss der
gemeindlichen Steuerkraft im aktuellen Haushaltsjahr Eine mit dem Vertrauensschutzprinzip
moumlglicherweise in Konflikt geratende Ruumlckwirkung laumlge allein dann vor wenn mit der Umlashy
ge eine uumlberschieszligende Finanzkraft vergangener Zeitraumlume abgeschoumlpft werden sollte also
gerade hierin die innere Rechtfertigung fuumlr die Belastung der Gemeinden zu erblicken waumlre
Diese Ausfuumlhrungen zum Saumlchsischen Finazausgleichsgesetz seien auch auf das FAG 2013
uumlbertragbar Fuumlr einen gesetzgabarischen Willen mit der Umlage eine uumlberschieszligende Fishy
nanzkraft vergangener Zeitraumlume abschoumlpfen zu wollen gebe es in den Gesetzesmaterialien
des FAG 2013 keine Anhaltspunkte Daruumlber hinaus schlieszlige sich die Landesregierung der
weiteren Argumentation des Saumlchsischen Verfassungsgerichtshofs an wonach gegen die
grundsaumltzliche Tauglichkeit des Maszligstabes zur Bemessung der Umlage keine Bedenken beshy
stuumlnden Hinter ihm stehe die Erwartung dass sich die Haushaltszahlen im aktuellen Jahr in
etwa im Rahmen der bekannten Daten entwickeln wuumlrden Wenn auch zeitlich verzoumlgert
wuumlrden die Annahmen immer wieder an die tatsaumlchlichen Haushaltsdaten angepasst Die
damit notwendig verbundenen Unschaumlrfen seien hinzunehmen Bei einer alternativ denkbashy
ren zunaumlchst vorlaumlufigen Ermittlung der Umlageschuld verbunden mit einem endguumlltigen
Festsetzungsverfahren bei Vorliegen der relevanten Haushaltsdaten waumlre eine verlaumlssliche
Finanz- Ausgaben- und Haushaltswirtschaft der Gemeinden praktisch kaum zu leisten Aus
dem Vertrauensschutzprinzip ergebe sich weder die Verpflichtung des Gesetzgebers Invesshy
titionen der Gemeinden zur Erzielung von Gewerbesteuern zu beruumlcksichtigen noch die
Notwendigkeit wegen fehlender zeitlicher Moumlglichkeiten fuumlr die Umlageschuld Vorsorge zu
treffen oder besondere Uumlbergangsregelungen zu schaffen Das Vertrauensschutzprinzip steshy
he Aumlnderungen des Systems des Finanzausgieichs nicht grundsaumltziich entgegen Es verianshy
ge lediglich eine Ruumlcksichtnahme auf gemeindliche Entscheidungen die in schutzwuumlrdigem
Vertrauen auf eine bestimmte Entwicklung der rechtlichen Rahmenbedingungen getroffen
worden seien Die Schutzwuumlrdigkeit folge dabei aus einem durch den Gesetzgeber geschafshy
fenen Vertrauenstatbestand Fuumlr eine Schutzwuumlrdigkeit der Hoffnung der Beschwerdefuumlhreshy
rin uumlber ihr Gewerbesteueraufkommen auch zukuumlnftig allein zu verfuumlgen sei nichts ersichtshy
lich Aus dem nach dem Soumlssen II Urteil erklaumlrten Verzicht eine Finanzkraftumlage fuumlr die
Vergangenheit zu erheben haumltten die Kommunen nicht schlieszligen koumlnnen dass dies auch
fuumlr die Zukunft gelten werde
Dass sowohl Zuweisungen des Landes als auch zu erhebende Umlagen nicht an das laushy
fende Steueraufkommen des aktuellen Jahres anknuumlpfen koumlnnen sei systemimmanent weil
- II shy
verlaumlssliche Finanzdaten immer erst mit zeitlicher Verzoumlgerung feststaumlnden Insoweit koumlnne
fuumlr die Finanzkraftumlage nichts anderes gelten als zB fuumlr die Kreisumlage Der Gesetzgeshy
ber sei daher daran gebunden das einmal gewaumlhlte System auch auf die Finanzkraftumlage
anzuwenden Eine theoretische Alternative waumlre ein Finanzausgteichssystem das zunaumlchst
mit Schaumltzwerten fuumlr das laufende Jahr arbeite die fortlaufend an die tatsaumlchlichen Daten
angepasst wuumlrden Letztlich muumlsste dann zum Abschluss eine Spitzabrechnung durchgeshy
fuumlhrt werden Es bestehe jedoch Einigkeit daruumlber dass dies zum einen vom Verwaitungsshy
aufwand her nicht zu bewaumlltigen waumlre zum anderen der Nachteil in Gestalt der Planungsunshy
sicherheit bei den Kommunen den Vorteil der etwas groumlszligeren Gerechtigkeit weit uumlberwiegen
wuumlrde Daher sei allen Finanzausgleichssystemen der Bundeslaumlnder gemeinsam dass fuumlr
das laufende Jahr Zahlen verwendet wuumlrden die mittels prognostischer Annahmen aus den
Werten vergangener Jahre abgeleitet wuumlrden Die Anknuumlpfung an die Daten des vorverganshy
genen Jahres liege der Berechnung des Finanzausgleichs insgesamt zu Grunde nicht nur
der Berechnung der Finanzkraftumlage Durch den Uumlbergang vom kameralen zum doppishy
schen Buchungsstil der inzwischen bei fast allen Kommunen abgeschlossen sei habe sich
im Uumlbrigen das Problem der zeitlichen Verschiebung zwischen Abundanz und Zahlung der
Umlage weitgehend erledigt
Den berechtigten Interessen der zahlungspflichtigen Kommunen dabei nicht uumlberfordert zu
werden trage die Befreiungsvorschrift hinreichend Rechnung Dass im Rahmen der Pruumlfung
der Befreiungen den Antragstellern wie der Beschwerdefuumlhrerin zugemutet werde eigene
Ruumlcklagen zum Zweck der Zahlung der Finanzkraftumlage einzusetzen sei derzeit Gegensshy
tand einer verwaltungsgerichtlichen Uumlberpruumlfung Ob das Gebot des Haushaltsausgleichs
Vorrang vor anderen Verwendungsabsichten der Ruumlcklagen habe sei eine fachgerichtlich zu
beantwortende Frage Fuumlr die jetzige Gesetzesfassung einer Befreiungsklausel wuumlrden die
aUgemeinen Bestimmtheitsanforderungen gelten Diesen werde sect 12 Abs 4 i V m sect 17
FAG 2013 zweifelsohne gerecht Soweit die Kernnorm der Gewaumlhrung von Leistungen aus
dem Ausgleichsstock naumlmlich der in sect 17 Abs 1 S 2 FAG geregelte Fall dass die Einnahshy
memoumlglichkeiten von Kommunen zur Erfuumlllung ihrer unabweisbaren Ausgabeverpflichtungen
nicht ausreichten in Bezug genommen werde sei aufgrund einer langjaumlhrigen Klaumlrung durch
Behoumlrdenpraxis und die Rechtsprechung der Gerichte an der Bestimmtheit nicht zu zweifeln
Dass daruumlber hinaus die weiter gefassten Anwendungsfaumllle des sect 17 FAG von der Verweishy
sung erfasst wuumlrden belaste die Beschwerdefuumlhrerin nicht
Die jetzige Regelung der Finanzkraftabgabe greife nicht unzulaumlssig in die Finanzhoheit der
Landkreise ein Die Konstruktion der jetzigen Finanzkraftumlage unterscheide sich im Hinshy
blick auf die Ebenentrennung grundsaumltzlich von der fruumlheren Finanzkraftumlage Bei der fruumlshy
- 12 shy
heren Regelung sei die Finanzkraftumlage dem Ausgleichsstock zugeflossen so dass sie
den Landkreisen als Bemessungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage verloren gegangen sei
Demgegenuumlber werde durch die jetzige Finanzkraftumlage die Bemessungsgrundlage fuumlr die
Kreisumlage insgesamt nicht geschmaumllert Es koumlnnte nur darum gehen inwieweit minimale
Verlagerungen der Bemessungsgrundlage von den finanzstarken zu den finanzschwaumlcheren
Landkreisen mit der Landesverfassung vereinbar seien Die Finanzkraftumlage fuumlhre innershy
halb eines Landkreises zu einer verminderten Umlagekraft der abundanten Gemeinden ershy
houmlhe aber die Umlagekraft der Empfaumlnger der Umlage Innerhalb eines Landkreises komshy
pensierten sich diese Gewinne und Verluste bei Bemessungsgrundlage weitgehend Aus
diesen Gruumlnden habe es der Landesgesetzgeber fuumlr kontraproduktiv gehalien diesen ershy
wuumlnschten Effekt durch einen nachgelagerten Spitzausgleich unter den Landkreisen zu beshy
seitigen Im Rahmen der Erarbeitung des Gesetzentwurfes habe auch eine Finanzkraftumlashy
ge zwischen den Landkreisen lange zur Diskussion gestanden Diese Loumlsung sei allerdings
verworfen worden Eine Stoumlrung der Belastungsgerechtigkeit auf Gemeindeebene und eine
Schattenwirkung auf Kreisebene zu vermeiden waumlre nur durch eine Kombination der derzeishy
tigen Regelung mit einem nachgelagerten Spitzausgleich auf der Landkreisebene moumlglich
Die Ausfuumlhrungen der Beschwerdefuumlhrerin uumlber die mittelbare Schattenwirkung gingen an
der Lebenswirklichkeit vorbei Bei einem Blick auf die Kreishaushalte werde angesichts der
starken Schwankungen in vielen Haushaltsbereichen schnell klar dass eine Verlagerung von
wenigen Tausend Euro bei der Bemessungsgrundlage der Kreisumlage eine voumlllig uninteshy
ressante Groumlszlige sei Ein Einfluss der Finanzkraftumlage auf die Kreisumlagefestsetzung sei
nicht ersichtlich Die finanzschwache Nachbargemeinde profitiere direkt von der Finanzkraftshy
umlage Die von der Beschwerdefuumlhrerin beschriebene mittelbare Schattenwirkung treffe
die finanzschwache Nachbargemeinde dagegen allenfalls marginal Wenn im Zusammenshy
hang mit dem Finanzausgieich von armen und reichen Kommunen die Rede sei beziehe r
sich das uumlblicherweise auf die Moumlglichkeit zur Erzielung von Steuereinnahmen Es spiele
aber bei genauerer Betrachtung daruumlber hinaus eine Rolle ob diese Kommunen in einem
Landkreis mit hoher oder mit niedriger Umlagekraft laumlgen Der Landkreis mit niedriger Umlashy Igekraft werde in der Regel eine vergleichsweise hohe Kreisumlage erheben waumlhrend der
reiche Landkreis mit einigen abundanten Kommunen seine kreisangehoumlrigen Kommunen
I uumlblicherweise nur mit einer geringeren Kreisumlage belasten muumlsse Oe facto verfuumlgten also
die beiden kreisangehoumlrigen Gemeinden trotz gleicher Steuereinnahmekraft uumlber untershy
schiedlich hohe Mittel die ihnen zur Erfuumlllung eigener Zwecke verblieben Die nicht abunshy i danten Kommunen in dem reichen Landkreis mit einigen abundanten Kommunen koumlnnten l eventuell dadurch (minimal) belastet werden dass der Kreisumlagesatz (minimal) angehoshy l
ben werde um den Verlust des Landkreises an Bemessungsgrundlage durch die Finanzshy
I
r ~
~
- 13shy
kraftumlage zu kompensieren ln dem armen Landkreis dessen Kommunen per Saldo von
der Finanzkraftumlage profitierten erhoumlhe sich jedoch die Umlagekraft geringfuumlgig so dass
der Kreisumlagesatz (geringfuumlgig) gesenkt werden koumlnnte
Der Landtag hat sich nicht geaumluszligert
E n t s c h e i d u n g s g r uuml n d e
Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist zulaumlssig (1 ) jedoch nicht begruumlndet (2 )
1 Das Landesverfassungsgericht ist zur Entscheidung uumlber die kommunale Verfassungs~
beschwerde berufen (vgl dazu im Einzelnen und mit weiteren Nachweisen LVerfG Urt v
31051994- LVG 293 - LVerfGE 2 227 245 f Urt v 31051994- LVG 194 - LVerfGE
2 273 289f Urt v 31051994- LVG 494- LVerfGE 2 323 334 f) Soweit eine Verletshy
zung des durch Art 2 Abs 3 und 87 LVerf garantierten Selbstverwaltungsrechts behauptet
wird handelt es sich um eine kommunale Verfassungsbeschwerde im Sinne des Art 75 Nr
7 LVerf und dersectsect 2 Nr 8 51 des Landesverfassungsgerichtsgesetzes in der Fassung vom
24092009- LVerfGG- (GVBI S 474) Diese Bestimmungen berechtigen die Kommunen
gegen Eingriffe in ihr Selbstverwaltungsrecht durch ein Landesgesetz das Landesverfasshy
sungsgericht anzurufen
Nach sect 51 Abs 1 LVerfGG koumlnnen Kommunen die Verfassungsbeschwerde mit der Behaupshy
tung erheben durch ein Landesgesetz in ihrem Recht auf Selbstverwaltung nach Art 2 Abs
3 und Art 87 LVerf verletzt zu sein Gemaumlszlig sect 57 Abs 2 LVerf gelten die sectsect 48 bis 50
LVerfGG entsprechend Nach sect 49 L VerfGG (hinsichtlich der Verfassungsbeschwerde gegen
ein Gesetz deckungsgleich mit sect 92 BVerfGG) sind in der Begruumlndung der Verfassungsbeshy
schwerde welche nach sect 16 Abs 1 S 2 LVerfGG erforderlich ist das Recht das verletzt
sein soll und die Gesetzesvorschrift durch die sich die Beschwerdefuumlhrerin unmittelbar vershy
letzt sieht zu bezeichnen Die Zulaumlssigkelt einer kommunalen Verfassungsbeschwerde geshy
gen ein Gesetz setzt voraus dass die Beschwerdefuumlhrerin selbst gegenwaumlrtig und unmittelshy
bar durch die angegriffenen Rechtsnormen in ihrem Selbstverwaltungsrecht verletzt ist Die
angegriffenen Normen beschraumlnken unmittelbar und gegenwaumlrtig das Selbstverwaltungsshy
recht der Beschwerdefuumlhrerin ohne dass ein weiterer angreifbarer Umsetzungsakt notwenshy
dig wird Insoweit wird auch auf die Gruumlnde des Urteils des Gerichts vom 16022010- LVG
908- (LVerfGE 21 361 mwN) verwiesen
- 14shy
Die Verfassungsbeschwerde ist formgerecht und innerhalb der Jahresfrist der sectsect 51 Abs 2
48 LVerfGG erhoben worden
2 Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist nicht begruumlndetsect 12 Abs 3 FAG 2013 steht
im Einklang mit der in den Artt 2 Abs 3 87 und 88 L Verf naumlher ausgeformten Garantie der
kommunalen Selbstverwaltung
21 Bedenken gegen die formelle Rechtmaumlszligigkeit des FAG 2013 bestehen nicht Der Geshy
setzgeber hat keine Vorgaben des Gesetzgebungsverfahrens verletzt insbesondere traf ihn
keine Begruumlndungspflicht dafuumlr weshalb er eine Umlagenhoumlhe von 10 insect 12 Abs 3 FAG
2013 gewaumlhlt hat Aus den Vorschriften der Landesverfassung die das Gesetzgebungsvershy
fahren regeln (Artt 77 ff LVerf) ergibt sich keine Pflicht zur Begruumlndung von Gesetzen durch
den Landtag Nach sect 23 Abs 2 S 2 der Geschaumlftsordnung des Landtages von Sachsenshy
Anhalt muumlssen Gesetzesentwuumlrfe schriftlich begruumlndet sein Eine uumlber diese allgemeine Beshy
gruumlndungsnotwendigkeit hinausgehende Pflicht zur genauen Erlaumluterung des sect 12 Abs 3
FAG 2013 besteht nicht Eine besondere Darlegungslast des Gesetzgebers ergibt sich auch
nicht aus der speziellen Gesetzesmaterie des kommunalen Finanzausgleichs Der Gesetzshy
geber ist nicht gehalten die Gruumlnde fuumlr die Festlegung konkreter Betraumlge oder Verteilungsshy
kriterien im Einzelnen darzulegen Das Landesverfassungsgericht uumlberpruumlft das Finanzausshy
gleichsgesetz daher als Ergebnis eines Gesetzgebungsprozesses und nicht nur auf welshy
chem Weg der Gesetzgeber zu diesem Ergebnis gelangt ist (LVerfG Urt v 09102012shy
LVG 5710 - LVerfGE 23 315 333f) Der generellen Annahme einer in das Einzelne geshy
henden Begruumlndung bei jeder Gesetzgebung stehen im Uumlbrigen praktische Erwaumlgungen
entgegen So waumlre eine Abstimmung uumlber die Begruumlndung erforderlich um feststellen zu
koumlnnen ob die Mehrheit der Abgeordneten des Landtages diese Begruumlndung traumlgt
22 sect 12 Abs 3 FAG 2013 verstoumlszligt auch materiell-rechtlich nicht gegen die Landesshy
verfassung
221 Pruumlfungsmaszligstab ist die Selbstverwaltungsgarantie der Artt 2 Abs 3 87 und 88 L Verf
Seide Bestimmungen konkretisieren fuumlr das Land Sachsen-Anhalt die in Art 28 GG enthalshy
tene bundesverfassungsrechtliche Garantie der kommunalen Selbstverwaltung und haben
nach Zweck und Entstehungsgeschichte jedenfalls denselben Mindestgehalt wie Art 28 Abs
1 S 2 und 3 sowie Abs 2 GG Zum Selbstverwaltungsrecht der Kommunen gehoumlrt nach geshy
festigter Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG Beschl v 151 01985 shy
2 BvR 1808 1809 181082- BVerfGE 71 25 36 mwN) die Finanzhoheit der Kommunen
Sie umschlieszligt die eigenverantwortliche Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft Die Verfasshy
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- 15 shy
sung des Landes Sachsen-Anhalt enthaumllt mit Art 87 Abs 3 einerseits und Art 88 anderershy
seits zwei selbstaumlndige Ausformungen der finanziellen Absicherung der Kommunen kraft deshy
rer das Land zum einen Bestimmungen uumlber die Deckung der Kosten treffen muss die den
Kommunen durch die Zuweisung von Pflichtaufgaben zur Erfuumlllung in eigener Verantwortung
und durch die Uumlbertragung von staatlichen Aufgaben zur Erfuumlllung nach Weisung entstehen
Zum anderen hat das Land dafuumlr zu sorgen dass die Kommunen uumlber Finanzmittel verfuumlshy
gen die zur angemessenen Erfuumlllung ihrer Aufgaben ausreichend sind Dabei ist die untershy
schiedliche Finanzkraft der Kommunen auf Grund eines Gesetzes angemessen auszugleishy
chen (Art 88 Abs 2 LVeri)
Als landesverfassungsrechtliche Garantie eines aufgabengerechten Finanzausgleichs weist
Art 88 LVerf dabei einen engen Bezug zu den bundesverfassungsrechtlichen Bestimmunshy
gen uumlber den Finanzausgleich auf welcher die Gemeinden unmittelbar einschlieszligt So steht
den Gemeinden ein bundesgesetzlich zu bestimmender Anteil an der Einkommen- und Umshy
satzsteuer (Art 106 Abs 5 5a GG) zu ferner die Ertragshoheit uumlber die Grund- und Gewershy
besteuer an deren Aufkommen aber Bund und Laumlnder durch eine Umlage beteiligt werden
sowie die Ertragshoheit uumlber die oumlrtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern sofern diese
nicht nach Maszliggabe der Landesgesetzgebung den Gemeindeverbaumlnden zusteht (Art 1 06
Abs 6 GG) Wie der kommunale Finanzausgleich konkret ausgestaltet wird unterliegt der
Entscheidung des Landesgesetzgebers Ihm steht dabei angesichts desmiddot lneinandergreifens
von landesrechtliehen und grundgesetzliehen Finanzausgleichsvorschriften durch welche
den Gemeinden unmittelbar Steuerertraumlge zugewiesen werden sowie der Einbindung des
kommunalen Finanzausgleichs in die gesamte Haushaltswirtschaft und -planung des Landes
ein weiter Gestaltungsspielraum zu (LVerfG Urt v 16022010 aaO 361 374 mwN)
222 Im Rahmen dieses Gestaitungsspielraums hat der Landesgesetzgeber einen intershy
kommunalen horizontalen Finanzausgleich geschaffen der verfassungsrechtlich nicht zu beshy
anstanden ist
2221 sect 12 Abs 3 FAG 2013 verstoumlszligt nicht gegen das Rechtsstaatsprinzip unter dem Geshy
sichtpunkt des Verbots der echten Ruumlckwirkung soweit Steuereinnahmen aus dem Bereich
der Realsteuern des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer und des Gemeindeanteils
aus der Umsatzsteuer aus Vorvorjahreszeitraumlumen fuumlr die Berechnung der Finanzkraftumlashy
ge herangezogen werden
22211 Das Rechtsstaatsprinzip gehoumlrt zu den Vorschriften des Grundgesetzes und der
Landesverfassung die das verfassungsrechtliche Bild der Selbstverwaltung mit zu bestimshy
- 16 shy
men geeignet sind Es gehoumlrt damit auch zum Pruumlfungsmaszligstab der kommunalen Verfasshy
sungsbeschwerde Mit der Idee des Rechtsstaats ist der Gedanke der Dauerhaftigkeit und
Unverbruumlchlichkeil von Recht eng verbunden Der Rechtsgrundsatz der Rechtssicherheit
verlangt objektiv ein Mindestmaszlig an Kontinuitaumlt des Rechts vor allem fuumlr die Modalitaumlten
seiner Aumlnderung um die Verlaumlsslichkeit der Rechtsordnung zu erhalten Rechtssicherheit
bedeutet subjektiv in erster Linie Vertrauensschutz Es gibt aber kein schutzwuumlrdiges Vershy
trauen in den Fortbestand einer guumlnstigen Rechtslage Verfassungsrechtlich problematisch
sind Regeln die ruumlckwirkend belasten weil sie auf vergangene Sachverhalte Bezug nehshy
men
2 2212 sect 12 Abs 3 FAG 2013 verstoumlszligt nicht gegen das grundsaumltzliche Verbot der echten
Ruumlckwirkung Eine echte Ruumlckwirkung liegt naumlmlich erst dann vor wenn (1) ein Gesetz
nachtraumlglich aumlndernd in abgewickelte der Vergangenheit angehoumlrende Tatbestaumlnde einshy
greift wenn also der von der Ruumlckwirkung betroffene Tatbestand in der Vergangenheit nicht
nur begonnen hat sondern bereits abgeschlossen war und (2) die tatbestandliehe Ruumlckanshy
knuumlpfung auch zu abgeschlossenen Rechtsfolgen vor der Verkuumlndung der gesetzlichen Reshy
gelung gefuumlhrt hat d h dass die Rechtsfolgen des neuen Gesetzes fuumlr einen vor der Vershy
kuumlndung liegenden Zeitpunkt auftreten sollen und nicht erst fuumlr die Zeit ab Verkuumlndung der
Norm (vgl Urt des LVerfG v 16022010 aaO 376 mwN) sect 12 Abs 3 FAG 2013 knuumlpft
bei der Bemessung der Finanzkraftumlage nachsect 29 FAG 2013 zwar an in der Vergangenshy
heit bereits abgeschlossene Tatbestaumlnde (Gewerbesteuereinnahmen aus den Jahren 2009
und 2010) an die Finanzkraftumlage wird erstmalig aber nach dem lnkrafttreten des FAG
2013 fuumlr die aktuelle Finanzkraft des Jahres 2013 erhoben die lediglich aus den Steuereinshy
nahmen der Jahre 2009 und 2010 ermittelt wird
222 i 3 Unabhaumlngig davon ob man das Anknuumlpfen bei der Berechnung der Finanzkraftumshy
lage an Gewerbesteuereinnahmen aus den Jahren vor der erstmaligen Erhebung der Umlashy
ge (in Sachsen-Anhalt an die Jahre 2009 bis 2012) als eine unechte Ruumlckwirkung bezeichnet
(so LVerfG MV Urt v 26012012 - 3310 - RdNr 107 juris) oder wie der Verfassungsgeshy J
richtshof des Freistaates Sachsen (Urt v 26082010- Vf 129-VIII-09 - RdNr 101 juris) I annimmt dass in dem Ruumlckgriff auf Daten zu den finanziellen Verhaumlltnissen der Vorjahre
keine Ruumlckwirkung gegeben sei weil die Finanzkraftumlage die aktuelle Steuerkraft und die
der Vorjahre abschoumlpfen will kann das Anknuumlpfen an die vorvergangenen Jahre bei der Beshyf
rechnung der Finanzkraftumlage nicht als verfassungswidrig angesehen werden
IDabei ist zum einen zu beruumlcksichtigen dass nach der Rechtsprechung des Bundesverfasshy 1
sungsgerichts im Beschluss vom 14051986 (2 Bvl 283 Absatz-Nr 92 juris) davon auszushy
- 17 shy
gehen ist dass eine Einordnung unter den Oberbegriff Ruumlckwirkung im weitesten Sinne
keinerlei verfassungsrechtliche Maszligstaumlbe aufzuzeigen vermag
Zum anderen besteht unter den Landesverfassungsgerichten Einigkeit daruumlber dass die Beshy
rechnung der Umlage anhand der Steuereinnahmen der vorvergangenen Jahre - unabhaumlnshy
gig davon ob man darin eine unechte Ruumlckwirkung sieht oder nicht- im Rahmen des Vershy
haumlltnismaumlszligigkeitsgrundsatzes unter dem Blickwinkel der Sachgerechtigkeit des gewaumlhlten
Maszligstabs und unter dem Gesichtpunkt des Vertrauensschutzes bewertet werden muss (vgl
SaumlchsVerfGH Urt v 26082010 aaO RdNrn 102 105 LVerfG MV Urt v 26012012
aaO RdNr 106) Danach kann der Gesetzgeber auch dann wenn die Gesetzesaumlnderung
an sich verfassungsrechtlich zulaumlssig ist im Hinblick auf den Grundsatz der Verhaumlltnismaumlshy
szligigkeit verpflichtet sein eine angemessene Uumlbergangsregelung zu treffen Der Nachpruumlfung
durch das Landesverfassungsgericht unterliegt insoweit allerdings nur ob der Gesetzgeber
bei einer Gesamtabwaumlgung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der
Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gruumlnde unter Beruumlcksichtigung aller Umstaumlnde die
Grenze der Zumutbarkeit uumlberschritten hat (so auch LVerfG MV Urt v 26012012 aaO
RdNr 106 mwN)
Gegen die grundsaumltzliche Tauglichkeit des Maszligstabs bestehen keine Bedenken Hinter ihm
steht die Erwartung dass sich die Haushaltszahlen im aktuellen Jahr in etwa im Rahmen der
bekannten Daten entwickeln werden
Im Rahmen der gebotenen Abwaumlgung ist zu beruumlcksichtigen dass der Landesgesetzgeber
bereits 1999 und 2007 die Einfuumlhrung eines interkommunalen Finanzausgleichs fuumlr verfasshy
sungsrechtlich dringend geboten gehalten und 2010 nur deshalb zunaumlchst auf die Erhebung
der Umiage verzichtet hat weii er keine einfache Moumlglichkeit gesehen hatte die Vorgaben
des Landesverfassungsgerichts aus dem Urteil vom 16022010 umzusetzen Bereits in dem
am 13042011 geschlossenen Koalitionsvertrag haben die regierungsbildenden Koalitionaumlra
festgeschrieben dass das bestehende System des kommunalen Finanzausgleichs fuumlr das
Jahr 2012 fortgeschrieben werden solL lnfolge dieser Absicht sollte ein Gutachter auch eine
verfassungskonforme Loumlsung zur Erhebung einer Umlage zur Angleichung der Finanzkraft
zwischen armen und reichen Kommunen finden Bei dieser Sachlage kann nicht davon
ausgegangen werden dass die Kommunen vor der Wiedereinfuumlhrung der Finanzkraftumlage
im Jahre 2013 darauf vertrauen durften von einer solchen Abgabe verschont zu bleiben
Das Landesverfassungsgericht hat sowohl bereits in seinem Urteil vom 13062006 als auch
in seinem Urteil vom 16022010 ausgefuumlhrt dass eine interkommunale Finanzkraftumlage
- 18shy
grundsaumltzlich mit der Landesverfassung vereinbar ist nur nicht deren konkrete Ausgestalshy
tung durch das jeweilige FAG
Ferner ist zu beruumlcksichtigen dass ein allgemeiner Vertrauensschutz auf den Fortbestand
der bisherigen Strukturen des Finanzausgleichs grundsaumltzlich nicht besteht was auch einen
Schutz des Vertrauens auf die Nichteinfuumlhrung neuer finanzausgleichsrechtlicher Instrumenshy
te ausschlieszligt Die Garantie der Selbstverwaltung verleiht den Gemeinden keinen verfasshy
sungsrechtlichen Anspruch auf Beibehaltung einer einmal erreichten Struktur des Finanzshy
ausgleichs Vielmehr steht es dem Gesetzgeber frei veraumlnderte Rahmenbedingungen neue
Erkenntnisse und gewandelte Praumlferenzvorstellungen bei der jaumlhrlichen Regelung des komshy
munalen Finanzausgleichs zu beruumlcksichtigen (so auch LVerfG MV Urt v 26012012
aaO RdNr 109 mwN SaumlchsVerfGH Urt v 28082010 aaO RdNL 1 05)
Etwas anderes folgt auch nicht daraus dass es den betroffenen Gemeinden im Jahre 2013
tatsaumlchlich nicht mehr moumlglich war fuumlr die vorvergangenen Jahre im Hinblick auf die Finanzshy
ausgleichsumlage Dispositionen zu treffen indem sie ihr Ausgabeverhalten geaumlndert oder
die Hebesaumltze insbesondere fuumlr die Gewerbesteuer an der Umlage ausgerichtet haumltten Der
Umstand dass bei der Berechnung der Umlagenhoumlhe auf Daten zu den finanziellen Verhaumlltshy
nissen der vorvergangenen Vorjahre zuruumlckgegriffen wird aumlndert nichts daran dass die Reshy
gelung dessect 12 Abs 3 FAG 2013 nicht die Steuerkraft der abgeschlossenen Vorjahre sonshy
dern die jeweils aktuelle Steuerkraft im Auge hat
Dass sowohl Zuweisungen des Landes als auch zu erhebende Umlagen nicht an das laushy
fende Steueraufkommen des aktuellen Jahres anknuumlpfen koumlnnen ist systemimmanent weil
verlaumlssliche Finanzdaten immer erst mit zeitlicher Verzoumlgerung feststehen Die damit notshy
wendig verbundenen Unschaumlrfen sind hinzunehmen insoweit kann fuumlr die Finanzkraftumiashy
ge nichts anderes gelten als z B fuumlr die Kreisumlage Der Gesetzgeber ist daher daran geshy
bunden das einmal gewaumlhlte System auch auf die Finanzkraftumlage anzuwenden (so
schon LVerfG Urt v 13062006 aaO S 475)
Eine theoretische Alternative waumlre zwar ein Finanzausgleichssystem das zunaumlchst mit
Schaumltzwerten fuumlr das laufende Jahr arbeitet die fortlaufend an die tatsaumlchlichen Daten anshy
gepasst werden Letztlich muumlsste dann zum Abschluss eine Spitzabrechnung durchgefuumlhrt
werden Eine verlaumlssliche Finanz- Ausgaben- und Haushaltswirtschaft der Gemeinden waumlre
damit allerdings praktisch kaum zu leisten (so auch SaumlchsVerfGH Urt v 26082010 aaO
RdNr 103 unter Hinweis auf BVerfG Urt v 24061986- 2 BvF 1 5 683 184 und 1 285
- BVerfGE 72 330 400)
19 shy
22214 Im Uumlbrigen ermoumlglichtsect 12 Abs 4 FAG 2013 in der zweijaumlhrigen Uumlbergangszeit in
der Steuereinnahmen aus der Zeit vor lnkrafttreten des Gesetzes in die Berechnung der Fishy
nanzkraft einflieszligen fuumlr den Fall dass die fuumlr die spaumltere Zahlung der Finanzkraftumlage
benoumltigten Betraumlge nicht sofort einer Ruumlckstellung zugefuumlhrt wurden eine Befreiung von der
Verpflichtung zur Zahlung der Finanzkraftumlage wenn es in einem nachfolgenden Jahr zu
einem Einbruch des Gewerbesteueraufkommens kommt die Kommune nicht uumlber ausreishy
chende Ruumlcklagen bzw freie liquide Mittel verfuumlgt und sie die Verpflichtung zur Abfuumlhrung
der Finanzkraftumlage vor Probleme stellt sect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 verstoumlszligt
nicht gegen den Bestimmtheitsgrundsatz Kernelement des Rechtsstaatsprinzips ist dass alshy
le materiellen Rechtsnormen mit Regelungsanspruch dem Rechtsunterworfenen gegenuumlber
diesem die Moumlglichkeit einraumlumen sein Verhalten auf die Rechtsnorm einzurichten Schon
nach allgemeinen rechtsstaatliehen Regeln verlangt der Bestimmtheitsgrundsatz gesetzliche
Tatbestaumlnde so praumlzise zu formulieren dass ein Normadressat sein Handeln kalkulieren
kann weil die Folgen der Regelung fuumlr ihn voraussehbar und berechenbar sind Dies bedeushy
tet zwar nicht dass die Norm uumlberhaupt keine Auslegungsprobleme aufwerfen darf Dem
Bestimmtheitserfordernis ist vielmehr genuumlgt wenn diese mit herkoumlmmlichen juristischen
Methoden bewaumlltigt werden koumlnnen Es muss auch verlangt werden dass der Gesetzgeber
wenigstens seinen Grundgedanken das Ziel seines gesetzgeberischen Wollens deutlich
macht Allen Bestimmtheitsanforderungen ist gemeinsam dass der Grad der Bestimmtheit
von den jeweiligen sachlichen Eigenarten des Regelungsgegenstandes abhaumlngt Stets sind
Rechtsvorschriften so genau zu fassen wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden leshy
benssachverhalte und mit Ruumlcksicht auf den Normzweck moumlglich ist (vgl Urt des l VerfG v
16022010 aaO 381 mwN)
sect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 haumllt diesen Anforderungen stand Bei der Regelung
handelt es sich nicht um eine Ermessensvorschrift sondern um eine gebundene Entscheishy
dung mit unbestimmten Rechtsbegriffen auf der Tatbestandsebene Die in sect 17 Abs 1 FAG
2013 verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe auszligergewoumlhnliche Belastungen Notlage
und besondere Haumlrte lassen sich durch Auslegung soweit konkretisieren dass sie selbst
dem Bestimmtheitsgebot des Art 103 Abs 2 GG genuumlgen wuumlrden Den Begriff Notlage deshy
finiert sect 17 Abs 1 S 2 FAG 2013 indem es dort heiszligt Als Notlage gilt insbesondere der
Fall dass die Einnahmemoumlglichkeiten von Kommunen zur Erfuumlllung ihrer unabweisbaren
Ausgabeverpflichtungen nicht ausreichen Der Begriff der auszligergewoumlhnlichen Belastung
ist ein im Steuer- und Sozialrecht (vgl zB sect 33 des Einkommensteuergesetzes - EStG shy
oder im Sozialrecht zB sect 27 Schwerbehinderten-Ausgleichsabgabeverordnung- SchwbAV)
verwendeter Begriff der durch den Bundesgesetzgeber und die Rechtsprechung hinreichend
- 20 shy
konkretisiert ist Eine auszligergewoumlhnliche Belastung ist dadurch gekennzeichnet dass einem
Pflichtigen immer dann wenn er zwangslaumlufig groumlszligere Aufwendungen als die uumlberwiegende
Mehrzahl der Pflichtigen gleicher Einkommensverhaumlltnisse und gleicher Vermoumlgensverhaumlltshy
nisse erbringen muss der Teibull der Aufwendungen ermaumlszligigt wird der die dem Pflichtigen
zurnutbare Belastung uumlbersteigt (sect 33 Abs 1 EStG) Aufwendungen erwachsen dem Pflichtishy
gen nur zwangslaumlufig wenn er sich ihnen aus rechtlichen tatsaumlchlichen oder sittlichen
Gruumlnden nicht entziehen kann Das ist der Fall wenn die Gruumlnde der Zwangslaumlufigkeit derart
von auszligen auf die Entschlieszligung des Pflichtigen einwirken dass er ihnen nicht ausweichen
kann er also tatsaumlchlich keine Entscheidungsfreiheit hat bestimmte Aufwendungen vorzushy
nehmen oder zu unterlassen Liegt eine maszliggeblich vom menschlichen Willen beeinflusste
Situation vor so handelt es sich dagegen um keine Zwangslage in diesem Sinne von sect 33
Abs 1 EStG (vgl BFH Urt v 17072014- VI R 4213- RdNr 13- juris) Auch der Begriff
der besonderen Haumlrte ist ein im Verwaltungs- und Sozialrecht insbesondere bei Billigkeitsshy
entscheidungen haumlufig verwendeter unbestimmter Rechtsbegriff der eine hinreichende Konshy
kretisierung durch die fachgerichtliche Rechtsprechung erfahren hat Der Begriff der besonshy
deren Haumlrte ist ein durch die Fachgerichte voll uumlberpruumlfbarer Rechtsbegriff (vgl BVerwG
Urt v 29031979- 2 C 1677 - Buchholz 2384 sect 46 SG Nr S 52) Durch Bestimmungen
die diesen Begriff verwenden sollen unzumutbare Belastungen vermieden werden Der Geshy
setzgeber fuumlhrt regelmaumlszligig eine Haumlrtevorschrift ein um von den Regelvorschriften nicht ershy
fassten Ausnahmefaumlllen und Grenzsituationen Rechnung tragen zu koumlnnen (vgl BVerwG
Urt v 11021977-6 C 10574- RdNr 28- juris)
Ob bei Anwendung der Befreiungsregelung dessect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 durch
die Exekutive den abundanten Gemeinden angesichts ihrer hohen Gewerbesteuershy
einnahmen in der Vergangenheit abverlangt werden kann ROcklagen aus vergangenen Jahshy
ren einzusetzen oder Kassenkredite aufzunehmen betrifft die Rechtsanwendung und ist von
der Fachgerichtsbarkeit zu klaumlren
2222 Soweit die Beschwerdefuumlhrerin unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Landesshy
verfassungsgerichts im Urteil vom 16022010 geltend macht die Finanzkraftumlage sei
deshalb verfassungswidrig weil sie auf der Landkreisebene bei nicht abundanten Landkreishy
sen durch die Heranziehung einer abundanten Gemeinde zur Finanzkraftumlage eine Schatshy
tenwirkung herbeifuumlhre die dazu fuumlhre dass im Ergebnis dieser Schattenwirkung die Fi-middot
nanzkraftumlage den nicht abundanten Landkreis treffe vermag sie damit die Verfassungsshy
widrigkeit von sect 12 Abs 3 FAG 2013 nicht zu begruumlnden weil dieser Entscheidung ein anshy
ders gelagerter Sachverhalt zugrunde lag
- 21 shy
ln sect 16 Abs 2 FAG 2007 war vorgesehen dass ab dem 01 01 2008 eine Kuumlrzung der Beshy
messungsgrundlage der Kreisumlage um die Finanzkraftumlage vorzunehmen war Der Geshy
setzgeber des FAG 2007 hatte dadurch eine Kuumlrzung der Steuerkraftmesszahl um die abzushy
fuumlhrende Finanzkraftumlage als Berechnungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage vorgenommen
Damit konnte fuumlr das Finanzausgleichsmodell das dem FAG 2007 zugrunde lag die Kreisshy
umlagebelastung fuumlr die von der Finanzkraftumlage belasteten Gemeinden spuumlrbar verrinshy
gert werden Um den Eingriff in das Kreisumlagegefuumlge des betroffenen Landkreises abzushy
mildern hatte der Gesetzgeber den Abzug der Finanzkraftumlage zugleich bei der Ermittlung
der Umlagekraftmesszahl der Landkreise (sect 9 FAG 2007) zu beruumlcksichtigen Damit verminshy
derte sich nicht nur die Steuerkraftmesszahl als Bemessungsgrundlage der Kre isumlage
sondern auch als Bemessungsgrundlage fuumlr die Houmlhe der allgemeinen Zuwendungen fuumlr die
Landkreise Dies fuumlhrte dazu dass die Landkreise mit abundanten Gemeinden die wegen
einer houmlheren Umlagekraft an sich weniger allgemeine Zuweisungen erhielten mehr erhielshy
ten Da das Land den Betrag der allgemeinen Zuweisungen an die Landkreise allerdings unshy
veraumlndertmiddot belassen hatte fuumlhrte dies aber dazu dass die anderen Landkreise ohne abunshy
dante Gemeinden weniger allgemeine Zuweisungen erhielten Nur diese Regelung des sect 16
Abs 2 FAG 2007 hat das Landesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 16022010 als eishy
nen verfassungswidrigen Eingriff des Landesgesetzgebers in die Finanzhoheit der Landkreishy
se angesehen Auch die weiteren Ausfuumlhrungen des Landesverfassungsgerichts im Urteil
vom 16022010 beziehen sich auf die beanstandete Regelung dessect 16 Abs 2 FAG 2007
Mit sect 12 FAG 2013 hat der Gesetzgeber ein neues Modell fuumlr die Erhebung der Finanzshy
kraftumlage eingefuumlhrt Dieses Modell stellt sich wie folgt dar Der Gesetzgeber hat das Moshy
dell der sog Abundanzumlage (sect 19a FAG 2005 FAG 2007) bei der eine normierte Steuershy
kraft mit einem normierten Bedarf verglichen wird und fuumlr den Fall dass die Steuerkraft den
Bedarf uumlbersteigt (Abundanz) die Moumlglichkeit eines Zugriffs auf einen gewissen Prozentsatz
des abundanten Teils besteht aufgegeben und nunmehr den Finanzausgleich unter den
steuerstarken und steuerschwachen kreisangehoumlrigen Gemeinden nach einem anderen Moshy
dell vorgenommen das nicht nur die beschriebene uumlberschieszligende Steuerkraft fuumlr die Beshy
rechnung der Umlage heranzieht sondern in Anlehnung an eine entsprechende Regelung in
Baden-Wuumlrttemberg eine breitere Bemessungsgrundlage waumlhlt
Gemaumlszlig sect 12 Abs 2 S 4 und 5 FAG 2013 wird nunmehr fuumlr die kreisangehoumlrigen Gemeinden
ein Ausgleichsverfahren als Rechenschritt bei der Ermittlung der endguumlltigen Schluumlsselshy
zuweisung durchgefuumlhrt Dabei wird die Schluumlsselzuweisung A mit beruumlcksichtigt Bei der
Schluumlsselzuweisung A wird nach sect 12 Abs 2 S 5 FAG 2013 allen kreisangehoumlrigen Geshy
meinden deren Steuerkraft je Einwohner 80 vH des Durchschnitts aller Gemeinden untershy
- 22shy
schreitet die Differenz der eigenen Steuerkraft zu 80 vH der durchschnittlichen Steuerkraft
zu 80 vH ausgeglichen Diese Schluumlsselzuweisung bewirkt eine dem Finanzausgleich der
Regelungen des FAG 2005 und des FAG 2007 noch unbekannte Verlagerung unter allen
Zuweisungsempfaumlngern also allen nicht abundanten Gemeinden zugunsten der steuershy
schwachen Gemeinden und zurasten der mehr steuerstarken Gemeinden Die abundanten
Gemeinden die keine Zuweisungsempfaumlnger sind werden hierdurch noch nicht belagttet Ihshy
re Belastung erfolgt erst durch die Regelung dessect 12 Abs 3 FAG 2013 Danach zahlen alie
kreisangehoumlrigen Gemeinden also sowohl die Zuweisungsempfaumlnger als auch die abundanshy
ten Gemeinden eine Umlage von 10 vH der Summe aus der Steuerkraftmesszahl fuumlr Geshy
meinden gemaumlszligsect 14 FAG 2013 und den Schluumlsselzuweisungen A und B also ihrer gesamshy
ten Finanzkraft Uumlber sect 14 Abs 3 Nr 2 FAG 2013 geraten ua die Gewerbeshy
steuereinnahmen der abundanten Gemeinden in Houmlhe von 10 vH in diesen Finanzkraftumshy
lagetopf Dieser Umlagetopf erhoumlht gem sect 12 Abs 3 S 2 FAG 2013 die Finanzmasse fuumlr die
Schluumlsselzuweisung B
Diese veraumlnderte Schluumlsselzuweisung B wird dann nach der Regelung des sect 12 Abs 2 S 6
FAG auf die Schluumlsselzuweisungsempfaumlnger umgelegt Gemaumlszlig sect 19 Abs 2 FAG flieszligt die
zuletzt genannte Schluumlsselzuweisung an die kreisangehoumlrigen Gemeinden zwar in die Kreisshy
umlagenberechnung ein Da sich die Bemessung der Kreisumlage aus der Steuerkraft und
den Schluumlsselzuweisungen fuumlr die kreisangehoumlrigen Gemeinden zusammensetzt wird die
Finanzkraftumlage somit auch zum Abzugsposten bei der Bemessungsgrundlage der Kreisshy
umlage Diese Einbeziehung der verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Finanzkraftshy
umlage in die Kreisumlagenberechnung stellt indes keinen Eingriff in die ebenfalls verfasshy
sungsrechtlich geschuumltzte Finanzhoheit der Landkreise dar
Die Konstruktion der jetzigen Finanzkraftumiage unterscheidet sich im Hinblick auf die Ebeshy
nentrennung grundsaumltzlich von der fruumlheren vom Landesverfassungsgericht beanstandeten
Finanzkraftumlage Letztere floss dem Ausgleichsstock zu so dass sie den Landkreisen als
Bemessungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage insgesamt verloren ging Demgegenuumlber wird
durch die jetzige Finanzkraftumlage die Bemessungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage insgeshy
samt nicht geschmaumllert
Das Landesverfassungsgericht hat weder heute noch hatte es im Urteil vom 16022010 Beshy
denken dagegen dass uumlber die vorgelagerten Regelungen zur Bestimmung der Steuerkraftshy
messzahl und zur Festlegung der Schluumlsselzuweisungen der Gemeinden zugleich die Beshy
messungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage festgelegt wird Dass jede Aumlnderung der Finanzshy
ausstattung der kreisangehoumlrigen Gemeinden zwangslaumlufig auch zu Verlagerungen bei der
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Finanzausstattung der Landkreise fuumlhrt verstoumlszligt als solches nicht gegen die Landesverfasshy
sung Dies gilt auch fuumlr die neu eingefuumlhrte Vorabverteilung der Schluumlsselmasse A zugunsshy
ten der finanzschwachen Kommunen Sie fuumlhrt zu keinen Veraumlnderungen bei der Gesamtshy
summe der Umlagekraftmesszahlen der Landkreise hat aber Verschiebungen zwischen den
einzelnen Landkreisen zur Folge Die jetzige gesetzliche Regelung stellt sicher dass die jeshy
weiligen Gesamtsummen der beiden Komponenten der Finanzausstattung der Landkreise
durch die Finanzkraftumlage keine Veraumlnderung erfahren Der Gesamtbemessungsgrundiashy
ge fuumlr die Kreisumlage werden durch die Verschiebungen zwischen den Kommunen keine
Betraumlge entzogen Da es keine abundanten Landkreise gibt ergeben sich auch keine Ausshy
wirkungen auf die Gesamthoumlhe der Schluumlsselzuweisungen die die Landkreise vom Land ershy
halten
Waumlhrend die Gesamtausstattung der Landkreise durch die Finanzkraftumlage keine Veraumlnshy
derung erfaumlhrt ergeben sich - dies raumlumt die Landesregierung selber ein - allerdings gerinshy
ge Verlagerungseffekte zwischen den einzelnen Landkreisen Diese Verlagerungseffekte
sind indes verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden
Den Anspruch auf angemessene Finanzausstattung der Landkreise darf der Gesetzgeber
einschraumlnken soweit andere Interessen von Verfassungsrang dies rechtfertigen Nicht nur
der horizontale gemeindliche sondern auch der uumlbergemeindliche Finanzausgleich ist von
dem Grundsatz der interkommunalen Solidaritaumlt gepraumlgt (LVerfG Urt v 13062006-705shy
LVerfGE 17 410 429 NdsStGH NdsVBL 2001 184 188) Der Gedanke der interkommushy
nalen Solidaritaumlt umfasst - wie die Kreisumlage zeigt - auch die ausgleichenden Finanzshy
stroumlme zwischen der Gemeinde- und Kreisebene (vgL auch SaumlchsVerfG Urt v 29012010
- Vf 25-VIII-09 - RdNr 119 - juris unter Hinweis auf BVerfG Beschl v 07021991
- 2 BvL 2484 - BVerfGE 83 363 391f LVerfG MV Urt v 26012012- 1810 - RdNr
81) Haumltte der Gesetzgeber eine Verschiebung von finanzstarken zu finanzschwachen Landshy
kreisen mit einer eigenstaumlndigen Ausgleichsregelung herbeigefuumlhrt waumlre dies durch Art 88
ALs 2 S 1 LVerf gedeckt Nichts anderes gilt wenn derselbe Effekt mittelbar durch die vershy
fassungsrechtlich nicht zu beanstandende Regelung zum Finanzkraftausgleich der Gemeinshy
den erreicht wird Der Ebene des einzelnen Landkreises steht dem Vertust an Bemessungsshy
grundlage durch die negative Schluumlsselzuweisung der abundanten Gemeinden (sofern keine
Befreiungen erteilt wurden) jeweils ein Gewinn an Bemessungsgrundlage durch die Erhoumlshy
hung der Schluumlsselzuweisung der uumlbrigen Gemeinden gegenuumlber Je nachdem welcher Efshy
fekt uumlberwiegt erhoumlhen oder vermindern sich die Einnahmen der jeweiligen Landkreise aus
der Kreisumlage durch die Finanzkraftumlage geringfuumlgig Diese Aumlnderung bei dem Aufshy
kommen an Kreisumlage ist aber nicht gleichzusetzen mit der Aumlnderung der Finanzkraft der
- 24shy
Landkreise Da es keine abundanten Landkreise gibt bekommen saumlmtliche Landkreise
Schluumlsselzuweisungen vom Land Der nicht bereits durch die Kreisumlage ausgeglichene
Finanzbedarf der Landkreise wird im Jahr 2013 zu 80 in den Folgejahren zu 90 ausgeshy
glichen Dieser Mechanismus bewirkt dass auch der noch nicht kompensierte Verlust an
Bemessungsgrundlage durch abundante Gemeinden zu 90 (bzw 2013 zu 80 ) ausgeshy
glichen wird Oie verbleibenden Differenzbetraumlge sind wirtschaftlich unbedeutend und vershy
fassungsrechtlich hinzunehmen (vgl auch LVerfG MV Urt v 2601 2012 - 3310 - RdNr
79- juris)
2223 Eine verfassungswidrige Schattenwirkung fuumlr weitere benachbarte kreisangehoumlrige
und nicht abundante Gemeinden laumlsst sich ebenfalls nicht feststellen Die finanzschwache
Nachbargemeinde profitiert direkt von der Finanzkraftumlage Die von der Beschwerdefuumlhreshy
rin beschriebene mittelbare Schattenwirkung durch die Moumlglichkeit einer Erhoumlhung der
Kreisumlage betrifft die finanzschwache Nachbargemeinde dagegen allenfalls marginal und
muss daruumlber hinaus auch differenziert betrachtet werden Es besteht ein Unterschied ob
eine solche Kommune in einem Landkreis mit hoher oder mit niedriger Umlagekraft liegt Der
Landkreis mit niedriger Umlagekraft wird in der Regel eine vergleichsweise hohe Kreisumlashy
ge erheben waumlhrend der Landkreis mit einigen abundanten Kommunen seine kreisangehoumlshy
rigen Kommunen nur mit einer geringeren Kreisumlage belasten muss De facto verfuumlgen alshy
so die beiden kreisangehoumlrigen Gemeinden trotz gleicher Steuereinnahmekraft uumlber untershy
schiedlich hohe Mittel die ihnen zur Erfuumlllung eigener Zwecke verbleiben Die Finanzkraftshy
umlage mildert diesen Effekt unter Umstaumlnden geringfuumlgig ab Die nicht abundanten Komshy
munen in dem Landkreis mit einigen abundanten Kommunen koumlnnten eventuell dadurch beshy
lastet werden dass der Kreisumlagesatz (minimal) angehoben wuumlrde um den Verlust des
Landkreises an Bemessungsgrundlage durch die Finanzkraftumlage zu kompensieren ln
dem armen Landkreis dessen Kommunen per Saido von der Finanzkraftumlage profitiershy
ten erhoumlht sich jedoch die Umlagekraft geringfuumlgig so dass der Kreisumlagesatz sogar (geshy
ringfuumlgig) gesenkt werden koumlnnte
Daruumlber hinaus besteht eine Solidaritaumltsverpflichtung der Kreise gegenuumlber den kreisangeshy
houmlrigen Gemeinden die diese vor einer unangemessenen Erhoumlhung der Kreisumlage
schuumltzt (vgl Faber in HennekePuumlnderWaldhoff Recht der Kommunalfinanzen 2006 sect 34
RdNr 50)
3 Die Kostenentscheidung beruht auf sect 32 LVerfGG Gerichtskosten werden nicht erhoben
(Absatz 1) Gruumlnde fuumlr die Anordnung der Erstattung der notwendigen Auslagen der erfolglos
gebliebenen Beschwerdefuumlhrerin sind nicht ersichtlich (Abs 2 und 3)
- 25 shy
Dr Zettel GemmerSchubert Bergmann
Prof Or Kluth StallFranzkowiak
- 3 shy
zur Angleichung der Finanzkraft zwischen armen und reichen Kommunen zu finden Das
am 23042012 veroumlffentlichte Gutachten empfahl (Ziffer 68) zur Vermeidung einer Nivellieshy
rung oder eines Rangplatztauschs eine Anlehnung an die Regelung in Baden-Wuumlrttemberg
Das dortige Finanzausgleichsgesetz sieht vor die Umlage nicht allein an der Houmlhe der
Abundanz sondern an der Houmlhe der Finanzkraft festzumachen Die beabsichtigte Finanzshy
kraftumlage wurde Mitte des Jahres 2012 unter anderem durch den Minister der Finanzen in
der Oumlffentlichkeit vorgestelit
Im weiteren Gesetzgebungsprozess orientierte sich der Gesetzesentwurf dem Vorschlag
des Gutachters folgend an einer Regelung in Baden-Wuumlrttemberg Es wurde als mit dem
Verfassungsauftrag aus Art 88 Abs 2 S 1 LVerf am Besten vereinbar angesehen an die
Finanzkraft und nicht allein an die Abundanz anzuknuumlpfen und einen gleitenden ziehshy
harmonikaartigen Ausgleich der Finanzausstattung der Kommunen zu schaffen Allerdings
entschied sich der Gesetzesentwurf fuumlr eine weitaus geringere Houmlhe der Umlage als in Bashy
den-Wuumlrttemberg und sah auch von einer gleitenden Anhebung der Umlagehoumlhe mit steishy
gender Steuerkraft ab Ein weiterer wesentlicher Unterschied der neuen Finanzkraftumlage
zur alten Finanzkraftumlage besteht darin dass die Mittel nicht dem Ausgleichsstock zuflieshy
szligen sondern unmittelbar im selben Verhaumlltnis wie die Schluumlsselzuweisungen auf die kreisshy
angehoumlrigen Kommunen verteilt werden Hierdurch soll verhindert werden dass sich durch
den Ausgleichsmechanismus die Gesamtbemessungsgrundlagen fuumlr die Kreisumlagen aumlnshy
dern Daruumlber hinaus wurde erneut eine Haumlrtefallklausel in den Gesetzentwurf aufgenomshy
men Hiermit sollte vor allem dem Umstand Rechnung getragen werden dass die Kommushy
nen nur begrenzt Zeit zur Bildung von Ruumlckstellungen hatten fuumlr den Fall dass keine ausshy
reichenden freien Mittel fuumlr die Umlage im laufenden Haushalt zur Verfuumlgung standen
Der Gesetzentwurf wurde nach geringfuumlgigen Aumlnderungen im Anhoumlrungsverfahren am
04092012 vom Kabinett beschlossen Am 18122012 wurde das Finanzausgleichsgesetz
vom Landtag beschlossen und trat zum 01 01 2013 in Kraft
Aufgrund der Revisionsklausel wurde das FAG 2013 durch Gesetz vom 18122013 fuumlr 2014
fortgeschrieben Dabei wurde auch die gesetzliche Umschreibung der Finanzkraftumlage
noch einmal angepasst ohne jedoch den Regelungsgehalt zu veraumlndern Die Befreiungsvorshy
schrift wurde dahingehend weiterentwickelt dass das Land nicht mehr zwingend in Vorleisshy
tung geht wenn der Befreiungsanspruch erst nach Festsetzung der Finanzkraftumlage durch
das Statistische Landesamt festgestellt wird Die derzeit guumlltige Regelung lautet
-4 shy
Finanzausgleichsgesetz (FAG 2013) vom 18122012 (GVBI S 641) in der Fassung vom
18122013 (GVBI S 552)
sect 12 Schluumlsselzuweisungen
(1) FDr die Erledigung der Aufgaben des eigenen Wirkungskreises erhalten die Gemeinden und Landshykreise SchlOssezuweisungen die sich fuumlr die Gemeinden in Abhaumlngigkeit von ihrer Steuerkraft geshymaumlszlig sect 14 und fuumlr die Landkreise in Abhaumlngigkeit von ihrer Umfagekraft gemaumlszlig sect 15 bemessen Aus dem fuumlr die Schluumlsselzuweisungen im Haushaltsjahr 2013 bereitgestellten Teil der Finanzausgleichsshymasse erhalten die kreisfreien Sttidte 233 444 041 Euro die Landkreise 160 242 079 Euro und die kreisangehoumlrigen Gemeinden 424 961 573 Euro Aus dem fuumlr die SchlOssezuweisungen im Hausshyhaltsjahr 2014 bereitgestellten Teil der Finanzausgleichsmasse erhalten die kreisfreien Staumldte 229 398 683 Euro die Landkreise 164 955 692 Euro und die kreisangehoumlrigen Gemeinden 394 669 321 Euro
(2) Schluumlsselzuweisungen werden geleistet wenn die Steuerkraftmesszahl oder die Umlagekraftshymesszahl hinter der Bedarfsmesszahl zurackbleibt Dieser Unterschiedsbetrag wird bei den kreisfreien Staumldten zu 70 v H ausgeglichen Landkreise erhalten im Haushaltsjahr 2013 einen Ausgleich von 80 v H und im Haushaltsjahr 2014 von 90 v H Bei den kreisangehoumlrigen Gemeinden erfolgt der Ausshygleich in einem mehrstufigen Verfahren ln einem ersten Schritt wird bei den Gemeinden deren Steushyerkraft je Einwohner 80 v H des Durchschnitts aller kreisangehoumlrigen Gemeinden unterschreitet die Differenz der eigenen Steuerkraft zu 80 v H der durchschnittlichen Steuerkraft zu 80 v H ausgeglishychen (SchlOssezuweisung A) ln einem zweiten Schritt erfolgt der Ausgleich zwischen der Bedarfsshymesszahl und der um die Schluumlsselzuweisung A erhoumlhten Steuerkraftmesszahl zu 70 v H (SchlOsshysezuweisung 8)
(3) Zur Milderung der Unterschiede in der Finanzkraft zahlen kreisangehoumlrige Gemeinden eine Umlashyge von 10 v H der Summe aus der Steuerkraftmesszahl fOr Gemeinden gemaumlszlig sect 14 und den SchlOssezuweisungen A und B Zur Verteilung der Umlage wird die Finanzmasse fOr die Schluumlsselshyzuweisungen B um die Umlagemasse nach Satz 1 erMht und anschlieszligend eine Neuberechnung entshysprechend Absatz 2 Satz 6 vorgenommen Ergeben sich nach den Berechnungen nach Satz 1 und 2 negative SchlOssezuweisungen sind diese in gleich groszligen Teilbetraumlgen zu den Terminen nach Abshysatz 5 an das Land abzufahren Die auf Grundlage dieses Absatzes ergehenden Verwaltungsakte sind sofort vollziehbar
(4) Soweit eine kreisangeh6rige Gemeinde wegen des Umlageverfahrens nach Absatz 3 Mittel aus dem Ausgleichsstock erhalten muumlsste wird sie von der Zahlung auf Antrag befreit Wird der Anspruch auf Befreiung erst nachtrtiglich festgestellt kann das Land mit Mitteln des Ausgleichsstocks in Vorleisshytung treten und auf eine Aumlnderung der Bescheide der Dbrigen Gemeinden und Landkreise fDr das jeshyweilige Haushaltsjahr verzichten Ist das Land in Vorleistung getreten erhaumllt es diese Betraumlge bei der naumlchsten DurchfOhrung des Umlageverfahrens durch einen Vorwegabzug aus der Umlagemasse ershystattet
(5) Die Auszahlung erfolgt in Raten zum 10 der Monate Februar April Juni August Oktober und Deshyzember eines jeden Jahres
sect 13 IBedarfsmesszahl
(1) Die Bedarfsmesszahl ergibt sich aus dem Produkt des Gesamtansatzes nach Absatz 2 und dem Grundbetrag nach Absatz 3
(2) Der Gesamtansatz wird fOr kreisfreie Staumldte kreisangeMrige Gemeinden und Landkreise wie folgt Igebildet
I1 Bei den kreisfreien Staumldten entspricht der Hauptansatz der Einwohnerzahl Der Nebenansatz U6 wird aus der jeweiligen Anzahl der Kinder bis sechs Jahre multipliziert mit dem Faktor 28 gebildet l Die Summe beider Ansaumltze bildet den Gesamtansatz
I
-5 shy
2 Bei den kreisangehoumlrigen Gemeinden wird als Hauptansatz der Wert bezeichnet der sich aus dem Produkt der Einwohnerzahl einer Gemeinde und der Hauptansatzstaffel einschlieszliglich des Zentralishytaumltszuschlages nach Satz 5 ergibt Die Hauptansatzstaffel betraumlgt bei Gemeinden bis 7 999 Einwohshyner 100 v H mit 8 000 bis 24 999 Einwohner 102 bis 112 v H und mit 25 000 bis 60 000 Einwohner 113 bis 130 v H Zwischenwerte werden bis zur zweiten Stefle nach dem Komma gerundet Bei Mitshygliedsgemeinden von Verwaltungsgemeinschaften und Verbandsgemeinden richtet sich die Hauptanshysatzstaffel der einzelnen Gemeinde nach der Gesamtsumme der Einwohner der ihnen jeweils zugehoumlshyrigen Gemeinden Gemeinden mit der Funktion eines Mittelzentrums erhalten einen Zentralitaumltszushyschag von 20 v H Der Nebenansatz U6 wird aus der jeweiligen Anzahl der Kinder bis sechs Jahre geuildet multipliziert mit dem Faktor 6 7 Die Summe derAnsaumltze bildet den Gesamtansatz
3 Bei den Landkreisen entspricht der Gesamtansatz der Einwohnerzahl
(3) Der Grundbetrag wird auf fuumlnf Stellen hinter dem Komma so festgesetzt dass die zur Verfuumlgung stehende Finanzmasse so weit wie rechnerisch moumlglich aufgebraucht wird
sect 14 Steuerkraftmesszahl fuumlr Gemeinden
(1) Die Ermittlung der Steuerkraftmesszahl fuumlr kreisfreie Staumldte und kreisangehoumlrige Gemeinden ershyfolgt jeweils gesondert
(2) Die Steuerkaftmesszahfen werden berechnet indem die Steuerkraftzahlen der Grundsteuer A und B der Gewerbesteuer der Gemeindeanteile an der Einkommensteuer und der Umsatzsteuer zusamshymengezaumlhlt werden
(3) Die Steuerkraftzahl einer Gemeinde wird wie folgt ermittelt
1 Bei der Grundsteuer A und B wird das jeweilige Ist-Aufkommen im vorvergangenen Jahr durch den jeweiligen Hebesatz geteilt Die sich daraus ergebenden Ausgangsbetraumlge werden mit dem gewogeshynen Durchschnitt der Hebesaumltze der jeweiligen Steuerart multipliziert
2 Bei der Gewerbesteuer wird das Ist-Aufkommen im vorvergangenen Jahr durch den Hebesatz geshyteilt Der sich daraus ergebende Ausgangsbetrag wird mit dem gewogenen Durchschnitt der Hebesaumltshyze multipliziert Von dem Ergebnis wird die im vorvergangenen Jahr erhobene Gewerbesteuerumlage abgezogen
3 Steuerkraftzahlen der Gemeindeanteile an der Einkommensteuer und der Umsatzsteuer sind die jeweiligen Ist-Aufkommen im vorvergangenen Jahr
(4) Fuumlr Gemeinden mit vertraglich vereinbarten unterschiedlichen Realsteuerhebesaumltzen in ihren Ortsteilen werden getrennt fuumlr jede Steuerart zunaumlchst die Ausgangsbetraumlge fuumlr jeden Ortsteil errechshynet und zur jeweiligen Gemeinde summiert (5) Teilen sich Gemeinden Gewerbesteueraufkommen kann aufgemeinsamen Antrag die Steuerkraft unter Beruumlcksichtigung des vertraglich vereinbarten Aufteilungsverhaumlltnisses berechnet werden
sect 15 Umlagekraftmesszahl fuumlr Landkreise
Die Umlagekraftmesszahl der Landkreise betraumlgt 40 v H von
1 den Steuerkraftmesszahlen der kreisangehoumlrigen Gemeinden gemaumlszlig sect 14 und
2 den SchlOssezuweisungen der kreisangehoumlrigen Gemeinden gemaumlszlig sect 3 Nr 4 Buchst b
-6shy
sect 17 Ausgleichsstock
(1) Aus dem Ausgleichsstock werden Bedarfszuweisungen zur Milderung oder zum Ausgleich auszligershygewoumlhnlicher Belastungen und Notlagen im Haushalt der Kommunen erbracht Als Notlage gilt insbeshysondere der Fall dass die Einnahmemoumlglichkeiten von Kommunen zur Erfuumlllung ihrer unabweisbaren Ausgabeverpflichtungen nicht ausreichen Daneben dient er der Vermeidung besonderer Haumlrten bei der Durchfuumlhrung dieses Gesetzes Dem Ausgleichsstock werden im Haushaltsjahr 2013 Mittel in Houmlshyhe von 3 785 050 Euro und im Haushaltsjahr 2014 Mittel in Houmlhe von 3 273 180 Euro zur Aufstockung der SchlOssezuweisungen fuumlr die kreisangehoumlrigen Gemeinden entnommen Fuumlr die kreisfreien Staumldshyte und Landkreise erfolgt ein Ausgleich durch Mittel des Ausgleichsstocks soweit die Nettoausgaben nach dem Asylbewerberleistungsgesetz in den Haushaltsjahren 2013 und 2014 die des Haushaltsjahshyres 2011 jeweils Obersteigen Dabei ist fuumlr die Haushaltsjahre 2013 und 2014 die bereits beruumlcksichshytigte Preis- und Bevoumllkerungsentwicklung bei der Bedarfsermittlung in Abzug zu bringen
(2) Leistungen aus dem Ausgleichsstock koumlnnen auf Antrag gewaumlhrt werden Sollen die Leistungen aus dem Ausgleichsstock dem Ausgleich von Haushaltsfehlbetraumlgen dienen ist dem Antrag ein von der Vertretungskoumlrperschaft beschlossenes Haushaltskonsolidierungskonzept beizufuumlgen
(3) Ein Rechtsanspruch auf Gewaumlhrung einer Leistung aus dem Ausgleichsstock besteht nicht Die Bewilligung von Leistungen kann mit Bedingungen und Auflagen verknuumlpft werden
sect 19 Kreisumlage
(1) Die Kreisumlage gernaszlig sect 67 Abs 2 der Landkreisordnung wird in der Haushaltssatzung in Vomshyhundertsaumltzen der einzelnen Umlagegrundlagen (Umlagesaumltze) bemessen Bei unterschiedlichen Umshylagesaumltzen soll der houmlchste Umlagesatz den niedrigsten um nicht mehr als ein Drittel uumlbersteigen
(2) Umlagegrundlagen sind die Steuerkraftzahlen der kreisangehoumlrigen Gemeinden nach sect 14 und die SchlOssezuweisungen nach sect 12 Ergibt sich eine negative Umlagegrundlage hat die kreisangehoumlrishyge Gemeinde einen Erstattungsanspruch
(3) Die Kreisumlage ist zum 20 eines jeden Monats faumlllig Umlageglfiubiger und Umlageschuldner k6nnen abweichende Ftllligkeitstermine vereinbaren
sect29 Obergangsvorschriften
(1) For die Ermittlung der Steuerkraftzahl der Gewerbesteuer fuumlr das Haushaltsjahr 2013 wird zushynaumlchst eine Berechnung gemfiszlig sect 14 Abs 3 Nr 2 vorgenommen Anschlieszligend erfolgt eine weitere Berechnung der Steuerkraftzahl auf der Basis von einem Drittel des Ist-Aufkommens des Haushaltsshyjahres 2009 und zwei Dritteln des Ist-Aufkommens des Haushaltsjahres 2010 und der jeweiligen Anshyteile der Gewerbesteuerumage Die Rechnungsergebnisse nach den Saumltzen 1 und 2 werden sumshymiert und anschlieszligend durch zwei geteilt Das Ergebnis der Berechnung nach Satz 3 bildet die Steushyerkraftzahl der Gewerbesteuer filr das Haushaltsjahr 2013
Die Beschwerdefuumlhrerin ist eine kreisangehoumlrige Gemeinde in Sachsen-Anhalt Auf der
Grundlage des sect 12 Abs 4 FAG 2013 setzte das Statistische Landesamt Sachsen-Anhalt
gegenuumlber der Beschwerdefuumlhrerin mit Bescheid vom 24042013 fuumlr das Haushaltsjahr
2013 die Schluumlsselzuweisung gemaumlszligsect 3 Nr 4 b FAG 2013 iVm sectsect 12-14 17 Abs 1 25
Abs 1 und 29 Abs 1 FAG 2013 fest Darin enthalten ist die Festsetzung einer Finanzkraftshy
umlage gemaumlszligsect 12 Abs 3 FAG 2013 in Houmlhe von 183526400 Euro Die Beschwerdefuumlhshy
rerin hat hiergegen mit Schreiben vom 08052013 Widerspruch eingelegt uumlber diesen Wishy
-7 shy
derspruch ist noch nicht entschieden worden Die Finanzkraftumlage ist entsprechend den
gesetzlichen Vorgaben auf der Grundlage einer Steuerkraftmesszahl in Houmlhe von
1835264400 Euro ermittelt worden Die Berechnung der Steuerkraftmesszahl erfolgte unter
Beruumlcksichtigung der Uumlbergangsvorschrift des sect 29 FAG 2013 auf der Grundlage der Geshy
werbesteuereinnahmen der Beschwerdefuumlhrerin des Jahres 2009 in Houmlhe von
1852090000 Euro und des Jahres 2010 in Houmlhe von 1806830000 Euro Die fuumlr die Beshy
rechnung der Finanzkraftumlage maszliggebliche Steuerkraftmesszahl ist aus dem Mittelwert
gem sect 29 FAG 2013 ermittelt worden
Die Beschwerdefuumlhrerin hat am 03122013 kommunale Verfassungsbeschwerde erhoben
Zur Begruumlndung ihrer Verfassungsbeschwerde macht die Beschwerdefuumlhrerin geltend
Ihre Gewerbesteuereinnahmen seien ruumlcklaumlufig Die Gewerbesteuereinnahmen betruumlgen im
Jahr 2008 1647940000 Euro im Jahr 2009 1852090000 Euro im Jahr 2010
1806830000 Euro im Jahr 201 1 537230000 Euro im Jahr 2012 639220000 Euro und
im Jahr 2013 voraussichtlich 379200000 Euro Die hohen Gewerbesteuereinnahmen der
Jahre 2009 und 2010 wuumlrden mit in die Berechnung der Steuerkraftmesszahl und damit in
die Berechnung der Finanzkraftumlage einflieszligen Nach der gleichen Systematik wuumlrden
diese Einnahmen ebenfalls zur Berechnung der Kreisumlage im Jahr 2013 herangezogen
Fuumlr das Haushaltsjahr 2013 stuumlnden der Beschwerdefuumlhrerin Steuereinnahmen in Houmlhe von
708080000 Euro zur Verfuumlgung Von diesen Steuereinnahmen seien folgende Umlagen
abzufuumlhren Gewerbesteuerumlage 55730000 Euro Kreisumlage 644908500 Euro und
Finanzkraftumlage 183530000 Euro Dies ergebe einen Fehlbedarf in Houmlhe von
196088500 Euro Sie bestreite nicht dass das Land Sachsen-Anhalt grundsaumltzlich berechshy
tigt sei eine Finanzkraftumlage zu erheben Verfassungsrechtlich unzulaumlssig sei hingegen
der mit der Einfuumlhrung der Finanzkraftumiage durch das FAG 2013 verbundene Ruumlckwirshy
kungseffekt Dieser Ruumlckwirkungseffekt fuumlhre dazu dass Steuereinnahmen die in abgeshy
schlossenen Zeitraumlumen erzielt und die fuumlr Pflichtaufgaben und Ausgaben der Daseinsvorshy
sorge verausgabt worden seien zum Anlass fuumlr eine kuumlnftige Umlage genommen wuumlrden
Dadurch wuumlrden die Grundsaumltze der Pianbarkeit und der Vorhersehbarkeit verletzt Die
Regelung enthalte indes eine echte Ruumlckwirkung und sei mit dem Rechtsstaatsprinzip als IBestandteil der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie und dem darin enthaltenen grundshy I saumltzlichen Verbot ruumlckwirkender Regelungen unvereinbar Gegenstand der Abschoumlpfung l
seien Steuereinnahmen aus dem Bereich der Realsteuern des Gemeindeanteils an der Einshy
kommensteuer und des Gemeindeanteils aus der Umsatzsteuer aus Vorvorjahreszeitraumlushy I men Den Versuchen diese Regelung in die Kategorie der unechten Ruumlckwirkung einzuordshy
l
nen sei nicht zu folgen Zweifellos sei es richtig dass der Anknuumlpfungspunkt fuumlr die Finanz-
l l I
-8shy
kraftumlage in der Vergangenheit angesiedelt sei und die daraus folgenden Schluumlsse erst in
der Zukunft wirken wuumlrden Die Finanzkraftumlage sei aber erst fuumlr einen Zeitpunkt nach lnshy
krafttreten des Gesetzes zu zahlen Dies sei ein Fall der echten Ruumlckwirkung Der Sachvershy
halt sei in der dogmatischen Einordnung genauso zu beurteilen als wuumlrde der Steuergeshy
setzgeber auf die Idee kommen fuumlr einen abgeschlossenen Besteuerungszeitraum den
Steuertarif nachtraumlglich zu aumlndern Dass die Zahlungswirkung erst in der Zukunft eintrete sei
einer nachtraumlglichen Veraumlnderung der Besteuerungsgrundlagen fuumlr bereits abgeschlossene
Besteuerungszeitraumlume immanent und kein geeignetes Abgrenzungskriterium zwischen
echter und unechter Ruumlckwirkung Entscheidend sei die Antwort auf die Frage ob der Beshy
troffene noch eine Reaktionsmoumlglichkeit habe oder ob eine solche Reaktionsmoumlglichkeit
nicht bestehe und er der Ruumlckwirkung bedingungslos ausgeliefert sei
Uumlbersect 12 Abs 4 S 1 FAG 2013 koumlnne die verfassungswidrige Ruumlckwirkung nicht geheilt
werden Die Feinsteuerungsmoumlglichkeit uumlber den Ausgleichsstock genuumlge nicht den verfasshy
sungsrechtlichen Vorgaben wonach wesentliche Fragen des kommunalen Finanzausgleishy
ches durch den Gesetzgeber und nicht durch die ausfuumlhrende Verwaltung zu regeln seien
Der Gesetzgeber habe zwar bei der Regelung der Rahmenbedingungen des Finanzausgleishy
ches einen weiten Gestaltungsspielraum allerdings muumlsse er diesen Gestaltungsspielraum
selbst nutzen und duumlrfe ihn nicht der ausfuumlhrenden Verwaltung uumlberlassen Im Uumlbrigen sei
die Haumlrtefallregelung zu unbestimmt da die Kriterien fuumlr ihre Anwendung nicht feststaumlnden
und sie nicht zielfuumlhrend seien
Daruumlber hinaus fuumlhre die Finanzkraftumlage zu einer verfassungswidrigen Schattenwirshy
kung Die Beschwerdefuumlhrerin sei eine kreisangehoumlrige Gemeinde im Burgenlandkreis Aufshy
grund der Tatsache dass die Finanzkraftumlage bei der Steuerkraft abgezogen und somit
die Bemessungsgrundlagen fuumlr die Kreisumlage vermindert werde verliere der Burgenlandshy
kreis fuumlr das Haushaltsjahr 2013 Kreisumlagen in Houmlhe von 22879600 Euro und fuumlr das
Jahr 2014 Kreisumlagen in Houmlhe von 43500100 Euro Der Landkreis sei nicht abundant
Dies fuumlhre zu einer mittelbaren Schattenwirkung sowohl bei dem betroffenenmiddot Landkreis als
auch bei den nicht abundanten kreisangehoumlrigen Gemeinden des Landkreises Der in Mithaft
genommene Landkreis muumlsse die Kreisumlage anheben um diese Ausfaumllle zu kompensieshy
ren Er muumlsse entweder die Kreisumlage anheben oder auf eine sonst moumlgliche Senkung
der Kreisumlage verzichten so dass zweierlei Effekte eintreten wuumlrden Zunaumlchst verringere
sich bei ihr der Entlastungseffekt durch die Mitberuumlcksichtigung der Finanzkraftumlage bei
der Kreisumlage und es wuumlrden nunmehr auch uumlber diese mittelbare Schattenwirkung
Nachbarstaumldte und Gemeinden im Landkreis herangezogen die sich auch nicht annaumlhernd
in der Naumlhe einer Abundanz befaumlnden Nach der Rechtsprechung des Landesverfassungsshy
-9shy
gerichts fuumlhre diese Schattenwirkung zu einer Verletzung der Finanzhoheit der Landkreise
Dabei gehe es um das Prinzip auf die konkrete Houmlhe und das Ausmaszlig der Beeintraumlchtigung
komme es nicht an
Die Beschwerdefuumlhrerin beantragt
sect 12 Abs 3 des Gesetzes zur Abloumlsung des Finanzausgleichsgesetzes und zur
Aumlnderung weiterer Gesetze vom 18122012 (GVBL S 641) wegen Unvereinbarshy
keit mit Art 2 Abs 3 i V m Art 87 Abs 1 der Verfassung des Landes Sachsenshy
Anhalt fuumlr nichtig hilfsweise fuumlr verfassungswidrig zu erklaumlren
Mit Schriftsatz vom 11032014 hat die Landesregierung zu der Verfassungsbeschwerde
Stellung genommen Sie haumllt die Verfassungsbeschwerde fuumlr unbegruumlndet und ervridert auf
das Vorbringen der Beschwerdefuumlhrerin im Einzelnen
Es liege kein Fall einer unzulaumlssigen Ruumlckwirkung vor Ein Fall grundsaumltzlich unzulaumlssiger
echter Ruumlckwirkung liege nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vor
wenn eine Norm nachtraumlglich in einen abgeschlossenen Sachverhalt aumlndernd eingreife Dies
sei insbesondere der Fall wenn ihre Rechtsfolge mit belastender Wirkung schon vor dem
Zeitpunkt ihrer Verkuumlndung fuumlr bereits abgeschlossene Tatbestaumlnde gelten solle Dies treffe
hier nicht zu Die jetzige Situation sei die gleiche wie sie der -Entscheidung
zugrunde gelegen habe naumlmlich so wie die erstmalige Einfuumlhrung der Umlage zu beurteilen
sei wenn sie in den Jahren nach lnkrafttreten des Gesetzes erhoben werde und ihr die geshy
setzlich definierte und normierte Finanzkraft der Jahre vor lnkrafttreten des Gesetzes
zugrunde gelegt werde diese Finanzkraft aber nicht durch eine Erhebung in Echtzeit ermitshy
telt werde sondern unter Ruumlckgriff auf statistische Werte aus der Zelt vor lnkrafttreten des
Gesetzes in der --Entscheidung vom 13062006 habe das Landesverfassungsgeshy
richt eine echte Ruumlckwirkung der Ersteinfuumlhrung der Finanzkraftumlage verneint Es liege
auch keine unechte Ruumlckwirkung vor denn es seien keine Vertrauenstatbestaumlnde aufgrund
einer fruumlheren Regelung ersichtlich welche bereits haumltten ins Werk gesetzt sein koumlnnen weil
die Finanzkraftumlage erstmals in das Finanzausgleichsgesetz eingefuumlgt worden sei Dafuumlr
sei es unerheblich dass der Gesetzgeber fuumlr die Berechnung auf Grundsaumltze Bezug nehme
die fuumlr einen anderen Sachverhalt (allgemeine Zuweisungen jetzt Schluumlsselzuweisungen)
gelten wuumlrden und die er dort mit Wirkung fuumlr die Zukunft geaumlndert habe Der Saumlchsische
Verfassungsgerichtshof sei in seinem Urteil vom 26082010 hinsichtlich der Verfassungsshy
maumlszligigkeit der Einfuumlhrung einer Finanzkraftumlage unter Berechnung der Umlage aus den
Haushaltsdaten der Vergangenheit zu Recht davon ausgegangen dass darin weder ein Fall
von echter noch von unechter Ruumlckwirkung liege Mit der Berechnung der Umlage anhand
- 10 shy
der Steuereinnahmen vergangener Zeitraumlume gehe kein unzulaumlssiger Zugriff auf in der Vershy
gangenheit ihren Anfang nehmende oder gar beendete Lebenssachverhalte einher Den Anshy
knuumlpfungspunkt fuumlr die Erhebung der Finanzkraftumlage und damit den fuumlr eine Pruumlfung am
Vertrauensschutzprinzip maszliggeblichen Lebenssachverhalt bilde allein ein Uumlberschuss der
gemeindlichen Steuerkraft im aktuellen Haushaltsjahr Eine mit dem Vertrauensschutzprinzip
moumlglicherweise in Konflikt geratende Ruumlckwirkung laumlge allein dann vor wenn mit der Umlashy
ge eine uumlberschieszligende Finanzkraft vergangener Zeitraumlume abgeschoumlpft werden sollte also
gerade hierin die innere Rechtfertigung fuumlr die Belastung der Gemeinden zu erblicken waumlre
Diese Ausfuumlhrungen zum Saumlchsischen Finazausgleichsgesetz seien auch auf das FAG 2013
uumlbertragbar Fuumlr einen gesetzgabarischen Willen mit der Umlage eine uumlberschieszligende Fishy
nanzkraft vergangener Zeitraumlume abschoumlpfen zu wollen gebe es in den Gesetzesmaterialien
des FAG 2013 keine Anhaltspunkte Daruumlber hinaus schlieszlige sich die Landesregierung der
weiteren Argumentation des Saumlchsischen Verfassungsgerichtshofs an wonach gegen die
grundsaumltzliche Tauglichkeit des Maszligstabes zur Bemessung der Umlage keine Bedenken beshy
stuumlnden Hinter ihm stehe die Erwartung dass sich die Haushaltszahlen im aktuellen Jahr in
etwa im Rahmen der bekannten Daten entwickeln wuumlrden Wenn auch zeitlich verzoumlgert
wuumlrden die Annahmen immer wieder an die tatsaumlchlichen Haushaltsdaten angepasst Die
damit notwendig verbundenen Unschaumlrfen seien hinzunehmen Bei einer alternativ denkbashy
ren zunaumlchst vorlaumlufigen Ermittlung der Umlageschuld verbunden mit einem endguumlltigen
Festsetzungsverfahren bei Vorliegen der relevanten Haushaltsdaten waumlre eine verlaumlssliche
Finanz- Ausgaben- und Haushaltswirtschaft der Gemeinden praktisch kaum zu leisten Aus
dem Vertrauensschutzprinzip ergebe sich weder die Verpflichtung des Gesetzgebers Invesshy
titionen der Gemeinden zur Erzielung von Gewerbesteuern zu beruumlcksichtigen noch die
Notwendigkeit wegen fehlender zeitlicher Moumlglichkeiten fuumlr die Umlageschuld Vorsorge zu
treffen oder besondere Uumlbergangsregelungen zu schaffen Das Vertrauensschutzprinzip steshy
he Aumlnderungen des Systems des Finanzausgieichs nicht grundsaumltziich entgegen Es verianshy
ge lediglich eine Ruumlcksichtnahme auf gemeindliche Entscheidungen die in schutzwuumlrdigem
Vertrauen auf eine bestimmte Entwicklung der rechtlichen Rahmenbedingungen getroffen
worden seien Die Schutzwuumlrdigkeit folge dabei aus einem durch den Gesetzgeber geschafshy
fenen Vertrauenstatbestand Fuumlr eine Schutzwuumlrdigkeit der Hoffnung der Beschwerdefuumlhreshy
rin uumlber ihr Gewerbesteueraufkommen auch zukuumlnftig allein zu verfuumlgen sei nichts ersichtshy
lich Aus dem nach dem Soumlssen II Urteil erklaumlrten Verzicht eine Finanzkraftumlage fuumlr die
Vergangenheit zu erheben haumltten die Kommunen nicht schlieszligen koumlnnen dass dies auch
fuumlr die Zukunft gelten werde
Dass sowohl Zuweisungen des Landes als auch zu erhebende Umlagen nicht an das laushy
fende Steueraufkommen des aktuellen Jahres anknuumlpfen koumlnnen sei systemimmanent weil
- II shy
verlaumlssliche Finanzdaten immer erst mit zeitlicher Verzoumlgerung feststaumlnden Insoweit koumlnne
fuumlr die Finanzkraftumlage nichts anderes gelten als zB fuumlr die Kreisumlage Der Gesetzgeshy
ber sei daher daran gebunden das einmal gewaumlhlte System auch auf die Finanzkraftumlage
anzuwenden Eine theoretische Alternative waumlre ein Finanzausgteichssystem das zunaumlchst
mit Schaumltzwerten fuumlr das laufende Jahr arbeite die fortlaufend an die tatsaumlchlichen Daten
angepasst wuumlrden Letztlich muumlsste dann zum Abschluss eine Spitzabrechnung durchgeshy
fuumlhrt werden Es bestehe jedoch Einigkeit daruumlber dass dies zum einen vom Verwaitungsshy
aufwand her nicht zu bewaumlltigen waumlre zum anderen der Nachteil in Gestalt der Planungsunshy
sicherheit bei den Kommunen den Vorteil der etwas groumlszligeren Gerechtigkeit weit uumlberwiegen
wuumlrde Daher sei allen Finanzausgleichssystemen der Bundeslaumlnder gemeinsam dass fuumlr
das laufende Jahr Zahlen verwendet wuumlrden die mittels prognostischer Annahmen aus den
Werten vergangener Jahre abgeleitet wuumlrden Die Anknuumlpfung an die Daten des vorverganshy
genen Jahres liege der Berechnung des Finanzausgleichs insgesamt zu Grunde nicht nur
der Berechnung der Finanzkraftumlage Durch den Uumlbergang vom kameralen zum doppishy
schen Buchungsstil der inzwischen bei fast allen Kommunen abgeschlossen sei habe sich
im Uumlbrigen das Problem der zeitlichen Verschiebung zwischen Abundanz und Zahlung der
Umlage weitgehend erledigt
Den berechtigten Interessen der zahlungspflichtigen Kommunen dabei nicht uumlberfordert zu
werden trage die Befreiungsvorschrift hinreichend Rechnung Dass im Rahmen der Pruumlfung
der Befreiungen den Antragstellern wie der Beschwerdefuumlhrerin zugemutet werde eigene
Ruumlcklagen zum Zweck der Zahlung der Finanzkraftumlage einzusetzen sei derzeit Gegensshy
tand einer verwaltungsgerichtlichen Uumlberpruumlfung Ob das Gebot des Haushaltsausgleichs
Vorrang vor anderen Verwendungsabsichten der Ruumlcklagen habe sei eine fachgerichtlich zu
beantwortende Frage Fuumlr die jetzige Gesetzesfassung einer Befreiungsklausel wuumlrden die
aUgemeinen Bestimmtheitsanforderungen gelten Diesen werde sect 12 Abs 4 i V m sect 17
FAG 2013 zweifelsohne gerecht Soweit die Kernnorm der Gewaumlhrung von Leistungen aus
dem Ausgleichsstock naumlmlich der in sect 17 Abs 1 S 2 FAG geregelte Fall dass die Einnahshy
memoumlglichkeiten von Kommunen zur Erfuumlllung ihrer unabweisbaren Ausgabeverpflichtungen
nicht ausreichten in Bezug genommen werde sei aufgrund einer langjaumlhrigen Klaumlrung durch
Behoumlrdenpraxis und die Rechtsprechung der Gerichte an der Bestimmtheit nicht zu zweifeln
Dass daruumlber hinaus die weiter gefassten Anwendungsfaumllle des sect 17 FAG von der Verweishy
sung erfasst wuumlrden belaste die Beschwerdefuumlhrerin nicht
Die jetzige Regelung der Finanzkraftabgabe greife nicht unzulaumlssig in die Finanzhoheit der
Landkreise ein Die Konstruktion der jetzigen Finanzkraftumlage unterscheide sich im Hinshy
blick auf die Ebenentrennung grundsaumltzlich von der fruumlheren Finanzkraftumlage Bei der fruumlshy
- 12 shy
heren Regelung sei die Finanzkraftumlage dem Ausgleichsstock zugeflossen so dass sie
den Landkreisen als Bemessungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage verloren gegangen sei
Demgegenuumlber werde durch die jetzige Finanzkraftumlage die Bemessungsgrundlage fuumlr die
Kreisumlage insgesamt nicht geschmaumllert Es koumlnnte nur darum gehen inwieweit minimale
Verlagerungen der Bemessungsgrundlage von den finanzstarken zu den finanzschwaumlcheren
Landkreisen mit der Landesverfassung vereinbar seien Die Finanzkraftumlage fuumlhre innershy
halb eines Landkreises zu einer verminderten Umlagekraft der abundanten Gemeinden ershy
houmlhe aber die Umlagekraft der Empfaumlnger der Umlage Innerhalb eines Landkreises komshy
pensierten sich diese Gewinne und Verluste bei Bemessungsgrundlage weitgehend Aus
diesen Gruumlnden habe es der Landesgesetzgeber fuumlr kontraproduktiv gehalien diesen ershy
wuumlnschten Effekt durch einen nachgelagerten Spitzausgleich unter den Landkreisen zu beshy
seitigen Im Rahmen der Erarbeitung des Gesetzentwurfes habe auch eine Finanzkraftumlashy
ge zwischen den Landkreisen lange zur Diskussion gestanden Diese Loumlsung sei allerdings
verworfen worden Eine Stoumlrung der Belastungsgerechtigkeit auf Gemeindeebene und eine
Schattenwirkung auf Kreisebene zu vermeiden waumlre nur durch eine Kombination der derzeishy
tigen Regelung mit einem nachgelagerten Spitzausgleich auf der Landkreisebene moumlglich
Die Ausfuumlhrungen der Beschwerdefuumlhrerin uumlber die mittelbare Schattenwirkung gingen an
der Lebenswirklichkeit vorbei Bei einem Blick auf die Kreishaushalte werde angesichts der
starken Schwankungen in vielen Haushaltsbereichen schnell klar dass eine Verlagerung von
wenigen Tausend Euro bei der Bemessungsgrundlage der Kreisumlage eine voumlllig uninteshy
ressante Groumlszlige sei Ein Einfluss der Finanzkraftumlage auf die Kreisumlagefestsetzung sei
nicht ersichtlich Die finanzschwache Nachbargemeinde profitiere direkt von der Finanzkraftshy
umlage Die von der Beschwerdefuumlhrerin beschriebene mittelbare Schattenwirkung treffe
die finanzschwache Nachbargemeinde dagegen allenfalls marginal Wenn im Zusammenshy
hang mit dem Finanzausgieich von armen und reichen Kommunen die Rede sei beziehe r
sich das uumlblicherweise auf die Moumlglichkeit zur Erzielung von Steuereinnahmen Es spiele
aber bei genauerer Betrachtung daruumlber hinaus eine Rolle ob diese Kommunen in einem
Landkreis mit hoher oder mit niedriger Umlagekraft laumlgen Der Landkreis mit niedriger Umlashy Igekraft werde in der Regel eine vergleichsweise hohe Kreisumlage erheben waumlhrend der
reiche Landkreis mit einigen abundanten Kommunen seine kreisangehoumlrigen Kommunen
I uumlblicherweise nur mit einer geringeren Kreisumlage belasten muumlsse Oe facto verfuumlgten also
die beiden kreisangehoumlrigen Gemeinden trotz gleicher Steuereinnahmekraft uumlber untershy
schiedlich hohe Mittel die ihnen zur Erfuumlllung eigener Zwecke verblieben Die nicht abunshy i danten Kommunen in dem reichen Landkreis mit einigen abundanten Kommunen koumlnnten l eventuell dadurch (minimal) belastet werden dass der Kreisumlagesatz (minimal) angehoshy l
ben werde um den Verlust des Landkreises an Bemessungsgrundlage durch die Finanzshy
I
r ~
~
- 13shy
kraftumlage zu kompensieren ln dem armen Landkreis dessen Kommunen per Saldo von
der Finanzkraftumlage profitierten erhoumlhe sich jedoch die Umlagekraft geringfuumlgig so dass
der Kreisumlagesatz (geringfuumlgig) gesenkt werden koumlnnte
Der Landtag hat sich nicht geaumluszligert
E n t s c h e i d u n g s g r uuml n d e
Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist zulaumlssig (1 ) jedoch nicht begruumlndet (2 )
1 Das Landesverfassungsgericht ist zur Entscheidung uumlber die kommunale Verfassungs~
beschwerde berufen (vgl dazu im Einzelnen und mit weiteren Nachweisen LVerfG Urt v
31051994- LVG 293 - LVerfGE 2 227 245 f Urt v 31051994- LVG 194 - LVerfGE
2 273 289f Urt v 31051994- LVG 494- LVerfGE 2 323 334 f) Soweit eine Verletshy
zung des durch Art 2 Abs 3 und 87 LVerf garantierten Selbstverwaltungsrechts behauptet
wird handelt es sich um eine kommunale Verfassungsbeschwerde im Sinne des Art 75 Nr
7 LVerf und dersectsect 2 Nr 8 51 des Landesverfassungsgerichtsgesetzes in der Fassung vom
24092009- LVerfGG- (GVBI S 474) Diese Bestimmungen berechtigen die Kommunen
gegen Eingriffe in ihr Selbstverwaltungsrecht durch ein Landesgesetz das Landesverfasshy
sungsgericht anzurufen
Nach sect 51 Abs 1 LVerfGG koumlnnen Kommunen die Verfassungsbeschwerde mit der Behaupshy
tung erheben durch ein Landesgesetz in ihrem Recht auf Selbstverwaltung nach Art 2 Abs
3 und Art 87 LVerf verletzt zu sein Gemaumlszlig sect 57 Abs 2 LVerf gelten die sectsect 48 bis 50
LVerfGG entsprechend Nach sect 49 L VerfGG (hinsichtlich der Verfassungsbeschwerde gegen
ein Gesetz deckungsgleich mit sect 92 BVerfGG) sind in der Begruumlndung der Verfassungsbeshy
schwerde welche nach sect 16 Abs 1 S 2 LVerfGG erforderlich ist das Recht das verletzt
sein soll und die Gesetzesvorschrift durch die sich die Beschwerdefuumlhrerin unmittelbar vershy
letzt sieht zu bezeichnen Die Zulaumlssigkelt einer kommunalen Verfassungsbeschwerde geshy
gen ein Gesetz setzt voraus dass die Beschwerdefuumlhrerin selbst gegenwaumlrtig und unmittelshy
bar durch die angegriffenen Rechtsnormen in ihrem Selbstverwaltungsrecht verletzt ist Die
angegriffenen Normen beschraumlnken unmittelbar und gegenwaumlrtig das Selbstverwaltungsshy
recht der Beschwerdefuumlhrerin ohne dass ein weiterer angreifbarer Umsetzungsakt notwenshy
dig wird Insoweit wird auch auf die Gruumlnde des Urteils des Gerichts vom 16022010- LVG
908- (LVerfGE 21 361 mwN) verwiesen
- 14shy
Die Verfassungsbeschwerde ist formgerecht und innerhalb der Jahresfrist der sectsect 51 Abs 2
48 LVerfGG erhoben worden
2 Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist nicht begruumlndetsect 12 Abs 3 FAG 2013 steht
im Einklang mit der in den Artt 2 Abs 3 87 und 88 L Verf naumlher ausgeformten Garantie der
kommunalen Selbstverwaltung
21 Bedenken gegen die formelle Rechtmaumlszligigkeit des FAG 2013 bestehen nicht Der Geshy
setzgeber hat keine Vorgaben des Gesetzgebungsverfahrens verletzt insbesondere traf ihn
keine Begruumlndungspflicht dafuumlr weshalb er eine Umlagenhoumlhe von 10 insect 12 Abs 3 FAG
2013 gewaumlhlt hat Aus den Vorschriften der Landesverfassung die das Gesetzgebungsvershy
fahren regeln (Artt 77 ff LVerf) ergibt sich keine Pflicht zur Begruumlndung von Gesetzen durch
den Landtag Nach sect 23 Abs 2 S 2 der Geschaumlftsordnung des Landtages von Sachsenshy
Anhalt muumlssen Gesetzesentwuumlrfe schriftlich begruumlndet sein Eine uumlber diese allgemeine Beshy
gruumlndungsnotwendigkeit hinausgehende Pflicht zur genauen Erlaumluterung des sect 12 Abs 3
FAG 2013 besteht nicht Eine besondere Darlegungslast des Gesetzgebers ergibt sich auch
nicht aus der speziellen Gesetzesmaterie des kommunalen Finanzausgleichs Der Gesetzshy
geber ist nicht gehalten die Gruumlnde fuumlr die Festlegung konkreter Betraumlge oder Verteilungsshy
kriterien im Einzelnen darzulegen Das Landesverfassungsgericht uumlberpruumlft das Finanzausshy
gleichsgesetz daher als Ergebnis eines Gesetzgebungsprozesses und nicht nur auf welshy
chem Weg der Gesetzgeber zu diesem Ergebnis gelangt ist (LVerfG Urt v 09102012shy
LVG 5710 - LVerfGE 23 315 333f) Der generellen Annahme einer in das Einzelne geshy
henden Begruumlndung bei jeder Gesetzgebung stehen im Uumlbrigen praktische Erwaumlgungen
entgegen So waumlre eine Abstimmung uumlber die Begruumlndung erforderlich um feststellen zu
koumlnnen ob die Mehrheit der Abgeordneten des Landtages diese Begruumlndung traumlgt
22 sect 12 Abs 3 FAG 2013 verstoumlszligt auch materiell-rechtlich nicht gegen die Landesshy
verfassung
221 Pruumlfungsmaszligstab ist die Selbstverwaltungsgarantie der Artt 2 Abs 3 87 und 88 L Verf
Seide Bestimmungen konkretisieren fuumlr das Land Sachsen-Anhalt die in Art 28 GG enthalshy
tene bundesverfassungsrechtliche Garantie der kommunalen Selbstverwaltung und haben
nach Zweck und Entstehungsgeschichte jedenfalls denselben Mindestgehalt wie Art 28 Abs
1 S 2 und 3 sowie Abs 2 GG Zum Selbstverwaltungsrecht der Kommunen gehoumlrt nach geshy
festigter Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG Beschl v 151 01985 shy
2 BvR 1808 1809 181082- BVerfGE 71 25 36 mwN) die Finanzhoheit der Kommunen
Sie umschlieszligt die eigenverantwortliche Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft Die Verfasshy
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- 15 shy
sung des Landes Sachsen-Anhalt enthaumllt mit Art 87 Abs 3 einerseits und Art 88 anderershy
seits zwei selbstaumlndige Ausformungen der finanziellen Absicherung der Kommunen kraft deshy
rer das Land zum einen Bestimmungen uumlber die Deckung der Kosten treffen muss die den
Kommunen durch die Zuweisung von Pflichtaufgaben zur Erfuumlllung in eigener Verantwortung
und durch die Uumlbertragung von staatlichen Aufgaben zur Erfuumlllung nach Weisung entstehen
Zum anderen hat das Land dafuumlr zu sorgen dass die Kommunen uumlber Finanzmittel verfuumlshy
gen die zur angemessenen Erfuumlllung ihrer Aufgaben ausreichend sind Dabei ist die untershy
schiedliche Finanzkraft der Kommunen auf Grund eines Gesetzes angemessen auszugleishy
chen (Art 88 Abs 2 LVeri)
Als landesverfassungsrechtliche Garantie eines aufgabengerechten Finanzausgleichs weist
Art 88 LVerf dabei einen engen Bezug zu den bundesverfassungsrechtlichen Bestimmunshy
gen uumlber den Finanzausgleich auf welcher die Gemeinden unmittelbar einschlieszligt So steht
den Gemeinden ein bundesgesetzlich zu bestimmender Anteil an der Einkommen- und Umshy
satzsteuer (Art 106 Abs 5 5a GG) zu ferner die Ertragshoheit uumlber die Grund- und Gewershy
besteuer an deren Aufkommen aber Bund und Laumlnder durch eine Umlage beteiligt werden
sowie die Ertragshoheit uumlber die oumlrtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern sofern diese
nicht nach Maszliggabe der Landesgesetzgebung den Gemeindeverbaumlnden zusteht (Art 1 06
Abs 6 GG) Wie der kommunale Finanzausgleich konkret ausgestaltet wird unterliegt der
Entscheidung des Landesgesetzgebers Ihm steht dabei angesichts desmiddot lneinandergreifens
von landesrechtliehen und grundgesetzliehen Finanzausgleichsvorschriften durch welche
den Gemeinden unmittelbar Steuerertraumlge zugewiesen werden sowie der Einbindung des
kommunalen Finanzausgleichs in die gesamte Haushaltswirtschaft und -planung des Landes
ein weiter Gestaltungsspielraum zu (LVerfG Urt v 16022010 aaO 361 374 mwN)
222 Im Rahmen dieses Gestaitungsspielraums hat der Landesgesetzgeber einen intershy
kommunalen horizontalen Finanzausgleich geschaffen der verfassungsrechtlich nicht zu beshy
anstanden ist
2221 sect 12 Abs 3 FAG 2013 verstoumlszligt nicht gegen das Rechtsstaatsprinzip unter dem Geshy
sichtpunkt des Verbots der echten Ruumlckwirkung soweit Steuereinnahmen aus dem Bereich
der Realsteuern des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer und des Gemeindeanteils
aus der Umsatzsteuer aus Vorvorjahreszeitraumlumen fuumlr die Berechnung der Finanzkraftumlashy
ge herangezogen werden
22211 Das Rechtsstaatsprinzip gehoumlrt zu den Vorschriften des Grundgesetzes und der
Landesverfassung die das verfassungsrechtliche Bild der Selbstverwaltung mit zu bestimshy
- 16 shy
men geeignet sind Es gehoumlrt damit auch zum Pruumlfungsmaszligstab der kommunalen Verfasshy
sungsbeschwerde Mit der Idee des Rechtsstaats ist der Gedanke der Dauerhaftigkeit und
Unverbruumlchlichkeil von Recht eng verbunden Der Rechtsgrundsatz der Rechtssicherheit
verlangt objektiv ein Mindestmaszlig an Kontinuitaumlt des Rechts vor allem fuumlr die Modalitaumlten
seiner Aumlnderung um die Verlaumlsslichkeit der Rechtsordnung zu erhalten Rechtssicherheit
bedeutet subjektiv in erster Linie Vertrauensschutz Es gibt aber kein schutzwuumlrdiges Vershy
trauen in den Fortbestand einer guumlnstigen Rechtslage Verfassungsrechtlich problematisch
sind Regeln die ruumlckwirkend belasten weil sie auf vergangene Sachverhalte Bezug nehshy
men
2 2212 sect 12 Abs 3 FAG 2013 verstoumlszligt nicht gegen das grundsaumltzliche Verbot der echten
Ruumlckwirkung Eine echte Ruumlckwirkung liegt naumlmlich erst dann vor wenn (1) ein Gesetz
nachtraumlglich aumlndernd in abgewickelte der Vergangenheit angehoumlrende Tatbestaumlnde einshy
greift wenn also der von der Ruumlckwirkung betroffene Tatbestand in der Vergangenheit nicht
nur begonnen hat sondern bereits abgeschlossen war und (2) die tatbestandliehe Ruumlckanshy
knuumlpfung auch zu abgeschlossenen Rechtsfolgen vor der Verkuumlndung der gesetzlichen Reshy
gelung gefuumlhrt hat d h dass die Rechtsfolgen des neuen Gesetzes fuumlr einen vor der Vershy
kuumlndung liegenden Zeitpunkt auftreten sollen und nicht erst fuumlr die Zeit ab Verkuumlndung der
Norm (vgl Urt des LVerfG v 16022010 aaO 376 mwN) sect 12 Abs 3 FAG 2013 knuumlpft
bei der Bemessung der Finanzkraftumlage nachsect 29 FAG 2013 zwar an in der Vergangenshy
heit bereits abgeschlossene Tatbestaumlnde (Gewerbesteuereinnahmen aus den Jahren 2009
und 2010) an die Finanzkraftumlage wird erstmalig aber nach dem lnkrafttreten des FAG
2013 fuumlr die aktuelle Finanzkraft des Jahres 2013 erhoben die lediglich aus den Steuereinshy
nahmen der Jahre 2009 und 2010 ermittelt wird
222 i 3 Unabhaumlngig davon ob man das Anknuumlpfen bei der Berechnung der Finanzkraftumshy
lage an Gewerbesteuereinnahmen aus den Jahren vor der erstmaligen Erhebung der Umlashy
ge (in Sachsen-Anhalt an die Jahre 2009 bis 2012) als eine unechte Ruumlckwirkung bezeichnet
(so LVerfG MV Urt v 26012012 - 3310 - RdNr 107 juris) oder wie der Verfassungsgeshy J
richtshof des Freistaates Sachsen (Urt v 26082010- Vf 129-VIII-09 - RdNr 101 juris) I annimmt dass in dem Ruumlckgriff auf Daten zu den finanziellen Verhaumlltnissen der Vorjahre
keine Ruumlckwirkung gegeben sei weil die Finanzkraftumlage die aktuelle Steuerkraft und die
der Vorjahre abschoumlpfen will kann das Anknuumlpfen an die vorvergangenen Jahre bei der Beshyf
rechnung der Finanzkraftumlage nicht als verfassungswidrig angesehen werden
IDabei ist zum einen zu beruumlcksichtigen dass nach der Rechtsprechung des Bundesverfasshy 1
sungsgerichts im Beschluss vom 14051986 (2 Bvl 283 Absatz-Nr 92 juris) davon auszushy
- 17 shy
gehen ist dass eine Einordnung unter den Oberbegriff Ruumlckwirkung im weitesten Sinne
keinerlei verfassungsrechtliche Maszligstaumlbe aufzuzeigen vermag
Zum anderen besteht unter den Landesverfassungsgerichten Einigkeit daruumlber dass die Beshy
rechnung der Umlage anhand der Steuereinnahmen der vorvergangenen Jahre - unabhaumlnshy
gig davon ob man darin eine unechte Ruumlckwirkung sieht oder nicht- im Rahmen des Vershy
haumlltnismaumlszligigkeitsgrundsatzes unter dem Blickwinkel der Sachgerechtigkeit des gewaumlhlten
Maszligstabs und unter dem Gesichtpunkt des Vertrauensschutzes bewertet werden muss (vgl
SaumlchsVerfGH Urt v 26082010 aaO RdNrn 102 105 LVerfG MV Urt v 26012012
aaO RdNr 106) Danach kann der Gesetzgeber auch dann wenn die Gesetzesaumlnderung
an sich verfassungsrechtlich zulaumlssig ist im Hinblick auf den Grundsatz der Verhaumlltnismaumlshy
szligigkeit verpflichtet sein eine angemessene Uumlbergangsregelung zu treffen Der Nachpruumlfung
durch das Landesverfassungsgericht unterliegt insoweit allerdings nur ob der Gesetzgeber
bei einer Gesamtabwaumlgung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der
Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gruumlnde unter Beruumlcksichtigung aller Umstaumlnde die
Grenze der Zumutbarkeit uumlberschritten hat (so auch LVerfG MV Urt v 26012012 aaO
RdNr 106 mwN)
Gegen die grundsaumltzliche Tauglichkeit des Maszligstabs bestehen keine Bedenken Hinter ihm
steht die Erwartung dass sich die Haushaltszahlen im aktuellen Jahr in etwa im Rahmen der
bekannten Daten entwickeln werden
Im Rahmen der gebotenen Abwaumlgung ist zu beruumlcksichtigen dass der Landesgesetzgeber
bereits 1999 und 2007 die Einfuumlhrung eines interkommunalen Finanzausgleichs fuumlr verfasshy
sungsrechtlich dringend geboten gehalten und 2010 nur deshalb zunaumlchst auf die Erhebung
der Umiage verzichtet hat weii er keine einfache Moumlglichkeit gesehen hatte die Vorgaben
des Landesverfassungsgerichts aus dem Urteil vom 16022010 umzusetzen Bereits in dem
am 13042011 geschlossenen Koalitionsvertrag haben die regierungsbildenden Koalitionaumlra
festgeschrieben dass das bestehende System des kommunalen Finanzausgleichs fuumlr das
Jahr 2012 fortgeschrieben werden solL lnfolge dieser Absicht sollte ein Gutachter auch eine
verfassungskonforme Loumlsung zur Erhebung einer Umlage zur Angleichung der Finanzkraft
zwischen armen und reichen Kommunen finden Bei dieser Sachlage kann nicht davon
ausgegangen werden dass die Kommunen vor der Wiedereinfuumlhrung der Finanzkraftumlage
im Jahre 2013 darauf vertrauen durften von einer solchen Abgabe verschont zu bleiben
Das Landesverfassungsgericht hat sowohl bereits in seinem Urteil vom 13062006 als auch
in seinem Urteil vom 16022010 ausgefuumlhrt dass eine interkommunale Finanzkraftumlage
- 18shy
grundsaumltzlich mit der Landesverfassung vereinbar ist nur nicht deren konkrete Ausgestalshy
tung durch das jeweilige FAG
Ferner ist zu beruumlcksichtigen dass ein allgemeiner Vertrauensschutz auf den Fortbestand
der bisherigen Strukturen des Finanzausgleichs grundsaumltzlich nicht besteht was auch einen
Schutz des Vertrauens auf die Nichteinfuumlhrung neuer finanzausgleichsrechtlicher Instrumenshy
te ausschlieszligt Die Garantie der Selbstverwaltung verleiht den Gemeinden keinen verfasshy
sungsrechtlichen Anspruch auf Beibehaltung einer einmal erreichten Struktur des Finanzshy
ausgleichs Vielmehr steht es dem Gesetzgeber frei veraumlnderte Rahmenbedingungen neue
Erkenntnisse und gewandelte Praumlferenzvorstellungen bei der jaumlhrlichen Regelung des komshy
munalen Finanzausgleichs zu beruumlcksichtigen (so auch LVerfG MV Urt v 26012012
aaO RdNr 109 mwN SaumlchsVerfGH Urt v 28082010 aaO RdNL 1 05)
Etwas anderes folgt auch nicht daraus dass es den betroffenen Gemeinden im Jahre 2013
tatsaumlchlich nicht mehr moumlglich war fuumlr die vorvergangenen Jahre im Hinblick auf die Finanzshy
ausgleichsumlage Dispositionen zu treffen indem sie ihr Ausgabeverhalten geaumlndert oder
die Hebesaumltze insbesondere fuumlr die Gewerbesteuer an der Umlage ausgerichtet haumltten Der
Umstand dass bei der Berechnung der Umlagenhoumlhe auf Daten zu den finanziellen Verhaumlltshy
nissen der vorvergangenen Vorjahre zuruumlckgegriffen wird aumlndert nichts daran dass die Reshy
gelung dessect 12 Abs 3 FAG 2013 nicht die Steuerkraft der abgeschlossenen Vorjahre sonshy
dern die jeweils aktuelle Steuerkraft im Auge hat
Dass sowohl Zuweisungen des Landes als auch zu erhebende Umlagen nicht an das laushy
fende Steueraufkommen des aktuellen Jahres anknuumlpfen koumlnnen ist systemimmanent weil
verlaumlssliche Finanzdaten immer erst mit zeitlicher Verzoumlgerung feststehen Die damit notshy
wendig verbundenen Unschaumlrfen sind hinzunehmen insoweit kann fuumlr die Finanzkraftumiashy
ge nichts anderes gelten als z B fuumlr die Kreisumlage Der Gesetzgeber ist daher daran geshy
bunden das einmal gewaumlhlte System auch auf die Finanzkraftumlage anzuwenden (so
schon LVerfG Urt v 13062006 aaO S 475)
Eine theoretische Alternative waumlre zwar ein Finanzausgleichssystem das zunaumlchst mit
Schaumltzwerten fuumlr das laufende Jahr arbeitet die fortlaufend an die tatsaumlchlichen Daten anshy
gepasst werden Letztlich muumlsste dann zum Abschluss eine Spitzabrechnung durchgefuumlhrt
werden Eine verlaumlssliche Finanz- Ausgaben- und Haushaltswirtschaft der Gemeinden waumlre
damit allerdings praktisch kaum zu leisten (so auch SaumlchsVerfGH Urt v 26082010 aaO
RdNr 103 unter Hinweis auf BVerfG Urt v 24061986- 2 BvF 1 5 683 184 und 1 285
- BVerfGE 72 330 400)
19 shy
22214 Im Uumlbrigen ermoumlglichtsect 12 Abs 4 FAG 2013 in der zweijaumlhrigen Uumlbergangszeit in
der Steuereinnahmen aus der Zeit vor lnkrafttreten des Gesetzes in die Berechnung der Fishy
nanzkraft einflieszligen fuumlr den Fall dass die fuumlr die spaumltere Zahlung der Finanzkraftumlage
benoumltigten Betraumlge nicht sofort einer Ruumlckstellung zugefuumlhrt wurden eine Befreiung von der
Verpflichtung zur Zahlung der Finanzkraftumlage wenn es in einem nachfolgenden Jahr zu
einem Einbruch des Gewerbesteueraufkommens kommt die Kommune nicht uumlber ausreishy
chende Ruumlcklagen bzw freie liquide Mittel verfuumlgt und sie die Verpflichtung zur Abfuumlhrung
der Finanzkraftumlage vor Probleme stellt sect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 verstoumlszligt
nicht gegen den Bestimmtheitsgrundsatz Kernelement des Rechtsstaatsprinzips ist dass alshy
le materiellen Rechtsnormen mit Regelungsanspruch dem Rechtsunterworfenen gegenuumlber
diesem die Moumlglichkeit einraumlumen sein Verhalten auf die Rechtsnorm einzurichten Schon
nach allgemeinen rechtsstaatliehen Regeln verlangt der Bestimmtheitsgrundsatz gesetzliche
Tatbestaumlnde so praumlzise zu formulieren dass ein Normadressat sein Handeln kalkulieren
kann weil die Folgen der Regelung fuumlr ihn voraussehbar und berechenbar sind Dies bedeushy
tet zwar nicht dass die Norm uumlberhaupt keine Auslegungsprobleme aufwerfen darf Dem
Bestimmtheitserfordernis ist vielmehr genuumlgt wenn diese mit herkoumlmmlichen juristischen
Methoden bewaumlltigt werden koumlnnen Es muss auch verlangt werden dass der Gesetzgeber
wenigstens seinen Grundgedanken das Ziel seines gesetzgeberischen Wollens deutlich
macht Allen Bestimmtheitsanforderungen ist gemeinsam dass der Grad der Bestimmtheit
von den jeweiligen sachlichen Eigenarten des Regelungsgegenstandes abhaumlngt Stets sind
Rechtsvorschriften so genau zu fassen wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden leshy
benssachverhalte und mit Ruumlcksicht auf den Normzweck moumlglich ist (vgl Urt des l VerfG v
16022010 aaO 381 mwN)
sect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 haumllt diesen Anforderungen stand Bei der Regelung
handelt es sich nicht um eine Ermessensvorschrift sondern um eine gebundene Entscheishy
dung mit unbestimmten Rechtsbegriffen auf der Tatbestandsebene Die in sect 17 Abs 1 FAG
2013 verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe auszligergewoumlhnliche Belastungen Notlage
und besondere Haumlrte lassen sich durch Auslegung soweit konkretisieren dass sie selbst
dem Bestimmtheitsgebot des Art 103 Abs 2 GG genuumlgen wuumlrden Den Begriff Notlage deshy
finiert sect 17 Abs 1 S 2 FAG 2013 indem es dort heiszligt Als Notlage gilt insbesondere der
Fall dass die Einnahmemoumlglichkeiten von Kommunen zur Erfuumlllung ihrer unabweisbaren
Ausgabeverpflichtungen nicht ausreichen Der Begriff der auszligergewoumlhnlichen Belastung
ist ein im Steuer- und Sozialrecht (vgl zB sect 33 des Einkommensteuergesetzes - EStG shy
oder im Sozialrecht zB sect 27 Schwerbehinderten-Ausgleichsabgabeverordnung- SchwbAV)
verwendeter Begriff der durch den Bundesgesetzgeber und die Rechtsprechung hinreichend
- 20 shy
konkretisiert ist Eine auszligergewoumlhnliche Belastung ist dadurch gekennzeichnet dass einem
Pflichtigen immer dann wenn er zwangslaumlufig groumlszligere Aufwendungen als die uumlberwiegende
Mehrzahl der Pflichtigen gleicher Einkommensverhaumlltnisse und gleicher Vermoumlgensverhaumlltshy
nisse erbringen muss der Teibull der Aufwendungen ermaumlszligigt wird der die dem Pflichtigen
zurnutbare Belastung uumlbersteigt (sect 33 Abs 1 EStG) Aufwendungen erwachsen dem Pflichtishy
gen nur zwangslaumlufig wenn er sich ihnen aus rechtlichen tatsaumlchlichen oder sittlichen
Gruumlnden nicht entziehen kann Das ist der Fall wenn die Gruumlnde der Zwangslaumlufigkeit derart
von auszligen auf die Entschlieszligung des Pflichtigen einwirken dass er ihnen nicht ausweichen
kann er also tatsaumlchlich keine Entscheidungsfreiheit hat bestimmte Aufwendungen vorzushy
nehmen oder zu unterlassen Liegt eine maszliggeblich vom menschlichen Willen beeinflusste
Situation vor so handelt es sich dagegen um keine Zwangslage in diesem Sinne von sect 33
Abs 1 EStG (vgl BFH Urt v 17072014- VI R 4213- RdNr 13- juris) Auch der Begriff
der besonderen Haumlrte ist ein im Verwaltungs- und Sozialrecht insbesondere bei Billigkeitsshy
entscheidungen haumlufig verwendeter unbestimmter Rechtsbegriff der eine hinreichende Konshy
kretisierung durch die fachgerichtliche Rechtsprechung erfahren hat Der Begriff der besonshy
deren Haumlrte ist ein durch die Fachgerichte voll uumlberpruumlfbarer Rechtsbegriff (vgl BVerwG
Urt v 29031979- 2 C 1677 - Buchholz 2384 sect 46 SG Nr S 52) Durch Bestimmungen
die diesen Begriff verwenden sollen unzumutbare Belastungen vermieden werden Der Geshy
setzgeber fuumlhrt regelmaumlszligig eine Haumlrtevorschrift ein um von den Regelvorschriften nicht ershy
fassten Ausnahmefaumlllen und Grenzsituationen Rechnung tragen zu koumlnnen (vgl BVerwG
Urt v 11021977-6 C 10574- RdNr 28- juris)
Ob bei Anwendung der Befreiungsregelung dessect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 durch
die Exekutive den abundanten Gemeinden angesichts ihrer hohen Gewerbesteuershy
einnahmen in der Vergangenheit abverlangt werden kann ROcklagen aus vergangenen Jahshy
ren einzusetzen oder Kassenkredite aufzunehmen betrifft die Rechtsanwendung und ist von
der Fachgerichtsbarkeit zu klaumlren
2222 Soweit die Beschwerdefuumlhrerin unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Landesshy
verfassungsgerichts im Urteil vom 16022010 geltend macht die Finanzkraftumlage sei
deshalb verfassungswidrig weil sie auf der Landkreisebene bei nicht abundanten Landkreishy
sen durch die Heranziehung einer abundanten Gemeinde zur Finanzkraftumlage eine Schatshy
tenwirkung herbeifuumlhre die dazu fuumlhre dass im Ergebnis dieser Schattenwirkung die Fi-middot
nanzkraftumlage den nicht abundanten Landkreis treffe vermag sie damit die Verfassungsshy
widrigkeit von sect 12 Abs 3 FAG 2013 nicht zu begruumlnden weil dieser Entscheidung ein anshy
ders gelagerter Sachverhalt zugrunde lag
- 21 shy
ln sect 16 Abs 2 FAG 2007 war vorgesehen dass ab dem 01 01 2008 eine Kuumlrzung der Beshy
messungsgrundlage der Kreisumlage um die Finanzkraftumlage vorzunehmen war Der Geshy
setzgeber des FAG 2007 hatte dadurch eine Kuumlrzung der Steuerkraftmesszahl um die abzushy
fuumlhrende Finanzkraftumlage als Berechnungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage vorgenommen
Damit konnte fuumlr das Finanzausgleichsmodell das dem FAG 2007 zugrunde lag die Kreisshy
umlagebelastung fuumlr die von der Finanzkraftumlage belasteten Gemeinden spuumlrbar verrinshy
gert werden Um den Eingriff in das Kreisumlagegefuumlge des betroffenen Landkreises abzushy
mildern hatte der Gesetzgeber den Abzug der Finanzkraftumlage zugleich bei der Ermittlung
der Umlagekraftmesszahl der Landkreise (sect 9 FAG 2007) zu beruumlcksichtigen Damit verminshy
derte sich nicht nur die Steuerkraftmesszahl als Bemessungsgrundlage der Kre isumlage
sondern auch als Bemessungsgrundlage fuumlr die Houmlhe der allgemeinen Zuwendungen fuumlr die
Landkreise Dies fuumlhrte dazu dass die Landkreise mit abundanten Gemeinden die wegen
einer houmlheren Umlagekraft an sich weniger allgemeine Zuweisungen erhielten mehr erhielshy
ten Da das Land den Betrag der allgemeinen Zuweisungen an die Landkreise allerdings unshy
veraumlndertmiddot belassen hatte fuumlhrte dies aber dazu dass die anderen Landkreise ohne abunshy
dante Gemeinden weniger allgemeine Zuweisungen erhielten Nur diese Regelung des sect 16
Abs 2 FAG 2007 hat das Landesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 16022010 als eishy
nen verfassungswidrigen Eingriff des Landesgesetzgebers in die Finanzhoheit der Landkreishy
se angesehen Auch die weiteren Ausfuumlhrungen des Landesverfassungsgerichts im Urteil
vom 16022010 beziehen sich auf die beanstandete Regelung dessect 16 Abs 2 FAG 2007
Mit sect 12 FAG 2013 hat der Gesetzgeber ein neues Modell fuumlr die Erhebung der Finanzshy
kraftumlage eingefuumlhrt Dieses Modell stellt sich wie folgt dar Der Gesetzgeber hat das Moshy
dell der sog Abundanzumlage (sect 19a FAG 2005 FAG 2007) bei der eine normierte Steuershy
kraft mit einem normierten Bedarf verglichen wird und fuumlr den Fall dass die Steuerkraft den
Bedarf uumlbersteigt (Abundanz) die Moumlglichkeit eines Zugriffs auf einen gewissen Prozentsatz
des abundanten Teils besteht aufgegeben und nunmehr den Finanzausgleich unter den
steuerstarken und steuerschwachen kreisangehoumlrigen Gemeinden nach einem anderen Moshy
dell vorgenommen das nicht nur die beschriebene uumlberschieszligende Steuerkraft fuumlr die Beshy
rechnung der Umlage heranzieht sondern in Anlehnung an eine entsprechende Regelung in
Baden-Wuumlrttemberg eine breitere Bemessungsgrundlage waumlhlt
Gemaumlszlig sect 12 Abs 2 S 4 und 5 FAG 2013 wird nunmehr fuumlr die kreisangehoumlrigen Gemeinden
ein Ausgleichsverfahren als Rechenschritt bei der Ermittlung der endguumlltigen Schluumlsselshy
zuweisung durchgefuumlhrt Dabei wird die Schluumlsselzuweisung A mit beruumlcksichtigt Bei der
Schluumlsselzuweisung A wird nach sect 12 Abs 2 S 5 FAG 2013 allen kreisangehoumlrigen Geshy
meinden deren Steuerkraft je Einwohner 80 vH des Durchschnitts aller Gemeinden untershy
- 22shy
schreitet die Differenz der eigenen Steuerkraft zu 80 vH der durchschnittlichen Steuerkraft
zu 80 vH ausgeglichen Diese Schluumlsselzuweisung bewirkt eine dem Finanzausgleich der
Regelungen des FAG 2005 und des FAG 2007 noch unbekannte Verlagerung unter allen
Zuweisungsempfaumlngern also allen nicht abundanten Gemeinden zugunsten der steuershy
schwachen Gemeinden und zurasten der mehr steuerstarken Gemeinden Die abundanten
Gemeinden die keine Zuweisungsempfaumlnger sind werden hierdurch noch nicht belagttet Ihshy
re Belastung erfolgt erst durch die Regelung dessect 12 Abs 3 FAG 2013 Danach zahlen alie
kreisangehoumlrigen Gemeinden also sowohl die Zuweisungsempfaumlnger als auch die abundanshy
ten Gemeinden eine Umlage von 10 vH der Summe aus der Steuerkraftmesszahl fuumlr Geshy
meinden gemaumlszligsect 14 FAG 2013 und den Schluumlsselzuweisungen A und B also ihrer gesamshy
ten Finanzkraft Uumlber sect 14 Abs 3 Nr 2 FAG 2013 geraten ua die Gewerbeshy
steuereinnahmen der abundanten Gemeinden in Houmlhe von 10 vH in diesen Finanzkraftumshy
lagetopf Dieser Umlagetopf erhoumlht gem sect 12 Abs 3 S 2 FAG 2013 die Finanzmasse fuumlr die
Schluumlsselzuweisung B
Diese veraumlnderte Schluumlsselzuweisung B wird dann nach der Regelung des sect 12 Abs 2 S 6
FAG auf die Schluumlsselzuweisungsempfaumlnger umgelegt Gemaumlszlig sect 19 Abs 2 FAG flieszligt die
zuletzt genannte Schluumlsselzuweisung an die kreisangehoumlrigen Gemeinden zwar in die Kreisshy
umlagenberechnung ein Da sich die Bemessung der Kreisumlage aus der Steuerkraft und
den Schluumlsselzuweisungen fuumlr die kreisangehoumlrigen Gemeinden zusammensetzt wird die
Finanzkraftumlage somit auch zum Abzugsposten bei der Bemessungsgrundlage der Kreisshy
umlage Diese Einbeziehung der verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Finanzkraftshy
umlage in die Kreisumlagenberechnung stellt indes keinen Eingriff in die ebenfalls verfasshy
sungsrechtlich geschuumltzte Finanzhoheit der Landkreise dar
Die Konstruktion der jetzigen Finanzkraftumiage unterscheidet sich im Hinblick auf die Ebeshy
nentrennung grundsaumltzlich von der fruumlheren vom Landesverfassungsgericht beanstandeten
Finanzkraftumlage Letztere floss dem Ausgleichsstock zu so dass sie den Landkreisen als
Bemessungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage insgesamt verloren ging Demgegenuumlber wird
durch die jetzige Finanzkraftumlage die Bemessungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage insgeshy
samt nicht geschmaumllert
Das Landesverfassungsgericht hat weder heute noch hatte es im Urteil vom 16022010 Beshy
denken dagegen dass uumlber die vorgelagerten Regelungen zur Bestimmung der Steuerkraftshy
messzahl und zur Festlegung der Schluumlsselzuweisungen der Gemeinden zugleich die Beshy
messungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage festgelegt wird Dass jede Aumlnderung der Finanzshy
ausstattung der kreisangehoumlrigen Gemeinden zwangslaumlufig auch zu Verlagerungen bei der
- 23shy
Finanzausstattung der Landkreise fuumlhrt verstoumlszligt als solches nicht gegen die Landesverfasshy
sung Dies gilt auch fuumlr die neu eingefuumlhrte Vorabverteilung der Schluumlsselmasse A zugunsshy
ten der finanzschwachen Kommunen Sie fuumlhrt zu keinen Veraumlnderungen bei der Gesamtshy
summe der Umlagekraftmesszahlen der Landkreise hat aber Verschiebungen zwischen den
einzelnen Landkreisen zur Folge Die jetzige gesetzliche Regelung stellt sicher dass die jeshy
weiligen Gesamtsummen der beiden Komponenten der Finanzausstattung der Landkreise
durch die Finanzkraftumlage keine Veraumlnderung erfahren Der Gesamtbemessungsgrundiashy
ge fuumlr die Kreisumlage werden durch die Verschiebungen zwischen den Kommunen keine
Betraumlge entzogen Da es keine abundanten Landkreise gibt ergeben sich auch keine Ausshy
wirkungen auf die Gesamthoumlhe der Schluumlsselzuweisungen die die Landkreise vom Land ershy
halten
Waumlhrend die Gesamtausstattung der Landkreise durch die Finanzkraftumlage keine Veraumlnshy
derung erfaumlhrt ergeben sich - dies raumlumt die Landesregierung selber ein - allerdings gerinshy
ge Verlagerungseffekte zwischen den einzelnen Landkreisen Diese Verlagerungseffekte
sind indes verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden
Den Anspruch auf angemessene Finanzausstattung der Landkreise darf der Gesetzgeber
einschraumlnken soweit andere Interessen von Verfassungsrang dies rechtfertigen Nicht nur
der horizontale gemeindliche sondern auch der uumlbergemeindliche Finanzausgleich ist von
dem Grundsatz der interkommunalen Solidaritaumlt gepraumlgt (LVerfG Urt v 13062006-705shy
LVerfGE 17 410 429 NdsStGH NdsVBL 2001 184 188) Der Gedanke der interkommushy
nalen Solidaritaumlt umfasst - wie die Kreisumlage zeigt - auch die ausgleichenden Finanzshy
stroumlme zwischen der Gemeinde- und Kreisebene (vgL auch SaumlchsVerfG Urt v 29012010
- Vf 25-VIII-09 - RdNr 119 - juris unter Hinweis auf BVerfG Beschl v 07021991
- 2 BvL 2484 - BVerfGE 83 363 391f LVerfG MV Urt v 26012012- 1810 - RdNr
81) Haumltte der Gesetzgeber eine Verschiebung von finanzstarken zu finanzschwachen Landshy
kreisen mit einer eigenstaumlndigen Ausgleichsregelung herbeigefuumlhrt waumlre dies durch Art 88
ALs 2 S 1 LVerf gedeckt Nichts anderes gilt wenn derselbe Effekt mittelbar durch die vershy
fassungsrechtlich nicht zu beanstandende Regelung zum Finanzkraftausgleich der Gemeinshy
den erreicht wird Der Ebene des einzelnen Landkreises steht dem Vertust an Bemessungsshy
grundlage durch die negative Schluumlsselzuweisung der abundanten Gemeinden (sofern keine
Befreiungen erteilt wurden) jeweils ein Gewinn an Bemessungsgrundlage durch die Erhoumlshy
hung der Schluumlsselzuweisung der uumlbrigen Gemeinden gegenuumlber Je nachdem welcher Efshy
fekt uumlberwiegt erhoumlhen oder vermindern sich die Einnahmen der jeweiligen Landkreise aus
der Kreisumlage durch die Finanzkraftumlage geringfuumlgig Diese Aumlnderung bei dem Aufshy
kommen an Kreisumlage ist aber nicht gleichzusetzen mit der Aumlnderung der Finanzkraft der
- 24shy
Landkreise Da es keine abundanten Landkreise gibt bekommen saumlmtliche Landkreise
Schluumlsselzuweisungen vom Land Der nicht bereits durch die Kreisumlage ausgeglichene
Finanzbedarf der Landkreise wird im Jahr 2013 zu 80 in den Folgejahren zu 90 ausgeshy
glichen Dieser Mechanismus bewirkt dass auch der noch nicht kompensierte Verlust an
Bemessungsgrundlage durch abundante Gemeinden zu 90 (bzw 2013 zu 80 ) ausgeshy
glichen wird Oie verbleibenden Differenzbetraumlge sind wirtschaftlich unbedeutend und vershy
fassungsrechtlich hinzunehmen (vgl auch LVerfG MV Urt v 2601 2012 - 3310 - RdNr
79- juris)
2223 Eine verfassungswidrige Schattenwirkung fuumlr weitere benachbarte kreisangehoumlrige
und nicht abundante Gemeinden laumlsst sich ebenfalls nicht feststellen Die finanzschwache
Nachbargemeinde profitiert direkt von der Finanzkraftumlage Die von der Beschwerdefuumlhreshy
rin beschriebene mittelbare Schattenwirkung durch die Moumlglichkeit einer Erhoumlhung der
Kreisumlage betrifft die finanzschwache Nachbargemeinde dagegen allenfalls marginal und
muss daruumlber hinaus auch differenziert betrachtet werden Es besteht ein Unterschied ob
eine solche Kommune in einem Landkreis mit hoher oder mit niedriger Umlagekraft liegt Der
Landkreis mit niedriger Umlagekraft wird in der Regel eine vergleichsweise hohe Kreisumlashy
ge erheben waumlhrend der Landkreis mit einigen abundanten Kommunen seine kreisangehoumlshy
rigen Kommunen nur mit einer geringeren Kreisumlage belasten muss De facto verfuumlgen alshy
so die beiden kreisangehoumlrigen Gemeinden trotz gleicher Steuereinnahmekraft uumlber untershy
schiedlich hohe Mittel die ihnen zur Erfuumlllung eigener Zwecke verbleiben Die Finanzkraftshy
umlage mildert diesen Effekt unter Umstaumlnden geringfuumlgig ab Die nicht abundanten Komshy
munen in dem Landkreis mit einigen abundanten Kommunen koumlnnten eventuell dadurch beshy
lastet werden dass der Kreisumlagesatz (minimal) angehoben wuumlrde um den Verlust des
Landkreises an Bemessungsgrundlage durch die Finanzkraftumlage zu kompensieren ln
dem armen Landkreis dessen Kommunen per Saido von der Finanzkraftumlage profitiershy
ten erhoumlht sich jedoch die Umlagekraft geringfuumlgig so dass der Kreisumlagesatz sogar (geshy
ringfuumlgig) gesenkt werden koumlnnte
Daruumlber hinaus besteht eine Solidaritaumltsverpflichtung der Kreise gegenuumlber den kreisangeshy
houmlrigen Gemeinden die diese vor einer unangemessenen Erhoumlhung der Kreisumlage
schuumltzt (vgl Faber in HennekePuumlnderWaldhoff Recht der Kommunalfinanzen 2006 sect 34
RdNr 50)
3 Die Kostenentscheidung beruht auf sect 32 LVerfGG Gerichtskosten werden nicht erhoben
(Absatz 1) Gruumlnde fuumlr die Anordnung der Erstattung der notwendigen Auslagen der erfolglos
gebliebenen Beschwerdefuumlhrerin sind nicht ersichtlich (Abs 2 und 3)
- 25 shy
Dr Zettel GemmerSchubert Bergmann
Prof Or Kluth StallFranzkowiak
-4 shy
Finanzausgleichsgesetz (FAG 2013) vom 18122012 (GVBI S 641) in der Fassung vom
18122013 (GVBI S 552)
sect 12 Schluumlsselzuweisungen
(1) FDr die Erledigung der Aufgaben des eigenen Wirkungskreises erhalten die Gemeinden und Landshykreise SchlOssezuweisungen die sich fuumlr die Gemeinden in Abhaumlngigkeit von ihrer Steuerkraft geshymaumlszlig sect 14 und fuumlr die Landkreise in Abhaumlngigkeit von ihrer Umfagekraft gemaumlszlig sect 15 bemessen Aus dem fuumlr die Schluumlsselzuweisungen im Haushaltsjahr 2013 bereitgestellten Teil der Finanzausgleichsshymasse erhalten die kreisfreien Sttidte 233 444 041 Euro die Landkreise 160 242 079 Euro und die kreisangehoumlrigen Gemeinden 424 961 573 Euro Aus dem fuumlr die SchlOssezuweisungen im Hausshyhaltsjahr 2014 bereitgestellten Teil der Finanzausgleichsmasse erhalten die kreisfreien Staumldte 229 398 683 Euro die Landkreise 164 955 692 Euro und die kreisangehoumlrigen Gemeinden 394 669 321 Euro
(2) Schluumlsselzuweisungen werden geleistet wenn die Steuerkraftmesszahl oder die Umlagekraftshymesszahl hinter der Bedarfsmesszahl zurackbleibt Dieser Unterschiedsbetrag wird bei den kreisfreien Staumldten zu 70 v H ausgeglichen Landkreise erhalten im Haushaltsjahr 2013 einen Ausgleich von 80 v H und im Haushaltsjahr 2014 von 90 v H Bei den kreisangehoumlrigen Gemeinden erfolgt der Ausshygleich in einem mehrstufigen Verfahren ln einem ersten Schritt wird bei den Gemeinden deren Steushyerkraft je Einwohner 80 v H des Durchschnitts aller kreisangehoumlrigen Gemeinden unterschreitet die Differenz der eigenen Steuerkraft zu 80 v H der durchschnittlichen Steuerkraft zu 80 v H ausgeglishychen (SchlOssezuweisung A) ln einem zweiten Schritt erfolgt der Ausgleich zwischen der Bedarfsshymesszahl und der um die Schluumlsselzuweisung A erhoumlhten Steuerkraftmesszahl zu 70 v H (SchlOsshysezuweisung 8)
(3) Zur Milderung der Unterschiede in der Finanzkraft zahlen kreisangehoumlrige Gemeinden eine Umlashyge von 10 v H der Summe aus der Steuerkraftmesszahl fOr Gemeinden gemaumlszlig sect 14 und den SchlOssezuweisungen A und B Zur Verteilung der Umlage wird die Finanzmasse fOr die Schluumlsselshyzuweisungen B um die Umlagemasse nach Satz 1 erMht und anschlieszligend eine Neuberechnung entshysprechend Absatz 2 Satz 6 vorgenommen Ergeben sich nach den Berechnungen nach Satz 1 und 2 negative SchlOssezuweisungen sind diese in gleich groszligen Teilbetraumlgen zu den Terminen nach Abshysatz 5 an das Land abzufahren Die auf Grundlage dieses Absatzes ergehenden Verwaltungsakte sind sofort vollziehbar
(4) Soweit eine kreisangeh6rige Gemeinde wegen des Umlageverfahrens nach Absatz 3 Mittel aus dem Ausgleichsstock erhalten muumlsste wird sie von der Zahlung auf Antrag befreit Wird der Anspruch auf Befreiung erst nachtrtiglich festgestellt kann das Land mit Mitteln des Ausgleichsstocks in Vorleisshytung treten und auf eine Aumlnderung der Bescheide der Dbrigen Gemeinden und Landkreise fDr das jeshyweilige Haushaltsjahr verzichten Ist das Land in Vorleistung getreten erhaumllt es diese Betraumlge bei der naumlchsten DurchfOhrung des Umlageverfahrens durch einen Vorwegabzug aus der Umlagemasse ershystattet
(5) Die Auszahlung erfolgt in Raten zum 10 der Monate Februar April Juni August Oktober und Deshyzember eines jeden Jahres
sect 13 IBedarfsmesszahl
(1) Die Bedarfsmesszahl ergibt sich aus dem Produkt des Gesamtansatzes nach Absatz 2 und dem Grundbetrag nach Absatz 3
(2) Der Gesamtansatz wird fOr kreisfreie Staumldte kreisangeMrige Gemeinden und Landkreise wie folgt Igebildet
I1 Bei den kreisfreien Staumldten entspricht der Hauptansatz der Einwohnerzahl Der Nebenansatz U6 wird aus der jeweiligen Anzahl der Kinder bis sechs Jahre multipliziert mit dem Faktor 28 gebildet l Die Summe beider Ansaumltze bildet den Gesamtansatz
I
-5 shy
2 Bei den kreisangehoumlrigen Gemeinden wird als Hauptansatz der Wert bezeichnet der sich aus dem Produkt der Einwohnerzahl einer Gemeinde und der Hauptansatzstaffel einschlieszliglich des Zentralishytaumltszuschlages nach Satz 5 ergibt Die Hauptansatzstaffel betraumlgt bei Gemeinden bis 7 999 Einwohshyner 100 v H mit 8 000 bis 24 999 Einwohner 102 bis 112 v H und mit 25 000 bis 60 000 Einwohner 113 bis 130 v H Zwischenwerte werden bis zur zweiten Stefle nach dem Komma gerundet Bei Mitshygliedsgemeinden von Verwaltungsgemeinschaften und Verbandsgemeinden richtet sich die Hauptanshysatzstaffel der einzelnen Gemeinde nach der Gesamtsumme der Einwohner der ihnen jeweils zugehoumlshyrigen Gemeinden Gemeinden mit der Funktion eines Mittelzentrums erhalten einen Zentralitaumltszushyschag von 20 v H Der Nebenansatz U6 wird aus der jeweiligen Anzahl der Kinder bis sechs Jahre geuildet multipliziert mit dem Faktor 6 7 Die Summe derAnsaumltze bildet den Gesamtansatz
3 Bei den Landkreisen entspricht der Gesamtansatz der Einwohnerzahl
(3) Der Grundbetrag wird auf fuumlnf Stellen hinter dem Komma so festgesetzt dass die zur Verfuumlgung stehende Finanzmasse so weit wie rechnerisch moumlglich aufgebraucht wird
sect 14 Steuerkraftmesszahl fuumlr Gemeinden
(1) Die Ermittlung der Steuerkraftmesszahl fuumlr kreisfreie Staumldte und kreisangehoumlrige Gemeinden ershyfolgt jeweils gesondert
(2) Die Steuerkaftmesszahfen werden berechnet indem die Steuerkraftzahlen der Grundsteuer A und B der Gewerbesteuer der Gemeindeanteile an der Einkommensteuer und der Umsatzsteuer zusamshymengezaumlhlt werden
(3) Die Steuerkraftzahl einer Gemeinde wird wie folgt ermittelt
1 Bei der Grundsteuer A und B wird das jeweilige Ist-Aufkommen im vorvergangenen Jahr durch den jeweiligen Hebesatz geteilt Die sich daraus ergebenden Ausgangsbetraumlge werden mit dem gewogeshynen Durchschnitt der Hebesaumltze der jeweiligen Steuerart multipliziert
2 Bei der Gewerbesteuer wird das Ist-Aufkommen im vorvergangenen Jahr durch den Hebesatz geshyteilt Der sich daraus ergebende Ausgangsbetrag wird mit dem gewogenen Durchschnitt der Hebesaumltshyze multipliziert Von dem Ergebnis wird die im vorvergangenen Jahr erhobene Gewerbesteuerumlage abgezogen
3 Steuerkraftzahlen der Gemeindeanteile an der Einkommensteuer und der Umsatzsteuer sind die jeweiligen Ist-Aufkommen im vorvergangenen Jahr
(4) Fuumlr Gemeinden mit vertraglich vereinbarten unterschiedlichen Realsteuerhebesaumltzen in ihren Ortsteilen werden getrennt fuumlr jede Steuerart zunaumlchst die Ausgangsbetraumlge fuumlr jeden Ortsteil errechshynet und zur jeweiligen Gemeinde summiert (5) Teilen sich Gemeinden Gewerbesteueraufkommen kann aufgemeinsamen Antrag die Steuerkraft unter Beruumlcksichtigung des vertraglich vereinbarten Aufteilungsverhaumlltnisses berechnet werden
sect 15 Umlagekraftmesszahl fuumlr Landkreise
Die Umlagekraftmesszahl der Landkreise betraumlgt 40 v H von
1 den Steuerkraftmesszahlen der kreisangehoumlrigen Gemeinden gemaumlszlig sect 14 und
2 den SchlOssezuweisungen der kreisangehoumlrigen Gemeinden gemaumlszlig sect 3 Nr 4 Buchst b
-6shy
sect 17 Ausgleichsstock
(1) Aus dem Ausgleichsstock werden Bedarfszuweisungen zur Milderung oder zum Ausgleich auszligershygewoumlhnlicher Belastungen und Notlagen im Haushalt der Kommunen erbracht Als Notlage gilt insbeshysondere der Fall dass die Einnahmemoumlglichkeiten von Kommunen zur Erfuumlllung ihrer unabweisbaren Ausgabeverpflichtungen nicht ausreichen Daneben dient er der Vermeidung besonderer Haumlrten bei der Durchfuumlhrung dieses Gesetzes Dem Ausgleichsstock werden im Haushaltsjahr 2013 Mittel in Houmlshyhe von 3 785 050 Euro und im Haushaltsjahr 2014 Mittel in Houmlhe von 3 273 180 Euro zur Aufstockung der SchlOssezuweisungen fuumlr die kreisangehoumlrigen Gemeinden entnommen Fuumlr die kreisfreien Staumldshyte und Landkreise erfolgt ein Ausgleich durch Mittel des Ausgleichsstocks soweit die Nettoausgaben nach dem Asylbewerberleistungsgesetz in den Haushaltsjahren 2013 und 2014 die des Haushaltsjahshyres 2011 jeweils Obersteigen Dabei ist fuumlr die Haushaltsjahre 2013 und 2014 die bereits beruumlcksichshytigte Preis- und Bevoumllkerungsentwicklung bei der Bedarfsermittlung in Abzug zu bringen
(2) Leistungen aus dem Ausgleichsstock koumlnnen auf Antrag gewaumlhrt werden Sollen die Leistungen aus dem Ausgleichsstock dem Ausgleich von Haushaltsfehlbetraumlgen dienen ist dem Antrag ein von der Vertretungskoumlrperschaft beschlossenes Haushaltskonsolidierungskonzept beizufuumlgen
(3) Ein Rechtsanspruch auf Gewaumlhrung einer Leistung aus dem Ausgleichsstock besteht nicht Die Bewilligung von Leistungen kann mit Bedingungen und Auflagen verknuumlpft werden
sect 19 Kreisumlage
(1) Die Kreisumlage gernaszlig sect 67 Abs 2 der Landkreisordnung wird in der Haushaltssatzung in Vomshyhundertsaumltzen der einzelnen Umlagegrundlagen (Umlagesaumltze) bemessen Bei unterschiedlichen Umshylagesaumltzen soll der houmlchste Umlagesatz den niedrigsten um nicht mehr als ein Drittel uumlbersteigen
(2) Umlagegrundlagen sind die Steuerkraftzahlen der kreisangehoumlrigen Gemeinden nach sect 14 und die SchlOssezuweisungen nach sect 12 Ergibt sich eine negative Umlagegrundlage hat die kreisangehoumlrishyge Gemeinde einen Erstattungsanspruch
(3) Die Kreisumlage ist zum 20 eines jeden Monats faumlllig Umlageglfiubiger und Umlageschuldner k6nnen abweichende Ftllligkeitstermine vereinbaren
sect29 Obergangsvorschriften
(1) For die Ermittlung der Steuerkraftzahl der Gewerbesteuer fuumlr das Haushaltsjahr 2013 wird zushynaumlchst eine Berechnung gemfiszlig sect 14 Abs 3 Nr 2 vorgenommen Anschlieszligend erfolgt eine weitere Berechnung der Steuerkraftzahl auf der Basis von einem Drittel des Ist-Aufkommens des Haushaltsshyjahres 2009 und zwei Dritteln des Ist-Aufkommens des Haushaltsjahres 2010 und der jeweiligen Anshyteile der Gewerbesteuerumage Die Rechnungsergebnisse nach den Saumltzen 1 und 2 werden sumshymiert und anschlieszligend durch zwei geteilt Das Ergebnis der Berechnung nach Satz 3 bildet die Steushyerkraftzahl der Gewerbesteuer filr das Haushaltsjahr 2013
Die Beschwerdefuumlhrerin ist eine kreisangehoumlrige Gemeinde in Sachsen-Anhalt Auf der
Grundlage des sect 12 Abs 4 FAG 2013 setzte das Statistische Landesamt Sachsen-Anhalt
gegenuumlber der Beschwerdefuumlhrerin mit Bescheid vom 24042013 fuumlr das Haushaltsjahr
2013 die Schluumlsselzuweisung gemaumlszligsect 3 Nr 4 b FAG 2013 iVm sectsect 12-14 17 Abs 1 25
Abs 1 und 29 Abs 1 FAG 2013 fest Darin enthalten ist die Festsetzung einer Finanzkraftshy
umlage gemaumlszligsect 12 Abs 3 FAG 2013 in Houmlhe von 183526400 Euro Die Beschwerdefuumlhshy
rerin hat hiergegen mit Schreiben vom 08052013 Widerspruch eingelegt uumlber diesen Wishy
-7 shy
derspruch ist noch nicht entschieden worden Die Finanzkraftumlage ist entsprechend den
gesetzlichen Vorgaben auf der Grundlage einer Steuerkraftmesszahl in Houmlhe von
1835264400 Euro ermittelt worden Die Berechnung der Steuerkraftmesszahl erfolgte unter
Beruumlcksichtigung der Uumlbergangsvorschrift des sect 29 FAG 2013 auf der Grundlage der Geshy
werbesteuereinnahmen der Beschwerdefuumlhrerin des Jahres 2009 in Houmlhe von
1852090000 Euro und des Jahres 2010 in Houmlhe von 1806830000 Euro Die fuumlr die Beshy
rechnung der Finanzkraftumlage maszliggebliche Steuerkraftmesszahl ist aus dem Mittelwert
gem sect 29 FAG 2013 ermittelt worden
Die Beschwerdefuumlhrerin hat am 03122013 kommunale Verfassungsbeschwerde erhoben
Zur Begruumlndung ihrer Verfassungsbeschwerde macht die Beschwerdefuumlhrerin geltend
Ihre Gewerbesteuereinnahmen seien ruumlcklaumlufig Die Gewerbesteuereinnahmen betruumlgen im
Jahr 2008 1647940000 Euro im Jahr 2009 1852090000 Euro im Jahr 2010
1806830000 Euro im Jahr 201 1 537230000 Euro im Jahr 2012 639220000 Euro und
im Jahr 2013 voraussichtlich 379200000 Euro Die hohen Gewerbesteuereinnahmen der
Jahre 2009 und 2010 wuumlrden mit in die Berechnung der Steuerkraftmesszahl und damit in
die Berechnung der Finanzkraftumlage einflieszligen Nach der gleichen Systematik wuumlrden
diese Einnahmen ebenfalls zur Berechnung der Kreisumlage im Jahr 2013 herangezogen
Fuumlr das Haushaltsjahr 2013 stuumlnden der Beschwerdefuumlhrerin Steuereinnahmen in Houmlhe von
708080000 Euro zur Verfuumlgung Von diesen Steuereinnahmen seien folgende Umlagen
abzufuumlhren Gewerbesteuerumlage 55730000 Euro Kreisumlage 644908500 Euro und
Finanzkraftumlage 183530000 Euro Dies ergebe einen Fehlbedarf in Houmlhe von
196088500 Euro Sie bestreite nicht dass das Land Sachsen-Anhalt grundsaumltzlich berechshy
tigt sei eine Finanzkraftumlage zu erheben Verfassungsrechtlich unzulaumlssig sei hingegen
der mit der Einfuumlhrung der Finanzkraftumiage durch das FAG 2013 verbundene Ruumlckwirshy
kungseffekt Dieser Ruumlckwirkungseffekt fuumlhre dazu dass Steuereinnahmen die in abgeshy
schlossenen Zeitraumlumen erzielt und die fuumlr Pflichtaufgaben und Ausgaben der Daseinsvorshy
sorge verausgabt worden seien zum Anlass fuumlr eine kuumlnftige Umlage genommen wuumlrden
Dadurch wuumlrden die Grundsaumltze der Pianbarkeit und der Vorhersehbarkeit verletzt Die
Regelung enthalte indes eine echte Ruumlckwirkung und sei mit dem Rechtsstaatsprinzip als IBestandteil der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie und dem darin enthaltenen grundshy I saumltzlichen Verbot ruumlckwirkender Regelungen unvereinbar Gegenstand der Abschoumlpfung l
seien Steuereinnahmen aus dem Bereich der Realsteuern des Gemeindeanteils an der Einshy
kommensteuer und des Gemeindeanteils aus der Umsatzsteuer aus Vorvorjahreszeitraumlushy I men Den Versuchen diese Regelung in die Kategorie der unechten Ruumlckwirkung einzuordshy
l
nen sei nicht zu folgen Zweifellos sei es richtig dass der Anknuumlpfungspunkt fuumlr die Finanz-
l l I
-8shy
kraftumlage in der Vergangenheit angesiedelt sei und die daraus folgenden Schluumlsse erst in
der Zukunft wirken wuumlrden Die Finanzkraftumlage sei aber erst fuumlr einen Zeitpunkt nach lnshy
krafttreten des Gesetzes zu zahlen Dies sei ein Fall der echten Ruumlckwirkung Der Sachvershy
halt sei in der dogmatischen Einordnung genauso zu beurteilen als wuumlrde der Steuergeshy
setzgeber auf die Idee kommen fuumlr einen abgeschlossenen Besteuerungszeitraum den
Steuertarif nachtraumlglich zu aumlndern Dass die Zahlungswirkung erst in der Zukunft eintrete sei
einer nachtraumlglichen Veraumlnderung der Besteuerungsgrundlagen fuumlr bereits abgeschlossene
Besteuerungszeitraumlume immanent und kein geeignetes Abgrenzungskriterium zwischen
echter und unechter Ruumlckwirkung Entscheidend sei die Antwort auf die Frage ob der Beshy
troffene noch eine Reaktionsmoumlglichkeit habe oder ob eine solche Reaktionsmoumlglichkeit
nicht bestehe und er der Ruumlckwirkung bedingungslos ausgeliefert sei
Uumlbersect 12 Abs 4 S 1 FAG 2013 koumlnne die verfassungswidrige Ruumlckwirkung nicht geheilt
werden Die Feinsteuerungsmoumlglichkeit uumlber den Ausgleichsstock genuumlge nicht den verfasshy
sungsrechtlichen Vorgaben wonach wesentliche Fragen des kommunalen Finanzausgleishy
ches durch den Gesetzgeber und nicht durch die ausfuumlhrende Verwaltung zu regeln seien
Der Gesetzgeber habe zwar bei der Regelung der Rahmenbedingungen des Finanzausgleishy
ches einen weiten Gestaltungsspielraum allerdings muumlsse er diesen Gestaltungsspielraum
selbst nutzen und duumlrfe ihn nicht der ausfuumlhrenden Verwaltung uumlberlassen Im Uumlbrigen sei
die Haumlrtefallregelung zu unbestimmt da die Kriterien fuumlr ihre Anwendung nicht feststaumlnden
und sie nicht zielfuumlhrend seien
Daruumlber hinaus fuumlhre die Finanzkraftumlage zu einer verfassungswidrigen Schattenwirshy
kung Die Beschwerdefuumlhrerin sei eine kreisangehoumlrige Gemeinde im Burgenlandkreis Aufshy
grund der Tatsache dass die Finanzkraftumlage bei der Steuerkraft abgezogen und somit
die Bemessungsgrundlagen fuumlr die Kreisumlage vermindert werde verliere der Burgenlandshy
kreis fuumlr das Haushaltsjahr 2013 Kreisumlagen in Houmlhe von 22879600 Euro und fuumlr das
Jahr 2014 Kreisumlagen in Houmlhe von 43500100 Euro Der Landkreis sei nicht abundant
Dies fuumlhre zu einer mittelbaren Schattenwirkung sowohl bei dem betroffenenmiddot Landkreis als
auch bei den nicht abundanten kreisangehoumlrigen Gemeinden des Landkreises Der in Mithaft
genommene Landkreis muumlsse die Kreisumlage anheben um diese Ausfaumllle zu kompensieshy
ren Er muumlsse entweder die Kreisumlage anheben oder auf eine sonst moumlgliche Senkung
der Kreisumlage verzichten so dass zweierlei Effekte eintreten wuumlrden Zunaumlchst verringere
sich bei ihr der Entlastungseffekt durch die Mitberuumlcksichtigung der Finanzkraftumlage bei
der Kreisumlage und es wuumlrden nunmehr auch uumlber diese mittelbare Schattenwirkung
Nachbarstaumldte und Gemeinden im Landkreis herangezogen die sich auch nicht annaumlhernd
in der Naumlhe einer Abundanz befaumlnden Nach der Rechtsprechung des Landesverfassungsshy
-9shy
gerichts fuumlhre diese Schattenwirkung zu einer Verletzung der Finanzhoheit der Landkreise
Dabei gehe es um das Prinzip auf die konkrete Houmlhe und das Ausmaszlig der Beeintraumlchtigung
komme es nicht an
Die Beschwerdefuumlhrerin beantragt
sect 12 Abs 3 des Gesetzes zur Abloumlsung des Finanzausgleichsgesetzes und zur
Aumlnderung weiterer Gesetze vom 18122012 (GVBL S 641) wegen Unvereinbarshy
keit mit Art 2 Abs 3 i V m Art 87 Abs 1 der Verfassung des Landes Sachsenshy
Anhalt fuumlr nichtig hilfsweise fuumlr verfassungswidrig zu erklaumlren
Mit Schriftsatz vom 11032014 hat die Landesregierung zu der Verfassungsbeschwerde
Stellung genommen Sie haumllt die Verfassungsbeschwerde fuumlr unbegruumlndet und ervridert auf
das Vorbringen der Beschwerdefuumlhrerin im Einzelnen
Es liege kein Fall einer unzulaumlssigen Ruumlckwirkung vor Ein Fall grundsaumltzlich unzulaumlssiger
echter Ruumlckwirkung liege nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vor
wenn eine Norm nachtraumlglich in einen abgeschlossenen Sachverhalt aumlndernd eingreife Dies
sei insbesondere der Fall wenn ihre Rechtsfolge mit belastender Wirkung schon vor dem
Zeitpunkt ihrer Verkuumlndung fuumlr bereits abgeschlossene Tatbestaumlnde gelten solle Dies treffe
hier nicht zu Die jetzige Situation sei die gleiche wie sie der -Entscheidung
zugrunde gelegen habe naumlmlich so wie die erstmalige Einfuumlhrung der Umlage zu beurteilen
sei wenn sie in den Jahren nach lnkrafttreten des Gesetzes erhoben werde und ihr die geshy
setzlich definierte und normierte Finanzkraft der Jahre vor lnkrafttreten des Gesetzes
zugrunde gelegt werde diese Finanzkraft aber nicht durch eine Erhebung in Echtzeit ermitshy
telt werde sondern unter Ruumlckgriff auf statistische Werte aus der Zelt vor lnkrafttreten des
Gesetzes in der --Entscheidung vom 13062006 habe das Landesverfassungsgeshy
richt eine echte Ruumlckwirkung der Ersteinfuumlhrung der Finanzkraftumlage verneint Es liege
auch keine unechte Ruumlckwirkung vor denn es seien keine Vertrauenstatbestaumlnde aufgrund
einer fruumlheren Regelung ersichtlich welche bereits haumltten ins Werk gesetzt sein koumlnnen weil
die Finanzkraftumlage erstmals in das Finanzausgleichsgesetz eingefuumlgt worden sei Dafuumlr
sei es unerheblich dass der Gesetzgeber fuumlr die Berechnung auf Grundsaumltze Bezug nehme
die fuumlr einen anderen Sachverhalt (allgemeine Zuweisungen jetzt Schluumlsselzuweisungen)
gelten wuumlrden und die er dort mit Wirkung fuumlr die Zukunft geaumlndert habe Der Saumlchsische
Verfassungsgerichtshof sei in seinem Urteil vom 26082010 hinsichtlich der Verfassungsshy
maumlszligigkeit der Einfuumlhrung einer Finanzkraftumlage unter Berechnung der Umlage aus den
Haushaltsdaten der Vergangenheit zu Recht davon ausgegangen dass darin weder ein Fall
von echter noch von unechter Ruumlckwirkung liege Mit der Berechnung der Umlage anhand
- 10 shy
der Steuereinnahmen vergangener Zeitraumlume gehe kein unzulaumlssiger Zugriff auf in der Vershy
gangenheit ihren Anfang nehmende oder gar beendete Lebenssachverhalte einher Den Anshy
knuumlpfungspunkt fuumlr die Erhebung der Finanzkraftumlage und damit den fuumlr eine Pruumlfung am
Vertrauensschutzprinzip maszliggeblichen Lebenssachverhalt bilde allein ein Uumlberschuss der
gemeindlichen Steuerkraft im aktuellen Haushaltsjahr Eine mit dem Vertrauensschutzprinzip
moumlglicherweise in Konflikt geratende Ruumlckwirkung laumlge allein dann vor wenn mit der Umlashy
ge eine uumlberschieszligende Finanzkraft vergangener Zeitraumlume abgeschoumlpft werden sollte also
gerade hierin die innere Rechtfertigung fuumlr die Belastung der Gemeinden zu erblicken waumlre
Diese Ausfuumlhrungen zum Saumlchsischen Finazausgleichsgesetz seien auch auf das FAG 2013
uumlbertragbar Fuumlr einen gesetzgabarischen Willen mit der Umlage eine uumlberschieszligende Fishy
nanzkraft vergangener Zeitraumlume abschoumlpfen zu wollen gebe es in den Gesetzesmaterialien
des FAG 2013 keine Anhaltspunkte Daruumlber hinaus schlieszlige sich die Landesregierung der
weiteren Argumentation des Saumlchsischen Verfassungsgerichtshofs an wonach gegen die
grundsaumltzliche Tauglichkeit des Maszligstabes zur Bemessung der Umlage keine Bedenken beshy
stuumlnden Hinter ihm stehe die Erwartung dass sich die Haushaltszahlen im aktuellen Jahr in
etwa im Rahmen der bekannten Daten entwickeln wuumlrden Wenn auch zeitlich verzoumlgert
wuumlrden die Annahmen immer wieder an die tatsaumlchlichen Haushaltsdaten angepasst Die
damit notwendig verbundenen Unschaumlrfen seien hinzunehmen Bei einer alternativ denkbashy
ren zunaumlchst vorlaumlufigen Ermittlung der Umlageschuld verbunden mit einem endguumlltigen
Festsetzungsverfahren bei Vorliegen der relevanten Haushaltsdaten waumlre eine verlaumlssliche
Finanz- Ausgaben- und Haushaltswirtschaft der Gemeinden praktisch kaum zu leisten Aus
dem Vertrauensschutzprinzip ergebe sich weder die Verpflichtung des Gesetzgebers Invesshy
titionen der Gemeinden zur Erzielung von Gewerbesteuern zu beruumlcksichtigen noch die
Notwendigkeit wegen fehlender zeitlicher Moumlglichkeiten fuumlr die Umlageschuld Vorsorge zu
treffen oder besondere Uumlbergangsregelungen zu schaffen Das Vertrauensschutzprinzip steshy
he Aumlnderungen des Systems des Finanzausgieichs nicht grundsaumltziich entgegen Es verianshy
ge lediglich eine Ruumlcksichtnahme auf gemeindliche Entscheidungen die in schutzwuumlrdigem
Vertrauen auf eine bestimmte Entwicklung der rechtlichen Rahmenbedingungen getroffen
worden seien Die Schutzwuumlrdigkeit folge dabei aus einem durch den Gesetzgeber geschafshy
fenen Vertrauenstatbestand Fuumlr eine Schutzwuumlrdigkeit der Hoffnung der Beschwerdefuumlhreshy
rin uumlber ihr Gewerbesteueraufkommen auch zukuumlnftig allein zu verfuumlgen sei nichts ersichtshy
lich Aus dem nach dem Soumlssen II Urteil erklaumlrten Verzicht eine Finanzkraftumlage fuumlr die
Vergangenheit zu erheben haumltten die Kommunen nicht schlieszligen koumlnnen dass dies auch
fuumlr die Zukunft gelten werde
Dass sowohl Zuweisungen des Landes als auch zu erhebende Umlagen nicht an das laushy
fende Steueraufkommen des aktuellen Jahres anknuumlpfen koumlnnen sei systemimmanent weil
- II shy
verlaumlssliche Finanzdaten immer erst mit zeitlicher Verzoumlgerung feststaumlnden Insoweit koumlnne
fuumlr die Finanzkraftumlage nichts anderes gelten als zB fuumlr die Kreisumlage Der Gesetzgeshy
ber sei daher daran gebunden das einmal gewaumlhlte System auch auf die Finanzkraftumlage
anzuwenden Eine theoretische Alternative waumlre ein Finanzausgteichssystem das zunaumlchst
mit Schaumltzwerten fuumlr das laufende Jahr arbeite die fortlaufend an die tatsaumlchlichen Daten
angepasst wuumlrden Letztlich muumlsste dann zum Abschluss eine Spitzabrechnung durchgeshy
fuumlhrt werden Es bestehe jedoch Einigkeit daruumlber dass dies zum einen vom Verwaitungsshy
aufwand her nicht zu bewaumlltigen waumlre zum anderen der Nachteil in Gestalt der Planungsunshy
sicherheit bei den Kommunen den Vorteil der etwas groumlszligeren Gerechtigkeit weit uumlberwiegen
wuumlrde Daher sei allen Finanzausgleichssystemen der Bundeslaumlnder gemeinsam dass fuumlr
das laufende Jahr Zahlen verwendet wuumlrden die mittels prognostischer Annahmen aus den
Werten vergangener Jahre abgeleitet wuumlrden Die Anknuumlpfung an die Daten des vorverganshy
genen Jahres liege der Berechnung des Finanzausgleichs insgesamt zu Grunde nicht nur
der Berechnung der Finanzkraftumlage Durch den Uumlbergang vom kameralen zum doppishy
schen Buchungsstil der inzwischen bei fast allen Kommunen abgeschlossen sei habe sich
im Uumlbrigen das Problem der zeitlichen Verschiebung zwischen Abundanz und Zahlung der
Umlage weitgehend erledigt
Den berechtigten Interessen der zahlungspflichtigen Kommunen dabei nicht uumlberfordert zu
werden trage die Befreiungsvorschrift hinreichend Rechnung Dass im Rahmen der Pruumlfung
der Befreiungen den Antragstellern wie der Beschwerdefuumlhrerin zugemutet werde eigene
Ruumlcklagen zum Zweck der Zahlung der Finanzkraftumlage einzusetzen sei derzeit Gegensshy
tand einer verwaltungsgerichtlichen Uumlberpruumlfung Ob das Gebot des Haushaltsausgleichs
Vorrang vor anderen Verwendungsabsichten der Ruumlcklagen habe sei eine fachgerichtlich zu
beantwortende Frage Fuumlr die jetzige Gesetzesfassung einer Befreiungsklausel wuumlrden die
aUgemeinen Bestimmtheitsanforderungen gelten Diesen werde sect 12 Abs 4 i V m sect 17
FAG 2013 zweifelsohne gerecht Soweit die Kernnorm der Gewaumlhrung von Leistungen aus
dem Ausgleichsstock naumlmlich der in sect 17 Abs 1 S 2 FAG geregelte Fall dass die Einnahshy
memoumlglichkeiten von Kommunen zur Erfuumlllung ihrer unabweisbaren Ausgabeverpflichtungen
nicht ausreichten in Bezug genommen werde sei aufgrund einer langjaumlhrigen Klaumlrung durch
Behoumlrdenpraxis und die Rechtsprechung der Gerichte an der Bestimmtheit nicht zu zweifeln
Dass daruumlber hinaus die weiter gefassten Anwendungsfaumllle des sect 17 FAG von der Verweishy
sung erfasst wuumlrden belaste die Beschwerdefuumlhrerin nicht
Die jetzige Regelung der Finanzkraftabgabe greife nicht unzulaumlssig in die Finanzhoheit der
Landkreise ein Die Konstruktion der jetzigen Finanzkraftumlage unterscheide sich im Hinshy
blick auf die Ebenentrennung grundsaumltzlich von der fruumlheren Finanzkraftumlage Bei der fruumlshy
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heren Regelung sei die Finanzkraftumlage dem Ausgleichsstock zugeflossen so dass sie
den Landkreisen als Bemessungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage verloren gegangen sei
Demgegenuumlber werde durch die jetzige Finanzkraftumlage die Bemessungsgrundlage fuumlr die
Kreisumlage insgesamt nicht geschmaumllert Es koumlnnte nur darum gehen inwieweit minimale
Verlagerungen der Bemessungsgrundlage von den finanzstarken zu den finanzschwaumlcheren
Landkreisen mit der Landesverfassung vereinbar seien Die Finanzkraftumlage fuumlhre innershy
halb eines Landkreises zu einer verminderten Umlagekraft der abundanten Gemeinden ershy
houmlhe aber die Umlagekraft der Empfaumlnger der Umlage Innerhalb eines Landkreises komshy
pensierten sich diese Gewinne und Verluste bei Bemessungsgrundlage weitgehend Aus
diesen Gruumlnden habe es der Landesgesetzgeber fuumlr kontraproduktiv gehalien diesen ershy
wuumlnschten Effekt durch einen nachgelagerten Spitzausgleich unter den Landkreisen zu beshy
seitigen Im Rahmen der Erarbeitung des Gesetzentwurfes habe auch eine Finanzkraftumlashy
ge zwischen den Landkreisen lange zur Diskussion gestanden Diese Loumlsung sei allerdings
verworfen worden Eine Stoumlrung der Belastungsgerechtigkeit auf Gemeindeebene und eine
Schattenwirkung auf Kreisebene zu vermeiden waumlre nur durch eine Kombination der derzeishy
tigen Regelung mit einem nachgelagerten Spitzausgleich auf der Landkreisebene moumlglich
Die Ausfuumlhrungen der Beschwerdefuumlhrerin uumlber die mittelbare Schattenwirkung gingen an
der Lebenswirklichkeit vorbei Bei einem Blick auf die Kreishaushalte werde angesichts der
starken Schwankungen in vielen Haushaltsbereichen schnell klar dass eine Verlagerung von
wenigen Tausend Euro bei der Bemessungsgrundlage der Kreisumlage eine voumlllig uninteshy
ressante Groumlszlige sei Ein Einfluss der Finanzkraftumlage auf die Kreisumlagefestsetzung sei
nicht ersichtlich Die finanzschwache Nachbargemeinde profitiere direkt von der Finanzkraftshy
umlage Die von der Beschwerdefuumlhrerin beschriebene mittelbare Schattenwirkung treffe
die finanzschwache Nachbargemeinde dagegen allenfalls marginal Wenn im Zusammenshy
hang mit dem Finanzausgieich von armen und reichen Kommunen die Rede sei beziehe r
sich das uumlblicherweise auf die Moumlglichkeit zur Erzielung von Steuereinnahmen Es spiele
aber bei genauerer Betrachtung daruumlber hinaus eine Rolle ob diese Kommunen in einem
Landkreis mit hoher oder mit niedriger Umlagekraft laumlgen Der Landkreis mit niedriger Umlashy Igekraft werde in der Regel eine vergleichsweise hohe Kreisumlage erheben waumlhrend der
reiche Landkreis mit einigen abundanten Kommunen seine kreisangehoumlrigen Kommunen
I uumlblicherweise nur mit einer geringeren Kreisumlage belasten muumlsse Oe facto verfuumlgten also
die beiden kreisangehoumlrigen Gemeinden trotz gleicher Steuereinnahmekraft uumlber untershy
schiedlich hohe Mittel die ihnen zur Erfuumlllung eigener Zwecke verblieben Die nicht abunshy i danten Kommunen in dem reichen Landkreis mit einigen abundanten Kommunen koumlnnten l eventuell dadurch (minimal) belastet werden dass der Kreisumlagesatz (minimal) angehoshy l
ben werde um den Verlust des Landkreises an Bemessungsgrundlage durch die Finanzshy
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kraftumlage zu kompensieren ln dem armen Landkreis dessen Kommunen per Saldo von
der Finanzkraftumlage profitierten erhoumlhe sich jedoch die Umlagekraft geringfuumlgig so dass
der Kreisumlagesatz (geringfuumlgig) gesenkt werden koumlnnte
Der Landtag hat sich nicht geaumluszligert
E n t s c h e i d u n g s g r uuml n d e
Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist zulaumlssig (1 ) jedoch nicht begruumlndet (2 )
1 Das Landesverfassungsgericht ist zur Entscheidung uumlber die kommunale Verfassungs~
beschwerde berufen (vgl dazu im Einzelnen und mit weiteren Nachweisen LVerfG Urt v
31051994- LVG 293 - LVerfGE 2 227 245 f Urt v 31051994- LVG 194 - LVerfGE
2 273 289f Urt v 31051994- LVG 494- LVerfGE 2 323 334 f) Soweit eine Verletshy
zung des durch Art 2 Abs 3 und 87 LVerf garantierten Selbstverwaltungsrechts behauptet
wird handelt es sich um eine kommunale Verfassungsbeschwerde im Sinne des Art 75 Nr
7 LVerf und dersectsect 2 Nr 8 51 des Landesverfassungsgerichtsgesetzes in der Fassung vom
24092009- LVerfGG- (GVBI S 474) Diese Bestimmungen berechtigen die Kommunen
gegen Eingriffe in ihr Selbstverwaltungsrecht durch ein Landesgesetz das Landesverfasshy
sungsgericht anzurufen
Nach sect 51 Abs 1 LVerfGG koumlnnen Kommunen die Verfassungsbeschwerde mit der Behaupshy
tung erheben durch ein Landesgesetz in ihrem Recht auf Selbstverwaltung nach Art 2 Abs
3 und Art 87 LVerf verletzt zu sein Gemaumlszlig sect 57 Abs 2 LVerf gelten die sectsect 48 bis 50
LVerfGG entsprechend Nach sect 49 L VerfGG (hinsichtlich der Verfassungsbeschwerde gegen
ein Gesetz deckungsgleich mit sect 92 BVerfGG) sind in der Begruumlndung der Verfassungsbeshy
schwerde welche nach sect 16 Abs 1 S 2 LVerfGG erforderlich ist das Recht das verletzt
sein soll und die Gesetzesvorschrift durch die sich die Beschwerdefuumlhrerin unmittelbar vershy
letzt sieht zu bezeichnen Die Zulaumlssigkelt einer kommunalen Verfassungsbeschwerde geshy
gen ein Gesetz setzt voraus dass die Beschwerdefuumlhrerin selbst gegenwaumlrtig und unmittelshy
bar durch die angegriffenen Rechtsnormen in ihrem Selbstverwaltungsrecht verletzt ist Die
angegriffenen Normen beschraumlnken unmittelbar und gegenwaumlrtig das Selbstverwaltungsshy
recht der Beschwerdefuumlhrerin ohne dass ein weiterer angreifbarer Umsetzungsakt notwenshy
dig wird Insoweit wird auch auf die Gruumlnde des Urteils des Gerichts vom 16022010- LVG
908- (LVerfGE 21 361 mwN) verwiesen
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Die Verfassungsbeschwerde ist formgerecht und innerhalb der Jahresfrist der sectsect 51 Abs 2
48 LVerfGG erhoben worden
2 Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist nicht begruumlndetsect 12 Abs 3 FAG 2013 steht
im Einklang mit der in den Artt 2 Abs 3 87 und 88 L Verf naumlher ausgeformten Garantie der
kommunalen Selbstverwaltung
21 Bedenken gegen die formelle Rechtmaumlszligigkeit des FAG 2013 bestehen nicht Der Geshy
setzgeber hat keine Vorgaben des Gesetzgebungsverfahrens verletzt insbesondere traf ihn
keine Begruumlndungspflicht dafuumlr weshalb er eine Umlagenhoumlhe von 10 insect 12 Abs 3 FAG
2013 gewaumlhlt hat Aus den Vorschriften der Landesverfassung die das Gesetzgebungsvershy
fahren regeln (Artt 77 ff LVerf) ergibt sich keine Pflicht zur Begruumlndung von Gesetzen durch
den Landtag Nach sect 23 Abs 2 S 2 der Geschaumlftsordnung des Landtages von Sachsenshy
Anhalt muumlssen Gesetzesentwuumlrfe schriftlich begruumlndet sein Eine uumlber diese allgemeine Beshy
gruumlndungsnotwendigkeit hinausgehende Pflicht zur genauen Erlaumluterung des sect 12 Abs 3
FAG 2013 besteht nicht Eine besondere Darlegungslast des Gesetzgebers ergibt sich auch
nicht aus der speziellen Gesetzesmaterie des kommunalen Finanzausgleichs Der Gesetzshy
geber ist nicht gehalten die Gruumlnde fuumlr die Festlegung konkreter Betraumlge oder Verteilungsshy
kriterien im Einzelnen darzulegen Das Landesverfassungsgericht uumlberpruumlft das Finanzausshy
gleichsgesetz daher als Ergebnis eines Gesetzgebungsprozesses und nicht nur auf welshy
chem Weg der Gesetzgeber zu diesem Ergebnis gelangt ist (LVerfG Urt v 09102012shy
LVG 5710 - LVerfGE 23 315 333f) Der generellen Annahme einer in das Einzelne geshy
henden Begruumlndung bei jeder Gesetzgebung stehen im Uumlbrigen praktische Erwaumlgungen
entgegen So waumlre eine Abstimmung uumlber die Begruumlndung erforderlich um feststellen zu
koumlnnen ob die Mehrheit der Abgeordneten des Landtages diese Begruumlndung traumlgt
22 sect 12 Abs 3 FAG 2013 verstoumlszligt auch materiell-rechtlich nicht gegen die Landesshy
verfassung
221 Pruumlfungsmaszligstab ist die Selbstverwaltungsgarantie der Artt 2 Abs 3 87 und 88 L Verf
Seide Bestimmungen konkretisieren fuumlr das Land Sachsen-Anhalt die in Art 28 GG enthalshy
tene bundesverfassungsrechtliche Garantie der kommunalen Selbstverwaltung und haben
nach Zweck und Entstehungsgeschichte jedenfalls denselben Mindestgehalt wie Art 28 Abs
1 S 2 und 3 sowie Abs 2 GG Zum Selbstverwaltungsrecht der Kommunen gehoumlrt nach geshy
festigter Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG Beschl v 151 01985 shy
2 BvR 1808 1809 181082- BVerfGE 71 25 36 mwN) die Finanzhoheit der Kommunen
Sie umschlieszligt die eigenverantwortliche Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft Die Verfasshy
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sung des Landes Sachsen-Anhalt enthaumllt mit Art 87 Abs 3 einerseits und Art 88 anderershy
seits zwei selbstaumlndige Ausformungen der finanziellen Absicherung der Kommunen kraft deshy
rer das Land zum einen Bestimmungen uumlber die Deckung der Kosten treffen muss die den
Kommunen durch die Zuweisung von Pflichtaufgaben zur Erfuumlllung in eigener Verantwortung
und durch die Uumlbertragung von staatlichen Aufgaben zur Erfuumlllung nach Weisung entstehen
Zum anderen hat das Land dafuumlr zu sorgen dass die Kommunen uumlber Finanzmittel verfuumlshy
gen die zur angemessenen Erfuumlllung ihrer Aufgaben ausreichend sind Dabei ist die untershy
schiedliche Finanzkraft der Kommunen auf Grund eines Gesetzes angemessen auszugleishy
chen (Art 88 Abs 2 LVeri)
Als landesverfassungsrechtliche Garantie eines aufgabengerechten Finanzausgleichs weist
Art 88 LVerf dabei einen engen Bezug zu den bundesverfassungsrechtlichen Bestimmunshy
gen uumlber den Finanzausgleich auf welcher die Gemeinden unmittelbar einschlieszligt So steht
den Gemeinden ein bundesgesetzlich zu bestimmender Anteil an der Einkommen- und Umshy
satzsteuer (Art 106 Abs 5 5a GG) zu ferner die Ertragshoheit uumlber die Grund- und Gewershy
besteuer an deren Aufkommen aber Bund und Laumlnder durch eine Umlage beteiligt werden
sowie die Ertragshoheit uumlber die oumlrtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern sofern diese
nicht nach Maszliggabe der Landesgesetzgebung den Gemeindeverbaumlnden zusteht (Art 1 06
Abs 6 GG) Wie der kommunale Finanzausgleich konkret ausgestaltet wird unterliegt der
Entscheidung des Landesgesetzgebers Ihm steht dabei angesichts desmiddot lneinandergreifens
von landesrechtliehen und grundgesetzliehen Finanzausgleichsvorschriften durch welche
den Gemeinden unmittelbar Steuerertraumlge zugewiesen werden sowie der Einbindung des
kommunalen Finanzausgleichs in die gesamte Haushaltswirtschaft und -planung des Landes
ein weiter Gestaltungsspielraum zu (LVerfG Urt v 16022010 aaO 361 374 mwN)
222 Im Rahmen dieses Gestaitungsspielraums hat der Landesgesetzgeber einen intershy
kommunalen horizontalen Finanzausgleich geschaffen der verfassungsrechtlich nicht zu beshy
anstanden ist
2221 sect 12 Abs 3 FAG 2013 verstoumlszligt nicht gegen das Rechtsstaatsprinzip unter dem Geshy
sichtpunkt des Verbots der echten Ruumlckwirkung soweit Steuereinnahmen aus dem Bereich
der Realsteuern des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer und des Gemeindeanteils
aus der Umsatzsteuer aus Vorvorjahreszeitraumlumen fuumlr die Berechnung der Finanzkraftumlashy
ge herangezogen werden
22211 Das Rechtsstaatsprinzip gehoumlrt zu den Vorschriften des Grundgesetzes und der
Landesverfassung die das verfassungsrechtliche Bild der Selbstverwaltung mit zu bestimshy
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men geeignet sind Es gehoumlrt damit auch zum Pruumlfungsmaszligstab der kommunalen Verfasshy
sungsbeschwerde Mit der Idee des Rechtsstaats ist der Gedanke der Dauerhaftigkeit und
Unverbruumlchlichkeil von Recht eng verbunden Der Rechtsgrundsatz der Rechtssicherheit
verlangt objektiv ein Mindestmaszlig an Kontinuitaumlt des Rechts vor allem fuumlr die Modalitaumlten
seiner Aumlnderung um die Verlaumlsslichkeit der Rechtsordnung zu erhalten Rechtssicherheit
bedeutet subjektiv in erster Linie Vertrauensschutz Es gibt aber kein schutzwuumlrdiges Vershy
trauen in den Fortbestand einer guumlnstigen Rechtslage Verfassungsrechtlich problematisch
sind Regeln die ruumlckwirkend belasten weil sie auf vergangene Sachverhalte Bezug nehshy
men
2 2212 sect 12 Abs 3 FAG 2013 verstoumlszligt nicht gegen das grundsaumltzliche Verbot der echten
Ruumlckwirkung Eine echte Ruumlckwirkung liegt naumlmlich erst dann vor wenn (1) ein Gesetz
nachtraumlglich aumlndernd in abgewickelte der Vergangenheit angehoumlrende Tatbestaumlnde einshy
greift wenn also der von der Ruumlckwirkung betroffene Tatbestand in der Vergangenheit nicht
nur begonnen hat sondern bereits abgeschlossen war und (2) die tatbestandliehe Ruumlckanshy
knuumlpfung auch zu abgeschlossenen Rechtsfolgen vor der Verkuumlndung der gesetzlichen Reshy
gelung gefuumlhrt hat d h dass die Rechtsfolgen des neuen Gesetzes fuumlr einen vor der Vershy
kuumlndung liegenden Zeitpunkt auftreten sollen und nicht erst fuumlr die Zeit ab Verkuumlndung der
Norm (vgl Urt des LVerfG v 16022010 aaO 376 mwN) sect 12 Abs 3 FAG 2013 knuumlpft
bei der Bemessung der Finanzkraftumlage nachsect 29 FAG 2013 zwar an in der Vergangenshy
heit bereits abgeschlossene Tatbestaumlnde (Gewerbesteuereinnahmen aus den Jahren 2009
und 2010) an die Finanzkraftumlage wird erstmalig aber nach dem lnkrafttreten des FAG
2013 fuumlr die aktuelle Finanzkraft des Jahres 2013 erhoben die lediglich aus den Steuereinshy
nahmen der Jahre 2009 und 2010 ermittelt wird
222 i 3 Unabhaumlngig davon ob man das Anknuumlpfen bei der Berechnung der Finanzkraftumshy
lage an Gewerbesteuereinnahmen aus den Jahren vor der erstmaligen Erhebung der Umlashy
ge (in Sachsen-Anhalt an die Jahre 2009 bis 2012) als eine unechte Ruumlckwirkung bezeichnet
(so LVerfG MV Urt v 26012012 - 3310 - RdNr 107 juris) oder wie der Verfassungsgeshy J
richtshof des Freistaates Sachsen (Urt v 26082010- Vf 129-VIII-09 - RdNr 101 juris) I annimmt dass in dem Ruumlckgriff auf Daten zu den finanziellen Verhaumlltnissen der Vorjahre
keine Ruumlckwirkung gegeben sei weil die Finanzkraftumlage die aktuelle Steuerkraft und die
der Vorjahre abschoumlpfen will kann das Anknuumlpfen an die vorvergangenen Jahre bei der Beshyf
rechnung der Finanzkraftumlage nicht als verfassungswidrig angesehen werden
IDabei ist zum einen zu beruumlcksichtigen dass nach der Rechtsprechung des Bundesverfasshy 1
sungsgerichts im Beschluss vom 14051986 (2 Bvl 283 Absatz-Nr 92 juris) davon auszushy
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gehen ist dass eine Einordnung unter den Oberbegriff Ruumlckwirkung im weitesten Sinne
keinerlei verfassungsrechtliche Maszligstaumlbe aufzuzeigen vermag
Zum anderen besteht unter den Landesverfassungsgerichten Einigkeit daruumlber dass die Beshy
rechnung der Umlage anhand der Steuereinnahmen der vorvergangenen Jahre - unabhaumlnshy
gig davon ob man darin eine unechte Ruumlckwirkung sieht oder nicht- im Rahmen des Vershy
haumlltnismaumlszligigkeitsgrundsatzes unter dem Blickwinkel der Sachgerechtigkeit des gewaumlhlten
Maszligstabs und unter dem Gesichtpunkt des Vertrauensschutzes bewertet werden muss (vgl
SaumlchsVerfGH Urt v 26082010 aaO RdNrn 102 105 LVerfG MV Urt v 26012012
aaO RdNr 106) Danach kann der Gesetzgeber auch dann wenn die Gesetzesaumlnderung
an sich verfassungsrechtlich zulaumlssig ist im Hinblick auf den Grundsatz der Verhaumlltnismaumlshy
szligigkeit verpflichtet sein eine angemessene Uumlbergangsregelung zu treffen Der Nachpruumlfung
durch das Landesverfassungsgericht unterliegt insoweit allerdings nur ob der Gesetzgeber
bei einer Gesamtabwaumlgung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der
Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gruumlnde unter Beruumlcksichtigung aller Umstaumlnde die
Grenze der Zumutbarkeit uumlberschritten hat (so auch LVerfG MV Urt v 26012012 aaO
RdNr 106 mwN)
Gegen die grundsaumltzliche Tauglichkeit des Maszligstabs bestehen keine Bedenken Hinter ihm
steht die Erwartung dass sich die Haushaltszahlen im aktuellen Jahr in etwa im Rahmen der
bekannten Daten entwickeln werden
Im Rahmen der gebotenen Abwaumlgung ist zu beruumlcksichtigen dass der Landesgesetzgeber
bereits 1999 und 2007 die Einfuumlhrung eines interkommunalen Finanzausgleichs fuumlr verfasshy
sungsrechtlich dringend geboten gehalten und 2010 nur deshalb zunaumlchst auf die Erhebung
der Umiage verzichtet hat weii er keine einfache Moumlglichkeit gesehen hatte die Vorgaben
des Landesverfassungsgerichts aus dem Urteil vom 16022010 umzusetzen Bereits in dem
am 13042011 geschlossenen Koalitionsvertrag haben die regierungsbildenden Koalitionaumlra
festgeschrieben dass das bestehende System des kommunalen Finanzausgleichs fuumlr das
Jahr 2012 fortgeschrieben werden solL lnfolge dieser Absicht sollte ein Gutachter auch eine
verfassungskonforme Loumlsung zur Erhebung einer Umlage zur Angleichung der Finanzkraft
zwischen armen und reichen Kommunen finden Bei dieser Sachlage kann nicht davon
ausgegangen werden dass die Kommunen vor der Wiedereinfuumlhrung der Finanzkraftumlage
im Jahre 2013 darauf vertrauen durften von einer solchen Abgabe verschont zu bleiben
Das Landesverfassungsgericht hat sowohl bereits in seinem Urteil vom 13062006 als auch
in seinem Urteil vom 16022010 ausgefuumlhrt dass eine interkommunale Finanzkraftumlage
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grundsaumltzlich mit der Landesverfassung vereinbar ist nur nicht deren konkrete Ausgestalshy
tung durch das jeweilige FAG
Ferner ist zu beruumlcksichtigen dass ein allgemeiner Vertrauensschutz auf den Fortbestand
der bisherigen Strukturen des Finanzausgleichs grundsaumltzlich nicht besteht was auch einen
Schutz des Vertrauens auf die Nichteinfuumlhrung neuer finanzausgleichsrechtlicher Instrumenshy
te ausschlieszligt Die Garantie der Selbstverwaltung verleiht den Gemeinden keinen verfasshy
sungsrechtlichen Anspruch auf Beibehaltung einer einmal erreichten Struktur des Finanzshy
ausgleichs Vielmehr steht es dem Gesetzgeber frei veraumlnderte Rahmenbedingungen neue
Erkenntnisse und gewandelte Praumlferenzvorstellungen bei der jaumlhrlichen Regelung des komshy
munalen Finanzausgleichs zu beruumlcksichtigen (so auch LVerfG MV Urt v 26012012
aaO RdNr 109 mwN SaumlchsVerfGH Urt v 28082010 aaO RdNL 1 05)
Etwas anderes folgt auch nicht daraus dass es den betroffenen Gemeinden im Jahre 2013
tatsaumlchlich nicht mehr moumlglich war fuumlr die vorvergangenen Jahre im Hinblick auf die Finanzshy
ausgleichsumlage Dispositionen zu treffen indem sie ihr Ausgabeverhalten geaumlndert oder
die Hebesaumltze insbesondere fuumlr die Gewerbesteuer an der Umlage ausgerichtet haumltten Der
Umstand dass bei der Berechnung der Umlagenhoumlhe auf Daten zu den finanziellen Verhaumlltshy
nissen der vorvergangenen Vorjahre zuruumlckgegriffen wird aumlndert nichts daran dass die Reshy
gelung dessect 12 Abs 3 FAG 2013 nicht die Steuerkraft der abgeschlossenen Vorjahre sonshy
dern die jeweils aktuelle Steuerkraft im Auge hat
Dass sowohl Zuweisungen des Landes als auch zu erhebende Umlagen nicht an das laushy
fende Steueraufkommen des aktuellen Jahres anknuumlpfen koumlnnen ist systemimmanent weil
verlaumlssliche Finanzdaten immer erst mit zeitlicher Verzoumlgerung feststehen Die damit notshy
wendig verbundenen Unschaumlrfen sind hinzunehmen insoweit kann fuumlr die Finanzkraftumiashy
ge nichts anderes gelten als z B fuumlr die Kreisumlage Der Gesetzgeber ist daher daran geshy
bunden das einmal gewaumlhlte System auch auf die Finanzkraftumlage anzuwenden (so
schon LVerfG Urt v 13062006 aaO S 475)
Eine theoretische Alternative waumlre zwar ein Finanzausgleichssystem das zunaumlchst mit
Schaumltzwerten fuumlr das laufende Jahr arbeitet die fortlaufend an die tatsaumlchlichen Daten anshy
gepasst werden Letztlich muumlsste dann zum Abschluss eine Spitzabrechnung durchgefuumlhrt
werden Eine verlaumlssliche Finanz- Ausgaben- und Haushaltswirtschaft der Gemeinden waumlre
damit allerdings praktisch kaum zu leisten (so auch SaumlchsVerfGH Urt v 26082010 aaO
RdNr 103 unter Hinweis auf BVerfG Urt v 24061986- 2 BvF 1 5 683 184 und 1 285
- BVerfGE 72 330 400)
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22214 Im Uumlbrigen ermoumlglichtsect 12 Abs 4 FAG 2013 in der zweijaumlhrigen Uumlbergangszeit in
der Steuereinnahmen aus der Zeit vor lnkrafttreten des Gesetzes in die Berechnung der Fishy
nanzkraft einflieszligen fuumlr den Fall dass die fuumlr die spaumltere Zahlung der Finanzkraftumlage
benoumltigten Betraumlge nicht sofort einer Ruumlckstellung zugefuumlhrt wurden eine Befreiung von der
Verpflichtung zur Zahlung der Finanzkraftumlage wenn es in einem nachfolgenden Jahr zu
einem Einbruch des Gewerbesteueraufkommens kommt die Kommune nicht uumlber ausreishy
chende Ruumlcklagen bzw freie liquide Mittel verfuumlgt und sie die Verpflichtung zur Abfuumlhrung
der Finanzkraftumlage vor Probleme stellt sect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 verstoumlszligt
nicht gegen den Bestimmtheitsgrundsatz Kernelement des Rechtsstaatsprinzips ist dass alshy
le materiellen Rechtsnormen mit Regelungsanspruch dem Rechtsunterworfenen gegenuumlber
diesem die Moumlglichkeit einraumlumen sein Verhalten auf die Rechtsnorm einzurichten Schon
nach allgemeinen rechtsstaatliehen Regeln verlangt der Bestimmtheitsgrundsatz gesetzliche
Tatbestaumlnde so praumlzise zu formulieren dass ein Normadressat sein Handeln kalkulieren
kann weil die Folgen der Regelung fuumlr ihn voraussehbar und berechenbar sind Dies bedeushy
tet zwar nicht dass die Norm uumlberhaupt keine Auslegungsprobleme aufwerfen darf Dem
Bestimmtheitserfordernis ist vielmehr genuumlgt wenn diese mit herkoumlmmlichen juristischen
Methoden bewaumlltigt werden koumlnnen Es muss auch verlangt werden dass der Gesetzgeber
wenigstens seinen Grundgedanken das Ziel seines gesetzgeberischen Wollens deutlich
macht Allen Bestimmtheitsanforderungen ist gemeinsam dass der Grad der Bestimmtheit
von den jeweiligen sachlichen Eigenarten des Regelungsgegenstandes abhaumlngt Stets sind
Rechtsvorschriften so genau zu fassen wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden leshy
benssachverhalte und mit Ruumlcksicht auf den Normzweck moumlglich ist (vgl Urt des l VerfG v
16022010 aaO 381 mwN)
sect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 haumllt diesen Anforderungen stand Bei der Regelung
handelt es sich nicht um eine Ermessensvorschrift sondern um eine gebundene Entscheishy
dung mit unbestimmten Rechtsbegriffen auf der Tatbestandsebene Die in sect 17 Abs 1 FAG
2013 verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe auszligergewoumlhnliche Belastungen Notlage
und besondere Haumlrte lassen sich durch Auslegung soweit konkretisieren dass sie selbst
dem Bestimmtheitsgebot des Art 103 Abs 2 GG genuumlgen wuumlrden Den Begriff Notlage deshy
finiert sect 17 Abs 1 S 2 FAG 2013 indem es dort heiszligt Als Notlage gilt insbesondere der
Fall dass die Einnahmemoumlglichkeiten von Kommunen zur Erfuumlllung ihrer unabweisbaren
Ausgabeverpflichtungen nicht ausreichen Der Begriff der auszligergewoumlhnlichen Belastung
ist ein im Steuer- und Sozialrecht (vgl zB sect 33 des Einkommensteuergesetzes - EStG shy
oder im Sozialrecht zB sect 27 Schwerbehinderten-Ausgleichsabgabeverordnung- SchwbAV)
verwendeter Begriff der durch den Bundesgesetzgeber und die Rechtsprechung hinreichend
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konkretisiert ist Eine auszligergewoumlhnliche Belastung ist dadurch gekennzeichnet dass einem
Pflichtigen immer dann wenn er zwangslaumlufig groumlszligere Aufwendungen als die uumlberwiegende
Mehrzahl der Pflichtigen gleicher Einkommensverhaumlltnisse und gleicher Vermoumlgensverhaumlltshy
nisse erbringen muss der Teibull der Aufwendungen ermaumlszligigt wird der die dem Pflichtigen
zurnutbare Belastung uumlbersteigt (sect 33 Abs 1 EStG) Aufwendungen erwachsen dem Pflichtishy
gen nur zwangslaumlufig wenn er sich ihnen aus rechtlichen tatsaumlchlichen oder sittlichen
Gruumlnden nicht entziehen kann Das ist der Fall wenn die Gruumlnde der Zwangslaumlufigkeit derart
von auszligen auf die Entschlieszligung des Pflichtigen einwirken dass er ihnen nicht ausweichen
kann er also tatsaumlchlich keine Entscheidungsfreiheit hat bestimmte Aufwendungen vorzushy
nehmen oder zu unterlassen Liegt eine maszliggeblich vom menschlichen Willen beeinflusste
Situation vor so handelt es sich dagegen um keine Zwangslage in diesem Sinne von sect 33
Abs 1 EStG (vgl BFH Urt v 17072014- VI R 4213- RdNr 13- juris) Auch der Begriff
der besonderen Haumlrte ist ein im Verwaltungs- und Sozialrecht insbesondere bei Billigkeitsshy
entscheidungen haumlufig verwendeter unbestimmter Rechtsbegriff der eine hinreichende Konshy
kretisierung durch die fachgerichtliche Rechtsprechung erfahren hat Der Begriff der besonshy
deren Haumlrte ist ein durch die Fachgerichte voll uumlberpruumlfbarer Rechtsbegriff (vgl BVerwG
Urt v 29031979- 2 C 1677 - Buchholz 2384 sect 46 SG Nr S 52) Durch Bestimmungen
die diesen Begriff verwenden sollen unzumutbare Belastungen vermieden werden Der Geshy
setzgeber fuumlhrt regelmaumlszligig eine Haumlrtevorschrift ein um von den Regelvorschriften nicht ershy
fassten Ausnahmefaumlllen und Grenzsituationen Rechnung tragen zu koumlnnen (vgl BVerwG
Urt v 11021977-6 C 10574- RdNr 28- juris)
Ob bei Anwendung der Befreiungsregelung dessect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 durch
die Exekutive den abundanten Gemeinden angesichts ihrer hohen Gewerbesteuershy
einnahmen in der Vergangenheit abverlangt werden kann ROcklagen aus vergangenen Jahshy
ren einzusetzen oder Kassenkredite aufzunehmen betrifft die Rechtsanwendung und ist von
der Fachgerichtsbarkeit zu klaumlren
2222 Soweit die Beschwerdefuumlhrerin unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Landesshy
verfassungsgerichts im Urteil vom 16022010 geltend macht die Finanzkraftumlage sei
deshalb verfassungswidrig weil sie auf der Landkreisebene bei nicht abundanten Landkreishy
sen durch die Heranziehung einer abundanten Gemeinde zur Finanzkraftumlage eine Schatshy
tenwirkung herbeifuumlhre die dazu fuumlhre dass im Ergebnis dieser Schattenwirkung die Fi-middot
nanzkraftumlage den nicht abundanten Landkreis treffe vermag sie damit die Verfassungsshy
widrigkeit von sect 12 Abs 3 FAG 2013 nicht zu begruumlnden weil dieser Entscheidung ein anshy
ders gelagerter Sachverhalt zugrunde lag
- 21 shy
ln sect 16 Abs 2 FAG 2007 war vorgesehen dass ab dem 01 01 2008 eine Kuumlrzung der Beshy
messungsgrundlage der Kreisumlage um die Finanzkraftumlage vorzunehmen war Der Geshy
setzgeber des FAG 2007 hatte dadurch eine Kuumlrzung der Steuerkraftmesszahl um die abzushy
fuumlhrende Finanzkraftumlage als Berechnungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage vorgenommen
Damit konnte fuumlr das Finanzausgleichsmodell das dem FAG 2007 zugrunde lag die Kreisshy
umlagebelastung fuumlr die von der Finanzkraftumlage belasteten Gemeinden spuumlrbar verrinshy
gert werden Um den Eingriff in das Kreisumlagegefuumlge des betroffenen Landkreises abzushy
mildern hatte der Gesetzgeber den Abzug der Finanzkraftumlage zugleich bei der Ermittlung
der Umlagekraftmesszahl der Landkreise (sect 9 FAG 2007) zu beruumlcksichtigen Damit verminshy
derte sich nicht nur die Steuerkraftmesszahl als Bemessungsgrundlage der Kre isumlage
sondern auch als Bemessungsgrundlage fuumlr die Houmlhe der allgemeinen Zuwendungen fuumlr die
Landkreise Dies fuumlhrte dazu dass die Landkreise mit abundanten Gemeinden die wegen
einer houmlheren Umlagekraft an sich weniger allgemeine Zuweisungen erhielten mehr erhielshy
ten Da das Land den Betrag der allgemeinen Zuweisungen an die Landkreise allerdings unshy
veraumlndertmiddot belassen hatte fuumlhrte dies aber dazu dass die anderen Landkreise ohne abunshy
dante Gemeinden weniger allgemeine Zuweisungen erhielten Nur diese Regelung des sect 16
Abs 2 FAG 2007 hat das Landesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 16022010 als eishy
nen verfassungswidrigen Eingriff des Landesgesetzgebers in die Finanzhoheit der Landkreishy
se angesehen Auch die weiteren Ausfuumlhrungen des Landesverfassungsgerichts im Urteil
vom 16022010 beziehen sich auf die beanstandete Regelung dessect 16 Abs 2 FAG 2007
Mit sect 12 FAG 2013 hat der Gesetzgeber ein neues Modell fuumlr die Erhebung der Finanzshy
kraftumlage eingefuumlhrt Dieses Modell stellt sich wie folgt dar Der Gesetzgeber hat das Moshy
dell der sog Abundanzumlage (sect 19a FAG 2005 FAG 2007) bei der eine normierte Steuershy
kraft mit einem normierten Bedarf verglichen wird und fuumlr den Fall dass die Steuerkraft den
Bedarf uumlbersteigt (Abundanz) die Moumlglichkeit eines Zugriffs auf einen gewissen Prozentsatz
des abundanten Teils besteht aufgegeben und nunmehr den Finanzausgleich unter den
steuerstarken und steuerschwachen kreisangehoumlrigen Gemeinden nach einem anderen Moshy
dell vorgenommen das nicht nur die beschriebene uumlberschieszligende Steuerkraft fuumlr die Beshy
rechnung der Umlage heranzieht sondern in Anlehnung an eine entsprechende Regelung in
Baden-Wuumlrttemberg eine breitere Bemessungsgrundlage waumlhlt
Gemaumlszlig sect 12 Abs 2 S 4 und 5 FAG 2013 wird nunmehr fuumlr die kreisangehoumlrigen Gemeinden
ein Ausgleichsverfahren als Rechenschritt bei der Ermittlung der endguumlltigen Schluumlsselshy
zuweisung durchgefuumlhrt Dabei wird die Schluumlsselzuweisung A mit beruumlcksichtigt Bei der
Schluumlsselzuweisung A wird nach sect 12 Abs 2 S 5 FAG 2013 allen kreisangehoumlrigen Geshy
meinden deren Steuerkraft je Einwohner 80 vH des Durchschnitts aller Gemeinden untershy
- 22shy
schreitet die Differenz der eigenen Steuerkraft zu 80 vH der durchschnittlichen Steuerkraft
zu 80 vH ausgeglichen Diese Schluumlsselzuweisung bewirkt eine dem Finanzausgleich der
Regelungen des FAG 2005 und des FAG 2007 noch unbekannte Verlagerung unter allen
Zuweisungsempfaumlngern also allen nicht abundanten Gemeinden zugunsten der steuershy
schwachen Gemeinden und zurasten der mehr steuerstarken Gemeinden Die abundanten
Gemeinden die keine Zuweisungsempfaumlnger sind werden hierdurch noch nicht belagttet Ihshy
re Belastung erfolgt erst durch die Regelung dessect 12 Abs 3 FAG 2013 Danach zahlen alie
kreisangehoumlrigen Gemeinden also sowohl die Zuweisungsempfaumlnger als auch die abundanshy
ten Gemeinden eine Umlage von 10 vH der Summe aus der Steuerkraftmesszahl fuumlr Geshy
meinden gemaumlszligsect 14 FAG 2013 und den Schluumlsselzuweisungen A und B also ihrer gesamshy
ten Finanzkraft Uumlber sect 14 Abs 3 Nr 2 FAG 2013 geraten ua die Gewerbeshy
steuereinnahmen der abundanten Gemeinden in Houmlhe von 10 vH in diesen Finanzkraftumshy
lagetopf Dieser Umlagetopf erhoumlht gem sect 12 Abs 3 S 2 FAG 2013 die Finanzmasse fuumlr die
Schluumlsselzuweisung B
Diese veraumlnderte Schluumlsselzuweisung B wird dann nach der Regelung des sect 12 Abs 2 S 6
FAG auf die Schluumlsselzuweisungsempfaumlnger umgelegt Gemaumlszlig sect 19 Abs 2 FAG flieszligt die
zuletzt genannte Schluumlsselzuweisung an die kreisangehoumlrigen Gemeinden zwar in die Kreisshy
umlagenberechnung ein Da sich die Bemessung der Kreisumlage aus der Steuerkraft und
den Schluumlsselzuweisungen fuumlr die kreisangehoumlrigen Gemeinden zusammensetzt wird die
Finanzkraftumlage somit auch zum Abzugsposten bei der Bemessungsgrundlage der Kreisshy
umlage Diese Einbeziehung der verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Finanzkraftshy
umlage in die Kreisumlagenberechnung stellt indes keinen Eingriff in die ebenfalls verfasshy
sungsrechtlich geschuumltzte Finanzhoheit der Landkreise dar
Die Konstruktion der jetzigen Finanzkraftumiage unterscheidet sich im Hinblick auf die Ebeshy
nentrennung grundsaumltzlich von der fruumlheren vom Landesverfassungsgericht beanstandeten
Finanzkraftumlage Letztere floss dem Ausgleichsstock zu so dass sie den Landkreisen als
Bemessungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage insgesamt verloren ging Demgegenuumlber wird
durch die jetzige Finanzkraftumlage die Bemessungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage insgeshy
samt nicht geschmaumllert
Das Landesverfassungsgericht hat weder heute noch hatte es im Urteil vom 16022010 Beshy
denken dagegen dass uumlber die vorgelagerten Regelungen zur Bestimmung der Steuerkraftshy
messzahl und zur Festlegung der Schluumlsselzuweisungen der Gemeinden zugleich die Beshy
messungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage festgelegt wird Dass jede Aumlnderung der Finanzshy
ausstattung der kreisangehoumlrigen Gemeinden zwangslaumlufig auch zu Verlagerungen bei der
- 23shy
Finanzausstattung der Landkreise fuumlhrt verstoumlszligt als solches nicht gegen die Landesverfasshy
sung Dies gilt auch fuumlr die neu eingefuumlhrte Vorabverteilung der Schluumlsselmasse A zugunsshy
ten der finanzschwachen Kommunen Sie fuumlhrt zu keinen Veraumlnderungen bei der Gesamtshy
summe der Umlagekraftmesszahlen der Landkreise hat aber Verschiebungen zwischen den
einzelnen Landkreisen zur Folge Die jetzige gesetzliche Regelung stellt sicher dass die jeshy
weiligen Gesamtsummen der beiden Komponenten der Finanzausstattung der Landkreise
durch die Finanzkraftumlage keine Veraumlnderung erfahren Der Gesamtbemessungsgrundiashy
ge fuumlr die Kreisumlage werden durch die Verschiebungen zwischen den Kommunen keine
Betraumlge entzogen Da es keine abundanten Landkreise gibt ergeben sich auch keine Ausshy
wirkungen auf die Gesamthoumlhe der Schluumlsselzuweisungen die die Landkreise vom Land ershy
halten
Waumlhrend die Gesamtausstattung der Landkreise durch die Finanzkraftumlage keine Veraumlnshy
derung erfaumlhrt ergeben sich - dies raumlumt die Landesregierung selber ein - allerdings gerinshy
ge Verlagerungseffekte zwischen den einzelnen Landkreisen Diese Verlagerungseffekte
sind indes verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden
Den Anspruch auf angemessene Finanzausstattung der Landkreise darf der Gesetzgeber
einschraumlnken soweit andere Interessen von Verfassungsrang dies rechtfertigen Nicht nur
der horizontale gemeindliche sondern auch der uumlbergemeindliche Finanzausgleich ist von
dem Grundsatz der interkommunalen Solidaritaumlt gepraumlgt (LVerfG Urt v 13062006-705shy
LVerfGE 17 410 429 NdsStGH NdsVBL 2001 184 188) Der Gedanke der interkommushy
nalen Solidaritaumlt umfasst - wie die Kreisumlage zeigt - auch die ausgleichenden Finanzshy
stroumlme zwischen der Gemeinde- und Kreisebene (vgL auch SaumlchsVerfG Urt v 29012010
- Vf 25-VIII-09 - RdNr 119 - juris unter Hinweis auf BVerfG Beschl v 07021991
- 2 BvL 2484 - BVerfGE 83 363 391f LVerfG MV Urt v 26012012- 1810 - RdNr
81) Haumltte der Gesetzgeber eine Verschiebung von finanzstarken zu finanzschwachen Landshy
kreisen mit einer eigenstaumlndigen Ausgleichsregelung herbeigefuumlhrt waumlre dies durch Art 88
ALs 2 S 1 LVerf gedeckt Nichts anderes gilt wenn derselbe Effekt mittelbar durch die vershy
fassungsrechtlich nicht zu beanstandende Regelung zum Finanzkraftausgleich der Gemeinshy
den erreicht wird Der Ebene des einzelnen Landkreises steht dem Vertust an Bemessungsshy
grundlage durch die negative Schluumlsselzuweisung der abundanten Gemeinden (sofern keine
Befreiungen erteilt wurden) jeweils ein Gewinn an Bemessungsgrundlage durch die Erhoumlshy
hung der Schluumlsselzuweisung der uumlbrigen Gemeinden gegenuumlber Je nachdem welcher Efshy
fekt uumlberwiegt erhoumlhen oder vermindern sich die Einnahmen der jeweiligen Landkreise aus
der Kreisumlage durch die Finanzkraftumlage geringfuumlgig Diese Aumlnderung bei dem Aufshy
kommen an Kreisumlage ist aber nicht gleichzusetzen mit der Aumlnderung der Finanzkraft der
- 24shy
Landkreise Da es keine abundanten Landkreise gibt bekommen saumlmtliche Landkreise
Schluumlsselzuweisungen vom Land Der nicht bereits durch die Kreisumlage ausgeglichene
Finanzbedarf der Landkreise wird im Jahr 2013 zu 80 in den Folgejahren zu 90 ausgeshy
glichen Dieser Mechanismus bewirkt dass auch der noch nicht kompensierte Verlust an
Bemessungsgrundlage durch abundante Gemeinden zu 90 (bzw 2013 zu 80 ) ausgeshy
glichen wird Oie verbleibenden Differenzbetraumlge sind wirtschaftlich unbedeutend und vershy
fassungsrechtlich hinzunehmen (vgl auch LVerfG MV Urt v 2601 2012 - 3310 - RdNr
79- juris)
2223 Eine verfassungswidrige Schattenwirkung fuumlr weitere benachbarte kreisangehoumlrige
und nicht abundante Gemeinden laumlsst sich ebenfalls nicht feststellen Die finanzschwache
Nachbargemeinde profitiert direkt von der Finanzkraftumlage Die von der Beschwerdefuumlhreshy
rin beschriebene mittelbare Schattenwirkung durch die Moumlglichkeit einer Erhoumlhung der
Kreisumlage betrifft die finanzschwache Nachbargemeinde dagegen allenfalls marginal und
muss daruumlber hinaus auch differenziert betrachtet werden Es besteht ein Unterschied ob
eine solche Kommune in einem Landkreis mit hoher oder mit niedriger Umlagekraft liegt Der
Landkreis mit niedriger Umlagekraft wird in der Regel eine vergleichsweise hohe Kreisumlashy
ge erheben waumlhrend der Landkreis mit einigen abundanten Kommunen seine kreisangehoumlshy
rigen Kommunen nur mit einer geringeren Kreisumlage belasten muss De facto verfuumlgen alshy
so die beiden kreisangehoumlrigen Gemeinden trotz gleicher Steuereinnahmekraft uumlber untershy
schiedlich hohe Mittel die ihnen zur Erfuumlllung eigener Zwecke verbleiben Die Finanzkraftshy
umlage mildert diesen Effekt unter Umstaumlnden geringfuumlgig ab Die nicht abundanten Komshy
munen in dem Landkreis mit einigen abundanten Kommunen koumlnnten eventuell dadurch beshy
lastet werden dass der Kreisumlagesatz (minimal) angehoben wuumlrde um den Verlust des
Landkreises an Bemessungsgrundlage durch die Finanzkraftumlage zu kompensieren ln
dem armen Landkreis dessen Kommunen per Saido von der Finanzkraftumlage profitiershy
ten erhoumlht sich jedoch die Umlagekraft geringfuumlgig so dass der Kreisumlagesatz sogar (geshy
ringfuumlgig) gesenkt werden koumlnnte
Daruumlber hinaus besteht eine Solidaritaumltsverpflichtung der Kreise gegenuumlber den kreisangeshy
houmlrigen Gemeinden die diese vor einer unangemessenen Erhoumlhung der Kreisumlage
schuumltzt (vgl Faber in HennekePuumlnderWaldhoff Recht der Kommunalfinanzen 2006 sect 34
RdNr 50)
3 Die Kostenentscheidung beruht auf sect 32 LVerfGG Gerichtskosten werden nicht erhoben
(Absatz 1) Gruumlnde fuumlr die Anordnung der Erstattung der notwendigen Auslagen der erfolglos
gebliebenen Beschwerdefuumlhrerin sind nicht ersichtlich (Abs 2 und 3)
- 25 shy
Dr Zettel GemmerSchubert Bergmann
Prof Or Kluth StallFranzkowiak
-5 shy
2 Bei den kreisangehoumlrigen Gemeinden wird als Hauptansatz der Wert bezeichnet der sich aus dem Produkt der Einwohnerzahl einer Gemeinde und der Hauptansatzstaffel einschlieszliglich des Zentralishytaumltszuschlages nach Satz 5 ergibt Die Hauptansatzstaffel betraumlgt bei Gemeinden bis 7 999 Einwohshyner 100 v H mit 8 000 bis 24 999 Einwohner 102 bis 112 v H und mit 25 000 bis 60 000 Einwohner 113 bis 130 v H Zwischenwerte werden bis zur zweiten Stefle nach dem Komma gerundet Bei Mitshygliedsgemeinden von Verwaltungsgemeinschaften und Verbandsgemeinden richtet sich die Hauptanshysatzstaffel der einzelnen Gemeinde nach der Gesamtsumme der Einwohner der ihnen jeweils zugehoumlshyrigen Gemeinden Gemeinden mit der Funktion eines Mittelzentrums erhalten einen Zentralitaumltszushyschag von 20 v H Der Nebenansatz U6 wird aus der jeweiligen Anzahl der Kinder bis sechs Jahre geuildet multipliziert mit dem Faktor 6 7 Die Summe derAnsaumltze bildet den Gesamtansatz
3 Bei den Landkreisen entspricht der Gesamtansatz der Einwohnerzahl
(3) Der Grundbetrag wird auf fuumlnf Stellen hinter dem Komma so festgesetzt dass die zur Verfuumlgung stehende Finanzmasse so weit wie rechnerisch moumlglich aufgebraucht wird
sect 14 Steuerkraftmesszahl fuumlr Gemeinden
(1) Die Ermittlung der Steuerkraftmesszahl fuumlr kreisfreie Staumldte und kreisangehoumlrige Gemeinden ershyfolgt jeweils gesondert
(2) Die Steuerkaftmesszahfen werden berechnet indem die Steuerkraftzahlen der Grundsteuer A und B der Gewerbesteuer der Gemeindeanteile an der Einkommensteuer und der Umsatzsteuer zusamshymengezaumlhlt werden
(3) Die Steuerkraftzahl einer Gemeinde wird wie folgt ermittelt
1 Bei der Grundsteuer A und B wird das jeweilige Ist-Aufkommen im vorvergangenen Jahr durch den jeweiligen Hebesatz geteilt Die sich daraus ergebenden Ausgangsbetraumlge werden mit dem gewogeshynen Durchschnitt der Hebesaumltze der jeweiligen Steuerart multipliziert
2 Bei der Gewerbesteuer wird das Ist-Aufkommen im vorvergangenen Jahr durch den Hebesatz geshyteilt Der sich daraus ergebende Ausgangsbetrag wird mit dem gewogenen Durchschnitt der Hebesaumltshyze multipliziert Von dem Ergebnis wird die im vorvergangenen Jahr erhobene Gewerbesteuerumlage abgezogen
3 Steuerkraftzahlen der Gemeindeanteile an der Einkommensteuer und der Umsatzsteuer sind die jeweiligen Ist-Aufkommen im vorvergangenen Jahr
(4) Fuumlr Gemeinden mit vertraglich vereinbarten unterschiedlichen Realsteuerhebesaumltzen in ihren Ortsteilen werden getrennt fuumlr jede Steuerart zunaumlchst die Ausgangsbetraumlge fuumlr jeden Ortsteil errechshynet und zur jeweiligen Gemeinde summiert (5) Teilen sich Gemeinden Gewerbesteueraufkommen kann aufgemeinsamen Antrag die Steuerkraft unter Beruumlcksichtigung des vertraglich vereinbarten Aufteilungsverhaumlltnisses berechnet werden
sect 15 Umlagekraftmesszahl fuumlr Landkreise
Die Umlagekraftmesszahl der Landkreise betraumlgt 40 v H von
1 den Steuerkraftmesszahlen der kreisangehoumlrigen Gemeinden gemaumlszlig sect 14 und
2 den SchlOssezuweisungen der kreisangehoumlrigen Gemeinden gemaumlszlig sect 3 Nr 4 Buchst b
-6shy
sect 17 Ausgleichsstock
(1) Aus dem Ausgleichsstock werden Bedarfszuweisungen zur Milderung oder zum Ausgleich auszligershygewoumlhnlicher Belastungen und Notlagen im Haushalt der Kommunen erbracht Als Notlage gilt insbeshysondere der Fall dass die Einnahmemoumlglichkeiten von Kommunen zur Erfuumlllung ihrer unabweisbaren Ausgabeverpflichtungen nicht ausreichen Daneben dient er der Vermeidung besonderer Haumlrten bei der Durchfuumlhrung dieses Gesetzes Dem Ausgleichsstock werden im Haushaltsjahr 2013 Mittel in Houmlshyhe von 3 785 050 Euro und im Haushaltsjahr 2014 Mittel in Houmlhe von 3 273 180 Euro zur Aufstockung der SchlOssezuweisungen fuumlr die kreisangehoumlrigen Gemeinden entnommen Fuumlr die kreisfreien Staumldshyte und Landkreise erfolgt ein Ausgleich durch Mittel des Ausgleichsstocks soweit die Nettoausgaben nach dem Asylbewerberleistungsgesetz in den Haushaltsjahren 2013 und 2014 die des Haushaltsjahshyres 2011 jeweils Obersteigen Dabei ist fuumlr die Haushaltsjahre 2013 und 2014 die bereits beruumlcksichshytigte Preis- und Bevoumllkerungsentwicklung bei der Bedarfsermittlung in Abzug zu bringen
(2) Leistungen aus dem Ausgleichsstock koumlnnen auf Antrag gewaumlhrt werden Sollen die Leistungen aus dem Ausgleichsstock dem Ausgleich von Haushaltsfehlbetraumlgen dienen ist dem Antrag ein von der Vertretungskoumlrperschaft beschlossenes Haushaltskonsolidierungskonzept beizufuumlgen
(3) Ein Rechtsanspruch auf Gewaumlhrung einer Leistung aus dem Ausgleichsstock besteht nicht Die Bewilligung von Leistungen kann mit Bedingungen und Auflagen verknuumlpft werden
sect 19 Kreisumlage
(1) Die Kreisumlage gernaszlig sect 67 Abs 2 der Landkreisordnung wird in der Haushaltssatzung in Vomshyhundertsaumltzen der einzelnen Umlagegrundlagen (Umlagesaumltze) bemessen Bei unterschiedlichen Umshylagesaumltzen soll der houmlchste Umlagesatz den niedrigsten um nicht mehr als ein Drittel uumlbersteigen
(2) Umlagegrundlagen sind die Steuerkraftzahlen der kreisangehoumlrigen Gemeinden nach sect 14 und die SchlOssezuweisungen nach sect 12 Ergibt sich eine negative Umlagegrundlage hat die kreisangehoumlrishyge Gemeinde einen Erstattungsanspruch
(3) Die Kreisumlage ist zum 20 eines jeden Monats faumlllig Umlageglfiubiger und Umlageschuldner k6nnen abweichende Ftllligkeitstermine vereinbaren
sect29 Obergangsvorschriften
(1) For die Ermittlung der Steuerkraftzahl der Gewerbesteuer fuumlr das Haushaltsjahr 2013 wird zushynaumlchst eine Berechnung gemfiszlig sect 14 Abs 3 Nr 2 vorgenommen Anschlieszligend erfolgt eine weitere Berechnung der Steuerkraftzahl auf der Basis von einem Drittel des Ist-Aufkommens des Haushaltsshyjahres 2009 und zwei Dritteln des Ist-Aufkommens des Haushaltsjahres 2010 und der jeweiligen Anshyteile der Gewerbesteuerumage Die Rechnungsergebnisse nach den Saumltzen 1 und 2 werden sumshymiert und anschlieszligend durch zwei geteilt Das Ergebnis der Berechnung nach Satz 3 bildet die Steushyerkraftzahl der Gewerbesteuer filr das Haushaltsjahr 2013
Die Beschwerdefuumlhrerin ist eine kreisangehoumlrige Gemeinde in Sachsen-Anhalt Auf der
Grundlage des sect 12 Abs 4 FAG 2013 setzte das Statistische Landesamt Sachsen-Anhalt
gegenuumlber der Beschwerdefuumlhrerin mit Bescheid vom 24042013 fuumlr das Haushaltsjahr
2013 die Schluumlsselzuweisung gemaumlszligsect 3 Nr 4 b FAG 2013 iVm sectsect 12-14 17 Abs 1 25
Abs 1 und 29 Abs 1 FAG 2013 fest Darin enthalten ist die Festsetzung einer Finanzkraftshy
umlage gemaumlszligsect 12 Abs 3 FAG 2013 in Houmlhe von 183526400 Euro Die Beschwerdefuumlhshy
rerin hat hiergegen mit Schreiben vom 08052013 Widerspruch eingelegt uumlber diesen Wishy
-7 shy
derspruch ist noch nicht entschieden worden Die Finanzkraftumlage ist entsprechend den
gesetzlichen Vorgaben auf der Grundlage einer Steuerkraftmesszahl in Houmlhe von
1835264400 Euro ermittelt worden Die Berechnung der Steuerkraftmesszahl erfolgte unter
Beruumlcksichtigung der Uumlbergangsvorschrift des sect 29 FAG 2013 auf der Grundlage der Geshy
werbesteuereinnahmen der Beschwerdefuumlhrerin des Jahres 2009 in Houmlhe von
1852090000 Euro und des Jahres 2010 in Houmlhe von 1806830000 Euro Die fuumlr die Beshy
rechnung der Finanzkraftumlage maszliggebliche Steuerkraftmesszahl ist aus dem Mittelwert
gem sect 29 FAG 2013 ermittelt worden
Die Beschwerdefuumlhrerin hat am 03122013 kommunale Verfassungsbeschwerde erhoben
Zur Begruumlndung ihrer Verfassungsbeschwerde macht die Beschwerdefuumlhrerin geltend
Ihre Gewerbesteuereinnahmen seien ruumlcklaumlufig Die Gewerbesteuereinnahmen betruumlgen im
Jahr 2008 1647940000 Euro im Jahr 2009 1852090000 Euro im Jahr 2010
1806830000 Euro im Jahr 201 1 537230000 Euro im Jahr 2012 639220000 Euro und
im Jahr 2013 voraussichtlich 379200000 Euro Die hohen Gewerbesteuereinnahmen der
Jahre 2009 und 2010 wuumlrden mit in die Berechnung der Steuerkraftmesszahl und damit in
die Berechnung der Finanzkraftumlage einflieszligen Nach der gleichen Systematik wuumlrden
diese Einnahmen ebenfalls zur Berechnung der Kreisumlage im Jahr 2013 herangezogen
Fuumlr das Haushaltsjahr 2013 stuumlnden der Beschwerdefuumlhrerin Steuereinnahmen in Houmlhe von
708080000 Euro zur Verfuumlgung Von diesen Steuereinnahmen seien folgende Umlagen
abzufuumlhren Gewerbesteuerumlage 55730000 Euro Kreisumlage 644908500 Euro und
Finanzkraftumlage 183530000 Euro Dies ergebe einen Fehlbedarf in Houmlhe von
196088500 Euro Sie bestreite nicht dass das Land Sachsen-Anhalt grundsaumltzlich berechshy
tigt sei eine Finanzkraftumlage zu erheben Verfassungsrechtlich unzulaumlssig sei hingegen
der mit der Einfuumlhrung der Finanzkraftumiage durch das FAG 2013 verbundene Ruumlckwirshy
kungseffekt Dieser Ruumlckwirkungseffekt fuumlhre dazu dass Steuereinnahmen die in abgeshy
schlossenen Zeitraumlumen erzielt und die fuumlr Pflichtaufgaben und Ausgaben der Daseinsvorshy
sorge verausgabt worden seien zum Anlass fuumlr eine kuumlnftige Umlage genommen wuumlrden
Dadurch wuumlrden die Grundsaumltze der Pianbarkeit und der Vorhersehbarkeit verletzt Die
Regelung enthalte indes eine echte Ruumlckwirkung und sei mit dem Rechtsstaatsprinzip als IBestandteil der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie und dem darin enthaltenen grundshy I saumltzlichen Verbot ruumlckwirkender Regelungen unvereinbar Gegenstand der Abschoumlpfung l
seien Steuereinnahmen aus dem Bereich der Realsteuern des Gemeindeanteils an der Einshy
kommensteuer und des Gemeindeanteils aus der Umsatzsteuer aus Vorvorjahreszeitraumlushy I men Den Versuchen diese Regelung in die Kategorie der unechten Ruumlckwirkung einzuordshy
l
nen sei nicht zu folgen Zweifellos sei es richtig dass der Anknuumlpfungspunkt fuumlr die Finanz-
l l I
-8shy
kraftumlage in der Vergangenheit angesiedelt sei und die daraus folgenden Schluumlsse erst in
der Zukunft wirken wuumlrden Die Finanzkraftumlage sei aber erst fuumlr einen Zeitpunkt nach lnshy
krafttreten des Gesetzes zu zahlen Dies sei ein Fall der echten Ruumlckwirkung Der Sachvershy
halt sei in der dogmatischen Einordnung genauso zu beurteilen als wuumlrde der Steuergeshy
setzgeber auf die Idee kommen fuumlr einen abgeschlossenen Besteuerungszeitraum den
Steuertarif nachtraumlglich zu aumlndern Dass die Zahlungswirkung erst in der Zukunft eintrete sei
einer nachtraumlglichen Veraumlnderung der Besteuerungsgrundlagen fuumlr bereits abgeschlossene
Besteuerungszeitraumlume immanent und kein geeignetes Abgrenzungskriterium zwischen
echter und unechter Ruumlckwirkung Entscheidend sei die Antwort auf die Frage ob der Beshy
troffene noch eine Reaktionsmoumlglichkeit habe oder ob eine solche Reaktionsmoumlglichkeit
nicht bestehe und er der Ruumlckwirkung bedingungslos ausgeliefert sei
Uumlbersect 12 Abs 4 S 1 FAG 2013 koumlnne die verfassungswidrige Ruumlckwirkung nicht geheilt
werden Die Feinsteuerungsmoumlglichkeit uumlber den Ausgleichsstock genuumlge nicht den verfasshy
sungsrechtlichen Vorgaben wonach wesentliche Fragen des kommunalen Finanzausgleishy
ches durch den Gesetzgeber und nicht durch die ausfuumlhrende Verwaltung zu regeln seien
Der Gesetzgeber habe zwar bei der Regelung der Rahmenbedingungen des Finanzausgleishy
ches einen weiten Gestaltungsspielraum allerdings muumlsse er diesen Gestaltungsspielraum
selbst nutzen und duumlrfe ihn nicht der ausfuumlhrenden Verwaltung uumlberlassen Im Uumlbrigen sei
die Haumlrtefallregelung zu unbestimmt da die Kriterien fuumlr ihre Anwendung nicht feststaumlnden
und sie nicht zielfuumlhrend seien
Daruumlber hinaus fuumlhre die Finanzkraftumlage zu einer verfassungswidrigen Schattenwirshy
kung Die Beschwerdefuumlhrerin sei eine kreisangehoumlrige Gemeinde im Burgenlandkreis Aufshy
grund der Tatsache dass die Finanzkraftumlage bei der Steuerkraft abgezogen und somit
die Bemessungsgrundlagen fuumlr die Kreisumlage vermindert werde verliere der Burgenlandshy
kreis fuumlr das Haushaltsjahr 2013 Kreisumlagen in Houmlhe von 22879600 Euro und fuumlr das
Jahr 2014 Kreisumlagen in Houmlhe von 43500100 Euro Der Landkreis sei nicht abundant
Dies fuumlhre zu einer mittelbaren Schattenwirkung sowohl bei dem betroffenenmiddot Landkreis als
auch bei den nicht abundanten kreisangehoumlrigen Gemeinden des Landkreises Der in Mithaft
genommene Landkreis muumlsse die Kreisumlage anheben um diese Ausfaumllle zu kompensieshy
ren Er muumlsse entweder die Kreisumlage anheben oder auf eine sonst moumlgliche Senkung
der Kreisumlage verzichten so dass zweierlei Effekte eintreten wuumlrden Zunaumlchst verringere
sich bei ihr der Entlastungseffekt durch die Mitberuumlcksichtigung der Finanzkraftumlage bei
der Kreisumlage und es wuumlrden nunmehr auch uumlber diese mittelbare Schattenwirkung
Nachbarstaumldte und Gemeinden im Landkreis herangezogen die sich auch nicht annaumlhernd
in der Naumlhe einer Abundanz befaumlnden Nach der Rechtsprechung des Landesverfassungsshy
-9shy
gerichts fuumlhre diese Schattenwirkung zu einer Verletzung der Finanzhoheit der Landkreise
Dabei gehe es um das Prinzip auf die konkrete Houmlhe und das Ausmaszlig der Beeintraumlchtigung
komme es nicht an
Die Beschwerdefuumlhrerin beantragt
sect 12 Abs 3 des Gesetzes zur Abloumlsung des Finanzausgleichsgesetzes und zur
Aumlnderung weiterer Gesetze vom 18122012 (GVBL S 641) wegen Unvereinbarshy
keit mit Art 2 Abs 3 i V m Art 87 Abs 1 der Verfassung des Landes Sachsenshy
Anhalt fuumlr nichtig hilfsweise fuumlr verfassungswidrig zu erklaumlren
Mit Schriftsatz vom 11032014 hat die Landesregierung zu der Verfassungsbeschwerde
Stellung genommen Sie haumllt die Verfassungsbeschwerde fuumlr unbegruumlndet und ervridert auf
das Vorbringen der Beschwerdefuumlhrerin im Einzelnen
Es liege kein Fall einer unzulaumlssigen Ruumlckwirkung vor Ein Fall grundsaumltzlich unzulaumlssiger
echter Ruumlckwirkung liege nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vor
wenn eine Norm nachtraumlglich in einen abgeschlossenen Sachverhalt aumlndernd eingreife Dies
sei insbesondere der Fall wenn ihre Rechtsfolge mit belastender Wirkung schon vor dem
Zeitpunkt ihrer Verkuumlndung fuumlr bereits abgeschlossene Tatbestaumlnde gelten solle Dies treffe
hier nicht zu Die jetzige Situation sei die gleiche wie sie der -Entscheidung
zugrunde gelegen habe naumlmlich so wie die erstmalige Einfuumlhrung der Umlage zu beurteilen
sei wenn sie in den Jahren nach lnkrafttreten des Gesetzes erhoben werde und ihr die geshy
setzlich definierte und normierte Finanzkraft der Jahre vor lnkrafttreten des Gesetzes
zugrunde gelegt werde diese Finanzkraft aber nicht durch eine Erhebung in Echtzeit ermitshy
telt werde sondern unter Ruumlckgriff auf statistische Werte aus der Zelt vor lnkrafttreten des
Gesetzes in der --Entscheidung vom 13062006 habe das Landesverfassungsgeshy
richt eine echte Ruumlckwirkung der Ersteinfuumlhrung der Finanzkraftumlage verneint Es liege
auch keine unechte Ruumlckwirkung vor denn es seien keine Vertrauenstatbestaumlnde aufgrund
einer fruumlheren Regelung ersichtlich welche bereits haumltten ins Werk gesetzt sein koumlnnen weil
die Finanzkraftumlage erstmals in das Finanzausgleichsgesetz eingefuumlgt worden sei Dafuumlr
sei es unerheblich dass der Gesetzgeber fuumlr die Berechnung auf Grundsaumltze Bezug nehme
die fuumlr einen anderen Sachverhalt (allgemeine Zuweisungen jetzt Schluumlsselzuweisungen)
gelten wuumlrden und die er dort mit Wirkung fuumlr die Zukunft geaumlndert habe Der Saumlchsische
Verfassungsgerichtshof sei in seinem Urteil vom 26082010 hinsichtlich der Verfassungsshy
maumlszligigkeit der Einfuumlhrung einer Finanzkraftumlage unter Berechnung der Umlage aus den
Haushaltsdaten der Vergangenheit zu Recht davon ausgegangen dass darin weder ein Fall
von echter noch von unechter Ruumlckwirkung liege Mit der Berechnung der Umlage anhand
- 10 shy
der Steuereinnahmen vergangener Zeitraumlume gehe kein unzulaumlssiger Zugriff auf in der Vershy
gangenheit ihren Anfang nehmende oder gar beendete Lebenssachverhalte einher Den Anshy
knuumlpfungspunkt fuumlr die Erhebung der Finanzkraftumlage und damit den fuumlr eine Pruumlfung am
Vertrauensschutzprinzip maszliggeblichen Lebenssachverhalt bilde allein ein Uumlberschuss der
gemeindlichen Steuerkraft im aktuellen Haushaltsjahr Eine mit dem Vertrauensschutzprinzip
moumlglicherweise in Konflikt geratende Ruumlckwirkung laumlge allein dann vor wenn mit der Umlashy
ge eine uumlberschieszligende Finanzkraft vergangener Zeitraumlume abgeschoumlpft werden sollte also
gerade hierin die innere Rechtfertigung fuumlr die Belastung der Gemeinden zu erblicken waumlre
Diese Ausfuumlhrungen zum Saumlchsischen Finazausgleichsgesetz seien auch auf das FAG 2013
uumlbertragbar Fuumlr einen gesetzgabarischen Willen mit der Umlage eine uumlberschieszligende Fishy
nanzkraft vergangener Zeitraumlume abschoumlpfen zu wollen gebe es in den Gesetzesmaterialien
des FAG 2013 keine Anhaltspunkte Daruumlber hinaus schlieszlige sich die Landesregierung der
weiteren Argumentation des Saumlchsischen Verfassungsgerichtshofs an wonach gegen die
grundsaumltzliche Tauglichkeit des Maszligstabes zur Bemessung der Umlage keine Bedenken beshy
stuumlnden Hinter ihm stehe die Erwartung dass sich die Haushaltszahlen im aktuellen Jahr in
etwa im Rahmen der bekannten Daten entwickeln wuumlrden Wenn auch zeitlich verzoumlgert
wuumlrden die Annahmen immer wieder an die tatsaumlchlichen Haushaltsdaten angepasst Die
damit notwendig verbundenen Unschaumlrfen seien hinzunehmen Bei einer alternativ denkbashy
ren zunaumlchst vorlaumlufigen Ermittlung der Umlageschuld verbunden mit einem endguumlltigen
Festsetzungsverfahren bei Vorliegen der relevanten Haushaltsdaten waumlre eine verlaumlssliche
Finanz- Ausgaben- und Haushaltswirtschaft der Gemeinden praktisch kaum zu leisten Aus
dem Vertrauensschutzprinzip ergebe sich weder die Verpflichtung des Gesetzgebers Invesshy
titionen der Gemeinden zur Erzielung von Gewerbesteuern zu beruumlcksichtigen noch die
Notwendigkeit wegen fehlender zeitlicher Moumlglichkeiten fuumlr die Umlageschuld Vorsorge zu
treffen oder besondere Uumlbergangsregelungen zu schaffen Das Vertrauensschutzprinzip steshy
he Aumlnderungen des Systems des Finanzausgieichs nicht grundsaumltziich entgegen Es verianshy
ge lediglich eine Ruumlcksichtnahme auf gemeindliche Entscheidungen die in schutzwuumlrdigem
Vertrauen auf eine bestimmte Entwicklung der rechtlichen Rahmenbedingungen getroffen
worden seien Die Schutzwuumlrdigkeit folge dabei aus einem durch den Gesetzgeber geschafshy
fenen Vertrauenstatbestand Fuumlr eine Schutzwuumlrdigkeit der Hoffnung der Beschwerdefuumlhreshy
rin uumlber ihr Gewerbesteueraufkommen auch zukuumlnftig allein zu verfuumlgen sei nichts ersichtshy
lich Aus dem nach dem Soumlssen II Urteil erklaumlrten Verzicht eine Finanzkraftumlage fuumlr die
Vergangenheit zu erheben haumltten die Kommunen nicht schlieszligen koumlnnen dass dies auch
fuumlr die Zukunft gelten werde
Dass sowohl Zuweisungen des Landes als auch zu erhebende Umlagen nicht an das laushy
fende Steueraufkommen des aktuellen Jahres anknuumlpfen koumlnnen sei systemimmanent weil
- II shy
verlaumlssliche Finanzdaten immer erst mit zeitlicher Verzoumlgerung feststaumlnden Insoweit koumlnne
fuumlr die Finanzkraftumlage nichts anderes gelten als zB fuumlr die Kreisumlage Der Gesetzgeshy
ber sei daher daran gebunden das einmal gewaumlhlte System auch auf die Finanzkraftumlage
anzuwenden Eine theoretische Alternative waumlre ein Finanzausgteichssystem das zunaumlchst
mit Schaumltzwerten fuumlr das laufende Jahr arbeite die fortlaufend an die tatsaumlchlichen Daten
angepasst wuumlrden Letztlich muumlsste dann zum Abschluss eine Spitzabrechnung durchgeshy
fuumlhrt werden Es bestehe jedoch Einigkeit daruumlber dass dies zum einen vom Verwaitungsshy
aufwand her nicht zu bewaumlltigen waumlre zum anderen der Nachteil in Gestalt der Planungsunshy
sicherheit bei den Kommunen den Vorteil der etwas groumlszligeren Gerechtigkeit weit uumlberwiegen
wuumlrde Daher sei allen Finanzausgleichssystemen der Bundeslaumlnder gemeinsam dass fuumlr
das laufende Jahr Zahlen verwendet wuumlrden die mittels prognostischer Annahmen aus den
Werten vergangener Jahre abgeleitet wuumlrden Die Anknuumlpfung an die Daten des vorverganshy
genen Jahres liege der Berechnung des Finanzausgleichs insgesamt zu Grunde nicht nur
der Berechnung der Finanzkraftumlage Durch den Uumlbergang vom kameralen zum doppishy
schen Buchungsstil der inzwischen bei fast allen Kommunen abgeschlossen sei habe sich
im Uumlbrigen das Problem der zeitlichen Verschiebung zwischen Abundanz und Zahlung der
Umlage weitgehend erledigt
Den berechtigten Interessen der zahlungspflichtigen Kommunen dabei nicht uumlberfordert zu
werden trage die Befreiungsvorschrift hinreichend Rechnung Dass im Rahmen der Pruumlfung
der Befreiungen den Antragstellern wie der Beschwerdefuumlhrerin zugemutet werde eigene
Ruumlcklagen zum Zweck der Zahlung der Finanzkraftumlage einzusetzen sei derzeit Gegensshy
tand einer verwaltungsgerichtlichen Uumlberpruumlfung Ob das Gebot des Haushaltsausgleichs
Vorrang vor anderen Verwendungsabsichten der Ruumlcklagen habe sei eine fachgerichtlich zu
beantwortende Frage Fuumlr die jetzige Gesetzesfassung einer Befreiungsklausel wuumlrden die
aUgemeinen Bestimmtheitsanforderungen gelten Diesen werde sect 12 Abs 4 i V m sect 17
FAG 2013 zweifelsohne gerecht Soweit die Kernnorm der Gewaumlhrung von Leistungen aus
dem Ausgleichsstock naumlmlich der in sect 17 Abs 1 S 2 FAG geregelte Fall dass die Einnahshy
memoumlglichkeiten von Kommunen zur Erfuumlllung ihrer unabweisbaren Ausgabeverpflichtungen
nicht ausreichten in Bezug genommen werde sei aufgrund einer langjaumlhrigen Klaumlrung durch
Behoumlrdenpraxis und die Rechtsprechung der Gerichte an der Bestimmtheit nicht zu zweifeln
Dass daruumlber hinaus die weiter gefassten Anwendungsfaumllle des sect 17 FAG von der Verweishy
sung erfasst wuumlrden belaste die Beschwerdefuumlhrerin nicht
Die jetzige Regelung der Finanzkraftabgabe greife nicht unzulaumlssig in die Finanzhoheit der
Landkreise ein Die Konstruktion der jetzigen Finanzkraftumlage unterscheide sich im Hinshy
blick auf die Ebenentrennung grundsaumltzlich von der fruumlheren Finanzkraftumlage Bei der fruumlshy
- 12 shy
heren Regelung sei die Finanzkraftumlage dem Ausgleichsstock zugeflossen so dass sie
den Landkreisen als Bemessungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage verloren gegangen sei
Demgegenuumlber werde durch die jetzige Finanzkraftumlage die Bemessungsgrundlage fuumlr die
Kreisumlage insgesamt nicht geschmaumllert Es koumlnnte nur darum gehen inwieweit minimale
Verlagerungen der Bemessungsgrundlage von den finanzstarken zu den finanzschwaumlcheren
Landkreisen mit der Landesverfassung vereinbar seien Die Finanzkraftumlage fuumlhre innershy
halb eines Landkreises zu einer verminderten Umlagekraft der abundanten Gemeinden ershy
houmlhe aber die Umlagekraft der Empfaumlnger der Umlage Innerhalb eines Landkreises komshy
pensierten sich diese Gewinne und Verluste bei Bemessungsgrundlage weitgehend Aus
diesen Gruumlnden habe es der Landesgesetzgeber fuumlr kontraproduktiv gehalien diesen ershy
wuumlnschten Effekt durch einen nachgelagerten Spitzausgleich unter den Landkreisen zu beshy
seitigen Im Rahmen der Erarbeitung des Gesetzentwurfes habe auch eine Finanzkraftumlashy
ge zwischen den Landkreisen lange zur Diskussion gestanden Diese Loumlsung sei allerdings
verworfen worden Eine Stoumlrung der Belastungsgerechtigkeit auf Gemeindeebene und eine
Schattenwirkung auf Kreisebene zu vermeiden waumlre nur durch eine Kombination der derzeishy
tigen Regelung mit einem nachgelagerten Spitzausgleich auf der Landkreisebene moumlglich
Die Ausfuumlhrungen der Beschwerdefuumlhrerin uumlber die mittelbare Schattenwirkung gingen an
der Lebenswirklichkeit vorbei Bei einem Blick auf die Kreishaushalte werde angesichts der
starken Schwankungen in vielen Haushaltsbereichen schnell klar dass eine Verlagerung von
wenigen Tausend Euro bei der Bemessungsgrundlage der Kreisumlage eine voumlllig uninteshy
ressante Groumlszlige sei Ein Einfluss der Finanzkraftumlage auf die Kreisumlagefestsetzung sei
nicht ersichtlich Die finanzschwache Nachbargemeinde profitiere direkt von der Finanzkraftshy
umlage Die von der Beschwerdefuumlhrerin beschriebene mittelbare Schattenwirkung treffe
die finanzschwache Nachbargemeinde dagegen allenfalls marginal Wenn im Zusammenshy
hang mit dem Finanzausgieich von armen und reichen Kommunen die Rede sei beziehe r
sich das uumlblicherweise auf die Moumlglichkeit zur Erzielung von Steuereinnahmen Es spiele
aber bei genauerer Betrachtung daruumlber hinaus eine Rolle ob diese Kommunen in einem
Landkreis mit hoher oder mit niedriger Umlagekraft laumlgen Der Landkreis mit niedriger Umlashy Igekraft werde in der Regel eine vergleichsweise hohe Kreisumlage erheben waumlhrend der
reiche Landkreis mit einigen abundanten Kommunen seine kreisangehoumlrigen Kommunen
I uumlblicherweise nur mit einer geringeren Kreisumlage belasten muumlsse Oe facto verfuumlgten also
die beiden kreisangehoumlrigen Gemeinden trotz gleicher Steuereinnahmekraft uumlber untershy
schiedlich hohe Mittel die ihnen zur Erfuumlllung eigener Zwecke verblieben Die nicht abunshy i danten Kommunen in dem reichen Landkreis mit einigen abundanten Kommunen koumlnnten l eventuell dadurch (minimal) belastet werden dass der Kreisumlagesatz (minimal) angehoshy l
ben werde um den Verlust des Landkreises an Bemessungsgrundlage durch die Finanzshy
I
r ~
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- 13shy
kraftumlage zu kompensieren ln dem armen Landkreis dessen Kommunen per Saldo von
der Finanzkraftumlage profitierten erhoumlhe sich jedoch die Umlagekraft geringfuumlgig so dass
der Kreisumlagesatz (geringfuumlgig) gesenkt werden koumlnnte
Der Landtag hat sich nicht geaumluszligert
E n t s c h e i d u n g s g r uuml n d e
Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist zulaumlssig (1 ) jedoch nicht begruumlndet (2 )
1 Das Landesverfassungsgericht ist zur Entscheidung uumlber die kommunale Verfassungs~
beschwerde berufen (vgl dazu im Einzelnen und mit weiteren Nachweisen LVerfG Urt v
31051994- LVG 293 - LVerfGE 2 227 245 f Urt v 31051994- LVG 194 - LVerfGE
2 273 289f Urt v 31051994- LVG 494- LVerfGE 2 323 334 f) Soweit eine Verletshy
zung des durch Art 2 Abs 3 und 87 LVerf garantierten Selbstverwaltungsrechts behauptet
wird handelt es sich um eine kommunale Verfassungsbeschwerde im Sinne des Art 75 Nr
7 LVerf und dersectsect 2 Nr 8 51 des Landesverfassungsgerichtsgesetzes in der Fassung vom
24092009- LVerfGG- (GVBI S 474) Diese Bestimmungen berechtigen die Kommunen
gegen Eingriffe in ihr Selbstverwaltungsrecht durch ein Landesgesetz das Landesverfasshy
sungsgericht anzurufen
Nach sect 51 Abs 1 LVerfGG koumlnnen Kommunen die Verfassungsbeschwerde mit der Behaupshy
tung erheben durch ein Landesgesetz in ihrem Recht auf Selbstverwaltung nach Art 2 Abs
3 und Art 87 LVerf verletzt zu sein Gemaumlszlig sect 57 Abs 2 LVerf gelten die sectsect 48 bis 50
LVerfGG entsprechend Nach sect 49 L VerfGG (hinsichtlich der Verfassungsbeschwerde gegen
ein Gesetz deckungsgleich mit sect 92 BVerfGG) sind in der Begruumlndung der Verfassungsbeshy
schwerde welche nach sect 16 Abs 1 S 2 LVerfGG erforderlich ist das Recht das verletzt
sein soll und die Gesetzesvorschrift durch die sich die Beschwerdefuumlhrerin unmittelbar vershy
letzt sieht zu bezeichnen Die Zulaumlssigkelt einer kommunalen Verfassungsbeschwerde geshy
gen ein Gesetz setzt voraus dass die Beschwerdefuumlhrerin selbst gegenwaumlrtig und unmittelshy
bar durch die angegriffenen Rechtsnormen in ihrem Selbstverwaltungsrecht verletzt ist Die
angegriffenen Normen beschraumlnken unmittelbar und gegenwaumlrtig das Selbstverwaltungsshy
recht der Beschwerdefuumlhrerin ohne dass ein weiterer angreifbarer Umsetzungsakt notwenshy
dig wird Insoweit wird auch auf die Gruumlnde des Urteils des Gerichts vom 16022010- LVG
908- (LVerfGE 21 361 mwN) verwiesen
- 14shy
Die Verfassungsbeschwerde ist formgerecht und innerhalb der Jahresfrist der sectsect 51 Abs 2
48 LVerfGG erhoben worden
2 Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist nicht begruumlndetsect 12 Abs 3 FAG 2013 steht
im Einklang mit der in den Artt 2 Abs 3 87 und 88 L Verf naumlher ausgeformten Garantie der
kommunalen Selbstverwaltung
21 Bedenken gegen die formelle Rechtmaumlszligigkeit des FAG 2013 bestehen nicht Der Geshy
setzgeber hat keine Vorgaben des Gesetzgebungsverfahrens verletzt insbesondere traf ihn
keine Begruumlndungspflicht dafuumlr weshalb er eine Umlagenhoumlhe von 10 insect 12 Abs 3 FAG
2013 gewaumlhlt hat Aus den Vorschriften der Landesverfassung die das Gesetzgebungsvershy
fahren regeln (Artt 77 ff LVerf) ergibt sich keine Pflicht zur Begruumlndung von Gesetzen durch
den Landtag Nach sect 23 Abs 2 S 2 der Geschaumlftsordnung des Landtages von Sachsenshy
Anhalt muumlssen Gesetzesentwuumlrfe schriftlich begruumlndet sein Eine uumlber diese allgemeine Beshy
gruumlndungsnotwendigkeit hinausgehende Pflicht zur genauen Erlaumluterung des sect 12 Abs 3
FAG 2013 besteht nicht Eine besondere Darlegungslast des Gesetzgebers ergibt sich auch
nicht aus der speziellen Gesetzesmaterie des kommunalen Finanzausgleichs Der Gesetzshy
geber ist nicht gehalten die Gruumlnde fuumlr die Festlegung konkreter Betraumlge oder Verteilungsshy
kriterien im Einzelnen darzulegen Das Landesverfassungsgericht uumlberpruumlft das Finanzausshy
gleichsgesetz daher als Ergebnis eines Gesetzgebungsprozesses und nicht nur auf welshy
chem Weg der Gesetzgeber zu diesem Ergebnis gelangt ist (LVerfG Urt v 09102012shy
LVG 5710 - LVerfGE 23 315 333f) Der generellen Annahme einer in das Einzelne geshy
henden Begruumlndung bei jeder Gesetzgebung stehen im Uumlbrigen praktische Erwaumlgungen
entgegen So waumlre eine Abstimmung uumlber die Begruumlndung erforderlich um feststellen zu
koumlnnen ob die Mehrheit der Abgeordneten des Landtages diese Begruumlndung traumlgt
22 sect 12 Abs 3 FAG 2013 verstoumlszligt auch materiell-rechtlich nicht gegen die Landesshy
verfassung
221 Pruumlfungsmaszligstab ist die Selbstverwaltungsgarantie der Artt 2 Abs 3 87 und 88 L Verf
Seide Bestimmungen konkretisieren fuumlr das Land Sachsen-Anhalt die in Art 28 GG enthalshy
tene bundesverfassungsrechtliche Garantie der kommunalen Selbstverwaltung und haben
nach Zweck und Entstehungsgeschichte jedenfalls denselben Mindestgehalt wie Art 28 Abs
1 S 2 und 3 sowie Abs 2 GG Zum Selbstverwaltungsrecht der Kommunen gehoumlrt nach geshy
festigter Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG Beschl v 151 01985 shy
2 BvR 1808 1809 181082- BVerfGE 71 25 36 mwN) die Finanzhoheit der Kommunen
Sie umschlieszligt die eigenverantwortliche Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft Die Verfasshy
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- 15 shy
sung des Landes Sachsen-Anhalt enthaumllt mit Art 87 Abs 3 einerseits und Art 88 anderershy
seits zwei selbstaumlndige Ausformungen der finanziellen Absicherung der Kommunen kraft deshy
rer das Land zum einen Bestimmungen uumlber die Deckung der Kosten treffen muss die den
Kommunen durch die Zuweisung von Pflichtaufgaben zur Erfuumlllung in eigener Verantwortung
und durch die Uumlbertragung von staatlichen Aufgaben zur Erfuumlllung nach Weisung entstehen
Zum anderen hat das Land dafuumlr zu sorgen dass die Kommunen uumlber Finanzmittel verfuumlshy
gen die zur angemessenen Erfuumlllung ihrer Aufgaben ausreichend sind Dabei ist die untershy
schiedliche Finanzkraft der Kommunen auf Grund eines Gesetzes angemessen auszugleishy
chen (Art 88 Abs 2 LVeri)
Als landesverfassungsrechtliche Garantie eines aufgabengerechten Finanzausgleichs weist
Art 88 LVerf dabei einen engen Bezug zu den bundesverfassungsrechtlichen Bestimmunshy
gen uumlber den Finanzausgleich auf welcher die Gemeinden unmittelbar einschlieszligt So steht
den Gemeinden ein bundesgesetzlich zu bestimmender Anteil an der Einkommen- und Umshy
satzsteuer (Art 106 Abs 5 5a GG) zu ferner die Ertragshoheit uumlber die Grund- und Gewershy
besteuer an deren Aufkommen aber Bund und Laumlnder durch eine Umlage beteiligt werden
sowie die Ertragshoheit uumlber die oumlrtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern sofern diese
nicht nach Maszliggabe der Landesgesetzgebung den Gemeindeverbaumlnden zusteht (Art 1 06
Abs 6 GG) Wie der kommunale Finanzausgleich konkret ausgestaltet wird unterliegt der
Entscheidung des Landesgesetzgebers Ihm steht dabei angesichts desmiddot lneinandergreifens
von landesrechtliehen und grundgesetzliehen Finanzausgleichsvorschriften durch welche
den Gemeinden unmittelbar Steuerertraumlge zugewiesen werden sowie der Einbindung des
kommunalen Finanzausgleichs in die gesamte Haushaltswirtschaft und -planung des Landes
ein weiter Gestaltungsspielraum zu (LVerfG Urt v 16022010 aaO 361 374 mwN)
222 Im Rahmen dieses Gestaitungsspielraums hat der Landesgesetzgeber einen intershy
kommunalen horizontalen Finanzausgleich geschaffen der verfassungsrechtlich nicht zu beshy
anstanden ist
2221 sect 12 Abs 3 FAG 2013 verstoumlszligt nicht gegen das Rechtsstaatsprinzip unter dem Geshy
sichtpunkt des Verbots der echten Ruumlckwirkung soweit Steuereinnahmen aus dem Bereich
der Realsteuern des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer und des Gemeindeanteils
aus der Umsatzsteuer aus Vorvorjahreszeitraumlumen fuumlr die Berechnung der Finanzkraftumlashy
ge herangezogen werden
22211 Das Rechtsstaatsprinzip gehoumlrt zu den Vorschriften des Grundgesetzes und der
Landesverfassung die das verfassungsrechtliche Bild der Selbstverwaltung mit zu bestimshy
- 16 shy
men geeignet sind Es gehoumlrt damit auch zum Pruumlfungsmaszligstab der kommunalen Verfasshy
sungsbeschwerde Mit der Idee des Rechtsstaats ist der Gedanke der Dauerhaftigkeit und
Unverbruumlchlichkeil von Recht eng verbunden Der Rechtsgrundsatz der Rechtssicherheit
verlangt objektiv ein Mindestmaszlig an Kontinuitaumlt des Rechts vor allem fuumlr die Modalitaumlten
seiner Aumlnderung um die Verlaumlsslichkeit der Rechtsordnung zu erhalten Rechtssicherheit
bedeutet subjektiv in erster Linie Vertrauensschutz Es gibt aber kein schutzwuumlrdiges Vershy
trauen in den Fortbestand einer guumlnstigen Rechtslage Verfassungsrechtlich problematisch
sind Regeln die ruumlckwirkend belasten weil sie auf vergangene Sachverhalte Bezug nehshy
men
2 2212 sect 12 Abs 3 FAG 2013 verstoumlszligt nicht gegen das grundsaumltzliche Verbot der echten
Ruumlckwirkung Eine echte Ruumlckwirkung liegt naumlmlich erst dann vor wenn (1) ein Gesetz
nachtraumlglich aumlndernd in abgewickelte der Vergangenheit angehoumlrende Tatbestaumlnde einshy
greift wenn also der von der Ruumlckwirkung betroffene Tatbestand in der Vergangenheit nicht
nur begonnen hat sondern bereits abgeschlossen war und (2) die tatbestandliehe Ruumlckanshy
knuumlpfung auch zu abgeschlossenen Rechtsfolgen vor der Verkuumlndung der gesetzlichen Reshy
gelung gefuumlhrt hat d h dass die Rechtsfolgen des neuen Gesetzes fuumlr einen vor der Vershy
kuumlndung liegenden Zeitpunkt auftreten sollen und nicht erst fuumlr die Zeit ab Verkuumlndung der
Norm (vgl Urt des LVerfG v 16022010 aaO 376 mwN) sect 12 Abs 3 FAG 2013 knuumlpft
bei der Bemessung der Finanzkraftumlage nachsect 29 FAG 2013 zwar an in der Vergangenshy
heit bereits abgeschlossene Tatbestaumlnde (Gewerbesteuereinnahmen aus den Jahren 2009
und 2010) an die Finanzkraftumlage wird erstmalig aber nach dem lnkrafttreten des FAG
2013 fuumlr die aktuelle Finanzkraft des Jahres 2013 erhoben die lediglich aus den Steuereinshy
nahmen der Jahre 2009 und 2010 ermittelt wird
222 i 3 Unabhaumlngig davon ob man das Anknuumlpfen bei der Berechnung der Finanzkraftumshy
lage an Gewerbesteuereinnahmen aus den Jahren vor der erstmaligen Erhebung der Umlashy
ge (in Sachsen-Anhalt an die Jahre 2009 bis 2012) als eine unechte Ruumlckwirkung bezeichnet
(so LVerfG MV Urt v 26012012 - 3310 - RdNr 107 juris) oder wie der Verfassungsgeshy J
richtshof des Freistaates Sachsen (Urt v 26082010- Vf 129-VIII-09 - RdNr 101 juris) I annimmt dass in dem Ruumlckgriff auf Daten zu den finanziellen Verhaumlltnissen der Vorjahre
keine Ruumlckwirkung gegeben sei weil die Finanzkraftumlage die aktuelle Steuerkraft und die
der Vorjahre abschoumlpfen will kann das Anknuumlpfen an die vorvergangenen Jahre bei der Beshyf
rechnung der Finanzkraftumlage nicht als verfassungswidrig angesehen werden
IDabei ist zum einen zu beruumlcksichtigen dass nach der Rechtsprechung des Bundesverfasshy 1
sungsgerichts im Beschluss vom 14051986 (2 Bvl 283 Absatz-Nr 92 juris) davon auszushy
- 17 shy
gehen ist dass eine Einordnung unter den Oberbegriff Ruumlckwirkung im weitesten Sinne
keinerlei verfassungsrechtliche Maszligstaumlbe aufzuzeigen vermag
Zum anderen besteht unter den Landesverfassungsgerichten Einigkeit daruumlber dass die Beshy
rechnung der Umlage anhand der Steuereinnahmen der vorvergangenen Jahre - unabhaumlnshy
gig davon ob man darin eine unechte Ruumlckwirkung sieht oder nicht- im Rahmen des Vershy
haumlltnismaumlszligigkeitsgrundsatzes unter dem Blickwinkel der Sachgerechtigkeit des gewaumlhlten
Maszligstabs und unter dem Gesichtpunkt des Vertrauensschutzes bewertet werden muss (vgl
SaumlchsVerfGH Urt v 26082010 aaO RdNrn 102 105 LVerfG MV Urt v 26012012
aaO RdNr 106) Danach kann der Gesetzgeber auch dann wenn die Gesetzesaumlnderung
an sich verfassungsrechtlich zulaumlssig ist im Hinblick auf den Grundsatz der Verhaumlltnismaumlshy
szligigkeit verpflichtet sein eine angemessene Uumlbergangsregelung zu treffen Der Nachpruumlfung
durch das Landesverfassungsgericht unterliegt insoweit allerdings nur ob der Gesetzgeber
bei einer Gesamtabwaumlgung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der
Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gruumlnde unter Beruumlcksichtigung aller Umstaumlnde die
Grenze der Zumutbarkeit uumlberschritten hat (so auch LVerfG MV Urt v 26012012 aaO
RdNr 106 mwN)
Gegen die grundsaumltzliche Tauglichkeit des Maszligstabs bestehen keine Bedenken Hinter ihm
steht die Erwartung dass sich die Haushaltszahlen im aktuellen Jahr in etwa im Rahmen der
bekannten Daten entwickeln werden
Im Rahmen der gebotenen Abwaumlgung ist zu beruumlcksichtigen dass der Landesgesetzgeber
bereits 1999 und 2007 die Einfuumlhrung eines interkommunalen Finanzausgleichs fuumlr verfasshy
sungsrechtlich dringend geboten gehalten und 2010 nur deshalb zunaumlchst auf die Erhebung
der Umiage verzichtet hat weii er keine einfache Moumlglichkeit gesehen hatte die Vorgaben
des Landesverfassungsgerichts aus dem Urteil vom 16022010 umzusetzen Bereits in dem
am 13042011 geschlossenen Koalitionsvertrag haben die regierungsbildenden Koalitionaumlra
festgeschrieben dass das bestehende System des kommunalen Finanzausgleichs fuumlr das
Jahr 2012 fortgeschrieben werden solL lnfolge dieser Absicht sollte ein Gutachter auch eine
verfassungskonforme Loumlsung zur Erhebung einer Umlage zur Angleichung der Finanzkraft
zwischen armen und reichen Kommunen finden Bei dieser Sachlage kann nicht davon
ausgegangen werden dass die Kommunen vor der Wiedereinfuumlhrung der Finanzkraftumlage
im Jahre 2013 darauf vertrauen durften von einer solchen Abgabe verschont zu bleiben
Das Landesverfassungsgericht hat sowohl bereits in seinem Urteil vom 13062006 als auch
in seinem Urteil vom 16022010 ausgefuumlhrt dass eine interkommunale Finanzkraftumlage
- 18shy
grundsaumltzlich mit der Landesverfassung vereinbar ist nur nicht deren konkrete Ausgestalshy
tung durch das jeweilige FAG
Ferner ist zu beruumlcksichtigen dass ein allgemeiner Vertrauensschutz auf den Fortbestand
der bisherigen Strukturen des Finanzausgleichs grundsaumltzlich nicht besteht was auch einen
Schutz des Vertrauens auf die Nichteinfuumlhrung neuer finanzausgleichsrechtlicher Instrumenshy
te ausschlieszligt Die Garantie der Selbstverwaltung verleiht den Gemeinden keinen verfasshy
sungsrechtlichen Anspruch auf Beibehaltung einer einmal erreichten Struktur des Finanzshy
ausgleichs Vielmehr steht es dem Gesetzgeber frei veraumlnderte Rahmenbedingungen neue
Erkenntnisse und gewandelte Praumlferenzvorstellungen bei der jaumlhrlichen Regelung des komshy
munalen Finanzausgleichs zu beruumlcksichtigen (so auch LVerfG MV Urt v 26012012
aaO RdNr 109 mwN SaumlchsVerfGH Urt v 28082010 aaO RdNL 1 05)
Etwas anderes folgt auch nicht daraus dass es den betroffenen Gemeinden im Jahre 2013
tatsaumlchlich nicht mehr moumlglich war fuumlr die vorvergangenen Jahre im Hinblick auf die Finanzshy
ausgleichsumlage Dispositionen zu treffen indem sie ihr Ausgabeverhalten geaumlndert oder
die Hebesaumltze insbesondere fuumlr die Gewerbesteuer an der Umlage ausgerichtet haumltten Der
Umstand dass bei der Berechnung der Umlagenhoumlhe auf Daten zu den finanziellen Verhaumlltshy
nissen der vorvergangenen Vorjahre zuruumlckgegriffen wird aumlndert nichts daran dass die Reshy
gelung dessect 12 Abs 3 FAG 2013 nicht die Steuerkraft der abgeschlossenen Vorjahre sonshy
dern die jeweils aktuelle Steuerkraft im Auge hat
Dass sowohl Zuweisungen des Landes als auch zu erhebende Umlagen nicht an das laushy
fende Steueraufkommen des aktuellen Jahres anknuumlpfen koumlnnen ist systemimmanent weil
verlaumlssliche Finanzdaten immer erst mit zeitlicher Verzoumlgerung feststehen Die damit notshy
wendig verbundenen Unschaumlrfen sind hinzunehmen insoweit kann fuumlr die Finanzkraftumiashy
ge nichts anderes gelten als z B fuumlr die Kreisumlage Der Gesetzgeber ist daher daran geshy
bunden das einmal gewaumlhlte System auch auf die Finanzkraftumlage anzuwenden (so
schon LVerfG Urt v 13062006 aaO S 475)
Eine theoretische Alternative waumlre zwar ein Finanzausgleichssystem das zunaumlchst mit
Schaumltzwerten fuumlr das laufende Jahr arbeitet die fortlaufend an die tatsaumlchlichen Daten anshy
gepasst werden Letztlich muumlsste dann zum Abschluss eine Spitzabrechnung durchgefuumlhrt
werden Eine verlaumlssliche Finanz- Ausgaben- und Haushaltswirtschaft der Gemeinden waumlre
damit allerdings praktisch kaum zu leisten (so auch SaumlchsVerfGH Urt v 26082010 aaO
RdNr 103 unter Hinweis auf BVerfG Urt v 24061986- 2 BvF 1 5 683 184 und 1 285
- BVerfGE 72 330 400)
19 shy
22214 Im Uumlbrigen ermoumlglichtsect 12 Abs 4 FAG 2013 in der zweijaumlhrigen Uumlbergangszeit in
der Steuereinnahmen aus der Zeit vor lnkrafttreten des Gesetzes in die Berechnung der Fishy
nanzkraft einflieszligen fuumlr den Fall dass die fuumlr die spaumltere Zahlung der Finanzkraftumlage
benoumltigten Betraumlge nicht sofort einer Ruumlckstellung zugefuumlhrt wurden eine Befreiung von der
Verpflichtung zur Zahlung der Finanzkraftumlage wenn es in einem nachfolgenden Jahr zu
einem Einbruch des Gewerbesteueraufkommens kommt die Kommune nicht uumlber ausreishy
chende Ruumlcklagen bzw freie liquide Mittel verfuumlgt und sie die Verpflichtung zur Abfuumlhrung
der Finanzkraftumlage vor Probleme stellt sect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 verstoumlszligt
nicht gegen den Bestimmtheitsgrundsatz Kernelement des Rechtsstaatsprinzips ist dass alshy
le materiellen Rechtsnormen mit Regelungsanspruch dem Rechtsunterworfenen gegenuumlber
diesem die Moumlglichkeit einraumlumen sein Verhalten auf die Rechtsnorm einzurichten Schon
nach allgemeinen rechtsstaatliehen Regeln verlangt der Bestimmtheitsgrundsatz gesetzliche
Tatbestaumlnde so praumlzise zu formulieren dass ein Normadressat sein Handeln kalkulieren
kann weil die Folgen der Regelung fuumlr ihn voraussehbar und berechenbar sind Dies bedeushy
tet zwar nicht dass die Norm uumlberhaupt keine Auslegungsprobleme aufwerfen darf Dem
Bestimmtheitserfordernis ist vielmehr genuumlgt wenn diese mit herkoumlmmlichen juristischen
Methoden bewaumlltigt werden koumlnnen Es muss auch verlangt werden dass der Gesetzgeber
wenigstens seinen Grundgedanken das Ziel seines gesetzgeberischen Wollens deutlich
macht Allen Bestimmtheitsanforderungen ist gemeinsam dass der Grad der Bestimmtheit
von den jeweiligen sachlichen Eigenarten des Regelungsgegenstandes abhaumlngt Stets sind
Rechtsvorschriften so genau zu fassen wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden leshy
benssachverhalte und mit Ruumlcksicht auf den Normzweck moumlglich ist (vgl Urt des l VerfG v
16022010 aaO 381 mwN)
sect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 haumllt diesen Anforderungen stand Bei der Regelung
handelt es sich nicht um eine Ermessensvorschrift sondern um eine gebundene Entscheishy
dung mit unbestimmten Rechtsbegriffen auf der Tatbestandsebene Die in sect 17 Abs 1 FAG
2013 verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe auszligergewoumlhnliche Belastungen Notlage
und besondere Haumlrte lassen sich durch Auslegung soweit konkretisieren dass sie selbst
dem Bestimmtheitsgebot des Art 103 Abs 2 GG genuumlgen wuumlrden Den Begriff Notlage deshy
finiert sect 17 Abs 1 S 2 FAG 2013 indem es dort heiszligt Als Notlage gilt insbesondere der
Fall dass die Einnahmemoumlglichkeiten von Kommunen zur Erfuumlllung ihrer unabweisbaren
Ausgabeverpflichtungen nicht ausreichen Der Begriff der auszligergewoumlhnlichen Belastung
ist ein im Steuer- und Sozialrecht (vgl zB sect 33 des Einkommensteuergesetzes - EStG shy
oder im Sozialrecht zB sect 27 Schwerbehinderten-Ausgleichsabgabeverordnung- SchwbAV)
verwendeter Begriff der durch den Bundesgesetzgeber und die Rechtsprechung hinreichend
- 20 shy
konkretisiert ist Eine auszligergewoumlhnliche Belastung ist dadurch gekennzeichnet dass einem
Pflichtigen immer dann wenn er zwangslaumlufig groumlszligere Aufwendungen als die uumlberwiegende
Mehrzahl der Pflichtigen gleicher Einkommensverhaumlltnisse und gleicher Vermoumlgensverhaumlltshy
nisse erbringen muss der Teibull der Aufwendungen ermaumlszligigt wird der die dem Pflichtigen
zurnutbare Belastung uumlbersteigt (sect 33 Abs 1 EStG) Aufwendungen erwachsen dem Pflichtishy
gen nur zwangslaumlufig wenn er sich ihnen aus rechtlichen tatsaumlchlichen oder sittlichen
Gruumlnden nicht entziehen kann Das ist der Fall wenn die Gruumlnde der Zwangslaumlufigkeit derart
von auszligen auf die Entschlieszligung des Pflichtigen einwirken dass er ihnen nicht ausweichen
kann er also tatsaumlchlich keine Entscheidungsfreiheit hat bestimmte Aufwendungen vorzushy
nehmen oder zu unterlassen Liegt eine maszliggeblich vom menschlichen Willen beeinflusste
Situation vor so handelt es sich dagegen um keine Zwangslage in diesem Sinne von sect 33
Abs 1 EStG (vgl BFH Urt v 17072014- VI R 4213- RdNr 13- juris) Auch der Begriff
der besonderen Haumlrte ist ein im Verwaltungs- und Sozialrecht insbesondere bei Billigkeitsshy
entscheidungen haumlufig verwendeter unbestimmter Rechtsbegriff der eine hinreichende Konshy
kretisierung durch die fachgerichtliche Rechtsprechung erfahren hat Der Begriff der besonshy
deren Haumlrte ist ein durch die Fachgerichte voll uumlberpruumlfbarer Rechtsbegriff (vgl BVerwG
Urt v 29031979- 2 C 1677 - Buchholz 2384 sect 46 SG Nr S 52) Durch Bestimmungen
die diesen Begriff verwenden sollen unzumutbare Belastungen vermieden werden Der Geshy
setzgeber fuumlhrt regelmaumlszligig eine Haumlrtevorschrift ein um von den Regelvorschriften nicht ershy
fassten Ausnahmefaumlllen und Grenzsituationen Rechnung tragen zu koumlnnen (vgl BVerwG
Urt v 11021977-6 C 10574- RdNr 28- juris)
Ob bei Anwendung der Befreiungsregelung dessect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 durch
die Exekutive den abundanten Gemeinden angesichts ihrer hohen Gewerbesteuershy
einnahmen in der Vergangenheit abverlangt werden kann ROcklagen aus vergangenen Jahshy
ren einzusetzen oder Kassenkredite aufzunehmen betrifft die Rechtsanwendung und ist von
der Fachgerichtsbarkeit zu klaumlren
2222 Soweit die Beschwerdefuumlhrerin unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Landesshy
verfassungsgerichts im Urteil vom 16022010 geltend macht die Finanzkraftumlage sei
deshalb verfassungswidrig weil sie auf der Landkreisebene bei nicht abundanten Landkreishy
sen durch die Heranziehung einer abundanten Gemeinde zur Finanzkraftumlage eine Schatshy
tenwirkung herbeifuumlhre die dazu fuumlhre dass im Ergebnis dieser Schattenwirkung die Fi-middot
nanzkraftumlage den nicht abundanten Landkreis treffe vermag sie damit die Verfassungsshy
widrigkeit von sect 12 Abs 3 FAG 2013 nicht zu begruumlnden weil dieser Entscheidung ein anshy
ders gelagerter Sachverhalt zugrunde lag
- 21 shy
ln sect 16 Abs 2 FAG 2007 war vorgesehen dass ab dem 01 01 2008 eine Kuumlrzung der Beshy
messungsgrundlage der Kreisumlage um die Finanzkraftumlage vorzunehmen war Der Geshy
setzgeber des FAG 2007 hatte dadurch eine Kuumlrzung der Steuerkraftmesszahl um die abzushy
fuumlhrende Finanzkraftumlage als Berechnungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage vorgenommen
Damit konnte fuumlr das Finanzausgleichsmodell das dem FAG 2007 zugrunde lag die Kreisshy
umlagebelastung fuumlr die von der Finanzkraftumlage belasteten Gemeinden spuumlrbar verrinshy
gert werden Um den Eingriff in das Kreisumlagegefuumlge des betroffenen Landkreises abzushy
mildern hatte der Gesetzgeber den Abzug der Finanzkraftumlage zugleich bei der Ermittlung
der Umlagekraftmesszahl der Landkreise (sect 9 FAG 2007) zu beruumlcksichtigen Damit verminshy
derte sich nicht nur die Steuerkraftmesszahl als Bemessungsgrundlage der Kre isumlage
sondern auch als Bemessungsgrundlage fuumlr die Houmlhe der allgemeinen Zuwendungen fuumlr die
Landkreise Dies fuumlhrte dazu dass die Landkreise mit abundanten Gemeinden die wegen
einer houmlheren Umlagekraft an sich weniger allgemeine Zuweisungen erhielten mehr erhielshy
ten Da das Land den Betrag der allgemeinen Zuweisungen an die Landkreise allerdings unshy
veraumlndertmiddot belassen hatte fuumlhrte dies aber dazu dass die anderen Landkreise ohne abunshy
dante Gemeinden weniger allgemeine Zuweisungen erhielten Nur diese Regelung des sect 16
Abs 2 FAG 2007 hat das Landesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 16022010 als eishy
nen verfassungswidrigen Eingriff des Landesgesetzgebers in die Finanzhoheit der Landkreishy
se angesehen Auch die weiteren Ausfuumlhrungen des Landesverfassungsgerichts im Urteil
vom 16022010 beziehen sich auf die beanstandete Regelung dessect 16 Abs 2 FAG 2007
Mit sect 12 FAG 2013 hat der Gesetzgeber ein neues Modell fuumlr die Erhebung der Finanzshy
kraftumlage eingefuumlhrt Dieses Modell stellt sich wie folgt dar Der Gesetzgeber hat das Moshy
dell der sog Abundanzumlage (sect 19a FAG 2005 FAG 2007) bei der eine normierte Steuershy
kraft mit einem normierten Bedarf verglichen wird und fuumlr den Fall dass die Steuerkraft den
Bedarf uumlbersteigt (Abundanz) die Moumlglichkeit eines Zugriffs auf einen gewissen Prozentsatz
des abundanten Teils besteht aufgegeben und nunmehr den Finanzausgleich unter den
steuerstarken und steuerschwachen kreisangehoumlrigen Gemeinden nach einem anderen Moshy
dell vorgenommen das nicht nur die beschriebene uumlberschieszligende Steuerkraft fuumlr die Beshy
rechnung der Umlage heranzieht sondern in Anlehnung an eine entsprechende Regelung in
Baden-Wuumlrttemberg eine breitere Bemessungsgrundlage waumlhlt
Gemaumlszlig sect 12 Abs 2 S 4 und 5 FAG 2013 wird nunmehr fuumlr die kreisangehoumlrigen Gemeinden
ein Ausgleichsverfahren als Rechenschritt bei der Ermittlung der endguumlltigen Schluumlsselshy
zuweisung durchgefuumlhrt Dabei wird die Schluumlsselzuweisung A mit beruumlcksichtigt Bei der
Schluumlsselzuweisung A wird nach sect 12 Abs 2 S 5 FAG 2013 allen kreisangehoumlrigen Geshy
meinden deren Steuerkraft je Einwohner 80 vH des Durchschnitts aller Gemeinden untershy
- 22shy
schreitet die Differenz der eigenen Steuerkraft zu 80 vH der durchschnittlichen Steuerkraft
zu 80 vH ausgeglichen Diese Schluumlsselzuweisung bewirkt eine dem Finanzausgleich der
Regelungen des FAG 2005 und des FAG 2007 noch unbekannte Verlagerung unter allen
Zuweisungsempfaumlngern also allen nicht abundanten Gemeinden zugunsten der steuershy
schwachen Gemeinden und zurasten der mehr steuerstarken Gemeinden Die abundanten
Gemeinden die keine Zuweisungsempfaumlnger sind werden hierdurch noch nicht belagttet Ihshy
re Belastung erfolgt erst durch die Regelung dessect 12 Abs 3 FAG 2013 Danach zahlen alie
kreisangehoumlrigen Gemeinden also sowohl die Zuweisungsempfaumlnger als auch die abundanshy
ten Gemeinden eine Umlage von 10 vH der Summe aus der Steuerkraftmesszahl fuumlr Geshy
meinden gemaumlszligsect 14 FAG 2013 und den Schluumlsselzuweisungen A und B also ihrer gesamshy
ten Finanzkraft Uumlber sect 14 Abs 3 Nr 2 FAG 2013 geraten ua die Gewerbeshy
steuereinnahmen der abundanten Gemeinden in Houmlhe von 10 vH in diesen Finanzkraftumshy
lagetopf Dieser Umlagetopf erhoumlht gem sect 12 Abs 3 S 2 FAG 2013 die Finanzmasse fuumlr die
Schluumlsselzuweisung B
Diese veraumlnderte Schluumlsselzuweisung B wird dann nach der Regelung des sect 12 Abs 2 S 6
FAG auf die Schluumlsselzuweisungsempfaumlnger umgelegt Gemaumlszlig sect 19 Abs 2 FAG flieszligt die
zuletzt genannte Schluumlsselzuweisung an die kreisangehoumlrigen Gemeinden zwar in die Kreisshy
umlagenberechnung ein Da sich die Bemessung der Kreisumlage aus der Steuerkraft und
den Schluumlsselzuweisungen fuumlr die kreisangehoumlrigen Gemeinden zusammensetzt wird die
Finanzkraftumlage somit auch zum Abzugsposten bei der Bemessungsgrundlage der Kreisshy
umlage Diese Einbeziehung der verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Finanzkraftshy
umlage in die Kreisumlagenberechnung stellt indes keinen Eingriff in die ebenfalls verfasshy
sungsrechtlich geschuumltzte Finanzhoheit der Landkreise dar
Die Konstruktion der jetzigen Finanzkraftumiage unterscheidet sich im Hinblick auf die Ebeshy
nentrennung grundsaumltzlich von der fruumlheren vom Landesverfassungsgericht beanstandeten
Finanzkraftumlage Letztere floss dem Ausgleichsstock zu so dass sie den Landkreisen als
Bemessungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage insgesamt verloren ging Demgegenuumlber wird
durch die jetzige Finanzkraftumlage die Bemessungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage insgeshy
samt nicht geschmaumllert
Das Landesverfassungsgericht hat weder heute noch hatte es im Urteil vom 16022010 Beshy
denken dagegen dass uumlber die vorgelagerten Regelungen zur Bestimmung der Steuerkraftshy
messzahl und zur Festlegung der Schluumlsselzuweisungen der Gemeinden zugleich die Beshy
messungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage festgelegt wird Dass jede Aumlnderung der Finanzshy
ausstattung der kreisangehoumlrigen Gemeinden zwangslaumlufig auch zu Verlagerungen bei der
- 23shy
Finanzausstattung der Landkreise fuumlhrt verstoumlszligt als solches nicht gegen die Landesverfasshy
sung Dies gilt auch fuumlr die neu eingefuumlhrte Vorabverteilung der Schluumlsselmasse A zugunsshy
ten der finanzschwachen Kommunen Sie fuumlhrt zu keinen Veraumlnderungen bei der Gesamtshy
summe der Umlagekraftmesszahlen der Landkreise hat aber Verschiebungen zwischen den
einzelnen Landkreisen zur Folge Die jetzige gesetzliche Regelung stellt sicher dass die jeshy
weiligen Gesamtsummen der beiden Komponenten der Finanzausstattung der Landkreise
durch die Finanzkraftumlage keine Veraumlnderung erfahren Der Gesamtbemessungsgrundiashy
ge fuumlr die Kreisumlage werden durch die Verschiebungen zwischen den Kommunen keine
Betraumlge entzogen Da es keine abundanten Landkreise gibt ergeben sich auch keine Ausshy
wirkungen auf die Gesamthoumlhe der Schluumlsselzuweisungen die die Landkreise vom Land ershy
halten
Waumlhrend die Gesamtausstattung der Landkreise durch die Finanzkraftumlage keine Veraumlnshy
derung erfaumlhrt ergeben sich - dies raumlumt die Landesregierung selber ein - allerdings gerinshy
ge Verlagerungseffekte zwischen den einzelnen Landkreisen Diese Verlagerungseffekte
sind indes verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden
Den Anspruch auf angemessene Finanzausstattung der Landkreise darf der Gesetzgeber
einschraumlnken soweit andere Interessen von Verfassungsrang dies rechtfertigen Nicht nur
der horizontale gemeindliche sondern auch der uumlbergemeindliche Finanzausgleich ist von
dem Grundsatz der interkommunalen Solidaritaumlt gepraumlgt (LVerfG Urt v 13062006-705shy
LVerfGE 17 410 429 NdsStGH NdsVBL 2001 184 188) Der Gedanke der interkommushy
nalen Solidaritaumlt umfasst - wie die Kreisumlage zeigt - auch die ausgleichenden Finanzshy
stroumlme zwischen der Gemeinde- und Kreisebene (vgL auch SaumlchsVerfG Urt v 29012010
- Vf 25-VIII-09 - RdNr 119 - juris unter Hinweis auf BVerfG Beschl v 07021991
- 2 BvL 2484 - BVerfGE 83 363 391f LVerfG MV Urt v 26012012- 1810 - RdNr
81) Haumltte der Gesetzgeber eine Verschiebung von finanzstarken zu finanzschwachen Landshy
kreisen mit einer eigenstaumlndigen Ausgleichsregelung herbeigefuumlhrt waumlre dies durch Art 88
ALs 2 S 1 LVerf gedeckt Nichts anderes gilt wenn derselbe Effekt mittelbar durch die vershy
fassungsrechtlich nicht zu beanstandende Regelung zum Finanzkraftausgleich der Gemeinshy
den erreicht wird Der Ebene des einzelnen Landkreises steht dem Vertust an Bemessungsshy
grundlage durch die negative Schluumlsselzuweisung der abundanten Gemeinden (sofern keine
Befreiungen erteilt wurden) jeweils ein Gewinn an Bemessungsgrundlage durch die Erhoumlshy
hung der Schluumlsselzuweisung der uumlbrigen Gemeinden gegenuumlber Je nachdem welcher Efshy
fekt uumlberwiegt erhoumlhen oder vermindern sich die Einnahmen der jeweiligen Landkreise aus
der Kreisumlage durch die Finanzkraftumlage geringfuumlgig Diese Aumlnderung bei dem Aufshy
kommen an Kreisumlage ist aber nicht gleichzusetzen mit der Aumlnderung der Finanzkraft der
- 24shy
Landkreise Da es keine abundanten Landkreise gibt bekommen saumlmtliche Landkreise
Schluumlsselzuweisungen vom Land Der nicht bereits durch die Kreisumlage ausgeglichene
Finanzbedarf der Landkreise wird im Jahr 2013 zu 80 in den Folgejahren zu 90 ausgeshy
glichen Dieser Mechanismus bewirkt dass auch der noch nicht kompensierte Verlust an
Bemessungsgrundlage durch abundante Gemeinden zu 90 (bzw 2013 zu 80 ) ausgeshy
glichen wird Oie verbleibenden Differenzbetraumlge sind wirtschaftlich unbedeutend und vershy
fassungsrechtlich hinzunehmen (vgl auch LVerfG MV Urt v 2601 2012 - 3310 - RdNr
79- juris)
2223 Eine verfassungswidrige Schattenwirkung fuumlr weitere benachbarte kreisangehoumlrige
und nicht abundante Gemeinden laumlsst sich ebenfalls nicht feststellen Die finanzschwache
Nachbargemeinde profitiert direkt von der Finanzkraftumlage Die von der Beschwerdefuumlhreshy
rin beschriebene mittelbare Schattenwirkung durch die Moumlglichkeit einer Erhoumlhung der
Kreisumlage betrifft die finanzschwache Nachbargemeinde dagegen allenfalls marginal und
muss daruumlber hinaus auch differenziert betrachtet werden Es besteht ein Unterschied ob
eine solche Kommune in einem Landkreis mit hoher oder mit niedriger Umlagekraft liegt Der
Landkreis mit niedriger Umlagekraft wird in der Regel eine vergleichsweise hohe Kreisumlashy
ge erheben waumlhrend der Landkreis mit einigen abundanten Kommunen seine kreisangehoumlshy
rigen Kommunen nur mit einer geringeren Kreisumlage belasten muss De facto verfuumlgen alshy
so die beiden kreisangehoumlrigen Gemeinden trotz gleicher Steuereinnahmekraft uumlber untershy
schiedlich hohe Mittel die ihnen zur Erfuumlllung eigener Zwecke verbleiben Die Finanzkraftshy
umlage mildert diesen Effekt unter Umstaumlnden geringfuumlgig ab Die nicht abundanten Komshy
munen in dem Landkreis mit einigen abundanten Kommunen koumlnnten eventuell dadurch beshy
lastet werden dass der Kreisumlagesatz (minimal) angehoben wuumlrde um den Verlust des
Landkreises an Bemessungsgrundlage durch die Finanzkraftumlage zu kompensieren ln
dem armen Landkreis dessen Kommunen per Saido von der Finanzkraftumlage profitiershy
ten erhoumlht sich jedoch die Umlagekraft geringfuumlgig so dass der Kreisumlagesatz sogar (geshy
ringfuumlgig) gesenkt werden koumlnnte
Daruumlber hinaus besteht eine Solidaritaumltsverpflichtung der Kreise gegenuumlber den kreisangeshy
houmlrigen Gemeinden die diese vor einer unangemessenen Erhoumlhung der Kreisumlage
schuumltzt (vgl Faber in HennekePuumlnderWaldhoff Recht der Kommunalfinanzen 2006 sect 34
RdNr 50)
3 Die Kostenentscheidung beruht auf sect 32 LVerfGG Gerichtskosten werden nicht erhoben
(Absatz 1) Gruumlnde fuumlr die Anordnung der Erstattung der notwendigen Auslagen der erfolglos
gebliebenen Beschwerdefuumlhrerin sind nicht ersichtlich (Abs 2 und 3)
- 25 shy
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-6shy
sect 17 Ausgleichsstock
(1) Aus dem Ausgleichsstock werden Bedarfszuweisungen zur Milderung oder zum Ausgleich auszligershygewoumlhnlicher Belastungen und Notlagen im Haushalt der Kommunen erbracht Als Notlage gilt insbeshysondere der Fall dass die Einnahmemoumlglichkeiten von Kommunen zur Erfuumlllung ihrer unabweisbaren Ausgabeverpflichtungen nicht ausreichen Daneben dient er der Vermeidung besonderer Haumlrten bei der Durchfuumlhrung dieses Gesetzes Dem Ausgleichsstock werden im Haushaltsjahr 2013 Mittel in Houmlshyhe von 3 785 050 Euro und im Haushaltsjahr 2014 Mittel in Houmlhe von 3 273 180 Euro zur Aufstockung der SchlOssezuweisungen fuumlr die kreisangehoumlrigen Gemeinden entnommen Fuumlr die kreisfreien Staumldshyte und Landkreise erfolgt ein Ausgleich durch Mittel des Ausgleichsstocks soweit die Nettoausgaben nach dem Asylbewerberleistungsgesetz in den Haushaltsjahren 2013 und 2014 die des Haushaltsjahshyres 2011 jeweils Obersteigen Dabei ist fuumlr die Haushaltsjahre 2013 und 2014 die bereits beruumlcksichshytigte Preis- und Bevoumllkerungsentwicklung bei der Bedarfsermittlung in Abzug zu bringen
(2) Leistungen aus dem Ausgleichsstock koumlnnen auf Antrag gewaumlhrt werden Sollen die Leistungen aus dem Ausgleichsstock dem Ausgleich von Haushaltsfehlbetraumlgen dienen ist dem Antrag ein von der Vertretungskoumlrperschaft beschlossenes Haushaltskonsolidierungskonzept beizufuumlgen
(3) Ein Rechtsanspruch auf Gewaumlhrung einer Leistung aus dem Ausgleichsstock besteht nicht Die Bewilligung von Leistungen kann mit Bedingungen und Auflagen verknuumlpft werden
sect 19 Kreisumlage
(1) Die Kreisumlage gernaszlig sect 67 Abs 2 der Landkreisordnung wird in der Haushaltssatzung in Vomshyhundertsaumltzen der einzelnen Umlagegrundlagen (Umlagesaumltze) bemessen Bei unterschiedlichen Umshylagesaumltzen soll der houmlchste Umlagesatz den niedrigsten um nicht mehr als ein Drittel uumlbersteigen
(2) Umlagegrundlagen sind die Steuerkraftzahlen der kreisangehoumlrigen Gemeinden nach sect 14 und die SchlOssezuweisungen nach sect 12 Ergibt sich eine negative Umlagegrundlage hat die kreisangehoumlrishyge Gemeinde einen Erstattungsanspruch
(3) Die Kreisumlage ist zum 20 eines jeden Monats faumlllig Umlageglfiubiger und Umlageschuldner k6nnen abweichende Ftllligkeitstermine vereinbaren
sect29 Obergangsvorschriften
(1) For die Ermittlung der Steuerkraftzahl der Gewerbesteuer fuumlr das Haushaltsjahr 2013 wird zushynaumlchst eine Berechnung gemfiszlig sect 14 Abs 3 Nr 2 vorgenommen Anschlieszligend erfolgt eine weitere Berechnung der Steuerkraftzahl auf der Basis von einem Drittel des Ist-Aufkommens des Haushaltsshyjahres 2009 und zwei Dritteln des Ist-Aufkommens des Haushaltsjahres 2010 und der jeweiligen Anshyteile der Gewerbesteuerumage Die Rechnungsergebnisse nach den Saumltzen 1 und 2 werden sumshymiert und anschlieszligend durch zwei geteilt Das Ergebnis der Berechnung nach Satz 3 bildet die Steushyerkraftzahl der Gewerbesteuer filr das Haushaltsjahr 2013
Die Beschwerdefuumlhrerin ist eine kreisangehoumlrige Gemeinde in Sachsen-Anhalt Auf der
Grundlage des sect 12 Abs 4 FAG 2013 setzte das Statistische Landesamt Sachsen-Anhalt
gegenuumlber der Beschwerdefuumlhrerin mit Bescheid vom 24042013 fuumlr das Haushaltsjahr
2013 die Schluumlsselzuweisung gemaumlszligsect 3 Nr 4 b FAG 2013 iVm sectsect 12-14 17 Abs 1 25
Abs 1 und 29 Abs 1 FAG 2013 fest Darin enthalten ist die Festsetzung einer Finanzkraftshy
umlage gemaumlszligsect 12 Abs 3 FAG 2013 in Houmlhe von 183526400 Euro Die Beschwerdefuumlhshy
rerin hat hiergegen mit Schreiben vom 08052013 Widerspruch eingelegt uumlber diesen Wishy
-7 shy
derspruch ist noch nicht entschieden worden Die Finanzkraftumlage ist entsprechend den
gesetzlichen Vorgaben auf der Grundlage einer Steuerkraftmesszahl in Houmlhe von
1835264400 Euro ermittelt worden Die Berechnung der Steuerkraftmesszahl erfolgte unter
Beruumlcksichtigung der Uumlbergangsvorschrift des sect 29 FAG 2013 auf der Grundlage der Geshy
werbesteuereinnahmen der Beschwerdefuumlhrerin des Jahres 2009 in Houmlhe von
1852090000 Euro und des Jahres 2010 in Houmlhe von 1806830000 Euro Die fuumlr die Beshy
rechnung der Finanzkraftumlage maszliggebliche Steuerkraftmesszahl ist aus dem Mittelwert
gem sect 29 FAG 2013 ermittelt worden
Die Beschwerdefuumlhrerin hat am 03122013 kommunale Verfassungsbeschwerde erhoben
Zur Begruumlndung ihrer Verfassungsbeschwerde macht die Beschwerdefuumlhrerin geltend
Ihre Gewerbesteuereinnahmen seien ruumlcklaumlufig Die Gewerbesteuereinnahmen betruumlgen im
Jahr 2008 1647940000 Euro im Jahr 2009 1852090000 Euro im Jahr 2010
1806830000 Euro im Jahr 201 1 537230000 Euro im Jahr 2012 639220000 Euro und
im Jahr 2013 voraussichtlich 379200000 Euro Die hohen Gewerbesteuereinnahmen der
Jahre 2009 und 2010 wuumlrden mit in die Berechnung der Steuerkraftmesszahl und damit in
die Berechnung der Finanzkraftumlage einflieszligen Nach der gleichen Systematik wuumlrden
diese Einnahmen ebenfalls zur Berechnung der Kreisumlage im Jahr 2013 herangezogen
Fuumlr das Haushaltsjahr 2013 stuumlnden der Beschwerdefuumlhrerin Steuereinnahmen in Houmlhe von
708080000 Euro zur Verfuumlgung Von diesen Steuereinnahmen seien folgende Umlagen
abzufuumlhren Gewerbesteuerumlage 55730000 Euro Kreisumlage 644908500 Euro und
Finanzkraftumlage 183530000 Euro Dies ergebe einen Fehlbedarf in Houmlhe von
196088500 Euro Sie bestreite nicht dass das Land Sachsen-Anhalt grundsaumltzlich berechshy
tigt sei eine Finanzkraftumlage zu erheben Verfassungsrechtlich unzulaumlssig sei hingegen
der mit der Einfuumlhrung der Finanzkraftumiage durch das FAG 2013 verbundene Ruumlckwirshy
kungseffekt Dieser Ruumlckwirkungseffekt fuumlhre dazu dass Steuereinnahmen die in abgeshy
schlossenen Zeitraumlumen erzielt und die fuumlr Pflichtaufgaben und Ausgaben der Daseinsvorshy
sorge verausgabt worden seien zum Anlass fuumlr eine kuumlnftige Umlage genommen wuumlrden
Dadurch wuumlrden die Grundsaumltze der Pianbarkeit und der Vorhersehbarkeit verletzt Die
Regelung enthalte indes eine echte Ruumlckwirkung und sei mit dem Rechtsstaatsprinzip als IBestandteil der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie und dem darin enthaltenen grundshy I saumltzlichen Verbot ruumlckwirkender Regelungen unvereinbar Gegenstand der Abschoumlpfung l
seien Steuereinnahmen aus dem Bereich der Realsteuern des Gemeindeanteils an der Einshy
kommensteuer und des Gemeindeanteils aus der Umsatzsteuer aus Vorvorjahreszeitraumlushy I men Den Versuchen diese Regelung in die Kategorie der unechten Ruumlckwirkung einzuordshy
l
nen sei nicht zu folgen Zweifellos sei es richtig dass der Anknuumlpfungspunkt fuumlr die Finanz-
l l I
-8shy
kraftumlage in der Vergangenheit angesiedelt sei und die daraus folgenden Schluumlsse erst in
der Zukunft wirken wuumlrden Die Finanzkraftumlage sei aber erst fuumlr einen Zeitpunkt nach lnshy
krafttreten des Gesetzes zu zahlen Dies sei ein Fall der echten Ruumlckwirkung Der Sachvershy
halt sei in der dogmatischen Einordnung genauso zu beurteilen als wuumlrde der Steuergeshy
setzgeber auf die Idee kommen fuumlr einen abgeschlossenen Besteuerungszeitraum den
Steuertarif nachtraumlglich zu aumlndern Dass die Zahlungswirkung erst in der Zukunft eintrete sei
einer nachtraumlglichen Veraumlnderung der Besteuerungsgrundlagen fuumlr bereits abgeschlossene
Besteuerungszeitraumlume immanent und kein geeignetes Abgrenzungskriterium zwischen
echter und unechter Ruumlckwirkung Entscheidend sei die Antwort auf die Frage ob der Beshy
troffene noch eine Reaktionsmoumlglichkeit habe oder ob eine solche Reaktionsmoumlglichkeit
nicht bestehe und er der Ruumlckwirkung bedingungslos ausgeliefert sei
Uumlbersect 12 Abs 4 S 1 FAG 2013 koumlnne die verfassungswidrige Ruumlckwirkung nicht geheilt
werden Die Feinsteuerungsmoumlglichkeit uumlber den Ausgleichsstock genuumlge nicht den verfasshy
sungsrechtlichen Vorgaben wonach wesentliche Fragen des kommunalen Finanzausgleishy
ches durch den Gesetzgeber und nicht durch die ausfuumlhrende Verwaltung zu regeln seien
Der Gesetzgeber habe zwar bei der Regelung der Rahmenbedingungen des Finanzausgleishy
ches einen weiten Gestaltungsspielraum allerdings muumlsse er diesen Gestaltungsspielraum
selbst nutzen und duumlrfe ihn nicht der ausfuumlhrenden Verwaltung uumlberlassen Im Uumlbrigen sei
die Haumlrtefallregelung zu unbestimmt da die Kriterien fuumlr ihre Anwendung nicht feststaumlnden
und sie nicht zielfuumlhrend seien
Daruumlber hinaus fuumlhre die Finanzkraftumlage zu einer verfassungswidrigen Schattenwirshy
kung Die Beschwerdefuumlhrerin sei eine kreisangehoumlrige Gemeinde im Burgenlandkreis Aufshy
grund der Tatsache dass die Finanzkraftumlage bei der Steuerkraft abgezogen und somit
die Bemessungsgrundlagen fuumlr die Kreisumlage vermindert werde verliere der Burgenlandshy
kreis fuumlr das Haushaltsjahr 2013 Kreisumlagen in Houmlhe von 22879600 Euro und fuumlr das
Jahr 2014 Kreisumlagen in Houmlhe von 43500100 Euro Der Landkreis sei nicht abundant
Dies fuumlhre zu einer mittelbaren Schattenwirkung sowohl bei dem betroffenenmiddot Landkreis als
auch bei den nicht abundanten kreisangehoumlrigen Gemeinden des Landkreises Der in Mithaft
genommene Landkreis muumlsse die Kreisumlage anheben um diese Ausfaumllle zu kompensieshy
ren Er muumlsse entweder die Kreisumlage anheben oder auf eine sonst moumlgliche Senkung
der Kreisumlage verzichten so dass zweierlei Effekte eintreten wuumlrden Zunaumlchst verringere
sich bei ihr der Entlastungseffekt durch die Mitberuumlcksichtigung der Finanzkraftumlage bei
der Kreisumlage und es wuumlrden nunmehr auch uumlber diese mittelbare Schattenwirkung
Nachbarstaumldte und Gemeinden im Landkreis herangezogen die sich auch nicht annaumlhernd
in der Naumlhe einer Abundanz befaumlnden Nach der Rechtsprechung des Landesverfassungsshy
-9shy
gerichts fuumlhre diese Schattenwirkung zu einer Verletzung der Finanzhoheit der Landkreise
Dabei gehe es um das Prinzip auf die konkrete Houmlhe und das Ausmaszlig der Beeintraumlchtigung
komme es nicht an
Die Beschwerdefuumlhrerin beantragt
sect 12 Abs 3 des Gesetzes zur Abloumlsung des Finanzausgleichsgesetzes und zur
Aumlnderung weiterer Gesetze vom 18122012 (GVBL S 641) wegen Unvereinbarshy
keit mit Art 2 Abs 3 i V m Art 87 Abs 1 der Verfassung des Landes Sachsenshy
Anhalt fuumlr nichtig hilfsweise fuumlr verfassungswidrig zu erklaumlren
Mit Schriftsatz vom 11032014 hat die Landesregierung zu der Verfassungsbeschwerde
Stellung genommen Sie haumllt die Verfassungsbeschwerde fuumlr unbegruumlndet und ervridert auf
das Vorbringen der Beschwerdefuumlhrerin im Einzelnen
Es liege kein Fall einer unzulaumlssigen Ruumlckwirkung vor Ein Fall grundsaumltzlich unzulaumlssiger
echter Ruumlckwirkung liege nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vor
wenn eine Norm nachtraumlglich in einen abgeschlossenen Sachverhalt aumlndernd eingreife Dies
sei insbesondere der Fall wenn ihre Rechtsfolge mit belastender Wirkung schon vor dem
Zeitpunkt ihrer Verkuumlndung fuumlr bereits abgeschlossene Tatbestaumlnde gelten solle Dies treffe
hier nicht zu Die jetzige Situation sei die gleiche wie sie der -Entscheidung
zugrunde gelegen habe naumlmlich so wie die erstmalige Einfuumlhrung der Umlage zu beurteilen
sei wenn sie in den Jahren nach lnkrafttreten des Gesetzes erhoben werde und ihr die geshy
setzlich definierte und normierte Finanzkraft der Jahre vor lnkrafttreten des Gesetzes
zugrunde gelegt werde diese Finanzkraft aber nicht durch eine Erhebung in Echtzeit ermitshy
telt werde sondern unter Ruumlckgriff auf statistische Werte aus der Zelt vor lnkrafttreten des
Gesetzes in der --Entscheidung vom 13062006 habe das Landesverfassungsgeshy
richt eine echte Ruumlckwirkung der Ersteinfuumlhrung der Finanzkraftumlage verneint Es liege
auch keine unechte Ruumlckwirkung vor denn es seien keine Vertrauenstatbestaumlnde aufgrund
einer fruumlheren Regelung ersichtlich welche bereits haumltten ins Werk gesetzt sein koumlnnen weil
die Finanzkraftumlage erstmals in das Finanzausgleichsgesetz eingefuumlgt worden sei Dafuumlr
sei es unerheblich dass der Gesetzgeber fuumlr die Berechnung auf Grundsaumltze Bezug nehme
die fuumlr einen anderen Sachverhalt (allgemeine Zuweisungen jetzt Schluumlsselzuweisungen)
gelten wuumlrden und die er dort mit Wirkung fuumlr die Zukunft geaumlndert habe Der Saumlchsische
Verfassungsgerichtshof sei in seinem Urteil vom 26082010 hinsichtlich der Verfassungsshy
maumlszligigkeit der Einfuumlhrung einer Finanzkraftumlage unter Berechnung der Umlage aus den
Haushaltsdaten der Vergangenheit zu Recht davon ausgegangen dass darin weder ein Fall
von echter noch von unechter Ruumlckwirkung liege Mit der Berechnung der Umlage anhand
- 10 shy
der Steuereinnahmen vergangener Zeitraumlume gehe kein unzulaumlssiger Zugriff auf in der Vershy
gangenheit ihren Anfang nehmende oder gar beendete Lebenssachverhalte einher Den Anshy
knuumlpfungspunkt fuumlr die Erhebung der Finanzkraftumlage und damit den fuumlr eine Pruumlfung am
Vertrauensschutzprinzip maszliggeblichen Lebenssachverhalt bilde allein ein Uumlberschuss der
gemeindlichen Steuerkraft im aktuellen Haushaltsjahr Eine mit dem Vertrauensschutzprinzip
moumlglicherweise in Konflikt geratende Ruumlckwirkung laumlge allein dann vor wenn mit der Umlashy
ge eine uumlberschieszligende Finanzkraft vergangener Zeitraumlume abgeschoumlpft werden sollte also
gerade hierin die innere Rechtfertigung fuumlr die Belastung der Gemeinden zu erblicken waumlre
Diese Ausfuumlhrungen zum Saumlchsischen Finazausgleichsgesetz seien auch auf das FAG 2013
uumlbertragbar Fuumlr einen gesetzgabarischen Willen mit der Umlage eine uumlberschieszligende Fishy
nanzkraft vergangener Zeitraumlume abschoumlpfen zu wollen gebe es in den Gesetzesmaterialien
des FAG 2013 keine Anhaltspunkte Daruumlber hinaus schlieszlige sich die Landesregierung der
weiteren Argumentation des Saumlchsischen Verfassungsgerichtshofs an wonach gegen die
grundsaumltzliche Tauglichkeit des Maszligstabes zur Bemessung der Umlage keine Bedenken beshy
stuumlnden Hinter ihm stehe die Erwartung dass sich die Haushaltszahlen im aktuellen Jahr in
etwa im Rahmen der bekannten Daten entwickeln wuumlrden Wenn auch zeitlich verzoumlgert
wuumlrden die Annahmen immer wieder an die tatsaumlchlichen Haushaltsdaten angepasst Die
damit notwendig verbundenen Unschaumlrfen seien hinzunehmen Bei einer alternativ denkbashy
ren zunaumlchst vorlaumlufigen Ermittlung der Umlageschuld verbunden mit einem endguumlltigen
Festsetzungsverfahren bei Vorliegen der relevanten Haushaltsdaten waumlre eine verlaumlssliche
Finanz- Ausgaben- und Haushaltswirtschaft der Gemeinden praktisch kaum zu leisten Aus
dem Vertrauensschutzprinzip ergebe sich weder die Verpflichtung des Gesetzgebers Invesshy
titionen der Gemeinden zur Erzielung von Gewerbesteuern zu beruumlcksichtigen noch die
Notwendigkeit wegen fehlender zeitlicher Moumlglichkeiten fuumlr die Umlageschuld Vorsorge zu
treffen oder besondere Uumlbergangsregelungen zu schaffen Das Vertrauensschutzprinzip steshy
he Aumlnderungen des Systems des Finanzausgieichs nicht grundsaumltziich entgegen Es verianshy
ge lediglich eine Ruumlcksichtnahme auf gemeindliche Entscheidungen die in schutzwuumlrdigem
Vertrauen auf eine bestimmte Entwicklung der rechtlichen Rahmenbedingungen getroffen
worden seien Die Schutzwuumlrdigkeit folge dabei aus einem durch den Gesetzgeber geschafshy
fenen Vertrauenstatbestand Fuumlr eine Schutzwuumlrdigkeit der Hoffnung der Beschwerdefuumlhreshy
rin uumlber ihr Gewerbesteueraufkommen auch zukuumlnftig allein zu verfuumlgen sei nichts ersichtshy
lich Aus dem nach dem Soumlssen II Urteil erklaumlrten Verzicht eine Finanzkraftumlage fuumlr die
Vergangenheit zu erheben haumltten die Kommunen nicht schlieszligen koumlnnen dass dies auch
fuumlr die Zukunft gelten werde
Dass sowohl Zuweisungen des Landes als auch zu erhebende Umlagen nicht an das laushy
fende Steueraufkommen des aktuellen Jahres anknuumlpfen koumlnnen sei systemimmanent weil
- II shy
verlaumlssliche Finanzdaten immer erst mit zeitlicher Verzoumlgerung feststaumlnden Insoweit koumlnne
fuumlr die Finanzkraftumlage nichts anderes gelten als zB fuumlr die Kreisumlage Der Gesetzgeshy
ber sei daher daran gebunden das einmal gewaumlhlte System auch auf die Finanzkraftumlage
anzuwenden Eine theoretische Alternative waumlre ein Finanzausgteichssystem das zunaumlchst
mit Schaumltzwerten fuumlr das laufende Jahr arbeite die fortlaufend an die tatsaumlchlichen Daten
angepasst wuumlrden Letztlich muumlsste dann zum Abschluss eine Spitzabrechnung durchgeshy
fuumlhrt werden Es bestehe jedoch Einigkeit daruumlber dass dies zum einen vom Verwaitungsshy
aufwand her nicht zu bewaumlltigen waumlre zum anderen der Nachteil in Gestalt der Planungsunshy
sicherheit bei den Kommunen den Vorteil der etwas groumlszligeren Gerechtigkeit weit uumlberwiegen
wuumlrde Daher sei allen Finanzausgleichssystemen der Bundeslaumlnder gemeinsam dass fuumlr
das laufende Jahr Zahlen verwendet wuumlrden die mittels prognostischer Annahmen aus den
Werten vergangener Jahre abgeleitet wuumlrden Die Anknuumlpfung an die Daten des vorverganshy
genen Jahres liege der Berechnung des Finanzausgleichs insgesamt zu Grunde nicht nur
der Berechnung der Finanzkraftumlage Durch den Uumlbergang vom kameralen zum doppishy
schen Buchungsstil der inzwischen bei fast allen Kommunen abgeschlossen sei habe sich
im Uumlbrigen das Problem der zeitlichen Verschiebung zwischen Abundanz und Zahlung der
Umlage weitgehend erledigt
Den berechtigten Interessen der zahlungspflichtigen Kommunen dabei nicht uumlberfordert zu
werden trage die Befreiungsvorschrift hinreichend Rechnung Dass im Rahmen der Pruumlfung
der Befreiungen den Antragstellern wie der Beschwerdefuumlhrerin zugemutet werde eigene
Ruumlcklagen zum Zweck der Zahlung der Finanzkraftumlage einzusetzen sei derzeit Gegensshy
tand einer verwaltungsgerichtlichen Uumlberpruumlfung Ob das Gebot des Haushaltsausgleichs
Vorrang vor anderen Verwendungsabsichten der Ruumlcklagen habe sei eine fachgerichtlich zu
beantwortende Frage Fuumlr die jetzige Gesetzesfassung einer Befreiungsklausel wuumlrden die
aUgemeinen Bestimmtheitsanforderungen gelten Diesen werde sect 12 Abs 4 i V m sect 17
FAG 2013 zweifelsohne gerecht Soweit die Kernnorm der Gewaumlhrung von Leistungen aus
dem Ausgleichsstock naumlmlich der in sect 17 Abs 1 S 2 FAG geregelte Fall dass die Einnahshy
memoumlglichkeiten von Kommunen zur Erfuumlllung ihrer unabweisbaren Ausgabeverpflichtungen
nicht ausreichten in Bezug genommen werde sei aufgrund einer langjaumlhrigen Klaumlrung durch
Behoumlrdenpraxis und die Rechtsprechung der Gerichte an der Bestimmtheit nicht zu zweifeln
Dass daruumlber hinaus die weiter gefassten Anwendungsfaumllle des sect 17 FAG von der Verweishy
sung erfasst wuumlrden belaste die Beschwerdefuumlhrerin nicht
Die jetzige Regelung der Finanzkraftabgabe greife nicht unzulaumlssig in die Finanzhoheit der
Landkreise ein Die Konstruktion der jetzigen Finanzkraftumlage unterscheide sich im Hinshy
blick auf die Ebenentrennung grundsaumltzlich von der fruumlheren Finanzkraftumlage Bei der fruumlshy
- 12 shy
heren Regelung sei die Finanzkraftumlage dem Ausgleichsstock zugeflossen so dass sie
den Landkreisen als Bemessungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage verloren gegangen sei
Demgegenuumlber werde durch die jetzige Finanzkraftumlage die Bemessungsgrundlage fuumlr die
Kreisumlage insgesamt nicht geschmaumllert Es koumlnnte nur darum gehen inwieweit minimale
Verlagerungen der Bemessungsgrundlage von den finanzstarken zu den finanzschwaumlcheren
Landkreisen mit der Landesverfassung vereinbar seien Die Finanzkraftumlage fuumlhre innershy
halb eines Landkreises zu einer verminderten Umlagekraft der abundanten Gemeinden ershy
houmlhe aber die Umlagekraft der Empfaumlnger der Umlage Innerhalb eines Landkreises komshy
pensierten sich diese Gewinne und Verluste bei Bemessungsgrundlage weitgehend Aus
diesen Gruumlnden habe es der Landesgesetzgeber fuumlr kontraproduktiv gehalien diesen ershy
wuumlnschten Effekt durch einen nachgelagerten Spitzausgleich unter den Landkreisen zu beshy
seitigen Im Rahmen der Erarbeitung des Gesetzentwurfes habe auch eine Finanzkraftumlashy
ge zwischen den Landkreisen lange zur Diskussion gestanden Diese Loumlsung sei allerdings
verworfen worden Eine Stoumlrung der Belastungsgerechtigkeit auf Gemeindeebene und eine
Schattenwirkung auf Kreisebene zu vermeiden waumlre nur durch eine Kombination der derzeishy
tigen Regelung mit einem nachgelagerten Spitzausgleich auf der Landkreisebene moumlglich
Die Ausfuumlhrungen der Beschwerdefuumlhrerin uumlber die mittelbare Schattenwirkung gingen an
der Lebenswirklichkeit vorbei Bei einem Blick auf die Kreishaushalte werde angesichts der
starken Schwankungen in vielen Haushaltsbereichen schnell klar dass eine Verlagerung von
wenigen Tausend Euro bei der Bemessungsgrundlage der Kreisumlage eine voumlllig uninteshy
ressante Groumlszlige sei Ein Einfluss der Finanzkraftumlage auf die Kreisumlagefestsetzung sei
nicht ersichtlich Die finanzschwache Nachbargemeinde profitiere direkt von der Finanzkraftshy
umlage Die von der Beschwerdefuumlhrerin beschriebene mittelbare Schattenwirkung treffe
die finanzschwache Nachbargemeinde dagegen allenfalls marginal Wenn im Zusammenshy
hang mit dem Finanzausgieich von armen und reichen Kommunen die Rede sei beziehe r
sich das uumlblicherweise auf die Moumlglichkeit zur Erzielung von Steuereinnahmen Es spiele
aber bei genauerer Betrachtung daruumlber hinaus eine Rolle ob diese Kommunen in einem
Landkreis mit hoher oder mit niedriger Umlagekraft laumlgen Der Landkreis mit niedriger Umlashy Igekraft werde in der Regel eine vergleichsweise hohe Kreisumlage erheben waumlhrend der
reiche Landkreis mit einigen abundanten Kommunen seine kreisangehoumlrigen Kommunen
I uumlblicherweise nur mit einer geringeren Kreisumlage belasten muumlsse Oe facto verfuumlgten also
die beiden kreisangehoumlrigen Gemeinden trotz gleicher Steuereinnahmekraft uumlber untershy
schiedlich hohe Mittel die ihnen zur Erfuumlllung eigener Zwecke verblieben Die nicht abunshy i danten Kommunen in dem reichen Landkreis mit einigen abundanten Kommunen koumlnnten l eventuell dadurch (minimal) belastet werden dass der Kreisumlagesatz (minimal) angehoshy l
ben werde um den Verlust des Landkreises an Bemessungsgrundlage durch die Finanzshy
I
r ~
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- 13shy
kraftumlage zu kompensieren ln dem armen Landkreis dessen Kommunen per Saldo von
der Finanzkraftumlage profitierten erhoumlhe sich jedoch die Umlagekraft geringfuumlgig so dass
der Kreisumlagesatz (geringfuumlgig) gesenkt werden koumlnnte
Der Landtag hat sich nicht geaumluszligert
E n t s c h e i d u n g s g r uuml n d e
Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist zulaumlssig (1 ) jedoch nicht begruumlndet (2 )
1 Das Landesverfassungsgericht ist zur Entscheidung uumlber die kommunale Verfassungs~
beschwerde berufen (vgl dazu im Einzelnen und mit weiteren Nachweisen LVerfG Urt v
31051994- LVG 293 - LVerfGE 2 227 245 f Urt v 31051994- LVG 194 - LVerfGE
2 273 289f Urt v 31051994- LVG 494- LVerfGE 2 323 334 f) Soweit eine Verletshy
zung des durch Art 2 Abs 3 und 87 LVerf garantierten Selbstverwaltungsrechts behauptet
wird handelt es sich um eine kommunale Verfassungsbeschwerde im Sinne des Art 75 Nr
7 LVerf und dersectsect 2 Nr 8 51 des Landesverfassungsgerichtsgesetzes in der Fassung vom
24092009- LVerfGG- (GVBI S 474) Diese Bestimmungen berechtigen die Kommunen
gegen Eingriffe in ihr Selbstverwaltungsrecht durch ein Landesgesetz das Landesverfasshy
sungsgericht anzurufen
Nach sect 51 Abs 1 LVerfGG koumlnnen Kommunen die Verfassungsbeschwerde mit der Behaupshy
tung erheben durch ein Landesgesetz in ihrem Recht auf Selbstverwaltung nach Art 2 Abs
3 und Art 87 LVerf verletzt zu sein Gemaumlszlig sect 57 Abs 2 LVerf gelten die sectsect 48 bis 50
LVerfGG entsprechend Nach sect 49 L VerfGG (hinsichtlich der Verfassungsbeschwerde gegen
ein Gesetz deckungsgleich mit sect 92 BVerfGG) sind in der Begruumlndung der Verfassungsbeshy
schwerde welche nach sect 16 Abs 1 S 2 LVerfGG erforderlich ist das Recht das verletzt
sein soll und die Gesetzesvorschrift durch die sich die Beschwerdefuumlhrerin unmittelbar vershy
letzt sieht zu bezeichnen Die Zulaumlssigkelt einer kommunalen Verfassungsbeschwerde geshy
gen ein Gesetz setzt voraus dass die Beschwerdefuumlhrerin selbst gegenwaumlrtig und unmittelshy
bar durch die angegriffenen Rechtsnormen in ihrem Selbstverwaltungsrecht verletzt ist Die
angegriffenen Normen beschraumlnken unmittelbar und gegenwaumlrtig das Selbstverwaltungsshy
recht der Beschwerdefuumlhrerin ohne dass ein weiterer angreifbarer Umsetzungsakt notwenshy
dig wird Insoweit wird auch auf die Gruumlnde des Urteils des Gerichts vom 16022010- LVG
908- (LVerfGE 21 361 mwN) verwiesen
- 14shy
Die Verfassungsbeschwerde ist formgerecht und innerhalb der Jahresfrist der sectsect 51 Abs 2
48 LVerfGG erhoben worden
2 Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist nicht begruumlndetsect 12 Abs 3 FAG 2013 steht
im Einklang mit der in den Artt 2 Abs 3 87 und 88 L Verf naumlher ausgeformten Garantie der
kommunalen Selbstverwaltung
21 Bedenken gegen die formelle Rechtmaumlszligigkeit des FAG 2013 bestehen nicht Der Geshy
setzgeber hat keine Vorgaben des Gesetzgebungsverfahrens verletzt insbesondere traf ihn
keine Begruumlndungspflicht dafuumlr weshalb er eine Umlagenhoumlhe von 10 insect 12 Abs 3 FAG
2013 gewaumlhlt hat Aus den Vorschriften der Landesverfassung die das Gesetzgebungsvershy
fahren regeln (Artt 77 ff LVerf) ergibt sich keine Pflicht zur Begruumlndung von Gesetzen durch
den Landtag Nach sect 23 Abs 2 S 2 der Geschaumlftsordnung des Landtages von Sachsenshy
Anhalt muumlssen Gesetzesentwuumlrfe schriftlich begruumlndet sein Eine uumlber diese allgemeine Beshy
gruumlndungsnotwendigkeit hinausgehende Pflicht zur genauen Erlaumluterung des sect 12 Abs 3
FAG 2013 besteht nicht Eine besondere Darlegungslast des Gesetzgebers ergibt sich auch
nicht aus der speziellen Gesetzesmaterie des kommunalen Finanzausgleichs Der Gesetzshy
geber ist nicht gehalten die Gruumlnde fuumlr die Festlegung konkreter Betraumlge oder Verteilungsshy
kriterien im Einzelnen darzulegen Das Landesverfassungsgericht uumlberpruumlft das Finanzausshy
gleichsgesetz daher als Ergebnis eines Gesetzgebungsprozesses und nicht nur auf welshy
chem Weg der Gesetzgeber zu diesem Ergebnis gelangt ist (LVerfG Urt v 09102012shy
LVG 5710 - LVerfGE 23 315 333f) Der generellen Annahme einer in das Einzelne geshy
henden Begruumlndung bei jeder Gesetzgebung stehen im Uumlbrigen praktische Erwaumlgungen
entgegen So waumlre eine Abstimmung uumlber die Begruumlndung erforderlich um feststellen zu
koumlnnen ob die Mehrheit der Abgeordneten des Landtages diese Begruumlndung traumlgt
22 sect 12 Abs 3 FAG 2013 verstoumlszligt auch materiell-rechtlich nicht gegen die Landesshy
verfassung
221 Pruumlfungsmaszligstab ist die Selbstverwaltungsgarantie der Artt 2 Abs 3 87 und 88 L Verf
Seide Bestimmungen konkretisieren fuumlr das Land Sachsen-Anhalt die in Art 28 GG enthalshy
tene bundesverfassungsrechtliche Garantie der kommunalen Selbstverwaltung und haben
nach Zweck und Entstehungsgeschichte jedenfalls denselben Mindestgehalt wie Art 28 Abs
1 S 2 und 3 sowie Abs 2 GG Zum Selbstverwaltungsrecht der Kommunen gehoumlrt nach geshy
festigter Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG Beschl v 151 01985 shy
2 BvR 1808 1809 181082- BVerfGE 71 25 36 mwN) die Finanzhoheit der Kommunen
Sie umschlieszligt die eigenverantwortliche Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft Die Verfasshy
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- 15 shy
sung des Landes Sachsen-Anhalt enthaumllt mit Art 87 Abs 3 einerseits und Art 88 anderershy
seits zwei selbstaumlndige Ausformungen der finanziellen Absicherung der Kommunen kraft deshy
rer das Land zum einen Bestimmungen uumlber die Deckung der Kosten treffen muss die den
Kommunen durch die Zuweisung von Pflichtaufgaben zur Erfuumlllung in eigener Verantwortung
und durch die Uumlbertragung von staatlichen Aufgaben zur Erfuumlllung nach Weisung entstehen
Zum anderen hat das Land dafuumlr zu sorgen dass die Kommunen uumlber Finanzmittel verfuumlshy
gen die zur angemessenen Erfuumlllung ihrer Aufgaben ausreichend sind Dabei ist die untershy
schiedliche Finanzkraft der Kommunen auf Grund eines Gesetzes angemessen auszugleishy
chen (Art 88 Abs 2 LVeri)
Als landesverfassungsrechtliche Garantie eines aufgabengerechten Finanzausgleichs weist
Art 88 LVerf dabei einen engen Bezug zu den bundesverfassungsrechtlichen Bestimmunshy
gen uumlber den Finanzausgleich auf welcher die Gemeinden unmittelbar einschlieszligt So steht
den Gemeinden ein bundesgesetzlich zu bestimmender Anteil an der Einkommen- und Umshy
satzsteuer (Art 106 Abs 5 5a GG) zu ferner die Ertragshoheit uumlber die Grund- und Gewershy
besteuer an deren Aufkommen aber Bund und Laumlnder durch eine Umlage beteiligt werden
sowie die Ertragshoheit uumlber die oumlrtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern sofern diese
nicht nach Maszliggabe der Landesgesetzgebung den Gemeindeverbaumlnden zusteht (Art 1 06
Abs 6 GG) Wie der kommunale Finanzausgleich konkret ausgestaltet wird unterliegt der
Entscheidung des Landesgesetzgebers Ihm steht dabei angesichts desmiddot lneinandergreifens
von landesrechtliehen und grundgesetzliehen Finanzausgleichsvorschriften durch welche
den Gemeinden unmittelbar Steuerertraumlge zugewiesen werden sowie der Einbindung des
kommunalen Finanzausgleichs in die gesamte Haushaltswirtschaft und -planung des Landes
ein weiter Gestaltungsspielraum zu (LVerfG Urt v 16022010 aaO 361 374 mwN)
222 Im Rahmen dieses Gestaitungsspielraums hat der Landesgesetzgeber einen intershy
kommunalen horizontalen Finanzausgleich geschaffen der verfassungsrechtlich nicht zu beshy
anstanden ist
2221 sect 12 Abs 3 FAG 2013 verstoumlszligt nicht gegen das Rechtsstaatsprinzip unter dem Geshy
sichtpunkt des Verbots der echten Ruumlckwirkung soweit Steuereinnahmen aus dem Bereich
der Realsteuern des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer und des Gemeindeanteils
aus der Umsatzsteuer aus Vorvorjahreszeitraumlumen fuumlr die Berechnung der Finanzkraftumlashy
ge herangezogen werden
22211 Das Rechtsstaatsprinzip gehoumlrt zu den Vorschriften des Grundgesetzes und der
Landesverfassung die das verfassungsrechtliche Bild der Selbstverwaltung mit zu bestimshy
- 16 shy
men geeignet sind Es gehoumlrt damit auch zum Pruumlfungsmaszligstab der kommunalen Verfasshy
sungsbeschwerde Mit der Idee des Rechtsstaats ist der Gedanke der Dauerhaftigkeit und
Unverbruumlchlichkeil von Recht eng verbunden Der Rechtsgrundsatz der Rechtssicherheit
verlangt objektiv ein Mindestmaszlig an Kontinuitaumlt des Rechts vor allem fuumlr die Modalitaumlten
seiner Aumlnderung um die Verlaumlsslichkeit der Rechtsordnung zu erhalten Rechtssicherheit
bedeutet subjektiv in erster Linie Vertrauensschutz Es gibt aber kein schutzwuumlrdiges Vershy
trauen in den Fortbestand einer guumlnstigen Rechtslage Verfassungsrechtlich problematisch
sind Regeln die ruumlckwirkend belasten weil sie auf vergangene Sachverhalte Bezug nehshy
men
2 2212 sect 12 Abs 3 FAG 2013 verstoumlszligt nicht gegen das grundsaumltzliche Verbot der echten
Ruumlckwirkung Eine echte Ruumlckwirkung liegt naumlmlich erst dann vor wenn (1) ein Gesetz
nachtraumlglich aumlndernd in abgewickelte der Vergangenheit angehoumlrende Tatbestaumlnde einshy
greift wenn also der von der Ruumlckwirkung betroffene Tatbestand in der Vergangenheit nicht
nur begonnen hat sondern bereits abgeschlossen war und (2) die tatbestandliehe Ruumlckanshy
knuumlpfung auch zu abgeschlossenen Rechtsfolgen vor der Verkuumlndung der gesetzlichen Reshy
gelung gefuumlhrt hat d h dass die Rechtsfolgen des neuen Gesetzes fuumlr einen vor der Vershy
kuumlndung liegenden Zeitpunkt auftreten sollen und nicht erst fuumlr die Zeit ab Verkuumlndung der
Norm (vgl Urt des LVerfG v 16022010 aaO 376 mwN) sect 12 Abs 3 FAG 2013 knuumlpft
bei der Bemessung der Finanzkraftumlage nachsect 29 FAG 2013 zwar an in der Vergangenshy
heit bereits abgeschlossene Tatbestaumlnde (Gewerbesteuereinnahmen aus den Jahren 2009
und 2010) an die Finanzkraftumlage wird erstmalig aber nach dem lnkrafttreten des FAG
2013 fuumlr die aktuelle Finanzkraft des Jahres 2013 erhoben die lediglich aus den Steuereinshy
nahmen der Jahre 2009 und 2010 ermittelt wird
222 i 3 Unabhaumlngig davon ob man das Anknuumlpfen bei der Berechnung der Finanzkraftumshy
lage an Gewerbesteuereinnahmen aus den Jahren vor der erstmaligen Erhebung der Umlashy
ge (in Sachsen-Anhalt an die Jahre 2009 bis 2012) als eine unechte Ruumlckwirkung bezeichnet
(so LVerfG MV Urt v 26012012 - 3310 - RdNr 107 juris) oder wie der Verfassungsgeshy J
richtshof des Freistaates Sachsen (Urt v 26082010- Vf 129-VIII-09 - RdNr 101 juris) I annimmt dass in dem Ruumlckgriff auf Daten zu den finanziellen Verhaumlltnissen der Vorjahre
keine Ruumlckwirkung gegeben sei weil die Finanzkraftumlage die aktuelle Steuerkraft und die
der Vorjahre abschoumlpfen will kann das Anknuumlpfen an die vorvergangenen Jahre bei der Beshyf
rechnung der Finanzkraftumlage nicht als verfassungswidrig angesehen werden
IDabei ist zum einen zu beruumlcksichtigen dass nach der Rechtsprechung des Bundesverfasshy 1
sungsgerichts im Beschluss vom 14051986 (2 Bvl 283 Absatz-Nr 92 juris) davon auszushy
- 17 shy
gehen ist dass eine Einordnung unter den Oberbegriff Ruumlckwirkung im weitesten Sinne
keinerlei verfassungsrechtliche Maszligstaumlbe aufzuzeigen vermag
Zum anderen besteht unter den Landesverfassungsgerichten Einigkeit daruumlber dass die Beshy
rechnung der Umlage anhand der Steuereinnahmen der vorvergangenen Jahre - unabhaumlnshy
gig davon ob man darin eine unechte Ruumlckwirkung sieht oder nicht- im Rahmen des Vershy
haumlltnismaumlszligigkeitsgrundsatzes unter dem Blickwinkel der Sachgerechtigkeit des gewaumlhlten
Maszligstabs und unter dem Gesichtpunkt des Vertrauensschutzes bewertet werden muss (vgl
SaumlchsVerfGH Urt v 26082010 aaO RdNrn 102 105 LVerfG MV Urt v 26012012
aaO RdNr 106) Danach kann der Gesetzgeber auch dann wenn die Gesetzesaumlnderung
an sich verfassungsrechtlich zulaumlssig ist im Hinblick auf den Grundsatz der Verhaumlltnismaumlshy
szligigkeit verpflichtet sein eine angemessene Uumlbergangsregelung zu treffen Der Nachpruumlfung
durch das Landesverfassungsgericht unterliegt insoweit allerdings nur ob der Gesetzgeber
bei einer Gesamtabwaumlgung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der
Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gruumlnde unter Beruumlcksichtigung aller Umstaumlnde die
Grenze der Zumutbarkeit uumlberschritten hat (so auch LVerfG MV Urt v 26012012 aaO
RdNr 106 mwN)
Gegen die grundsaumltzliche Tauglichkeit des Maszligstabs bestehen keine Bedenken Hinter ihm
steht die Erwartung dass sich die Haushaltszahlen im aktuellen Jahr in etwa im Rahmen der
bekannten Daten entwickeln werden
Im Rahmen der gebotenen Abwaumlgung ist zu beruumlcksichtigen dass der Landesgesetzgeber
bereits 1999 und 2007 die Einfuumlhrung eines interkommunalen Finanzausgleichs fuumlr verfasshy
sungsrechtlich dringend geboten gehalten und 2010 nur deshalb zunaumlchst auf die Erhebung
der Umiage verzichtet hat weii er keine einfache Moumlglichkeit gesehen hatte die Vorgaben
des Landesverfassungsgerichts aus dem Urteil vom 16022010 umzusetzen Bereits in dem
am 13042011 geschlossenen Koalitionsvertrag haben die regierungsbildenden Koalitionaumlra
festgeschrieben dass das bestehende System des kommunalen Finanzausgleichs fuumlr das
Jahr 2012 fortgeschrieben werden solL lnfolge dieser Absicht sollte ein Gutachter auch eine
verfassungskonforme Loumlsung zur Erhebung einer Umlage zur Angleichung der Finanzkraft
zwischen armen und reichen Kommunen finden Bei dieser Sachlage kann nicht davon
ausgegangen werden dass die Kommunen vor der Wiedereinfuumlhrung der Finanzkraftumlage
im Jahre 2013 darauf vertrauen durften von einer solchen Abgabe verschont zu bleiben
Das Landesverfassungsgericht hat sowohl bereits in seinem Urteil vom 13062006 als auch
in seinem Urteil vom 16022010 ausgefuumlhrt dass eine interkommunale Finanzkraftumlage
- 18shy
grundsaumltzlich mit der Landesverfassung vereinbar ist nur nicht deren konkrete Ausgestalshy
tung durch das jeweilige FAG
Ferner ist zu beruumlcksichtigen dass ein allgemeiner Vertrauensschutz auf den Fortbestand
der bisherigen Strukturen des Finanzausgleichs grundsaumltzlich nicht besteht was auch einen
Schutz des Vertrauens auf die Nichteinfuumlhrung neuer finanzausgleichsrechtlicher Instrumenshy
te ausschlieszligt Die Garantie der Selbstverwaltung verleiht den Gemeinden keinen verfasshy
sungsrechtlichen Anspruch auf Beibehaltung einer einmal erreichten Struktur des Finanzshy
ausgleichs Vielmehr steht es dem Gesetzgeber frei veraumlnderte Rahmenbedingungen neue
Erkenntnisse und gewandelte Praumlferenzvorstellungen bei der jaumlhrlichen Regelung des komshy
munalen Finanzausgleichs zu beruumlcksichtigen (so auch LVerfG MV Urt v 26012012
aaO RdNr 109 mwN SaumlchsVerfGH Urt v 28082010 aaO RdNL 1 05)
Etwas anderes folgt auch nicht daraus dass es den betroffenen Gemeinden im Jahre 2013
tatsaumlchlich nicht mehr moumlglich war fuumlr die vorvergangenen Jahre im Hinblick auf die Finanzshy
ausgleichsumlage Dispositionen zu treffen indem sie ihr Ausgabeverhalten geaumlndert oder
die Hebesaumltze insbesondere fuumlr die Gewerbesteuer an der Umlage ausgerichtet haumltten Der
Umstand dass bei der Berechnung der Umlagenhoumlhe auf Daten zu den finanziellen Verhaumlltshy
nissen der vorvergangenen Vorjahre zuruumlckgegriffen wird aumlndert nichts daran dass die Reshy
gelung dessect 12 Abs 3 FAG 2013 nicht die Steuerkraft der abgeschlossenen Vorjahre sonshy
dern die jeweils aktuelle Steuerkraft im Auge hat
Dass sowohl Zuweisungen des Landes als auch zu erhebende Umlagen nicht an das laushy
fende Steueraufkommen des aktuellen Jahres anknuumlpfen koumlnnen ist systemimmanent weil
verlaumlssliche Finanzdaten immer erst mit zeitlicher Verzoumlgerung feststehen Die damit notshy
wendig verbundenen Unschaumlrfen sind hinzunehmen insoweit kann fuumlr die Finanzkraftumiashy
ge nichts anderes gelten als z B fuumlr die Kreisumlage Der Gesetzgeber ist daher daran geshy
bunden das einmal gewaumlhlte System auch auf die Finanzkraftumlage anzuwenden (so
schon LVerfG Urt v 13062006 aaO S 475)
Eine theoretische Alternative waumlre zwar ein Finanzausgleichssystem das zunaumlchst mit
Schaumltzwerten fuumlr das laufende Jahr arbeitet die fortlaufend an die tatsaumlchlichen Daten anshy
gepasst werden Letztlich muumlsste dann zum Abschluss eine Spitzabrechnung durchgefuumlhrt
werden Eine verlaumlssliche Finanz- Ausgaben- und Haushaltswirtschaft der Gemeinden waumlre
damit allerdings praktisch kaum zu leisten (so auch SaumlchsVerfGH Urt v 26082010 aaO
RdNr 103 unter Hinweis auf BVerfG Urt v 24061986- 2 BvF 1 5 683 184 und 1 285
- BVerfGE 72 330 400)
19 shy
22214 Im Uumlbrigen ermoumlglichtsect 12 Abs 4 FAG 2013 in der zweijaumlhrigen Uumlbergangszeit in
der Steuereinnahmen aus der Zeit vor lnkrafttreten des Gesetzes in die Berechnung der Fishy
nanzkraft einflieszligen fuumlr den Fall dass die fuumlr die spaumltere Zahlung der Finanzkraftumlage
benoumltigten Betraumlge nicht sofort einer Ruumlckstellung zugefuumlhrt wurden eine Befreiung von der
Verpflichtung zur Zahlung der Finanzkraftumlage wenn es in einem nachfolgenden Jahr zu
einem Einbruch des Gewerbesteueraufkommens kommt die Kommune nicht uumlber ausreishy
chende Ruumlcklagen bzw freie liquide Mittel verfuumlgt und sie die Verpflichtung zur Abfuumlhrung
der Finanzkraftumlage vor Probleme stellt sect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 verstoumlszligt
nicht gegen den Bestimmtheitsgrundsatz Kernelement des Rechtsstaatsprinzips ist dass alshy
le materiellen Rechtsnormen mit Regelungsanspruch dem Rechtsunterworfenen gegenuumlber
diesem die Moumlglichkeit einraumlumen sein Verhalten auf die Rechtsnorm einzurichten Schon
nach allgemeinen rechtsstaatliehen Regeln verlangt der Bestimmtheitsgrundsatz gesetzliche
Tatbestaumlnde so praumlzise zu formulieren dass ein Normadressat sein Handeln kalkulieren
kann weil die Folgen der Regelung fuumlr ihn voraussehbar und berechenbar sind Dies bedeushy
tet zwar nicht dass die Norm uumlberhaupt keine Auslegungsprobleme aufwerfen darf Dem
Bestimmtheitserfordernis ist vielmehr genuumlgt wenn diese mit herkoumlmmlichen juristischen
Methoden bewaumlltigt werden koumlnnen Es muss auch verlangt werden dass der Gesetzgeber
wenigstens seinen Grundgedanken das Ziel seines gesetzgeberischen Wollens deutlich
macht Allen Bestimmtheitsanforderungen ist gemeinsam dass der Grad der Bestimmtheit
von den jeweiligen sachlichen Eigenarten des Regelungsgegenstandes abhaumlngt Stets sind
Rechtsvorschriften so genau zu fassen wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden leshy
benssachverhalte und mit Ruumlcksicht auf den Normzweck moumlglich ist (vgl Urt des l VerfG v
16022010 aaO 381 mwN)
sect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 haumllt diesen Anforderungen stand Bei der Regelung
handelt es sich nicht um eine Ermessensvorschrift sondern um eine gebundene Entscheishy
dung mit unbestimmten Rechtsbegriffen auf der Tatbestandsebene Die in sect 17 Abs 1 FAG
2013 verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe auszligergewoumlhnliche Belastungen Notlage
und besondere Haumlrte lassen sich durch Auslegung soweit konkretisieren dass sie selbst
dem Bestimmtheitsgebot des Art 103 Abs 2 GG genuumlgen wuumlrden Den Begriff Notlage deshy
finiert sect 17 Abs 1 S 2 FAG 2013 indem es dort heiszligt Als Notlage gilt insbesondere der
Fall dass die Einnahmemoumlglichkeiten von Kommunen zur Erfuumlllung ihrer unabweisbaren
Ausgabeverpflichtungen nicht ausreichen Der Begriff der auszligergewoumlhnlichen Belastung
ist ein im Steuer- und Sozialrecht (vgl zB sect 33 des Einkommensteuergesetzes - EStG shy
oder im Sozialrecht zB sect 27 Schwerbehinderten-Ausgleichsabgabeverordnung- SchwbAV)
verwendeter Begriff der durch den Bundesgesetzgeber und die Rechtsprechung hinreichend
- 20 shy
konkretisiert ist Eine auszligergewoumlhnliche Belastung ist dadurch gekennzeichnet dass einem
Pflichtigen immer dann wenn er zwangslaumlufig groumlszligere Aufwendungen als die uumlberwiegende
Mehrzahl der Pflichtigen gleicher Einkommensverhaumlltnisse und gleicher Vermoumlgensverhaumlltshy
nisse erbringen muss der Teibull der Aufwendungen ermaumlszligigt wird der die dem Pflichtigen
zurnutbare Belastung uumlbersteigt (sect 33 Abs 1 EStG) Aufwendungen erwachsen dem Pflichtishy
gen nur zwangslaumlufig wenn er sich ihnen aus rechtlichen tatsaumlchlichen oder sittlichen
Gruumlnden nicht entziehen kann Das ist der Fall wenn die Gruumlnde der Zwangslaumlufigkeit derart
von auszligen auf die Entschlieszligung des Pflichtigen einwirken dass er ihnen nicht ausweichen
kann er also tatsaumlchlich keine Entscheidungsfreiheit hat bestimmte Aufwendungen vorzushy
nehmen oder zu unterlassen Liegt eine maszliggeblich vom menschlichen Willen beeinflusste
Situation vor so handelt es sich dagegen um keine Zwangslage in diesem Sinne von sect 33
Abs 1 EStG (vgl BFH Urt v 17072014- VI R 4213- RdNr 13- juris) Auch der Begriff
der besonderen Haumlrte ist ein im Verwaltungs- und Sozialrecht insbesondere bei Billigkeitsshy
entscheidungen haumlufig verwendeter unbestimmter Rechtsbegriff der eine hinreichende Konshy
kretisierung durch die fachgerichtliche Rechtsprechung erfahren hat Der Begriff der besonshy
deren Haumlrte ist ein durch die Fachgerichte voll uumlberpruumlfbarer Rechtsbegriff (vgl BVerwG
Urt v 29031979- 2 C 1677 - Buchholz 2384 sect 46 SG Nr S 52) Durch Bestimmungen
die diesen Begriff verwenden sollen unzumutbare Belastungen vermieden werden Der Geshy
setzgeber fuumlhrt regelmaumlszligig eine Haumlrtevorschrift ein um von den Regelvorschriften nicht ershy
fassten Ausnahmefaumlllen und Grenzsituationen Rechnung tragen zu koumlnnen (vgl BVerwG
Urt v 11021977-6 C 10574- RdNr 28- juris)
Ob bei Anwendung der Befreiungsregelung dessect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 durch
die Exekutive den abundanten Gemeinden angesichts ihrer hohen Gewerbesteuershy
einnahmen in der Vergangenheit abverlangt werden kann ROcklagen aus vergangenen Jahshy
ren einzusetzen oder Kassenkredite aufzunehmen betrifft die Rechtsanwendung und ist von
der Fachgerichtsbarkeit zu klaumlren
2222 Soweit die Beschwerdefuumlhrerin unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Landesshy
verfassungsgerichts im Urteil vom 16022010 geltend macht die Finanzkraftumlage sei
deshalb verfassungswidrig weil sie auf der Landkreisebene bei nicht abundanten Landkreishy
sen durch die Heranziehung einer abundanten Gemeinde zur Finanzkraftumlage eine Schatshy
tenwirkung herbeifuumlhre die dazu fuumlhre dass im Ergebnis dieser Schattenwirkung die Fi-middot
nanzkraftumlage den nicht abundanten Landkreis treffe vermag sie damit die Verfassungsshy
widrigkeit von sect 12 Abs 3 FAG 2013 nicht zu begruumlnden weil dieser Entscheidung ein anshy
ders gelagerter Sachverhalt zugrunde lag
- 21 shy
ln sect 16 Abs 2 FAG 2007 war vorgesehen dass ab dem 01 01 2008 eine Kuumlrzung der Beshy
messungsgrundlage der Kreisumlage um die Finanzkraftumlage vorzunehmen war Der Geshy
setzgeber des FAG 2007 hatte dadurch eine Kuumlrzung der Steuerkraftmesszahl um die abzushy
fuumlhrende Finanzkraftumlage als Berechnungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage vorgenommen
Damit konnte fuumlr das Finanzausgleichsmodell das dem FAG 2007 zugrunde lag die Kreisshy
umlagebelastung fuumlr die von der Finanzkraftumlage belasteten Gemeinden spuumlrbar verrinshy
gert werden Um den Eingriff in das Kreisumlagegefuumlge des betroffenen Landkreises abzushy
mildern hatte der Gesetzgeber den Abzug der Finanzkraftumlage zugleich bei der Ermittlung
der Umlagekraftmesszahl der Landkreise (sect 9 FAG 2007) zu beruumlcksichtigen Damit verminshy
derte sich nicht nur die Steuerkraftmesszahl als Bemessungsgrundlage der Kre isumlage
sondern auch als Bemessungsgrundlage fuumlr die Houmlhe der allgemeinen Zuwendungen fuumlr die
Landkreise Dies fuumlhrte dazu dass die Landkreise mit abundanten Gemeinden die wegen
einer houmlheren Umlagekraft an sich weniger allgemeine Zuweisungen erhielten mehr erhielshy
ten Da das Land den Betrag der allgemeinen Zuweisungen an die Landkreise allerdings unshy
veraumlndertmiddot belassen hatte fuumlhrte dies aber dazu dass die anderen Landkreise ohne abunshy
dante Gemeinden weniger allgemeine Zuweisungen erhielten Nur diese Regelung des sect 16
Abs 2 FAG 2007 hat das Landesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 16022010 als eishy
nen verfassungswidrigen Eingriff des Landesgesetzgebers in die Finanzhoheit der Landkreishy
se angesehen Auch die weiteren Ausfuumlhrungen des Landesverfassungsgerichts im Urteil
vom 16022010 beziehen sich auf die beanstandete Regelung dessect 16 Abs 2 FAG 2007
Mit sect 12 FAG 2013 hat der Gesetzgeber ein neues Modell fuumlr die Erhebung der Finanzshy
kraftumlage eingefuumlhrt Dieses Modell stellt sich wie folgt dar Der Gesetzgeber hat das Moshy
dell der sog Abundanzumlage (sect 19a FAG 2005 FAG 2007) bei der eine normierte Steuershy
kraft mit einem normierten Bedarf verglichen wird und fuumlr den Fall dass die Steuerkraft den
Bedarf uumlbersteigt (Abundanz) die Moumlglichkeit eines Zugriffs auf einen gewissen Prozentsatz
des abundanten Teils besteht aufgegeben und nunmehr den Finanzausgleich unter den
steuerstarken und steuerschwachen kreisangehoumlrigen Gemeinden nach einem anderen Moshy
dell vorgenommen das nicht nur die beschriebene uumlberschieszligende Steuerkraft fuumlr die Beshy
rechnung der Umlage heranzieht sondern in Anlehnung an eine entsprechende Regelung in
Baden-Wuumlrttemberg eine breitere Bemessungsgrundlage waumlhlt
Gemaumlszlig sect 12 Abs 2 S 4 und 5 FAG 2013 wird nunmehr fuumlr die kreisangehoumlrigen Gemeinden
ein Ausgleichsverfahren als Rechenschritt bei der Ermittlung der endguumlltigen Schluumlsselshy
zuweisung durchgefuumlhrt Dabei wird die Schluumlsselzuweisung A mit beruumlcksichtigt Bei der
Schluumlsselzuweisung A wird nach sect 12 Abs 2 S 5 FAG 2013 allen kreisangehoumlrigen Geshy
meinden deren Steuerkraft je Einwohner 80 vH des Durchschnitts aller Gemeinden untershy
- 22shy
schreitet die Differenz der eigenen Steuerkraft zu 80 vH der durchschnittlichen Steuerkraft
zu 80 vH ausgeglichen Diese Schluumlsselzuweisung bewirkt eine dem Finanzausgleich der
Regelungen des FAG 2005 und des FAG 2007 noch unbekannte Verlagerung unter allen
Zuweisungsempfaumlngern also allen nicht abundanten Gemeinden zugunsten der steuershy
schwachen Gemeinden und zurasten der mehr steuerstarken Gemeinden Die abundanten
Gemeinden die keine Zuweisungsempfaumlnger sind werden hierdurch noch nicht belagttet Ihshy
re Belastung erfolgt erst durch die Regelung dessect 12 Abs 3 FAG 2013 Danach zahlen alie
kreisangehoumlrigen Gemeinden also sowohl die Zuweisungsempfaumlnger als auch die abundanshy
ten Gemeinden eine Umlage von 10 vH der Summe aus der Steuerkraftmesszahl fuumlr Geshy
meinden gemaumlszligsect 14 FAG 2013 und den Schluumlsselzuweisungen A und B also ihrer gesamshy
ten Finanzkraft Uumlber sect 14 Abs 3 Nr 2 FAG 2013 geraten ua die Gewerbeshy
steuereinnahmen der abundanten Gemeinden in Houmlhe von 10 vH in diesen Finanzkraftumshy
lagetopf Dieser Umlagetopf erhoumlht gem sect 12 Abs 3 S 2 FAG 2013 die Finanzmasse fuumlr die
Schluumlsselzuweisung B
Diese veraumlnderte Schluumlsselzuweisung B wird dann nach der Regelung des sect 12 Abs 2 S 6
FAG auf die Schluumlsselzuweisungsempfaumlnger umgelegt Gemaumlszlig sect 19 Abs 2 FAG flieszligt die
zuletzt genannte Schluumlsselzuweisung an die kreisangehoumlrigen Gemeinden zwar in die Kreisshy
umlagenberechnung ein Da sich die Bemessung der Kreisumlage aus der Steuerkraft und
den Schluumlsselzuweisungen fuumlr die kreisangehoumlrigen Gemeinden zusammensetzt wird die
Finanzkraftumlage somit auch zum Abzugsposten bei der Bemessungsgrundlage der Kreisshy
umlage Diese Einbeziehung der verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Finanzkraftshy
umlage in die Kreisumlagenberechnung stellt indes keinen Eingriff in die ebenfalls verfasshy
sungsrechtlich geschuumltzte Finanzhoheit der Landkreise dar
Die Konstruktion der jetzigen Finanzkraftumiage unterscheidet sich im Hinblick auf die Ebeshy
nentrennung grundsaumltzlich von der fruumlheren vom Landesverfassungsgericht beanstandeten
Finanzkraftumlage Letztere floss dem Ausgleichsstock zu so dass sie den Landkreisen als
Bemessungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage insgesamt verloren ging Demgegenuumlber wird
durch die jetzige Finanzkraftumlage die Bemessungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage insgeshy
samt nicht geschmaumllert
Das Landesverfassungsgericht hat weder heute noch hatte es im Urteil vom 16022010 Beshy
denken dagegen dass uumlber die vorgelagerten Regelungen zur Bestimmung der Steuerkraftshy
messzahl und zur Festlegung der Schluumlsselzuweisungen der Gemeinden zugleich die Beshy
messungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage festgelegt wird Dass jede Aumlnderung der Finanzshy
ausstattung der kreisangehoumlrigen Gemeinden zwangslaumlufig auch zu Verlagerungen bei der
- 23shy
Finanzausstattung der Landkreise fuumlhrt verstoumlszligt als solches nicht gegen die Landesverfasshy
sung Dies gilt auch fuumlr die neu eingefuumlhrte Vorabverteilung der Schluumlsselmasse A zugunsshy
ten der finanzschwachen Kommunen Sie fuumlhrt zu keinen Veraumlnderungen bei der Gesamtshy
summe der Umlagekraftmesszahlen der Landkreise hat aber Verschiebungen zwischen den
einzelnen Landkreisen zur Folge Die jetzige gesetzliche Regelung stellt sicher dass die jeshy
weiligen Gesamtsummen der beiden Komponenten der Finanzausstattung der Landkreise
durch die Finanzkraftumlage keine Veraumlnderung erfahren Der Gesamtbemessungsgrundiashy
ge fuumlr die Kreisumlage werden durch die Verschiebungen zwischen den Kommunen keine
Betraumlge entzogen Da es keine abundanten Landkreise gibt ergeben sich auch keine Ausshy
wirkungen auf die Gesamthoumlhe der Schluumlsselzuweisungen die die Landkreise vom Land ershy
halten
Waumlhrend die Gesamtausstattung der Landkreise durch die Finanzkraftumlage keine Veraumlnshy
derung erfaumlhrt ergeben sich - dies raumlumt die Landesregierung selber ein - allerdings gerinshy
ge Verlagerungseffekte zwischen den einzelnen Landkreisen Diese Verlagerungseffekte
sind indes verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden
Den Anspruch auf angemessene Finanzausstattung der Landkreise darf der Gesetzgeber
einschraumlnken soweit andere Interessen von Verfassungsrang dies rechtfertigen Nicht nur
der horizontale gemeindliche sondern auch der uumlbergemeindliche Finanzausgleich ist von
dem Grundsatz der interkommunalen Solidaritaumlt gepraumlgt (LVerfG Urt v 13062006-705shy
LVerfGE 17 410 429 NdsStGH NdsVBL 2001 184 188) Der Gedanke der interkommushy
nalen Solidaritaumlt umfasst - wie die Kreisumlage zeigt - auch die ausgleichenden Finanzshy
stroumlme zwischen der Gemeinde- und Kreisebene (vgL auch SaumlchsVerfG Urt v 29012010
- Vf 25-VIII-09 - RdNr 119 - juris unter Hinweis auf BVerfG Beschl v 07021991
- 2 BvL 2484 - BVerfGE 83 363 391f LVerfG MV Urt v 26012012- 1810 - RdNr
81) Haumltte der Gesetzgeber eine Verschiebung von finanzstarken zu finanzschwachen Landshy
kreisen mit einer eigenstaumlndigen Ausgleichsregelung herbeigefuumlhrt waumlre dies durch Art 88
ALs 2 S 1 LVerf gedeckt Nichts anderes gilt wenn derselbe Effekt mittelbar durch die vershy
fassungsrechtlich nicht zu beanstandende Regelung zum Finanzkraftausgleich der Gemeinshy
den erreicht wird Der Ebene des einzelnen Landkreises steht dem Vertust an Bemessungsshy
grundlage durch die negative Schluumlsselzuweisung der abundanten Gemeinden (sofern keine
Befreiungen erteilt wurden) jeweils ein Gewinn an Bemessungsgrundlage durch die Erhoumlshy
hung der Schluumlsselzuweisung der uumlbrigen Gemeinden gegenuumlber Je nachdem welcher Efshy
fekt uumlberwiegt erhoumlhen oder vermindern sich die Einnahmen der jeweiligen Landkreise aus
der Kreisumlage durch die Finanzkraftumlage geringfuumlgig Diese Aumlnderung bei dem Aufshy
kommen an Kreisumlage ist aber nicht gleichzusetzen mit der Aumlnderung der Finanzkraft der
- 24shy
Landkreise Da es keine abundanten Landkreise gibt bekommen saumlmtliche Landkreise
Schluumlsselzuweisungen vom Land Der nicht bereits durch die Kreisumlage ausgeglichene
Finanzbedarf der Landkreise wird im Jahr 2013 zu 80 in den Folgejahren zu 90 ausgeshy
glichen Dieser Mechanismus bewirkt dass auch der noch nicht kompensierte Verlust an
Bemessungsgrundlage durch abundante Gemeinden zu 90 (bzw 2013 zu 80 ) ausgeshy
glichen wird Oie verbleibenden Differenzbetraumlge sind wirtschaftlich unbedeutend und vershy
fassungsrechtlich hinzunehmen (vgl auch LVerfG MV Urt v 2601 2012 - 3310 - RdNr
79- juris)
2223 Eine verfassungswidrige Schattenwirkung fuumlr weitere benachbarte kreisangehoumlrige
und nicht abundante Gemeinden laumlsst sich ebenfalls nicht feststellen Die finanzschwache
Nachbargemeinde profitiert direkt von der Finanzkraftumlage Die von der Beschwerdefuumlhreshy
rin beschriebene mittelbare Schattenwirkung durch die Moumlglichkeit einer Erhoumlhung der
Kreisumlage betrifft die finanzschwache Nachbargemeinde dagegen allenfalls marginal und
muss daruumlber hinaus auch differenziert betrachtet werden Es besteht ein Unterschied ob
eine solche Kommune in einem Landkreis mit hoher oder mit niedriger Umlagekraft liegt Der
Landkreis mit niedriger Umlagekraft wird in der Regel eine vergleichsweise hohe Kreisumlashy
ge erheben waumlhrend der Landkreis mit einigen abundanten Kommunen seine kreisangehoumlshy
rigen Kommunen nur mit einer geringeren Kreisumlage belasten muss De facto verfuumlgen alshy
so die beiden kreisangehoumlrigen Gemeinden trotz gleicher Steuereinnahmekraft uumlber untershy
schiedlich hohe Mittel die ihnen zur Erfuumlllung eigener Zwecke verbleiben Die Finanzkraftshy
umlage mildert diesen Effekt unter Umstaumlnden geringfuumlgig ab Die nicht abundanten Komshy
munen in dem Landkreis mit einigen abundanten Kommunen koumlnnten eventuell dadurch beshy
lastet werden dass der Kreisumlagesatz (minimal) angehoben wuumlrde um den Verlust des
Landkreises an Bemessungsgrundlage durch die Finanzkraftumlage zu kompensieren ln
dem armen Landkreis dessen Kommunen per Saido von der Finanzkraftumlage profitiershy
ten erhoumlht sich jedoch die Umlagekraft geringfuumlgig so dass der Kreisumlagesatz sogar (geshy
ringfuumlgig) gesenkt werden koumlnnte
Daruumlber hinaus besteht eine Solidaritaumltsverpflichtung der Kreise gegenuumlber den kreisangeshy
houmlrigen Gemeinden die diese vor einer unangemessenen Erhoumlhung der Kreisumlage
schuumltzt (vgl Faber in HennekePuumlnderWaldhoff Recht der Kommunalfinanzen 2006 sect 34
RdNr 50)
3 Die Kostenentscheidung beruht auf sect 32 LVerfGG Gerichtskosten werden nicht erhoben
(Absatz 1) Gruumlnde fuumlr die Anordnung der Erstattung der notwendigen Auslagen der erfolglos
gebliebenen Beschwerdefuumlhrerin sind nicht ersichtlich (Abs 2 und 3)
- 25 shy
Dr Zettel GemmerSchubert Bergmann
Prof Or Kluth StallFranzkowiak
-7 shy
derspruch ist noch nicht entschieden worden Die Finanzkraftumlage ist entsprechend den
gesetzlichen Vorgaben auf der Grundlage einer Steuerkraftmesszahl in Houmlhe von
1835264400 Euro ermittelt worden Die Berechnung der Steuerkraftmesszahl erfolgte unter
Beruumlcksichtigung der Uumlbergangsvorschrift des sect 29 FAG 2013 auf der Grundlage der Geshy
werbesteuereinnahmen der Beschwerdefuumlhrerin des Jahres 2009 in Houmlhe von
1852090000 Euro und des Jahres 2010 in Houmlhe von 1806830000 Euro Die fuumlr die Beshy
rechnung der Finanzkraftumlage maszliggebliche Steuerkraftmesszahl ist aus dem Mittelwert
gem sect 29 FAG 2013 ermittelt worden
Die Beschwerdefuumlhrerin hat am 03122013 kommunale Verfassungsbeschwerde erhoben
Zur Begruumlndung ihrer Verfassungsbeschwerde macht die Beschwerdefuumlhrerin geltend
Ihre Gewerbesteuereinnahmen seien ruumlcklaumlufig Die Gewerbesteuereinnahmen betruumlgen im
Jahr 2008 1647940000 Euro im Jahr 2009 1852090000 Euro im Jahr 2010
1806830000 Euro im Jahr 201 1 537230000 Euro im Jahr 2012 639220000 Euro und
im Jahr 2013 voraussichtlich 379200000 Euro Die hohen Gewerbesteuereinnahmen der
Jahre 2009 und 2010 wuumlrden mit in die Berechnung der Steuerkraftmesszahl und damit in
die Berechnung der Finanzkraftumlage einflieszligen Nach der gleichen Systematik wuumlrden
diese Einnahmen ebenfalls zur Berechnung der Kreisumlage im Jahr 2013 herangezogen
Fuumlr das Haushaltsjahr 2013 stuumlnden der Beschwerdefuumlhrerin Steuereinnahmen in Houmlhe von
708080000 Euro zur Verfuumlgung Von diesen Steuereinnahmen seien folgende Umlagen
abzufuumlhren Gewerbesteuerumlage 55730000 Euro Kreisumlage 644908500 Euro und
Finanzkraftumlage 183530000 Euro Dies ergebe einen Fehlbedarf in Houmlhe von
196088500 Euro Sie bestreite nicht dass das Land Sachsen-Anhalt grundsaumltzlich berechshy
tigt sei eine Finanzkraftumlage zu erheben Verfassungsrechtlich unzulaumlssig sei hingegen
der mit der Einfuumlhrung der Finanzkraftumiage durch das FAG 2013 verbundene Ruumlckwirshy
kungseffekt Dieser Ruumlckwirkungseffekt fuumlhre dazu dass Steuereinnahmen die in abgeshy
schlossenen Zeitraumlumen erzielt und die fuumlr Pflichtaufgaben und Ausgaben der Daseinsvorshy
sorge verausgabt worden seien zum Anlass fuumlr eine kuumlnftige Umlage genommen wuumlrden
Dadurch wuumlrden die Grundsaumltze der Pianbarkeit und der Vorhersehbarkeit verletzt Die
Regelung enthalte indes eine echte Ruumlckwirkung und sei mit dem Rechtsstaatsprinzip als IBestandteil der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie und dem darin enthaltenen grundshy I saumltzlichen Verbot ruumlckwirkender Regelungen unvereinbar Gegenstand der Abschoumlpfung l
seien Steuereinnahmen aus dem Bereich der Realsteuern des Gemeindeanteils an der Einshy
kommensteuer und des Gemeindeanteils aus der Umsatzsteuer aus Vorvorjahreszeitraumlushy I men Den Versuchen diese Regelung in die Kategorie der unechten Ruumlckwirkung einzuordshy
l
nen sei nicht zu folgen Zweifellos sei es richtig dass der Anknuumlpfungspunkt fuumlr die Finanz-
l l I
-8shy
kraftumlage in der Vergangenheit angesiedelt sei und die daraus folgenden Schluumlsse erst in
der Zukunft wirken wuumlrden Die Finanzkraftumlage sei aber erst fuumlr einen Zeitpunkt nach lnshy
krafttreten des Gesetzes zu zahlen Dies sei ein Fall der echten Ruumlckwirkung Der Sachvershy
halt sei in der dogmatischen Einordnung genauso zu beurteilen als wuumlrde der Steuergeshy
setzgeber auf die Idee kommen fuumlr einen abgeschlossenen Besteuerungszeitraum den
Steuertarif nachtraumlglich zu aumlndern Dass die Zahlungswirkung erst in der Zukunft eintrete sei
einer nachtraumlglichen Veraumlnderung der Besteuerungsgrundlagen fuumlr bereits abgeschlossene
Besteuerungszeitraumlume immanent und kein geeignetes Abgrenzungskriterium zwischen
echter und unechter Ruumlckwirkung Entscheidend sei die Antwort auf die Frage ob der Beshy
troffene noch eine Reaktionsmoumlglichkeit habe oder ob eine solche Reaktionsmoumlglichkeit
nicht bestehe und er der Ruumlckwirkung bedingungslos ausgeliefert sei
Uumlbersect 12 Abs 4 S 1 FAG 2013 koumlnne die verfassungswidrige Ruumlckwirkung nicht geheilt
werden Die Feinsteuerungsmoumlglichkeit uumlber den Ausgleichsstock genuumlge nicht den verfasshy
sungsrechtlichen Vorgaben wonach wesentliche Fragen des kommunalen Finanzausgleishy
ches durch den Gesetzgeber und nicht durch die ausfuumlhrende Verwaltung zu regeln seien
Der Gesetzgeber habe zwar bei der Regelung der Rahmenbedingungen des Finanzausgleishy
ches einen weiten Gestaltungsspielraum allerdings muumlsse er diesen Gestaltungsspielraum
selbst nutzen und duumlrfe ihn nicht der ausfuumlhrenden Verwaltung uumlberlassen Im Uumlbrigen sei
die Haumlrtefallregelung zu unbestimmt da die Kriterien fuumlr ihre Anwendung nicht feststaumlnden
und sie nicht zielfuumlhrend seien
Daruumlber hinaus fuumlhre die Finanzkraftumlage zu einer verfassungswidrigen Schattenwirshy
kung Die Beschwerdefuumlhrerin sei eine kreisangehoumlrige Gemeinde im Burgenlandkreis Aufshy
grund der Tatsache dass die Finanzkraftumlage bei der Steuerkraft abgezogen und somit
die Bemessungsgrundlagen fuumlr die Kreisumlage vermindert werde verliere der Burgenlandshy
kreis fuumlr das Haushaltsjahr 2013 Kreisumlagen in Houmlhe von 22879600 Euro und fuumlr das
Jahr 2014 Kreisumlagen in Houmlhe von 43500100 Euro Der Landkreis sei nicht abundant
Dies fuumlhre zu einer mittelbaren Schattenwirkung sowohl bei dem betroffenenmiddot Landkreis als
auch bei den nicht abundanten kreisangehoumlrigen Gemeinden des Landkreises Der in Mithaft
genommene Landkreis muumlsse die Kreisumlage anheben um diese Ausfaumllle zu kompensieshy
ren Er muumlsse entweder die Kreisumlage anheben oder auf eine sonst moumlgliche Senkung
der Kreisumlage verzichten so dass zweierlei Effekte eintreten wuumlrden Zunaumlchst verringere
sich bei ihr der Entlastungseffekt durch die Mitberuumlcksichtigung der Finanzkraftumlage bei
der Kreisumlage und es wuumlrden nunmehr auch uumlber diese mittelbare Schattenwirkung
Nachbarstaumldte und Gemeinden im Landkreis herangezogen die sich auch nicht annaumlhernd
in der Naumlhe einer Abundanz befaumlnden Nach der Rechtsprechung des Landesverfassungsshy
-9shy
gerichts fuumlhre diese Schattenwirkung zu einer Verletzung der Finanzhoheit der Landkreise
Dabei gehe es um das Prinzip auf die konkrete Houmlhe und das Ausmaszlig der Beeintraumlchtigung
komme es nicht an
Die Beschwerdefuumlhrerin beantragt
sect 12 Abs 3 des Gesetzes zur Abloumlsung des Finanzausgleichsgesetzes und zur
Aumlnderung weiterer Gesetze vom 18122012 (GVBL S 641) wegen Unvereinbarshy
keit mit Art 2 Abs 3 i V m Art 87 Abs 1 der Verfassung des Landes Sachsenshy
Anhalt fuumlr nichtig hilfsweise fuumlr verfassungswidrig zu erklaumlren
Mit Schriftsatz vom 11032014 hat die Landesregierung zu der Verfassungsbeschwerde
Stellung genommen Sie haumllt die Verfassungsbeschwerde fuumlr unbegruumlndet und ervridert auf
das Vorbringen der Beschwerdefuumlhrerin im Einzelnen
Es liege kein Fall einer unzulaumlssigen Ruumlckwirkung vor Ein Fall grundsaumltzlich unzulaumlssiger
echter Ruumlckwirkung liege nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vor
wenn eine Norm nachtraumlglich in einen abgeschlossenen Sachverhalt aumlndernd eingreife Dies
sei insbesondere der Fall wenn ihre Rechtsfolge mit belastender Wirkung schon vor dem
Zeitpunkt ihrer Verkuumlndung fuumlr bereits abgeschlossene Tatbestaumlnde gelten solle Dies treffe
hier nicht zu Die jetzige Situation sei die gleiche wie sie der -Entscheidung
zugrunde gelegen habe naumlmlich so wie die erstmalige Einfuumlhrung der Umlage zu beurteilen
sei wenn sie in den Jahren nach lnkrafttreten des Gesetzes erhoben werde und ihr die geshy
setzlich definierte und normierte Finanzkraft der Jahre vor lnkrafttreten des Gesetzes
zugrunde gelegt werde diese Finanzkraft aber nicht durch eine Erhebung in Echtzeit ermitshy
telt werde sondern unter Ruumlckgriff auf statistische Werte aus der Zelt vor lnkrafttreten des
Gesetzes in der --Entscheidung vom 13062006 habe das Landesverfassungsgeshy
richt eine echte Ruumlckwirkung der Ersteinfuumlhrung der Finanzkraftumlage verneint Es liege
auch keine unechte Ruumlckwirkung vor denn es seien keine Vertrauenstatbestaumlnde aufgrund
einer fruumlheren Regelung ersichtlich welche bereits haumltten ins Werk gesetzt sein koumlnnen weil
die Finanzkraftumlage erstmals in das Finanzausgleichsgesetz eingefuumlgt worden sei Dafuumlr
sei es unerheblich dass der Gesetzgeber fuumlr die Berechnung auf Grundsaumltze Bezug nehme
die fuumlr einen anderen Sachverhalt (allgemeine Zuweisungen jetzt Schluumlsselzuweisungen)
gelten wuumlrden und die er dort mit Wirkung fuumlr die Zukunft geaumlndert habe Der Saumlchsische
Verfassungsgerichtshof sei in seinem Urteil vom 26082010 hinsichtlich der Verfassungsshy
maumlszligigkeit der Einfuumlhrung einer Finanzkraftumlage unter Berechnung der Umlage aus den
Haushaltsdaten der Vergangenheit zu Recht davon ausgegangen dass darin weder ein Fall
von echter noch von unechter Ruumlckwirkung liege Mit der Berechnung der Umlage anhand
- 10 shy
der Steuereinnahmen vergangener Zeitraumlume gehe kein unzulaumlssiger Zugriff auf in der Vershy
gangenheit ihren Anfang nehmende oder gar beendete Lebenssachverhalte einher Den Anshy
knuumlpfungspunkt fuumlr die Erhebung der Finanzkraftumlage und damit den fuumlr eine Pruumlfung am
Vertrauensschutzprinzip maszliggeblichen Lebenssachverhalt bilde allein ein Uumlberschuss der
gemeindlichen Steuerkraft im aktuellen Haushaltsjahr Eine mit dem Vertrauensschutzprinzip
moumlglicherweise in Konflikt geratende Ruumlckwirkung laumlge allein dann vor wenn mit der Umlashy
ge eine uumlberschieszligende Finanzkraft vergangener Zeitraumlume abgeschoumlpft werden sollte also
gerade hierin die innere Rechtfertigung fuumlr die Belastung der Gemeinden zu erblicken waumlre
Diese Ausfuumlhrungen zum Saumlchsischen Finazausgleichsgesetz seien auch auf das FAG 2013
uumlbertragbar Fuumlr einen gesetzgabarischen Willen mit der Umlage eine uumlberschieszligende Fishy
nanzkraft vergangener Zeitraumlume abschoumlpfen zu wollen gebe es in den Gesetzesmaterialien
des FAG 2013 keine Anhaltspunkte Daruumlber hinaus schlieszlige sich die Landesregierung der
weiteren Argumentation des Saumlchsischen Verfassungsgerichtshofs an wonach gegen die
grundsaumltzliche Tauglichkeit des Maszligstabes zur Bemessung der Umlage keine Bedenken beshy
stuumlnden Hinter ihm stehe die Erwartung dass sich die Haushaltszahlen im aktuellen Jahr in
etwa im Rahmen der bekannten Daten entwickeln wuumlrden Wenn auch zeitlich verzoumlgert
wuumlrden die Annahmen immer wieder an die tatsaumlchlichen Haushaltsdaten angepasst Die
damit notwendig verbundenen Unschaumlrfen seien hinzunehmen Bei einer alternativ denkbashy
ren zunaumlchst vorlaumlufigen Ermittlung der Umlageschuld verbunden mit einem endguumlltigen
Festsetzungsverfahren bei Vorliegen der relevanten Haushaltsdaten waumlre eine verlaumlssliche
Finanz- Ausgaben- und Haushaltswirtschaft der Gemeinden praktisch kaum zu leisten Aus
dem Vertrauensschutzprinzip ergebe sich weder die Verpflichtung des Gesetzgebers Invesshy
titionen der Gemeinden zur Erzielung von Gewerbesteuern zu beruumlcksichtigen noch die
Notwendigkeit wegen fehlender zeitlicher Moumlglichkeiten fuumlr die Umlageschuld Vorsorge zu
treffen oder besondere Uumlbergangsregelungen zu schaffen Das Vertrauensschutzprinzip steshy
he Aumlnderungen des Systems des Finanzausgieichs nicht grundsaumltziich entgegen Es verianshy
ge lediglich eine Ruumlcksichtnahme auf gemeindliche Entscheidungen die in schutzwuumlrdigem
Vertrauen auf eine bestimmte Entwicklung der rechtlichen Rahmenbedingungen getroffen
worden seien Die Schutzwuumlrdigkeit folge dabei aus einem durch den Gesetzgeber geschafshy
fenen Vertrauenstatbestand Fuumlr eine Schutzwuumlrdigkeit der Hoffnung der Beschwerdefuumlhreshy
rin uumlber ihr Gewerbesteueraufkommen auch zukuumlnftig allein zu verfuumlgen sei nichts ersichtshy
lich Aus dem nach dem Soumlssen II Urteil erklaumlrten Verzicht eine Finanzkraftumlage fuumlr die
Vergangenheit zu erheben haumltten die Kommunen nicht schlieszligen koumlnnen dass dies auch
fuumlr die Zukunft gelten werde
Dass sowohl Zuweisungen des Landes als auch zu erhebende Umlagen nicht an das laushy
fende Steueraufkommen des aktuellen Jahres anknuumlpfen koumlnnen sei systemimmanent weil
- II shy
verlaumlssliche Finanzdaten immer erst mit zeitlicher Verzoumlgerung feststaumlnden Insoweit koumlnne
fuumlr die Finanzkraftumlage nichts anderes gelten als zB fuumlr die Kreisumlage Der Gesetzgeshy
ber sei daher daran gebunden das einmal gewaumlhlte System auch auf die Finanzkraftumlage
anzuwenden Eine theoretische Alternative waumlre ein Finanzausgteichssystem das zunaumlchst
mit Schaumltzwerten fuumlr das laufende Jahr arbeite die fortlaufend an die tatsaumlchlichen Daten
angepasst wuumlrden Letztlich muumlsste dann zum Abschluss eine Spitzabrechnung durchgeshy
fuumlhrt werden Es bestehe jedoch Einigkeit daruumlber dass dies zum einen vom Verwaitungsshy
aufwand her nicht zu bewaumlltigen waumlre zum anderen der Nachteil in Gestalt der Planungsunshy
sicherheit bei den Kommunen den Vorteil der etwas groumlszligeren Gerechtigkeit weit uumlberwiegen
wuumlrde Daher sei allen Finanzausgleichssystemen der Bundeslaumlnder gemeinsam dass fuumlr
das laufende Jahr Zahlen verwendet wuumlrden die mittels prognostischer Annahmen aus den
Werten vergangener Jahre abgeleitet wuumlrden Die Anknuumlpfung an die Daten des vorverganshy
genen Jahres liege der Berechnung des Finanzausgleichs insgesamt zu Grunde nicht nur
der Berechnung der Finanzkraftumlage Durch den Uumlbergang vom kameralen zum doppishy
schen Buchungsstil der inzwischen bei fast allen Kommunen abgeschlossen sei habe sich
im Uumlbrigen das Problem der zeitlichen Verschiebung zwischen Abundanz und Zahlung der
Umlage weitgehend erledigt
Den berechtigten Interessen der zahlungspflichtigen Kommunen dabei nicht uumlberfordert zu
werden trage die Befreiungsvorschrift hinreichend Rechnung Dass im Rahmen der Pruumlfung
der Befreiungen den Antragstellern wie der Beschwerdefuumlhrerin zugemutet werde eigene
Ruumlcklagen zum Zweck der Zahlung der Finanzkraftumlage einzusetzen sei derzeit Gegensshy
tand einer verwaltungsgerichtlichen Uumlberpruumlfung Ob das Gebot des Haushaltsausgleichs
Vorrang vor anderen Verwendungsabsichten der Ruumlcklagen habe sei eine fachgerichtlich zu
beantwortende Frage Fuumlr die jetzige Gesetzesfassung einer Befreiungsklausel wuumlrden die
aUgemeinen Bestimmtheitsanforderungen gelten Diesen werde sect 12 Abs 4 i V m sect 17
FAG 2013 zweifelsohne gerecht Soweit die Kernnorm der Gewaumlhrung von Leistungen aus
dem Ausgleichsstock naumlmlich der in sect 17 Abs 1 S 2 FAG geregelte Fall dass die Einnahshy
memoumlglichkeiten von Kommunen zur Erfuumlllung ihrer unabweisbaren Ausgabeverpflichtungen
nicht ausreichten in Bezug genommen werde sei aufgrund einer langjaumlhrigen Klaumlrung durch
Behoumlrdenpraxis und die Rechtsprechung der Gerichte an der Bestimmtheit nicht zu zweifeln
Dass daruumlber hinaus die weiter gefassten Anwendungsfaumllle des sect 17 FAG von der Verweishy
sung erfasst wuumlrden belaste die Beschwerdefuumlhrerin nicht
Die jetzige Regelung der Finanzkraftabgabe greife nicht unzulaumlssig in die Finanzhoheit der
Landkreise ein Die Konstruktion der jetzigen Finanzkraftumlage unterscheide sich im Hinshy
blick auf die Ebenentrennung grundsaumltzlich von der fruumlheren Finanzkraftumlage Bei der fruumlshy
- 12 shy
heren Regelung sei die Finanzkraftumlage dem Ausgleichsstock zugeflossen so dass sie
den Landkreisen als Bemessungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage verloren gegangen sei
Demgegenuumlber werde durch die jetzige Finanzkraftumlage die Bemessungsgrundlage fuumlr die
Kreisumlage insgesamt nicht geschmaumllert Es koumlnnte nur darum gehen inwieweit minimale
Verlagerungen der Bemessungsgrundlage von den finanzstarken zu den finanzschwaumlcheren
Landkreisen mit der Landesverfassung vereinbar seien Die Finanzkraftumlage fuumlhre innershy
halb eines Landkreises zu einer verminderten Umlagekraft der abundanten Gemeinden ershy
houmlhe aber die Umlagekraft der Empfaumlnger der Umlage Innerhalb eines Landkreises komshy
pensierten sich diese Gewinne und Verluste bei Bemessungsgrundlage weitgehend Aus
diesen Gruumlnden habe es der Landesgesetzgeber fuumlr kontraproduktiv gehalien diesen ershy
wuumlnschten Effekt durch einen nachgelagerten Spitzausgleich unter den Landkreisen zu beshy
seitigen Im Rahmen der Erarbeitung des Gesetzentwurfes habe auch eine Finanzkraftumlashy
ge zwischen den Landkreisen lange zur Diskussion gestanden Diese Loumlsung sei allerdings
verworfen worden Eine Stoumlrung der Belastungsgerechtigkeit auf Gemeindeebene und eine
Schattenwirkung auf Kreisebene zu vermeiden waumlre nur durch eine Kombination der derzeishy
tigen Regelung mit einem nachgelagerten Spitzausgleich auf der Landkreisebene moumlglich
Die Ausfuumlhrungen der Beschwerdefuumlhrerin uumlber die mittelbare Schattenwirkung gingen an
der Lebenswirklichkeit vorbei Bei einem Blick auf die Kreishaushalte werde angesichts der
starken Schwankungen in vielen Haushaltsbereichen schnell klar dass eine Verlagerung von
wenigen Tausend Euro bei der Bemessungsgrundlage der Kreisumlage eine voumlllig uninteshy
ressante Groumlszlige sei Ein Einfluss der Finanzkraftumlage auf die Kreisumlagefestsetzung sei
nicht ersichtlich Die finanzschwache Nachbargemeinde profitiere direkt von der Finanzkraftshy
umlage Die von der Beschwerdefuumlhrerin beschriebene mittelbare Schattenwirkung treffe
die finanzschwache Nachbargemeinde dagegen allenfalls marginal Wenn im Zusammenshy
hang mit dem Finanzausgieich von armen und reichen Kommunen die Rede sei beziehe r
sich das uumlblicherweise auf die Moumlglichkeit zur Erzielung von Steuereinnahmen Es spiele
aber bei genauerer Betrachtung daruumlber hinaus eine Rolle ob diese Kommunen in einem
Landkreis mit hoher oder mit niedriger Umlagekraft laumlgen Der Landkreis mit niedriger Umlashy Igekraft werde in der Regel eine vergleichsweise hohe Kreisumlage erheben waumlhrend der
reiche Landkreis mit einigen abundanten Kommunen seine kreisangehoumlrigen Kommunen
I uumlblicherweise nur mit einer geringeren Kreisumlage belasten muumlsse Oe facto verfuumlgten also
die beiden kreisangehoumlrigen Gemeinden trotz gleicher Steuereinnahmekraft uumlber untershy
schiedlich hohe Mittel die ihnen zur Erfuumlllung eigener Zwecke verblieben Die nicht abunshy i danten Kommunen in dem reichen Landkreis mit einigen abundanten Kommunen koumlnnten l eventuell dadurch (minimal) belastet werden dass der Kreisumlagesatz (minimal) angehoshy l
ben werde um den Verlust des Landkreises an Bemessungsgrundlage durch die Finanzshy
I
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- 13shy
kraftumlage zu kompensieren ln dem armen Landkreis dessen Kommunen per Saldo von
der Finanzkraftumlage profitierten erhoumlhe sich jedoch die Umlagekraft geringfuumlgig so dass
der Kreisumlagesatz (geringfuumlgig) gesenkt werden koumlnnte
Der Landtag hat sich nicht geaumluszligert
E n t s c h e i d u n g s g r uuml n d e
Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist zulaumlssig (1 ) jedoch nicht begruumlndet (2 )
1 Das Landesverfassungsgericht ist zur Entscheidung uumlber die kommunale Verfassungs~
beschwerde berufen (vgl dazu im Einzelnen und mit weiteren Nachweisen LVerfG Urt v
31051994- LVG 293 - LVerfGE 2 227 245 f Urt v 31051994- LVG 194 - LVerfGE
2 273 289f Urt v 31051994- LVG 494- LVerfGE 2 323 334 f) Soweit eine Verletshy
zung des durch Art 2 Abs 3 und 87 LVerf garantierten Selbstverwaltungsrechts behauptet
wird handelt es sich um eine kommunale Verfassungsbeschwerde im Sinne des Art 75 Nr
7 LVerf und dersectsect 2 Nr 8 51 des Landesverfassungsgerichtsgesetzes in der Fassung vom
24092009- LVerfGG- (GVBI S 474) Diese Bestimmungen berechtigen die Kommunen
gegen Eingriffe in ihr Selbstverwaltungsrecht durch ein Landesgesetz das Landesverfasshy
sungsgericht anzurufen
Nach sect 51 Abs 1 LVerfGG koumlnnen Kommunen die Verfassungsbeschwerde mit der Behaupshy
tung erheben durch ein Landesgesetz in ihrem Recht auf Selbstverwaltung nach Art 2 Abs
3 und Art 87 LVerf verletzt zu sein Gemaumlszlig sect 57 Abs 2 LVerf gelten die sectsect 48 bis 50
LVerfGG entsprechend Nach sect 49 L VerfGG (hinsichtlich der Verfassungsbeschwerde gegen
ein Gesetz deckungsgleich mit sect 92 BVerfGG) sind in der Begruumlndung der Verfassungsbeshy
schwerde welche nach sect 16 Abs 1 S 2 LVerfGG erforderlich ist das Recht das verletzt
sein soll und die Gesetzesvorschrift durch die sich die Beschwerdefuumlhrerin unmittelbar vershy
letzt sieht zu bezeichnen Die Zulaumlssigkelt einer kommunalen Verfassungsbeschwerde geshy
gen ein Gesetz setzt voraus dass die Beschwerdefuumlhrerin selbst gegenwaumlrtig und unmittelshy
bar durch die angegriffenen Rechtsnormen in ihrem Selbstverwaltungsrecht verletzt ist Die
angegriffenen Normen beschraumlnken unmittelbar und gegenwaumlrtig das Selbstverwaltungsshy
recht der Beschwerdefuumlhrerin ohne dass ein weiterer angreifbarer Umsetzungsakt notwenshy
dig wird Insoweit wird auch auf die Gruumlnde des Urteils des Gerichts vom 16022010- LVG
908- (LVerfGE 21 361 mwN) verwiesen
- 14shy
Die Verfassungsbeschwerde ist formgerecht und innerhalb der Jahresfrist der sectsect 51 Abs 2
48 LVerfGG erhoben worden
2 Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist nicht begruumlndetsect 12 Abs 3 FAG 2013 steht
im Einklang mit der in den Artt 2 Abs 3 87 und 88 L Verf naumlher ausgeformten Garantie der
kommunalen Selbstverwaltung
21 Bedenken gegen die formelle Rechtmaumlszligigkeit des FAG 2013 bestehen nicht Der Geshy
setzgeber hat keine Vorgaben des Gesetzgebungsverfahrens verletzt insbesondere traf ihn
keine Begruumlndungspflicht dafuumlr weshalb er eine Umlagenhoumlhe von 10 insect 12 Abs 3 FAG
2013 gewaumlhlt hat Aus den Vorschriften der Landesverfassung die das Gesetzgebungsvershy
fahren regeln (Artt 77 ff LVerf) ergibt sich keine Pflicht zur Begruumlndung von Gesetzen durch
den Landtag Nach sect 23 Abs 2 S 2 der Geschaumlftsordnung des Landtages von Sachsenshy
Anhalt muumlssen Gesetzesentwuumlrfe schriftlich begruumlndet sein Eine uumlber diese allgemeine Beshy
gruumlndungsnotwendigkeit hinausgehende Pflicht zur genauen Erlaumluterung des sect 12 Abs 3
FAG 2013 besteht nicht Eine besondere Darlegungslast des Gesetzgebers ergibt sich auch
nicht aus der speziellen Gesetzesmaterie des kommunalen Finanzausgleichs Der Gesetzshy
geber ist nicht gehalten die Gruumlnde fuumlr die Festlegung konkreter Betraumlge oder Verteilungsshy
kriterien im Einzelnen darzulegen Das Landesverfassungsgericht uumlberpruumlft das Finanzausshy
gleichsgesetz daher als Ergebnis eines Gesetzgebungsprozesses und nicht nur auf welshy
chem Weg der Gesetzgeber zu diesem Ergebnis gelangt ist (LVerfG Urt v 09102012shy
LVG 5710 - LVerfGE 23 315 333f) Der generellen Annahme einer in das Einzelne geshy
henden Begruumlndung bei jeder Gesetzgebung stehen im Uumlbrigen praktische Erwaumlgungen
entgegen So waumlre eine Abstimmung uumlber die Begruumlndung erforderlich um feststellen zu
koumlnnen ob die Mehrheit der Abgeordneten des Landtages diese Begruumlndung traumlgt
22 sect 12 Abs 3 FAG 2013 verstoumlszligt auch materiell-rechtlich nicht gegen die Landesshy
verfassung
221 Pruumlfungsmaszligstab ist die Selbstverwaltungsgarantie der Artt 2 Abs 3 87 und 88 L Verf
Seide Bestimmungen konkretisieren fuumlr das Land Sachsen-Anhalt die in Art 28 GG enthalshy
tene bundesverfassungsrechtliche Garantie der kommunalen Selbstverwaltung und haben
nach Zweck und Entstehungsgeschichte jedenfalls denselben Mindestgehalt wie Art 28 Abs
1 S 2 und 3 sowie Abs 2 GG Zum Selbstverwaltungsrecht der Kommunen gehoumlrt nach geshy
festigter Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG Beschl v 151 01985 shy
2 BvR 1808 1809 181082- BVerfGE 71 25 36 mwN) die Finanzhoheit der Kommunen
Sie umschlieszligt die eigenverantwortliche Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft Die Verfasshy
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- 15 shy
sung des Landes Sachsen-Anhalt enthaumllt mit Art 87 Abs 3 einerseits und Art 88 anderershy
seits zwei selbstaumlndige Ausformungen der finanziellen Absicherung der Kommunen kraft deshy
rer das Land zum einen Bestimmungen uumlber die Deckung der Kosten treffen muss die den
Kommunen durch die Zuweisung von Pflichtaufgaben zur Erfuumlllung in eigener Verantwortung
und durch die Uumlbertragung von staatlichen Aufgaben zur Erfuumlllung nach Weisung entstehen
Zum anderen hat das Land dafuumlr zu sorgen dass die Kommunen uumlber Finanzmittel verfuumlshy
gen die zur angemessenen Erfuumlllung ihrer Aufgaben ausreichend sind Dabei ist die untershy
schiedliche Finanzkraft der Kommunen auf Grund eines Gesetzes angemessen auszugleishy
chen (Art 88 Abs 2 LVeri)
Als landesverfassungsrechtliche Garantie eines aufgabengerechten Finanzausgleichs weist
Art 88 LVerf dabei einen engen Bezug zu den bundesverfassungsrechtlichen Bestimmunshy
gen uumlber den Finanzausgleich auf welcher die Gemeinden unmittelbar einschlieszligt So steht
den Gemeinden ein bundesgesetzlich zu bestimmender Anteil an der Einkommen- und Umshy
satzsteuer (Art 106 Abs 5 5a GG) zu ferner die Ertragshoheit uumlber die Grund- und Gewershy
besteuer an deren Aufkommen aber Bund und Laumlnder durch eine Umlage beteiligt werden
sowie die Ertragshoheit uumlber die oumlrtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern sofern diese
nicht nach Maszliggabe der Landesgesetzgebung den Gemeindeverbaumlnden zusteht (Art 1 06
Abs 6 GG) Wie der kommunale Finanzausgleich konkret ausgestaltet wird unterliegt der
Entscheidung des Landesgesetzgebers Ihm steht dabei angesichts desmiddot lneinandergreifens
von landesrechtliehen und grundgesetzliehen Finanzausgleichsvorschriften durch welche
den Gemeinden unmittelbar Steuerertraumlge zugewiesen werden sowie der Einbindung des
kommunalen Finanzausgleichs in die gesamte Haushaltswirtschaft und -planung des Landes
ein weiter Gestaltungsspielraum zu (LVerfG Urt v 16022010 aaO 361 374 mwN)
222 Im Rahmen dieses Gestaitungsspielraums hat der Landesgesetzgeber einen intershy
kommunalen horizontalen Finanzausgleich geschaffen der verfassungsrechtlich nicht zu beshy
anstanden ist
2221 sect 12 Abs 3 FAG 2013 verstoumlszligt nicht gegen das Rechtsstaatsprinzip unter dem Geshy
sichtpunkt des Verbots der echten Ruumlckwirkung soweit Steuereinnahmen aus dem Bereich
der Realsteuern des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer und des Gemeindeanteils
aus der Umsatzsteuer aus Vorvorjahreszeitraumlumen fuumlr die Berechnung der Finanzkraftumlashy
ge herangezogen werden
22211 Das Rechtsstaatsprinzip gehoumlrt zu den Vorschriften des Grundgesetzes und der
Landesverfassung die das verfassungsrechtliche Bild der Selbstverwaltung mit zu bestimshy
- 16 shy
men geeignet sind Es gehoumlrt damit auch zum Pruumlfungsmaszligstab der kommunalen Verfasshy
sungsbeschwerde Mit der Idee des Rechtsstaats ist der Gedanke der Dauerhaftigkeit und
Unverbruumlchlichkeil von Recht eng verbunden Der Rechtsgrundsatz der Rechtssicherheit
verlangt objektiv ein Mindestmaszlig an Kontinuitaumlt des Rechts vor allem fuumlr die Modalitaumlten
seiner Aumlnderung um die Verlaumlsslichkeit der Rechtsordnung zu erhalten Rechtssicherheit
bedeutet subjektiv in erster Linie Vertrauensschutz Es gibt aber kein schutzwuumlrdiges Vershy
trauen in den Fortbestand einer guumlnstigen Rechtslage Verfassungsrechtlich problematisch
sind Regeln die ruumlckwirkend belasten weil sie auf vergangene Sachverhalte Bezug nehshy
men
2 2212 sect 12 Abs 3 FAG 2013 verstoumlszligt nicht gegen das grundsaumltzliche Verbot der echten
Ruumlckwirkung Eine echte Ruumlckwirkung liegt naumlmlich erst dann vor wenn (1) ein Gesetz
nachtraumlglich aumlndernd in abgewickelte der Vergangenheit angehoumlrende Tatbestaumlnde einshy
greift wenn also der von der Ruumlckwirkung betroffene Tatbestand in der Vergangenheit nicht
nur begonnen hat sondern bereits abgeschlossen war und (2) die tatbestandliehe Ruumlckanshy
knuumlpfung auch zu abgeschlossenen Rechtsfolgen vor der Verkuumlndung der gesetzlichen Reshy
gelung gefuumlhrt hat d h dass die Rechtsfolgen des neuen Gesetzes fuumlr einen vor der Vershy
kuumlndung liegenden Zeitpunkt auftreten sollen und nicht erst fuumlr die Zeit ab Verkuumlndung der
Norm (vgl Urt des LVerfG v 16022010 aaO 376 mwN) sect 12 Abs 3 FAG 2013 knuumlpft
bei der Bemessung der Finanzkraftumlage nachsect 29 FAG 2013 zwar an in der Vergangenshy
heit bereits abgeschlossene Tatbestaumlnde (Gewerbesteuereinnahmen aus den Jahren 2009
und 2010) an die Finanzkraftumlage wird erstmalig aber nach dem lnkrafttreten des FAG
2013 fuumlr die aktuelle Finanzkraft des Jahres 2013 erhoben die lediglich aus den Steuereinshy
nahmen der Jahre 2009 und 2010 ermittelt wird
222 i 3 Unabhaumlngig davon ob man das Anknuumlpfen bei der Berechnung der Finanzkraftumshy
lage an Gewerbesteuereinnahmen aus den Jahren vor der erstmaligen Erhebung der Umlashy
ge (in Sachsen-Anhalt an die Jahre 2009 bis 2012) als eine unechte Ruumlckwirkung bezeichnet
(so LVerfG MV Urt v 26012012 - 3310 - RdNr 107 juris) oder wie der Verfassungsgeshy J
richtshof des Freistaates Sachsen (Urt v 26082010- Vf 129-VIII-09 - RdNr 101 juris) I annimmt dass in dem Ruumlckgriff auf Daten zu den finanziellen Verhaumlltnissen der Vorjahre
keine Ruumlckwirkung gegeben sei weil die Finanzkraftumlage die aktuelle Steuerkraft und die
der Vorjahre abschoumlpfen will kann das Anknuumlpfen an die vorvergangenen Jahre bei der Beshyf
rechnung der Finanzkraftumlage nicht als verfassungswidrig angesehen werden
IDabei ist zum einen zu beruumlcksichtigen dass nach der Rechtsprechung des Bundesverfasshy 1
sungsgerichts im Beschluss vom 14051986 (2 Bvl 283 Absatz-Nr 92 juris) davon auszushy
- 17 shy
gehen ist dass eine Einordnung unter den Oberbegriff Ruumlckwirkung im weitesten Sinne
keinerlei verfassungsrechtliche Maszligstaumlbe aufzuzeigen vermag
Zum anderen besteht unter den Landesverfassungsgerichten Einigkeit daruumlber dass die Beshy
rechnung der Umlage anhand der Steuereinnahmen der vorvergangenen Jahre - unabhaumlnshy
gig davon ob man darin eine unechte Ruumlckwirkung sieht oder nicht- im Rahmen des Vershy
haumlltnismaumlszligigkeitsgrundsatzes unter dem Blickwinkel der Sachgerechtigkeit des gewaumlhlten
Maszligstabs und unter dem Gesichtpunkt des Vertrauensschutzes bewertet werden muss (vgl
SaumlchsVerfGH Urt v 26082010 aaO RdNrn 102 105 LVerfG MV Urt v 26012012
aaO RdNr 106) Danach kann der Gesetzgeber auch dann wenn die Gesetzesaumlnderung
an sich verfassungsrechtlich zulaumlssig ist im Hinblick auf den Grundsatz der Verhaumlltnismaumlshy
szligigkeit verpflichtet sein eine angemessene Uumlbergangsregelung zu treffen Der Nachpruumlfung
durch das Landesverfassungsgericht unterliegt insoweit allerdings nur ob der Gesetzgeber
bei einer Gesamtabwaumlgung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der
Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gruumlnde unter Beruumlcksichtigung aller Umstaumlnde die
Grenze der Zumutbarkeit uumlberschritten hat (so auch LVerfG MV Urt v 26012012 aaO
RdNr 106 mwN)
Gegen die grundsaumltzliche Tauglichkeit des Maszligstabs bestehen keine Bedenken Hinter ihm
steht die Erwartung dass sich die Haushaltszahlen im aktuellen Jahr in etwa im Rahmen der
bekannten Daten entwickeln werden
Im Rahmen der gebotenen Abwaumlgung ist zu beruumlcksichtigen dass der Landesgesetzgeber
bereits 1999 und 2007 die Einfuumlhrung eines interkommunalen Finanzausgleichs fuumlr verfasshy
sungsrechtlich dringend geboten gehalten und 2010 nur deshalb zunaumlchst auf die Erhebung
der Umiage verzichtet hat weii er keine einfache Moumlglichkeit gesehen hatte die Vorgaben
des Landesverfassungsgerichts aus dem Urteil vom 16022010 umzusetzen Bereits in dem
am 13042011 geschlossenen Koalitionsvertrag haben die regierungsbildenden Koalitionaumlra
festgeschrieben dass das bestehende System des kommunalen Finanzausgleichs fuumlr das
Jahr 2012 fortgeschrieben werden solL lnfolge dieser Absicht sollte ein Gutachter auch eine
verfassungskonforme Loumlsung zur Erhebung einer Umlage zur Angleichung der Finanzkraft
zwischen armen und reichen Kommunen finden Bei dieser Sachlage kann nicht davon
ausgegangen werden dass die Kommunen vor der Wiedereinfuumlhrung der Finanzkraftumlage
im Jahre 2013 darauf vertrauen durften von einer solchen Abgabe verschont zu bleiben
Das Landesverfassungsgericht hat sowohl bereits in seinem Urteil vom 13062006 als auch
in seinem Urteil vom 16022010 ausgefuumlhrt dass eine interkommunale Finanzkraftumlage
- 18shy
grundsaumltzlich mit der Landesverfassung vereinbar ist nur nicht deren konkrete Ausgestalshy
tung durch das jeweilige FAG
Ferner ist zu beruumlcksichtigen dass ein allgemeiner Vertrauensschutz auf den Fortbestand
der bisherigen Strukturen des Finanzausgleichs grundsaumltzlich nicht besteht was auch einen
Schutz des Vertrauens auf die Nichteinfuumlhrung neuer finanzausgleichsrechtlicher Instrumenshy
te ausschlieszligt Die Garantie der Selbstverwaltung verleiht den Gemeinden keinen verfasshy
sungsrechtlichen Anspruch auf Beibehaltung einer einmal erreichten Struktur des Finanzshy
ausgleichs Vielmehr steht es dem Gesetzgeber frei veraumlnderte Rahmenbedingungen neue
Erkenntnisse und gewandelte Praumlferenzvorstellungen bei der jaumlhrlichen Regelung des komshy
munalen Finanzausgleichs zu beruumlcksichtigen (so auch LVerfG MV Urt v 26012012
aaO RdNr 109 mwN SaumlchsVerfGH Urt v 28082010 aaO RdNL 1 05)
Etwas anderes folgt auch nicht daraus dass es den betroffenen Gemeinden im Jahre 2013
tatsaumlchlich nicht mehr moumlglich war fuumlr die vorvergangenen Jahre im Hinblick auf die Finanzshy
ausgleichsumlage Dispositionen zu treffen indem sie ihr Ausgabeverhalten geaumlndert oder
die Hebesaumltze insbesondere fuumlr die Gewerbesteuer an der Umlage ausgerichtet haumltten Der
Umstand dass bei der Berechnung der Umlagenhoumlhe auf Daten zu den finanziellen Verhaumlltshy
nissen der vorvergangenen Vorjahre zuruumlckgegriffen wird aumlndert nichts daran dass die Reshy
gelung dessect 12 Abs 3 FAG 2013 nicht die Steuerkraft der abgeschlossenen Vorjahre sonshy
dern die jeweils aktuelle Steuerkraft im Auge hat
Dass sowohl Zuweisungen des Landes als auch zu erhebende Umlagen nicht an das laushy
fende Steueraufkommen des aktuellen Jahres anknuumlpfen koumlnnen ist systemimmanent weil
verlaumlssliche Finanzdaten immer erst mit zeitlicher Verzoumlgerung feststehen Die damit notshy
wendig verbundenen Unschaumlrfen sind hinzunehmen insoweit kann fuumlr die Finanzkraftumiashy
ge nichts anderes gelten als z B fuumlr die Kreisumlage Der Gesetzgeber ist daher daran geshy
bunden das einmal gewaumlhlte System auch auf die Finanzkraftumlage anzuwenden (so
schon LVerfG Urt v 13062006 aaO S 475)
Eine theoretische Alternative waumlre zwar ein Finanzausgleichssystem das zunaumlchst mit
Schaumltzwerten fuumlr das laufende Jahr arbeitet die fortlaufend an die tatsaumlchlichen Daten anshy
gepasst werden Letztlich muumlsste dann zum Abschluss eine Spitzabrechnung durchgefuumlhrt
werden Eine verlaumlssliche Finanz- Ausgaben- und Haushaltswirtschaft der Gemeinden waumlre
damit allerdings praktisch kaum zu leisten (so auch SaumlchsVerfGH Urt v 26082010 aaO
RdNr 103 unter Hinweis auf BVerfG Urt v 24061986- 2 BvF 1 5 683 184 und 1 285
- BVerfGE 72 330 400)
19 shy
22214 Im Uumlbrigen ermoumlglichtsect 12 Abs 4 FAG 2013 in der zweijaumlhrigen Uumlbergangszeit in
der Steuereinnahmen aus der Zeit vor lnkrafttreten des Gesetzes in die Berechnung der Fishy
nanzkraft einflieszligen fuumlr den Fall dass die fuumlr die spaumltere Zahlung der Finanzkraftumlage
benoumltigten Betraumlge nicht sofort einer Ruumlckstellung zugefuumlhrt wurden eine Befreiung von der
Verpflichtung zur Zahlung der Finanzkraftumlage wenn es in einem nachfolgenden Jahr zu
einem Einbruch des Gewerbesteueraufkommens kommt die Kommune nicht uumlber ausreishy
chende Ruumlcklagen bzw freie liquide Mittel verfuumlgt und sie die Verpflichtung zur Abfuumlhrung
der Finanzkraftumlage vor Probleme stellt sect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 verstoumlszligt
nicht gegen den Bestimmtheitsgrundsatz Kernelement des Rechtsstaatsprinzips ist dass alshy
le materiellen Rechtsnormen mit Regelungsanspruch dem Rechtsunterworfenen gegenuumlber
diesem die Moumlglichkeit einraumlumen sein Verhalten auf die Rechtsnorm einzurichten Schon
nach allgemeinen rechtsstaatliehen Regeln verlangt der Bestimmtheitsgrundsatz gesetzliche
Tatbestaumlnde so praumlzise zu formulieren dass ein Normadressat sein Handeln kalkulieren
kann weil die Folgen der Regelung fuumlr ihn voraussehbar und berechenbar sind Dies bedeushy
tet zwar nicht dass die Norm uumlberhaupt keine Auslegungsprobleme aufwerfen darf Dem
Bestimmtheitserfordernis ist vielmehr genuumlgt wenn diese mit herkoumlmmlichen juristischen
Methoden bewaumlltigt werden koumlnnen Es muss auch verlangt werden dass der Gesetzgeber
wenigstens seinen Grundgedanken das Ziel seines gesetzgeberischen Wollens deutlich
macht Allen Bestimmtheitsanforderungen ist gemeinsam dass der Grad der Bestimmtheit
von den jeweiligen sachlichen Eigenarten des Regelungsgegenstandes abhaumlngt Stets sind
Rechtsvorschriften so genau zu fassen wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden leshy
benssachverhalte und mit Ruumlcksicht auf den Normzweck moumlglich ist (vgl Urt des l VerfG v
16022010 aaO 381 mwN)
sect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 haumllt diesen Anforderungen stand Bei der Regelung
handelt es sich nicht um eine Ermessensvorschrift sondern um eine gebundene Entscheishy
dung mit unbestimmten Rechtsbegriffen auf der Tatbestandsebene Die in sect 17 Abs 1 FAG
2013 verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe auszligergewoumlhnliche Belastungen Notlage
und besondere Haumlrte lassen sich durch Auslegung soweit konkretisieren dass sie selbst
dem Bestimmtheitsgebot des Art 103 Abs 2 GG genuumlgen wuumlrden Den Begriff Notlage deshy
finiert sect 17 Abs 1 S 2 FAG 2013 indem es dort heiszligt Als Notlage gilt insbesondere der
Fall dass die Einnahmemoumlglichkeiten von Kommunen zur Erfuumlllung ihrer unabweisbaren
Ausgabeverpflichtungen nicht ausreichen Der Begriff der auszligergewoumlhnlichen Belastung
ist ein im Steuer- und Sozialrecht (vgl zB sect 33 des Einkommensteuergesetzes - EStG shy
oder im Sozialrecht zB sect 27 Schwerbehinderten-Ausgleichsabgabeverordnung- SchwbAV)
verwendeter Begriff der durch den Bundesgesetzgeber und die Rechtsprechung hinreichend
- 20 shy
konkretisiert ist Eine auszligergewoumlhnliche Belastung ist dadurch gekennzeichnet dass einem
Pflichtigen immer dann wenn er zwangslaumlufig groumlszligere Aufwendungen als die uumlberwiegende
Mehrzahl der Pflichtigen gleicher Einkommensverhaumlltnisse und gleicher Vermoumlgensverhaumlltshy
nisse erbringen muss der Teibull der Aufwendungen ermaumlszligigt wird der die dem Pflichtigen
zurnutbare Belastung uumlbersteigt (sect 33 Abs 1 EStG) Aufwendungen erwachsen dem Pflichtishy
gen nur zwangslaumlufig wenn er sich ihnen aus rechtlichen tatsaumlchlichen oder sittlichen
Gruumlnden nicht entziehen kann Das ist der Fall wenn die Gruumlnde der Zwangslaumlufigkeit derart
von auszligen auf die Entschlieszligung des Pflichtigen einwirken dass er ihnen nicht ausweichen
kann er also tatsaumlchlich keine Entscheidungsfreiheit hat bestimmte Aufwendungen vorzushy
nehmen oder zu unterlassen Liegt eine maszliggeblich vom menschlichen Willen beeinflusste
Situation vor so handelt es sich dagegen um keine Zwangslage in diesem Sinne von sect 33
Abs 1 EStG (vgl BFH Urt v 17072014- VI R 4213- RdNr 13- juris) Auch der Begriff
der besonderen Haumlrte ist ein im Verwaltungs- und Sozialrecht insbesondere bei Billigkeitsshy
entscheidungen haumlufig verwendeter unbestimmter Rechtsbegriff der eine hinreichende Konshy
kretisierung durch die fachgerichtliche Rechtsprechung erfahren hat Der Begriff der besonshy
deren Haumlrte ist ein durch die Fachgerichte voll uumlberpruumlfbarer Rechtsbegriff (vgl BVerwG
Urt v 29031979- 2 C 1677 - Buchholz 2384 sect 46 SG Nr S 52) Durch Bestimmungen
die diesen Begriff verwenden sollen unzumutbare Belastungen vermieden werden Der Geshy
setzgeber fuumlhrt regelmaumlszligig eine Haumlrtevorschrift ein um von den Regelvorschriften nicht ershy
fassten Ausnahmefaumlllen und Grenzsituationen Rechnung tragen zu koumlnnen (vgl BVerwG
Urt v 11021977-6 C 10574- RdNr 28- juris)
Ob bei Anwendung der Befreiungsregelung dessect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 durch
die Exekutive den abundanten Gemeinden angesichts ihrer hohen Gewerbesteuershy
einnahmen in der Vergangenheit abverlangt werden kann ROcklagen aus vergangenen Jahshy
ren einzusetzen oder Kassenkredite aufzunehmen betrifft die Rechtsanwendung und ist von
der Fachgerichtsbarkeit zu klaumlren
2222 Soweit die Beschwerdefuumlhrerin unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Landesshy
verfassungsgerichts im Urteil vom 16022010 geltend macht die Finanzkraftumlage sei
deshalb verfassungswidrig weil sie auf der Landkreisebene bei nicht abundanten Landkreishy
sen durch die Heranziehung einer abundanten Gemeinde zur Finanzkraftumlage eine Schatshy
tenwirkung herbeifuumlhre die dazu fuumlhre dass im Ergebnis dieser Schattenwirkung die Fi-middot
nanzkraftumlage den nicht abundanten Landkreis treffe vermag sie damit die Verfassungsshy
widrigkeit von sect 12 Abs 3 FAG 2013 nicht zu begruumlnden weil dieser Entscheidung ein anshy
ders gelagerter Sachverhalt zugrunde lag
- 21 shy
ln sect 16 Abs 2 FAG 2007 war vorgesehen dass ab dem 01 01 2008 eine Kuumlrzung der Beshy
messungsgrundlage der Kreisumlage um die Finanzkraftumlage vorzunehmen war Der Geshy
setzgeber des FAG 2007 hatte dadurch eine Kuumlrzung der Steuerkraftmesszahl um die abzushy
fuumlhrende Finanzkraftumlage als Berechnungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage vorgenommen
Damit konnte fuumlr das Finanzausgleichsmodell das dem FAG 2007 zugrunde lag die Kreisshy
umlagebelastung fuumlr die von der Finanzkraftumlage belasteten Gemeinden spuumlrbar verrinshy
gert werden Um den Eingriff in das Kreisumlagegefuumlge des betroffenen Landkreises abzushy
mildern hatte der Gesetzgeber den Abzug der Finanzkraftumlage zugleich bei der Ermittlung
der Umlagekraftmesszahl der Landkreise (sect 9 FAG 2007) zu beruumlcksichtigen Damit verminshy
derte sich nicht nur die Steuerkraftmesszahl als Bemessungsgrundlage der Kre isumlage
sondern auch als Bemessungsgrundlage fuumlr die Houmlhe der allgemeinen Zuwendungen fuumlr die
Landkreise Dies fuumlhrte dazu dass die Landkreise mit abundanten Gemeinden die wegen
einer houmlheren Umlagekraft an sich weniger allgemeine Zuweisungen erhielten mehr erhielshy
ten Da das Land den Betrag der allgemeinen Zuweisungen an die Landkreise allerdings unshy
veraumlndertmiddot belassen hatte fuumlhrte dies aber dazu dass die anderen Landkreise ohne abunshy
dante Gemeinden weniger allgemeine Zuweisungen erhielten Nur diese Regelung des sect 16
Abs 2 FAG 2007 hat das Landesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 16022010 als eishy
nen verfassungswidrigen Eingriff des Landesgesetzgebers in die Finanzhoheit der Landkreishy
se angesehen Auch die weiteren Ausfuumlhrungen des Landesverfassungsgerichts im Urteil
vom 16022010 beziehen sich auf die beanstandete Regelung dessect 16 Abs 2 FAG 2007
Mit sect 12 FAG 2013 hat der Gesetzgeber ein neues Modell fuumlr die Erhebung der Finanzshy
kraftumlage eingefuumlhrt Dieses Modell stellt sich wie folgt dar Der Gesetzgeber hat das Moshy
dell der sog Abundanzumlage (sect 19a FAG 2005 FAG 2007) bei der eine normierte Steuershy
kraft mit einem normierten Bedarf verglichen wird und fuumlr den Fall dass die Steuerkraft den
Bedarf uumlbersteigt (Abundanz) die Moumlglichkeit eines Zugriffs auf einen gewissen Prozentsatz
des abundanten Teils besteht aufgegeben und nunmehr den Finanzausgleich unter den
steuerstarken und steuerschwachen kreisangehoumlrigen Gemeinden nach einem anderen Moshy
dell vorgenommen das nicht nur die beschriebene uumlberschieszligende Steuerkraft fuumlr die Beshy
rechnung der Umlage heranzieht sondern in Anlehnung an eine entsprechende Regelung in
Baden-Wuumlrttemberg eine breitere Bemessungsgrundlage waumlhlt
Gemaumlszlig sect 12 Abs 2 S 4 und 5 FAG 2013 wird nunmehr fuumlr die kreisangehoumlrigen Gemeinden
ein Ausgleichsverfahren als Rechenschritt bei der Ermittlung der endguumlltigen Schluumlsselshy
zuweisung durchgefuumlhrt Dabei wird die Schluumlsselzuweisung A mit beruumlcksichtigt Bei der
Schluumlsselzuweisung A wird nach sect 12 Abs 2 S 5 FAG 2013 allen kreisangehoumlrigen Geshy
meinden deren Steuerkraft je Einwohner 80 vH des Durchschnitts aller Gemeinden untershy
- 22shy
schreitet die Differenz der eigenen Steuerkraft zu 80 vH der durchschnittlichen Steuerkraft
zu 80 vH ausgeglichen Diese Schluumlsselzuweisung bewirkt eine dem Finanzausgleich der
Regelungen des FAG 2005 und des FAG 2007 noch unbekannte Verlagerung unter allen
Zuweisungsempfaumlngern also allen nicht abundanten Gemeinden zugunsten der steuershy
schwachen Gemeinden und zurasten der mehr steuerstarken Gemeinden Die abundanten
Gemeinden die keine Zuweisungsempfaumlnger sind werden hierdurch noch nicht belagttet Ihshy
re Belastung erfolgt erst durch die Regelung dessect 12 Abs 3 FAG 2013 Danach zahlen alie
kreisangehoumlrigen Gemeinden also sowohl die Zuweisungsempfaumlnger als auch die abundanshy
ten Gemeinden eine Umlage von 10 vH der Summe aus der Steuerkraftmesszahl fuumlr Geshy
meinden gemaumlszligsect 14 FAG 2013 und den Schluumlsselzuweisungen A und B also ihrer gesamshy
ten Finanzkraft Uumlber sect 14 Abs 3 Nr 2 FAG 2013 geraten ua die Gewerbeshy
steuereinnahmen der abundanten Gemeinden in Houmlhe von 10 vH in diesen Finanzkraftumshy
lagetopf Dieser Umlagetopf erhoumlht gem sect 12 Abs 3 S 2 FAG 2013 die Finanzmasse fuumlr die
Schluumlsselzuweisung B
Diese veraumlnderte Schluumlsselzuweisung B wird dann nach der Regelung des sect 12 Abs 2 S 6
FAG auf die Schluumlsselzuweisungsempfaumlnger umgelegt Gemaumlszlig sect 19 Abs 2 FAG flieszligt die
zuletzt genannte Schluumlsselzuweisung an die kreisangehoumlrigen Gemeinden zwar in die Kreisshy
umlagenberechnung ein Da sich die Bemessung der Kreisumlage aus der Steuerkraft und
den Schluumlsselzuweisungen fuumlr die kreisangehoumlrigen Gemeinden zusammensetzt wird die
Finanzkraftumlage somit auch zum Abzugsposten bei der Bemessungsgrundlage der Kreisshy
umlage Diese Einbeziehung der verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Finanzkraftshy
umlage in die Kreisumlagenberechnung stellt indes keinen Eingriff in die ebenfalls verfasshy
sungsrechtlich geschuumltzte Finanzhoheit der Landkreise dar
Die Konstruktion der jetzigen Finanzkraftumiage unterscheidet sich im Hinblick auf die Ebeshy
nentrennung grundsaumltzlich von der fruumlheren vom Landesverfassungsgericht beanstandeten
Finanzkraftumlage Letztere floss dem Ausgleichsstock zu so dass sie den Landkreisen als
Bemessungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage insgesamt verloren ging Demgegenuumlber wird
durch die jetzige Finanzkraftumlage die Bemessungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage insgeshy
samt nicht geschmaumllert
Das Landesverfassungsgericht hat weder heute noch hatte es im Urteil vom 16022010 Beshy
denken dagegen dass uumlber die vorgelagerten Regelungen zur Bestimmung der Steuerkraftshy
messzahl und zur Festlegung der Schluumlsselzuweisungen der Gemeinden zugleich die Beshy
messungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage festgelegt wird Dass jede Aumlnderung der Finanzshy
ausstattung der kreisangehoumlrigen Gemeinden zwangslaumlufig auch zu Verlagerungen bei der
- 23shy
Finanzausstattung der Landkreise fuumlhrt verstoumlszligt als solches nicht gegen die Landesverfasshy
sung Dies gilt auch fuumlr die neu eingefuumlhrte Vorabverteilung der Schluumlsselmasse A zugunsshy
ten der finanzschwachen Kommunen Sie fuumlhrt zu keinen Veraumlnderungen bei der Gesamtshy
summe der Umlagekraftmesszahlen der Landkreise hat aber Verschiebungen zwischen den
einzelnen Landkreisen zur Folge Die jetzige gesetzliche Regelung stellt sicher dass die jeshy
weiligen Gesamtsummen der beiden Komponenten der Finanzausstattung der Landkreise
durch die Finanzkraftumlage keine Veraumlnderung erfahren Der Gesamtbemessungsgrundiashy
ge fuumlr die Kreisumlage werden durch die Verschiebungen zwischen den Kommunen keine
Betraumlge entzogen Da es keine abundanten Landkreise gibt ergeben sich auch keine Ausshy
wirkungen auf die Gesamthoumlhe der Schluumlsselzuweisungen die die Landkreise vom Land ershy
halten
Waumlhrend die Gesamtausstattung der Landkreise durch die Finanzkraftumlage keine Veraumlnshy
derung erfaumlhrt ergeben sich - dies raumlumt die Landesregierung selber ein - allerdings gerinshy
ge Verlagerungseffekte zwischen den einzelnen Landkreisen Diese Verlagerungseffekte
sind indes verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden
Den Anspruch auf angemessene Finanzausstattung der Landkreise darf der Gesetzgeber
einschraumlnken soweit andere Interessen von Verfassungsrang dies rechtfertigen Nicht nur
der horizontale gemeindliche sondern auch der uumlbergemeindliche Finanzausgleich ist von
dem Grundsatz der interkommunalen Solidaritaumlt gepraumlgt (LVerfG Urt v 13062006-705shy
LVerfGE 17 410 429 NdsStGH NdsVBL 2001 184 188) Der Gedanke der interkommushy
nalen Solidaritaumlt umfasst - wie die Kreisumlage zeigt - auch die ausgleichenden Finanzshy
stroumlme zwischen der Gemeinde- und Kreisebene (vgL auch SaumlchsVerfG Urt v 29012010
- Vf 25-VIII-09 - RdNr 119 - juris unter Hinweis auf BVerfG Beschl v 07021991
- 2 BvL 2484 - BVerfGE 83 363 391f LVerfG MV Urt v 26012012- 1810 - RdNr
81) Haumltte der Gesetzgeber eine Verschiebung von finanzstarken zu finanzschwachen Landshy
kreisen mit einer eigenstaumlndigen Ausgleichsregelung herbeigefuumlhrt waumlre dies durch Art 88
ALs 2 S 1 LVerf gedeckt Nichts anderes gilt wenn derselbe Effekt mittelbar durch die vershy
fassungsrechtlich nicht zu beanstandende Regelung zum Finanzkraftausgleich der Gemeinshy
den erreicht wird Der Ebene des einzelnen Landkreises steht dem Vertust an Bemessungsshy
grundlage durch die negative Schluumlsselzuweisung der abundanten Gemeinden (sofern keine
Befreiungen erteilt wurden) jeweils ein Gewinn an Bemessungsgrundlage durch die Erhoumlshy
hung der Schluumlsselzuweisung der uumlbrigen Gemeinden gegenuumlber Je nachdem welcher Efshy
fekt uumlberwiegt erhoumlhen oder vermindern sich die Einnahmen der jeweiligen Landkreise aus
der Kreisumlage durch die Finanzkraftumlage geringfuumlgig Diese Aumlnderung bei dem Aufshy
kommen an Kreisumlage ist aber nicht gleichzusetzen mit der Aumlnderung der Finanzkraft der
- 24shy
Landkreise Da es keine abundanten Landkreise gibt bekommen saumlmtliche Landkreise
Schluumlsselzuweisungen vom Land Der nicht bereits durch die Kreisumlage ausgeglichene
Finanzbedarf der Landkreise wird im Jahr 2013 zu 80 in den Folgejahren zu 90 ausgeshy
glichen Dieser Mechanismus bewirkt dass auch der noch nicht kompensierte Verlust an
Bemessungsgrundlage durch abundante Gemeinden zu 90 (bzw 2013 zu 80 ) ausgeshy
glichen wird Oie verbleibenden Differenzbetraumlge sind wirtschaftlich unbedeutend und vershy
fassungsrechtlich hinzunehmen (vgl auch LVerfG MV Urt v 2601 2012 - 3310 - RdNr
79- juris)
2223 Eine verfassungswidrige Schattenwirkung fuumlr weitere benachbarte kreisangehoumlrige
und nicht abundante Gemeinden laumlsst sich ebenfalls nicht feststellen Die finanzschwache
Nachbargemeinde profitiert direkt von der Finanzkraftumlage Die von der Beschwerdefuumlhreshy
rin beschriebene mittelbare Schattenwirkung durch die Moumlglichkeit einer Erhoumlhung der
Kreisumlage betrifft die finanzschwache Nachbargemeinde dagegen allenfalls marginal und
muss daruumlber hinaus auch differenziert betrachtet werden Es besteht ein Unterschied ob
eine solche Kommune in einem Landkreis mit hoher oder mit niedriger Umlagekraft liegt Der
Landkreis mit niedriger Umlagekraft wird in der Regel eine vergleichsweise hohe Kreisumlashy
ge erheben waumlhrend der Landkreis mit einigen abundanten Kommunen seine kreisangehoumlshy
rigen Kommunen nur mit einer geringeren Kreisumlage belasten muss De facto verfuumlgen alshy
so die beiden kreisangehoumlrigen Gemeinden trotz gleicher Steuereinnahmekraft uumlber untershy
schiedlich hohe Mittel die ihnen zur Erfuumlllung eigener Zwecke verbleiben Die Finanzkraftshy
umlage mildert diesen Effekt unter Umstaumlnden geringfuumlgig ab Die nicht abundanten Komshy
munen in dem Landkreis mit einigen abundanten Kommunen koumlnnten eventuell dadurch beshy
lastet werden dass der Kreisumlagesatz (minimal) angehoben wuumlrde um den Verlust des
Landkreises an Bemessungsgrundlage durch die Finanzkraftumlage zu kompensieren ln
dem armen Landkreis dessen Kommunen per Saido von der Finanzkraftumlage profitiershy
ten erhoumlht sich jedoch die Umlagekraft geringfuumlgig so dass der Kreisumlagesatz sogar (geshy
ringfuumlgig) gesenkt werden koumlnnte
Daruumlber hinaus besteht eine Solidaritaumltsverpflichtung der Kreise gegenuumlber den kreisangeshy
houmlrigen Gemeinden die diese vor einer unangemessenen Erhoumlhung der Kreisumlage
schuumltzt (vgl Faber in HennekePuumlnderWaldhoff Recht der Kommunalfinanzen 2006 sect 34
RdNr 50)
3 Die Kostenentscheidung beruht auf sect 32 LVerfGG Gerichtskosten werden nicht erhoben
(Absatz 1) Gruumlnde fuumlr die Anordnung der Erstattung der notwendigen Auslagen der erfolglos
gebliebenen Beschwerdefuumlhrerin sind nicht ersichtlich (Abs 2 und 3)
- 25 shy
Dr Zettel GemmerSchubert Bergmann
Prof Or Kluth StallFranzkowiak
-8shy
kraftumlage in der Vergangenheit angesiedelt sei und die daraus folgenden Schluumlsse erst in
der Zukunft wirken wuumlrden Die Finanzkraftumlage sei aber erst fuumlr einen Zeitpunkt nach lnshy
krafttreten des Gesetzes zu zahlen Dies sei ein Fall der echten Ruumlckwirkung Der Sachvershy
halt sei in der dogmatischen Einordnung genauso zu beurteilen als wuumlrde der Steuergeshy
setzgeber auf die Idee kommen fuumlr einen abgeschlossenen Besteuerungszeitraum den
Steuertarif nachtraumlglich zu aumlndern Dass die Zahlungswirkung erst in der Zukunft eintrete sei
einer nachtraumlglichen Veraumlnderung der Besteuerungsgrundlagen fuumlr bereits abgeschlossene
Besteuerungszeitraumlume immanent und kein geeignetes Abgrenzungskriterium zwischen
echter und unechter Ruumlckwirkung Entscheidend sei die Antwort auf die Frage ob der Beshy
troffene noch eine Reaktionsmoumlglichkeit habe oder ob eine solche Reaktionsmoumlglichkeit
nicht bestehe und er der Ruumlckwirkung bedingungslos ausgeliefert sei
Uumlbersect 12 Abs 4 S 1 FAG 2013 koumlnne die verfassungswidrige Ruumlckwirkung nicht geheilt
werden Die Feinsteuerungsmoumlglichkeit uumlber den Ausgleichsstock genuumlge nicht den verfasshy
sungsrechtlichen Vorgaben wonach wesentliche Fragen des kommunalen Finanzausgleishy
ches durch den Gesetzgeber und nicht durch die ausfuumlhrende Verwaltung zu regeln seien
Der Gesetzgeber habe zwar bei der Regelung der Rahmenbedingungen des Finanzausgleishy
ches einen weiten Gestaltungsspielraum allerdings muumlsse er diesen Gestaltungsspielraum
selbst nutzen und duumlrfe ihn nicht der ausfuumlhrenden Verwaltung uumlberlassen Im Uumlbrigen sei
die Haumlrtefallregelung zu unbestimmt da die Kriterien fuumlr ihre Anwendung nicht feststaumlnden
und sie nicht zielfuumlhrend seien
Daruumlber hinaus fuumlhre die Finanzkraftumlage zu einer verfassungswidrigen Schattenwirshy
kung Die Beschwerdefuumlhrerin sei eine kreisangehoumlrige Gemeinde im Burgenlandkreis Aufshy
grund der Tatsache dass die Finanzkraftumlage bei der Steuerkraft abgezogen und somit
die Bemessungsgrundlagen fuumlr die Kreisumlage vermindert werde verliere der Burgenlandshy
kreis fuumlr das Haushaltsjahr 2013 Kreisumlagen in Houmlhe von 22879600 Euro und fuumlr das
Jahr 2014 Kreisumlagen in Houmlhe von 43500100 Euro Der Landkreis sei nicht abundant
Dies fuumlhre zu einer mittelbaren Schattenwirkung sowohl bei dem betroffenenmiddot Landkreis als
auch bei den nicht abundanten kreisangehoumlrigen Gemeinden des Landkreises Der in Mithaft
genommene Landkreis muumlsse die Kreisumlage anheben um diese Ausfaumllle zu kompensieshy
ren Er muumlsse entweder die Kreisumlage anheben oder auf eine sonst moumlgliche Senkung
der Kreisumlage verzichten so dass zweierlei Effekte eintreten wuumlrden Zunaumlchst verringere
sich bei ihr der Entlastungseffekt durch die Mitberuumlcksichtigung der Finanzkraftumlage bei
der Kreisumlage und es wuumlrden nunmehr auch uumlber diese mittelbare Schattenwirkung
Nachbarstaumldte und Gemeinden im Landkreis herangezogen die sich auch nicht annaumlhernd
in der Naumlhe einer Abundanz befaumlnden Nach der Rechtsprechung des Landesverfassungsshy
-9shy
gerichts fuumlhre diese Schattenwirkung zu einer Verletzung der Finanzhoheit der Landkreise
Dabei gehe es um das Prinzip auf die konkrete Houmlhe und das Ausmaszlig der Beeintraumlchtigung
komme es nicht an
Die Beschwerdefuumlhrerin beantragt
sect 12 Abs 3 des Gesetzes zur Abloumlsung des Finanzausgleichsgesetzes und zur
Aumlnderung weiterer Gesetze vom 18122012 (GVBL S 641) wegen Unvereinbarshy
keit mit Art 2 Abs 3 i V m Art 87 Abs 1 der Verfassung des Landes Sachsenshy
Anhalt fuumlr nichtig hilfsweise fuumlr verfassungswidrig zu erklaumlren
Mit Schriftsatz vom 11032014 hat die Landesregierung zu der Verfassungsbeschwerde
Stellung genommen Sie haumllt die Verfassungsbeschwerde fuumlr unbegruumlndet und ervridert auf
das Vorbringen der Beschwerdefuumlhrerin im Einzelnen
Es liege kein Fall einer unzulaumlssigen Ruumlckwirkung vor Ein Fall grundsaumltzlich unzulaumlssiger
echter Ruumlckwirkung liege nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vor
wenn eine Norm nachtraumlglich in einen abgeschlossenen Sachverhalt aumlndernd eingreife Dies
sei insbesondere der Fall wenn ihre Rechtsfolge mit belastender Wirkung schon vor dem
Zeitpunkt ihrer Verkuumlndung fuumlr bereits abgeschlossene Tatbestaumlnde gelten solle Dies treffe
hier nicht zu Die jetzige Situation sei die gleiche wie sie der -Entscheidung
zugrunde gelegen habe naumlmlich so wie die erstmalige Einfuumlhrung der Umlage zu beurteilen
sei wenn sie in den Jahren nach lnkrafttreten des Gesetzes erhoben werde und ihr die geshy
setzlich definierte und normierte Finanzkraft der Jahre vor lnkrafttreten des Gesetzes
zugrunde gelegt werde diese Finanzkraft aber nicht durch eine Erhebung in Echtzeit ermitshy
telt werde sondern unter Ruumlckgriff auf statistische Werte aus der Zelt vor lnkrafttreten des
Gesetzes in der --Entscheidung vom 13062006 habe das Landesverfassungsgeshy
richt eine echte Ruumlckwirkung der Ersteinfuumlhrung der Finanzkraftumlage verneint Es liege
auch keine unechte Ruumlckwirkung vor denn es seien keine Vertrauenstatbestaumlnde aufgrund
einer fruumlheren Regelung ersichtlich welche bereits haumltten ins Werk gesetzt sein koumlnnen weil
die Finanzkraftumlage erstmals in das Finanzausgleichsgesetz eingefuumlgt worden sei Dafuumlr
sei es unerheblich dass der Gesetzgeber fuumlr die Berechnung auf Grundsaumltze Bezug nehme
die fuumlr einen anderen Sachverhalt (allgemeine Zuweisungen jetzt Schluumlsselzuweisungen)
gelten wuumlrden und die er dort mit Wirkung fuumlr die Zukunft geaumlndert habe Der Saumlchsische
Verfassungsgerichtshof sei in seinem Urteil vom 26082010 hinsichtlich der Verfassungsshy
maumlszligigkeit der Einfuumlhrung einer Finanzkraftumlage unter Berechnung der Umlage aus den
Haushaltsdaten der Vergangenheit zu Recht davon ausgegangen dass darin weder ein Fall
von echter noch von unechter Ruumlckwirkung liege Mit der Berechnung der Umlage anhand
- 10 shy
der Steuereinnahmen vergangener Zeitraumlume gehe kein unzulaumlssiger Zugriff auf in der Vershy
gangenheit ihren Anfang nehmende oder gar beendete Lebenssachverhalte einher Den Anshy
knuumlpfungspunkt fuumlr die Erhebung der Finanzkraftumlage und damit den fuumlr eine Pruumlfung am
Vertrauensschutzprinzip maszliggeblichen Lebenssachverhalt bilde allein ein Uumlberschuss der
gemeindlichen Steuerkraft im aktuellen Haushaltsjahr Eine mit dem Vertrauensschutzprinzip
moumlglicherweise in Konflikt geratende Ruumlckwirkung laumlge allein dann vor wenn mit der Umlashy
ge eine uumlberschieszligende Finanzkraft vergangener Zeitraumlume abgeschoumlpft werden sollte also
gerade hierin die innere Rechtfertigung fuumlr die Belastung der Gemeinden zu erblicken waumlre
Diese Ausfuumlhrungen zum Saumlchsischen Finazausgleichsgesetz seien auch auf das FAG 2013
uumlbertragbar Fuumlr einen gesetzgabarischen Willen mit der Umlage eine uumlberschieszligende Fishy
nanzkraft vergangener Zeitraumlume abschoumlpfen zu wollen gebe es in den Gesetzesmaterialien
des FAG 2013 keine Anhaltspunkte Daruumlber hinaus schlieszlige sich die Landesregierung der
weiteren Argumentation des Saumlchsischen Verfassungsgerichtshofs an wonach gegen die
grundsaumltzliche Tauglichkeit des Maszligstabes zur Bemessung der Umlage keine Bedenken beshy
stuumlnden Hinter ihm stehe die Erwartung dass sich die Haushaltszahlen im aktuellen Jahr in
etwa im Rahmen der bekannten Daten entwickeln wuumlrden Wenn auch zeitlich verzoumlgert
wuumlrden die Annahmen immer wieder an die tatsaumlchlichen Haushaltsdaten angepasst Die
damit notwendig verbundenen Unschaumlrfen seien hinzunehmen Bei einer alternativ denkbashy
ren zunaumlchst vorlaumlufigen Ermittlung der Umlageschuld verbunden mit einem endguumlltigen
Festsetzungsverfahren bei Vorliegen der relevanten Haushaltsdaten waumlre eine verlaumlssliche
Finanz- Ausgaben- und Haushaltswirtschaft der Gemeinden praktisch kaum zu leisten Aus
dem Vertrauensschutzprinzip ergebe sich weder die Verpflichtung des Gesetzgebers Invesshy
titionen der Gemeinden zur Erzielung von Gewerbesteuern zu beruumlcksichtigen noch die
Notwendigkeit wegen fehlender zeitlicher Moumlglichkeiten fuumlr die Umlageschuld Vorsorge zu
treffen oder besondere Uumlbergangsregelungen zu schaffen Das Vertrauensschutzprinzip steshy
he Aumlnderungen des Systems des Finanzausgieichs nicht grundsaumltziich entgegen Es verianshy
ge lediglich eine Ruumlcksichtnahme auf gemeindliche Entscheidungen die in schutzwuumlrdigem
Vertrauen auf eine bestimmte Entwicklung der rechtlichen Rahmenbedingungen getroffen
worden seien Die Schutzwuumlrdigkeit folge dabei aus einem durch den Gesetzgeber geschafshy
fenen Vertrauenstatbestand Fuumlr eine Schutzwuumlrdigkeit der Hoffnung der Beschwerdefuumlhreshy
rin uumlber ihr Gewerbesteueraufkommen auch zukuumlnftig allein zu verfuumlgen sei nichts ersichtshy
lich Aus dem nach dem Soumlssen II Urteil erklaumlrten Verzicht eine Finanzkraftumlage fuumlr die
Vergangenheit zu erheben haumltten die Kommunen nicht schlieszligen koumlnnen dass dies auch
fuumlr die Zukunft gelten werde
Dass sowohl Zuweisungen des Landes als auch zu erhebende Umlagen nicht an das laushy
fende Steueraufkommen des aktuellen Jahres anknuumlpfen koumlnnen sei systemimmanent weil
- II shy
verlaumlssliche Finanzdaten immer erst mit zeitlicher Verzoumlgerung feststaumlnden Insoweit koumlnne
fuumlr die Finanzkraftumlage nichts anderes gelten als zB fuumlr die Kreisumlage Der Gesetzgeshy
ber sei daher daran gebunden das einmal gewaumlhlte System auch auf die Finanzkraftumlage
anzuwenden Eine theoretische Alternative waumlre ein Finanzausgteichssystem das zunaumlchst
mit Schaumltzwerten fuumlr das laufende Jahr arbeite die fortlaufend an die tatsaumlchlichen Daten
angepasst wuumlrden Letztlich muumlsste dann zum Abschluss eine Spitzabrechnung durchgeshy
fuumlhrt werden Es bestehe jedoch Einigkeit daruumlber dass dies zum einen vom Verwaitungsshy
aufwand her nicht zu bewaumlltigen waumlre zum anderen der Nachteil in Gestalt der Planungsunshy
sicherheit bei den Kommunen den Vorteil der etwas groumlszligeren Gerechtigkeit weit uumlberwiegen
wuumlrde Daher sei allen Finanzausgleichssystemen der Bundeslaumlnder gemeinsam dass fuumlr
das laufende Jahr Zahlen verwendet wuumlrden die mittels prognostischer Annahmen aus den
Werten vergangener Jahre abgeleitet wuumlrden Die Anknuumlpfung an die Daten des vorverganshy
genen Jahres liege der Berechnung des Finanzausgleichs insgesamt zu Grunde nicht nur
der Berechnung der Finanzkraftumlage Durch den Uumlbergang vom kameralen zum doppishy
schen Buchungsstil der inzwischen bei fast allen Kommunen abgeschlossen sei habe sich
im Uumlbrigen das Problem der zeitlichen Verschiebung zwischen Abundanz und Zahlung der
Umlage weitgehend erledigt
Den berechtigten Interessen der zahlungspflichtigen Kommunen dabei nicht uumlberfordert zu
werden trage die Befreiungsvorschrift hinreichend Rechnung Dass im Rahmen der Pruumlfung
der Befreiungen den Antragstellern wie der Beschwerdefuumlhrerin zugemutet werde eigene
Ruumlcklagen zum Zweck der Zahlung der Finanzkraftumlage einzusetzen sei derzeit Gegensshy
tand einer verwaltungsgerichtlichen Uumlberpruumlfung Ob das Gebot des Haushaltsausgleichs
Vorrang vor anderen Verwendungsabsichten der Ruumlcklagen habe sei eine fachgerichtlich zu
beantwortende Frage Fuumlr die jetzige Gesetzesfassung einer Befreiungsklausel wuumlrden die
aUgemeinen Bestimmtheitsanforderungen gelten Diesen werde sect 12 Abs 4 i V m sect 17
FAG 2013 zweifelsohne gerecht Soweit die Kernnorm der Gewaumlhrung von Leistungen aus
dem Ausgleichsstock naumlmlich der in sect 17 Abs 1 S 2 FAG geregelte Fall dass die Einnahshy
memoumlglichkeiten von Kommunen zur Erfuumlllung ihrer unabweisbaren Ausgabeverpflichtungen
nicht ausreichten in Bezug genommen werde sei aufgrund einer langjaumlhrigen Klaumlrung durch
Behoumlrdenpraxis und die Rechtsprechung der Gerichte an der Bestimmtheit nicht zu zweifeln
Dass daruumlber hinaus die weiter gefassten Anwendungsfaumllle des sect 17 FAG von der Verweishy
sung erfasst wuumlrden belaste die Beschwerdefuumlhrerin nicht
Die jetzige Regelung der Finanzkraftabgabe greife nicht unzulaumlssig in die Finanzhoheit der
Landkreise ein Die Konstruktion der jetzigen Finanzkraftumlage unterscheide sich im Hinshy
blick auf die Ebenentrennung grundsaumltzlich von der fruumlheren Finanzkraftumlage Bei der fruumlshy
- 12 shy
heren Regelung sei die Finanzkraftumlage dem Ausgleichsstock zugeflossen so dass sie
den Landkreisen als Bemessungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage verloren gegangen sei
Demgegenuumlber werde durch die jetzige Finanzkraftumlage die Bemessungsgrundlage fuumlr die
Kreisumlage insgesamt nicht geschmaumllert Es koumlnnte nur darum gehen inwieweit minimale
Verlagerungen der Bemessungsgrundlage von den finanzstarken zu den finanzschwaumlcheren
Landkreisen mit der Landesverfassung vereinbar seien Die Finanzkraftumlage fuumlhre innershy
halb eines Landkreises zu einer verminderten Umlagekraft der abundanten Gemeinden ershy
houmlhe aber die Umlagekraft der Empfaumlnger der Umlage Innerhalb eines Landkreises komshy
pensierten sich diese Gewinne und Verluste bei Bemessungsgrundlage weitgehend Aus
diesen Gruumlnden habe es der Landesgesetzgeber fuumlr kontraproduktiv gehalien diesen ershy
wuumlnschten Effekt durch einen nachgelagerten Spitzausgleich unter den Landkreisen zu beshy
seitigen Im Rahmen der Erarbeitung des Gesetzentwurfes habe auch eine Finanzkraftumlashy
ge zwischen den Landkreisen lange zur Diskussion gestanden Diese Loumlsung sei allerdings
verworfen worden Eine Stoumlrung der Belastungsgerechtigkeit auf Gemeindeebene und eine
Schattenwirkung auf Kreisebene zu vermeiden waumlre nur durch eine Kombination der derzeishy
tigen Regelung mit einem nachgelagerten Spitzausgleich auf der Landkreisebene moumlglich
Die Ausfuumlhrungen der Beschwerdefuumlhrerin uumlber die mittelbare Schattenwirkung gingen an
der Lebenswirklichkeit vorbei Bei einem Blick auf die Kreishaushalte werde angesichts der
starken Schwankungen in vielen Haushaltsbereichen schnell klar dass eine Verlagerung von
wenigen Tausend Euro bei der Bemessungsgrundlage der Kreisumlage eine voumlllig uninteshy
ressante Groumlszlige sei Ein Einfluss der Finanzkraftumlage auf die Kreisumlagefestsetzung sei
nicht ersichtlich Die finanzschwache Nachbargemeinde profitiere direkt von der Finanzkraftshy
umlage Die von der Beschwerdefuumlhrerin beschriebene mittelbare Schattenwirkung treffe
die finanzschwache Nachbargemeinde dagegen allenfalls marginal Wenn im Zusammenshy
hang mit dem Finanzausgieich von armen und reichen Kommunen die Rede sei beziehe r
sich das uumlblicherweise auf die Moumlglichkeit zur Erzielung von Steuereinnahmen Es spiele
aber bei genauerer Betrachtung daruumlber hinaus eine Rolle ob diese Kommunen in einem
Landkreis mit hoher oder mit niedriger Umlagekraft laumlgen Der Landkreis mit niedriger Umlashy Igekraft werde in der Regel eine vergleichsweise hohe Kreisumlage erheben waumlhrend der
reiche Landkreis mit einigen abundanten Kommunen seine kreisangehoumlrigen Kommunen
I uumlblicherweise nur mit einer geringeren Kreisumlage belasten muumlsse Oe facto verfuumlgten also
die beiden kreisangehoumlrigen Gemeinden trotz gleicher Steuereinnahmekraft uumlber untershy
schiedlich hohe Mittel die ihnen zur Erfuumlllung eigener Zwecke verblieben Die nicht abunshy i danten Kommunen in dem reichen Landkreis mit einigen abundanten Kommunen koumlnnten l eventuell dadurch (minimal) belastet werden dass der Kreisumlagesatz (minimal) angehoshy l
ben werde um den Verlust des Landkreises an Bemessungsgrundlage durch die Finanzshy
I
r ~
~
- 13shy
kraftumlage zu kompensieren ln dem armen Landkreis dessen Kommunen per Saldo von
der Finanzkraftumlage profitierten erhoumlhe sich jedoch die Umlagekraft geringfuumlgig so dass
der Kreisumlagesatz (geringfuumlgig) gesenkt werden koumlnnte
Der Landtag hat sich nicht geaumluszligert
E n t s c h e i d u n g s g r uuml n d e
Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist zulaumlssig (1 ) jedoch nicht begruumlndet (2 )
1 Das Landesverfassungsgericht ist zur Entscheidung uumlber die kommunale Verfassungs~
beschwerde berufen (vgl dazu im Einzelnen und mit weiteren Nachweisen LVerfG Urt v
31051994- LVG 293 - LVerfGE 2 227 245 f Urt v 31051994- LVG 194 - LVerfGE
2 273 289f Urt v 31051994- LVG 494- LVerfGE 2 323 334 f) Soweit eine Verletshy
zung des durch Art 2 Abs 3 und 87 LVerf garantierten Selbstverwaltungsrechts behauptet
wird handelt es sich um eine kommunale Verfassungsbeschwerde im Sinne des Art 75 Nr
7 LVerf und dersectsect 2 Nr 8 51 des Landesverfassungsgerichtsgesetzes in der Fassung vom
24092009- LVerfGG- (GVBI S 474) Diese Bestimmungen berechtigen die Kommunen
gegen Eingriffe in ihr Selbstverwaltungsrecht durch ein Landesgesetz das Landesverfasshy
sungsgericht anzurufen
Nach sect 51 Abs 1 LVerfGG koumlnnen Kommunen die Verfassungsbeschwerde mit der Behaupshy
tung erheben durch ein Landesgesetz in ihrem Recht auf Selbstverwaltung nach Art 2 Abs
3 und Art 87 LVerf verletzt zu sein Gemaumlszlig sect 57 Abs 2 LVerf gelten die sectsect 48 bis 50
LVerfGG entsprechend Nach sect 49 L VerfGG (hinsichtlich der Verfassungsbeschwerde gegen
ein Gesetz deckungsgleich mit sect 92 BVerfGG) sind in der Begruumlndung der Verfassungsbeshy
schwerde welche nach sect 16 Abs 1 S 2 LVerfGG erforderlich ist das Recht das verletzt
sein soll und die Gesetzesvorschrift durch die sich die Beschwerdefuumlhrerin unmittelbar vershy
letzt sieht zu bezeichnen Die Zulaumlssigkelt einer kommunalen Verfassungsbeschwerde geshy
gen ein Gesetz setzt voraus dass die Beschwerdefuumlhrerin selbst gegenwaumlrtig und unmittelshy
bar durch die angegriffenen Rechtsnormen in ihrem Selbstverwaltungsrecht verletzt ist Die
angegriffenen Normen beschraumlnken unmittelbar und gegenwaumlrtig das Selbstverwaltungsshy
recht der Beschwerdefuumlhrerin ohne dass ein weiterer angreifbarer Umsetzungsakt notwenshy
dig wird Insoweit wird auch auf die Gruumlnde des Urteils des Gerichts vom 16022010- LVG
908- (LVerfGE 21 361 mwN) verwiesen
- 14shy
Die Verfassungsbeschwerde ist formgerecht und innerhalb der Jahresfrist der sectsect 51 Abs 2
48 LVerfGG erhoben worden
2 Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist nicht begruumlndetsect 12 Abs 3 FAG 2013 steht
im Einklang mit der in den Artt 2 Abs 3 87 und 88 L Verf naumlher ausgeformten Garantie der
kommunalen Selbstverwaltung
21 Bedenken gegen die formelle Rechtmaumlszligigkeit des FAG 2013 bestehen nicht Der Geshy
setzgeber hat keine Vorgaben des Gesetzgebungsverfahrens verletzt insbesondere traf ihn
keine Begruumlndungspflicht dafuumlr weshalb er eine Umlagenhoumlhe von 10 insect 12 Abs 3 FAG
2013 gewaumlhlt hat Aus den Vorschriften der Landesverfassung die das Gesetzgebungsvershy
fahren regeln (Artt 77 ff LVerf) ergibt sich keine Pflicht zur Begruumlndung von Gesetzen durch
den Landtag Nach sect 23 Abs 2 S 2 der Geschaumlftsordnung des Landtages von Sachsenshy
Anhalt muumlssen Gesetzesentwuumlrfe schriftlich begruumlndet sein Eine uumlber diese allgemeine Beshy
gruumlndungsnotwendigkeit hinausgehende Pflicht zur genauen Erlaumluterung des sect 12 Abs 3
FAG 2013 besteht nicht Eine besondere Darlegungslast des Gesetzgebers ergibt sich auch
nicht aus der speziellen Gesetzesmaterie des kommunalen Finanzausgleichs Der Gesetzshy
geber ist nicht gehalten die Gruumlnde fuumlr die Festlegung konkreter Betraumlge oder Verteilungsshy
kriterien im Einzelnen darzulegen Das Landesverfassungsgericht uumlberpruumlft das Finanzausshy
gleichsgesetz daher als Ergebnis eines Gesetzgebungsprozesses und nicht nur auf welshy
chem Weg der Gesetzgeber zu diesem Ergebnis gelangt ist (LVerfG Urt v 09102012shy
LVG 5710 - LVerfGE 23 315 333f) Der generellen Annahme einer in das Einzelne geshy
henden Begruumlndung bei jeder Gesetzgebung stehen im Uumlbrigen praktische Erwaumlgungen
entgegen So waumlre eine Abstimmung uumlber die Begruumlndung erforderlich um feststellen zu
koumlnnen ob die Mehrheit der Abgeordneten des Landtages diese Begruumlndung traumlgt
22 sect 12 Abs 3 FAG 2013 verstoumlszligt auch materiell-rechtlich nicht gegen die Landesshy
verfassung
221 Pruumlfungsmaszligstab ist die Selbstverwaltungsgarantie der Artt 2 Abs 3 87 und 88 L Verf
Seide Bestimmungen konkretisieren fuumlr das Land Sachsen-Anhalt die in Art 28 GG enthalshy
tene bundesverfassungsrechtliche Garantie der kommunalen Selbstverwaltung und haben
nach Zweck und Entstehungsgeschichte jedenfalls denselben Mindestgehalt wie Art 28 Abs
1 S 2 und 3 sowie Abs 2 GG Zum Selbstverwaltungsrecht der Kommunen gehoumlrt nach geshy
festigter Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG Beschl v 151 01985 shy
2 BvR 1808 1809 181082- BVerfGE 71 25 36 mwN) die Finanzhoheit der Kommunen
Sie umschlieszligt die eigenverantwortliche Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft Die Verfasshy
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- 15 shy
sung des Landes Sachsen-Anhalt enthaumllt mit Art 87 Abs 3 einerseits und Art 88 anderershy
seits zwei selbstaumlndige Ausformungen der finanziellen Absicherung der Kommunen kraft deshy
rer das Land zum einen Bestimmungen uumlber die Deckung der Kosten treffen muss die den
Kommunen durch die Zuweisung von Pflichtaufgaben zur Erfuumlllung in eigener Verantwortung
und durch die Uumlbertragung von staatlichen Aufgaben zur Erfuumlllung nach Weisung entstehen
Zum anderen hat das Land dafuumlr zu sorgen dass die Kommunen uumlber Finanzmittel verfuumlshy
gen die zur angemessenen Erfuumlllung ihrer Aufgaben ausreichend sind Dabei ist die untershy
schiedliche Finanzkraft der Kommunen auf Grund eines Gesetzes angemessen auszugleishy
chen (Art 88 Abs 2 LVeri)
Als landesverfassungsrechtliche Garantie eines aufgabengerechten Finanzausgleichs weist
Art 88 LVerf dabei einen engen Bezug zu den bundesverfassungsrechtlichen Bestimmunshy
gen uumlber den Finanzausgleich auf welcher die Gemeinden unmittelbar einschlieszligt So steht
den Gemeinden ein bundesgesetzlich zu bestimmender Anteil an der Einkommen- und Umshy
satzsteuer (Art 106 Abs 5 5a GG) zu ferner die Ertragshoheit uumlber die Grund- und Gewershy
besteuer an deren Aufkommen aber Bund und Laumlnder durch eine Umlage beteiligt werden
sowie die Ertragshoheit uumlber die oumlrtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern sofern diese
nicht nach Maszliggabe der Landesgesetzgebung den Gemeindeverbaumlnden zusteht (Art 1 06
Abs 6 GG) Wie der kommunale Finanzausgleich konkret ausgestaltet wird unterliegt der
Entscheidung des Landesgesetzgebers Ihm steht dabei angesichts desmiddot lneinandergreifens
von landesrechtliehen und grundgesetzliehen Finanzausgleichsvorschriften durch welche
den Gemeinden unmittelbar Steuerertraumlge zugewiesen werden sowie der Einbindung des
kommunalen Finanzausgleichs in die gesamte Haushaltswirtschaft und -planung des Landes
ein weiter Gestaltungsspielraum zu (LVerfG Urt v 16022010 aaO 361 374 mwN)
222 Im Rahmen dieses Gestaitungsspielraums hat der Landesgesetzgeber einen intershy
kommunalen horizontalen Finanzausgleich geschaffen der verfassungsrechtlich nicht zu beshy
anstanden ist
2221 sect 12 Abs 3 FAG 2013 verstoumlszligt nicht gegen das Rechtsstaatsprinzip unter dem Geshy
sichtpunkt des Verbots der echten Ruumlckwirkung soweit Steuereinnahmen aus dem Bereich
der Realsteuern des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer und des Gemeindeanteils
aus der Umsatzsteuer aus Vorvorjahreszeitraumlumen fuumlr die Berechnung der Finanzkraftumlashy
ge herangezogen werden
22211 Das Rechtsstaatsprinzip gehoumlrt zu den Vorschriften des Grundgesetzes und der
Landesverfassung die das verfassungsrechtliche Bild der Selbstverwaltung mit zu bestimshy
- 16 shy
men geeignet sind Es gehoumlrt damit auch zum Pruumlfungsmaszligstab der kommunalen Verfasshy
sungsbeschwerde Mit der Idee des Rechtsstaats ist der Gedanke der Dauerhaftigkeit und
Unverbruumlchlichkeil von Recht eng verbunden Der Rechtsgrundsatz der Rechtssicherheit
verlangt objektiv ein Mindestmaszlig an Kontinuitaumlt des Rechts vor allem fuumlr die Modalitaumlten
seiner Aumlnderung um die Verlaumlsslichkeit der Rechtsordnung zu erhalten Rechtssicherheit
bedeutet subjektiv in erster Linie Vertrauensschutz Es gibt aber kein schutzwuumlrdiges Vershy
trauen in den Fortbestand einer guumlnstigen Rechtslage Verfassungsrechtlich problematisch
sind Regeln die ruumlckwirkend belasten weil sie auf vergangene Sachverhalte Bezug nehshy
men
2 2212 sect 12 Abs 3 FAG 2013 verstoumlszligt nicht gegen das grundsaumltzliche Verbot der echten
Ruumlckwirkung Eine echte Ruumlckwirkung liegt naumlmlich erst dann vor wenn (1) ein Gesetz
nachtraumlglich aumlndernd in abgewickelte der Vergangenheit angehoumlrende Tatbestaumlnde einshy
greift wenn also der von der Ruumlckwirkung betroffene Tatbestand in der Vergangenheit nicht
nur begonnen hat sondern bereits abgeschlossen war und (2) die tatbestandliehe Ruumlckanshy
knuumlpfung auch zu abgeschlossenen Rechtsfolgen vor der Verkuumlndung der gesetzlichen Reshy
gelung gefuumlhrt hat d h dass die Rechtsfolgen des neuen Gesetzes fuumlr einen vor der Vershy
kuumlndung liegenden Zeitpunkt auftreten sollen und nicht erst fuumlr die Zeit ab Verkuumlndung der
Norm (vgl Urt des LVerfG v 16022010 aaO 376 mwN) sect 12 Abs 3 FAG 2013 knuumlpft
bei der Bemessung der Finanzkraftumlage nachsect 29 FAG 2013 zwar an in der Vergangenshy
heit bereits abgeschlossene Tatbestaumlnde (Gewerbesteuereinnahmen aus den Jahren 2009
und 2010) an die Finanzkraftumlage wird erstmalig aber nach dem lnkrafttreten des FAG
2013 fuumlr die aktuelle Finanzkraft des Jahres 2013 erhoben die lediglich aus den Steuereinshy
nahmen der Jahre 2009 und 2010 ermittelt wird
222 i 3 Unabhaumlngig davon ob man das Anknuumlpfen bei der Berechnung der Finanzkraftumshy
lage an Gewerbesteuereinnahmen aus den Jahren vor der erstmaligen Erhebung der Umlashy
ge (in Sachsen-Anhalt an die Jahre 2009 bis 2012) als eine unechte Ruumlckwirkung bezeichnet
(so LVerfG MV Urt v 26012012 - 3310 - RdNr 107 juris) oder wie der Verfassungsgeshy J
richtshof des Freistaates Sachsen (Urt v 26082010- Vf 129-VIII-09 - RdNr 101 juris) I annimmt dass in dem Ruumlckgriff auf Daten zu den finanziellen Verhaumlltnissen der Vorjahre
keine Ruumlckwirkung gegeben sei weil die Finanzkraftumlage die aktuelle Steuerkraft und die
der Vorjahre abschoumlpfen will kann das Anknuumlpfen an die vorvergangenen Jahre bei der Beshyf
rechnung der Finanzkraftumlage nicht als verfassungswidrig angesehen werden
IDabei ist zum einen zu beruumlcksichtigen dass nach der Rechtsprechung des Bundesverfasshy 1
sungsgerichts im Beschluss vom 14051986 (2 Bvl 283 Absatz-Nr 92 juris) davon auszushy
- 17 shy
gehen ist dass eine Einordnung unter den Oberbegriff Ruumlckwirkung im weitesten Sinne
keinerlei verfassungsrechtliche Maszligstaumlbe aufzuzeigen vermag
Zum anderen besteht unter den Landesverfassungsgerichten Einigkeit daruumlber dass die Beshy
rechnung der Umlage anhand der Steuereinnahmen der vorvergangenen Jahre - unabhaumlnshy
gig davon ob man darin eine unechte Ruumlckwirkung sieht oder nicht- im Rahmen des Vershy
haumlltnismaumlszligigkeitsgrundsatzes unter dem Blickwinkel der Sachgerechtigkeit des gewaumlhlten
Maszligstabs und unter dem Gesichtpunkt des Vertrauensschutzes bewertet werden muss (vgl
SaumlchsVerfGH Urt v 26082010 aaO RdNrn 102 105 LVerfG MV Urt v 26012012
aaO RdNr 106) Danach kann der Gesetzgeber auch dann wenn die Gesetzesaumlnderung
an sich verfassungsrechtlich zulaumlssig ist im Hinblick auf den Grundsatz der Verhaumlltnismaumlshy
szligigkeit verpflichtet sein eine angemessene Uumlbergangsregelung zu treffen Der Nachpruumlfung
durch das Landesverfassungsgericht unterliegt insoweit allerdings nur ob der Gesetzgeber
bei einer Gesamtabwaumlgung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der
Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gruumlnde unter Beruumlcksichtigung aller Umstaumlnde die
Grenze der Zumutbarkeit uumlberschritten hat (so auch LVerfG MV Urt v 26012012 aaO
RdNr 106 mwN)
Gegen die grundsaumltzliche Tauglichkeit des Maszligstabs bestehen keine Bedenken Hinter ihm
steht die Erwartung dass sich die Haushaltszahlen im aktuellen Jahr in etwa im Rahmen der
bekannten Daten entwickeln werden
Im Rahmen der gebotenen Abwaumlgung ist zu beruumlcksichtigen dass der Landesgesetzgeber
bereits 1999 und 2007 die Einfuumlhrung eines interkommunalen Finanzausgleichs fuumlr verfasshy
sungsrechtlich dringend geboten gehalten und 2010 nur deshalb zunaumlchst auf die Erhebung
der Umiage verzichtet hat weii er keine einfache Moumlglichkeit gesehen hatte die Vorgaben
des Landesverfassungsgerichts aus dem Urteil vom 16022010 umzusetzen Bereits in dem
am 13042011 geschlossenen Koalitionsvertrag haben die regierungsbildenden Koalitionaumlra
festgeschrieben dass das bestehende System des kommunalen Finanzausgleichs fuumlr das
Jahr 2012 fortgeschrieben werden solL lnfolge dieser Absicht sollte ein Gutachter auch eine
verfassungskonforme Loumlsung zur Erhebung einer Umlage zur Angleichung der Finanzkraft
zwischen armen und reichen Kommunen finden Bei dieser Sachlage kann nicht davon
ausgegangen werden dass die Kommunen vor der Wiedereinfuumlhrung der Finanzkraftumlage
im Jahre 2013 darauf vertrauen durften von einer solchen Abgabe verschont zu bleiben
Das Landesverfassungsgericht hat sowohl bereits in seinem Urteil vom 13062006 als auch
in seinem Urteil vom 16022010 ausgefuumlhrt dass eine interkommunale Finanzkraftumlage
- 18shy
grundsaumltzlich mit der Landesverfassung vereinbar ist nur nicht deren konkrete Ausgestalshy
tung durch das jeweilige FAG
Ferner ist zu beruumlcksichtigen dass ein allgemeiner Vertrauensschutz auf den Fortbestand
der bisherigen Strukturen des Finanzausgleichs grundsaumltzlich nicht besteht was auch einen
Schutz des Vertrauens auf die Nichteinfuumlhrung neuer finanzausgleichsrechtlicher Instrumenshy
te ausschlieszligt Die Garantie der Selbstverwaltung verleiht den Gemeinden keinen verfasshy
sungsrechtlichen Anspruch auf Beibehaltung einer einmal erreichten Struktur des Finanzshy
ausgleichs Vielmehr steht es dem Gesetzgeber frei veraumlnderte Rahmenbedingungen neue
Erkenntnisse und gewandelte Praumlferenzvorstellungen bei der jaumlhrlichen Regelung des komshy
munalen Finanzausgleichs zu beruumlcksichtigen (so auch LVerfG MV Urt v 26012012
aaO RdNr 109 mwN SaumlchsVerfGH Urt v 28082010 aaO RdNL 1 05)
Etwas anderes folgt auch nicht daraus dass es den betroffenen Gemeinden im Jahre 2013
tatsaumlchlich nicht mehr moumlglich war fuumlr die vorvergangenen Jahre im Hinblick auf die Finanzshy
ausgleichsumlage Dispositionen zu treffen indem sie ihr Ausgabeverhalten geaumlndert oder
die Hebesaumltze insbesondere fuumlr die Gewerbesteuer an der Umlage ausgerichtet haumltten Der
Umstand dass bei der Berechnung der Umlagenhoumlhe auf Daten zu den finanziellen Verhaumlltshy
nissen der vorvergangenen Vorjahre zuruumlckgegriffen wird aumlndert nichts daran dass die Reshy
gelung dessect 12 Abs 3 FAG 2013 nicht die Steuerkraft der abgeschlossenen Vorjahre sonshy
dern die jeweils aktuelle Steuerkraft im Auge hat
Dass sowohl Zuweisungen des Landes als auch zu erhebende Umlagen nicht an das laushy
fende Steueraufkommen des aktuellen Jahres anknuumlpfen koumlnnen ist systemimmanent weil
verlaumlssliche Finanzdaten immer erst mit zeitlicher Verzoumlgerung feststehen Die damit notshy
wendig verbundenen Unschaumlrfen sind hinzunehmen insoweit kann fuumlr die Finanzkraftumiashy
ge nichts anderes gelten als z B fuumlr die Kreisumlage Der Gesetzgeber ist daher daran geshy
bunden das einmal gewaumlhlte System auch auf die Finanzkraftumlage anzuwenden (so
schon LVerfG Urt v 13062006 aaO S 475)
Eine theoretische Alternative waumlre zwar ein Finanzausgleichssystem das zunaumlchst mit
Schaumltzwerten fuumlr das laufende Jahr arbeitet die fortlaufend an die tatsaumlchlichen Daten anshy
gepasst werden Letztlich muumlsste dann zum Abschluss eine Spitzabrechnung durchgefuumlhrt
werden Eine verlaumlssliche Finanz- Ausgaben- und Haushaltswirtschaft der Gemeinden waumlre
damit allerdings praktisch kaum zu leisten (so auch SaumlchsVerfGH Urt v 26082010 aaO
RdNr 103 unter Hinweis auf BVerfG Urt v 24061986- 2 BvF 1 5 683 184 und 1 285
- BVerfGE 72 330 400)
19 shy
22214 Im Uumlbrigen ermoumlglichtsect 12 Abs 4 FAG 2013 in der zweijaumlhrigen Uumlbergangszeit in
der Steuereinnahmen aus der Zeit vor lnkrafttreten des Gesetzes in die Berechnung der Fishy
nanzkraft einflieszligen fuumlr den Fall dass die fuumlr die spaumltere Zahlung der Finanzkraftumlage
benoumltigten Betraumlge nicht sofort einer Ruumlckstellung zugefuumlhrt wurden eine Befreiung von der
Verpflichtung zur Zahlung der Finanzkraftumlage wenn es in einem nachfolgenden Jahr zu
einem Einbruch des Gewerbesteueraufkommens kommt die Kommune nicht uumlber ausreishy
chende Ruumlcklagen bzw freie liquide Mittel verfuumlgt und sie die Verpflichtung zur Abfuumlhrung
der Finanzkraftumlage vor Probleme stellt sect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 verstoumlszligt
nicht gegen den Bestimmtheitsgrundsatz Kernelement des Rechtsstaatsprinzips ist dass alshy
le materiellen Rechtsnormen mit Regelungsanspruch dem Rechtsunterworfenen gegenuumlber
diesem die Moumlglichkeit einraumlumen sein Verhalten auf die Rechtsnorm einzurichten Schon
nach allgemeinen rechtsstaatliehen Regeln verlangt der Bestimmtheitsgrundsatz gesetzliche
Tatbestaumlnde so praumlzise zu formulieren dass ein Normadressat sein Handeln kalkulieren
kann weil die Folgen der Regelung fuumlr ihn voraussehbar und berechenbar sind Dies bedeushy
tet zwar nicht dass die Norm uumlberhaupt keine Auslegungsprobleme aufwerfen darf Dem
Bestimmtheitserfordernis ist vielmehr genuumlgt wenn diese mit herkoumlmmlichen juristischen
Methoden bewaumlltigt werden koumlnnen Es muss auch verlangt werden dass der Gesetzgeber
wenigstens seinen Grundgedanken das Ziel seines gesetzgeberischen Wollens deutlich
macht Allen Bestimmtheitsanforderungen ist gemeinsam dass der Grad der Bestimmtheit
von den jeweiligen sachlichen Eigenarten des Regelungsgegenstandes abhaumlngt Stets sind
Rechtsvorschriften so genau zu fassen wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden leshy
benssachverhalte und mit Ruumlcksicht auf den Normzweck moumlglich ist (vgl Urt des l VerfG v
16022010 aaO 381 mwN)
sect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 haumllt diesen Anforderungen stand Bei der Regelung
handelt es sich nicht um eine Ermessensvorschrift sondern um eine gebundene Entscheishy
dung mit unbestimmten Rechtsbegriffen auf der Tatbestandsebene Die in sect 17 Abs 1 FAG
2013 verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe auszligergewoumlhnliche Belastungen Notlage
und besondere Haumlrte lassen sich durch Auslegung soweit konkretisieren dass sie selbst
dem Bestimmtheitsgebot des Art 103 Abs 2 GG genuumlgen wuumlrden Den Begriff Notlage deshy
finiert sect 17 Abs 1 S 2 FAG 2013 indem es dort heiszligt Als Notlage gilt insbesondere der
Fall dass die Einnahmemoumlglichkeiten von Kommunen zur Erfuumlllung ihrer unabweisbaren
Ausgabeverpflichtungen nicht ausreichen Der Begriff der auszligergewoumlhnlichen Belastung
ist ein im Steuer- und Sozialrecht (vgl zB sect 33 des Einkommensteuergesetzes - EStG shy
oder im Sozialrecht zB sect 27 Schwerbehinderten-Ausgleichsabgabeverordnung- SchwbAV)
verwendeter Begriff der durch den Bundesgesetzgeber und die Rechtsprechung hinreichend
- 20 shy
konkretisiert ist Eine auszligergewoumlhnliche Belastung ist dadurch gekennzeichnet dass einem
Pflichtigen immer dann wenn er zwangslaumlufig groumlszligere Aufwendungen als die uumlberwiegende
Mehrzahl der Pflichtigen gleicher Einkommensverhaumlltnisse und gleicher Vermoumlgensverhaumlltshy
nisse erbringen muss der Teibull der Aufwendungen ermaumlszligigt wird der die dem Pflichtigen
zurnutbare Belastung uumlbersteigt (sect 33 Abs 1 EStG) Aufwendungen erwachsen dem Pflichtishy
gen nur zwangslaumlufig wenn er sich ihnen aus rechtlichen tatsaumlchlichen oder sittlichen
Gruumlnden nicht entziehen kann Das ist der Fall wenn die Gruumlnde der Zwangslaumlufigkeit derart
von auszligen auf die Entschlieszligung des Pflichtigen einwirken dass er ihnen nicht ausweichen
kann er also tatsaumlchlich keine Entscheidungsfreiheit hat bestimmte Aufwendungen vorzushy
nehmen oder zu unterlassen Liegt eine maszliggeblich vom menschlichen Willen beeinflusste
Situation vor so handelt es sich dagegen um keine Zwangslage in diesem Sinne von sect 33
Abs 1 EStG (vgl BFH Urt v 17072014- VI R 4213- RdNr 13- juris) Auch der Begriff
der besonderen Haumlrte ist ein im Verwaltungs- und Sozialrecht insbesondere bei Billigkeitsshy
entscheidungen haumlufig verwendeter unbestimmter Rechtsbegriff der eine hinreichende Konshy
kretisierung durch die fachgerichtliche Rechtsprechung erfahren hat Der Begriff der besonshy
deren Haumlrte ist ein durch die Fachgerichte voll uumlberpruumlfbarer Rechtsbegriff (vgl BVerwG
Urt v 29031979- 2 C 1677 - Buchholz 2384 sect 46 SG Nr S 52) Durch Bestimmungen
die diesen Begriff verwenden sollen unzumutbare Belastungen vermieden werden Der Geshy
setzgeber fuumlhrt regelmaumlszligig eine Haumlrtevorschrift ein um von den Regelvorschriften nicht ershy
fassten Ausnahmefaumlllen und Grenzsituationen Rechnung tragen zu koumlnnen (vgl BVerwG
Urt v 11021977-6 C 10574- RdNr 28- juris)
Ob bei Anwendung der Befreiungsregelung dessect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 durch
die Exekutive den abundanten Gemeinden angesichts ihrer hohen Gewerbesteuershy
einnahmen in der Vergangenheit abverlangt werden kann ROcklagen aus vergangenen Jahshy
ren einzusetzen oder Kassenkredite aufzunehmen betrifft die Rechtsanwendung und ist von
der Fachgerichtsbarkeit zu klaumlren
2222 Soweit die Beschwerdefuumlhrerin unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Landesshy
verfassungsgerichts im Urteil vom 16022010 geltend macht die Finanzkraftumlage sei
deshalb verfassungswidrig weil sie auf der Landkreisebene bei nicht abundanten Landkreishy
sen durch die Heranziehung einer abundanten Gemeinde zur Finanzkraftumlage eine Schatshy
tenwirkung herbeifuumlhre die dazu fuumlhre dass im Ergebnis dieser Schattenwirkung die Fi-middot
nanzkraftumlage den nicht abundanten Landkreis treffe vermag sie damit die Verfassungsshy
widrigkeit von sect 12 Abs 3 FAG 2013 nicht zu begruumlnden weil dieser Entscheidung ein anshy
ders gelagerter Sachverhalt zugrunde lag
- 21 shy
ln sect 16 Abs 2 FAG 2007 war vorgesehen dass ab dem 01 01 2008 eine Kuumlrzung der Beshy
messungsgrundlage der Kreisumlage um die Finanzkraftumlage vorzunehmen war Der Geshy
setzgeber des FAG 2007 hatte dadurch eine Kuumlrzung der Steuerkraftmesszahl um die abzushy
fuumlhrende Finanzkraftumlage als Berechnungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage vorgenommen
Damit konnte fuumlr das Finanzausgleichsmodell das dem FAG 2007 zugrunde lag die Kreisshy
umlagebelastung fuumlr die von der Finanzkraftumlage belasteten Gemeinden spuumlrbar verrinshy
gert werden Um den Eingriff in das Kreisumlagegefuumlge des betroffenen Landkreises abzushy
mildern hatte der Gesetzgeber den Abzug der Finanzkraftumlage zugleich bei der Ermittlung
der Umlagekraftmesszahl der Landkreise (sect 9 FAG 2007) zu beruumlcksichtigen Damit verminshy
derte sich nicht nur die Steuerkraftmesszahl als Bemessungsgrundlage der Kre isumlage
sondern auch als Bemessungsgrundlage fuumlr die Houmlhe der allgemeinen Zuwendungen fuumlr die
Landkreise Dies fuumlhrte dazu dass die Landkreise mit abundanten Gemeinden die wegen
einer houmlheren Umlagekraft an sich weniger allgemeine Zuweisungen erhielten mehr erhielshy
ten Da das Land den Betrag der allgemeinen Zuweisungen an die Landkreise allerdings unshy
veraumlndertmiddot belassen hatte fuumlhrte dies aber dazu dass die anderen Landkreise ohne abunshy
dante Gemeinden weniger allgemeine Zuweisungen erhielten Nur diese Regelung des sect 16
Abs 2 FAG 2007 hat das Landesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 16022010 als eishy
nen verfassungswidrigen Eingriff des Landesgesetzgebers in die Finanzhoheit der Landkreishy
se angesehen Auch die weiteren Ausfuumlhrungen des Landesverfassungsgerichts im Urteil
vom 16022010 beziehen sich auf die beanstandete Regelung dessect 16 Abs 2 FAG 2007
Mit sect 12 FAG 2013 hat der Gesetzgeber ein neues Modell fuumlr die Erhebung der Finanzshy
kraftumlage eingefuumlhrt Dieses Modell stellt sich wie folgt dar Der Gesetzgeber hat das Moshy
dell der sog Abundanzumlage (sect 19a FAG 2005 FAG 2007) bei der eine normierte Steuershy
kraft mit einem normierten Bedarf verglichen wird und fuumlr den Fall dass die Steuerkraft den
Bedarf uumlbersteigt (Abundanz) die Moumlglichkeit eines Zugriffs auf einen gewissen Prozentsatz
des abundanten Teils besteht aufgegeben und nunmehr den Finanzausgleich unter den
steuerstarken und steuerschwachen kreisangehoumlrigen Gemeinden nach einem anderen Moshy
dell vorgenommen das nicht nur die beschriebene uumlberschieszligende Steuerkraft fuumlr die Beshy
rechnung der Umlage heranzieht sondern in Anlehnung an eine entsprechende Regelung in
Baden-Wuumlrttemberg eine breitere Bemessungsgrundlage waumlhlt
Gemaumlszlig sect 12 Abs 2 S 4 und 5 FAG 2013 wird nunmehr fuumlr die kreisangehoumlrigen Gemeinden
ein Ausgleichsverfahren als Rechenschritt bei der Ermittlung der endguumlltigen Schluumlsselshy
zuweisung durchgefuumlhrt Dabei wird die Schluumlsselzuweisung A mit beruumlcksichtigt Bei der
Schluumlsselzuweisung A wird nach sect 12 Abs 2 S 5 FAG 2013 allen kreisangehoumlrigen Geshy
meinden deren Steuerkraft je Einwohner 80 vH des Durchschnitts aller Gemeinden untershy
- 22shy
schreitet die Differenz der eigenen Steuerkraft zu 80 vH der durchschnittlichen Steuerkraft
zu 80 vH ausgeglichen Diese Schluumlsselzuweisung bewirkt eine dem Finanzausgleich der
Regelungen des FAG 2005 und des FAG 2007 noch unbekannte Verlagerung unter allen
Zuweisungsempfaumlngern also allen nicht abundanten Gemeinden zugunsten der steuershy
schwachen Gemeinden und zurasten der mehr steuerstarken Gemeinden Die abundanten
Gemeinden die keine Zuweisungsempfaumlnger sind werden hierdurch noch nicht belagttet Ihshy
re Belastung erfolgt erst durch die Regelung dessect 12 Abs 3 FAG 2013 Danach zahlen alie
kreisangehoumlrigen Gemeinden also sowohl die Zuweisungsempfaumlnger als auch die abundanshy
ten Gemeinden eine Umlage von 10 vH der Summe aus der Steuerkraftmesszahl fuumlr Geshy
meinden gemaumlszligsect 14 FAG 2013 und den Schluumlsselzuweisungen A und B also ihrer gesamshy
ten Finanzkraft Uumlber sect 14 Abs 3 Nr 2 FAG 2013 geraten ua die Gewerbeshy
steuereinnahmen der abundanten Gemeinden in Houmlhe von 10 vH in diesen Finanzkraftumshy
lagetopf Dieser Umlagetopf erhoumlht gem sect 12 Abs 3 S 2 FAG 2013 die Finanzmasse fuumlr die
Schluumlsselzuweisung B
Diese veraumlnderte Schluumlsselzuweisung B wird dann nach der Regelung des sect 12 Abs 2 S 6
FAG auf die Schluumlsselzuweisungsempfaumlnger umgelegt Gemaumlszlig sect 19 Abs 2 FAG flieszligt die
zuletzt genannte Schluumlsselzuweisung an die kreisangehoumlrigen Gemeinden zwar in die Kreisshy
umlagenberechnung ein Da sich die Bemessung der Kreisumlage aus der Steuerkraft und
den Schluumlsselzuweisungen fuumlr die kreisangehoumlrigen Gemeinden zusammensetzt wird die
Finanzkraftumlage somit auch zum Abzugsposten bei der Bemessungsgrundlage der Kreisshy
umlage Diese Einbeziehung der verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Finanzkraftshy
umlage in die Kreisumlagenberechnung stellt indes keinen Eingriff in die ebenfalls verfasshy
sungsrechtlich geschuumltzte Finanzhoheit der Landkreise dar
Die Konstruktion der jetzigen Finanzkraftumiage unterscheidet sich im Hinblick auf die Ebeshy
nentrennung grundsaumltzlich von der fruumlheren vom Landesverfassungsgericht beanstandeten
Finanzkraftumlage Letztere floss dem Ausgleichsstock zu so dass sie den Landkreisen als
Bemessungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage insgesamt verloren ging Demgegenuumlber wird
durch die jetzige Finanzkraftumlage die Bemessungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage insgeshy
samt nicht geschmaumllert
Das Landesverfassungsgericht hat weder heute noch hatte es im Urteil vom 16022010 Beshy
denken dagegen dass uumlber die vorgelagerten Regelungen zur Bestimmung der Steuerkraftshy
messzahl und zur Festlegung der Schluumlsselzuweisungen der Gemeinden zugleich die Beshy
messungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage festgelegt wird Dass jede Aumlnderung der Finanzshy
ausstattung der kreisangehoumlrigen Gemeinden zwangslaumlufig auch zu Verlagerungen bei der
- 23shy
Finanzausstattung der Landkreise fuumlhrt verstoumlszligt als solches nicht gegen die Landesverfasshy
sung Dies gilt auch fuumlr die neu eingefuumlhrte Vorabverteilung der Schluumlsselmasse A zugunsshy
ten der finanzschwachen Kommunen Sie fuumlhrt zu keinen Veraumlnderungen bei der Gesamtshy
summe der Umlagekraftmesszahlen der Landkreise hat aber Verschiebungen zwischen den
einzelnen Landkreisen zur Folge Die jetzige gesetzliche Regelung stellt sicher dass die jeshy
weiligen Gesamtsummen der beiden Komponenten der Finanzausstattung der Landkreise
durch die Finanzkraftumlage keine Veraumlnderung erfahren Der Gesamtbemessungsgrundiashy
ge fuumlr die Kreisumlage werden durch die Verschiebungen zwischen den Kommunen keine
Betraumlge entzogen Da es keine abundanten Landkreise gibt ergeben sich auch keine Ausshy
wirkungen auf die Gesamthoumlhe der Schluumlsselzuweisungen die die Landkreise vom Land ershy
halten
Waumlhrend die Gesamtausstattung der Landkreise durch die Finanzkraftumlage keine Veraumlnshy
derung erfaumlhrt ergeben sich - dies raumlumt die Landesregierung selber ein - allerdings gerinshy
ge Verlagerungseffekte zwischen den einzelnen Landkreisen Diese Verlagerungseffekte
sind indes verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden
Den Anspruch auf angemessene Finanzausstattung der Landkreise darf der Gesetzgeber
einschraumlnken soweit andere Interessen von Verfassungsrang dies rechtfertigen Nicht nur
der horizontale gemeindliche sondern auch der uumlbergemeindliche Finanzausgleich ist von
dem Grundsatz der interkommunalen Solidaritaumlt gepraumlgt (LVerfG Urt v 13062006-705shy
LVerfGE 17 410 429 NdsStGH NdsVBL 2001 184 188) Der Gedanke der interkommushy
nalen Solidaritaumlt umfasst - wie die Kreisumlage zeigt - auch die ausgleichenden Finanzshy
stroumlme zwischen der Gemeinde- und Kreisebene (vgL auch SaumlchsVerfG Urt v 29012010
- Vf 25-VIII-09 - RdNr 119 - juris unter Hinweis auf BVerfG Beschl v 07021991
- 2 BvL 2484 - BVerfGE 83 363 391f LVerfG MV Urt v 26012012- 1810 - RdNr
81) Haumltte der Gesetzgeber eine Verschiebung von finanzstarken zu finanzschwachen Landshy
kreisen mit einer eigenstaumlndigen Ausgleichsregelung herbeigefuumlhrt waumlre dies durch Art 88
ALs 2 S 1 LVerf gedeckt Nichts anderes gilt wenn derselbe Effekt mittelbar durch die vershy
fassungsrechtlich nicht zu beanstandende Regelung zum Finanzkraftausgleich der Gemeinshy
den erreicht wird Der Ebene des einzelnen Landkreises steht dem Vertust an Bemessungsshy
grundlage durch die negative Schluumlsselzuweisung der abundanten Gemeinden (sofern keine
Befreiungen erteilt wurden) jeweils ein Gewinn an Bemessungsgrundlage durch die Erhoumlshy
hung der Schluumlsselzuweisung der uumlbrigen Gemeinden gegenuumlber Je nachdem welcher Efshy
fekt uumlberwiegt erhoumlhen oder vermindern sich die Einnahmen der jeweiligen Landkreise aus
der Kreisumlage durch die Finanzkraftumlage geringfuumlgig Diese Aumlnderung bei dem Aufshy
kommen an Kreisumlage ist aber nicht gleichzusetzen mit der Aumlnderung der Finanzkraft der
- 24shy
Landkreise Da es keine abundanten Landkreise gibt bekommen saumlmtliche Landkreise
Schluumlsselzuweisungen vom Land Der nicht bereits durch die Kreisumlage ausgeglichene
Finanzbedarf der Landkreise wird im Jahr 2013 zu 80 in den Folgejahren zu 90 ausgeshy
glichen Dieser Mechanismus bewirkt dass auch der noch nicht kompensierte Verlust an
Bemessungsgrundlage durch abundante Gemeinden zu 90 (bzw 2013 zu 80 ) ausgeshy
glichen wird Oie verbleibenden Differenzbetraumlge sind wirtschaftlich unbedeutend und vershy
fassungsrechtlich hinzunehmen (vgl auch LVerfG MV Urt v 2601 2012 - 3310 - RdNr
79- juris)
2223 Eine verfassungswidrige Schattenwirkung fuumlr weitere benachbarte kreisangehoumlrige
und nicht abundante Gemeinden laumlsst sich ebenfalls nicht feststellen Die finanzschwache
Nachbargemeinde profitiert direkt von der Finanzkraftumlage Die von der Beschwerdefuumlhreshy
rin beschriebene mittelbare Schattenwirkung durch die Moumlglichkeit einer Erhoumlhung der
Kreisumlage betrifft die finanzschwache Nachbargemeinde dagegen allenfalls marginal und
muss daruumlber hinaus auch differenziert betrachtet werden Es besteht ein Unterschied ob
eine solche Kommune in einem Landkreis mit hoher oder mit niedriger Umlagekraft liegt Der
Landkreis mit niedriger Umlagekraft wird in der Regel eine vergleichsweise hohe Kreisumlashy
ge erheben waumlhrend der Landkreis mit einigen abundanten Kommunen seine kreisangehoumlshy
rigen Kommunen nur mit einer geringeren Kreisumlage belasten muss De facto verfuumlgen alshy
so die beiden kreisangehoumlrigen Gemeinden trotz gleicher Steuereinnahmekraft uumlber untershy
schiedlich hohe Mittel die ihnen zur Erfuumlllung eigener Zwecke verbleiben Die Finanzkraftshy
umlage mildert diesen Effekt unter Umstaumlnden geringfuumlgig ab Die nicht abundanten Komshy
munen in dem Landkreis mit einigen abundanten Kommunen koumlnnten eventuell dadurch beshy
lastet werden dass der Kreisumlagesatz (minimal) angehoben wuumlrde um den Verlust des
Landkreises an Bemessungsgrundlage durch die Finanzkraftumlage zu kompensieren ln
dem armen Landkreis dessen Kommunen per Saido von der Finanzkraftumlage profitiershy
ten erhoumlht sich jedoch die Umlagekraft geringfuumlgig so dass der Kreisumlagesatz sogar (geshy
ringfuumlgig) gesenkt werden koumlnnte
Daruumlber hinaus besteht eine Solidaritaumltsverpflichtung der Kreise gegenuumlber den kreisangeshy
houmlrigen Gemeinden die diese vor einer unangemessenen Erhoumlhung der Kreisumlage
schuumltzt (vgl Faber in HennekePuumlnderWaldhoff Recht der Kommunalfinanzen 2006 sect 34
RdNr 50)
3 Die Kostenentscheidung beruht auf sect 32 LVerfGG Gerichtskosten werden nicht erhoben
(Absatz 1) Gruumlnde fuumlr die Anordnung der Erstattung der notwendigen Auslagen der erfolglos
gebliebenen Beschwerdefuumlhrerin sind nicht ersichtlich (Abs 2 und 3)
- 25 shy
Dr Zettel GemmerSchubert Bergmann
Prof Or Kluth StallFranzkowiak
-9shy
gerichts fuumlhre diese Schattenwirkung zu einer Verletzung der Finanzhoheit der Landkreise
Dabei gehe es um das Prinzip auf die konkrete Houmlhe und das Ausmaszlig der Beeintraumlchtigung
komme es nicht an
Die Beschwerdefuumlhrerin beantragt
sect 12 Abs 3 des Gesetzes zur Abloumlsung des Finanzausgleichsgesetzes und zur
Aumlnderung weiterer Gesetze vom 18122012 (GVBL S 641) wegen Unvereinbarshy
keit mit Art 2 Abs 3 i V m Art 87 Abs 1 der Verfassung des Landes Sachsenshy
Anhalt fuumlr nichtig hilfsweise fuumlr verfassungswidrig zu erklaumlren
Mit Schriftsatz vom 11032014 hat die Landesregierung zu der Verfassungsbeschwerde
Stellung genommen Sie haumllt die Verfassungsbeschwerde fuumlr unbegruumlndet und ervridert auf
das Vorbringen der Beschwerdefuumlhrerin im Einzelnen
Es liege kein Fall einer unzulaumlssigen Ruumlckwirkung vor Ein Fall grundsaumltzlich unzulaumlssiger
echter Ruumlckwirkung liege nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vor
wenn eine Norm nachtraumlglich in einen abgeschlossenen Sachverhalt aumlndernd eingreife Dies
sei insbesondere der Fall wenn ihre Rechtsfolge mit belastender Wirkung schon vor dem
Zeitpunkt ihrer Verkuumlndung fuumlr bereits abgeschlossene Tatbestaumlnde gelten solle Dies treffe
hier nicht zu Die jetzige Situation sei die gleiche wie sie der -Entscheidung
zugrunde gelegen habe naumlmlich so wie die erstmalige Einfuumlhrung der Umlage zu beurteilen
sei wenn sie in den Jahren nach lnkrafttreten des Gesetzes erhoben werde und ihr die geshy
setzlich definierte und normierte Finanzkraft der Jahre vor lnkrafttreten des Gesetzes
zugrunde gelegt werde diese Finanzkraft aber nicht durch eine Erhebung in Echtzeit ermitshy
telt werde sondern unter Ruumlckgriff auf statistische Werte aus der Zelt vor lnkrafttreten des
Gesetzes in der --Entscheidung vom 13062006 habe das Landesverfassungsgeshy
richt eine echte Ruumlckwirkung der Ersteinfuumlhrung der Finanzkraftumlage verneint Es liege
auch keine unechte Ruumlckwirkung vor denn es seien keine Vertrauenstatbestaumlnde aufgrund
einer fruumlheren Regelung ersichtlich welche bereits haumltten ins Werk gesetzt sein koumlnnen weil
die Finanzkraftumlage erstmals in das Finanzausgleichsgesetz eingefuumlgt worden sei Dafuumlr
sei es unerheblich dass der Gesetzgeber fuumlr die Berechnung auf Grundsaumltze Bezug nehme
die fuumlr einen anderen Sachverhalt (allgemeine Zuweisungen jetzt Schluumlsselzuweisungen)
gelten wuumlrden und die er dort mit Wirkung fuumlr die Zukunft geaumlndert habe Der Saumlchsische
Verfassungsgerichtshof sei in seinem Urteil vom 26082010 hinsichtlich der Verfassungsshy
maumlszligigkeit der Einfuumlhrung einer Finanzkraftumlage unter Berechnung der Umlage aus den
Haushaltsdaten der Vergangenheit zu Recht davon ausgegangen dass darin weder ein Fall
von echter noch von unechter Ruumlckwirkung liege Mit der Berechnung der Umlage anhand
- 10 shy
der Steuereinnahmen vergangener Zeitraumlume gehe kein unzulaumlssiger Zugriff auf in der Vershy
gangenheit ihren Anfang nehmende oder gar beendete Lebenssachverhalte einher Den Anshy
knuumlpfungspunkt fuumlr die Erhebung der Finanzkraftumlage und damit den fuumlr eine Pruumlfung am
Vertrauensschutzprinzip maszliggeblichen Lebenssachverhalt bilde allein ein Uumlberschuss der
gemeindlichen Steuerkraft im aktuellen Haushaltsjahr Eine mit dem Vertrauensschutzprinzip
moumlglicherweise in Konflikt geratende Ruumlckwirkung laumlge allein dann vor wenn mit der Umlashy
ge eine uumlberschieszligende Finanzkraft vergangener Zeitraumlume abgeschoumlpft werden sollte also
gerade hierin die innere Rechtfertigung fuumlr die Belastung der Gemeinden zu erblicken waumlre
Diese Ausfuumlhrungen zum Saumlchsischen Finazausgleichsgesetz seien auch auf das FAG 2013
uumlbertragbar Fuumlr einen gesetzgabarischen Willen mit der Umlage eine uumlberschieszligende Fishy
nanzkraft vergangener Zeitraumlume abschoumlpfen zu wollen gebe es in den Gesetzesmaterialien
des FAG 2013 keine Anhaltspunkte Daruumlber hinaus schlieszlige sich die Landesregierung der
weiteren Argumentation des Saumlchsischen Verfassungsgerichtshofs an wonach gegen die
grundsaumltzliche Tauglichkeit des Maszligstabes zur Bemessung der Umlage keine Bedenken beshy
stuumlnden Hinter ihm stehe die Erwartung dass sich die Haushaltszahlen im aktuellen Jahr in
etwa im Rahmen der bekannten Daten entwickeln wuumlrden Wenn auch zeitlich verzoumlgert
wuumlrden die Annahmen immer wieder an die tatsaumlchlichen Haushaltsdaten angepasst Die
damit notwendig verbundenen Unschaumlrfen seien hinzunehmen Bei einer alternativ denkbashy
ren zunaumlchst vorlaumlufigen Ermittlung der Umlageschuld verbunden mit einem endguumlltigen
Festsetzungsverfahren bei Vorliegen der relevanten Haushaltsdaten waumlre eine verlaumlssliche
Finanz- Ausgaben- und Haushaltswirtschaft der Gemeinden praktisch kaum zu leisten Aus
dem Vertrauensschutzprinzip ergebe sich weder die Verpflichtung des Gesetzgebers Invesshy
titionen der Gemeinden zur Erzielung von Gewerbesteuern zu beruumlcksichtigen noch die
Notwendigkeit wegen fehlender zeitlicher Moumlglichkeiten fuumlr die Umlageschuld Vorsorge zu
treffen oder besondere Uumlbergangsregelungen zu schaffen Das Vertrauensschutzprinzip steshy
he Aumlnderungen des Systems des Finanzausgieichs nicht grundsaumltziich entgegen Es verianshy
ge lediglich eine Ruumlcksichtnahme auf gemeindliche Entscheidungen die in schutzwuumlrdigem
Vertrauen auf eine bestimmte Entwicklung der rechtlichen Rahmenbedingungen getroffen
worden seien Die Schutzwuumlrdigkeit folge dabei aus einem durch den Gesetzgeber geschafshy
fenen Vertrauenstatbestand Fuumlr eine Schutzwuumlrdigkeit der Hoffnung der Beschwerdefuumlhreshy
rin uumlber ihr Gewerbesteueraufkommen auch zukuumlnftig allein zu verfuumlgen sei nichts ersichtshy
lich Aus dem nach dem Soumlssen II Urteil erklaumlrten Verzicht eine Finanzkraftumlage fuumlr die
Vergangenheit zu erheben haumltten die Kommunen nicht schlieszligen koumlnnen dass dies auch
fuumlr die Zukunft gelten werde
Dass sowohl Zuweisungen des Landes als auch zu erhebende Umlagen nicht an das laushy
fende Steueraufkommen des aktuellen Jahres anknuumlpfen koumlnnen sei systemimmanent weil
- II shy
verlaumlssliche Finanzdaten immer erst mit zeitlicher Verzoumlgerung feststaumlnden Insoweit koumlnne
fuumlr die Finanzkraftumlage nichts anderes gelten als zB fuumlr die Kreisumlage Der Gesetzgeshy
ber sei daher daran gebunden das einmal gewaumlhlte System auch auf die Finanzkraftumlage
anzuwenden Eine theoretische Alternative waumlre ein Finanzausgteichssystem das zunaumlchst
mit Schaumltzwerten fuumlr das laufende Jahr arbeite die fortlaufend an die tatsaumlchlichen Daten
angepasst wuumlrden Letztlich muumlsste dann zum Abschluss eine Spitzabrechnung durchgeshy
fuumlhrt werden Es bestehe jedoch Einigkeit daruumlber dass dies zum einen vom Verwaitungsshy
aufwand her nicht zu bewaumlltigen waumlre zum anderen der Nachteil in Gestalt der Planungsunshy
sicherheit bei den Kommunen den Vorteil der etwas groumlszligeren Gerechtigkeit weit uumlberwiegen
wuumlrde Daher sei allen Finanzausgleichssystemen der Bundeslaumlnder gemeinsam dass fuumlr
das laufende Jahr Zahlen verwendet wuumlrden die mittels prognostischer Annahmen aus den
Werten vergangener Jahre abgeleitet wuumlrden Die Anknuumlpfung an die Daten des vorverganshy
genen Jahres liege der Berechnung des Finanzausgleichs insgesamt zu Grunde nicht nur
der Berechnung der Finanzkraftumlage Durch den Uumlbergang vom kameralen zum doppishy
schen Buchungsstil der inzwischen bei fast allen Kommunen abgeschlossen sei habe sich
im Uumlbrigen das Problem der zeitlichen Verschiebung zwischen Abundanz und Zahlung der
Umlage weitgehend erledigt
Den berechtigten Interessen der zahlungspflichtigen Kommunen dabei nicht uumlberfordert zu
werden trage die Befreiungsvorschrift hinreichend Rechnung Dass im Rahmen der Pruumlfung
der Befreiungen den Antragstellern wie der Beschwerdefuumlhrerin zugemutet werde eigene
Ruumlcklagen zum Zweck der Zahlung der Finanzkraftumlage einzusetzen sei derzeit Gegensshy
tand einer verwaltungsgerichtlichen Uumlberpruumlfung Ob das Gebot des Haushaltsausgleichs
Vorrang vor anderen Verwendungsabsichten der Ruumlcklagen habe sei eine fachgerichtlich zu
beantwortende Frage Fuumlr die jetzige Gesetzesfassung einer Befreiungsklausel wuumlrden die
aUgemeinen Bestimmtheitsanforderungen gelten Diesen werde sect 12 Abs 4 i V m sect 17
FAG 2013 zweifelsohne gerecht Soweit die Kernnorm der Gewaumlhrung von Leistungen aus
dem Ausgleichsstock naumlmlich der in sect 17 Abs 1 S 2 FAG geregelte Fall dass die Einnahshy
memoumlglichkeiten von Kommunen zur Erfuumlllung ihrer unabweisbaren Ausgabeverpflichtungen
nicht ausreichten in Bezug genommen werde sei aufgrund einer langjaumlhrigen Klaumlrung durch
Behoumlrdenpraxis und die Rechtsprechung der Gerichte an der Bestimmtheit nicht zu zweifeln
Dass daruumlber hinaus die weiter gefassten Anwendungsfaumllle des sect 17 FAG von der Verweishy
sung erfasst wuumlrden belaste die Beschwerdefuumlhrerin nicht
Die jetzige Regelung der Finanzkraftabgabe greife nicht unzulaumlssig in die Finanzhoheit der
Landkreise ein Die Konstruktion der jetzigen Finanzkraftumlage unterscheide sich im Hinshy
blick auf die Ebenentrennung grundsaumltzlich von der fruumlheren Finanzkraftumlage Bei der fruumlshy
- 12 shy
heren Regelung sei die Finanzkraftumlage dem Ausgleichsstock zugeflossen so dass sie
den Landkreisen als Bemessungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage verloren gegangen sei
Demgegenuumlber werde durch die jetzige Finanzkraftumlage die Bemessungsgrundlage fuumlr die
Kreisumlage insgesamt nicht geschmaumllert Es koumlnnte nur darum gehen inwieweit minimale
Verlagerungen der Bemessungsgrundlage von den finanzstarken zu den finanzschwaumlcheren
Landkreisen mit der Landesverfassung vereinbar seien Die Finanzkraftumlage fuumlhre innershy
halb eines Landkreises zu einer verminderten Umlagekraft der abundanten Gemeinden ershy
houmlhe aber die Umlagekraft der Empfaumlnger der Umlage Innerhalb eines Landkreises komshy
pensierten sich diese Gewinne und Verluste bei Bemessungsgrundlage weitgehend Aus
diesen Gruumlnden habe es der Landesgesetzgeber fuumlr kontraproduktiv gehalien diesen ershy
wuumlnschten Effekt durch einen nachgelagerten Spitzausgleich unter den Landkreisen zu beshy
seitigen Im Rahmen der Erarbeitung des Gesetzentwurfes habe auch eine Finanzkraftumlashy
ge zwischen den Landkreisen lange zur Diskussion gestanden Diese Loumlsung sei allerdings
verworfen worden Eine Stoumlrung der Belastungsgerechtigkeit auf Gemeindeebene und eine
Schattenwirkung auf Kreisebene zu vermeiden waumlre nur durch eine Kombination der derzeishy
tigen Regelung mit einem nachgelagerten Spitzausgleich auf der Landkreisebene moumlglich
Die Ausfuumlhrungen der Beschwerdefuumlhrerin uumlber die mittelbare Schattenwirkung gingen an
der Lebenswirklichkeit vorbei Bei einem Blick auf die Kreishaushalte werde angesichts der
starken Schwankungen in vielen Haushaltsbereichen schnell klar dass eine Verlagerung von
wenigen Tausend Euro bei der Bemessungsgrundlage der Kreisumlage eine voumlllig uninteshy
ressante Groumlszlige sei Ein Einfluss der Finanzkraftumlage auf die Kreisumlagefestsetzung sei
nicht ersichtlich Die finanzschwache Nachbargemeinde profitiere direkt von der Finanzkraftshy
umlage Die von der Beschwerdefuumlhrerin beschriebene mittelbare Schattenwirkung treffe
die finanzschwache Nachbargemeinde dagegen allenfalls marginal Wenn im Zusammenshy
hang mit dem Finanzausgieich von armen und reichen Kommunen die Rede sei beziehe r
sich das uumlblicherweise auf die Moumlglichkeit zur Erzielung von Steuereinnahmen Es spiele
aber bei genauerer Betrachtung daruumlber hinaus eine Rolle ob diese Kommunen in einem
Landkreis mit hoher oder mit niedriger Umlagekraft laumlgen Der Landkreis mit niedriger Umlashy Igekraft werde in der Regel eine vergleichsweise hohe Kreisumlage erheben waumlhrend der
reiche Landkreis mit einigen abundanten Kommunen seine kreisangehoumlrigen Kommunen
I uumlblicherweise nur mit einer geringeren Kreisumlage belasten muumlsse Oe facto verfuumlgten also
die beiden kreisangehoumlrigen Gemeinden trotz gleicher Steuereinnahmekraft uumlber untershy
schiedlich hohe Mittel die ihnen zur Erfuumlllung eigener Zwecke verblieben Die nicht abunshy i danten Kommunen in dem reichen Landkreis mit einigen abundanten Kommunen koumlnnten l eventuell dadurch (minimal) belastet werden dass der Kreisumlagesatz (minimal) angehoshy l
ben werde um den Verlust des Landkreises an Bemessungsgrundlage durch die Finanzshy
I
r ~
~
- 13shy
kraftumlage zu kompensieren ln dem armen Landkreis dessen Kommunen per Saldo von
der Finanzkraftumlage profitierten erhoumlhe sich jedoch die Umlagekraft geringfuumlgig so dass
der Kreisumlagesatz (geringfuumlgig) gesenkt werden koumlnnte
Der Landtag hat sich nicht geaumluszligert
E n t s c h e i d u n g s g r uuml n d e
Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist zulaumlssig (1 ) jedoch nicht begruumlndet (2 )
1 Das Landesverfassungsgericht ist zur Entscheidung uumlber die kommunale Verfassungs~
beschwerde berufen (vgl dazu im Einzelnen und mit weiteren Nachweisen LVerfG Urt v
31051994- LVG 293 - LVerfGE 2 227 245 f Urt v 31051994- LVG 194 - LVerfGE
2 273 289f Urt v 31051994- LVG 494- LVerfGE 2 323 334 f) Soweit eine Verletshy
zung des durch Art 2 Abs 3 und 87 LVerf garantierten Selbstverwaltungsrechts behauptet
wird handelt es sich um eine kommunale Verfassungsbeschwerde im Sinne des Art 75 Nr
7 LVerf und dersectsect 2 Nr 8 51 des Landesverfassungsgerichtsgesetzes in der Fassung vom
24092009- LVerfGG- (GVBI S 474) Diese Bestimmungen berechtigen die Kommunen
gegen Eingriffe in ihr Selbstverwaltungsrecht durch ein Landesgesetz das Landesverfasshy
sungsgericht anzurufen
Nach sect 51 Abs 1 LVerfGG koumlnnen Kommunen die Verfassungsbeschwerde mit der Behaupshy
tung erheben durch ein Landesgesetz in ihrem Recht auf Selbstverwaltung nach Art 2 Abs
3 und Art 87 LVerf verletzt zu sein Gemaumlszlig sect 57 Abs 2 LVerf gelten die sectsect 48 bis 50
LVerfGG entsprechend Nach sect 49 L VerfGG (hinsichtlich der Verfassungsbeschwerde gegen
ein Gesetz deckungsgleich mit sect 92 BVerfGG) sind in der Begruumlndung der Verfassungsbeshy
schwerde welche nach sect 16 Abs 1 S 2 LVerfGG erforderlich ist das Recht das verletzt
sein soll und die Gesetzesvorschrift durch die sich die Beschwerdefuumlhrerin unmittelbar vershy
letzt sieht zu bezeichnen Die Zulaumlssigkelt einer kommunalen Verfassungsbeschwerde geshy
gen ein Gesetz setzt voraus dass die Beschwerdefuumlhrerin selbst gegenwaumlrtig und unmittelshy
bar durch die angegriffenen Rechtsnormen in ihrem Selbstverwaltungsrecht verletzt ist Die
angegriffenen Normen beschraumlnken unmittelbar und gegenwaumlrtig das Selbstverwaltungsshy
recht der Beschwerdefuumlhrerin ohne dass ein weiterer angreifbarer Umsetzungsakt notwenshy
dig wird Insoweit wird auch auf die Gruumlnde des Urteils des Gerichts vom 16022010- LVG
908- (LVerfGE 21 361 mwN) verwiesen
- 14shy
Die Verfassungsbeschwerde ist formgerecht und innerhalb der Jahresfrist der sectsect 51 Abs 2
48 LVerfGG erhoben worden
2 Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist nicht begruumlndetsect 12 Abs 3 FAG 2013 steht
im Einklang mit der in den Artt 2 Abs 3 87 und 88 L Verf naumlher ausgeformten Garantie der
kommunalen Selbstverwaltung
21 Bedenken gegen die formelle Rechtmaumlszligigkeit des FAG 2013 bestehen nicht Der Geshy
setzgeber hat keine Vorgaben des Gesetzgebungsverfahrens verletzt insbesondere traf ihn
keine Begruumlndungspflicht dafuumlr weshalb er eine Umlagenhoumlhe von 10 insect 12 Abs 3 FAG
2013 gewaumlhlt hat Aus den Vorschriften der Landesverfassung die das Gesetzgebungsvershy
fahren regeln (Artt 77 ff LVerf) ergibt sich keine Pflicht zur Begruumlndung von Gesetzen durch
den Landtag Nach sect 23 Abs 2 S 2 der Geschaumlftsordnung des Landtages von Sachsenshy
Anhalt muumlssen Gesetzesentwuumlrfe schriftlich begruumlndet sein Eine uumlber diese allgemeine Beshy
gruumlndungsnotwendigkeit hinausgehende Pflicht zur genauen Erlaumluterung des sect 12 Abs 3
FAG 2013 besteht nicht Eine besondere Darlegungslast des Gesetzgebers ergibt sich auch
nicht aus der speziellen Gesetzesmaterie des kommunalen Finanzausgleichs Der Gesetzshy
geber ist nicht gehalten die Gruumlnde fuumlr die Festlegung konkreter Betraumlge oder Verteilungsshy
kriterien im Einzelnen darzulegen Das Landesverfassungsgericht uumlberpruumlft das Finanzausshy
gleichsgesetz daher als Ergebnis eines Gesetzgebungsprozesses und nicht nur auf welshy
chem Weg der Gesetzgeber zu diesem Ergebnis gelangt ist (LVerfG Urt v 09102012shy
LVG 5710 - LVerfGE 23 315 333f) Der generellen Annahme einer in das Einzelne geshy
henden Begruumlndung bei jeder Gesetzgebung stehen im Uumlbrigen praktische Erwaumlgungen
entgegen So waumlre eine Abstimmung uumlber die Begruumlndung erforderlich um feststellen zu
koumlnnen ob die Mehrheit der Abgeordneten des Landtages diese Begruumlndung traumlgt
22 sect 12 Abs 3 FAG 2013 verstoumlszligt auch materiell-rechtlich nicht gegen die Landesshy
verfassung
221 Pruumlfungsmaszligstab ist die Selbstverwaltungsgarantie der Artt 2 Abs 3 87 und 88 L Verf
Seide Bestimmungen konkretisieren fuumlr das Land Sachsen-Anhalt die in Art 28 GG enthalshy
tene bundesverfassungsrechtliche Garantie der kommunalen Selbstverwaltung und haben
nach Zweck und Entstehungsgeschichte jedenfalls denselben Mindestgehalt wie Art 28 Abs
1 S 2 und 3 sowie Abs 2 GG Zum Selbstverwaltungsrecht der Kommunen gehoumlrt nach geshy
festigter Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG Beschl v 151 01985 shy
2 BvR 1808 1809 181082- BVerfGE 71 25 36 mwN) die Finanzhoheit der Kommunen
Sie umschlieszligt die eigenverantwortliche Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft Die Verfasshy
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- 15 shy
sung des Landes Sachsen-Anhalt enthaumllt mit Art 87 Abs 3 einerseits und Art 88 anderershy
seits zwei selbstaumlndige Ausformungen der finanziellen Absicherung der Kommunen kraft deshy
rer das Land zum einen Bestimmungen uumlber die Deckung der Kosten treffen muss die den
Kommunen durch die Zuweisung von Pflichtaufgaben zur Erfuumlllung in eigener Verantwortung
und durch die Uumlbertragung von staatlichen Aufgaben zur Erfuumlllung nach Weisung entstehen
Zum anderen hat das Land dafuumlr zu sorgen dass die Kommunen uumlber Finanzmittel verfuumlshy
gen die zur angemessenen Erfuumlllung ihrer Aufgaben ausreichend sind Dabei ist die untershy
schiedliche Finanzkraft der Kommunen auf Grund eines Gesetzes angemessen auszugleishy
chen (Art 88 Abs 2 LVeri)
Als landesverfassungsrechtliche Garantie eines aufgabengerechten Finanzausgleichs weist
Art 88 LVerf dabei einen engen Bezug zu den bundesverfassungsrechtlichen Bestimmunshy
gen uumlber den Finanzausgleich auf welcher die Gemeinden unmittelbar einschlieszligt So steht
den Gemeinden ein bundesgesetzlich zu bestimmender Anteil an der Einkommen- und Umshy
satzsteuer (Art 106 Abs 5 5a GG) zu ferner die Ertragshoheit uumlber die Grund- und Gewershy
besteuer an deren Aufkommen aber Bund und Laumlnder durch eine Umlage beteiligt werden
sowie die Ertragshoheit uumlber die oumlrtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern sofern diese
nicht nach Maszliggabe der Landesgesetzgebung den Gemeindeverbaumlnden zusteht (Art 1 06
Abs 6 GG) Wie der kommunale Finanzausgleich konkret ausgestaltet wird unterliegt der
Entscheidung des Landesgesetzgebers Ihm steht dabei angesichts desmiddot lneinandergreifens
von landesrechtliehen und grundgesetzliehen Finanzausgleichsvorschriften durch welche
den Gemeinden unmittelbar Steuerertraumlge zugewiesen werden sowie der Einbindung des
kommunalen Finanzausgleichs in die gesamte Haushaltswirtschaft und -planung des Landes
ein weiter Gestaltungsspielraum zu (LVerfG Urt v 16022010 aaO 361 374 mwN)
222 Im Rahmen dieses Gestaitungsspielraums hat der Landesgesetzgeber einen intershy
kommunalen horizontalen Finanzausgleich geschaffen der verfassungsrechtlich nicht zu beshy
anstanden ist
2221 sect 12 Abs 3 FAG 2013 verstoumlszligt nicht gegen das Rechtsstaatsprinzip unter dem Geshy
sichtpunkt des Verbots der echten Ruumlckwirkung soweit Steuereinnahmen aus dem Bereich
der Realsteuern des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer und des Gemeindeanteils
aus der Umsatzsteuer aus Vorvorjahreszeitraumlumen fuumlr die Berechnung der Finanzkraftumlashy
ge herangezogen werden
22211 Das Rechtsstaatsprinzip gehoumlrt zu den Vorschriften des Grundgesetzes und der
Landesverfassung die das verfassungsrechtliche Bild der Selbstverwaltung mit zu bestimshy
- 16 shy
men geeignet sind Es gehoumlrt damit auch zum Pruumlfungsmaszligstab der kommunalen Verfasshy
sungsbeschwerde Mit der Idee des Rechtsstaats ist der Gedanke der Dauerhaftigkeit und
Unverbruumlchlichkeil von Recht eng verbunden Der Rechtsgrundsatz der Rechtssicherheit
verlangt objektiv ein Mindestmaszlig an Kontinuitaumlt des Rechts vor allem fuumlr die Modalitaumlten
seiner Aumlnderung um die Verlaumlsslichkeit der Rechtsordnung zu erhalten Rechtssicherheit
bedeutet subjektiv in erster Linie Vertrauensschutz Es gibt aber kein schutzwuumlrdiges Vershy
trauen in den Fortbestand einer guumlnstigen Rechtslage Verfassungsrechtlich problematisch
sind Regeln die ruumlckwirkend belasten weil sie auf vergangene Sachverhalte Bezug nehshy
men
2 2212 sect 12 Abs 3 FAG 2013 verstoumlszligt nicht gegen das grundsaumltzliche Verbot der echten
Ruumlckwirkung Eine echte Ruumlckwirkung liegt naumlmlich erst dann vor wenn (1) ein Gesetz
nachtraumlglich aumlndernd in abgewickelte der Vergangenheit angehoumlrende Tatbestaumlnde einshy
greift wenn also der von der Ruumlckwirkung betroffene Tatbestand in der Vergangenheit nicht
nur begonnen hat sondern bereits abgeschlossen war und (2) die tatbestandliehe Ruumlckanshy
knuumlpfung auch zu abgeschlossenen Rechtsfolgen vor der Verkuumlndung der gesetzlichen Reshy
gelung gefuumlhrt hat d h dass die Rechtsfolgen des neuen Gesetzes fuumlr einen vor der Vershy
kuumlndung liegenden Zeitpunkt auftreten sollen und nicht erst fuumlr die Zeit ab Verkuumlndung der
Norm (vgl Urt des LVerfG v 16022010 aaO 376 mwN) sect 12 Abs 3 FAG 2013 knuumlpft
bei der Bemessung der Finanzkraftumlage nachsect 29 FAG 2013 zwar an in der Vergangenshy
heit bereits abgeschlossene Tatbestaumlnde (Gewerbesteuereinnahmen aus den Jahren 2009
und 2010) an die Finanzkraftumlage wird erstmalig aber nach dem lnkrafttreten des FAG
2013 fuumlr die aktuelle Finanzkraft des Jahres 2013 erhoben die lediglich aus den Steuereinshy
nahmen der Jahre 2009 und 2010 ermittelt wird
222 i 3 Unabhaumlngig davon ob man das Anknuumlpfen bei der Berechnung der Finanzkraftumshy
lage an Gewerbesteuereinnahmen aus den Jahren vor der erstmaligen Erhebung der Umlashy
ge (in Sachsen-Anhalt an die Jahre 2009 bis 2012) als eine unechte Ruumlckwirkung bezeichnet
(so LVerfG MV Urt v 26012012 - 3310 - RdNr 107 juris) oder wie der Verfassungsgeshy J
richtshof des Freistaates Sachsen (Urt v 26082010- Vf 129-VIII-09 - RdNr 101 juris) I annimmt dass in dem Ruumlckgriff auf Daten zu den finanziellen Verhaumlltnissen der Vorjahre
keine Ruumlckwirkung gegeben sei weil die Finanzkraftumlage die aktuelle Steuerkraft und die
der Vorjahre abschoumlpfen will kann das Anknuumlpfen an die vorvergangenen Jahre bei der Beshyf
rechnung der Finanzkraftumlage nicht als verfassungswidrig angesehen werden
IDabei ist zum einen zu beruumlcksichtigen dass nach der Rechtsprechung des Bundesverfasshy 1
sungsgerichts im Beschluss vom 14051986 (2 Bvl 283 Absatz-Nr 92 juris) davon auszushy
- 17 shy
gehen ist dass eine Einordnung unter den Oberbegriff Ruumlckwirkung im weitesten Sinne
keinerlei verfassungsrechtliche Maszligstaumlbe aufzuzeigen vermag
Zum anderen besteht unter den Landesverfassungsgerichten Einigkeit daruumlber dass die Beshy
rechnung der Umlage anhand der Steuereinnahmen der vorvergangenen Jahre - unabhaumlnshy
gig davon ob man darin eine unechte Ruumlckwirkung sieht oder nicht- im Rahmen des Vershy
haumlltnismaumlszligigkeitsgrundsatzes unter dem Blickwinkel der Sachgerechtigkeit des gewaumlhlten
Maszligstabs und unter dem Gesichtpunkt des Vertrauensschutzes bewertet werden muss (vgl
SaumlchsVerfGH Urt v 26082010 aaO RdNrn 102 105 LVerfG MV Urt v 26012012
aaO RdNr 106) Danach kann der Gesetzgeber auch dann wenn die Gesetzesaumlnderung
an sich verfassungsrechtlich zulaumlssig ist im Hinblick auf den Grundsatz der Verhaumlltnismaumlshy
szligigkeit verpflichtet sein eine angemessene Uumlbergangsregelung zu treffen Der Nachpruumlfung
durch das Landesverfassungsgericht unterliegt insoweit allerdings nur ob der Gesetzgeber
bei einer Gesamtabwaumlgung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der
Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gruumlnde unter Beruumlcksichtigung aller Umstaumlnde die
Grenze der Zumutbarkeit uumlberschritten hat (so auch LVerfG MV Urt v 26012012 aaO
RdNr 106 mwN)
Gegen die grundsaumltzliche Tauglichkeit des Maszligstabs bestehen keine Bedenken Hinter ihm
steht die Erwartung dass sich die Haushaltszahlen im aktuellen Jahr in etwa im Rahmen der
bekannten Daten entwickeln werden
Im Rahmen der gebotenen Abwaumlgung ist zu beruumlcksichtigen dass der Landesgesetzgeber
bereits 1999 und 2007 die Einfuumlhrung eines interkommunalen Finanzausgleichs fuumlr verfasshy
sungsrechtlich dringend geboten gehalten und 2010 nur deshalb zunaumlchst auf die Erhebung
der Umiage verzichtet hat weii er keine einfache Moumlglichkeit gesehen hatte die Vorgaben
des Landesverfassungsgerichts aus dem Urteil vom 16022010 umzusetzen Bereits in dem
am 13042011 geschlossenen Koalitionsvertrag haben die regierungsbildenden Koalitionaumlra
festgeschrieben dass das bestehende System des kommunalen Finanzausgleichs fuumlr das
Jahr 2012 fortgeschrieben werden solL lnfolge dieser Absicht sollte ein Gutachter auch eine
verfassungskonforme Loumlsung zur Erhebung einer Umlage zur Angleichung der Finanzkraft
zwischen armen und reichen Kommunen finden Bei dieser Sachlage kann nicht davon
ausgegangen werden dass die Kommunen vor der Wiedereinfuumlhrung der Finanzkraftumlage
im Jahre 2013 darauf vertrauen durften von einer solchen Abgabe verschont zu bleiben
Das Landesverfassungsgericht hat sowohl bereits in seinem Urteil vom 13062006 als auch
in seinem Urteil vom 16022010 ausgefuumlhrt dass eine interkommunale Finanzkraftumlage
- 18shy
grundsaumltzlich mit der Landesverfassung vereinbar ist nur nicht deren konkrete Ausgestalshy
tung durch das jeweilige FAG
Ferner ist zu beruumlcksichtigen dass ein allgemeiner Vertrauensschutz auf den Fortbestand
der bisherigen Strukturen des Finanzausgleichs grundsaumltzlich nicht besteht was auch einen
Schutz des Vertrauens auf die Nichteinfuumlhrung neuer finanzausgleichsrechtlicher Instrumenshy
te ausschlieszligt Die Garantie der Selbstverwaltung verleiht den Gemeinden keinen verfasshy
sungsrechtlichen Anspruch auf Beibehaltung einer einmal erreichten Struktur des Finanzshy
ausgleichs Vielmehr steht es dem Gesetzgeber frei veraumlnderte Rahmenbedingungen neue
Erkenntnisse und gewandelte Praumlferenzvorstellungen bei der jaumlhrlichen Regelung des komshy
munalen Finanzausgleichs zu beruumlcksichtigen (so auch LVerfG MV Urt v 26012012
aaO RdNr 109 mwN SaumlchsVerfGH Urt v 28082010 aaO RdNL 1 05)
Etwas anderes folgt auch nicht daraus dass es den betroffenen Gemeinden im Jahre 2013
tatsaumlchlich nicht mehr moumlglich war fuumlr die vorvergangenen Jahre im Hinblick auf die Finanzshy
ausgleichsumlage Dispositionen zu treffen indem sie ihr Ausgabeverhalten geaumlndert oder
die Hebesaumltze insbesondere fuumlr die Gewerbesteuer an der Umlage ausgerichtet haumltten Der
Umstand dass bei der Berechnung der Umlagenhoumlhe auf Daten zu den finanziellen Verhaumlltshy
nissen der vorvergangenen Vorjahre zuruumlckgegriffen wird aumlndert nichts daran dass die Reshy
gelung dessect 12 Abs 3 FAG 2013 nicht die Steuerkraft der abgeschlossenen Vorjahre sonshy
dern die jeweils aktuelle Steuerkraft im Auge hat
Dass sowohl Zuweisungen des Landes als auch zu erhebende Umlagen nicht an das laushy
fende Steueraufkommen des aktuellen Jahres anknuumlpfen koumlnnen ist systemimmanent weil
verlaumlssliche Finanzdaten immer erst mit zeitlicher Verzoumlgerung feststehen Die damit notshy
wendig verbundenen Unschaumlrfen sind hinzunehmen insoweit kann fuumlr die Finanzkraftumiashy
ge nichts anderes gelten als z B fuumlr die Kreisumlage Der Gesetzgeber ist daher daran geshy
bunden das einmal gewaumlhlte System auch auf die Finanzkraftumlage anzuwenden (so
schon LVerfG Urt v 13062006 aaO S 475)
Eine theoretische Alternative waumlre zwar ein Finanzausgleichssystem das zunaumlchst mit
Schaumltzwerten fuumlr das laufende Jahr arbeitet die fortlaufend an die tatsaumlchlichen Daten anshy
gepasst werden Letztlich muumlsste dann zum Abschluss eine Spitzabrechnung durchgefuumlhrt
werden Eine verlaumlssliche Finanz- Ausgaben- und Haushaltswirtschaft der Gemeinden waumlre
damit allerdings praktisch kaum zu leisten (so auch SaumlchsVerfGH Urt v 26082010 aaO
RdNr 103 unter Hinweis auf BVerfG Urt v 24061986- 2 BvF 1 5 683 184 und 1 285
- BVerfGE 72 330 400)
19 shy
22214 Im Uumlbrigen ermoumlglichtsect 12 Abs 4 FAG 2013 in der zweijaumlhrigen Uumlbergangszeit in
der Steuereinnahmen aus der Zeit vor lnkrafttreten des Gesetzes in die Berechnung der Fishy
nanzkraft einflieszligen fuumlr den Fall dass die fuumlr die spaumltere Zahlung der Finanzkraftumlage
benoumltigten Betraumlge nicht sofort einer Ruumlckstellung zugefuumlhrt wurden eine Befreiung von der
Verpflichtung zur Zahlung der Finanzkraftumlage wenn es in einem nachfolgenden Jahr zu
einem Einbruch des Gewerbesteueraufkommens kommt die Kommune nicht uumlber ausreishy
chende Ruumlcklagen bzw freie liquide Mittel verfuumlgt und sie die Verpflichtung zur Abfuumlhrung
der Finanzkraftumlage vor Probleme stellt sect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 verstoumlszligt
nicht gegen den Bestimmtheitsgrundsatz Kernelement des Rechtsstaatsprinzips ist dass alshy
le materiellen Rechtsnormen mit Regelungsanspruch dem Rechtsunterworfenen gegenuumlber
diesem die Moumlglichkeit einraumlumen sein Verhalten auf die Rechtsnorm einzurichten Schon
nach allgemeinen rechtsstaatliehen Regeln verlangt der Bestimmtheitsgrundsatz gesetzliche
Tatbestaumlnde so praumlzise zu formulieren dass ein Normadressat sein Handeln kalkulieren
kann weil die Folgen der Regelung fuumlr ihn voraussehbar und berechenbar sind Dies bedeushy
tet zwar nicht dass die Norm uumlberhaupt keine Auslegungsprobleme aufwerfen darf Dem
Bestimmtheitserfordernis ist vielmehr genuumlgt wenn diese mit herkoumlmmlichen juristischen
Methoden bewaumlltigt werden koumlnnen Es muss auch verlangt werden dass der Gesetzgeber
wenigstens seinen Grundgedanken das Ziel seines gesetzgeberischen Wollens deutlich
macht Allen Bestimmtheitsanforderungen ist gemeinsam dass der Grad der Bestimmtheit
von den jeweiligen sachlichen Eigenarten des Regelungsgegenstandes abhaumlngt Stets sind
Rechtsvorschriften so genau zu fassen wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden leshy
benssachverhalte und mit Ruumlcksicht auf den Normzweck moumlglich ist (vgl Urt des l VerfG v
16022010 aaO 381 mwN)
sect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 haumllt diesen Anforderungen stand Bei der Regelung
handelt es sich nicht um eine Ermessensvorschrift sondern um eine gebundene Entscheishy
dung mit unbestimmten Rechtsbegriffen auf der Tatbestandsebene Die in sect 17 Abs 1 FAG
2013 verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe auszligergewoumlhnliche Belastungen Notlage
und besondere Haumlrte lassen sich durch Auslegung soweit konkretisieren dass sie selbst
dem Bestimmtheitsgebot des Art 103 Abs 2 GG genuumlgen wuumlrden Den Begriff Notlage deshy
finiert sect 17 Abs 1 S 2 FAG 2013 indem es dort heiszligt Als Notlage gilt insbesondere der
Fall dass die Einnahmemoumlglichkeiten von Kommunen zur Erfuumlllung ihrer unabweisbaren
Ausgabeverpflichtungen nicht ausreichen Der Begriff der auszligergewoumlhnlichen Belastung
ist ein im Steuer- und Sozialrecht (vgl zB sect 33 des Einkommensteuergesetzes - EStG shy
oder im Sozialrecht zB sect 27 Schwerbehinderten-Ausgleichsabgabeverordnung- SchwbAV)
verwendeter Begriff der durch den Bundesgesetzgeber und die Rechtsprechung hinreichend
- 20 shy
konkretisiert ist Eine auszligergewoumlhnliche Belastung ist dadurch gekennzeichnet dass einem
Pflichtigen immer dann wenn er zwangslaumlufig groumlszligere Aufwendungen als die uumlberwiegende
Mehrzahl der Pflichtigen gleicher Einkommensverhaumlltnisse und gleicher Vermoumlgensverhaumlltshy
nisse erbringen muss der Teibull der Aufwendungen ermaumlszligigt wird der die dem Pflichtigen
zurnutbare Belastung uumlbersteigt (sect 33 Abs 1 EStG) Aufwendungen erwachsen dem Pflichtishy
gen nur zwangslaumlufig wenn er sich ihnen aus rechtlichen tatsaumlchlichen oder sittlichen
Gruumlnden nicht entziehen kann Das ist der Fall wenn die Gruumlnde der Zwangslaumlufigkeit derart
von auszligen auf die Entschlieszligung des Pflichtigen einwirken dass er ihnen nicht ausweichen
kann er also tatsaumlchlich keine Entscheidungsfreiheit hat bestimmte Aufwendungen vorzushy
nehmen oder zu unterlassen Liegt eine maszliggeblich vom menschlichen Willen beeinflusste
Situation vor so handelt es sich dagegen um keine Zwangslage in diesem Sinne von sect 33
Abs 1 EStG (vgl BFH Urt v 17072014- VI R 4213- RdNr 13- juris) Auch der Begriff
der besonderen Haumlrte ist ein im Verwaltungs- und Sozialrecht insbesondere bei Billigkeitsshy
entscheidungen haumlufig verwendeter unbestimmter Rechtsbegriff der eine hinreichende Konshy
kretisierung durch die fachgerichtliche Rechtsprechung erfahren hat Der Begriff der besonshy
deren Haumlrte ist ein durch die Fachgerichte voll uumlberpruumlfbarer Rechtsbegriff (vgl BVerwG
Urt v 29031979- 2 C 1677 - Buchholz 2384 sect 46 SG Nr S 52) Durch Bestimmungen
die diesen Begriff verwenden sollen unzumutbare Belastungen vermieden werden Der Geshy
setzgeber fuumlhrt regelmaumlszligig eine Haumlrtevorschrift ein um von den Regelvorschriften nicht ershy
fassten Ausnahmefaumlllen und Grenzsituationen Rechnung tragen zu koumlnnen (vgl BVerwG
Urt v 11021977-6 C 10574- RdNr 28- juris)
Ob bei Anwendung der Befreiungsregelung dessect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 durch
die Exekutive den abundanten Gemeinden angesichts ihrer hohen Gewerbesteuershy
einnahmen in der Vergangenheit abverlangt werden kann ROcklagen aus vergangenen Jahshy
ren einzusetzen oder Kassenkredite aufzunehmen betrifft die Rechtsanwendung und ist von
der Fachgerichtsbarkeit zu klaumlren
2222 Soweit die Beschwerdefuumlhrerin unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Landesshy
verfassungsgerichts im Urteil vom 16022010 geltend macht die Finanzkraftumlage sei
deshalb verfassungswidrig weil sie auf der Landkreisebene bei nicht abundanten Landkreishy
sen durch die Heranziehung einer abundanten Gemeinde zur Finanzkraftumlage eine Schatshy
tenwirkung herbeifuumlhre die dazu fuumlhre dass im Ergebnis dieser Schattenwirkung die Fi-middot
nanzkraftumlage den nicht abundanten Landkreis treffe vermag sie damit die Verfassungsshy
widrigkeit von sect 12 Abs 3 FAG 2013 nicht zu begruumlnden weil dieser Entscheidung ein anshy
ders gelagerter Sachverhalt zugrunde lag
- 21 shy
ln sect 16 Abs 2 FAG 2007 war vorgesehen dass ab dem 01 01 2008 eine Kuumlrzung der Beshy
messungsgrundlage der Kreisumlage um die Finanzkraftumlage vorzunehmen war Der Geshy
setzgeber des FAG 2007 hatte dadurch eine Kuumlrzung der Steuerkraftmesszahl um die abzushy
fuumlhrende Finanzkraftumlage als Berechnungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage vorgenommen
Damit konnte fuumlr das Finanzausgleichsmodell das dem FAG 2007 zugrunde lag die Kreisshy
umlagebelastung fuumlr die von der Finanzkraftumlage belasteten Gemeinden spuumlrbar verrinshy
gert werden Um den Eingriff in das Kreisumlagegefuumlge des betroffenen Landkreises abzushy
mildern hatte der Gesetzgeber den Abzug der Finanzkraftumlage zugleich bei der Ermittlung
der Umlagekraftmesszahl der Landkreise (sect 9 FAG 2007) zu beruumlcksichtigen Damit verminshy
derte sich nicht nur die Steuerkraftmesszahl als Bemessungsgrundlage der Kre isumlage
sondern auch als Bemessungsgrundlage fuumlr die Houmlhe der allgemeinen Zuwendungen fuumlr die
Landkreise Dies fuumlhrte dazu dass die Landkreise mit abundanten Gemeinden die wegen
einer houmlheren Umlagekraft an sich weniger allgemeine Zuweisungen erhielten mehr erhielshy
ten Da das Land den Betrag der allgemeinen Zuweisungen an die Landkreise allerdings unshy
veraumlndertmiddot belassen hatte fuumlhrte dies aber dazu dass die anderen Landkreise ohne abunshy
dante Gemeinden weniger allgemeine Zuweisungen erhielten Nur diese Regelung des sect 16
Abs 2 FAG 2007 hat das Landesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 16022010 als eishy
nen verfassungswidrigen Eingriff des Landesgesetzgebers in die Finanzhoheit der Landkreishy
se angesehen Auch die weiteren Ausfuumlhrungen des Landesverfassungsgerichts im Urteil
vom 16022010 beziehen sich auf die beanstandete Regelung dessect 16 Abs 2 FAG 2007
Mit sect 12 FAG 2013 hat der Gesetzgeber ein neues Modell fuumlr die Erhebung der Finanzshy
kraftumlage eingefuumlhrt Dieses Modell stellt sich wie folgt dar Der Gesetzgeber hat das Moshy
dell der sog Abundanzumlage (sect 19a FAG 2005 FAG 2007) bei der eine normierte Steuershy
kraft mit einem normierten Bedarf verglichen wird und fuumlr den Fall dass die Steuerkraft den
Bedarf uumlbersteigt (Abundanz) die Moumlglichkeit eines Zugriffs auf einen gewissen Prozentsatz
des abundanten Teils besteht aufgegeben und nunmehr den Finanzausgleich unter den
steuerstarken und steuerschwachen kreisangehoumlrigen Gemeinden nach einem anderen Moshy
dell vorgenommen das nicht nur die beschriebene uumlberschieszligende Steuerkraft fuumlr die Beshy
rechnung der Umlage heranzieht sondern in Anlehnung an eine entsprechende Regelung in
Baden-Wuumlrttemberg eine breitere Bemessungsgrundlage waumlhlt
Gemaumlszlig sect 12 Abs 2 S 4 und 5 FAG 2013 wird nunmehr fuumlr die kreisangehoumlrigen Gemeinden
ein Ausgleichsverfahren als Rechenschritt bei der Ermittlung der endguumlltigen Schluumlsselshy
zuweisung durchgefuumlhrt Dabei wird die Schluumlsselzuweisung A mit beruumlcksichtigt Bei der
Schluumlsselzuweisung A wird nach sect 12 Abs 2 S 5 FAG 2013 allen kreisangehoumlrigen Geshy
meinden deren Steuerkraft je Einwohner 80 vH des Durchschnitts aller Gemeinden untershy
- 22shy
schreitet die Differenz der eigenen Steuerkraft zu 80 vH der durchschnittlichen Steuerkraft
zu 80 vH ausgeglichen Diese Schluumlsselzuweisung bewirkt eine dem Finanzausgleich der
Regelungen des FAG 2005 und des FAG 2007 noch unbekannte Verlagerung unter allen
Zuweisungsempfaumlngern also allen nicht abundanten Gemeinden zugunsten der steuershy
schwachen Gemeinden und zurasten der mehr steuerstarken Gemeinden Die abundanten
Gemeinden die keine Zuweisungsempfaumlnger sind werden hierdurch noch nicht belagttet Ihshy
re Belastung erfolgt erst durch die Regelung dessect 12 Abs 3 FAG 2013 Danach zahlen alie
kreisangehoumlrigen Gemeinden also sowohl die Zuweisungsempfaumlnger als auch die abundanshy
ten Gemeinden eine Umlage von 10 vH der Summe aus der Steuerkraftmesszahl fuumlr Geshy
meinden gemaumlszligsect 14 FAG 2013 und den Schluumlsselzuweisungen A und B also ihrer gesamshy
ten Finanzkraft Uumlber sect 14 Abs 3 Nr 2 FAG 2013 geraten ua die Gewerbeshy
steuereinnahmen der abundanten Gemeinden in Houmlhe von 10 vH in diesen Finanzkraftumshy
lagetopf Dieser Umlagetopf erhoumlht gem sect 12 Abs 3 S 2 FAG 2013 die Finanzmasse fuumlr die
Schluumlsselzuweisung B
Diese veraumlnderte Schluumlsselzuweisung B wird dann nach der Regelung des sect 12 Abs 2 S 6
FAG auf die Schluumlsselzuweisungsempfaumlnger umgelegt Gemaumlszlig sect 19 Abs 2 FAG flieszligt die
zuletzt genannte Schluumlsselzuweisung an die kreisangehoumlrigen Gemeinden zwar in die Kreisshy
umlagenberechnung ein Da sich die Bemessung der Kreisumlage aus der Steuerkraft und
den Schluumlsselzuweisungen fuumlr die kreisangehoumlrigen Gemeinden zusammensetzt wird die
Finanzkraftumlage somit auch zum Abzugsposten bei der Bemessungsgrundlage der Kreisshy
umlage Diese Einbeziehung der verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Finanzkraftshy
umlage in die Kreisumlagenberechnung stellt indes keinen Eingriff in die ebenfalls verfasshy
sungsrechtlich geschuumltzte Finanzhoheit der Landkreise dar
Die Konstruktion der jetzigen Finanzkraftumiage unterscheidet sich im Hinblick auf die Ebeshy
nentrennung grundsaumltzlich von der fruumlheren vom Landesverfassungsgericht beanstandeten
Finanzkraftumlage Letztere floss dem Ausgleichsstock zu so dass sie den Landkreisen als
Bemessungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage insgesamt verloren ging Demgegenuumlber wird
durch die jetzige Finanzkraftumlage die Bemessungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage insgeshy
samt nicht geschmaumllert
Das Landesverfassungsgericht hat weder heute noch hatte es im Urteil vom 16022010 Beshy
denken dagegen dass uumlber die vorgelagerten Regelungen zur Bestimmung der Steuerkraftshy
messzahl und zur Festlegung der Schluumlsselzuweisungen der Gemeinden zugleich die Beshy
messungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage festgelegt wird Dass jede Aumlnderung der Finanzshy
ausstattung der kreisangehoumlrigen Gemeinden zwangslaumlufig auch zu Verlagerungen bei der
- 23shy
Finanzausstattung der Landkreise fuumlhrt verstoumlszligt als solches nicht gegen die Landesverfasshy
sung Dies gilt auch fuumlr die neu eingefuumlhrte Vorabverteilung der Schluumlsselmasse A zugunsshy
ten der finanzschwachen Kommunen Sie fuumlhrt zu keinen Veraumlnderungen bei der Gesamtshy
summe der Umlagekraftmesszahlen der Landkreise hat aber Verschiebungen zwischen den
einzelnen Landkreisen zur Folge Die jetzige gesetzliche Regelung stellt sicher dass die jeshy
weiligen Gesamtsummen der beiden Komponenten der Finanzausstattung der Landkreise
durch die Finanzkraftumlage keine Veraumlnderung erfahren Der Gesamtbemessungsgrundiashy
ge fuumlr die Kreisumlage werden durch die Verschiebungen zwischen den Kommunen keine
Betraumlge entzogen Da es keine abundanten Landkreise gibt ergeben sich auch keine Ausshy
wirkungen auf die Gesamthoumlhe der Schluumlsselzuweisungen die die Landkreise vom Land ershy
halten
Waumlhrend die Gesamtausstattung der Landkreise durch die Finanzkraftumlage keine Veraumlnshy
derung erfaumlhrt ergeben sich - dies raumlumt die Landesregierung selber ein - allerdings gerinshy
ge Verlagerungseffekte zwischen den einzelnen Landkreisen Diese Verlagerungseffekte
sind indes verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden
Den Anspruch auf angemessene Finanzausstattung der Landkreise darf der Gesetzgeber
einschraumlnken soweit andere Interessen von Verfassungsrang dies rechtfertigen Nicht nur
der horizontale gemeindliche sondern auch der uumlbergemeindliche Finanzausgleich ist von
dem Grundsatz der interkommunalen Solidaritaumlt gepraumlgt (LVerfG Urt v 13062006-705shy
LVerfGE 17 410 429 NdsStGH NdsVBL 2001 184 188) Der Gedanke der interkommushy
nalen Solidaritaumlt umfasst - wie die Kreisumlage zeigt - auch die ausgleichenden Finanzshy
stroumlme zwischen der Gemeinde- und Kreisebene (vgL auch SaumlchsVerfG Urt v 29012010
- Vf 25-VIII-09 - RdNr 119 - juris unter Hinweis auf BVerfG Beschl v 07021991
- 2 BvL 2484 - BVerfGE 83 363 391f LVerfG MV Urt v 26012012- 1810 - RdNr
81) Haumltte der Gesetzgeber eine Verschiebung von finanzstarken zu finanzschwachen Landshy
kreisen mit einer eigenstaumlndigen Ausgleichsregelung herbeigefuumlhrt waumlre dies durch Art 88
ALs 2 S 1 LVerf gedeckt Nichts anderes gilt wenn derselbe Effekt mittelbar durch die vershy
fassungsrechtlich nicht zu beanstandende Regelung zum Finanzkraftausgleich der Gemeinshy
den erreicht wird Der Ebene des einzelnen Landkreises steht dem Vertust an Bemessungsshy
grundlage durch die negative Schluumlsselzuweisung der abundanten Gemeinden (sofern keine
Befreiungen erteilt wurden) jeweils ein Gewinn an Bemessungsgrundlage durch die Erhoumlshy
hung der Schluumlsselzuweisung der uumlbrigen Gemeinden gegenuumlber Je nachdem welcher Efshy
fekt uumlberwiegt erhoumlhen oder vermindern sich die Einnahmen der jeweiligen Landkreise aus
der Kreisumlage durch die Finanzkraftumlage geringfuumlgig Diese Aumlnderung bei dem Aufshy
kommen an Kreisumlage ist aber nicht gleichzusetzen mit der Aumlnderung der Finanzkraft der
- 24shy
Landkreise Da es keine abundanten Landkreise gibt bekommen saumlmtliche Landkreise
Schluumlsselzuweisungen vom Land Der nicht bereits durch die Kreisumlage ausgeglichene
Finanzbedarf der Landkreise wird im Jahr 2013 zu 80 in den Folgejahren zu 90 ausgeshy
glichen Dieser Mechanismus bewirkt dass auch der noch nicht kompensierte Verlust an
Bemessungsgrundlage durch abundante Gemeinden zu 90 (bzw 2013 zu 80 ) ausgeshy
glichen wird Oie verbleibenden Differenzbetraumlge sind wirtschaftlich unbedeutend und vershy
fassungsrechtlich hinzunehmen (vgl auch LVerfG MV Urt v 2601 2012 - 3310 - RdNr
79- juris)
2223 Eine verfassungswidrige Schattenwirkung fuumlr weitere benachbarte kreisangehoumlrige
und nicht abundante Gemeinden laumlsst sich ebenfalls nicht feststellen Die finanzschwache
Nachbargemeinde profitiert direkt von der Finanzkraftumlage Die von der Beschwerdefuumlhreshy
rin beschriebene mittelbare Schattenwirkung durch die Moumlglichkeit einer Erhoumlhung der
Kreisumlage betrifft die finanzschwache Nachbargemeinde dagegen allenfalls marginal und
muss daruumlber hinaus auch differenziert betrachtet werden Es besteht ein Unterschied ob
eine solche Kommune in einem Landkreis mit hoher oder mit niedriger Umlagekraft liegt Der
Landkreis mit niedriger Umlagekraft wird in der Regel eine vergleichsweise hohe Kreisumlashy
ge erheben waumlhrend der Landkreis mit einigen abundanten Kommunen seine kreisangehoumlshy
rigen Kommunen nur mit einer geringeren Kreisumlage belasten muss De facto verfuumlgen alshy
so die beiden kreisangehoumlrigen Gemeinden trotz gleicher Steuereinnahmekraft uumlber untershy
schiedlich hohe Mittel die ihnen zur Erfuumlllung eigener Zwecke verbleiben Die Finanzkraftshy
umlage mildert diesen Effekt unter Umstaumlnden geringfuumlgig ab Die nicht abundanten Komshy
munen in dem Landkreis mit einigen abundanten Kommunen koumlnnten eventuell dadurch beshy
lastet werden dass der Kreisumlagesatz (minimal) angehoben wuumlrde um den Verlust des
Landkreises an Bemessungsgrundlage durch die Finanzkraftumlage zu kompensieren ln
dem armen Landkreis dessen Kommunen per Saido von der Finanzkraftumlage profitiershy
ten erhoumlht sich jedoch die Umlagekraft geringfuumlgig so dass der Kreisumlagesatz sogar (geshy
ringfuumlgig) gesenkt werden koumlnnte
Daruumlber hinaus besteht eine Solidaritaumltsverpflichtung der Kreise gegenuumlber den kreisangeshy
houmlrigen Gemeinden die diese vor einer unangemessenen Erhoumlhung der Kreisumlage
schuumltzt (vgl Faber in HennekePuumlnderWaldhoff Recht der Kommunalfinanzen 2006 sect 34
RdNr 50)
3 Die Kostenentscheidung beruht auf sect 32 LVerfGG Gerichtskosten werden nicht erhoben
(Absatz 1) Gruumlnde fuumlr die Anordnung der Erstattung der notwendigen Auslagen der erfolglos
gebliebenen Beschwerdefuumlhrerin sind nicht ersichtlich (Abs 2 und 3)
- 25 shy
Dr Zettel GemmerSchubert Bergmann
Prof Or Kluth StallFranzkowiak
- 10 shy
der Steuereinnahmen vergangener Zeitraumlume gehe kein unzulaumlssiger Zugriff auf in der Vershy
gangenheit ihren Anfang nehmende oder gar beendete Lebenssachverhalte einher Den Anshy
knuumlpfungspunkt fuumlr die Erhebung der Finanzkraftumlage und damit den fuumlr eine Pruumlfung am
Vertrauensschutzprinzip maszliggeblichen Lebenssachverhalt bilde allein ein Uumlberschuss der
gemeindlichen Steuerkraft im aktuellen Haushaltsjahr Eine mit dem Vertrauensschutzprinzip
moumlglicherweise in Konflikt geratende Ruumlckwirkung laumlge allein dann vor wenn mit der Umlashy
ge eine uumlberschieszligende Finanzkraft vergangener Zeitraumlume abgeschoumlpft werden sollte also
gerade hierin die innere Rechtfertigung fuumlr die Belastung der Gemeinden zu erblicken waumlre
Diese Ausfuumlhrungen zum Saumlchsischen Finazausgleichsgesetz seien auch auf das FAG 2013
uumlbertragbar Fuumlr einen gesetzgabarischen Willen mit der Umlage eine uumlberschieszligende Fishy
nanzkraft vergangener Zeitraumlume abschoumlpfen zu wollen gebe es in den Gesetzesmaterialien
des FAG 2013 keine Anhaltspunkte Daruumlber hinaus schlieszlige sich die Landesregierung der
weiteren Argumentation des Saumlchsischen Verfassungsgerichtshofs an wonach gegen die
grundsaumltzliche Tauglichkeit des Maszligstabes zur Bemessung der Umlage keine Bedenken beshy
stuumlnden Hinter ihm stehe die Erwartung dass sich die Haushaltszahlen im aktuellen Jahr in
etwa im Rahmen der bekannten Daten entwickeln wuumlrden Wenn auch zeitlich verzoumlgert
wuumlrden die Annahmen immer wieder an die tatsaumlchlichen Haushaltsdaten angepasst Die
damit notwendig verbundenen Unschaumlrfen seien hinzunehmen Bei einer alternativ denkbashy
ren zunaumlchst vorlaumlufigen Ermittlung der Umlageschuld verbunden mit einem endguumlltigen
Festsetzungsverfahren bei Vorliegen der relevanten Haushaltsdaten waumlre eine verlaumlssliche
Finanz- Ausgaben- und Haushaltswirtschaft der Gemeinden praktisch kaum zu leisten Aus
dem Vertrauensschutzprinzip ergebe sich weder die Verpflichtung des Gesetzgebers Invesshy
titionen der Gemeinden zur Erzielung von Gewerbesteuern zu beruumlcksichtigen noch die
Notwendigkeit wegen fehlender zeitlicher Moumlglichkeiten fuumlr die Umlageschuld Vorsorge zu
treffen oder besondere Uumlbergangsregelungen zu schaffen Das Vertrauensschutzprinzip steshy
he Aumlnderungen des Systems des Finanzausgieichs nicht grundsaumltziich entgegen Es verianshy
ge lediglich eine Ruumlcksichtnahme auf gemeindliche Entscheidungen die in schutzwuumlrdigem
Vertrauen auf eine bestimmte Entwicklung der rechtlichen Rahmenbedingungen getroffen
worden seien Die Schutzwuumlrdigkeit folge dabei aus einem durch den Gesetzgeber geschafshy
fenen Vertrauenstatbestand Fuumlr eine Schutzwuumlrdigkeit der Hoffnung der Beschwerdefuumlhreshy
rin uumlber ihr Gewerbesteueraufkommen auch zukuumlnftig allein zu verfuumlgen sei nichts ersichtshy
lich Aus dem nach dem Soumlssen II Urteil erklaumlrten Verzicht eine Finanzkraftumlage fuumlr die
Vergangenheit zu erheben haumltten die Kommunen nicht schlieszligen koumlnnen dass dies auch
fuumlr die Zukunft gelten werde
Dass sowohl Zuweisungen des Landes als auch zu erhebende Umlagen nicht an das laushy
fende Steueraufkommen des aktuellen Jahres anknuumlpfen koumlnnen sei systemimmanent weil
- II shy
verlaumlssliche Finanzdaten immer erst mit zeitlicher Verzoumlgerung feststaumlnden Insoweit koumlnne
fuumlr die Finanzkraftumlage nichts anderes gelten als zB fuumlr die Kreisumlage Der Gesetzgeshy
ber sei daher daran gebunden das einmal gewaumlhlte System auch auf die Finanzkraftumlage
anzuwenden Eine theoretische Alternative waumlre ein Finanzausgteichssystem das zunaumlchst
mit Schaumltzwerten fuumlr das laufende Jahr arbeite die fortlaufend an die tatsaumlchlichen Daten
angepasst wuumlrden Letztlich muumlsste dann zum Abschluss eine Spitzabrechnung durchgeshy
fuumlhrt werden Es bestehe jedoch Einigkeit daruumlber dass dies zum einen vom Verwaitungsshy
aufwand her nicht zu bewaumlltigen waumlre zum anderen der Nachteil in Gestalt der Planungsunshy
sicherheit bei den Kommunen den Vorteil der etwas groumlszligeren Gerechtigkeit weit uumlberwiegen
wuumlrde Daher sei allen Finanzausgleichssystemen der Bundeslaumlnder gemeinsam dass fuumlr
das laufende Jahr Zahlen verwendet wuumlrden die mittels prognostischer Annahmen aus den
Werten vergangener Jahre abgeleitet wuumlrden Die Anknuumlpfung an die Daten des vorverganshy
genen Jahres liege der Berechnung des Finanzausgleichs insgesamt zu Grunde nicht nur
der Berechnung der Finanzkraftumlage Durch den Uumlbergang vom kameralen zum doppishy
schen Buchungsstil der inzwischen bei fast allen Kommunen abgeschlossen sei habe sich
im Uumlbrigen das Problem der zeitlichen Verschiebung zwischen Abundanz und Zahlung der
Umlage weitgehend erledigt
Den berechtigten Interessen der zahlungspflichtigen Kommunen dabei nicht uumlberfordert zu
werden trage die Befreiungsvorschrift hinreichend Rechnung Dass im Rahmen der Pruumlfung
der Befreiungen den Antragstellern wie der Beschwerdefuumlhrerin zugemutet werde eigene
Ruumlcklagen zum Zweck der Zahlung der Finanzkraftumlage einzusetzen sei derzeit Gegensshy
tand einer verwaltungsgerichtlichen Uumlberpruumlfung Ob das Gebot des Haushaltsausgleichs
Vorrang vor anderen Verwendungsabsichten der Ruumlcklagen habe sei eine fachgerichtlich zu
beantwortende Frage Fuumlr die jetzige Gesetzesfassung einer Befreiungsklausel wuumlrden die
aUgemeinen Bestimmtheitsanforderungen gelten Diesen werde sect 12 Abs 4 i V m sect 17
FAG 2013 zweifelsohne gerecht Soweit die Kernnorm der Gewaumlhrung von Leistungen aus
dem Ausgleichsstock naumlmlich der in sect 17 Abs 1 S 2 FAG geregelte Fall dass die Einnahshy
memoumlglichkeiten von Kommunen zur Erfuumlllung ihrer unabweisbaren Ausgabeverpflichtungen
nicht ausreichten in Bezug genommen werde sei aufgrund einer langjaumlhrigen Klaumlrung durch
Behoumlrdenpraxis und die Rechtsprechung der Gerichte an der Bestimmtheit nicht zu zweifeln
Dass daruumlber hinaus die weiter gefassten Anwendungsfaumllle des sect 17 FAG von der Verweishy
sung erfasst wuumlrden belaste die Beschwerdefuumlhrerin nicht
Die jetzige Regelung der Finanzkraftabgabe greife nicht unzulaumlssig in die Finanzhoheit der
Landkreise ein Die Konstruktion der jetzigen Finanzkraftumlage unterscheide sich im Hinshy
blick auf die Ebenentrennung grundsaumltzlich von der fruumlheren Finanzkraftumlage Bei der fruumlshy
- 12 shy
heren Regelung sei die Finanzkraftumlage dem Ausgleichsstock zugeflossen so dass sie
den Landkreisen als Bemessungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage verloren gegangen sei
Demgegenuumlber werde durch die jetzige Finanzkraftumlage die Bemessungsgrundlage fuumlr die
Kreisumlage insgesamt nicht geschmaumllert Es koumlnnte nur darum gehen inwieweit minimale
Verlagerungen der Bemessungsgrundlage von den finanzstarken zu den finanzschwaumlcheren
Landkreisen mit der Landesverfassung vereinbar seien Die Finanzkraftumlage fuumlhre innershy
halb eines Landkreises zu einer verminderten Umlagekraft der abundanten Gemeinden ershy
houmlhe aber die Umlagekraft der Empfaumlnger der Umlage Innerhalb eines Landkreises komshy
pensierten sich diese Gewinne und Verluste bei Bemessungsgrundlage weitgehend Aus
diesen Gruumlnden habe es der Landesgesetzgeber fuumlr kontraproduktiv gehalien diesen ershy
wuumlnschten Effekt durch einen nachgelagerten Spitzausgleich unter den Landkreisen zu beshy
seitigen Im Rahmen der Erarbeitung des Gesetzentwurfes habe auch eine Finanzkraftumlashy
ge zwischen den Landkreisen lange zur Diskussion gestanden Diese Loumlsung sei allerdings
verworfen worden Eine Stoumlrung der Belastungsgerechtigkeit auf Gemeindeebene und eine
Schattenwirkung auf Kreisebene zu vermeiden waumlre nur durch eine Kombination der derzeishy
tigen Regelung mit einem nachgelagerten Spitzausgleich auf der Landkreisebene moumlglich
Die Ausfuumlhrungen der Beschwerdefuumlhrerin uumlber die mittelbare Schattenwirkung gingen an
der Lebenswirklichkeit vorbei Bei einem Blick auf die Kreishaushalte werde angesichts der
starken Schwankungen in vielen Haushaltsbereichen schnell klar dass eine Verlagerung von
wenigen Tausend Euro bei der Bemessungsgrundlage der Kreisumlage eine voumlllig uninteshy
ressante Groumlszlige sei Ein Einfluss der Finanzkraftumlage auf die Kreisumlagefestsetzung sei
nicht ersichtlich Die finanzschwache Nachbargemeinde profitiere direkt von der Finanzkraftshy
umlage Die von der Beschwerdefuumlhrerin beschriebene mittelbare Schattenwirkung treffe
die finanzschwache Nachbargemeinde dagegen allenfalls marginal Wenn im Zusammenshy
hang mit dem Finanzausgieich von armen und reichen Kommunen die Rede sei beziehe r
sich das uumlblicherweise auf die Moumlglichkeit zur Erzielung von Steuereinnahmen Es spiele
aber bei genauerer Betrachtung daruumlber hinaus eine Rolle ob diese Kommunen in einem
Landkreis mit hoher oder mit niedriger Umlagekraft laumlgen Der Landkreis mit niedriger Umlashy Igekraft werde in der Regel eine vergleichsweise hohe Kreisumlage erheben waumlhrend der
reiche Landkreis mit einigen abundanten Kommunen seine kreisangehoumlrigen Kommunen
I uumlblicherweise nur mit einer geringeren Kreisumlage belasten muumlsse Oe facto verfuumlgten also
die beiden kreisangehoumlrigen Gemeinden trotz gleicher Steuereinnahmekraft uumlber untershy
schiedlich hohe Mittel die ihnen zur Erfuumlllung eigener Zwecke verblieben Die nicht abunshy i danten Kommunen in dem reichen Landkreis mit einigen abundanten Kommunen koumlnnten l eventuell dadurch (minimal) belastet werden dass der Kreisumlagesatz (minimal) angehoshy l
ben werde um den Verlust des Landkreises an Bemessungsgrundlage durch die Finanzshy
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- 13shy
kraftumlage zu kompensieren ln dem armen Landkreis dessen Kommunen per Saldo von
der Finanzkraftumlage profitierten erhoumlhe sich jedoch die Umlagekraft geringfuumlgig so dass
der Kreisumlagesatz (geringfuumlgig) gesenkt werden koumlnnte
Der Landtag hat sich nicht geaumluszligert
E n t s c h e i d u n g s g r uuml n d e
Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist zulaumlssig (1 ) jedoch nicht begruumlndet (2 )
1 Das Landesverfassungsgericht ist zur Entscheidung uumlber die kommunale Verfassungs~
beschwerde berufen (vgl dazu im Einzelnen und mit weiteren Nachweisen LVerfG Urt v
31051994- LVG 293 - LVerfGE 2 227 245 f Urt v 31051994- LVG 194 - LVerfGE
2 273 289f Urt v 31051994- LVG 494- LVerfGE 2 323 334 f) Soweit eine Verletshy
zung des durch Art 2 Abs 3 und 87 LVerf garantierten Selbstverwaltungsrechts behauptet
wird handelt es sich um eine kommunale Verfassungsbeschwerde im Sinne des Art 75 Nr
7 LVerf und dersectsect 2 Nr 8 51 des Landesverfassungsgerichtsgesetzes in der Fassung vom
24092009- LVerfGG- (GVBI S 474) Diese Bestimmungen berechtigen die Kommunen
gegen Eingriffe in ihr Selbstverwaltungsrecht durch ein Landesgesetz das Landesverfasshy
sungsgericht anzurufen
Nach sect 51 Abs 1 LVerfGG koumlnnen Kommunen die Verfassungsbeschwerde mit der Behaupshy
tung erheben durch ein Landesgesetz in ihrem Recht auf Selbstverwaltung nach Art 2 Abs
3 und Art 87 LVerf verletzt zu sein Gemaumlszlig sect 57 Abs 2 LVerf gelten die sectsect 48 bis 50
LVerfGG entsprechend Nach sect 49 L VerfGG (hinsichtlich der Verfassungsbeschwerde gegen
ein Gesetz deckungsgleich mit sect 92 BVerfGG) sind in der Begruumlndung der Verfassungsbeshy
schwerde welche nach sect 16 Abs 1 S 2 LVerfGG erforderlich ist das Recht das verletzt
sein soll und die Gesetzesvorschrift durch die sich die Beschwerdefuumlhrerin unmittelbar vershy
letzt sieht zu bezeichnen Die Zulaumlssigkelt einer kommunalen Verfassungsbeschwerde geshy
gen ein Gesetz setzt voraus dass die Beschwerdefuumlhrerin selbst gegenwaumlrtig und unmittelshy
bar durch die angegriffenen Rechtsnormen in ihrem Selbstverwaltungsrecht verletzt ist Die
angegriffenen Normen beschraumlnken unmittelbar und gegenwaumlrtig das Selbstverwaltungsshy
recht der Beschwerdefuumlhrerin ohne dass ein weiterer angreifbarer Umsetzungsakt notwenshy
dig wird Insoweit wird auch auf die Gruumlnde des Urteils des Gerichts vom 16022010- LVG
908- (LVerfGE 21 361 mwN) verwiesen
- 14shy
Die Verfassungsbeschwerde ist formgerecht und innerhalb der Jahresfrist der sectsect 51 Abs 2
48 LVerfGG erhoben worden
2 Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist nicht begruumlndetsect 12 Abs 3 FAG 2013 steht
im Einklang mit der in den Artt 2 Abs 3 87 und 88 L Verf naumlher ausgeformten Garantie der
kommunalen Selbstverwaltung
21 Bedenken gegen die formelle Rechtmaumlszligigkeit des FAG 2013 bestehen nicht Der Geshy
setzgeber hat keine Vorgaben des Gesetzgebungsverfahrens verletzt insbesondere traf ihn
keine Begruumlndungspflicht dafuumlr weshalb er eine Umlagenhoumlhe von 10 insect 12 Abs 3 FAG
2013 gewaumlhlt hat Aus den Vorschriften der Landesverfassung die das Gesetzgebungsvershy
fahren regeln (Artt 77 ff LVerf) ergibt sich keine Pflicht zur Begruumlndung von Gesetzen durch
den Landtag Nach sect 23 Abs 2 S 2 der Geschaumlftsordnung des Landtages von Sachsenshy
Anhalt muumlssen Gesetzesentwuumlrfe schriftlich begruumlndet sein Eine uumlber diese allgemeine Beshy
gruumlndungsnotwendigkeit hinausgehende Pflicht zur genauen Erlaumluterung des sect 12 Abs 3
FAG 2013 besteht nicht Eine besondere Darlegungslast des Gesetzgebers ergibt sich auch
nicht aus der speziellen Gesetzesmaterie des kommunalen Finanzausgleichs Der Gesetzshy
geber ist nicht gehalten die Gruumlnde fuumlr die Festlegung konkreter Betraumlge oder Verteilungsshy
kriterien im Einzelnen darzulegen Das Landesverfassungsgericht uumlberpruumlft das Finanzausshy
gleichsgesetz daher als Ergebnis eines Gesetzgebungsprozesses und nicht nur auf welshy
chem Weg der Gesetzgeber zu diesem Ergebnis gelangt ist (LVerfG Urt v 09102012shy
LVG 5710 - LVerfGE 23 315 333f) Der generellen Annahme einer in das Einzelne geshy
henden Begruumlndung bei jeder Gesetzgebung stehen im Uumlbrigen praktische Erwaumlgungen
entgegen So waumlre eine Abstimmung uumlber die Begruumlndung erforderlich um feststellen zu
koumlnnen ob die Mehrheit der Abgeordneten des Landtages diese Begruumlndung traumlgt
22 sect 12 Abs 3 FAG 2013 verstoumlszligt auch materiell-rechtlich nicht gegen die Landesshy
verfassung
221 Pruumlfungsmaszligstab ist die Selbstverwaltungsgarantie der Artt 2 Abs 3 87 und 88 L Verf
Seide Bestimmungen konkretisieren fuumlr das Land Sachsen-Anhalt die in Art 28 GG enthalshy
tene bundesverfassungsrechtliche Garantie der kommunalen Selbstverwaltung und haben
nach Zweck und Entstehungsgeschichte jedenfalls denselben Mindestgehalt wie Art 28 Abs
1 S 2 und 3 sowie Abs 2 GG Zum Selbstverwaltungsrecht der Kommunen gehoumlrt nach geshy
festigter Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG Beschl v 151 01985 shy
2 BvR 1808 1809 181082- BVerfGE 71 25 36 mwN) die Finanzhoheit der Kommunen
Sie umschlieszligt die eigenverantwortliche Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft Die Verfasshy
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- 15 shy
sung des Landes Sachsen-Anhalt enthaumllt mit Art 87 Abs 3 einerseits und Art 88 anderershy
seits zwei selbstaumlndige Ausformungen der finanziellen Absicherung der Kommunen kraft deshy
rer das Land zum einen Bestimmungen uumlber die Deckung der Kosten treffen muss die den
Kommunen durch die Zuweisung von Pflichtaufgaben zur Erfuumlllung in eigener Verantwortung
und durch die Uumlbertragung von staatlichen Aufgaben zur Erfuumlllung nach Weisung entstehen
Zum anderen hat das Land dafuumlr zu sorgen dass die Kommunen uumlber Finanzmittel verfuumlshy
gen die zur angemessenen Erfuumlllung ihrer Aufgaben ausreichend sind Dabei ist die untershy
schiedliche Finanzkraft der Kommunen auf Grund eines Gesetzes angemessen auszugleishy
chen (Art 88 Abs 2 LVeri)
Als landesverfassungsrechtliche Garantie eines aufgabengerechten Finanzausgleichs weist
Art 88 LVerf dabei einen engen Bezug zu den bundesverfassungsrechtlichen Bestimmunshy
gen uumlber den Finanzausgleich auf welcher die Gemeinden unmittelbar einschlieszligt So steht
den Gemeinden ein bundesgesetzlich zu bestimmender Anteil an der Einkommen- und Umshy
satzsteuer (Art 106 Abs 5 5a GG) zu ferner die Ertragshoheit uumlber die Grund- und Gewershy
besteuer an deren Aufkommen aber Bund und Laumlnder durch eine Umlage beteiligt werden
sowie die Ertragshoheit uumlber die oumlrtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern sofern diese
nicht nach Maszliggabe der Landesgesetzgebung den Gemeindeverbaumlnden zusteht (Art 1 06
Abs 6 GG) Wie der kommunale Finanzausgleich konkret ausgestaltet wird unterliegt der
Entscheidung des Landesgesetzgebers Ihm steht dabei angesichts desmiddot lneinandergreifens
von landesrechtliehen und grundgesetzliehen Finanzausgleichsvorschriften durch welche
den Gemeinden unmittelbar Steuerertraumlge zugewiesen werden sowie der Einbindung des
kommunalen Finanzausgleichs in die gesamte Haushaltswirtschaft und -planung des Landes
ein weiter Gestaltungsspielraum zu (LVerfG Urt v 16022010 aaO 361 374 mwN)
222 Im Rahmen dieses Gestaitungsspielraums hat der Landesgesetzgeber einen intershy
kommunalen horizontalen Finanzausgleich geschaffen der verfassungsrechtlich nicht zu beshy
anstanden ist
2221 sect 12 Abs 3 FAG 2013 verstoumlszligt nicht gegen das Rechtsstaatsprinzip unter dem Geshy
sichtpunkt des Verbots der echten Ruumlckwirkung soweit Steuereinnahmen aus dem Bereich
der Realsteuern des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer und des Gemeindeanteils
aus der Umsatzsteuer aus Vorvorjahreszeitraumlumen fuumlr die Berechnung der Finanzkraftumlashy
ge herangezogen werden
22211 Das Rechtsstaatsprinzip gehoumlrt zu den Vorschriften des Grundgesetzes und der
Landesverfassung die das verfassungsrechtliche Bild der Selbstverwaltung mit zu bestimshy
- 16 shy
men geeignet sind Es gehoumlrt damit auch zum Pruumlfungsmaszligstab der kommunalen Verfasshy
sungsbeschwerde Mit der Idee des Rechtsstaats ist der Gedanke der Dauerhaftigkeit und
Unverbruumlchlichkeil von Recht eng verbunden Der Rechtsgrundsatz der Rechtssicherheit
verlangt objektiv ein Mindestmaszlig an Kontinuitaumlt des Rechts vor allem fuumlr die Modalitaumlten
seiner Aumlnderung um die Verlaumlsslichkeit der Rechtsordnung zu erhalten Rechtssicherheit
bedeutet subjektiv in erster Linie Vertrauensschutz Es gibt aber kein schutzwuumlrdiges Vershy
trauen in den Fortbestand einer guumlnstigen Rechtslage Verfassungsrechtlich problematisch
sind Regeln die ruumlckwirkend belasten weil sie auf vergangene Sachverhalte Bezug nehshy
men
2 2212 sect 12 Abs 3 FAG 2013 verstoumlszligt nicht gegen das grundsaumltzliche Verbot der echten
Ruumlckwirkung Eine echte Ruumlckwirkung liegt naumlmlich erst dann vor wenn (1) ein Gesetz
nachtraumlglich aumlndernd in abgewickelte der Vergangenheit angehoumlrende Tatbestaumlnde einshy
greift wenn also der von der Ruumlckwirkung betroffene Tatbestand in der Vergangenheit nicht
nur begonnen hat sondern bereits abgeschlossen war und (2) die tatbestandliehe Ruumlckanshy
knuumlpfung auch zu abgeschlossenen Rechtsfolgen vor der Verkuumlndung der gesetzlichen Reshy
gelung gefuumlhrt hat d h dass die Rechtsfolgen des neuen Gesetzes fuumlr einen vor der Vershy
kuumlndung liegenden Zeitpunkt auftreten sollen und nicht erst fuumlr die Zeit ab Verkuumlndung der
Norm (vgl Urt des LVerfG v 16022010 aaO 376 mwN) sect 12 Abs 3 FAG 2013 knuumlpft
bei der Bemessung der Finanzkraftumlage nachsect 29 FAG 2013 zwar an in der Vergangenshy
heit bereits abgeschlossene Tatbestaumlnde (Gewerbesteuereinnahmen aus den Jahren 2009
und 2010) an die Finanzkraftumlage wird erstmalig aber nach dem lnkrafttreten des FAG
2013 fuumlr die aktuelle Finanzkraft des Jahres 2013 erhoben die lediglich aus den Steuereinshy
nahmen der Jahre 2009 und 2010 ermittelt wird
222 i 3 Unabhaumlngig davon ob man das Anknuumlpfen bei der Berechnung der Finanzkraftumshy
lage an Gewerbesteuereinnahmen aus den Jahren vor der erstmaligen Erhebung der Umlashy
ge (in Sachsen-Anhalt an die Jahre 2009 bis 2012) als eine unechte Ruumlckwirkung bezeichnet
(so LVerfG MV Urt v 26012012 - 3310 - RdNr 107 juris) oder wie der Verfassungsgeshy J
richtshof des Freistaates Sachsen (Urt v 26082010- Vf 129-VIII-09 - RdNr 101 juris) I annimmt dass in dem Ruumlckgriff auf Daten zu den finanziellen Verhaumlltnissen der Vorjahre
keine Ruumlckwirkung gegeben sei weil die Finanzkraftumlage die aktuelle Steuerkraft und die
der Vorjahre abschoumlpfen will kann das Anknuumlpfen an die vorvergangenen Jahre bei der Beshyf
rechnung der Finanzkraftumlage nicht als verfassungswidrig angesehen werden
IDabei ist zum einen zu beruumlcksichtigen dass nach der Rechtsprechung des Bundesverfasshy 1
sungsgerichts im Beschluss vom 14051986 (2 Bvl 283 Absatz-Nr 92 juris) davon auszushy
- 17 shy
gehen ist dass eine Einordnung unter den Oberbegriff Ruumlckwirkung im weitesten Sinne
keinerlei verfassungsrechtliche Maszligstaumlbe aufzuzeigen vermag
Zum anderen besteht unter den Landesverfassungsgerichten Einigkeit daruumlber dass die Beshy
rechnung der Umlage anhand der Steuereinnahmen der vorvergangenen Jahre - unabhaumlnshy
gig davon ob man darin eine unechte Ruumlckwirkung sieht oder nicht- im Rahmen des Vershy
haumlltnismaumlszligigkeitsgrundsatzes unter dem Blickwinkel der Sachgerechtigkeit des gewaumlhlten
Maszligstabs und unter dem Gesichtpunkt des Vertrauensschutzes bewertet werden muss (vgl
SaumlchsVerfGH Urt v 26082010 aaO RdNrn 102 105 LVerfG MV Urt v 26012012
aaO RdNr 106) Danach kann der Gesetzgeber auch dann wenn die Gesetzesaumlnderung
an sich verfassungsrechtlich zulaumlssig ist im Hinblick auf den Grundsatz der Verhaumlltnismaumlshy
szligigkeit verpflichtet sein eine angemessene Uumlbergangsregelung zu treffen Der Nachpruumlfung
durch das Landesverfassungsgericht unterliegt insoweit allerdings nur ob der Gesetzgeber
bei einer Gesamtabwaumlgung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der
Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gruumlnde unter Beruumlcksichtigung aller Umstaumlnde die
Grenze der Zumutbarkeit uumlberschritten hat (so auch LVerfG MV Urt v 26012012 aaO
RdNr 106 mwN)
Gegen die grundsaumltzliche Tauglichkeit des Maszligstabs bestehen keine Bedenken Hinter ihm
steht die Erwartung dass sich die Haushaltszahlen im aktuellen Jahr in etwa im Rahmen der
bekannten Daten entwickeln werden
Im Rahmen der gebotenen Abwaumlgung ist zu beruumlcksichtigen dass der Landesgesetzgeber
bereits 1999 und 2007 die Einfuumlhrung eines interkommunalen Finanzausgleichs fuumlr verfasshy
sungsrechtlich dringend geboten gehalten und 2010 nur deshalb zunaumlchst auf die Erhebung
der Umiage verzichtet hat weii er keine einfache Moumlglichkeit gesehen hatte die Vorgaben
des Landesverfassungsgerichts aus dem Urteil vom 16022010 umzusetzen Bereits in dem
am 13042011 geschlossenen Koalitionsvertrag haben die regierungsbildenden Koalitionaumlra
festgeschrieben dass das bestehende System des kommunalen Finanzausgleichs fuumlr das
Jahr 2012 fortgeschrieben werden solL lnfolge dieser Absicht sollte ein Gutachter auch eine
verfassungskonforme Loumlsung zur Erhebung einer Umlage zur Angleichung der Finanzkraft
zwischen armen und reichen Kommunen finden Bei dieser Sachlage kann nicht davon
ausgegangen werden dass die Kommunen vor der Wiedereinfuumlhrung der Finanzkraftumlage
im Jahre 2013 darauf vertrauen durften von einer solchen Abgabe verschont zu bleiben
Das Landesverfassungsgericht hat sowohl bereits in seinem Urteil vom 13062006 als auch
in seinem Urteil vom 16022010 ausgefuumlhrt dass eine interkommunale Finanzkraftumlage
- 18shy
grundsaumltzlich mit der Landesverfassung vereinbar ist nur nicht deren konkrete Ausgestalshy
tung durch das jeweilige FAG
Ferner ist zu beruumlcksichtigen dass ein allgemeiner Vertrauensschutz auf den Fortbestand
der bisherigen Strukturen des Finanzausgleichs grundsaumltzlich nicht besteht was auch einen
Schutz des Vertrauens auf die Nichteinfuumlhrung neuer finanzausgleichsrechtlicher Instrumenshy
te ausschlieszligt Die Garantie der Selbstverwaltung verleiht den Gemeinden keinen verfasshy
sungsrechtlichen Anspruch auf Beibehaltung einer einmal erreichten Struktur des Finanzshy
ausgleichs Vielmehr steht es dem Gesetzgeber frei veraumlnderte Rahmenbedingungen neue
Erkenntnisse und gewandelte Praumlferenzvorstellungen bei der jaumlhrlichen Regelung des komshy
munalen Finanzausgleichs zu beruumlcksichtigen (so auch LVerfG MV Urt v 26012012
aaO RdNr 109 mwN SaumlchsVerfGH Urt v 28082010 aaO RdNL 1 05)
Etwas anderes folgt auch nicht daraus dass es den betroffenen Gemeinden im Jahre 2013
tatsaumlchlich nicht mehr moumlglich war fuumlr die vorvergangenen Jahre im Hinblick auf die Finanzshy
ausgleichsumlage Dispositionen zu treffen indem sie ihr Ausgabeverhalten geaumlndert oder
die Hebesaumltze insbesondere fuumlr die Gewerbesteuer an der Umlage ausgerichtet haumltten Der
Umstand dass bei der Berechnung der Umlagenhoumlhe auf Daten zu den finanziellen Verhaumlltshy
nissen der vorvergangenen Vorjahre zuruumlckgegriffen wird aumlndert nichts daran dass die Reshy
gelung dessect 12 Abs 3 FAG 2013 nicht die Steuerkraft der abgeschlossenen Vorjahre sonshy
dern die jeweils aktuelle Steuerkraft im Auge hat
Dass sowohl Zuweisungen des Landes als auch zu erhebende Umlagen nicht an das laushy
fende Steueraufkommen des aktuellen Jahres anknuumlpfen koumlnnen ist systemimmanent weil
verlaumlssliche Finanzdaten immer erst mit zeitlicher Verzoumlgerung feststehen Die damit notshy
wendig verbundenen Unschaumlrfen sind hinzunehmen insoweit kann fuumlr die Finanzkraftumiashy
ge nichts anderes gelten als z B fuumlr die Kreisumlage Der Gesetzgeber ist daher daran geshy
bunden das einmal gewaumlhlte System auch auf die Finanzkraftumlage anzuwenden (so
schon LVerfG Urt v 13062006 aaO S 475)
Eine theoretische Alternative waumlre zwar ein Finanzausgleichssystem das zunaumlchst mit
Schaumltzwerten fuumlr das laufende Jahr arbeitet die fortlaufend an die tatsaumlchlichen Daten anshy
gepasst werden Letztlich muumlsste dann zum Abschluss eine Spitzabrechnung durchgefuumlhrt
werden Eine verlaumlssliche Finanz- Ausgaben- und Haushaltswirtschaft der Gemeinden waumlre
damit allerdings praktisch kaum zu leisten (so auch SaumlchsVerfGH Urt v 26082010 aaO
RdNr 103 unter Hinweis auf BVerfG Urt v 24061986- 2 BvF 1 5 683 184 und 1 285
- BVerfGE 72 330 400)
19 shy
22214 Im Uumlbrigen ermoumlglichtsect 12 Abs 4 FAG 2013 in der zweijaumlhrigen Uumlbergangszeit in
der Steuereinnahmen aus der Zeit vor lnkrafttreten des Gesetzes in die Berechnung der Fishy
nanzkraft einflieszligen fuumlr den Fall dass die fuumlr die spaumltere Zahlung der Finanzkraftumlage
benoumltigten Betraumlge nicht sofort einer Ruumlckstellung zugefuumlhrt wurden eine Befreiung von der
Verpflichtung zur Zahlung der Finanzkraftumlage wenn es in einem nachfolgenden Jahr zu
einem Einbruch des Gewerbesteueraufkommens kommt die Kommune nicht uumlber ausreishy
chende Ruumlcklagen bzw freie liquide Mittel verfuumlgt und sie die Verpflichtung zur Abfuumlhrung
der Finanzkraftumlage vor Probleme stellt sect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 verstoumlszligt
nicht gegen den Bestimmtheitsgrundsatz Kernelement des Rechtsstaatsprinzips ist dass alshy
le materiellen Rechtsnormen mit Regelungsanspruch dem Rechtsunterworfenen gegenuumlber
diesem die Moumlglichkeit einraumlumen sein Verhalten auf die Rechtsnorm einzurichten Schon
nach allgemeinen rechtsstaatliehen Regeln verlangt der Bestimmtheitsgrundsatz gesetzliche
Tatbestaumlnde so praumlzise zu formulieren dass ein Normadressat sein Handeln kalkulieren
kann weil die Folgen der Regelung fuumlr ihn voraussehbar und berechenbar sind Dies bedeushy
tet zwar nicht dass die Norm uumlberhaupt keine Auslegungsprobleme aufwerfen darf Dem
Bestimmtheitserfordernis ist vielmehr genuumlgt wenn diese mit herkoumlmmlichen juristischen
Methoden bewaumlltigt werden koumlnnen Es muss auch verlangt werden dass der Gesetzgeber
wenigstens seinen Grundgedanken das Ziel seines gesetzgeberischen Wollens deutlich
macht Allen Bestimmtheitsanforderungen ist gemeinsam dass der Grad der Bestimmtheit
von den jeweiligen sachlichen Eigenarten des Regelungsgegenstandes abhaumlngt Stets sind
Rechtsvorschriften so genau zu fassen wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden leshy
benssachverhalte und mit Ruumlcksicht auf den Normzweck moumlglich ist (vgl Urt des l VerfG v
16022010 aaO 381 mwN)
sect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 haumllt diesen Anforderungen stand Bei der Regelung
handelt es sich nicht um eine Ermessensvorschrift sondern um eine gebundene Entscheishy
dung mit unbestimmten Rechtsbegriffen auf der Tatbestandsebene Die in sect 17 Abs 1 FAG
2013 verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe auszligergewoumlhnliche Belastungen Notlage
und besondere Haumlrte lassen sich durch Auslegung soweit konkretisieren dass sie selbst
dem Bestimmtheitsgebot des Art 103 Abs 2 GG genuumlgen wuumlrden Den Begriff Notlage deshy
finiert sect 17 Abs 1 S 2 FAG 2013 indem es dort heiszligt Als Notlage gilt insbesondere der
Fall dass die Einnahmemoumlglichkeiten von Kommunen zur Erfuumlllung ihrer unabweisbaren
Ausgabeverpflichtungen nicht ausreichen Der Begriff der auszligergewoumlhnlichen Belastung
ist ein im Steuer- und Sozialrecht (vgl zB sect 33 des Einkommensteuergesetzes - EStG shy
oder im Sozialrecht zB sect 27 Schwerbehinderten-Ausgleichsabgabeverordnung- SchwbAV)
verwendeter Begriff der durch den Bundesgesetzgeber und die Rechtsprechung hinreichend
- 20 shy
konkretisiert ist Eine auszligergewoumlhnliche Belastung ist dadurch gekennzeichnet dass einem
Pflichtigen immer dann wenn er zwangslaumlufig groumlszligere Aufwendungen als die uumlberwiegende
Mehrzahl der Pflichtigen gleicher Einkommensverhaumlltnisse und gleicher Vermoumlgensverhaumlltshy
nisse erbringen muss der Teibull der Aufwendungen ermaumlszligigt wird der die dem Pflichtigen
zurnutbare Belastung uumlbersteigt (sect 33 Abs 1 EStG) Aufwendungen erwachsen dem Pflichtishy
gen nur zwangslaumlufig wenn er sich ihnen aus rechtlichen tatsaumlchlichen oder sittlichen
Gruumlnden nicht entziehen kann Das ist der Fall wenn die Gruumlnde der Zwangslaumlufigkeit derart
von auszligen auf die Entschlieszligung des Pflichtigen einwirken dass er ihnen nicht ausweichen
kann er also tatsaumlchlich keine Entscheidungsfreiheit hat bestimmte Aufwendungen vorzushy
nehmen oder zu unterlassen Liegt eine maszliggeblich vom menschlichen Willen beeinflusste
Situation vor so handelt es sich dagegen um keine Zwangslage in diesem Sinne von sect 33
Abs 1 EStG (vgl BFH Urt v 17072014- VI R 4213- RdNr 13- juris) Auch der Begriff
der besonderen Haumlrte ist ein im Verwaltungs- und Sozialrecht insbesondere bei Billigkeitsshy
entscheidungen haumlufig verwendeter unbestimmter Rechtsbegriff der eine hinreichende Konshy
kretisierung durch die fachgerichtliche Rechtsprechung erfahren hat Der Begriff der besonshy
deren Haumlrte ist ein durch die Fachgerichte voll uumlberpruumlfbarer Rechtsbegriff (vgl BVerwG
Urt v 29031979- 2 C 1677 - Buchholz 2384 sect 46 SG Nr S 52) Durch Bestimmungen
die diesen Begriff verwenden sollen unzumutbare Belastungen vermieden werden Der Geshy
setzgeber fuumlhrt regelmaumlszligig eine Haumlrtevorschrift ein um von den Regelvorschriften nicht ershy
fassten Ausnahmefaumlllen und Grenzsituationen Rechnung tragen zu koumlnnen (vgl BVerwG
Urt v 11021977-6 C 10574- RdNr 28- juris)
Ob bei Anwendung der Befreiungsregelung dessect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 durch
die Exekutive den abundanten Gemeinden angesichts ihrer hohen Gewerbesteuershy
einnahmen in der Vergangenheit abverlangt werden kann ROcklagen aus vergangenen Jahshy
ren einzusetzen oder Kassenkredite aufzunehmen betrifft die Rechtsanwendung und ist von
der Fachgerichtsbarkeit zu klaumlren
2222 Soweit die Beschwerdefuumlhrerin unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Landesshy
verfassungsgerichts im Urteil vom 16022010 geltend macht die Finanzkraftumlage sei
deshalb verfassungswidrig weil sie auf der Landkreisebene bei nicht abundanten Landkreishy
sen durch die Heranziehung einer abundanten Gemeinde zur Finanzkraftumlage eine Schatshy
tenwirkung herbeifuumlhre die dazu fuumlhre dass im Ergebnis dieser Schattenwirkung die Fi-middot
nanzkraftumlage den nicht abundanten Landkreis treffe vermag sie damit die Verfassungsshy
widrigkeit von sect 12 Abs 3 FAG 2013 nicht zu begruumlnden weil dieser Entscheidung ein anshy
ders gelagerter Sachverhalt zugrunde lag
- 21 shy
ln sect 16 Abs 2 FAG 2007 war vorgesehen dass ab dem 01 01 2008 eine Kuumlrzung der Beshy
messungsgrundlage der Kreisumlage um die Finanzkraftumlage vorzunehmen war Der Geshy
setzgeber des FAG 2007 hatte dadurch eine Kuumlrzung der Steuerkraftmesszahl um die abzushy
fuumlhrende Finanzkraftumlage als Berechnungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage vorgenommen
Damit konnte fuumlr das Finanzausgleichsmodell das dem FAG 2007 zugrunde lag die Kreisshy
umlagebelastung fuumlr die von der Finanzkraftumlage belasteten Gemeinden spuumlrbar verrinshy
gert werden Um den Eingriff in das Kreisumlagegefuumlge des betroffenen Landkreises abzushy
mildern hatte der Gesetzgeber den Abzug der Finanzkraftumlage zugleich bei der Ermittlung
der Umlagekraftmesszahl der Landkreise (sect 9 FAG 2007) zu beruumlcksichtigen Damit verminshy
derte sich nicht nur die Steuerkraftmesszahl als Bemessungsgrundlage der Kre isumlage
sondern auch als Bemessungsgrundlage fuumlr die Houmlhe der allgemeinen Zuwendungen fuumlr die
Landkreise Dies fuumlhrte dazu dass die Landkreise mit abundanten Gemeinden die wegen
einer houmlheren Umlagekraft an sich weniger allgemeine Zuweisungen erhielten mehr erhielshy
ten Da das Land den Betrag der allgemeinen Zuweisungen an die Landkreise allerdings unshy
veraumlndertmiddot belassen hatte fuumlhrte dies aber dazu dass die anderen Landkreise ohne abunshy
dante Gemeinden weniger allgemeine Zuweisungen erhielten Nur diese Regelung des sect 16
Abs 2 FAG 2007 hat das Landesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 16022010 als eishy
nen verfassungswidrigen Eingriff des Landesgesetzgebers in die Finanzhoheit der Landkreishy
se angesehen Auch die weiteren Ausfuumlhrungen des Landesverfassungsgerichts im Urteil
vom 16022010 beziehen sich auf die beanstandete Regelung dessect 16 Abs 2 FAG 2007
Mit sect 12 FAG 2013 hat der Gesetzgeber ein neues Modell fuumlr die Erhebung der Finanzshy
kraftumlage eingefuumlhrt Dieses Modell stellt sich wie folgt dar Der Gesetzgeber hat das Moshy
dell der sog Abundanzumlage (sect 19a FAG 2005 FAG 2007) bei der eine normierte Steuershy
kraft mit einem normierten Bedarf verglichen wird und fuumlr den Fall dass die Steuerkraft den
Bedarf uumlbersteigt (Abundanz) die Moumlglichkeit eines Zugriffs auf einen gewissen Prozentsatz
des abundanten Teils besteht aufgegeben und nunmehr den Finanzausgleich unter den
steuerstarken und steuerschwachen kreisangehoumlrigen Gemeinden nach einem anderen Moshy
dell vorgenommen das nicht nur die beschriebene uumlberschieszligende Steuerkraft fuumlr die Beshy
rechnung der Umlage heranzieht sondern in Anlehnung an eine entsprechende Regelung in
Baden-Wuumlrttemberg eine breitere Bemessungsgrundlage waumlhlt
Gemaumlszlig sect 12 Abs 2 S 4 und 5 FAG 2013 wird nunmehr fuumlr die kreisangehoumlrigen Gemeinden
ein Ausgleichsverfahren als Rechenschritt bei der Ermittlung der endguumlltigen Schluumlsselshy
zuweisung durchgefuumlhrt Dabei wird die Schluumlsselzuweisung A mit beruumlcksichtigt Bei der
Schluumlsselzuweisung A wird nach sect 12 Abs 2 S 5 FAG 2013 allen kreisangehoumlrigen Geshy
meinden deren Steuerkraft je Einwohner 80 vH des Durchschnitts aller Gemeinden untershy
- 22shy
schreitet die Differenz der eigenen Steuerkraft zu 80 vH der durchschnittlichen Steuerkraft
zu 80 vH ausgeglichen Diese Schluumlsselzuweisung bewirkt eine dem Finanzausgleich der
Regelungen des FAG 2005 und des FAG 2007 noch unbekannte Verlagerung unter allen
Zuweisungsempfaumlngern also allen nicht abundanten Gemeinden zugunsten der steuershy
schwachen Gemeinden und zurasten der mehr steuerstarken Gemeinden Die abundanten
Gemeinden die keine Zuweisungsempfaumlnger sind werden hierdurch noch nicht belagttet Ihshy
re Belastung erfolgt erst durch die Regelung dessect 12 Abs 3 FAG 2013 Danach zahlen alie
kreisangehoumlrigen Gemeinden also sowohl die Zuweisungsempfaumlnger als auch die abundanshy
ten Gemeinden eine Umlage von 10 vH der Summe aus der Steuerkraftmesszahl fuumlr Geshy
meinden gemaumlszligsect 14 FAG 2013 und den Schluumlsselzuweisungen A und B also ihrer gesamshy
ten Finanzkraft Uumlber sect 14 Abs 3 Nr 2 FAG 2013 geraten ua die Gewerbeshy
steuereinnahmen der abundanten Gemeinden in Houmlhe von 10 vH in diesen Finanzkraftumshy
lagetopf Dieser Umlagetopf erhoumlht gem sect 12 Abs 3 S 2 FAG 2013 die Finanzmasse fuumlr die
Schluumlsselzuweisung B
Diese veraumlnderte Schluumlsselzuweisung B wird dann nach der Regelung des sect 12 Abs 2 S 6
FAG auf die Schluumlsselzuweisungsempfaumlnger umgelegt Gemaumlszlig sect 19 Abs 2 FAG flieszligt die
zuletzt genannte Schluumlsselzuweisung an die kreisangehoumlrigen Gemeinden zwar in die Kreisshy
umlagenberechnung ein Da sich die Bemessung der Kreisumlage aus der Steuerkraft und
den Schluumlsselzuweisungen fuumlr die kreisangehoumlrigen Gemeinden zusammensetzt wird die
Finanzkraftumlage somit auch zum Abzugsposten bei der Bemessungsgrundlage der Kreisshy
umlage Diese Einbeziehung der verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Finanzkraftshy
umlage in die Kreisumlagenberechnung stellt indes keinen Eingriff in die ebenfalls verfasshy
sungsrechtlich geschuumltzte Finanzhoheit der Landkreise dar
Die Konstruktion der jetzigen Finanzkraftumiage unterscheidet sich im Hinblick auf die Ebeshy
nentrennung grundsaumltzlich von der fruumlheren vom Landesverfassungsgericht beanstandeten
Finanzkraftumlage Letztere floss dem Ausgleichsstock zu so dass sie den Landkreisen als
Bemessungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage insgesamt verloren ging Demgegenuumlber wird
durch die jetzige Finanzkraftumlage die Bemessungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage insgeshy
samt nicht geschmaumllert
Das Landesverfassungsgericht hat weder heute noch hatte es im Urteil vom 16022010 Beshy
denken dagegen dass uumlber die vorgelagerten Regelungen zur Bestimmung der Steuerkraftshy
messzahl und zur Festlegung der Schluumlsselzuweisungen der Gemeinden zugleich die Beshy
messungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage festgelegt wird Dass jede Aumlnderung der Finanzshy
ausstattung der kreisangehoumlrigen Gemeinden zwangslaumlufig auch zu Verlagerungen bei der
- 23shy
Finanzausstattung der Landkreise fuumlhrt verstoumlszligt als solches nicht gegen die Landesverfasshy
sung Dies gilt auch fuumlr die neu eingefuumlhrte Vorabverteilung der Schluumlsselmasse A zugunsshy
ten der finanzschwachen Kommunen Sie fuumlhrt zu keinen Veraumlnderungen bei der Gesamtshy
summe der Umlagekraftmesszahlen der Landkreise hat aber Verschiebungen zwischen den
einzelnen Landkreisen zur Folge Die jetzige gesetzliche Regelung stellt sicher dass die jeshy
weiligen Gesamtsummen der beiden Komponenten der Finanzausstattung der Landkreise
durch die Finanzkraftumlage keine Veraumlnderung erfahren Der Gesamtbemessungsgrundiashy
ge fuumlr die Kreisumlage werden durch die Verschiebungen zwischen den Kommunen keine
Betraumlge entzogen Da es keine abundanten Landkreise gibt ergeben sich auch keine Ausshy
wirkungen auf die Gesamthoumlhe der Schluumlsselzuweisungen die die Landkreise vom Land ershy
halten
Waumlhrend die Gesamtausstattung der Landkreise durch die Finanzkraftumlage keine Veraumlnshy
derung erfaumlhrt ergeben sich - dies raumlumt die Landesregierung selber ein - allerdings gerinshy
ge Verlagerungseffekte zwischen den einzelnen Landkreisen Diese Verlagerungseffekte
sind indes verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden
Den Anspruch auf angemessene Finanzausstattung der Landkreise darf der Gesetzgeber
einschraumlnken soweit andere Interessen von Verfassungsrang dies rechtfertigen Nicht nur
der horizontale gemeindliche sondern auch der uumlbergemeindliche Finanzausgleich ist von
dem Grundsatz der interkommunalen Solidaritaumlt gepraumlgt (LVerfG Urt v 13062006-705shy
LVerfGE 17 410 429 NdsStGH NdsVBL 2001 184 188) Der Gedanke der interkommushy
nalen Solidaritaumlt umfasst - wie die Kreisumlage zeigt - auch die ausgleichenden Finanzshy
stroumlme zwischen der Gemeinde- und Kreisebene (vgL auch SaumlchsVerfG Urt v 29012010
- Vf 25-VIII-09 - RdNr 119 - juris unter Hinweis auf BVerfG Beschl v 07021991
- 2 BvL 2484 - BVerfGE 83 363 391f LVerfG MV Urt v 26012012- 1810 - RdNr
81) Haumltte der Gesetzgeber eine Verschiebung von finanzstarken zu finanzschwachen Landshy
kreisen mit einer eigenstaumlndigen Ausgleichsregelung herbeigefuumlhrt waumlre dies durch Art 88
ALs 2 S 1 LVerf gedeckt Nichts anderes gilt wenn derselbe Effekt mittelbar durch die vershy
fassungsrechtlich nicht zu beanstandende Regelung zum Finanzkraftausgleich der Gemeinshy
den erreicht wird Der Ebene des einzelnen Landkreises steht dem Vertust an Bemessungsshy
grundlage durch die negative Schluumlsselzuweisung der abundanten Gemeinden (sofern keine
Befreiungen erteilt wurden) jeweils ein Gewinn an Bemessungsgrundlage durch die Erhoumlshy
hung der Schluumlsselzuweisung der uumlbrigen Gemeinden gegenuumlber Je nachdem welcher Efshy
fekt uumlberwiegt erhoumlhen oder vermindern sich die Einnahmen der jeweiligen Landkreise aus
der Kreisumlage durch die Finanzkraftumlage geringfuumlgig Diese Aumlnderung bei dem Aufshy
kommen an Kreisumlage ist aber nicht gleichzusetzen mit der Aumlnderung der Finanzkraft der
- 24shy
Landkreise Da es keine abundanten Landkreise gibt bekommen saumlmtliche Landkreise
Schluumlsselzuweisungen vom Land Der nicht bereits durch die Kreisumlage ausgeglichene
Finanzbedarf der Landkreise wird im Jahr 2013 zu 80 in den Folgejahren zu 90 ausgeshy
glichen Dieser Mechanismus bewirkt dass auch der noch nicht kompensierte Verlust an
Bemessungsgrundlage durch abundante Gemeinden zu 90 (bzw 2013 zu 80 ) ausgeshy
glichen wird Oie verbleibenden Differenzbetraumlge sind wirtschaftlich unbedeutend und vershy
fassungsrechtlich hinzunehmen (vgl auch LVerfG MV Urt v 2601 2012 - 3310 - RdNr
79- juris)
2223 Eine verfassungswidrige Schattenwirkung fuumlr weitere benachbarte kreisangehoumlrige
und nicht abundante Gemeinden laumlsst sich ebenfalls nicht feststellen Die finanzschwache
Nachbargemeinde profitiert direkt von der Finanzkraftumlage Die von der Beschwerdefuumlhreshy
rin beschriebene mittelbare Schattenwirkung durch die Moumlglichkeit einer Erhoumlhung der
Kreisumlage betrifft die finanzschwache Nachbargemeinde dagegen allenfalls marginal und
muss daruumlber hinaus auch differenziert betrachtet werden Es besteht ein Unterschied ob
eine solche Kommune in einem Landkreis mit hoher oder mit niedriger Umlagekraft liegt Der
Landkreis mit niedriger Umlagekraft wird in der Regel eine vergleichsweise hohe Kreisumlashy
ge erheben waumlhrend der Landkreis mit einigen abundanten Kommunen seine kreisangehoumlshy
rigen Kommunen nur mit einer geringeren Kreisumlage belasten muss De facto verfuumlgen alshy
so die beiden kreisangehoumlrigen Gemeinden trotz gleicher Steuereinnahmekraft uumlber untershy
schiedlich hohe Mittel die ihnen zur Erfuumlllung eigener Zwecke verbleiben Die Finanzkraftshy
umlage mildert diesen Effekt unter Umstaumlnden geringfuumlgig ab Die nicht abundanten Komshy
munen in dem Landkreis mit einigen abundanten Kommunen koumlnnten eventuell dadurch beshy
lastet werden dass der Kreisumlagesatz (minimal) angehoben wuumlrde um den Verlust des
Landkreises an Bemessungsgrundlage durch die Finanzkraftumlage zu kompensieren ln
dem armen Landkreis dessen Kommunen per Saido von der Finanzkraftumlage profitiershy
ten erhoumlht sich jedoch die Umlagekraft geringfuumlgig so dass der Kreisumlagesatz sogar (geshy
ringfuumlgig) gesenkt werden koumlnnte
Daruumlber hinaus besteht eine Solidaritaumltsverpflichtung der Kreise gegenuumlber den kreisangeshy
houmlrigen Gemeinden die diese vor einer unangemessenen Erhoumlhung der Kreisumlage
schuumltzt (vgl Faber in HennekePuumlnderWaldhoff Recht der Kommunalfinanzen 2006 sect 34
RdNr 50)
3 Die Kostenentscheidung beruht auf sect 32 LVerfGG Gerichtskosten werden nicht erhoben
(Absatz 1) Gruumlnde fuumlr die Anordnung der Erstattung der notwendigen Auslagen der erfolglos
gebliebenen Beschwerdefuumlhrerin sind nicht ersichtlich (Abs 2 und 3)
- 25 shy
Dr Zettel GemmerSchubert Bergmann
Prof Or Kluth StallFranzkowiak
- II shy
verlaumlssliche Finanzdaten immer erst mit zeitlicher Verzoumlgerung feststaumlnden Insoweit koumlnne
fuumlr die Finanzkraftumlage nichts anderes gelten als zB fuumlr die Kreisumlage Der Gesetzgeshy
ber sei daher daran gebunden das einmal gewaumlhlte System auch auf die Finanzkraftumlage
anzuwenden Eine theoretische Alternative waumlre ein Finanzausgteichssystem das zunaumlchst
mit Schaumltzwerten fuumlr das laufende Jahr arbeite die fortlaufend an die tatsaumlchlichen Daten
angepasst wuumlrden Letztlich muumlsste dann zum Abschluss eine Spitzabrechnung durchgeshy
fuumlhrt werden Es bestehe jedoch Einigkeit daruumlber dass dies zum einen vom Verwaitungsshy
aufwand her nicht zu bewaumlltigen waumlre zum anderen der Nachteil in Gestalt der Planungsunshy
sicherheit bei den Kommunen den Vorteil der etwas groumlszligeren Gerechtigkeit weit uumlberwiegen
wuumlrde Daher sei allen Finanzausgleichssystemen der Bundeslaumlnder gemeinsam dass fuumlr
das laufende Jahr Zahlen verwendet wuumlrden die mittels prognostischer Annahmen aus den
Werten vergangener Jahre abgeleitet wuumlrden Die Anknuumlpfung an die Daten des vorverganshy
genen Jahres liege der Berechnung des Finanzausgleichs insgesamt zu Grunde nicht nur
der Berechnung der Finanzkraftumlage Durch den Uumlbergang vom kameralen zum doppishy
schen Buchungsstil der inzwischen bei fast allen Kommunen abgeschlossen sei habe sich
im Uumlbrigen das Problem der zeitlichen Verschiebung zwischen Abundanz und Zahlung der
Umlage weitgehend erledigt
Den berechtigten Interessen der zahlungspflichtigen Kommunen dabei nicht uumlberfordert zu
werden trage die Befreiungsvorschrift hinreichend Rechnung Dass im Rahmen der Pruumlfung
der Befreiungen den Antragstellern wie der Beschwerdefuumlhrerin zugemutet werde eigene
Ruumlcklagen zum Zweck der Zahlung der Finanzkraftumlage einzusetzen sei derzeit Gegensshy
tand einer verwaltungsgerichtlichen Uumlberpruumlfung Ob das Gebot des Haushaltsausgleichs
Vorrang vor anderen Verwendungsabsichten der Ruumlcklagen habe sei eine fachgerichtlich zu
beantwortende Frage Fuumlr die jetzige Gesetzesfassung einer Befreiungsklausel wuumlrden die
aUgemeinen Bestimmtheitsanforderungen gelten Diesen werde sect 12 Abs 4 i V m sect 17
FAG 2013 zweifelsohne gerecht Soweit die Kernnorm der Gewaumlhrung von Leistungen aus
dem Ausgleichsstock naumlmlich der in sect 17 Abs 1 S 2 FAG geregelte Fall dass die Einnahshy
memoumlglichkeiten von Kommunen zur Erfuumlllung ihrer unabweisbaren Ausgabeverpflichtungen
nicht ausreichten in Bezug genommen werde sei aufgrund einer langjaumlhrigen Klaumlrung durch
Behoumlrdenpraxis und die Rechtsprechung der Gerichte an der Bestimmtheit nicht zu zweifeln
Dass daruumlber hinaus die weiter gefassten Anwendungsfaumllle des sect 17 FAG von der Verweishy
sung erfasst wuumlrden belaste die Beschwerdefuumlhrerin nicht
Die jetzige Regelung der Finanzkraftabgabe greife nicht unzulaumlssig in die Finanzhoheit der
Landkreise ein Die Konstruktion der jetzigen Finanzkraftumlage unterscheide sich im Hinshy
blick auf die Ebenentrennung grundsaumltzlich von der fruumlheren Finanzkraftumlage Bei der fruumlshy
- 12 shy
heren Regelung sei die Finanzkraftumlage dem Ausgleichsstock zugeflossen so dass sie
den Landkreisen als Bemessungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage verloren gegangen sei
Demgegenuumlber werde durch die jetzige Finanzkraftumlage die Bemessungsgrundlage fuumlr die
Kreisumlage insgesamt nicht geschmaumllert Es koumlnnte nur darum gehen inwieweit minimale
Verlagerungen der Bemessungsgrundlage von den finanzstarken zu den finanzschwaumlcheren
Landkreisen mit der Landesverfassung vereinbar seien Die Finanzkraftumlage fuumlhre innershy
halb eines Landkreises zu einer verminderten Umlagekraft der abundanten Gemeinden ershy
houmlhe aber die Umlagekraft der Empfaumlnger der Umlage Innerhalb eines Landkreises komshy
pensierten sich diese Gewinne und Verluste bei Bemessungsgrundlage weitgehend Aus
diesen Gruumlnden habe es der Landesgesetzgeber fuumlr kontraproduktiv gehalien diesen ershy
wuumlnschten Effekt durch einen nachgelagerten Spitzausgleich unter den Landkreisen zu beshy
seitigen Im Rahmen der Erarbeitung des Gesetzentwurfes habe auch eine Finanzkraftumlashy
ge zwischen den Landkreisen lange zur Diskussion gestanden Diese Loumlsung sei allerdings
verworfen worden Eine Stoumlrung der Belastungsgerechtigkeit auf Gemeindeebene und eine
Schattenwirkung auf Kreisebene zu vermeiden waumlre nur durch eine Kombination der derzeishy
tigen Regelung mit einem nachgelagerten Spitzausgleich auf der Landkreisebene moumlglich
Die Ausfuumlhrungen der Beschwerdefuumlhrerin uumlber die mittelbare Schattenwirkung gingen an
der Lebenswirklichkeit vorbei Bei einem Blick auf die Kreishaushalte werde angesichts der
starken Schwankungen in vielen Haushaltsbereichen schnell klar dass eine Verlagerung von
wenigen Tausend Euro bei der Bemessungsgrundlage der Kreisumlage eine voumlllig uninteshy
ressante Groumlszlige sei Ein Einfluss der Finanzkraftumlage auf die Kreisumlagefestsetzung sei
nicht ersichtlich Die finanzschwache Nachbargemeinde profitiere direkt von der Finanzkraftshy
umlage Die von der Beschwerdefuumlhrerin beschriebene mittelbare Schattenwirkung treffe
die finanzschwache Nachbargemeinde dagegen allenfalls marginal Wenn im Zusammenshy
hang mit dem Finanzausgieich von armen und reichen Kommunen die Rede sei beziehe r
sich das uumlblicherweise auf die Moumlglichkeit zur Erzielung von Steuereinnahmen Es spiele
aber bei genauerer Betrachtung daruumlber hinaus eine Rolle ob diese Kommunen in einem
Landkreis mit hoher oder mit niedriger Umlagekraft laumlgen Der Landkreis mit niedriger Umlashy Igekraft werde in der Regel eine vergleichsweise hohe Kreisumlage erheben waumlhrend der
reiche Landkreis mit einigen abundanten Kommunen seine kreisangehoumlrigen Kommunen
I uumlblicherweise nur mit einer geringeren Kreisumlage belasten muumlsse Oe facto verfuumlgten also
die beiden kreisangehoumlrigen Gemeinden trotz gleicher Steuereinnahmekraft uumlber untershy
schiedlich hohe Mittel die ihnen zur Erfuumlllung eigener Zwecke verblieben Die nicht abunshy i danten Kommunen in dem reichen Landkreis mit einigen abundanten Kommunen koumlnnten l eventuell dadurch (minimal) belastet werden dass der Kreisumlagesatz (minimal) angehoshy l
ben werde um den Verlust des Landkreises an Bemessungsgrundlage durch die Finanzshy
I
r ~
~
- 13shy
kraftumlage zu kompensieren ln dem armen Landkreis dessen Kommunen per Saldo von
der Finanzkraftumlage profitierten erhoumlhe sich jedoch die Umlagekraft geringfuumlgig so dass
der Kreisumlagesatz (geringfuumlgig) gesenkt werden koumlnnte
Der Landtag hat sich nicht geaumluszligert
E n t s c h e i d u n g s g r uuml n d e
Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist zulaumlssig (1 ) jedoch nicht begruumlndet (2 )
1 Das Landesverfassungsgericht ist zur Entscheidung uumlber die kommunale Verfassungs~
beschwerde berufen (vgl dazu im Einzelnen und mit weiteren Nachweisen LVerfG Urt v
31051994- LVG 293 - LVerfGE 2 227 245 f Urt v 31051994- LVG 194 - LVerfGE
2 273 289f Urt v 31051994- LVG 494- LVerfGE 2 323 334 f) Soweit eine Verletshy
zung des durch Art 2 Abs 3 und 87 LVerf garantierten Selbstverwaltungsrechts behauptet
wird handelt es sich um eine kommunale Verfassungsbeschwerde im Sinne des Art 75 Nr
7 LVerf und dersectsect 2 Nr 8 51 des Landesverfassungsgerichtsgesetzes in der Fassung vom
24092009- LVerfGG- (GVBI S 474) Diese Bestimmungen berechtigen die Kommunen
gegen Eingriffe in ihr Selbstverwaltungsrecht durch ein Landesgesetz das Landesverfasshy
sungsgericht anzurufen
Nach sect 51 Abs 1 LVerfGG koumlnnen Kommunen die Verfassungsbeschwerde mit der Behaupshy
tung erheben durch ein Landesgesetz in ihrem Recht auf Selbstverwaltung nach Art 2 Abs
3 und Art 87 LVerf verletzt zu sein Gemaumlszlig sect 57 Abs 2 LVerf gelten die sectsect 48 bis 50
LVerfGG entsprechend Nach sect 49 L VerfGG (hinsichtlich der Verfassungsbeschwerde gegen
ein Gesetz deckungsgleich mit sect 92 BVerfGG) sind in der Begruumlndung der Verfassungsbeshy
schwerde welche nach sect 16 Abs 1 S 2 LVerfGG erforderlich ist das Recht das verletzt
sein soll und die Gesetzesvorschrift durch die sich die Beschwerdefuumlhrerin unmittelbar vershy
letzt sieht zu bezeichnen Die Zulaumlssigkelt einer kommunalen Verfassungsbeschwerde geshy
gen ein Gesetz setzt voraus dass die Beschwerdefuumlhrerin selbst gegenwaumlrtig und unmittelshy
bar durch die angegriffenen Rechtsnormen in ihrem Selbstverwaltungsrecht verletzt ist Die
angegriffenen Normen beschraumlnken unmittelbar und gegenwaumlrtig das Selbstverwaltungsshy
recht der Beschwerdefuumlhrerin ohne dass ein weiterer angreifbarer Umsetzungsakt notwenshy
dig wird Insoweit wird auch auf die Gruumlnde des Urteils des Gerichts vom 16022010- LVG
908- (LVerfGE 21 361 mwN) verwiesen
- 14shy
Die Verfassungsbeschwerde ist formgerecht und innerhalb der Jahresfrist der sectsect 51 Abs 2
48 LVerfGG erhoben worden
2 Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist nicht begruumlndetsect 12 Abs 3 FAG 2013 steht
im Einklang mit der in den Artt 2 Abs 3 87 und 88 L Verf naumlher ausgeformten Garantie der
kommunalen Selbstverwaltung
21 Bedenken gegen die formelle Rechtmaumlszligigkeit des FAG 2013 bestehen nicht Der Geshy
setzgeber hat keine Vorgaben des Gesetzgebungsverfahrens verletzt insbesondere traf ihn
keine Begruumlndungspflicht dafuumlr weshalb er eine Umlagenhoumlhe von 10 insect 12 Abs 3 FAG
2013 gewaumlhlt hat Aus den Vorschriften der Landesverfassung die das Gesetzgebungsvershy
fahren regeln (Artt 77 ff LVerf) ergibt sich keine Pflicht zur Begruumlndung von Gesetzen durch
den Landtag Nach sect 23 Abs 2 S 2 der Geschaumlftsordnung des Landtages von Sachsenshy
Anhalt muumlssen Gesetzesentwuumlrfe schriftlich begruumlndet sein Eine uumlber diese allgemeine Beshy
gruumlndungsnotwendigkeit hinausgehende Pflicht zur genauen Erlaumluterung des sect 12 Abs 3
FAG 2013 besteht nicht Eine besondere Darlegungslast des Gesetzgebers ergibt sich auch
nicht aus der speziellen Gesetzesmaterie des kommunalen Finanzausgleichs Der Gesetzshy
geber ist nicht gehalten die Gruumlnde fuumlr die Festlegung konkreter Betraumlge oder Verteilungsshy
kriterien im Einzelnen darzulegen Das Landesverfassungsgericht uumlberpruumlft das Finanzausshy
gleichsgesetz daher als Ergebnis eines Gesetzgebungsprozesses und nicht nur auf welshy
chem Weg der Gesetzgeber zu diesem Ergebnis gelangt ist (LVerfG Urt v 09102012shy
LVG 5710 - LVerfGE 23 315 333f) Der generellen Annahme einer in das Einzelne geshy
henden Begruumlndung bei jeder Gesetzgebung stehen im Uumlbrigen praktische Erwaumlgungen
entgegen So waumlre eine Abstimmung uumlber die Begruumlndung erforderlich um feststellen zu
koumlnnen ob die Mehrheit der Abgeordneten des Landtages diese Begruumlndung traumlgt
22 sect 12 Abs 3 FAG 2013 verstoumlszligt auch materiell-rechtlich nicht gegen die Landesshy
verfassung
221 Pruumlfungsmaszligstab ist die Selbstverwaltungsgarantie der Artt 2 Abs 3 87 und 88 L Verf
Seide Bestimmungen konkretisieren fuumlr das Land Sachsen-Anhalt die in Art 28 GG enthalshy
tene bundesverfassungsrechtliche Garantie der kommunalen Selbstverwaltung und haben
nach Zweck und Entstehungsgeschichte jedenfalls denselben Mindestgehalt wie Art 28 Abs
1 S 2 und 3 sowie Abs 2 GG Zum Selbstverwaltungsrecht der Kommunen gehoumlrt nach geshy
festigter Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG Beschl v 151 01985 shy
2 BvR 1808 1809 181082- BVerfGE 71 25 36 mwN) die Finanzhoheit der Kommunen
Sie umschlieszligt die eigenverantwortliche Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft Die Verfasshy
i
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- 15 shy
sung des Landes Sachsen-Anhalt enthaumllt mit Art 87 Abs 3 einerseits und Art 88 anderershy
seits zwei selbstaumlndige Ausformungen der finanziellen Absicherung der Kommunen kraft deshy
rer das Land zum einen Bestimmungen uumlber die Deckung der Kosten treffen muss die den
Kommunen durch die Zuweisung von Pflichtaufgaben zur Erfuumlllung in eigener Verantwortung
und durch die Uumlbertragung von staatlichen Aufgaben zur Erfuumlllung nach Weisung entstehen
Zum anderen hat das Land dafuumlr zu sorgen dass die Kommunen uumlber Finanzmittel verfuumlshy
gen die zur angemessenen Erfuumlllung ihrer Aufgaben ausreichend sind Dabei ist die untershy
schiedliche Finanzkraft der Kommunen auf Grund eines Gesetzes angemessen auszugleishy
chen (Art 88 Abs 2 LVeri)
Als landesverfassungsrechtliche Garantie eines aufgabengerechten Finanzausgleichs weist
Art 88 LVerf dabei einen engen Bezug zu den bundesverfassungsrechtlichen Bestimmunshy
gen uumlber den Finanzausgleich auf welcher die Gemeinden unmittelbar einschlieszligt So steht
den Gemeinden ein bundesgesetzlich zu bestimmender Anteil an der Einkommen- und Umshy
satzsteuer (Art 106 Abs 5 5a GG) zu ferner die Ertragshoheit uumlber die Grund- und Gewershy
besteuer an deren Aufkommen aber Bund und Laumlnder durch eine Umlage beteiligt werden
sowie die Ertragshoheit uumlber die oumlrtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern sofern diese
nicht nach Maszliggabe der Landesgesetzgebung den Gemeindeverbaumlnden zusteht (Art 1 06
Abs 6 GG) Wie der kommunale Finanzausgleich konkret ausgestaltet wird unterliegt der
Entscheidung des Landesgesetzgebers Ihm steht dabei angesichts desmiddot lneinandergreifens
von landesrechtliehen und grundgesetzliehen Finanzausgleichsvorschriften durch welche
den Gemeinden unmittelbar Steuerertraumlge zugewiesen werden sowie der Einbindung des
kommunalen Finanzausgleichs in die gesamte Haushaltswirtschaft und -planung des Landes
ein weiter Gestaltungsspielraum zu (LVerfG Urt v 16022010 aaO 361 374 mwN)
222 Im Rahmen dieses Gestaitungsspielraums hat der Landesgesetzgeber einen intershy
kommunalen horizontalen Finanzausgleich geschaffen der verfassungsrechtlich nicht zu beshy
anstanden ist
2221 sect 12 Abs 3 FAG 2013 verstoumlszligt nicht gegen das Rechtsstaatsprinzip unter dem Geshy
sichtpunkt des Verbots der echten Ruumlckwirkung soweit Steuereinnahmen aus dem Bereich
der Realsteuern des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer und des Gemeindeanteils
aus der Umsatzsteuer aus Vorvorjahreszeitraumlumen fuumlr die Berechnung der Finanzkraftumlashy
ge herangezogen werden
22211 Das Rechtsstaatsprinzip gehoumlrt zu den Vorschriften des Grundgesetzes und der
Landesverfassung die das verfassungsrechtliche Bild der Selbstverwaltung mit zu bestimshy
- 16 shy
men geeignet sind Es gehoumlrt damit auch zum Pruumlfungsmaszligstab der kommunalen Verfasshy
sungsbeschwerde Mit der Idee des Rechtsstaats ist der Gedanke der Dauerhaftigkeit und
Unverbruumlchlichkeil von Recht eng verbunden Der Rechtsgrundsatz der Rechtssicherheit
verlangt objektiv ein Mindestmaszlig an Kontinuitaumlt des Rechts vor allem fuumlr die Modalitaumlten
seiner Aumlnderung um die Verlaumlsslichkeit der Rechtsordnung zu erhalten Rechtssicherheit
bedeutet subjektiv in erster Linie Vertrauensschutz Es gibt aber kein schutzwuumlrdiges Vershy
trauen in den Fortbestand einer guumlnstigen Rechtslage Verfassungsrechtlich problematisch
sind Regeln die ruumlckwirkend belasten weil sie auf vergangene Sachverhalte Bezug nehshy
men
2 2212 sect 12 Abs 3 FAG 2013 verstoumlszligt nicht gegen das grundsaumltzliche Verbot der echten
Ruumlckwirkung Eine echte Ruumlckwirkung liegt naumlmlich erst dann vor wenn (1) ein Gesetz
nachtraumlglich aumlndernd in abgewickelte der Vergangenheit angehoumlrende Tatbestaumlnde einshy
greift wenn also der von der Ruumlckwirkung betroffene Tatbestand in der Vergangenheit nicht
nur begonnen hat sondern bereits abgeschlossen war und (2) die tatbestandliehe Ruumlckanshy
knuumlpfung auch zu abgeschlossenen Rechtsfolgen vor der Verkuumlndung der gesetzlichen Reshy
gelung gefuumlhrt hat d h dass die Rechtsfolgen des neuen Gesetzes fuumlr einen vor der Vershy
kuumlndung liegenden Zeitpunkt auftreten sollen und nicht erst fuumlr die Zeit ab Verkuumlndung der
Norm (vgl Urt des LVerfG v 16022010 aaO 376 mwN) sect 12 Abs 3 FAG 2013 knuumlpft
bei der Bemessung der Finanzkraftumlage nachsect 29 FAG 2013 zwar an in der Vergangenshy
heit bereits abgeschlossene Tatbestaumlnde (Gewerbesteuereinnahmen aus den Jahren 2009
und 2010) an die Finanzkraftumlage wird erstmalig aber nach dem lnkrafttreten des FAG
2013 fuumlr die aktuelle Finanzkraft des Jahres 2013 erhoben die lediglich aus den Steuereinshy
nahmen der Jahre 2009 und 2010 ermittelt wird
222 i 3 Unabhaumlngig davon ob man das Anknuumlpfen bei der Berechnung der Finanzkraftumshy
lage an Gewerbesteuereinnahmen aus den Jahren vor der erstmaligen Erhebung der Umlashy
ge (in Sachsen-Anhalt an die Jahre 2009 bis 2012) als eine unechte Ruumlckwirkung bezeichnet
(so LVerfG MV Urt v 26012012 - 3310 - RdNr 107 juris) oder wie der Verfassungsgeshy J
richtshof des Freistaates Sachsen (Urt v 26082010- Vf 129-VIII-09 - RdNr 101 juris) I annimmt dass in dem Ruumlckgriff auf Daten zu den finanziellen Verhaumlltnissen der Vorjahre
keine Ruumlckwirkung gegeben sei weil die Finanzkraftumlage die aktuelle Steuerkraft und die
der Vorjahre abschoumlpfen will kann das Anknuumlpfen an die vorvergangenen Jahre bei der Beshyf
rechnung der Finanzkraftumlage nicht als verfassungswidrig angesehen werden
IDabei ist zum einen zu beruumlcksichtigen dass nach der Rechtsprechung des Bundesverfasshy 1
sungsgerichts im Beschluss vom 14051986 (2 Bvl 283 Absatz-Nr 92 juris) davon auszushy
- 17 shy
gehen ist dass eine Einordnung unter den Oberbegriff Ruumlckwirkung im weitesten Sinne
keinerlei verfassungsrechtliche Maszligstaumlbe aufzuzeigen vermag
Zum anderen besteht unter den Landesverfassungsgerichten Einigkeit daruumlber dass die Beshy
rechnung der Umlage anhand der Steuereinnahmen der vorvergangenen Jahre - unabhaumlnshy
gig davon ob man darin eine unechte Ruumlckwirkung sieht oder nicht- im Rahmen des Vershy
haumlltnismaumlszligigkeitsgrundsatzes unter dem Blickwinkel der Sachgerechtigkeit des gewaumlhlten
Maszligstabs und unter dem Gesichtpunkt des Vertrauensschutzes bewertet werden muss (vgl
SaumlchsVerfGH Urt v 26082010 aaO RdNrn 102 105 LVerfG MV Urt v 26012012
aaO RdNr 106) Danach kann der Gesetzgeber auch dann wenn die Gesetzesaumlnderung
an sich verfassungsrechtlich zulaumlssig ist im Hinblick auf den Grundsatz der Verhaumlltnismaumlshy
szligigkeit verpflichtet sein eine angemessene Uumlbergangsregelung zu treffen Der Nachpruumlfung
durch das Landesverfassungsgericht unterliegt insoweit allerdings nur ob der Gesetzgeber
bei einer Gesamtabwaumlgung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der
Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gruumlnde unter Beruumlcksichtigung aller Umstaumlnde die
Grenze der Zumutbarkeit uumlberschritten hat (so auch LVerfG MV Urt v 26012012 aaO
RdNr 106 mwN)
Gegen die grundsaumltzliche Tauglichkeit des Maszligstabs bestehen keine Bedenken Hinter ihm
steht die Erwartung dass sich die Haushaltszahlen im aktuellen Jahr in etwa im Rahmen der
bekannten Daten entwickeln werden
Im Rahmen der gebotenen Abwaumlgung ist zu beruumlcksichtigen dass der Landesgesetzgeber
bereits 1999 und 2007 die Einfuumlhrung eines interkommunalen Finanzausgleichs fuumlr verfasshy
sungsrechtlich dringend geboten gehalten und 2010 nur deshalb zunaumlchst auf die Erhebung
der Umiage verzichtet hat weii er keine einfache Moumlglichkeit gesehen hatte die Vorgaben
des Landesverfassungsgerichts aus dem Urteil vom 16022010 umzusetzen Bereits in dem
am 13042011 geschlossenen Koalitionsvertrag haben die regierungsbildenden Koalitionaumlra
festgeschrieben dass das bestehende System des kommunalen Finanzausgleichs fuumlr das
Jahr 2012 fortgeschrieben werden solL lnfolge dieser Absicht sollte ein Gutachter auch eine
verfassungskonforme Loumlsung zur Erhebung einer Umlage zur Angleichung der Finanzkraft
zwischen armen und reichen Kommunen finden Bei dieser Sachlage kann nicht davon
ausgegangen werden dass die Kommunen vor der Wiedereinfuumlhrung der Finanzkraftumlage
im Jahre 2013 darauf vertrauen durften von einer solchen Abgabe verschont zu bleiben
Das Landesverfassungsgericht hat sowohl bereits in seinem Urteil vom 13062006 als auch
in seinem Urteil vom 16022010 ausgefuumlhrt dass eine interkommunale Finanzkraftumlage
- 18shy
grundsaumltzlich mit der Landesverfassung vereinbar ist nur nicht deren konkrete Ausgestalshy
tung durch das jeweilige FAG
Ferner ist zu beruumlcksichtigen dass ein allgemeiner Vertrauensschutz auf den Fortbestand
der bisherigen Strukturen des Finanzausgleichs grundsaumltzlich nicht besteht was auch einen
Schutz des Vertrauens auf die Nichteinfuumlhrung neuer finanzausgleichsrechtlicher Instrumenshy
te ausschlieszligt Die Garantie der Selbstverwaltung verleiht den Gemeinden keinen verfasshy
sungsrechtlichen Anspruch auf Beibehaltung einer einmal erreichten Struktur des Finanzshy
ausgleichs Vielmehr steht es dem Gesetzgeber frei veraumlnderte Rahmenbedingungen neue
Erkenntnisse und gewandelte Praumlferenzvorstellungen bei der jaumlhrlichen Regelung des komshy
munalen Finanzausgleichs zu beruumlcksichtigen (so auch LVerfG MV Urt v 26012012
aaO RdNr 109 mwN SaumlchsVerfGH Urt v 28082010 aaO RdNL 1 05)
Etwas anderes folgt auch nicht daraus dass es den betroffenen Gemeinden im Jahre 2013
tatsaumlchlich nicht mehr moumlglich war fuumlr die vorvergangenen Jahre im Hinblick auf die Finanzshy
ausgleichsumlage Dispositionen zu treffen indem sie ihr Ausgabeverhalten geaumlndert oder
die Hebesaumltze insbesondere fuumlr die Gewerbesteuer an der Umlage ausgerichtet haumltten Der
Umstand dass bei der Berechnung der Umlagenhoumlhe auf Daten zu den finanziellen Verhaumlltshy
nissen der vorvergangenen Vorjahre zuruumlckgegriffen wird aumlndert nichts daran dass die Reshy
gelung dessect 12 Abs 3 FAG 2013 nicht die Steuerkraft der abgeschlossenen Vorjahre sonshy
dern die jeweils aktuelle Steuerkraft im Auge hat
Dass sowohl Zuweisungen des Landes als auch zu erhebende Umlagen nicht an das laushy
fende Steueraufkommen des aktuellen Jahres anknuumlpfen koumlnnen ist systemimmanent weil
verlaumlssliche Finanzdaten immer erst mit zeitlicher Verzoumlgerung feststehen Die damit notshy
wendig verbundenen Unschaumlrfen sind hinzunehmen insoweit kann fuumlr die Finanzkraftumiashy
ge nichts anderes gelten als z B fuumlr die Kreisumlage Der Gesetzgeber ist daher daran geshy
bunden das einmal gewaumlhlte System auch auf die Finanzkraftumlage anzuwenden (so
schon LVerfG Urt v 13062006 aaO S 475)
Eine theoretische Alternative waumlre zwar ein Finanzausgleichssystem das zunaumlchst mit
Schaumltzwerten fuumlr das laufende Jahr arbeitet die fortlaufend an die tatsaumlchlichen Daten anshy
gepasst werden Letztlich muumlsste dann zum Abschluss eine Spitzabrechnung durchgefuumlhrt
werden Eine verlaumlssliche Finanz- Ausgaben- und Haushaltswirtschaft der Gemeinden waumlre
damit allerdings praktisch kaum zu leisten (so auch SaumlchsVerfGH Urt v 26082010 aaO
RdNr 103 unter Hinweis auf BVerfG Urt v 24061986- 2 BvF 1 5 683 184 und 1 285
- BVerfGE 72 330 400)
19 shy
22214 Im Uumlbrigen ermoumlglichtsect 12 Abs 4 FAG 2013 in der zweijaumlhrigen Uumlbergangszeit in
der Steuereinnahmen aus der Zeit vor lnkrafttreten des Gesetzes in die Berechnung der Fishy
nanzkraft einflieszligen fuumlr den Fall dass die fuumlr die spaumltere Zahlung der Finanzkraftumlage
benoumltigten Betraumlge nicht sofort einer Ruumlckstellung zugefuumlhrt wurden eine Befreiung von der
Verpflichtung zur Zahlung der Finanzkraftumlage wenn es in einem nachfolgenden Jahr zu
einem Einbruch des Gewerbesteueraufkommens kommt die Kommune nicht uumlber ausreishy
chende Ruumlcklagen bzw freie liquide Mittel verfuumlgt und sie die Verpflichtung zur Abfuumlhrung
der Finanzkraftumlage vor Probleme stellt sect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 verstoumlszligt
nicht gegen den Bestimmtheitsgrundsatz Kernelement des Rechtsstaatsprinzips ist dass alshy
le materiellen Rechtsnormen mit Regelungsanspruch dem Rechtsunterworfenen gegenuumlber
diesem die Moumlglichkeit einraumlumen sein Verhalten auf die Rechtsnorm einzurichten Schon
nach allgemeinen rechtsstaatliehen Regeln verlangt der Bestimmtheitsgrundsatz gesetzliche
Tatbestaumlnde so praumlzise zu formulieren dass ein Normadressat sein Handeln kalkulieren
kann weil die Folgen der Regelung fuumlr ihn voraussehbar und berechenbar sind Dies bedeushy
tet zwar nicht dass die Norm uumlberhaupt keine Auslegungsprobleme aufwerfen darf Dem
Bestimmtheitserfordernis ist vielmehr genuumlgt wenn diese mit herkoumlmmlichen juristischen
Methoden bewaumlltigt werden koumlnnen Es muss auch verlangt werden dass der Gesetzgeber
wenigstens seinen Grundgedanken das Ziel seines gesetzgeberischen Wollens deutlich
macht Allen Bestimmtheitsanforderungen ist gemeinsam dass der Grad der Bestimmtheit
von den jeweiligen sachlichen Eigenarten des Regelungsgegenstandes abhaumlngt Stets sind
Rechtsvorschriften so genau zu fassen wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden leshy
benssachverhalte und mit Ruumlcksicht auf den Normzweck moumlglich ist (vgl Urt des l VerfG v
16022010 aaO 381 mwN)
sect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 haumllt diesen Anforderungen stand Bei der Regelung
handelt es sich nicht um eine Ermessensvorschrift sondern um eine gebundene Entscheishy
dung mit unbestimmten Rechtsbegriffen auf der Tatbestandsebene Die in sect 17 Abs 1 FAG
2013 verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe auszligergewoumlhnliche Belastungen Notlage
und besondere Haumlrte lassen sich durch Auslegung soweit konkretisieren dass sie selbst
dem Bestimmtheitsgebot des Art 103 Abs 2 GG genuumlgen wuumlrden Den Begriff Notlage deshy
finiert sect 17 Abs 1 S 2 FAG 2013 indem es dort heiszligt Als Notlage gilt insbesondere der
Fall dass die Einnahmemoumlglichkeiten von Kommunen zur Erfuumlllung ihrer unabweisbaren
Ausgabeverpflichtungen nicht ausreichen Der Begriff der auszligergewoumlhnlichen Belastung
ist ein im Steuer- und Sozialrecht (vgl zB sect 33 des Einkommensteuergesetzes - EStG shy
oder im Sozialrecht zB sect 27 Schwerbehinderten-Ausgleichsabgabeverordnung- SchwbAV)
verwendeter Begriff der durch den Bundesgesetzgeber und die Rechtsprechung hinreichend
- 20 shy
konkretisiert ist Eine auszligergewoumlhnliche Belastung ist dadurch gekennzeichnet dass einem
Pflichtigen immer dann wenn er zwangslaumlufig groumlszligere Aufwendungen als die uumlberwiegende
Mehrzahl der Pflichtigen gleicher Einkommensverhaumlltnisse und gleicher Vermoumlgensverhaumlltshy
nisse erbringen muss der Teibull der Aufwendungen ermaumlszligigt wird der die dem Pflichtigen
zurnutbare Belastung uumlbersteigt (sect 33 Abs 1 EStG) Aufwendungen erwachsen dem Pflichtishy
gen nur zwangslaumlufig wenn er sich ihnen aus rechtlichen tatsaumlchlichen oder sittlichen
Gruumlnden nicht entziehen kann Das ist der Fall wenn die Gruumlnde der Zwangslaumlufigkeit derart
von auszligen auf die Entschlieszligung des Pflichtigen einwirken dass er ihnen nicht ausweichen
kann er also tatsaumlchlich keine Entscheidungsfreiheit hat bestimmte Aufwendungen vorzushy
nehmen oder zu unterlassen Liegt eine maszliggeblich vom menschlichen Willen beeinflusste
Situation vor so handelt es sich dagegen um keine Zwangslage in diesem Sinne von sect 33
Abs 1 EStG (vgl BFH Urt v 17072014- VI R 4213- RdNr 13- juris) Auch der Begriff
der besonderen Haumlrte ist ein im Verwaltungs- und Sozialrecht insbesondere bei Billigkeitsshy
entscheidungen haumlufig verwendeter unbestimmter Rechtsbegriff der eine hinreichende Konshy
kretisierung durch die fachgerichtliche Rechtsprechung erfahren hat Der Begriff der besonshy
deren Haumlrte ist ein durch die Fachgerichte voll uumlberpruumlfbarer Rechtsbegriff (vgl BVerwG
Urt v 29031979- 2 C 1677 - Buchholz 2384 sect 46 SG Nr S 52) Durch Bestimmungen
die diesen Begriff verwenden sollen unzumutbare Belastungen vermieden werden Der Geshy
setzgeber fuumlhrt regelmaumlszligig eine Haumlrtevorschrift ein um von den Regelvorschriften nicht ershy
fassten Ausnahmefaumlllen und Grenzsituationen Rechnung tragen zu koumlnnen (vgl BVerwG
Urt v 11021977-6 C 10574- RdNr 28- juris)
Ob bei Anwendung der Befreiungsregelung dessect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 durch
die Exekutive den abundanten Gemeinden angesichts ihrer hohen Gewerbesteuershy
einnahmen in der Vergangenheit abverlangt werden kann ROcklagen aus vergangenen Jahshy
ren einzusetzen oder Kassenkredite aufzunehmen betrifft die Rechtsanwendung und ist von
der Fachgerichtsbarkeit zu klaumlren
2222 Soweit die Beschwerdefuumlhrerin unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Landesshy
verfassungsgerichts im Urteil vom 16022010 geltend macht die Finanzkraftumlage sei
deshalb verfassungswidrig weil sie auf der Landkreisebene bei nicht abundanten Landkreishy
sen durch die Heranziehung einer abundanten Gemeinde zur Finanzkraftumlage eine Schatshy
tenwirkung herbeifuumlhre die dazu fuumlhre dass im Ergebnis dieser Schattenwirkung die Fi-middot
nanzkraftumlage den nicht abundanten Landkreis treffe vermag sie damit die Verfassungsshy
widrigkeit von sect 12 Abs 3 FAG 2013 nicht zu begruumlnden weil dieser Entscheidung ein anshy
ders gelagerter Sachverhalt zugrunde lag
- 21 shy
ln sect 16 Abs 2 FAG 2007 war vorgesehen dass ab dem 01 01 2008 eine Kuumlrzung der Beshy
messungsgrundlage der Kreisumlage um die Finanzkraftumlage vorzunehmen war Der Geshy
setzgeber des FAG 2007 hatte dadurch eine Kuumlrzung der Steuerkraftmesszahl um die abzushy
fuumlhrende Finanzkraftumlage als Berechnungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage vorgenommen
Damit konnte fuumlr das Finanzausgleichsmodell das dem FAG 2007 zugrunde lag die Kreisshy
umlagebelastung fuumlr die von der Finanzkraftumlage belasteten Gemeinden spuumlrbar verrinshy
gert werden Um den Eingriff in das Kreisumlagegefuumlge des betroffenen Landkreises abzushy
mildern hatte der Gesetzgeber den Abzug der Finanzkraftumlage zugleich bei der Ermittlung
der Umlagekraftmesszahl der Landkreise (sect 9 FAG 2007) zu beruumlcksichtigen Damit verminshy
derte sich nicht nur die Steuerkraftmesszahl als Bemessungsgrundlage der Kre isumlage
sondern auch als Bemessungsgrundlage fuumlr die Houmlhe der allgemeinen Zuwendungen fuumlr die
Landkreise Dies fuumlhrte dazu dass die Landkreise mit abundanten Gemeinden die wegen
einer houmlheren Umlagekraft an sich weniger allgemeine Zuweisungen erhielten mehr erhielshy
ten Da das Land den Betrag der allgemeinen Zuweisungen an die Landkreise allerdings unshy
veraumlndertmiddot belassen hatte fuumlhrte dies aber dazu dass die anderen Landkreise ohne abunshy
dante Gemeinden weniger allgemeine Zuweisungen erhielten Nur diese Regelung des sect 16
Abs 2 FAG 2007 hat das Landesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 16022010 als eishy
nen verfassungswidrigen Eingriff des Landesgesetzgebers in die Finanzhoheit der Landkreishy
se angesehen Auch die weiteren Ausfuumlhrungen des Landesverfassungsgerichts im Urteil
vom 16022010 beziehen sich auf die beanstandete Regelung dessect 16 Abs 2 FAG 2007
Mit sect 12 FAG 2013 hat der Gesetzgeber ein neues Modell fuumlr die Erhebung der Finanzshy
kraftumlage eingefuumlhrt Dieses Modell stellt sich wie folgt dar Der Gesetzgeber hat das Moshy
dell der sog Abundanzumlage (sect 19a FAG 2005 FAG 2007) bei der eine normierte Steuershy
kraft mit einem normierten Bedarf verglichen wird und fuumlr den Fall dass die Steuerkraft den
Bedarf uumlbersteigt (Abundanz) die Moumlglichkeit eines Zugriffs auf einen gewissen Prozentsatz
des abundanten Teils besteht aufgegeben und nunmehr den Finanzausgleich unter den
steuerstarken und steuerschwachen kreisangehoumlrigen Gemeinden nach einem anderen Moshy
dell vorgenommen das nicht nur die beschriebene uumlberschieszligende Steuerkraft fuumlr die Beshy
rechnung der Umlage heranzieht sondern in Anlehnung an eine entsprechende Regelung in
Baden-Wuumlrttemberg eine breitere Bemessungsgrundlage waumlhlt
Gemaumlszlig sect 12 Abs 2 S 4 und 5 FAG 2013 wird nunmehr fuumlr die kreisangehoumlrigen Gemeinden
ein Ausgleichsverfahren als Rechenschritt bei der Ermittlung der endguumlltigen Schluumlsselshy
zuweisung durchgefuumlhrt Dabei wird die Schluumlsselzuweisung A mit beruumlcksichtigt Bei der
Schluumlsselzuweisung A wird nach sect 12 Abs 2 S 5 FAG 2013 allen kreisangehoumlrigen Geshy
meinden deren Steuerkraft je Einwohner 80 vH des Durchschnitts aller Gemeinden untershy
- 22shy
schreitet die Differenz der eigenen Steuerkraft zu 80 vH der durchschnittlichen Steuerkraft
zu 80 vH ausgeglichen Diese Schluumlsselzuweisung bewirkt eine dem Finanzausgleich der
Regelungen des FAG 2005 und des FAG 2007 noch unbekannte Verlagerung unter allen
Zuweisungsempfaumlngern also allen nicht abundanten Gemeinden zugunsten der steuershy
schwachen Gemeinden und zurasten der mehr steuerstarken Gemeinden Die abundanten
Gemeinden die keine Zuweisungsempfaumlnger sind werden hierdurch noch nicht belagttet Ihshy
re Belastung erfolgt erst durch die Regelung dessect 12 Abs 3 FAG 2013 Danach zahlen alie
kreisangehoumlrigen Gemeinden also sowohl die Zuweisungsempfaumlnger als auch die abundanshy
ten Gemeinden eine Umlage von 10 vH der Summe aus der Steuerkraftmesszahl fuumlr Geshy
meinden gemaumlszligsect 14 FAG 2013 und den Schluumlsselzuweisungen A und B also ihrer gesamshy
ten Finanzkraft Uumlber sect 14 Abs 3 Nr 2 FAG 2013 geraten ua die Gewerbeshy
steuereinnahmen der abundanten Gemeinden in Houmlhe von 10 vH in diesen Finanzkraftumshy
lagetopf Dieser Umlagetopf erhoumlht gem sect 12 Abs 3 S 2 FAG 2013 die Finanzmasse fuumlr die
Schluumlsselzuweisung B
Diese veraumlnderte Schluumlsselzuweisung B wird dann nach der Regelung des sect 12 Abs 2 S 6
FAG auf die Schluumlsselzuweisungsempfaumlnger umgelegt Gemaumlszlig sect 19 Abs 2 FAG flieszligt die
zuletzt genannte Schluumlsselzuweisung an die kreisangehoumlrigen Gemeinden zwar in die Kreisshy
umlagenberechnung ein Da sich die Bemessung der Kreisumlage aus der Steuerkraft und
den Schluumlsselzuweisungen fuumlr die kreisangehoumlrigen Gemeinden zusammensetzt wird die
Finanzkraftumlage somit auch zum Abzugsposten bei der Bemessungsgrundlage der Kreisshy
umlage Diese Einbeziehung der verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Finanzkraftshy
umlage in die Kreisumlagenberechnung stellt indes keinen Eingriff in die ebenfalls verfasshy
sungsrechtlich geschuumltzte Finanzhoheit der Landkreise dar
Die Konstruktion der jetzigen Finanzkraftumiage unterscheidet sich im Hinblick auf die Ebeshy
nentrennung grundsaumltzlich von der fruumlheren vom Landesverfassungsgericht beanstandeten
Finanzkraftumlage Letztere floss dem Ausgleichsstock zu so dass sie den Landkreisen als
Bemessungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage insgesamt verloren ging Demgegenuumlber wird
durch die jetzige Finanzkraftumlage die Bemessungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage insgeshy
samt nicht geschmaumllert
Das Landesverfassungsgericht hat weder heute noch hatte es im Urteil vom 16022010 Beshy
denken dagegen dass uumlber die vorgelagerten Regelungen zur Bestimmung der Steuerkraftshy
messzahl und zur Festlegung der Schluumlsselzuweisungen der Gemeinden zugleich die Beshy
messungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage festgelegt wird Dass jede Aumlnderung der Finanzshy
ausstattung der kreisangehoumlrigen Gemeinden zwangslaumlufig auch zu Verlagerungen bei der
- 23shy
Finanzausstattung der Landkreise fuumlhrt verstoumlszligt als solches nicht gegen die Landesverfasshy
sung Dies gilt auch fuumlr die neu eingefuumlhrte Vorabverteilung der Schluumlsselmasse A zugunsshy
ten der finanzschwachen Kommunen Sie fuumlhrt zu keinen Veraumlnderungen bei der Gesamtshy
summe der Umlagekraftmesszahlen der Landkreise hat aber Verschiebungen zwischen den
einzelnen Landkreisen zur Folge Die jetzige gesetzliche Regelung stellt sicher dass die jeshy
weiligen Gesamtsummen der beiden Komponenten der Finanzausstattung der Landkreise
durch die Finanzkraftumlage keine Veraumlnderung erfahren Der Gesamtbemessungsgrundiashy
ge fuumlr die Kreisumlage werden durch die Verschiebungen zwischen den Kommunen keine
Betraumlge entzogen Da es keine abundanten Landkreise gibt ergeben sich auch keine Ausshy
wirkungen auf die Gesamthoumlhe der Schluumlsselzuweisungen die die Landkreise vom Land ershy
halten
Waumlhrend die Gesamtausstattung der Landkreise durch die Finanzkraftumlage keine Veraumlnshy
derung erfaumlhrt ergeben sich - dies raumlumt die Landesregierung selber ein - allerdings gerinshy
ge Verlagerungseffekte zwischen den einzelnen Landkreisen Diese Verlagerungseffekte
sind indes verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden
Den Anspruch auf angemessene Finanzausstattung der Landkreise darf der Gesetzgeber
einschraumlnken soweit andere Interessen von Verfassungsrang dies rechtfertigen Nicht nur
der horizontale gemeindliche sondern auch der uumlbergemeindliche Finanzausgleich ist von
dem Grundsatz der interkommunalen Solidaritaumlt gepraumlgt (LVerfG Urt v 13062006-705shy
LVerfGE 17 410 429 NdsStGH NdsVBL 2001 184 188) Der Gedanke der interkommushy
nalen Solidaritaumlt umfasst - wie die Kreisumlage zeigt - auch die ausgleichenden Finanzshy
stroumlme zwischen der Gemeinde- und Kreisebene (vgL auch SaumlchsVerfG Urt v 29012010
- Vf 25-VIII-09 - RdNr 119 - juris unter Hinweis auf BVerfG Beschl v 07021991
- 2 BvL 2484 - BVerfGE 83 363 391f LVerfG MV Urt v 26012012- 1810 - RdNr
81) Haumltte der Gesetzgeber eine Verschiebung von finanzstarken zu finanzschwachen Landshy
kreisen mit einer eigenstaumlndigen Ausgleichsregelung herbeigefuumlhrt waumlre dies durch Art 88
ALs 2 S 1 LVerf gedeckt Nichts anderes gilt wenn derselbe Effekt mittelbar durch die vershy
fassungsrechtlich nicht zu beanstandende Regelung zum Finanzkraftausgleich der Gemeinshy
den erreicht wird Der Ebene des einzelnen Landkreises steht dem Vertust an Bemessungsshy
grundlage durch die negative Schluumlsselzuweisung der abundanten Gemeinden (sofern keine
Befreiungen erteilt wurden) jeweils ein Gewinn an Bemessungsgrundlage durch die Erhoumlshy
hung der Schluumlsselzuweisung der uumlbrigen Gemeinden gegenuumlber Je nachdem welcher Efshy
fekt uumlberwiegt erhoumlhen oder vermindern sich die Einnahmen der jeweiligen Landkreise aus
der Kreisumlage durch die Finanzkraftumlage geringfuumlgig Diese Aumlnderung bei dem Aufshy
kommen an Kreisumlage ist aber nicht gleichzusetzen mit der Aumlnderung der Finanzkraft der
- 24shy
Landkreise Da es keine abundanten Landkreise gibt bekommen saumlmtliche Landkreise
Schluumlsselzuweisungen vom Land Der nicht bereits durch die Kreisumlage ausgeglichene
Finanzbedarf der Landkreise wird im Jahr 2013 zu 80 in den Folgejahren zu 90 ausgeshy
glichen Dieser Mechanismus bewirkt dass auch der noch nicht kompensierte Verlust an
Bemessungsgrundlage durch abundante Gemeinden zu 90 (bzw 2013 zu 80 ) ausgeshy
glichen wird Oie verbleibenden Differenzbetraumlge sind wirtschaftlich unbedeutend und vershy
fassungsrechtlich hinzunehmen (vgl auch LVerfG MV Urt v 2601 2012 - 3310 - RdNr
79- juris)
2223 Eine verfassungswidrige Schattenwirkung fuumlr weitere benachbarte kreisangehoumlrige
und nicht abundante Gemeinden laumlsst sich ebenfalls nicht feststellen Die finanzschwache
Nachbargemeinde profitiert direkt von der Finanzkraftumlage Die von der Beschwerdefuumlhreshy
rin beschriebene mittelbare Schattenwirkung durch die Moumlglichkeit einer Erhoumlhung der
Kreisumlage betrifft die finanzschwache Nachbargemeinde dagegen allenfalls marginal und
muss daruumlber hinaus auch differenziert betrachtet werden Es besteht ein Unterschied ob
eine solche Kommune in einem Landkreis mit hoher oder mit niedriger Umlagekraft liegt Der
Landkreis mit niedriger Umlagekraft wird in der Regel eine vergleichsweise hohe Kreisumlashy
ge erheben waumlhrend der Landkreis mit einigen abundanten Kommunen seine kreisangehoumlshy
rigen Kommunen nur mit einer geringeren Kreisumlage belasten muss De facto verfuumlgen alshy
so die beiden kreisangehoumlrigen Gemeinden trotz gleicher Steuereinnahmekraft uumlber untershy
schiedlich hohe Mittel die ihnen zur Erfuumlllung eigener Zwecke verbleiben Die Finanzkraftshy
umlage mildert diesen Effekt unter Umstaumlnden geringfuumlgig ab Die nicht abundanten Komshy
munen in dem Landkreis mit einigen abundanten Kommunen koumlnnten eventuell dadurch beshy
lastet werden dass der Kreisumlagesatz (minimal) angehoben wuumlrde um den Verlust des
Landkreises an Bemessungsgrundlage durch die Finanzkraftumlage zu kompensieren ln
dem armen Landkreis dessen Kommunen per Saido von der Finanzkraftumlage profitiershy
ten erhoumlht sich jedoch die Umlagekraft geringfuumlgig so dass der Kreisumlagesatz sogar (geshy
ringfuumlgig) gesenkt werden koumlnnte
Daruumlber hinaus besteht eine Solidaritaumltsverpflichtung der Kreise gegenuumlber den kreisangeshy
houmlrigen Gemeinden die diese vor einer unangemessenen Erhoumlhung der Kreisumlage
schuumltzt (vgl Faber in HennekePuumlnderWaldhoff Recht der Kommunalfinanzen 2006 sect 34
RdNr 50)
3 Die Kostenentscheidung beruht auf sect 32 LVerfGG Gerichtskosten werden nicht erhoben
(Absatz 1) Gruumlnde fuumlr die Anordnung der Erstattung der notwendigen Auslagen der erfolglos
gebliebenen Beschwerdefuumlhrerin sind nicht ersichtlich (Abs 2 und 3)
- 25 shy
Dr Zettel GemmerSchubert Bergmann
Prof Or Kluth StallFranzkowiak
- 12 shy
heren Regelung sei die Finanzkraftumlage dem Ausgleichsstock zugeflossen so dass sie
den Landkreisen als Bemessungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage verloren gegangen sei
Demgegenuumlber werde durch die jetzige Finanzkraftumlage die Bemessungsgrundlage fuumlr die
Kreisumlage insgesamt nicht geschmaumllert Es koumlnnte nur darum gehen inwieweit minimale
Verlagerungen der Bemessungsgrundlage von den finanzstarken zu den finanzschwaumlcheren
Landkreisen mit der Landesverfassung vereinbar seien Die Finanzkraftumlage fuumlhre innershy
halb eines Landkreises zu einer verminderten Umlagekraft der abundanten Gemeinden ershy
houmlhe aber die Umlagekraft der Empfaumlnger der Umlage Innerhalb eines Landkreises komshy
pensierten sich diese Gewinne und Verluste bei Bemessungsgrundlage weitgehend Aus
diesen Gruumlnden habe es der Landesgesetzgeber fuumlr kontraproduktiv gehalien diesen ershy
wuumlnschten Effekt durch einen nachgelagerten Spitzausgleich unter den Landkreisen zu beshy
seitigen Im Rahmen der Erarbeitung des Gesetzentwurfes habe auch eine Finanzkraftumlashy
ge zwischen den Landkreisen lange zur Diskussion gestanden Diese Loumlsung sei allerdings
verworfen worden Eine Stoumlrung der Belastungsgerechtigkeit auf Gemeindeebene und eine
Schattenwirkung auf Kreisebene zu vermeiden waumlre nur durch eine Kombination der derzeishy
tigen Regelung mit einem nachgelagerten Spitzausgleich auf der Landkreisebene moumlglich
Die Ausfuumlhrungen der Beschwerdefuumlhrerin uumlber die mittelbare Schattenwirkung gingen an
der Lebenswirklichkeit vorbei Bei einem Blick auf die Kreishaushalte werde angesichts der
starken Schwankungen in vielen Haushaltsbereichen schnell klar dass eine Verlagerung von
wenigen Tausend Euro bei der Bemessungsgrundlage der Kreisumlage eine voumlllig uninteshy
ressante Groumlszlige sei Ein Einfluss der Finanzkraftumlage auf die Kreisumlagefestsetzung sei
nicht ersichtlich Die finanzschwache Nachbargemeinde profitiere direkt von der Finanzkraftshy
umlage Die von der Beschwerdefuumlhrerin beschriebene mittelbare Schattenwirkung treffe
die finanzschwache Nachbargemeinde dagegen allenfalls marginal Wenn im Zusammenshy
hang mit dem Finanzausgieich von armen und reichen Kommunen die Rede sei beziehe r
sich das uumlblicherweise auf die Moumlglichkeit zur Erzielung von Steuereinnahmen Es spiele
aber bei genauerer Betrachtung daruumlber hinaus eine Rolle ob diese Kommunen in einem
Landkreis mit hoher oder mit niedriger Umlagekraft laumlgen Der Landkreis mit niedriger Umlashy Igekraft werde in der Regel eine vergleichsweise hohe Kreisumlage erheben waumlhrend der
reiche Landkreis mit einigen abundanten Kommunen seine kreisangehoumlrigen Kommunen
I uumlblicherweise nur mit einer geringeren Kreisumlage belasten muumlsse Oe facto verfuumlgten also
die beiden kreisangehoumlrigen Gemeinden trotz gleicher Steuereinnahmekraft uumlber untershy
schiedlich hohe Mittel die ihnen zur Erfuumlllung eigener Zwecke verblieben Die nicht abunshy i danten Kommunen in dem reichen Landkreis mit einigen abundanten Kommunen koumlnnten l eventuell dadurch (minimal) belastet werden dass der Kreisumlagesatz (minimal) angehoshy l
ben werde um den Verlust des Landkreises an Bemessungsgrundlage durch die Finanzshy
I
r ~
~
- 13shy
kraftumlage zu kompensieren ln dem armen Landkreis dessen Kommunen per Saldo von
der Finanzkraftumlage profitierten erhoumlhe sich jedoch die Umlagekraft geringfuumlgig so dass
der Kreisumlagesatz (geringfuumlgig) gesenkt werden koumlnnte
Der Landtag hat sich nicht geaumluszligert
E n t s c h e i d u n g s g r uuml n d e
Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist zulaumlssig (1 ) jedoch nicht begruumlndet (2 )
1 Das Landesverfassungsgericht ist zur Entscheidung uumlber die kommunale Verfassungs~
beschwerde berufen (vgl dazu im Einzelnen und mit weiteren Nachweisen LVerfG Urt v
31051994- LVG 293 - LVerfGE 2 227 245 f Urt v 31051994- LVG 194 - LVerfGE
2 273 289f Urt v 31051994- LVG 494- LVerfGE 2 323 334 f) Soweit eine Verletshy
zung des durch Art 2 Abs 3 und 87 LVerf garantierten Selbstverwaltungsrechts behauptet
wird handelt es sich um eine kommunale Verfassungsbeschwerde im Sinne des Art 75 Nr
7 LVerf und dersectsect 2 Nr 8 51 des Landesverfassungsgerichtsgesetzes in der Fassung vom
24092009- LVerfGG- (GVBI S 474) Diese Bestimmungen berechtigen die Kommunen
gegen Eingriffe in ihr Selbstverwaltungsrecht durch ein Landesgesetz das Landesverfasshy
sungsgericht anzurufen
Nach sect 51 Abs 1 LVerfGG koumlnnen Kommunen die Verfassungsbeschwerde mit der Behaupshy
tung erheben durch ein Landesgesetz in ihrem Recht auf Selbstverwaltung nach Art 2 Abs
3 und Art 87 LVerf verletzt zu sein Gemaumlszlig sect 57 Abs 2 LVerf gelten die sectsect 48 bis 50
LVerfGG entsprechend Nach sect 49 L VerfGG (hinsichtlich der Verfassungsbeschwerde gegen
ein Gesetz deckungsgleich mit sect 92 BVerfGG) sind in der Begruumlndung der Verfassungsbeshy
schwerde welche nach sect 16 Abs 1 S 2 LVerfGG erforderlich ist das Recht das verletzt
sein soll und die Gesetzesvorschrift durch die sich die Beschwerdefuumlhrerin unmittelbar vershy
letzt sieht zu bezeichnen Die Zulaumlssigkelt einer kommunalen Verfassungsbeschwerde geshy
gen ein Gesetz setzt voraus dass die Beschwerdefuumlhrerin selbst gegenwaumlrtig und unmittelshy
bar durch die angegriffenen Rechtsnormen in ihrem Selbstverwaltungsrecht verletzt ist Die
angegriffenen Normen beschraumlnken unmittelbar und gegenwaumlrtig das Selbstverwaltungsshy
recht der Beschwerdefuumlhrerin ohne dass ein weiterer angreifbarer Umsetzungsakt notwenshy
dig wird Insoweit wird auch auf die Gruumlnde des Urteils des Gerichts vom 16022010- LVG
908- (LVerfGE 21 361 mwN) verwiesen
- 14shy
Die Verfassungsbeschwerde ist formgerecht und innerhalb der Jahresfrist der sectsect 51 Abs 2
48 LVerfGG erhoben worden
2 Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist nicht begruumlndetsect 12 Abs 3 FAG 2013 steht
im Einklang mit der in den Artt 2 Abs 3 87 und 88 L Verf naumlher ausgeformten Garantie der
kommunalen Selbstverwaltung
21 Bedenken gegen die formelle Rechtmaumlszligigkeit des FAG 2013 bestehen nicht Der Geshy
setzgeber hat keine Vorgaben des Gesetzgebungsverfahrens verletzt insbesondere traf ihn
keine Begruumlndungspflicht dafuumlr weshalb er eine Umlagenhoumlhe von 10 insect 12 Abs 3 FAG
2013 gewaumlhlt hat Aus den Vorschriften der Landesverfassung die das Gesetzgebungsvershy
fahren regeln (Artt 77 ff LVerf) ergibt sich keine Pflicht zur Begruumlndung von Gesetzen durch
den Landtag Nach sect 23 Abs 2 S 2 der Geschaumlftsordnung des Landtages von Sachsenshy
Anhalt muumlssen Gesetzesentwuumlrfe schriftlich begruumlndet sein Eine uumlber diese allgemeine Beshy
gruumlndungsnotwendigkeit hinausgehende Pflicht zur genauen Erlaumluterung des sect 12 Abs 3
FAG 2013 besteht nicht Eine besondere Darlegungslast des Gesetzgebers ergibt sich auch
nicht aus der speziellen Gesetzesmaterie des kommunalen Finanzausgleichs Der Gesetzshy
geber ist nicht gehalten die Gruumlnde fuumlr die Festlegung konkreter Betraumlge oder Verteilungsshy
kriterien im Einzelnen darzulegen Das Landesverfassungsgericht uumlberpruumlft das Finanzausshy
gleichsgesetz daher als Ergebnis eines Gesetzgebungsprozesses und nicht nur auf welshy
chem Weg der Gesetzgeber zu diesem Ergebnis gelangt ist (LVerfG Urt v 09102012shy
LVG 5710 - LVerfGE 23 315 333f) Der generellen Annahme einer in das Einzelne geshy
henden Begruumlndung bei jeder Gesetzgebung stehen im Uumlbrigen praktische Erwaumlgungen
entgegen So waumlre eine Abstimmung uumlber die Begruumlndung erforderlich um feststellen zu
koumlnnen ob die Mehrheit der Abgeordneten des Landtages diese Begruumlndung traumlgt
22 sect 12 Abs 3 FAG 2013 verstoumlszligt auch materiell-rechtlich nicht gegen die Landesshy
verfassung
221 Pruumlfungsmaszligstab ist die Selbstverwaltungsgarantie der Artt 2 Abs 3 87 und 88 L Verf
Seide Bestimmungen konkretisieren fuumlr das Land Sachsen-Anhalt die in Art 28 GG enthalshy
tene bundesverfassungsrechtliche Garantie der kommunalen Selbstverwaltung und haben
nach Zweck und Entstehungsgeschichte jedenfalls denselben Mindestgehalt wie Art 28 Abs
1 S 2 und 3 sowie Abs 2 GG Zum Selbstverwaltungsrecht der Kommunen gehoumlrt nach geshy
festigter Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG Beschl v 151 01985 shy
2 BvR 1808 1809 181082- BVerfGE 71 25 36 mwN) die Finanzhoheit der Kommunen
Sie umschlieszligt die eigenverantwortliche Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft Die Verfasshy
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- 15 shy
sung des Landes Sachsen-Anhalt enthaumllt mit Art 87 Abs 3 einerseits und Art 88 anderershy
seits zwei selbstaumlndige Ausformungen der finanziellen Absicherung der Kommunen kraft deshy
rer das Land zum einen Bestimmungen uumlber die Deckung der Kosten treffen muss die den
Kommunen durch die Zuweisung von Pflichtaufgaben zur Erfuumlllung in eigener Verantwortung
und durch die Uumlbertragung von staatlichen Aufgaben zur Erfuumlllung nach Weisung entstehen
Zum anderen hat das Land dafuumlr zu sorgen dass die Kommunen uumlber Finanzmittel verfuumlshy
gen die zur angemessenen Erfuumlllung ihrer Aufgaben ausreichend sind Dabei ist die untershy
schiedliche Finanzkraft der Kommunen auf Grund eines Gesetzes angemessen auszugleishy
chen (Art 88 Abs 2 LVeri)
Als landesverfassungsrechtliche Garantie eines aufgabengerechten Finanzausgleichs weist
Art 88 LVerf dabei einen engen Bezug zu den bundesverfassungsrechtlichen Bestimmunshy
gen uumlber den Finanzausgleich auf welcher die Gemeinden unmittelbar einschlieszligt So steht
den Gemeinden ein bundesgesetzlich zu bestimmender Anteil an der Einkommen- und Umshy
satzsteuer (Art 106 Abs 5 5a GG) zu ferner die Ertragshoheit uumlber die Grund- und Gewershy
besteuer an deren Aufkommen aber Bund und Laumlnder durch eine Umlage beteiligt werden
sowie die Ertragshoheit uumlber die oumlrtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern sofern diese
nicht nach Maszliggabe der Landesgesetzgebung den Gemeindeverbaumlnden zusteht (Art 1 06
Abs 6 GG) Wie der kommunale Finanzausgleich konkret ausgestaltet wird unterliegt der
Entscheidung des Landesgesetzgebers Ihm steht dabei angesichts desmiddot lneinandergreifens
von landesrechtliehen und grundgesetzliehen Finanzausgleichsvorschriften durch welche
den Gemeinden unmittelbar Steuerertraumlge zugewiesen werden sowie der Einbindung des
kommunalen Finanzausgleichs in die gesamte Haushaltswirtschaft und -planung des Landes
ein weiter Gestaltungsspielraum zu (LVerfG Urt v 16022010 aaO 361 374 mwN)
222 Im Rahmen dieses Gestaitungsspielraums hat der Landesgesetzgeber einen intershy
kommunalen horizontalen Finanzausgleich geschaffen der verfassungsrechtlich nicht zu beshy
anstanden ist
2221 sect 12 Abs 3 FAG 2013 verstoumlszligt nicht gegen das Rechtsstaatsprinzip unter dem Geshy
sichtpunkt des Verbots der echten Ruumlckwirkung soweit Steuereinnahmen aus dem Bereich
der Realsteuern des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer und des Gemeindeanteils
aus der Umsatzsteuer aus Vorvorjahreszeitraumlumen fuumlr die Berechnung der Finanzkraftumlashy
ge herangezogen werden
22211 Das Rechtsstaatsprinzip gehoumlrt zu den Vorschriften des Grundgesetzes und der
Landesverfassung die das verfassungsrechtliche Bild der Selbstverwaltung mit zu bestimshy
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men geeignet sind Es gehoumlrt damit auch zum Pruumlfungsmaszligstab der kommunalen Verfasshy
sungsbeschwerde Mit der Idee des Rechtsstaats ist der Gedanke der Dauerhaftigkeit und
Unverbruumlchlichkeil von Recht eng verbunden Der Rechtsgrundsatz der Rechtssicherheit
verlangt objektiv ein Mindestmaszlig an Kontinuitaumlt des Rechts vor allem fuumlr die Modalitaumlten
seiner Aumlnderung um die Verlaumlsslichkeit der Rechtsordnung zu erhalten Rechtssicherheit
bedeutet subjektiv in erster Linie Vertrauensschutz Es gibt aber kein schutzwuumlrdiges Vershy
trauen in den Fortbestand einer guumlnstigen Rechtslage Verfassungsrechtlich problematisch
sind Regeln die ruumlckwirkend belasten weil sie auf vergangene Sachverhalte Bezug nehshy
men
2 2212 sect 12 Abs 3 FAG 2013 verstoumlszligt nicht gegen das grundsaumltzliche Verbot der echten
Ruumlckwirkung Eine echte Ruumlckwirkung liegt naumlmlich erst dann vor wenn (1) ein Gesetz
nachtraumlglich aumlndernd in abgewickelte der Vergangenheit angehoumlrende Tatbestaumlnde einshy
greift wenn also der von der Ruumlckwirkung betroffene Tatbestand in der Vergangenheit nicht
nur begonnen hat sondern bereits abgeschlossen war und (2) die tatbestandliehe Ruumlckanshy
knuumlpfung auch zu abgeschlossenen Rechtsfolgen vor der Verkuumlndung der gesetzlichen Reshy
gelung gefuumlhrt hat d h dass die Rechtsfolgen des neuen Gesetzes fuumlr einen vor der Vershy
kuumlndung liegenden Zeitpunkt auftreten sollen und nicht erst fuumlr die Zeit ab Verkuumlndung der
Norm (vgl Urt des LVerfG v 16022010 aaO 376 mwN) sect 12 Abs 3 FAG 2013 knuumlpft
bei der Bemessung der Finanzkraftumlage nachsect 29 FAG 2013 zwar an in der Vergangenshy
heit bereits abgeschlossene Tatbestaumlnde (Gewerbesteuereinnahmen aus den Jahren 2009
und 2010) an die Finanzkraftumlage wird erstmalig aber nach dem lnkrafttreten des FAG
2013 fuumlr die aktuelle Finanzkraft des Jahres 2013 erhoben die lediglich aus den Steuereinshy
nahmen der Jahre 2009 und 2010 ermittelt wird
222 i 3 Unabhaumlngig davon ob man das Anknuumlpfen bei der Berechnung der Finanzkraftumshy
lage an Gewerbesteuereinnahmen aus den Jahren vor der erstmaligen Erhebung der Umlashy
ge (in Sachsen-Anhalt an die Jahre 2009 bis 2012) als eine unechte Ruumlckwirkung bezeichnet
(so LVerfG MV Urt v 26012012 - 3310 - RdNr 107 juris) oder wie der Verfassungsgeshy J
richtshof des Freistaates Sachsen (Urt v 26082010- Vf 129-VIII-09 - RdNr 101 juris) I annimmt dass in dem Ruumlckgriff auf Daten zu den finanziellen Verhaumlltnissen der Vorjahre
keine Ruumlckwirkung gegeben sei weil die Finanzkraftumlage die aktuelle Steuerkraft und die
der Vorjahre abschoumlpfen will kann das Anknuumlpfen an die vorvergangenen Jahre bei der Beshyf
rechnung der Finanzkraftumlage nicht als verfassungswidrig angesehen werden
IDabei ist zum einen zu beruumlcksichtigen dass nach der Rechtsprechung des Bundesverfasshy 1
sungsgerichts im Beschluss vom 14051986 (2 Bvl 283 Absatz-Nr 92 juris) davon auszushy
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gehen ist dass eine Einordnung unter den Oberbegriff Ruumlckwirkung im weitesten Sinne
keinerlei verfassungsrechtliche Maszligstaumlbe aufzuzeigen vermag
Zum anderen besteht unter den Landesverfassungsgerichten Einigkeit daruumlber dass die Beshy
rechnung der Umlage anhand der Steuereinnahmen der vorvergangenen Jahre - unabhaumlnshy
gig davon ob man darin eine unechte Ruumlckwirkung sieht oder nicht- im Rahmen des Vershy
haumlltnismaumlszligigkeitsgrundsatzes unter dem Blickwinkel der Sachgerechtigkeit des gewaumlhlten
Maszligstabs und unter dem Gesichtpunkt des Vertrauensschutzes bewertet werden muss (vgl
SaumlchsVerfGH Urt v 26082010 aaO RdNrn 102 105 LVerfG MV Urt v 26012012
aaO RdNr 106) Danach kann der Gesetzgeber auch dann wenn die Gesetzesaumlnderung
an sich verfassungsrechtlich zulaumlssig ist im Hinblick auf den Grundsatz der Verhaumlltnismaumlshy
szligigkeit verpflichtet sein eine angemessene Uumlbergangsregelung zu treffen Der Nachpruumlfung
durch das Landesverfassungsgericht unterliegt insoweit allerdings nur ob der Gesetzgeber
bei einer Gesamtabwaumlgung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der
Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gruumlnde unter Beruumlcksichtigung aller Umstaumlnde die
Grenze der Zumutbarkeit uumlberschritten hat (so auch LVerfG MV Urt v 26012012 aaO
RdNr 106 mwN)
Gegen die grundsaumltzliche Tauglichkeit des Maszligstabs bestehen keine Bedenken Hinter ihm
steht die Erwartung dass sich die Haushaltszahlen im aktuellen Jahr in etwa im Rahmen der
bekannten Daten entwickeln werden
Im Rahmen der gebotenen Abwaumlgung ist zu beruumlcksichtigen dass der Landesgesetzgeber
bereits 1999 und 2007 die Einfuumlhrung eines interkommunalen Finanzausgleichs fuumlr verfasshy
sungsrechtlich dringend geboten gehalten und 2010 nur deshalb zunaumlchst auf die Erhebung
der Umiage verzichtet hat weii er keine einfache Moumlglichkeit gesehen hatte die Vorgaben
des Landesverfassungsgerichts aus dem Urteil vom 16022010 umzusetzen Bereits in dem
am 13042011 geschlossenen Koalitionsvertrag haben die regierungsbildenden Koalitionaumlra
festgeschrieben dass das bestehende System des kommunalen Finanzausgleichs fuumlr das
Jahr 2012 fortgeschrieben werden solL lnfolge dieser Absicht sollte ein Gutachter auch eine
verfassungskonforme Loumlsung zur Erhebung einer Umlage zur Angleichung der Finanzkraft
zwischen armen und reichen Kommunen finden Bei dieser Sachlage kann nicht davon
ausgegangen werden dass die Kommunen vor der Wiedereinfuumlhrung der Finanzkraftumlage
im Jahre 2013 darauf vertrauen durften von einer solchen Abgabe verschont zu bleiben
Das Landesverfassungsgericht hat sowohl bereits in seinem Urteil vom 13062006 als auch
in seinem Urteil vom 16022010 ausgefuumlhrt dass eine interkommunale Finanzkraftumlage
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grundsaumltzlich mit der Landesverfassung vereinbar ist nur nicht deren konkrete Ausgestalshy
tung durch das jeweilige FAG
Ferner ist zu beruumlcksichtigen dass ein allgemeiner Vertrauensschutz auf den Fortbestand
der bisherigen Strukturen des Finanzausgleichs grundsaumltzlich nicht besteht was auch einen
Schutz des Vertrauens auf die Nichteinfuumlhrung neuer finanzausgleichsrechtlicher Instrumenshy
te ausschlieszligt Die Garantie der Selbstverwaltung verleiht den Gemeinden keinen verfasshy
sungsrechtlichen Anspruch auf Beibehaltung einer einmal erreichten Struktur des Finanzshy
ausgleichs Vielmehr steht es dem Gesetzgeber frei veraumlnderte Rahmenbedingungen neue
Erkenntnisse und gewandelte Praumlferenzvorstellungen bei der jaumlhrlichen Regelung des komshy
munalen Finanzausgleichs zu beruumlcksichtigen (so auch LVerfG MV Urt v 26012012
aaO RdNr 109 mwN SaumlchsVerfGH Urt v 28082010 aaO RdNL 1 05)
Etwas anderes folgt auch nicht daraus dass es den betroffenen Gemeinden im Jahre 2013
tatsaumlchlich nicht mehr moumlglich war fuumlr die vorvergangenen Jahre im Hinblick auf die Finanzshy
ausgleichsumlage Dispositionen zu treffen indem sie ihr Ausgabeverhalten geaumlndert oder
die Hebesaumltze insbesondere fuumlr die Gewerbesteuer an der Umlage ausgerichtet haumltten Der
Umstand dass bei der Berechnung der Umlagenhoumlhe auf Daten zu den finanziellen Verhaumlltshy
nissen der vorvergangenen Vorjahre zuruumlckgegriffen wird aumlndert nichts daran dass die Reshy
gelung dessect 12 Abs 3 FAG 2013 nicht die Steuerkraft der abgeschlossenen Vorjahre sonshy
dern die jeweils aktuelle Steuerkraft im Auge hat
Dass sowohl Zuweisungen des Landes als auch zu erhebende Umlagen nicht an das laushy
fende Steueraufkommen des aktuellen Jahres anknuumlpfen koumlnnen ist systemimmanent weil
verlaumlssliche Finanzdaten immer erst mit zeitlicher Verzoumlgerung feststehen Die damit notshy
wendig verbundenen Unschaumlrfen sind hinzunehmen insoweit kann fuumlr die Finanzkraftumiashy
ge nichts anderes gelten als z B fuumlr die Kreisumlage Der Gesetzgeber ist daher daran geshy
bunden das einmal gewaumlhlte System auch auf die Finanzkraftumlage anzuwenden (so
schon LVerfG Urt v 13062006 aaO S 475)
Eine theoretische Alternative waumlre zwar ein Finanzausgleichssystem das zunaumlchst mit
Schaumltzwerten fuumlr das laufende Jahr arbeitet die fortlaufend an die tatsaumlchlichen Daten anshy
gepasst werden Letztlich muumlsste dann zum Abschluss eine Spitzabrechnung durchgefuumlhrt
werden Eine verlaumlssliche Finanz- Ausgaben- und Haushaltswirtschaft der Gemeinden waumlre
damit allerdings praktisch kaum zu leisten (so auch SaumlchsVerfGH Urt v 26082010 aaO
RdNr 103 unter Hinweis auf BVerfG Urt v 24061986- 2 BvF 1 5 683 184 und 1 285
- BVerfGE 72 330 400)
19 shy
22214 Im Uumlbrigen ermoumlglichtsect 12 Abs 4 FAG 2013 in der zweijaumlhrigen Uumlbergangszeit in
der Steuereinnahmen aus der Zeit vor lnkrafttreten des Gesetzes in die Berechnung der Fishy
nanzkraft einflieszligen fuumlr den Fall dass die fuumlr die spaumltere Zahlung der Finanzkraftumlage
benoumltigten Betraumlge nicht sofort einer Ruumlckstellung zugefuumlhrt wurden eine Befreiung von der
Verpflichtung zur Zahlung der Finanzkraftumlage wenn es in einem nachfolgenden Jahr zu
einem Einbruch des Gewerbesteueraufkommens kommt die Kommune nicht uumlber ausreishy
chende Ruumlcklagen bzw freie liquide Mittel verfuumlgt und sie die Verpflichtung zur Abfuumlhrung
der Finanzkraftumlage vor Probleme stellt sect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 verstoumlszligt
nicht gegen den Bestimmtheitsgrundsatz Kernelement des Rechtsstaatsprinzips ist dass alshy
le materiellen Rechtsnormen mit Regelungsanspruch dem Rechtsunterworfenen gegenuumlber
diesem die Moumlglichkeit einraumlumen sein Verhalten auf die Rechtsnorm einzurichten Schon
nach allgemeinen rechtsstaatliehen Regeln verlangt der Bestimmtheitsgrundsatz gesetzliche
Tatbestaumlnde so praumlzise zu formulieren dass ein Normadressat sein Handeln kalkulieren
kann weil die Folgen der Regelung fuumlr ihn voraussehbar und berechenbar sind Dies bedeushy
tet zwar nicht dass die Norm uumlberhaupt keine Auslegungsprobleme aufwerfen darf Dem
Bestimmtheitserfordernis ist vielmehr genuumlgt wenn diese mit herkoumlmmlichen juristischen
Methoden bewaumlltigt werden koumlnnen Es muss auch verlangt werden dass der Gesetzgeber
wenigstens seinen Grundgedanken das Ziel seines gesetzgeberischen Wollens deutlich
macht Allen Bestimmtheitsanforderungen ist gemeinsam dass der Grad der Bestimmtheit
von den jeweiligen sachlichen Eigenarten des Regelungsgegenstandes abhaumlngt Stets sind
Rechtsvorschriften so genau zu fassen wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden leshy
benssachverhalte und mit Ruumlcksicht auf den Normzweck moumlglich ist (vgl Urt des l VerfG v
16022010 aaO 381 mwN)
sect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 haumllt diesen Anforderungen stand Bei der Regelung
handelt es sich nicht um eine Ermessensvorschrift sondern um eine gebundene Entscheishy
dung mit unbestimmten Rechtsbegriffen auf der Tatbestandsebene Die in sect 17 Abs 1 FAG
2013 verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe auszligergewoumlhnliche Belastungen Notlage
und besondere Haumlrte lassen sich durch Auslegung soweit konkretisieren dass sie selbst
dem Bestimmtheitsgebot des Art 103 Abs 2 GG genuumlgen wuumlrden Den Begriff Notlage deshy
finiert sect 17 Abs 1 S 2 FAG 2013 indem es dort heiszligt Als Notlage gilt insbesondere der
Fall dass die Einnahmemoumlglichkeiten von Kommunen zur Erfuumlllung ihrer unabweisbaren
Ausgabeverpflichtungen nicht ausreichen Der Begriff der auszligergewoumlhnlichen Belastung
ist ein im Steuer- und Sozialrecht (vgl zB sect 33 des Einkommensteuergesetzes - EStG shy
oder im Sozialrecht zB sect 27 Schwerbehinderten-Ausgleichsabgabeverordnung- SchwbAV)
verwendeter Begriff der durch den Bundesgesetzgeber und die Rechtsprechung hinreichend
- 20 shy
konkretisiert ist Eine auszligergewoumlhnliche Belastung ist dadurch gekennzeichnet dass einem
Pflichtigen immer dann wenn er zwangslaumlufig groumlszligere Aufwendungen als die uumlberwiegende
Mehrzahl der Pflichtigen gleicher Einkommensverhaumlltnisse und gleicher Vermoumlgensverhaumlltshy
nisse erbringen muss der Teibull der Aufwendungen ermaumlszligigt wird der die dem Pflichtigen
zurnutbare Belastung uumlbersteigt (sect 33 Abs 1 EStG) Aufwendungen erwachsen dem Pflichtishy
gen nur zwangslaumlufig wenn er sich ihnen aus rechtlichen tatsaumlchlichen oder sittlichen
Gruumlnden nicht entziehen kann Das ist der Fall wenn die Gruumlnde der Zwangslaumlufigkeit derart
von auszligen auf die Entschlieszligung des Pflichtigen einwirken dass er ihnen nicht ausweichen
kann er also tatsaumlchlich keine Entscheidungsfreiheit hat bestimmte Aufwendungen vorzushy
nehmen oder zu unterlassen Liegt eine maszliggeblich vom menschlichen Willen beeinflusste
Situation vor so handelt es sich dagegen um keine Zwangslage in diesem Sinne von sect 33
Abs 1 EStG (vgl BFH Urt v 17072014- VI R 4213- RdNr 13- juris) Auch der Begriff
der besonderen Haumlrte ist ein im Verwaltungs- und Sozialrecht insbesondere bei Billigkeitsshy
entscheidungen haumlufig verwendeter unbestimmter Rechtsbegriff der eine hinreichende Konshy
kretisierung durch die fachgerichtliche Rechtsprechung erfahren hat Der Begriff der besonshy
deren Haumlrte ist ein durch die Fachgerichte voll uumlberpruumlfbarer Rechtsbegriff (vgl BVerwG
Urt v 29031979- 2 C 1677 - Buchholz 2384 sect 46 SG Nr S 52) Durch Bestimmungen
die diesen Begriff verwenden sollen unzumutbare Belastungen vermieden werden Der Geshy
setzgeber fuumlhrt regelmaumlszligig eine Haumlrtevorschrift ein um von den Regelvorschriften nicht ershy
fassten Ausnahmefaumlllen und Grenzsituationen Rechnung tragen zu koumlnnen (vgl BVerwG
Urt v 11021977-6 C 10574- RdNr 28- juris)
Ob bei Anwendung der Befreiungsregelung dessect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 durch
die Exekutive den abundanten Gemeinden angesichts ihrer hohen Gewerbesteuershy
einnahmen in der Vergangenheit abverlangt werden kann ROcklagen aus vergangenen Jahshy
ren einzusetzen oder Kassenkredite aufzunehmen betrifft die Rechtsanwendung und ist von
der Fachgerichtsbarkeit zu klaumlren
2222 Soweit die Beschwerdefuumlhrerin unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Landesshy
verfassungsgerichts im Urteil vom 16022010 geltend macht die Finanzkraftumlage sei
deshalb verfassungswidrig weil sie auf der Landkreisebene bei nicht abundanten Landkreishy
sen durch die Heranziehung einer abundanten Gemeinde zur Finanzkraftumlage eine Schatshy
tenwirkung herbeifuumlhre die dazu fuumlhre dass im Ergebnis dieser Schattenwirkung die Fi-middot
nanzkraftumlage den nicht abundanten Landkreis treffe vermag sie damit die Verfassungsshy
widrigkeit von sect 12 Abs 3 FAG 2013 nicht zu begruumlnden weil dieser Entscheidung ein anshy
ders gelagerter Sachverhalt zugrunde lag
- 21 shy
ln sect 16 Abs 2 FAG 2007 war vorgesehen dass ab dem 01 01 2008 eine Kuumlrzung der Beshy
messungsgrundlage der Kreisumlage um die Finanzkraftumlage vorzunehmen war Der Geshy
setzgeber des FAG 2007 hatte dadurch eine Kuumlrzung der Steuerkraftmesszahl um die abzushy
fuumlhrende Finanzkraftumlage als Berechnungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage vorgenommen
Damit konnte fuumlr das Finanzausgleichsmodell das dem FAG 2007 zugrunde lag die Kreisshy
umlagebelastung fuumlr die von der Finanzkraftumlage belasteten Gemeinden spuumlrbar verrinshy
gert werden Um den Eingriff in das Kreisumlagegefuumlge des betroffenen Landkreises abzushy
mildern hatte der Gesetzgeber den Abzug der Finanzkraftumlage zugleich bei der Ermittlung
der Umlagekraftmesszahl der Landkreise (sect 9 FAG 2007) zu beruumlcksichtigen Damit verminshy
derte sich nicht nur die Steuerkraftmesszahl als Bemessungsgrundlage der Kre isumlage
sondern auch als Bemessungsgrundlage fuumlr die Houmlhe der allgemeinen Zuwendungen fuumlr die
Landkreise Dies fuumlhrte dazu dass die Landkreise mit abundanten Gemeinden die wegen
einer houmlheren Umlagekraft an sich weniger allgemeine Zuweisungen erhielten mehr erhielshy
ten Da das Land den Betrag der allgemeinen Zuweisungen an die Landkreise allerdings unshy
veraumlndertmiddot belassen hatte fuumlhrte dies aber dazu dass die anderen Landkreise ohne abunshy
dante Gemeinden weniger allgemeine Zuweisungen erhielten Nur diese Regelung des sect 16
Abs 2 FAG 2007 hat das Landesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 16022010 als eishy
nen verfassungswidrigen Eingriff des Landesgesetzgebers in die Finanzhoheit der Landkreishy
se angesehen Auch die weiteren Ausfuumlhrungen des Landesverfassungsgerichts im Urteil
vom 16022010 beziehen sich auf die beanstandete Regelung dessect 16 Abs 2 FAG 2007
Mit sect 12 FAG 2013 hat der Gesetzgeber ein neues Modell fuumlr die Erhebung der Finanzshy
kraftumlage eingefuumlhrt Dieses Modell stellt sich wie folgt dar Der Gesetzgeber hat das Moshy
dell der sog Abundanzumlage (sect 19a FAG 2005 FAG 2007) bei der eine normierte Steuershy
kraft mit einem normierten Bedarf verglichen wird und fuumlr den Fall dass die Steuerkraft den
Bedarf uumlbersteigt (Abundanz) die Moumlglichkeit eines Zugriffs auf einen gewissen Prozentsatz
des abundanten Teils besteht aufgegeben und nunmehr den Finanzausgleich unter den
steuerstarken und steuerschwachen kreisangehoumlrigen Gemeinden nach einem anderen Moshy
dell vorgenommen das nicht nur die beschriebene uumlberschieszligende Steuerkraft fuumlr die Beshy
rechnung der Umlage heranzieht sondern in Anlehnung an eine entsprechende Regelung in
Baden-Wuumlrttemberg eine breitere Bemessungsgrundlage waumlhlt
Gemaumlszlig sect 12 Abs 2 S 4 und 5 FAG 2013 wird nunmehr fuumlr die kreisangehoumlrigen Gemeinden
ein Ausgleichsverfahren als Rechenschritt bei der Ermittlung der endguumlltigen Schluumlsselshy
zuweisung durchgefuumlhrt Dabei wird die Schluumlsselzuweisung A mit beruumlcksichtigt Bei der
Schluumlsselzuweisung A wird nach sect 12 Abs 2 S 5 FAG 2013 allen kreisangehoumlrigen Geshy
meinden deren Steuerkraft je Einwohner 80 vH des Durchschnitts aller Gemeinden untershy
- 22shy
schreitet die Differenz der eigenen Steuerkraft zu 80 vH der durchschnittlichen Steuerkraft
zu 80 vH ausgeglichen Diese Schluumlsselzuweisung bewirkt eine dem Finanzausgleich der
Regelungen des FAG 2005 und des FAG 2007 noch unbekannte Verlagerung unter allen
Zuweisungsempfaumlngern also allen nicht abundanten Gemeinden zugunsten der steuershy
schwachen Gemeinden und zurasten der mehr steuerstarken Gemeinden Die abundanten
Gemeinden die keine Zuweisungsempfaumlnger sind werden hierdurch noch nicht belagttet Ihshy
re Belastung erfolgt erst durch die Regelung dessect 12 Abs 3 FAG 2013 Danach zahlen alie
kreisangehoumlrigen Gemeinden also sowohl die Zuweisungsempfaumlnger als auch die abundanshy
ten Gemeinden eine Umlage von 10 vH der Summe aus der Steuerkraftmesszahl fuumlr Geshy
meinden gemaumlszligsect 14 FAG 2013 und den Schluumlsselzuweisungen A und B also ihrer gesamshy
ten Finanzkraft Uumlber sect 14 Abs 3 Nr 2 FAG 2013 geraten ua die Gewerbeshy
steuereinnahmen der abundanten Gemeinden in Houmlhe von 10 vH in diesen Finanzkraftumshy
lagetopf Dieser Umlagetopf erhoumlht gem sect 12 Abs 3 S 2 FAG 2013 die Finanzmasse fuumlr die
Schluumlsselzuweisung B
Diese veraumlnderte Schluumlsselzuweisung B wird dann nach der Regelung des sect 12 Abs 2 S 6
FAG auf die Schluumlsselzuweisungsempfaumlnger umgelegt Gemaumlszlig sect 19 Abs 2 FAG flieszligt die
zuletzt genannte Schluumlsselzuweisung an die kreisangehoumlrigen Gemeinden zwar in die Kreisshy
umlagenberechnung ein Da sich die Bemessung der Kreisumlage aus der Steuerkraft und
den Schluumlsselzuweisungen fuumlr die kreisangehoumlrigen Gemeinden zusammensetzt wird die
Finanzkraftumlage somit auch zum Abzugsposten bei der Bemessungsgrundlage der Kreisshy
umlage Diese Einbeziehung der verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Finanzkraftshy
umlage in die Kreisumlagenberechnung stellt indes keinen Eingriff in die ebenfalls verfasshy
sungsrechtlich geschuumltzte Finanzhoheit der Landkreise dar
Die Konstruktion der jetzigen Finanzkraftumiage unterscheidet sich im Hinblick auf die Ebeshy
nentrennung grundsaumltzlich von der fruumlheren vom Landesverfassungsgericht beanstandeten
Finanzkraftumlage Letztere floss dem Ausgleichsstock zu so dass sie den Landkreisen als
Bemessungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage insgesamt verloren ging Demgegenuumlber wird
durch die jetzige Finanzkraftumlage die Bemessungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage insgeshy
samt nicht geschmaumllert
Das Landesverfassungsgericht hat weder heute noch hatte es im Urteil vom 16022010 Beshy
denken dagegen dass uumlber die vorgelagerten Regelungen zur Bestimmung der Steuerkraftshy
messzahl und zur Festlegung der Schluumlsselzuweisungen der Gemeinden zugleich die Beshy
messungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage festgelegt wird Dass jede Aumlnderung der Finanzshy
ausstattung der kreisangehoumlrigen Gemeinden zwangslaumlufig auch zu Verlagerungen bei der
- 23shy
Finanzausstattung der Landkreise fuumlhrt verstoumlszligt als solches nicht gegen die Landesverfasshy
sung Dies gilt auch fuumlr die neu eingefuumlhrte Vorabverteilung der Schluumlsselmasse A zugunsshy
ten der finanzschwachen Kommunen Sie fuumlhrt zu keinen Veraumlnderungen bei der Gesamtshy
summe der Umlagekraftmesszahlen der Landkreise hat aber Verschiebungen zwischen den
einzelnen Landkreisen zur Folge Die jetzige gesetzliche Regelung stellt sicher dass die jeshy
weiligen Gesamtsummen der beiden Komponenten der Finanzausstattung der Landkreise
durch die Finanzkraftumlage keine Veraumlnderung erfahren Der Gesamtbemessungsgrundiashy
ge fuumlr die Kreisumlage werden durch die Verschiebungen zwischen den Kommunen keine
Betraumlge entzogen Da es keine abundanten Landkreise gibt ergeben sich auch keine Ausshy
wirkungen auf die Gesamthoumlhe der Schluumlsselzuweisungen die die Landkreise vom Land ershy
halten
Waumlhrend die Gesamtausstattung der Landkreise durch die Finanzkraftumlage keine Veraumlnshy
derung erfaumlhrt ergeben sich - dies raumlumt die Landesregierung selber ein - allerdings gerinshy
ge Verlagerungseffekte zwischen den einzelnen Landkreisen Diese Verlagerungseffekte
sind indes verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden
Den Anspruch auf angemessene Finanzausstattung der Landkreise darf der Gesetzgeber
einschraumlnken soweit andere Interessen von Verfassungsrang dies rechtfertigen Nicht nur
der horizontale gemeindliche sondern auch der uumlbergemeindliche Finanzausgleich ist von
dem Grundsatz der interkommunalen Solidaritaumlt gepraumlgt (LVerfG Urt v 13062006-705shy
LVerfGE 17 410 429 NdsStGH NdsVBL 2001 184 188) Der Gedanke der interkommushy
nalen Solidaritaumlt umfasst - wie die Kreisumlage zeigt - auch die ausgleichenden Finanzshy
stroumlme zwischen der Gemeinde- und Kreisebene (vgL auch SaumlchsVerfG Urt v 29012010
- Vf 25-VIII-09 - RdNr 119 - juris unter Hinweis auf BVerfG Beschl v 07021991
- 2 BvL 2484 - BVerfGE 83 363 391f LVerfG MV Urt v 26012012- 1810 - RdNr
81) Haumltte der Gesetzgeber eine Verschiebung von finanzstarken zu finanzschwachen Landshy
kreisen mit einer eigenstaumlndigen Ausgleichsregelung herbeigefuumlhrt waumlre dies durch Art 88
ALs 2 S 1 LVerf gedeckt Nichts anderes gilt wenn derselbe Effekt mittelbar durch die vershy
fassungsrechtlich nicht zu beanstandende Regelung zum Finanzkraftausgleich der Gemeinshy
den erreicht wird Der Ebene des einzelnen Landkreises steht dem Vertust an Bemessungsshy
grundlage durch die negative Schluumlsselzuweisung der abundanten Gemeinden (sofern keine
Befreiungen erteilt wurden) jeweils ein Gewinn an Bemessungsgrundlage durch die Erhoumlshy
hung der Schluumlsselzuweisung der uumlbrigen Gemeinden gegenuumlber Je nachdem welcher Efshy
fekt uumlberwiegt erhoumlhen oder vermindern sich die Einnahmen der jeweiligen Landkreise aus
der Kreisumlage durch die Finanzkraftumlage geringfuumlgig Diese Aumlnderung bei dem Aufshy
kommen an Kreisumlage ist aber nicht gleichzusetzen mit der Aumlnderung der Finanzkraft der
- 24shy
Landkreise Da es keine abundanten Landkreise gibt bekommen saumlmtliche Landkreise
Schluumlsselzuweisungen vom Land Der nicht bereits durch die Kreisumlage ausgeglichene
Finanzbedarf der Landkreise wird im Jahr 2013 zu 80 in den Folgejahren zu 90 ausgeshy
glichen Dieser Mechanismus bewirkt dass auch der noch nicht kompensierte Verlust an
Bemessungsgrundlage durch abundante Gemeinden zu 90 (bzw 2013 zu 80 ) ausgeshy
glichen wird Oie verbleibenden Differenzbetraumlge sind wirtschaftlich unbedeutend und vershy
fassungsrechtlich hinzunehmen (vgl auch LVerfG MV Urt v 2601 2012 - 3310 - RdNr
79- juris)
2223 Eine verfassungswidrige Schattenwirkung fuumlr weitere benachbarte kreisangehoumlrige
und nicht abundante Gemeinden laumlsst sich ebenfalls nicht feststellen Die finanzschwache
Nachbargemeinde profitiert direkt von der Finanzkraftumlage Die von der Beschwerdefuumlhreshy
rin beschriebene mittelbare Schattenwirkung durch die Moumlglichkeit einer Erhoumlhung der
Kreisumlage betrifft die finanzschwache Nachbargemeinde dagegen allenfalls marginal und
muss daruumlber hinaus auch differenziert betrachtet werden Es besteht ein Unterschied ob
eine solche Kommune in einem Landkreis mit hoher oder mit niedriger Umlagekraft liegt Der
Landkreis mit niedriger Umlagekraft wird in der Regel eine vergleichsweise hohe Kreisumlashy
ge erheben waumlhrend der Landkreis mit einigen abundanten Kommunen seine kreisangehoumlshy
rigen Kommunen nur mit einer geringeren Kreisumlage belasten muss De facto verfuumlgen alshy
so die beiden kreisangehoumlrigen Gemeinden trotz gleicher Steuereinnahmekraft uumlber untershy
schiedlich hohe Mittel die ihnen zur Erfuumlllung eigener Zwecke verbleiben Die Finanzkraftshy
umlage mildert diesen Effekt unter Umstaumlnden geringfuumlgig ab Die nicht abundanten Komshy
munen in dem Landkreis mit einigen abundanten Kommunen koumlnnten eventuell dadurch beshy
lastet werden dass der Kreisumlagesatz (minimal) angehoben wuumlrde um den Verlust des
Landkreises an Bemessungsgrundlage durch die Finanzkraftumlage zu kompensieren ln
dem armen Landkreis dessen Kommunen per Saido von der Finanzkraftumlage profitiershy
ten erhoumlht sich jedoch die Umlagekraft geringfuumlgig so dass der Kreisumlagesatz sogar (geshy
ringfuumlgig) gesenkt werden koumlnnte
Daruumlber hinaus besteht eine Solidaritaumltsverpflichtung der Kreise gegenuumlber den kreisangeshy
houmlrigen Gemeinden die diese vor einer unangemessenen Erhoumlhung der Kreisumlage
schuumltzt (vgl Faber in HennekePuumlnderWaldhoff Recht der Kommunalfinanzen 2006 sect 34
RdNr 50)
3 Die Kostenentscheidung beruht auf sect 32 LVerfGG Gerichtskosten werden nicht erhoben
(Absatz 1) Gruumlnde fuumlr die Anordnung der Erstattung der notwendigen Auslagen der erfolglos
gebliebenen Beschwerdefuumlhrerin sind nicht ersichtlich (Abs 2 und 3)
- 25 shy
Dr Zettel GemmerSchubert Bergmann
Prof Or Kluth StallFranzkowiak
- 13shy
kraftumlage zu kompensieren ln dem armen Landkreis dessen Kommunen per Saldo von
der Finanzkraftumlage profitierten erhoumlhe sich jedoch die Umlagekraft geringfuumlgig so dass
der Kreisumlagesatz (geringfuumlgig) gesenkt werden koumlnnte
Der Landtag hat sich nicht geaumluszligert
E n t s c h e i d u n g s g r uuml n d e
Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist zulaumlssig (1 ) jedoch nicht begruumlndet (2 )
1 Das Landesverfassungsgericht ist zur Entscheidung uumlber die kommunale Verfassungs~
beschwerde berufen (vgl dazu im Einzelnen und mit weiteren Nachweisen LVerfG Urt v
31051994- LVG 293 - LVerfGE 2 227 245 f Urt v 31051994- LVG 194 - LVerfGE
2 273 289f Urt v 31051994- LVG 494- LVerfGE 2 323 334 f) Soweit eine Verletshy
zung des durch Art 2 Abs 3 und 87 LVerf garantierten Selbstverwaltungsrechts behauptet
wird handelt es sich um eine kommunale Verfassungsbeschwerde im Sinne des Art 75 Nr
7 LVerf und dersectsect 2 Nr 8 51 des Landesverfassungsgerichtsgesetzes in der Fassung vom
24092009- LVerfGG- (GVBI S 474) Diese Bestimmungen berechtigen die Kommunen
gegen Eingriffe in ihr Selbstverwaltungsrecht durch ein Landesgesetz das Landesverfasshy
sungsgericht anzurufen
Nach sect 51 Abs 1 LVerfGG koumlnnen Kommunen die Verfassungsbeschwerde mit der Behaupshy
tung erheben durch ein Landesgesetz in ihrem Recht auf Selbstverwaltung nach Art 2 Abs
3 und Art 87 LVerf verletzt zu sein Gemaumlszlig sect 57 Abs 2 LVerf gelten die sectsect 48 bis 50
LVerfGG entsprechend Nach sect 49 L VerfGG (hinsichtlich der Verfassungsbeschwerde gegen
ein Gesetz deckungsgleich mit sect 92 BVerfGG) sind in der Begruumlndung der Verfassungsbeshy
schwerde welche nach sect 16 Abs 1 S 2 LVerfGG erforderlich ist das Recht das verletzt
sein soll und die Gesetzesvorschrift durch die sich die Beschwerdefuumlhrerin unmittelbar vershy
letzt sieht zu bezeichnen Die Zulaumlssigkelt einer kommunalen Verfassungsbeschwerde geshy
gen ein Gesetz setzt voraus dass die Beschwerdefuumlhrerin selbst gegenwaumlrtig und unmittelshy
bar durch die angegriffenen Rechtsnormen in ihrem Selbstverwaltungsrecht verletzt ist Die
angegriffenen Normen beschraumlnken unmittelbar und gegenwaumlrtig das Selbstverwaltungsshy
recht der Beschwerdefuumlhrerin ohne dass ein weiterer angreifbarer Umsetzungsakt notwenshy
dig wird Insoweit wird auch auf die Gruumlnde des Urteils des Gerichts vom 16022010- LVG
908- (LVerfGE 21 361 mwN) verwiesen
- 14shy
Die Verfassungsbeschwerde ist formgerecht und innerhalb der Jahresfrist der sectsect 51 Abs 2
48 LVerfGG erhoben worden
2 Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist nicht begruumlndetsect 12 Abs 3 FAG 2013 steht
im Einklang mit der in den Artt 2 Abs 3 87 und 88 L Verf naumlher ausgeformten Garantie der
kommunalen Selbstverwaltung
21 Bedenken gegen die formelle Rechtmaumlszligigkeit des FAG 2013 bestehen nicht Der Geshy
setzgeber hat keine Vorgaben des Gesetzgebungsverfahrens verletzt insbesondere traf ihn
keine Begruumlndungspflicht dafuumlr weshalb er eine Umlagenhoumlhe von 10 insect 12 Abs 3 FAG
2013 gewaumlhlt hat Aus den Vorschriften der Landesverfassung die das Gesetzgebungsvershy
fahren regeln (Artt 77 ff LVerf) ergibt sich keine Pflicht zur Begruumlndung von Gesetzen durch
den Landtag Nach sect 23 Abs 2 S 2 der Geschaumlftsordnung des Landtages von Sachsenshy
Anhalt muumlssen Gesetzesentwuumlrfe schriftlich begruumlndet sein Eine uumlber diese allgemeine Beshy
gruumlndungsnotwendigkeit hinausgehende Pflicht zur genauen Erlaumluterung des sect 12 Abs 3
FAG 2013 besteht nicht Eine besondere Darlegungslast des Gesetzgebers ergibt sich auch
nicht aus der speziellen Gesetzesmaterie des kommunalen Finanzausgleichs Der Gesetzshy
geber ist nicht gehalten die Gruumlnde fuumlr die Festlegung konkreter Betraumlge oder Verteilungsshy
kriterien im Einzelnen darzulegen Das Landesverfassungsgericht uumlberpruumlft das Finanzausshy
gleichsgesetz daher als Ergebnis eines Gesetzgebungsprozesses und nicht nur auf welshy
chem Weg der Gesetzgeber zu diesem Ergebnis gelangt ist (LVerfG Urt v 09102012shy
LVG 5710 - LVerfGE 23 315 333f) Der generellen Annahme einer in das Einzelne geshy
henden Begruumlndung bei jeder Gesetzgebung stehen im Uumlbrigen praktische Erwaumlgungen
entgegen So waumlre eine Abstimmung uumlber die Begruumlndung erforderlich um feststellen zu
koumlnnen ob die Mehrheit der Abgeordneten des Landtages diese Begruumlndung traumlgt
22 sect 12 Abs 3 FAG 2013 verstoumlszligt auch materiell-rechtlich nicht gegen die Landesshy
verfassung
221 Pruumlfungsmaszligstab ist die Selbstverwaltungsgarantie der Artt 2 Abs 3 87 und 88 L Verf
Seide Bestimmungen konkretisieren fuumlr das Land Sachsen-Anhalt die in Art 28 GG enthalshy
tene bundesverfassungsrechtliche Garantie der kommunalen Selbstverwaltung und haben
nach Zweck und Entstehungsgeschichte jedenfalls denselben Mindestgehalt wie Art 28 Abs
1 S 2 und 3 sowie Abs 2 GG Zum Selbstverwaltungsrecht der Kommunen gehoumlrt nach geshy
festigter Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG Beschl v 151 01985 shy
2 BvR 1808 1809 181082- BVerfGE 71 25 36 mwN) die Finanzhoheit der Kommunen
Sie umschlieszligt die eigenverantwortliche Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft Die Verfasshy
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- 15 shy
sung des Landes Sachsen-Anhalt enthaumllt mit Art 87 Abs 3 einerseits und Art 88 anderershy
seits zwei selbstaumlndige Ausformungen der finanziellen Absicherung der Kommunen kraft deshy
rer das Land zum einen Bestimmungen uumlber die Deckung der Kosten treffen muss die den
Kommunen durch die Zuweisung von Pflichtaufgaben zur Erfuumlllung in eigener Verantwortung
und durch die Uumlbertragung von staatlichen Aufgaben zur Erfuumlllung nach Weisung entstehen
Zum anderen hat das Land dafuumlr zu sorgen dass die Kommunen uumlber Finanzmittel verfuumlshy
gen die zur angemessenen Erfuumlllung ihrer Aufgaben ausreichend sind Dabei ist die untershy
schiedliche Finanzkraft der Kommunen auf Grund eines Gesetzes angemessen auszugleishy
chen (Art 88 Abs 2 LVeri)
Als landesverfassungsrechtliche Garantie eines aufgabengerechten Finanzausgleichs weist
Art 88 LVerf dabei einen engen Bezug zu den bundesverfassungsrechtlichen Bestimmunshy
gen uumlber den Finanzausgleich auf welcher die Gemeinden unmittelbar einschlieszligt So steht
den Gemeinden ein bundesgesetzlich zu bestimmender Anteil an der Einkommen- und Umshy
satzsteuer (Art 106 Abs 5 5a GG) zu ferner die Ertragshoheit uumlber die Grund- und Gewershy
besteuer an deren Aufkommen aber Bund und Laumlnder durch eine Umlage beteiligt werden
sowie die Ertragshoheit uumlber die oumlrtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern sofern diese
nicht nach Maszliggabe der Landesgesetzgebung den Gemeindeverbaumlnden zusteht (Art 1 06
Abs 6 GG) Wie der kommunale Finanzausgleich konkret ausgestaltet wird unterliegt der
Entscheidung des Landesgesetzgebers Ihm steht dabei angesichts desmiddot lneinandergreifens
von landesrechtliehen und grundgesetzliehen Finanzausgleichsvorschriften durch welche
den Gemeinden unmittelbar Steuerertraumlge zugewiesen werden sowie der Einbindung des
kommunalen Finanzausgleichs in die gesamte Haushaltswirtschaft und -planung des Landes
ein weiter Gestaltungsspielraum zu (LVerfG Urt v 16022010 aaO 361 374 mwN)
222 Im Rahmen dieses Gestaitungsspielraums hat der Landesgesetzgeber einen intershy
kommunalen horizontalen Finanzausgleich geschaffen der verfassungsrechtlich nicht zu beshy
anstanden ist
2221 sect 12 Abs 3 FAG 2013 verstoumlszligt nicht gegen das Rechtsstaatsprinzip unter dem Geshy
sichtpunkt des Verbots der echten Ruumlckwirkung soweit Steuereinnahmen aus dem Bereich
der Realsteuern des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer und des Gemeindeanteils
aus der Umsatzsteuer aus Vorvorjahreszeitraumlumen fuumlr die Berechnung der Finanzkraftumlashy
ge herangezogen werden
22211 Das Rechtsstaatsprinzip gehoumlrt zu den Vorschriften des Grundgesetzes und der
Landesverfassung die das verfassungsrechtliche Bild der Selbstverwaltung mit zu bestimshy
- 16 shy
men geeignet sind Es gehoumlrt damit auch zum Pruumlfungsmaszligstab der kommunalen Verfasshy
sungsbeschwerde Mit der Idee des Rechtsstaats ist der Gedanke der Dauerhaftigkeit und
Unverbruumlchlichkeil von Recht eng verbunden Der Rechtsgrundsatz der Rechtssicherheit
verlangt objektiv ein Mindestmaszlig an Kontinuitaumlt des Rechts vor allem fuumlr die Modalitaumlten
seiner Aumlnderung um die Verlaumlsslichkeit der Rechtsordnung zu erhalten Rechtssicherheit
bedeutet subjektiv in erster Linie Vertrauensschutz Es gibt aber kein schutzwuumlrdiges Vershy
trauen in den Fortbestand einer guumlnstigen Rechtslage Verfassungsrechtlich problematisch
sind Regeln die ruumlckwirkend belasten weil sie auf vergangene Sachverhalte Bezug nehshy
men
2 2212 sect 12 Abs 3 FAG 2013 verstoumlszligt nicht gegen das grundsaumltzliche Verbot der echten
Ruumlckwirkung Eine echte Ruumlckwirkung liegt naumlmlich erst dann vor wenn (1) ein Gesetz
nachtraumlglich aumlndernd in abgewickelte der Vergangenheit angehoumlrende Tatbestaumlnde einshy
greift wenn also der von der Ruumlckwirkung betroffene Tatbestand in der Vergangenheit nicht
nur begonnen hat sondern bereits abgeschlossen war und (2) die tatbestandliehe Ruumlckanshy
knuumlpfung auch zu abgeschlossenen Rechtsfolgen vor der Verkuumlndung der gesetzlichen Reshy
gelung gefuumlhrt hat d h dass die Rechtsfolgen des neuen Gesetzes fuumlr einen vor der Vershy
kuumlndung liegenden Zeitpunkt auftreten sollen und nicht erst fuumlr die Zeit ab Verkuumlndung der
Norm (vgl Urt des LVerfG v 16022010 aaO 376 mwN) sect 12 Abs 3 FAG 2013 knuumlpft
bei der Bemessung der Finanzkraftumlage nachsect 29 FAG 2013 zwar an in der Vergangenshy
heit bereits abgeschlossene Tatbestaumlnde (Gewerbesteuereinnahmen aus den Jahren 2009
und 2010) an die Finanzkraftumlage wird erstmalig aber nach dem lnkrafttreten des FAG
2013 fuumlr die aktuelle Finanzkraft des Jahres 2013 erhoben die lediglich aus den Steuereinshy
nahmen der Jahre 2009 und 2010 ermittelt wird
222 i 3 Unabhaumlngig davon ob man das Anknuumlpfen bei der Berechnung der Finanzkraftumshy
lage an Gewerbesteuereinnahmen aus den Jahren vor der erstmaligen Erhebung der Umlashy
ge (in Sachsen-Anhalt an die Jahre 2009 bis 2012) als eine unechte Ruumlckwirkung bezeichnet
(so LVerfG MV Urt v 26012012 - 3310 - RdNr 107 juris) oder wie der Verfassungsgeshy J
richtshof des Freistaates Sachsen (Urt v 26082010- Vf 129-VIII-09 - RdNr 101 juris) I annimmt dass in dem Ruumlckgriff auf Daten zu den finanziellen Verhaumlltnissen der Vorjahre
keine Ruumlckwirkung gegeben sei weil die Finanzkraftumlage die aktuelle Steuerkraft und die
der Vorjahre abschoumlpfen will kann das Anknuumlpfen an die vorvergangenen Jahre bei der Beshyf
rechnung der Finanzkraftumlage nicht als verfassungswidrig angesehen werden
IDabei ist zum einen zu beruumlcksichtigen dass nach der Rechtsprechung des Bundesverfasshy 1
sungsgerichts im Beschluss vom 14051986 (2 Bvl 283 Absatz-Nr 92 juris) davon auszushy
- 17 shy
gehen ist dass eine Einordnung unter den Oberbegriff Ruumlckwirkung im weitesten Sinne
keinerlei verfassungsrechtliche Maszligstaumlbe aufzuzeigen vermag
Zum anderen besteht unter den Landesverfassungsgerichten Einigkeit daruumlber dass die Beshy
rechnung der Umlage anhand der Steuereinnahmen der vorvergangenen Jahre - unabhaumlnshy
gig davon ob man darin eine unechte Ruumlckwirkung sieht oder nicht- im Rahmen des Vershy
haumlltnismaumlszligigkeitsgrundsatzes unter dem Blickwinkel der Sachgerechtigkeit des gewaumlhlten
Maszligstabs und unter dem Gesichtpunkt des Vertrauensschutzes bewertet werden muss (vgl
SaumlchsVerfGH Urt v 26082010 aaO RdNrn 102 105 LVerfG MV Urt v 26012012
aaO RdNr 106) Danach kann der Gesetzgeber auch dann wenn die Gesetzesaumlnderung
an sich verfassungsrechtlich zulaumlssig ist im Hinblick auf den Grundsatz der Verhaumlltnismaumlshy
szligigkeit verpflichtet sein eine angemessene Uumlbergangsregelung zu treffen Der Nachpruumlfung
durch das Landesverfassungsgericht unterliegt insoweit allerdings nur ob der Gesetzgeber
bei einer Gesamtabwaumlgung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der
Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gruumlnde unter Beruumlcksichtigung aller Umstaumlnde die
Grenze der Zumutbarkeit uumlberschritten hat (so auch LVerfG MV Urt v 26012012 aaO
RdNr 106 mwN)
Gegen die grundsaumltzliche Tauglichkeit des Maszligstabs bestehen keine Bedenken Hinter ihm
steht die Erwartung dass sich die Haushaltszahlen im aktuellen Jahr in etwa im Rahmen der
bekannten Daten entwickeln werden
Im Rahmen der gebotenen Abwaumlgung ist zu beruumlcksichtigen dass der Landesgesetzgeber
bereits 1999 und 2007 die Einfuumlhrung eines interkommunalen Finanzausgleichs fuumlr verfasshy
sungsrechtlich dringend geboten gehalten und 2010 nur deshalb zunaumlchst auf die Erhebung
der Umiage verzichtet hat weii er keine einfache Moumlglichkeit gesehen hatte die Vorgaben
des Landesverfassungsgerichts aus dem Urteil vom 16022010 umzusetzen Bereits in dem
am 13042011 geschlossenen Koalitionsvertrag haben die regierungsbildenden Koalitionaumlra
festgeschrieben dass das bestehende System des kommunalen Finanzausgleichs fuumlr das
Jahr 2012 fortgeschrieben werden solL lnfolge dieser Absicht sollte ein Gutachter auch eine
verfassungskonforme Loumlsung zur Erhebung einer Umlage zur Angleichung der Finanzkraft
zwischen armen und reichen Kommunen finden Bei dieser Sachlage kann nicht davon
ausgegangen werden dass die Kommunen vor der Wiedereinfuumlhrung der Finanzkraftumlage
im Jahre 2013 darauf vertrauen durften von einer solchen Abgabe verschont zu bleiben
Das Landesverfassungsgericht hat sowohl bereits in seinem Urteil vom 13062006 als auch
in seinem Urteil vom 16022010 ausgefuumlhrt dass eine interkommunale Finanzkraftumlage
- 18shy
grundsaumltzlich mit der Landesverfassung vereinbar ist nur nicht deren konkrete Ausgestalshy
tung durch das jeweilige FAG
Ferner ist zu beruumlcksichtigen dass ein allgemeiner Vertrauensschutz auf den Fortbestand
der bisherigen Strukturen des Finanzausgleichs grundsaumltzlich nicht besteht was auch einen
Schutz des Vertrauens auf die Nichteinfuumlhrung neuer finanzausgleichsrechtlicher Instrumenshy
te ausschlieszligt Die Garantie der Selbstverwaltung verleiht den Gemeinden keinen verfasshy
sungsrechtlichen Anspruch auf Beibehaltung einer einmal erreichten Struktur des Finanzshy
ausgleichs Vielmehr steht es dem Gesetzgeber frei veraumlnderte Rahmenbedingungen neue
Erkenntnisse und gewandelte Praumlferenzvorstellungen bei der jaumlhrlichen Regelung des komshy
munalen Finanzausgleichs zu beruumlcksichtigen (so auch LVerfG MV Urt v 26012012
aaO RdNr 109 mwN SaumlchsVerfGH Urt v 28082010 aaO RdNL 1 05)
Etwas anderes folgt auch nicht daraus dass es den betroffenen Gemeinden im Jahre 2013
tatsaumlchlich nicht mehr moumlglich war fuumlr die vorvergangenen Jahre im Hinblick auf die Finanzshy
ausgleichsumlage Dispositionen zu treffen indem sie ihr Ausgabeverhalten geaumlndert oder
die Hebesaumltze insbesondere fuumlr die Gewerbesteuer an der Umlage ausgerichtet haumltten Der
Umstand dass bei der Berechnung der Umlagenhoumlhe auf Daten zu den finanziellen Verhaumlltshy
nissen der vorvergangenen Vorjahre zuruumlckgegriffen wird aumlndert nichts daran dass die Reshy
gelung dessect 12 Abs 3 FAG 2013 nicht die Steuerkraft der abgeschlossenen Vorjahre sonshy
dern die jeweils aktuelle Steuerkraft im Auge hat
Dass sowohl Zuweisungen des Landes als auch zu erhebende Umlagen nicht an das laushy
fende Steueraufkommen des aktuellen Jahres anknuumlpfen koumlnnen ist systemimmanent weil
verlaumlssliche Finanzdaten immer erst mit zeitlicher Verzoumlgerung feststehen Die damit notshy
wendig verbundenen Unschaumlrfen sind hinzunehmen insoweit kann fuumlr die Finanzkraftumiashy
ge nichts anderes gelten als z B fuumlr die Kreisumlage Der Gesetzgeber ist daher daran geshy
bunden das einmal gewaumlhlte System auch auf die Finanzkraftumlage anzuwenden (so
schon LVerfG Urt v 13062006 aaO S 475)
Eine theoretische Alternative waumlre zwar ein Finanzausgleichssystem das zunaumlchst mit
Schaumltzwerten fuumlr das laufende Jahr arbeitet die fortlaufend an die tatsaumlchlichen Daten anshy
gepasst werden Letztlich muumlsste dann zum Abschluss eine Spitzabrechnung durchgefuumlhrt
werden Eine verlaumlssliche Finanz- Ausgaben- und Haushaltswirtschaft der Gemeinden waumlre
damit allerdings praktisch kaum zu leisten (so auch SaumlchsVerfGH Urt v 26082010 aaO
RdNr 103 unter Hinweis auf BVerfG Urt v 24061986- 2 BvF 1 5 683 184 und 1 285
- BVerfGE 72 330 400)
19 shy
22214 Im Uumlbrigen ermoumlglichtsect 12 Abs 4 FAG 2013 in der zweijaumlhrigen Uumlbergangszeit in
der Steuereinnahmen aus der Zeit vor lnkrafttreten des Gesetzes in die Berechnung der Fishy
nanzkraft einflieszligen fuumlr den Fall dass die fuumlr die spaumltere Zahlung der Finanzkraftumlage
benoumltigten Betraumlge nicht sofort einer Ruumlckstellung zugefuumlhrt wurden eine Befreiung von der
Verpflichtung zur Zahlung der Finanzkraftumlage wenn es in einem nachfolgenden Jahr zu
einem Einbruch des Gewerbesteueraufkommens kommt die Kommune nicht uumlber ausreishy
chende Ruumlcklagen bzw freie liquide Mittel verfuumlgt und sie die Verpflichtung zur Abfuumlhrung
der Finanzkraftumlage vor Probleme stellt sect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 verstoumlszligt
nicht gegen den Bestimmtheitsgrundsatz Kernelement des Rechtsstaatsprinzips ist dass alshy
le materiellen Rechtsnormen mit Regelungsanspruch dem Rechtsunterworfenen gegenuumlber
diesem die Moumlglichkeit einraumlumen sein Verhalten auf die Rechtsnorm einzurichten Schon
nach allgemeinen rechtsstaatliehen Regeln verlangt der Bestimmtheitsgrundsatz gesetzliche
Tatbestaumlnde so praumlzise zu formulieren dass ein Normadressat sein Handeln kalkulieren
kann weil die Folgen der Regelung fuumlr ihn voraussehbar und berechenbar sind Dies bedeushy
tet zwar nicht dass die Norm uumlberhaupt keine Auslegungsprobleme aufwerfen darf Dem
Bestimmtheitserfordernis ist vielmehr genuumlgt wenn diese mit herkoumlmmlichen juristischen
Methoden bewaumlltigt werden koumlnnen Es muss auch verlangt werden dass der Gesetzgeber
wenigstens seinen Grundgedanken das Ziel seines gesetzgeberischen Wollens deutlich
macht Allen Bestimmtheitsanforderungen ist gemeinsam dass der Grad der Bestimmtheit
von den jeweiligen sachlichen Eigenarten des Regelungsgegenstandes abhaumlngt Stets sind
Rechtsvorschriften so genau zu fassen wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden leshy
benssachverhalte und mit Ruumlcksicht auf den Normzweck moumlglich ist (vgl Urt des l VerfG v
16022010 aaO 381 mwN)
sect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 haumllt diesen Anforderungen stand Bei der Regelung
handelt es sich nicht um eine Ermessensvorschrift sondern um eine gebundene Entscheishy
dung mit unbestimmten Rechtsbegriffen auf der Tatbestandsebene Die in sect 17 Abs 1 FAG
2013 verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe auszligergewoumlhnliche Belastungen Notlage
und besondere Haumlrte lassen sich durch Auslegung soweit konkretisieren dass sie selbst
dem Bestimmtheitsgebot des Art 103 Abs 2 GG genuumlgen wuumlrden Den Begriff Notlage deshy
finiert sect 17 Abs 1 S 2 FAG 2013 indem es dort heiszligt Als Notlage gilt insbesondere der
Fall dass die Einnahmemoumlglichkeiten von Kommunen zur Erfuumlllung ihrer unabweisbaren
Ausgabeverpflichtungen nicht ausreichen Der Begriff der auszligergewoumlhnlichen Belastung
ist ein im Steuer- und Sozialrecht (vgl zB sect 33 des Einkommensteuergesetzes - EStG shy
oder im Sozialrecht zB sect 27 Schwerbehinderten-Ausgleichsabgabeverordnung- SchwbAV)
verwendeter Begriff der durch den Bundesgesetzgeber und die Rechtsprechung hinreichend
- 20 shy
konkretisiert ist Eine auszligergewoumlhnliche Belastung ist dadurch gekennzeichnet dass einem
Pflichtigen immer dann wenn er zwangslaumlufig groumlszligere Aufwendungen als die uumlberwiegende
Mehrzahl der Pflichtigen gleicher Einkommensverhaumlltnisse und gleicher Vermoumlgensverhaumlltshy
nisse erbringen muss der Teibull der Aufwendungen ermaumlszligigt wird der die dem Pflichtigen
zurnutbare Belastung uumlbersteigt (sect 33 Abs 1 EStG) Aufwendungen erwachsen dem Pflichtishy
gen nur zwangslaumlufig wenn er sich ihnen aus rechtlichen tatsaumlchlichen oder sittlichen
Gruumlnden nicht entziehen kann Das ist der Fall wenn die Gruumlnde der Zwangslaumlufigkeit derart
von auszligen auf die Entschlieszligung des Pflichtigen einwirken dass er ihnen nicht ausweichen
kann er also tatsaumlchlich keine Entscheidungsfreiheit hat bestimmte Aufwendungen vorzushy
nehmen oder zu unterlassen Liegt eine maszliggeblich vom menschlichen Willen beeinflusste
Situation vor so handelt es sich dagegen um keine Zwangslage in diesem Sinne von sect 33
Abs 1 EStG (vgl BFH Urt v 17072014- VI R 4213- RdNr 13- juris) Auch der Begriff
der besonderen Haumlrte ist ein im Verwaltungs- und Sozialrecht insbesondere bei Billigkeitsshy
entscheidungen haumlufig verwendeter unbestimmter Rechtsbegriff der eine hinreichende Konshy
kretisierung durch die fachgerichtliche Rechtsprechung erfahren hat Der Begriff der besonshy
deren Haumlrte ist ein durch die Fachgerichte voll uumlberpruumlfbarer Rechtsbegriff (vgl BVerwG
Urt v 29031979- 2 C 1677 - Buchholz 2384 sect 46 SG Nr S 52) Durch Bestimmungen
die diesen Begriff verwenden sollen unzumutbare Belastungen vermieden werden Der Geshy
setzgeber fuumlhrt regelmaumlszligig eine Haumlrtevorschrift ein um von den Regelvorschriften nicht ershy
fassten Ausnahmefaumlllen und Grenzsituationen Rechnung tragen zu koumlnnen (vgl BVerwG
Urt v 11021977-6 C 10574- RdNr 28- juris)
Ob bei Anwendung der Befreiungsregelung dessect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 durch
die Exekutive den abundanten Gemeinden angesichts ihrer hohen Gewerbesteuershy
einnahmen in der Vergangenheit abverlangt werden kann ROcklagen aus vergangenen Jahshy
ren einzusetzen oder Kassenkredite aufzunehmen betrifft die Rechtsanwendung und ist von
der Fachgerichtsbarkeit zu klaumlren
2222 Soweit die Beschwerdefuumlhrerin unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Landesshy
verfassungsgerichts im Urteil vom 16022010 geltend macht die Finanzkraftumlage sei
deshalb verfassungswidrig weil sie auf der Landkreisebene bei nicht abundanten Landkreishy
sen durch die Heranziehung einer abundanten Gemeinde zur Finanzkraftumlage eine Schatshy
tenwirkung herbeifuumlhre die dazu fuumlhre dass im Ergebnis dieser Schattenwirkung die Fi-middot
nanzkraftumlage den nicht abundanten Landkreis treffe vermag sie damit die Verfassungsshy
widrigkeit von sect 12 Abs 3 FAG 2013 nicht zu begruumlnden weil dieser Entscheidung ein anshy
ders gelagerter Sachverhalt zugrunde lag
- 21 shy
ln sect 16 Abs 2 FAG 2007 war vorgesehen dass ab dem 01 01 2008 eine Kuumlrzung der Beshy
messungsgrundlage der Kreisumlage um die Finanzkraftumlage vorzunehmen war Der Geshy
setzgeber des FAG 2007 hatte dadurch eine Kuumlrzung der Steuerkraftmesszahl um die abzushy
fuumlhrende Finanzkraftumlage als Berechnungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage vorgenommen
Damit konnte fuumlr das Finanzausgleichsmodell das dem FAG 2007 zugrunde lag die Kreisshy
umlagebelastung fuumlr die von der Finanzkraftumlage belasteten Gemeinden spuumlrbar verrinshy
gert werden Um den Eingriff in das Kreisumlagegefuumlge des betroffenen Landkreises abzushy
mildern hatte der Gesetzgeber den Abzug der Finanzkraftumlage zugleich bei der Ermittlung
der Umlagekraftmesszahl der Landkreise (sect 9 FAG 2007) zu beruumlcksichtigen Damit verminshy
derte sich nicht nur die Steuerkraftmesszahl als Bemessungsgrundlage der Kre isumlage
sondern auch als Bemessungsgrundlage fuumlr die Houmlhe der allgemeinen Zuwendungen fuumlr die
Landkreise Dies fuumlhrte dazu dass die Landkreise mit abundanten Gemeinden die wegen
einer houmlheren Umlagekraft an sich weniger allgemeine Zuweisungen erhielten mehr erhielshy
ten Da das Land den Betrag der allgemeinen Zuweisungen an die Landkreise allerdings unshy
veraumlndertmiddot belassen hatte fuumlhrte dies aber dazu dass die anderen Landkreise ohne abunshy
dante Gemeinden weniger allgemeine Zuweisungen erhielten Nur diese Regelung des sect 16
Abs 2 FAG 2007 hat das Landesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 16022010 als eishy
nen verfassungswidrigen Eingriff des Landesgesetzgebers in die Finanzhoheit der Landkreishy
se angesehen Auch die weiteren Ausfuumlhrungen des Landesverfassungsgerichts im Urteil
vom 16022010 beziehen sich auf die beanstandete Regelung dessect 16 Abs 2 FAG 2007
Mit sect 12 FAG 2013 hat der Gesetzgeber ein neues Modell fuumlr die Erhebung der Finanzshy
kraftumlage eingefuumlhrt Dieses Modell stellt sich wie folgt dar Der Gesetzgeber hat das Moshy
dell der sog Abundanzumlage (sect 19a FAG 2005 FAG 2007) bei der eine normierte Steuershy
kraft mit einem normierten Bedarf verglichen wird und fuumlr den Fall dass die Steuerkraft den
Bedarf uumlbersteigt (Abundanz) die Moumlglichkeit eines Zugriffs auf einen gewissen Prozentsatz
des abundanten Teils besteht aufgegeben und nunmehr den Finanzausgleich unter den
steuerstarken und steuerschwachen kreisangehoumlrigen Gemeinden nach einem anderen Moshy
dell vorgenommen das nicht nur die beschriebene uumlberschieszligende Steuerkraft fuumlr die Beshy
rechnung der Umlage heranzieht sondern in Anlehnung an eine entsprechende Regelung in
Baden-Wuumlrttemberg eine breitere Bemessungsgrundlage waumlhlt
Gemaumlszlig sect 12 Abs 2 S 4 und 5 FAG 2013 wird nunmehr fuumlr die kreisangehoumlrigen Gemeinden
ein Ausgleichsverfahren als Rechenschritt bei der Ermittlung der endguumlltigen Schluumlsselshy
zuweisung durchgefuumlhrt Dabei wird die Schluumlsselzuweisung A mit beruumlcksichtigt Bei der
Schluumlsselzuweisung A wird nach sect 12 Abs 2 S 5 FAG 2013 allen kreisangehoumlrigen Geshy
meinden deren Steuerkraft je Einwohner 80 vH des Durchschnitts aller Gemeinden untershy
- 22shy
schreitet die Differenz der eigenen Steuerkraft zu 80 vH der durchschnittlichen Steuerkraft
zu 80 vH ausgeglichen Diese Schluumlsselzuweisung bewirkt eine dem Finanzausgleich der
Regelungen des FAG 2005 und des FAG 2007 noch unbekannte Verlagerung unter allen
Zuweisungsempfaumlngern also allen nicht abundanten Gemeinden zugunsten der steuershy
schwachen Gemeinden und zurasten der mehr steuerstarken Gemeinden Die abundanten
Gemeinden die keine Zuweisungsempfaumlnger sind werden hierdurch noch nicht belagttet Ihshy
re Belastung erfolgt erst durch die Regelung dessect 12 Abs 3 FAG 2013 Danach zahlen alie
kreisangehoumlrigen Gemeinden also sowohl die Zuweisungsempfaumlnger als auch die abundanshy
ten Gemeinden eine Umlage von 10 vH der Summe aus der Steuerkraftmesszahl fuumlr Geshy
meinden gemaumlszligsect 14 FAG 2013 und den Schluumlsselzuweisungen A und B also ihrer gesamshy
ten Finanzkraft Uumlber sect 14 Abs 3 Nr 2 FAG 2013 geraten ua die Gewerbeshy
steuereinnahmen der abundanten Gemeinden in Houmlhe von 10 vH in diesen Finanzkraftumshy
lagetopf Dieser Umlagetopf erhoumlht gem sect 12 Abs 3 S 2 FAG 2013 die Finanzmasse fuumlr die
Schluumlsselzuweisung B
Diese veraumlnderte Schluumlsselzuweisung B wird dann nach der Regelung des sect 12 Abs 2 S 6
FAG auf die Schluumlsselzuweisungsempfaumlnger umgelegt Gemaumlszlig sect 19 Abs 2 FAG flieszligt die
zuletzt genannte Schluumlsselzuweisung an die kreisangehoumlrigen Gemeinden zwar in die Kreisshy
umlagenberechnung ein Da sich die Bemessung der Kreisumlage aus der Steuerkraft und
den Schluumlsselzuweisungen fuumlr die kreisangehoumlrigen Gemeinden zusammensetzt wird die
Finanzkraftumlage somit auch zum Abzugsposten bei der Bemessungsgrundlage der Kreisshy
umlage Diese Einbeziehung der verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Finanzkraftshy
umlage in die Kreisumlagenberechnung stellt indes keinen Eingriff in die ebenfalls verfasshy
sungsrechtlich geschuumltzte Finanzhoheit der Landkreise dar
Die Konstruktion der jetzigen Finanzkraftumiage unterscheidet sich im Hinblick auf die Ebeshy
nentrennung grundsaumltzlich von der fruumlheren vom Landesverfassungsgericht beanstandeten
Finanzkraftumlage Letztere floss dem Ausgleichsstock zu so dass sie den Landkreisen als
Bemessungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage insgesamt verloren ging Demgegenuumlber wird
durch die jetzige Finanzkraftumlage die Bemessungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage insgeshy
samt nicht geschmaumllert
Das Landesverfassungsgericht hat weder heute noch hatte es im Urteil vom 16022010 Beshy
denken dagegen dass uumlber die vorgelagerten Regelungen zur Bestimmung der Steuerkraftshy
messzahl und zur Festlegung der Schluumlsselzuweisungen der Gemeinden zugleich die Beshy
messungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage festgelegt wird Dass jede Aumlnderung der Finanzshy
ausstattung der kreisangehoumlrigen Gemeinden zwangslaumlufig auch zu Verlagerungen bei der
- 23shy
Finanzausstattung der Landkreise fuumlhrt verstoumlszligt als solches nicht gegen die Landesverfasshy
sung Dies gilt auch fuumlr die neu eingefuumlhrte Vorabverteilung der Schluumlsselmasse A zugunsshy
ten der finanzschwachen Kommunen Sie fuumlhrt zu keinen Veraumlnderungen bei der Gesamtshy
summe der Umlagekraftmesszahlen der Landkreise hat aber Verschiebungen zwischen den
einzelnen Landkreisen zur Folge Die jetzige gesetzliche Regelung stellt sicher dass die jeshy
weiligen Gesamtsummen der beiden Komponenten der Finanzausstattung der Landkreise
durch die Finanzkraftumlage keine Veraumlnderung erfahren Der Gesamtbemessungsgrundiashy
ge fuumlr die Kreisumlage werden durch die Verschiebungen zwischen den Kommunen keine
Betraumlge entzogen Da es keine abundanten Landkreise gibt ergeben sich auch keine Ausshy
wirkungen auf die Gesamthoumlhe der Schluumlsselzuweisungen die die Landkreise vom Land ershy
halten
Waumlhrend die Gesamtausstattung der Landkreise durch die Finanzkraftumlage keine Veraumlnshy
derung erfaumlhrt ergeben sich - dies raumlumt die Landesregierung selber ein - allerdings gerinshy
ge Verlagerungseffekte zwischen den einzelnen Landkreisen Diese Verlagerungseffekte
sind indes verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden
Den Anspruch auf angemessene Finanzausstattung der Landkreise darf der Gesetzgeber
einschraumlnken soweit andere Interessen von Verfassungsrang dies rechtfertigen Nicht nur
der horizontale gemeindliche sondern auch der uumlbergemeindliche Finanzausgleich ist von
dem Grundsatz der interkommunalen Solidaritaumlt gepraumlgt (LVerfG Urt v 13062006-705shy
LVerfGE 17 410 429 NdsStGH NdsVBL 2001 184 188) Der Gedanke der interkommushy
nalen Solidaritaumlt umfasst - wie die Kreisumlage zeigt - auch die ausgleichenden Finanzshy
stroumlme zwischen der Gemeinde- und Kreisebene (vgL auch SaumlchsVerfG Urt v 29012010
- Vf 25-VIII-09 - RdNr 119 - juris unter Hinweis auf BVerfG Beschl v 07021991
- 2 BvL 2484 - BVerfGE 83 363 391f LVerfG MV Urt v 26012012- 1810 - RdNr
81) Haumltte der Gesetzgeber eine Verschiebung von finanzstarken zu finanzschwachen Landshy
kreisen mit einer eigenstaumlndigen Ausgleichsregelung herbeigefuumlhrt waumlre dies durch Art 88
ALs 2 S 1 LVerf gedeckt Nichts anderes gilt wenn derselbe Effekt mittelbar durch die vershy
fassungsrechtlich nicht zu beanstandende Regelung zum Finanzkraftausgleich der Gemeinshy
den erreicht wird Der Ebene des einzelnen Landkreises steht dem Vertust an Bemessungsshy
grundlage durch die negative Schluumlsselzuweisung der abundanten Gemeinden (sofern keine
Befreiungen erteilt wurden) jeweils ein Gewinn an Bemessungsgrundlage durch die Erhoumlshy
hung der Schluumlsselzuweisung der uumlbrigen Gemeinden gegenuumlber Je nachdem welcher Efshy
fekt uumlberwiegt erhoumlhen oder vermindern sich die Einnahmen der jeweiligen Landkreise aus
der Kreisumlage durch die Finanzkraftumlage geringfuumlgig Diese Aumlnderung bei dem Aufshy
kommen an Kreisumlage ist aber nicht gleichzusetzen mit der Aumlnderung der Finanzkraft der
- 24shy
Landkreise Da es keine abundanten Landkreise gibt bekommen saumlmtliche Landkreise
Schluumlsselzuweisungen vom Land Der nicht bereits durch die Kreisumlage ausgeglichene
Finanzbedarf der Landkreise wird im Jahr 2013 zu 80 in den Folgejahren zu 90 ausgeshy
glichen Dieser Mechanismus bewirkt dass auch der noch nicht kompensierte Verlust an
Bemessungsgrundlage durch abundante Gemeinden zu 90 (bzw 2013 zu 80 ) ausgeshy
glichen wird Oie verbleibenden Differenzbetraumlge sind wirtschaftlich unbedeutend und vershy
fassungsrechtlich hinzunehmen (vgl auch LVerfG MV Urt v 2601 2012 - 3310 - RdNr
79- juris)
2223 Eine verfassungswidrige Schattenwirkung fuumlr weitere benachbarte kreisangehoumlrige
und nicht abundante Gemeinden laumlsst sich ebenfalls nicht feststellen Die finanzschwache
Nachbargemeinde profitiert direkt von der Finanzkraftumlage Die von der Beschwerdefuumlhreshy
rin beschriebene mittelbare Schattenwirkung durch die Moumlglichkeit einer Erhoumlhung der
Kreisumlage betrifft die finanzschwache Nachbargemeinde dagegen allenfalls marginal und
muss daruumlber hinaus auch differenziert betrachtet werden Es besteht ein Unterschied ob
eine solche Kommune in einem Landkreis mit hoher oder mit niedriger Umlagekraft liegt Der
Landkreis mit niedriger Umlagekraft wird in der Regel eine vergleichsweise hohe Kreisumlashy
ge erheben waumlhrend der Landkreis mit einigen abundanten Kommunen seine kreisangehoumlshy
rigen Kommunen nur mit einer geringeren Kreisumlage belasten muss De facto verfuumlgen alshy
so die beiden kreisangehoumlrigen Gemeinden trotz gleicher Steuereinnahmekraft uumlber untershy
schiedlich hohe Mittel die ihnen zur Erfuumlllung eigener Zwecke verbleiben Die Finanzkraftshy
umlage mildert diesen Effekt unter Umstaumlnden geringfuumlgig ab Die nicht abundanten Komshy
munen in dem Landkreis mit einigen abundanten Kommunen koumlnnten eventuell dadurch beshy
lastet werden dass der Kreisumlagesatz (minimal) angehoben wuumlrde um den Verlust des
Landkreises an Bemessungsgrundlage durch die Finanzkraftumlage zu kompensieren ln
dem armen Landkreis dessen Kommunen per Saido von der Finanzkraftumlage profitiershy
ten erhoumlht sich jedoch die Umlagekraft geringfuumlgig so dass der Kreisumlagesatz sogar (geshy
ringfuumlgig) gesenkt werden koumlnnte
Daruumlber hinaus besteht eine Solidaritaumltsverpflichtung der Kreise gegenuumlber den kreisangeshy
houmlrigen Gemeinden die diese vor einer unangemessenen Erhoumlhung der Kreisumlage
schuumltzt (vgl Faber in HennekePuumlnderWaldhoff Recht der Kommunalfinanzen 2006 sect 34
RdNr 50)
3 Die Kostenentscheidung beruht auf sect 32 LVerfGG Gerichtskosten werden nicht erhoben
(Absatz 1) Gruumlnde fuumlr die Anordnung der Erstattung der notwendigen Auslagen der erfolglos
gebliebenen Beschwerdefuumlhrerin sind nicht ersichtlich (Abs 2 und 3)
- 25 shy
Dr Zettel GemmerSchubert Bergmann
Prof Or Kluth StallFranzkowiak
- 14shy
Die Verfassungsbeschwerde ist formgerecht und innerhalb der Jahresfrist der sectsect 51 Abs 2
48 LVerfGG erhoben worden
2 Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist nicht begruumlndetsect 12 Abs 3 FAG 2013 steht
im Einklang mit der in den Artt 2 Abs 3 87 und 88 L Verf naumlher ausgeformten Garantie der
kommunalen Selbstverwaltung
21 Bedenken gegen die formelle Rechtmaumlszligigkeit des FAG 2013 bestehen nicht Der Geshy
setzgeber hat keine Vorgaben des Gesetzgebungsverfahrens verletzt insbesondere traf ihn
keine Begruumlndungspflicht dafuumlr weshalb er eine Umlagenhoumlhe von 10 insect 12 Abs 3 FAG
2013 gewaumlhlt hat Aus den Vorschriften der Landesverfassung die das Gesetzgebungsvershy
fahren regeln (Artt 77 ff LVerf) ergibt sich keine Pflicht zur Begruumlndung von Gesetzen durch
den Landtag Nach sect 23 Abs 2 S 2 der Geschaumlftsordnung des Landtages von Sachsenshy
Anhalt muumlssen Gesetzesentwuumlrfe schriftlich begruumlndet sein Eine uumlber diese allgemeine Beshy
gruumlndungsnotwendigkeit hinausgehende Pflicht zur genauen Erlaumluterung des sect 12 Abs 3
FAG 2013 besteht nicht Eine besondere Darlegungslast des Gesetzgebers ergibt sich auch
nicht aus der speziellen Gesetzesmaterie des kommunalen Finanzausgleichs Der Gesetzshy
geber ist nicht gehalten die Gruumlnde fuumlr die Festlegung konkreter Betraumlge oder Verteilungsshy
kriterien im Einzelnen darzulegen Das Landesverfassungsgericht uumlberpruumlft das Finanzausshy
gleichsgesetz daher als Ergebnis eines Gesetzgebungsprozesses und nicht nur auf welshy
chem Weg der Gesetzgeber zu diesem Ergebnis gelangt ist (LVerfG Urt v 09102012shy
LVG 5710 - LVerfGE 23 315 333f) Der generellen Annahme einer in das Einzelne geshy
henden Begruumlndung bei jeder Gesetzgebung stehen im Uumlbrigen praktische Erwaumlgungen
entgegen So waumlre eine Abstimmung uumlber die Begruumlndung erforderlich um feststellen zu
koumlnnen ob die Mehrheit der Abgeordneten des Landtages diese Begruumlndung traumlgt
22 sect 12 Abs 3 FAG 2013 verstoumlszligt auch materiell-rechtlich nicht gegen die Landesshy
verfassung
221 Pruumlfungsmaszligstab ist die Selbstverwaltungsgarantie der Artt 2 Abs 3 87 und 88 L Verf
Seide Bestimmungen konkretisieren fuumlr das Land Sachsen-Anhalt die in Art 28 GG enthalshy
tene bundesverfassungsrechtliche Garantie der kommunalen Selbstverwaltung und haben
nach Zweck und Entstehungsgeschichte jedenfalls denselben Mindestgehalt wie Art 28 Abs
1 S 2 und 3 sowie Abs 2 GG Zum Selbstverwaltungsrecht der Kommunen gehoumlrt nach geshy
festigter Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG Beschl v 151 01985 shy
2 BvR 1808 1809 181082- BVerfGE 71 25 36 mwN) die Finanzhoheit der Kommunen
Sie umschlieszligt die eigenverantwortliche Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft Die Verfasshy
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- 15 shy
sung des Landes Sachsen-Anhalt enthaumllt mit Art 87 Abs 3 einerseits und Art 88 anderershy
seits zwei selbstaumlndige Ausformungen der finanziellen Absicherung der Kommunen kraft deshy
rer das Land zum einen Bestimmungen uumlber die Deckung der Kosten treffen muss die den
Kommunen durch die Zuweisung von Pflichtaufgaben zur Erfuumlllung in eigener Verantwortung
und durch die Uumlbertragung von staatlichen Aufgaben zur Erfuumlllung nach Weisung entstehen
Zum anderen hat das Land dafuumlr zu sorgen dass die Kommunen uumlber Finanzmittel verfuumlshy
gen die zur angemessenen Erfuumlllung ihrer Aufgaben ausreichend sind Dabei ist die untershy
schiedliche Finanzkraft der Kommunen auf Grund eines Gesetzes angemessen auszugleishy
chen (Art 88 Abs 2 LVeri)
Als landesverfassungsrechtliche Garantie eines aufgabengerechten Finanzausgleichs weist
Art 88 LVerf dabei einen engen Bezug zu den bundesverfassungsrechtlichen Bestimmunshy
gen uumlber den Finanzausgleich auf welcher die Gemeinden unmittelbar einschlieszligt So steht
den Gemeinden ein bundesgesetzlich zu bestimmender Anteil an der Einkommen- und Umshy
satzsteuer (Art 106 Abs 5 5a GG) zu ferner die Ertragshoheit uumlber die Grund- und Gewershy
besteuer an deren Aufkommen aber Bund und Laumlnder durch eine Umlage beteiligt werden
sowie die Ertragshoheit uumlber die oumlrtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern sofern diese
nicht nach Maszliggabe der Landesgesetzgebung den Gemeindeverbaumlnden zusteht (Art 1 06
Abs 6 GG) Wie der kommunale Finanzausgleich konkret ausgestaltet wird unterliegt der
Entscheidung des Landesgesetzgebers Ihm steht dabei angesichts desmiddot lneinandergreifens
von landesrechtliehen und grundgesetzliehen Finanzausgleichsvorschriften durch welche
den Gemeinden unmittelbar Steuerertraumlge zugewiesen werden sowie der Einbindung des
kommunalen Finanzausgleichs in die gesamte Haushaltswirtschaft und -planung des Landes
ein weiter Gestaltungsspielraum zu (LVerfG Urt v 16022010 aaO 361 374 mwN)
222 Im Rahmen dieses Gestaitungsspielraums hat der Landesgesetzgeber einen intershy
kommunalen horizontalen Finanzausgleich geschaffen der verfassungsrechtlich nicht zu beshy
anstanden ist
2221 sect 12 Abs 3 FAG 2013 verstoumlszligt nicht gegen das Rechtsstaatsprinzip unter dem Geshy
sichtpunkt des Verbots der echten Ruumlckwirkung soweit Steuereinnahmen aus dem Bereich
der Realsteuern des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer und des Gemeindeanteils
aus der Umsatzsteuer aus Vorvorjahreszeitraumlumen fuumlr die Berechnung der Finanzkraftumlashy
ge herangezogen werden
22211 Das Rechtsstaatsprinzip gehoumlrt zu den Vorschriften des Grundgesetzes und der
Landesverfassung die das verfassungsrechtliche Bild der Selbstverwaltung mit zu bestimshy
- 16 shy
men geeignet sind Es gehoumlrt damit auch zum Pruumlfungsmaszligstab der kommunalen Verfasshy
sungsbeschwerde Mit der Idee des Rechtsstaats ist der Gedanke der Dauerhaftigkeit und
Unverbruumlchlichkeil von Recht eng verbunden Der Rechtsgrundsatz der Rechtssicherheit
verlangt objektiv ein Mindestmaszlig an Kontinuitaumlt des Rechts vor allem fuumlr die Modalitaumlten
seiner Aumlnderung um die Verlaumlsslichkeit der Rechtsordnung zu erhalten Rechtssicherheit
bedeutet subjektiv in erster Linie Vertrauensschutz Es gibt aber kein schutzwuumlrdiges Vershy
trauen in den Fortbestand einer guumlnstigen Rechtslage Verfassungsrechtlich problematisch
sind Regeln die ruumlckwirkend belasten weil sie auf vergangene Sachverhalte Bezug nehshy
men
2 2212 sect 12 Abs 3 FAG 2013 verstoumlszligt nicht gegen das grundsaumltzliche Verbot der echten
Ruumlckwirkung Eine echte Ruumlckwirkung liegt naumlmlich erst dann vor wenn (1) ein Gesetz
nachtraumlglich aumlndernd in abgewickelte der Vergangenheit angehoumlrende Tatbestaumlnde einshy
greift wenn also der von der Ruumlckwirkung betroffene Tatbestand in der Vergangenheit nicht
nur begonnen hat sondern bereits abgeschlossen war und (2) die tatbestandliehe Ruumlckanshy
knuumlpfung auch zu abgeschlossenen Rechtsfolgen vor der Verkuumlndung der gesetzlichen Reshy
gelung gefuumlhrt hat d h dass die Rechtsfolgen des neuen Gesetzes fuumlr einen vor der Vershy
kuumlndung liegenden Zeitpunkt auftreten sollen und nicht erst fuumlr die Zeit ab Verkuumlndung der
Norm (vgl Urt des LVerfG v 16022010 aaO 376 mwN) sect 12 Abs 3 FAG 2013 knuumlpft
bei der Bemessung der Finanzkraftumlage nachsect 29 FAG 2013 zwar an in der Vergangenshy
heit bereits abgeschlossene Tatbestaumlnde (Gewerbesteuereinnahmen aus den Jahren 2009
und 2010) an die Finanzkraftumlage wird erstmalig aber nach dem lnkrafttreten des FAG
2013 fuumlr die aktuelle Finanzkraft des Jahres 2013 erhoben die lediglich aus den Steuereinshy
nahmen der Jahre 2009 und 2010 ermittelt wird
222 i 3 Unabhaumlngig davon ob man das Anknuumlpfen bei der Berechnung der Finanzkraftumshy
lage an Gewerbesteuereinnahmen aus den Jahren vor der erstmaligen Erhebung der Umlashy
ge (in Sachsen-Anhalt an die Jahre 2009 bis 2012) als eine unechte Ruumlckwirkung bezeichnet
(so LVerfG MV Urt v 26012012 - 3310 - RdNr 107 juris) oder wie der Verfassungsgeshy J
richtshof des Freistaates Sachsen (Urt v 26082010- Vf 129-VIII-09 - RdNr 101 juris) I annimmt dass in dem Ruumlckgriff auf Daten zu den finanziellen Verhaumlltnissen der Vorjahre
keine Ruumlckwirkung gegeben sei weil die Finanzkraftumlage die aktuelle Steuerkraft und die
der Vorjahre abschoumlpfen will kann das Anknuumlpfen an die vorvergangenen Jahre bei der Beshyf
rechnung der Finanzkraftumlage nicht als verfassungswidrig angesehen werden
IDabei ist zum einen zu beruumlcksichtigen dass nach der Rechtsprechung des Bundesverfasshy 1
sungsgerichts im Beschluss vom 14051986 (2 Bvl 283 Absatz-Nr 92 juris) davon auszushy
- 17 shy
gehen ist dass eine Einordnung unter den Oberbegriff Ruumlckwirkung im weitesten Sinne
keinerlei verfassungsrechtliche Maszligstaumlbe aufzuzeigen vermag
Zum anderen besteht unter den Landesverfassungsgerichten Einigkeit daruumlber dass die Beshy
rechnung der Umlage anhand der Steuereinnahmen der vorvergangenen Jahre - unabhaumlnshy
gig davon ob man darin eine unechte Ruumlckwirkung sieht oder nicht- im Rahmen des Vershy
haumlltnismaumlszligigkeitsgrundsatzes unter dem Blickwinkel der Sachgerechtigkeit des gewaumlhlten
Maszligstabs und unter dem Gesichtpunkt des Vertrauensschutzes bewertet werden muss (vgl
SaumlchsVerfGH Urt v 26082010 aaO RdNrn 102 105 LVerfG MV Urt v 26012012
aaO RdNr 106) Danach kann der Gesetzgeber auch dann wenn die Gesetzesaumlnderung
an sich verfassungsrechtlich zulaumlssig ist im Hinblick auf den Grundsatz der Verhaumlltnismaumlshy
szligigkeit verpflichtet sein eine angemessene Uumlbergangsregelung zu treffen Der Nachpruumlfung
durch das Landesverfassungsgericht unterliegt insoweit allerdings nur ob der Gesetzgeber
bei einer Gesamtabwaumlgung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der
Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gruumlnde unter Beruumlcksichtigung aller Umstaumlnde die
Grenze der Zumutbarkeit uumlberschritten hat (so auch LVerfG MV Urt v 26012012 aaO
RdNr 106 mwN)
Gegen die grundsaumltzliche Tauglichkeit des Maszligstabs bestehen keine Bedenken Hinter ihm
steht die Erwartung dass sich die Haushaltszahlen im aktuellen Jahr in etwa im Rahmen der
bekannten Daten entwickeln werden
Im Rahmen der gebotenen Abwaumlgung ist zu beruumlcksichtigen dass der Landesgesetzgeber
bereits 1999 und 2007 die Einfuumlhrung eines interkommunalen Finanzausgleichs fuumlr verfasshy
sungsrechtlich dringend geboten gehalten und 2010 nur deshalb zunaumlchst auf die Erhebung
der Umiage verzichtet hat weii er keine einfache Moumlglichkeit gesehen hatte die Vorgaben
des Landesverfassungsgerichts aus dem Urteil vom 16022010 umzusetzen Bereits in dem
am 13042011 geschlossenen Koalitionsvertrag haben die regierungsbildenden Koalitionaumlra
festgeschrieben dass das bestehende System des kommunalen Finanzausgleichs fuumlr das
Jahr 2012 fortgeschrieben werden solL lnfolge dieser Absicht sollte ein Gutachter auch eine
verfassungskonforme Loumlsung zur Erhebung einer Umlage zur Angleichung der Finanzkraft
zwischen armen und reichen Kommunen finden Bei dieser Sachlage kann nicht davon
ausgegangen werden dass die Kommunen vor der Wiedereinfuumlhrung der Finanzkraftumlage
im Jahre 2013 darauf vertrauen durften von einer solchen Abgabe verschont zu bleiben
Das Landesverfassungsgericht hat sowohl bereits in seinem Urteil vom 13062006 als auch
in seinem Urteil vom 16022010 ausgefuumlhrt dass eine interkommunale Finanzkraftumlage
- 18shy
grundsaumltzlich mit der Landesverfassung vereinbar ist nur nicht deren konkrete Ausgestalshy
tung durch das jeweilige FAG
Ferner ist zu beruumlcksichtigen dass ein allgemeiner Vertrauensschutz auf den Fortbestand
der bisherigen Strukturen des Finanzausgleichs grundsaumltzlich nicht besteht was auch einen
Schutz des Vertrauens auf die Nichteinfuumlhrung neuer finanzausgleichsrechtlicher Instrumenshy
te ausschlieszligt Die Garantie der Selbstverwaltung verleiht den Gemeinden keinen verfasshy
sungsrechtlichen Anspruch auf Beibehaltung einer einmal erreichten Struktur des Finanzshy
ausgleichs Vielmehr steht es dem Gesetzgeber frei veraumlnderte Rahmenbedingungen neue
Erkenntnisse und gewandelte Praumlferenzvorstellungen bei der jaumlhrlichen Regelung des komshy
munalen Finanzausgleichs zu beruumlcksichtigen (so auch LVerfG MV Urt v 26012012
aaO RdNr 109 mwN SaumlchsVerfGH Urt v 28082010 aaO RdNL 1 05)
Etwas anderes folgt auch nicht daraus dass es den betroffenen Gemeinden im Jahre 2013
tatsaumlchlich nicht mehr moumlglich war fuumlr die vorvergangenen Jahre im Hinblick auf die Finanzshy
ausgleichsumlage Dispositionen zu treffen indem sie ihr Ausgabeverhalten geaumlndert oder
die Hebesaumltze insbesondere fuumlr die Gewerbesteuer an der Umlage ausgerichtet haumltten Der
Umstand dass bei der Berechnung der Umlagenhoumlhe auf Daten zu den finanziellen Verhaumlltshy
nissen der vorvergangenen Vorjahre zuruumlckgegriffen wird aumlndert nichts daran dass die Reshy
gelung dessect 12 Abs 3 FAG 2013 nicht die Steuerkraft der abgeschlossenen Vorjahre sonshy
dern die jeweils aktuelle Steuerkraft im Auge hat
Dass sowohl Zuweisungen des Landes als auch zu erhebende Umlagen nicht an das laushy
fende Steueraufkommen des aktuellen Jahres anknuumlpfen koumlnnen ist systemimmanent weil
verlaumlssliche Finanzdaten immer erst mit zeitlicher Verzoumlgerung feststehen Die damit notshy
wendig verbundenen Unschaumlrfen sind hinzunehmen insoweit kann fuumlr die Finanzkraftumiashy
ge nichts anderes gelten als z B fuumlr die Kreisumlage Der Gesetzgeber ist daher daran geshy
bunden das einmal gewaumlhlte System auch auf die Finanzkraftumlage anzuwenden (so
schon LVerfG Urt v 13062006 aaO S 475)
Eine theoretische Alternative waumlre zwar ein Finanzausgleichssystem das zunaumlchst mit
Schaumltzwerten fuumlr das laufende Jahr arbeitet die fortlaufend an die tatsaumlchlichen Daten anshy
gepasst werden Letztlich muumlsste dann zum Abschluss eine Spitzabrechnung durchgefuumlhrt
werden Eine verlaumlssliche Finanz- Ausgaben- und Haushaltswirtschaft der Gemeinden waumlre
damit allerdings praktisch kaum zu leisten (so auch SaumlchsVerfGH Urt v 26082010 aaO
RdNr 103 unter Hinweis auf BVerfG Urt v 24061986- 2 BvF 1 5 683 184 und 1 285
- BVerfGE 72 330 400)
19 shy
22214 Im Uumlbrigen ermoumlglichtsect 12 Abs 4 FAG 2013 in der zweijaumlhrigen Uumlbergangszeit in
der Steuereinnahmen aus der Zeit vor lnkrafttreten des Gesetzes in die Berechnung der Fishy
nanzkraft einflieszligen fuumlr den Fall dass die fuumlr die spaumltere Zahlung der Finanzkraftumlage
benoumltigten Betraumlge nicht sofort einer Ruumlckstellung zugefuumlhrt wurden eine Befreiung von der
Verpflichtung zur Zahlung der Finanzkraftumlage wenn es in einem nachfolgenden Jahr zu
einem Einbruch des Gewerbesteueraufkommens kommt die Kommune nicht uumlber ausreishy
chende Ruumlcklagen bzw freie liquide Mittel verfuumlgt und sie die Verpflichtung zur Abfuumlhrung
der Finanzkraftumlage vor Probleme stellt sect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 verstoumlszligt
nicht gegen den Bestimmtheitsgrundsatz Kernelement des Rechtsstaatsprinzips ist dass alshy
le materiellen Rechtsnormen mit Regelungsanspruch dem Rechtsunterworfenen gegenuumlber
diesem die Moumlglichkeit einraumlumen sein Verhalten auf die Rechtsnorm einzurichten Schon
nach allgemeinen rechtsstaatliehen Regeln verlangt der Bestimmtheitsgrundsatz gesetzliche
Tatbestaumlnde so praumlzise zu formulieren dass ein Normadressat sein Handeln kalkulieren
kann weil die Folgen der Regelung fuumlr ihn voraussehbar und berechenbar sind Dies bedeushy
tet zwar nicht dass die Norm uumlberhaupt keine Auslegungsprobleme aufwerfen darf Dem
Bestimmtheitserfordernis ist vielmehr genuumlgt wenn diese mit herkoumlmmlichen juristischen
Methoden bewaumlltigt werden koumlnnen Es muss auch verlangt werden dass der Gesetzgeber
wenigstens seinen Grundgedanken das Ziel seines gesetzgeberischen Wollens deutlich
macht Allen Bestimmtheitsanforderungen ist gemeinsam dass der Grad der Bestimmtheit
von den jeweiligen sachlichen Eigenarten des Regelungsgegenstandes abhaumlngt Stets sind
Rechtsvorschriften so genau zu fassen wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden leshy
benssachverhalte und mit Ruumlcksicht auf den Normzweck moumlglich ist (vgl Urt des l VerfG v
16022010 aaO 381 mwN)
sect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 haumllt diesen Anforderungen stand Bei der Regelung
handelt es sich nicht um eine Ermessensvorschrift sondern um eine gebundene Entscheishy
dung mit unbestimmten Rechtsbegriffen auf der Tatbestandsebene Die in sect 17 Abs 1 FAG
2013 verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe auszligergewoumlhnliche Belastungen Notlage
und besondere Haumlrte lassen sich durch Auslegung soweit konkretisieren dass sie selbst
dem Bestimmtheitsgebot des Art 103 Abs 2 GG genuumlgen wuumlrden Den Begriff Notlage deshy
finiert sect 17 Abs 1 S 2 FAG 2013 indem es dort heiszligt Als Notlage gilt insbesondere der
Fall dass die Einnahmemoumlglichkeiten von Kommunen zur Erfuumlllung ihrer unabweisbaren
Ausgabeverpflichtungen nicht ausreichen Der Begriff der auszligergewoumlhnlichen Belastung
ist ein im Steuer- und Sozialrecht (vgl zB sect 33 des Einkommensteuergesetzes - EStG shy
oder im Sozialrecht zB sect 27 Schwerbehinderten-Ausgleichsabgabeverordnung- SchwbAV)
verwendeter Begriff der durch den Bundesgesetzgeber und die Rechtsprechung hinreichend
- 20 shy
konkretisiert ist Eine auszligergewoumlhnliche Belastung ist dadurch gekennzeichnet dass einem
Pflichtigen immer dann wenn er zwangslaumlufig groumlszligere Aufwendungen als die uumlberwiegende
Mehrzahl der Pflichtigen gleicher Einkommensverhaumlltnisse und gleicher Vermoumlgensverhaumlltshy
nisse erbringen muss der Teibull der Aufwendungen ermaumlszligigt wird der die dem Pflichtigen
zurnutbare Belastung uumlbersteigt (sect 33 Abs 1 EStG) Aufwendungen erwachsen dem Pflichtishy
gen nur zwangslaumlufig wenn er sich ihnen aus rechtlichen tatsaumlchlichen oder sittlichen
Gruumlnden nicht entziehen kann Das ist der Fall wenn die Gruumlnde der Zwangslaumlufigkeit derart
von auszligen auf die Entschlieszligung des Pflichtigen einwirken dass er ihnen nicht ausweichen
kann er also tatsaumlchlich keine Entscheidungsfreiheit hat bestimmte Aufwendungen vorzushy
nehmen oder zu unterlassen Liegt eine maszliggeblich vom menschlichen Willen beeinflusste
Situation vor so handelt es sich dagegen um keine Zwangslage in diesem Sinne von sect 33
Abs 1 EStG (vgl BFH Urt v 17072014- VI R 4213- RdNr 13- juris) Auch der Begriff
der besonderen Haumlrte ist ein im Verwaltungs- und Sozialrecht insbesondere bei Billigkeitsshy
entscheidungen haumlufig verwendeter unbestimmter Rechtsbegriff der eine hinreichende Konshy
kretisierung durch die fachgerichtliche Rechtsprechung erfahren hat Der Begriff der besonshy
deren Haumlrte ist ein durch die Fachgerichte voll uumlberpruumlfbarer Rechtsbegriff (vgl BVerwG
Urt v 29031979- 2 C 1677 - Buchholz 2384 sect 46 SG Nr S 52) Durch Bestimmungen
die diesen Begriff verwenden sollen unzumutbare Belastungen vermieden werden Der Geshy
setzgeber fuumlhrt regelmaumlszligig eine Haumlrtevorschrift ein um von den Regelvorschriften nicht ershy
fassten Ausnahmefaumlllen und Grenzsituationen Rechnung tragen zu koumlnnen (vgl BVerwG
Urt v 11021977-6 C 10574- RdNr 28- juris)
Ob bei Anwendung der Befreiungsregelung dessect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 durch
die Exekutive den abundanten Gemeinden angesichts ihrer hohen Gewerbesteuershy
einnahmen in der Vergangenheit abverlangt werden kann ROcklagen aus vergangenen Jahshy
ren einzusetzen oder Kassenkredite aufzunehmen betrifft die Rechtsanwendung und ist von
der Fachgerichtsbarkeit zu klaumlren
2222 Soweit die Beschwerdefuumlhrerin unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Landesshy
verfassungsgerichts im Urteil vom 16022010 geltend macht die Finanzkraftumlage sei
deshalb verfassungswidrig weil sie auf der Landkreisebene bei nicht abundanten Landkreishy
sen durch die Heranziehung einer abundanten Gemeinde zur Finanzkraftumlage eine Schatshy
tenwirkung herbeifuumlhre die dazu fuumlhre dass im Ergebnis dieser Schattenwirkung die Fi-middot
nanzkraftumlage den nicht abundanten Landkreis treffe vermag sie damit die Verfassungsshy
widrigkeit von sect 12 Abs 3 FAG 2013 nicht zu begruumlnden weil dieser Entscheidung ein anshy
ders gelagerter Sachverhalt zugrunde lag
- 21 shy
ln sect 16 Abs 2 FAG 2007 war vorgesehen dass ab dem 01 01 2008 eine Kuumlrzung der Beshy
messungsgrundlage der Kreisumlage um die Finanzkraftumlage vorzunehmen war Der Geshy
setzgeber des FAG 2007 hatte dadurch eine Kuumlrzung der Steuerkraftmesszahl um die abzushy
fuumlhrende Finanzkraftumlage als Berechnungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage vorgenommen
Damit konnte fuumlr das Finanzausgleichsmodell das dem FAG 2007 zugrunde lag die Kreisshy
umlagebelastung fuumlr die von der Finanzkraftumlage belasteten Gemeinden spuumlrbar verrinshy
gert werden Um den Eingriff in das Kreisumlagegefuumlge des betroffenen Landkreises abzushy
mildern hatte der Gesetzgeber den Abzug der Finanzkraftumlage zugleich bei der Ermittlung
der Umlagekraftmesszahl der Landkreise (sect 9 FAG 2007) zu beruumlcksichtigen Damit verminshy
derte sich nicht nur die Steuerkraftmesszahl als Bemessungsgrundlage der Kre isumlage
sondern auch als Bemessungsgrundlage fuumlr die Houmlhe der allgemeinen Zuwendungen fuumlr die
Landkreise Dies fuumlhrte dazu dass die Landkreise mit abundanten Gemeinden die wegen
einer houmlheren Umlagekraft an sich weniger allgemeine Zuweisungen erhielten mehr erhielshy
ten Da das Land den Betrag der allgemeinen Zuweisungen an die Landkreise allerdings unshy
veraumlndertmiddot belassen hatte fuumlhrte dies aber dazu dass die anderen Landkreise ohne abunshy
dante Gemeinden weniger allgemeine Zuweisungen erhielten Nur diese Regelung des sect 16
Abs 2 FAG 2007 hat das Landesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 16022010 als eishy
nen verfassungswidrigen Eingriff des Landesgesetzgebers in die Finanzhoheit der Landkreishy
se angesehen Auch die weiteren Ausfuumlhrungen des Landesverfassungsgerichts im Urteil
vom 16022010 beziehen sich auf die beanstandete Regelung dessect 16 Abs 2 FAG 2007
Mit sect 12 FAG 2013 hat der Gesetzgeber ein neues Modell fuumlr die Erhebung der Finanzshy
kraftumlage eingefuumlhrt Dieses Modell stellt sich wie folgt dar Der Gesetzgeber hat das Moshy
dell der sog Abundanzumlage (sect 19a FAG 2005 FAG 2007) bei der eine normierte Steuershy
kraft mit einem normierten Bedarf verglichen wird und fuumlr den Fall dass die Steuerkraft den
Bedarf uumlbersteigt (Abundanz) die Moumlglichkeit eines Zugriffs auf einen gewissen Prozentsatz
des abundanten Teils besteht aufgegeben und nunmehr den Finanzausgleich unter den
steuerstarken und steuerschwachen kreisangehoumlrigen Gemeinden nach einem anderen Moshy
dell vorgenommen das nicht nur die beschriebene uumlberschieszligende Steuerkraft fuumlr die Beshy
rechnung der Umlage heranzieht sondern in Anlehnung an eine entsprechende Regelung in
Baden-Wuumlrttemberg eine breitere Bemessungsgrundlage waumlhlt
Gemaumlszlig sect 12 Abs 2 S 4 und 5 FAG 2013 wird nunmehr fuumlr die kreisangehoumlrigen Gemeinden
ein Ausgleichsverfahren als Rechenschritt bei der Ermittlung der endguumlltigen Schluumlsselshy
zuweisung durchgefuumlhrt Dabei wird die Schluumlsselzuweisung A mit beruumlcksichtigt Bei der
Schluumlsselzuweisung A wird nach sect 12 Abs 2 S 5 FAG 2013 allen kreisangehoumlrigen Geshy
meinden deren Steuerkraft je Einwohner 80 vH des Durchschnitts aller Gemeinden untershy
- 22shy
schreitet die Differenz der eigenen Steuerkraft zu 80 vH der durchschnittlichen Steuerkraft
zu 80 vH ausgeglichen Diese Schluumlsselzuweisung bewirkt eine dem Finanzausgleich der
Regelungen des FAG 2005 und des FAG 2007 noch unbekannte Verlagerung unter allen
Zuweisungsempfaumlngern also allen nicht abundanten Gemeinden zugunsten der steuershy
schwachen Gemeinden und zurasten der mehr steuerstarken Gemeinden Die abundanten
Gemeinden die keine Zuweisungsempfaumlnger sind werden hierdurch noch nicht belagttet Ihshy
re Belastung erfolgt erst durch die Regelung dessect 12 Abs 3 FAG 2013 Danach zahlen alie
kreisangehoumlrigen Gemeinden also sowohl die Zuweisungsempfaumlnger als auch die abundanshy
ten Gemeinden eine Umlage von 10 vH der Summe aus der Steuerkraftmesszahl fuumlr Geshy
meinden gemaumlszligsect 14 FAG 2013 und den Schluumlsselzuweisungen A und B also ihrer gesamshy
ten Finanzkraft Uumlber sect 14 Abs 3 Nr 2 FAG 2013 geraten ua die Gewerbeshy
steuereinnahmen der abundanten Gemeinden in Houmlhe von 10 vH in diesen Finanzkraftumshy
lagetopf Dieser Umlagetopf erhoumlht gem sect 12 Abs 3 S 2 FAG 2013 die Finanzmasse fuumlr die
Schluumlsselzuweisung B
Diese veraumlnderte Schluumlsselzuweisung B wird dann nach der Regelung des sect 12 Abs 2 S 6
FAG auf die Schluumlsselzuweisungsempfaumlnger umgelegt Gemaumlszlig sect 19 Abs 2 FAG flieszligt die
zuletzt genannte Schluumlsselzuweisung an die kreisangehoumlrigen Gemeinden zwar in die Kreisshy
umlagenberechnung ein Da sich die Bemessung der Kreisumlage aus der Steuerkraft und
den Schluumlsselzuweisungen fuumlr die kreisangehoumlrigen Gemeinden zusammensetzt wird die
Finanzkraftumlage somit auch zum Abzugsposten bei der Bemessungsgrundlage der Kreisshy
umlage Diese Einbeziehung der verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Finanzkraftshy
umlage in die Kreisumlagenberechnung stellt indes keinen Eingriff in die ebenfalls verfasshy
sungsrechtlich geschuumltzte Finanzhoheit der Landkreise dar
Die Konstruktion der jetzigen Finanzkraftumiage unterscheidet sich im Hinblick auf die Ebeshy
nentrennung grundsaumltzlich von der fruumlheren vom Landesverfassungsgericht beanstandeten
Finanzkraftumlage Letztere floss dem Ausgleichsstock zu so dass sie den Landkreisen als
Bemessungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage insgesamt verloren ging Demgegenuumlber wird
durch die jetzige Finanzkraftumlage die Bemessungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage insgeshy
samt nicht geschmaumllert
Das Landesverfassungsgericht hat weder heute noch hatte es im Urteil vom 16022010 Beshy
denken dagegen dass uumlber die vorgelagerten Regelungen zur Bestimmung der Steuerkraftshy
messzahl und zur Festlegung der Schluumlsselzuweisungen der Gemeinden zugleich die Beshy
messungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage festgelegt wird Dass jede Aumlnderung der Finanzshy
ausstattung der kreisangehoumlrigen Gemeinden zwangslaumlufig auch zu Verlagerungen bei der
- 23shy
Finanzausstattung der Landkreise fuumlhrt verstoumlszligt als solches nicht gegen die Landesverfasshy
sung Dies gilt auch fuumlr die neu eingefuumlhrte Vorabverteilung der Schluumlsselmasse A zugunsshy
ten der finanzschwachen Kommunen Sie fuumlhrt zu keinen Veraumlnderungen bei der Gesamtshy
summe der Umlagekraftmesszahlen der Landkreise hat aber Verschiebungen zwischen den
einzelnen Landkreisen zur Folge Die jetzige gesetzliche Regelung stellt sicher dass die jeshy
weiligen Gesamtsummen der beiden Komponenten der Finanzausstattung der Landkreise
durch die Finanzkraftumlage keine Veraumlnderung erfahren Der Gesamtbemessungsgrundiashy
ge fuumlr die Kreisumlage werden durch die Verschiebungen zwischen den Kommunen keine
Betraumlge entzogen Da es keine abundanten Landkreise gibt ergeben sich auch keine Ausshy
wirkungen auf die Gesamthoumlhe der Schluumlsselzuweisungen die die Landkreise vom Land ershy
halten
Waumlhrend die Gesamtausstattung der Landkreise durch die Finanzkraftumlage keine Veraumlnshy
derung erfaumlhrt ergeben sich - dies raumlumt die Landesregierung selber ein - allerdings gerinshy
ge Verlagerungseffekte zwischen den einzelnen Landkreisen Diese Verlagerungseffekte
sind indes verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden
Den Anspruch auf angemessene Finanzausstattung der Landkreise darf der Gesetzgeber
einschraumlnken soweit andere Interessen von Verfassungsrang dies rechtfertigen Nicht nur
der horizontale gemeindliche sondern auch der uumlbergemeindliche Finanzausgleich ist von
dem Grundsatz der interkommunalen Solidaritaumlt gepraumlgt (LVerfG Urt v 13062006-705shy
LVerfGE 17 410 429 NdsStGH NdsVBL 2001 184 188) Der Gedanke der interkommushy
nalen Solidaritaumlt umfasst - wie die Kreisumlage zeigt - auch die ausgleichenden Finanzshy
stroumlme zwischen der Gemeinde- und Kreisebene (vgL auch SaumlchsVerfG Urt v 29012010
- Vf 25-VIII-09 - RdNr 119 - juris unter Hinweis auf BVerfG Beschl v 07021991
- 2 BvL 2484 - BVerfGE 83 363 391f LVerfG MV Urt v 26012012- 1810 - RdNr
81) Haumltte der Gesetzgeber eine Verschiebung von finanzstarken zu finanzschwachen Landshy
kreisen mit einer eigenstaumlndigen Ausgleichsregelung herbeigefuumlhrt waumlre dies durch Art 88
ALs 2 S 1 LVerf gedeckt Nichts anderes gilt wenn derselbe Effekt mittelbar durch die vershy
fassungsrechtlich nicht zu beanstandende Regelung zum Finanzkraftausgleich der Gemeinshy
den erreicht wird Der Ebene des einzelnen Landkreises steht dem Vertust an Bemessungsshy
grundlage durch die negative Schluumlsselzuweisung der abundanten Gemeinden (sofern keine
Befreiungen erteilt wurden) jeweils ein Gewinn an Bemessungsgrundlage durch die Erhoumlshy
hung der Schluumlsselzuweisung der uumlbrigen Gemeinden gegenuumlber Je nachdem welcher Efshy
fekt uumlberwiegt erhoumlhen oder vermindern sich die Einnahmen der jeweiligen Landkreise aus
der Kreisumlage durch die Finanzkraftumlage geringfuumlgig Diese Aumlnderung bei dem Aufshy
kommen an Kreisumlage ist aber nicht gleichzusetzen mit der Aumlnderung der Finanzkraft der
- 24shy
Landkreise Da es keine abundanten Landkreise gibt bekommen saumlmtliche Landkreise
Schluumlsselzuweisungen vom Land Der nicht bereits durch die Kreisumlage ausgeglichene
Finanzbedarf der Landkreise wird im Jahr 2013 zu 80 in den Folgejahren zu 90 ausgeshy
glichen Dieser Mechanismus bewirkt dass auch der noch nicht kompensierte Verlust an
Bemessungsgrundlage durch abundante Gemeinden zu 90 (bzw 2013 zu 80 ) ausgeshy
glichen wird Oie verbleibenden Differenzbetraumlge sind wirtschaftlich unbedeutend und vershy
fassungsrechtlich hinzunehmen (vgl auch LVerfG MV Urt v 2601 2012 - 3310 - RdNr
79- juris)
2223 Eine verfassungswidrige Schattenwirkung fuumlr weitere benachbarte kreisangehoumlrige
und nicht abundante Gemeinden laumlsst sich ebenfalls nicht feststellen Die finanzschwache
Nachbargemeinde profitiert direkt von der Finanzkraftumlage Die von der Beschwerdefuumlhreshy
rin beschriebene mittelbare Schattenwirkung durch die Moumlglichkeit einer Erhoumlhung der
Kreisumlage betrifft die finanzschwache Nachbargemeinde dagegen allenfalls marginal und
muss daruumlber hinaus auch differenziert betrachtet werden Es besteht ein Unterschied ob
eine solche Kommune in einem Landkreis mit hoher oder mit niedriger Umlagekraft liegt Der
Landkreis mit niedriger Umlagekraft wird in der Regel eine vergleichsweise hohe Kreisumlashy
ge erheben waumlhrend der Landkreis mit einigen abundanten Kommunen seine kreisangehoumlshy
rigen Kommunen nur mit einer geringeren Kreisumlage belasten muss De facto verfuumlgen alshy
so die beiden kreisangehoumlrigen Gemeinden trotz gleicher Steuereinnahmekraft uumlber untershy
schiedlich hohe Mittel die ihnen zur Erfuumlllung eigener Zwecke verbleiben Die Finanzkraftshy
umlage mildert diesen Effekt unter Umstaumlnden geringfuumlgig ab Die nicht abundanten Komshy
munen in dem Landkreis mit einigen abundanten Kommunen koumlnnten eventuell dadurch beshy
lastet werden dass der Kreisumlagesatz (minimal) angehoben wuumlrde um den Verlust des
Landkreises an Bemessungsgrundlage durch die Finanzkraftumlage zu kompensieren ln
dem armen Landkreis dessen Kommunen per Saido von der Finanzkraftumlage profitiershy
ten erhoumlht sich jedoch die Umlagekraft geringfuumlgig so dass der Kreisumlagesatz sogar (geshy
ringfuumlgig) gesenkt werden koumlnnte
Daruumlber hinaus besteht eine Solidaritaumltsverpflichtung der Kreise gegenuumlber den kreisangeshy
houmlrigen Gemeinden die diese vor einer unangemessenen Erhoumlhung der Kreisumlage
schuumltzt (vgl Faber in HennekePuumlnderWaldhoff Recht der Kommunalfinanzen 2006 sect 34
RdNr 50)
3 Die Kostenentscheidung beruht auf sect 32 LVerfGG Gerichtskosten werden nicht erhoben
(Absatz 1) Gruumlnde fuumlr die Anordnung der Erstattung der notwendigen Auslagen der erfolglos
gebliebenen Beschwerdefuumlhrerin sind nicht ersichtlich (Abs 2 und 3)
- 25 shy
Dr Zettel GemmerSchubert Bergmann
Prof Or Kluth StallFranzkowiak
- 15 shy
sung des Landes Sachsen-Anhalt enthaumllt mit Art 87 Abs 3 einerseits und Art 88 anderershy
seits zwei selbstaumlndige Ausformungen der finanziellen Absicherung der Kommunen kraft deshy
rer das Land zum einen Bestimmungen uumlber die Deckung der Kosten treffen muss die den
Kommunen durch die Zuweisung von Pflichtaufgaben zur Erfuumlllung in eigener Verantwortung
und durch die Uumlbertragung von staatlichen Aufgaben zur Erfuumlllung nach Weisung entstehen
Zum anderen hat das Land dafuumlr zu sorgen dass die Kommunen uumlber Finanzmittel verfuumlshy
gen die zur angemessenen Erfuumlllung ihrer Aufgaben ausreichend sind Dabei ist die untershy
schiedliche Finanzkraft der Kommunen auf Grund eines Gesetzes angemessen auszugleishy
chen (Art 88 Abs 2 LVeri)
Als landesverfassungsrechtliche Garantie eines aufgabengerechten Finanzausgleichs weist
Art 88 LVerf dabei einen engen Bezug zu den bundesverfassungsrechtlichen Bestimmunshy
gen uumlber den Finanzausgleich auf welcher die Gemeinden unmittelbar einschlieszligt So steht
den Gemeinden ein bundesgesetzlich zu bestimmender Anteil an der Einkommen- und Umshy
satzsteuer (Art 106 Abs 5 5a GG) zu ferner die Ertragshoheit uumlber die Grund- und Gewershy
besteuer an deren Aufkommen aber Bund und Laumlnder durch eine Umlage beteiligt werden
sowie die Ertragshoheit uumlber die oumlrtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern sofern diese
nicht nach Maszliggabe der Landesgesetzgebung den Gemeindeverbaumlnden zusteht (Art 1 06
Abs 6 GG) Wie der kommunale Finanzausgleich konkret ausgestaltet wird unterliegt der
Entscheidung des Landesgesetzgebers Ihm steht dabei angesichts desmiddot lneinandergreifens
von landesrechtliehen und grundgesetzliehen Finanzausgleichsvorschriften durch welche
den Gemeinden unmittelbar Steuerertraumlge zugewiesen werden sowie der Einbindung des
kommunalen Finanzausgleichs in die gesamte Haushaltswirtschaft und -planung des Landes
ein weiter Gestaltungsspielraum zu (LVerfG Urt v 16022010 aaO 361 374 mwN)
222 Im Rahmen dieses Gestaitungsspielraums hat der Landesgesetzgeber einen intershy
kommunalen horizontalen Finanzausgleich geschaffen der verfassungsrechtlich nicht zu beshy
anstanden ist
2221 sect 12 Abs 3 FAG 2013 verstoumlszligt nicht gegen das Rechtsstaatsprinzip unter dem Geshy
sichtpunkt des Verbots der echten Ruumlckwirkung soweit Steuereinnahmen aus dem Bereich
der Realsteuern des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer und des Gemeindeanteils
aus der Umsatzsteuer aus Vorvorjahreszeitraumlumen fuumlr die Berechnung der Finanzkraftumlashy
ge herangezogen werden
22211 Das Rechtsstaatsprinzip gehoumlrt zu den Vorschriften des Grundgesetzes und der
Landesverfassung die das verfassungsrechtliche Bild der Selbstverwaltung mit zu bestimshy
- 16 shy
men geeignet sind Es gehoumlrt damit auch zum Pruumlfungsmaszligstab der kommunalen Verfasshy
sungsbeschwerde Mit der Idee des Rechtsstaats ist der Gedanke der Dauerhaftigkeit und
Unverbruumlchlichkeil von Recht eng verbunden Der Rechtsgrundsatz der Rechtssicherheit
verlangt objektiv ein Mindestmaszlig an Kontinuitaumlt des Rechts vor allem fuumlr die Modalitaumlten
seiner Aumlnderung um die Verlaumlsslichkeit der Rechtsordnung zu erhalten Rechtssicherheit
bedeutet subjektiv in erster Linie Vertrauensschutz Es gibt aber kein schutzwuumlrdiges Vershy
trauen in den Fortbestand einer guumlnstigen Rechtslage Verfassungsrechtlich problematisch
sind Regeln die ruumlckwirkend belasten weil sie auf vergangene Sachverhalte Bezug nehshy
men
2 2212 sect 12 Abs 3 FAG 2013 verstoumlszligt nicht gegen das grundsaumltzliche Verbot der echten
Ruumlckwirkung Eine echte Ruumlckwirkung liegt naumlmlich erst dann vor wenn (1) ein Gesetz
nachtraumlglich aumlndernd in abgewickelte der Vergangenheit angehoumlrende Tatbestaumlnde einshy
greift wenn also der von der Ruumlckwirkung betroffene Tatbestand in der Vergangenheit nicht
nur begonnen hat sondern bereits abgeschlossen war und (2) die tatbestandliehe Ruumlckanshy
knuumlpfung auch zu abgeschlossenen Rechtsfolgen vor der Verkuumlndung der gesetzlichen Reshy
gelung gefuumlhrt hat d h dass die Rechtsfolgen des neuen Gesetzes fuumlr einen vor der Vershy
kuumlndung liegenden Zeitpunkt auftreten sollen und nicht erst fuumlr die Zeit ab Verkuumlndung der
Norm (vgl Urt des LVerfG v 16022010 aaO 376 mwN) sect 12 Abs 3 FAG 2013 knuumlpft
bei der Bemessung der Finanzkraftumlage nachsect 29 FAG 2013 zwar an in der Vergangenshy
heit bereits abgeschlossene Tatbestaumlnde (Gewerbesteuereinnahmen aus den Jahren 2009
und 2010) an die Finanzkraftumlage wird erstmalig aber nach dem lnkrafttreten des FAG
2013 fuumlr die aktuelle Finanzkraft des Jahres 2013 erhoben die lediglich aus den Steuereinshy
nahmen der Jahre 2009 und 2010 ermittelt wird
222 i 3 Unabhaumlngig davon ob man das Anknuumlpfen bei der Berechnung der Finanzkraftumshy
lage an Gewerbesteuereinnahmen aus den Jahren vor der erstmaligen Erhebung der Umlashy
ge (in Sachsen-Anhalt an die Jahre 2009 bis 2012) als eine unechte Ruumlckwirkung bezeichnet
(so LVerfG MV Urt v 26012012 - 3310 - RdNr 107 juris) oder wie der Verfassungsgeshy J
richtshof des Freistaates Sachsen (Urt v 26082010- Vf 129-VIII-09 - RdNr 101 juris) I annimmt dass in dem Ruumlckgriff auf Daten zu den finanziellen Verhaumlltnissen der Vorjahre
keine Ruumlckwirkung gegeben sei weil die Finanzkraftumlage die aktuelle Steuerkraft und die
der Vorjahre abschoumlpfen will kann das Anknuumlpfen an die vorvergangenen Jahre bei der Beshyf
rechnung der Finanzkraftumlage nicht als verfassungswidrig angesehen werden
IDabei ist zum einen zu beruumlcksichtigen dass nach der Rechtsprechung des Bundesverfasshy 1
sungsgerichts im Beschluss vom 14051986 (2 Bvl 283 Absatz-Nr 92 juris) davon auszushy
- 17 shy
gehen ist dass eine Einordnung unter den Oberbegriff Ruumlckwirkung im weitesten Sinne
keinerlei verfassungsrechtliche Maszligstaumlbe aufzuzeigen vermag
Zum anderen besteht unter den Landesverfassungsgerichten Einigkeit daruumlber dass die Beshy
rechnung der Umlage anhand der Steuereinnahmen der vorvergangenen Jahre - unabhaumlnshy
gig davon ob man darin eine unechte Ruumlckwirkung sieht oder nicht- im Rahmen des Vershy
haumlltnismaumlszligigkeitsgrundsatzes unter dem Blickwinkel der Sachgerechtigkeit des gewaumlhlten
Maszligstabs und unter dem Gesichtpunkt des Vertrauensschutzes bewertet werden muss (vgl
SaumlchsVerfGH Urt v 26082010 aaO RdNrn 102 105 LVerfG MV Urt v 26012012
aaO RdNr 106) Danach kann der Gesetzgeber auch dann wenn die Gesetzesaumlnderung
an sich verfassungsrechtlich zulaumlssig ist im Hinblick auf den Grundsatz der Verhaumlltnismaumlshy
szligigkeit verpflichtet sein eine angemessene Uumlbergangsregelung zu treffen Der Nachpruumlfung
durch das Landesverfassungsgericht unterliegt insoweit allerdings nur ob der Gesetzgeber
bei einer Gesamtabwaumlgung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der
Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gruumlnde unter Beruumlcksichtigung aller Umstaumlnde die
Grenze der Zumutbarkeit uumlberschritten hat (so auch LVerfG MV Urt v 26012012 aaO
RdNr 106 mwN)
Gegen die grundsaumltzliche Tauglichkeit des Maszligstabs bestehen keine Bedenken Hinter ihm
steht die Erwartung dass sich die Haushaltszahlen im aktuellen Jahr in etwa im Rahmen der
bekannten Daten entwickeln werden
Im Rahmen der gebotenen Abwaumlgung ist zu beruumlcksichtigen dass der Landesgesetzgeber
bereits 1999 und 2007 die Einfuumlhrung eines interkommunalen Finanzausgleichs fuumlr verfasshy
sungsrechtlich dringend geboten gehalten und 2010 nur deshalb zunaumlchst auf die Erhebung
der Umiage verzichtet hat weii er keine einfache Moumlglichkeit gesehen hatte die Vorgaben
des Landesverfassungsgerichts aus dem Urteil vom 16022010 umzusetzen Bereits in dem
am 13042011 geschlossenen Koalitionsvertrag haben die regierungsbildenden Koalitionaumlra
festgeschrieben dass das bestehende System des kommunalen Finanzausgleichs fuumlr das
Jahr 2012 fortgeschrieben werden solL lnfolge dieser Absicht sollte ein Gutachter auch eine
verfassungskonforme Loumlsung zur Erhebung einer Umlage zur Angleichung der Finanzkraft
zwischen armen und reichen Kommunen finden Bei dieser Sachlage kann nicht davon
ausgegangen werden dass die Kommunen vor der Wiedereinfuumlhrung der Finanzkraftumlage
im Jahre 2013 darauf vertrauen durften von einer solchen Abgabe verschont zu bleiben
Das Landesverfassungsgericht hat sowohl bereits in seinem Urteil vom 13062006 als auch
in seinem Urteil vom 16022010 ausgefuumlhrt dass eine interkommunale Finanzkraftumlage
- 18shy
grundsaumltzlich mit der Landesverfassung vereinbar ist nur nicht deren konkrete Ausgestalshy
tung durch das jeweilige FAG
Ferner ist zu beruumlcksichtigen dass ein allgemeiner Vertrauensschutz auf den Fortbestand
der bisherigen Strukturen des Finanzausgleichs grundsaumltzlich nicht besteht was auch einen
Schutz des Vertrauens auf die Nichteinfuumlhrung neuer finanzausgleichsrechtlicher Instrumenshy
te ausschlieszligt Die Garantie der Selbstverwaltung verleiht den Gemeinden keinen verfasshy
sungsrechtlichen Anspruch auf Beibehaltung einer einmal erreichten Struktur des Finanzshy
ausgleichs Vielmehr steht es dem Gesetzgeber frei veraumlnderte Rahmenbedingungen neue
Erkenntnisse und gewandelte Praumlferenzvorstellungen bei der jaumlhrlichen Regelung des komshy
munalen Finanzausgleichs zu beruumlcksichtigen (so auch LVerfG MV Urt v 26012012
aaO RdNr 109 mwN SaumlchsVerfGH Urt v 28082010 aaO RdNL 1 05)
Etwas anderes folgt auch nicht daraus dass es den betroffenen Gemeinden im Jahre 2013
tatsaumlchlich nicht mehr moumlglich war fuumlr die vorvergangenen Jahre im Hinblick auf die Finanzshy
ausgleichsumlage Dispositionen zu treffen indem sie ihr Ausgabeverhalten geaumlndert oder
die Hebesaumltze insbesondere fuumlr die Gewerbesteuer an der Umlage ausgerichtet haumltten Der
Umstand dass bei der Berechnung der Umlagenhoumlhe auf Daten zu den finanziellen Verhaumlltshy
nissen der vorvergangenen Vorjahre zuruumlckgegriffen wird aumlndert nichts daran dass die Reshy
gelung dessect 12 Abs 3 FAG 2013 nicht die Steuerkraft der abgeschlossenen Vorjahre sonshy
dern die jeweils aktuelle Steuerkraft im Auge hat
Dass sowohl Zuweisungen des Landes als auch zu erhebende Umlagen nicht an das laushy
fende Steueraufkommen des aktuellen Jahres anknuumlpfen koumlnnen ist systemimmanent weil
verlaumlssliche Finanzdaten immer erst mit zeitlicher Verzoumlgerung feststehen Die damit notshy
wendig verbundenen Unschaumlrfen sind hinzunehmen insoweit kann fuumlr die Finanzkraftumiashy
ge nichts anderes gelten als z B fuumlr die Kreisumlage Der Gesetzgeber ist daher daran geshy
bunden das einmal gewaumlhlte System auch auf die Finanzkraftumlage anzuwenden (so
schon LVerfG Urt v 13062006 aaO S 475)
Eine theoretische Alternative waumlre zwar ein Finanzausgleichssystem das zunaumlchst mit
Schaumltzwerten fuumlr das laufende Jahr arbeitet die fortlaufend an die tatsaumlchlichen Daten anshy
gepasst werden Letztlich muumlsste dann zum Abschluss eine Spitzabrechnung durchgefuumlhrt
werden Eine verlaumlssliche Finanz- Ausgaben- und Haushaltswirtschaft der Gemeinden waumlre
damit allerdings praktisch kaum zu leisten (so auch SaumlchsVerfGH Urt v 26082010 aaO
RdNr 103 unter Hinweis auf BVerfG Urt v 24061986- 2 BvF 1 5 683 184 und 1 285
- BVerfGE 72 330 400)
19 shy
22214 Im Uumlbrigen ermoumlglichtsect 12 Abs 4 FAG 2013 in der zweijaumlhrigen Uumlbergangszeit in
der Steuereinnahmen aus der Zeit vor lnkrafttreten des Gesetzes in die Berechnung der Fishy
nanzkraft einflieszligen fuumlr den Fall dass die fuumlr die spaumltere Zahlung der Finanzkraftumlage
benoumltigten Betraumlge nicht sofort einer Ruumlckstellung zugefuumlhrt wurden eine Befreiung von der
Verpflichtung zur Zahlung der Finanzkraftumlage wenn es in einem nachfolgenden Jahr zu
einem Einbruch des Gewerbesteueraufkommens kommt die Kommune nicht uumlber ausreishy
chende Ruumlcklagen bzw freie liquide Mittel verfuumlgt und sie die Verpflichtung zur Abfuumlhrung
der Finanzkraftumlage vor Probleme stellt sect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 verstoumlszligt
nicht gegen den Bestimmtheitsgrundsatz Kernelement des Rechtsstaatsprinzips ist dass alshy
le materiellen Rechtsnormen mit Regelungsanspruch dem Rechtsunterworfenen gegenuumlber
diesem die Moumlglichkeit einraumlumen sein Verhalten auf die Rechtsnorm einzurichten Schon
nach allgemeinen rechtsstaatliehen Regeln verlangt der Bestimmtheitsgrundsatz gesetzliche
Tatbestaumlnde so praumlzise zu formulieren dass ein Normadressat sein Handeln kalkulieren
kann weil die Folgen der Regelung fuumlr ihn voraussehbar und berechenbar sind Dies bedeushy
tet zwar nicht dass die Norm uumlberhaupt keine Auslegungsprobleme aufwerfen darf Dem
Bestimmtheitserfordernis ist vielmehr genuumlgt wenn diese mit herkoumlmmlichen juristischen
Methoden bewaumlltigt werden koumlnnen Es muss auch verlangt werden dass der Gesetzgeber
wenigstens seinen Grundgedanken das Ziel seines gesetzgeberischen Wollens deutlich
macht Allen Bestimmtheitsanforderungen ist gemeinsam dass der Grad der Bestimmtheit
von den jeweiligen sachlichen Eigenarten des Regelungsgegenstandes abhaumlngt Stets sind
Rechtsvorschriften so genau zu fassen wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden leshy
benssachverhalte und mit Ruumlcksicht auf den Normzweck moumlglich ist (vgl Urt des l VerfG v
16022010 aaO 381 mwN)
sect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 haumllt diesen Anforderungen stand Bei der Regelung
handelt es sich nicht um eine Ermessensvorschrift sondern um eine gebundene Entscheishy
dung mit unbestimmten Rechtsbegriffen auf der Tatbestandsebene Die in sect 17 Abs 1 FAG
2013 verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe auszligergewoumlhnliche Belastungen Notlage
und besondere Haumlrte lassen sich durch Auslegung soweit konkretisieren dass sie selbst
dem Bestimmtheitsgebot des Art 103 Abs 2 GG genuumlgen wuumlrden Den Begriff Notlage deshy
finiert sect 17 Abs 1 S 2 FAG 2013 indem es dort heiszligt Als Notlage gilt insbesondere der
Fall dass die Einnahmemoumlglichkeiten von Kommunen zur Erfuumlllung ihrer unabweisbaren
Ausgabeverpflichtungen nicht ausreichen Der Begriff der auszligergewoumlhnlichen Belastung
ist ein im Steuer- und Sozialrecht (vgl zB sect 33 des Einkommensteuergesetzes - EStG shy
oder im Sozialrecht zB sect 27 Schwerbehinderten-Ausgleichsabgabeverordnung- SchwbAV)
verwendeter Begriff der durch den Bundesgesetzgeber und die Rechtsprechung hinreichend
- 20 shy
konkretisiert ist Eine auszligergewoumlhnliche Belastung ist dadurch gekennzeichnet dass einem
Pflichtigen immer dann wenn er zwangslaumlufig groumlszligere Aufwendungen als die uumlberwiegende
Mehrzahl der Pflichtigen gleicher Einkommensverhaumlltnisse und gleicher Vermoumlgensverhaumlltshy
nisse erbringen muss der Teibull der Aufwendungen ermaumlszligigt wird der die dem Pflichtigen
zurnutbare Belastung uumlbersteigt (sect 33 Abs 1 EStG) Aufwendungen erwachsen dem Pflichtishy
gen nur zwangslaumlufig wenn er sich ihnen aus rechtlichen tatsaumlchlichen oder sittlichen
Gruumlnden nicht entziehen kann Das ist der Fall wenn die Gruumlnde der Zwangslaumlufigkeit derart
von auszligen auf die Entschlieszligung des Pflichtigen einwirken dass er ihnen nicht ausweichen
kann er also tatsaumlchlich keine Entscheidungsfreiheit hat bestimmte Aufwendungen vorzushy
nehmen oder zu unterlassen Liegt eine maszliggeblich vom menschlichen Willen beeinflusste
Situation vor so handelt es sich dagegen um keine Zwangslage in diesem Sinne von sect 33
Abs 1 EStG (vgl BFH Urt v 17072014- VI R 4213- RdNr 13- juris) Auch der Begriff
der besonderen Haumlrte ist ein im Verwaltungs- und Sozialrecht insbesondere bei Billigkeitsshy
entscheidungen haumlufig verwendeter unbestimmter Rechtsbegriff der eine hinreichende Konshy
kretisierung durch die fachgerichtliche Rechtsprechung erfahren hat Der Begriff der besonshy
deren Haumlrte ist ein durch die Fachgerichte voll uumlberpruumlfbarer Rechtsbegriff (vgl BVerwG
Urt v 29031979- 2 C 1677 - Buchholz 2384 sect 46 SG Nr S 52) Durch Bestimmungen
die diesen Begriff verwenden sollen unzumutbare Belastungen vermieden werden Der Geshy
setzgeber fuumlhrt regelmaumlszligig eine Haumlrtevorschrift ein um von den Regelvorschriften nicht ershy
fassten Ausnahmefaumlllen und Grenzsituationen Rechnung tragen zu koumlnnen (vgl BVerwG
Urt v 11021977-6 C 10574- RdNr 28- juris)
Ob bei Anwendung der Befreiungsregelung dessect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 durch
die Exekutive den abundanten Gemeinden angesichts ihrer hohen Gewerbesteuershy
einnahmen in der Vergangenheit abverlangt werden kann ROcklagen aus vergangenen Jahshy
ren einzusetzen oder Kassenkredite aufzunehmen betrifft die Rechtsanwendung und ist von
der Fachgerichtsbarkeit zu klaumlren
2222 Soweit die Beschwerdefuumlhrerin unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Landesshy
verfassungsgerichts im Urteil vom 16022010 geltend macht die Finanzkraftumlage sei
deshalb verfassungswidrig weil sie auf der Landkreisebene bei nicht abundanten Landkreishy
sen durch die Heranziehung einer abundanten Gemeinde zur Finanzkraftumlage eine Schatshy
tenwirkung herbeifuumlhre die dazu fuumlhre dass im Ergebnis dieser Schattenwirkung die Fi-middot
nanzkraftumlage den nicht abundanten Landkreis treffe vermag sie damit die Verfassungsshy
widrigkeit von sect 12 Abs 3 FAG 2013 nicht zu begruumlnden weil dieser Entscheidung ein anshy
ders gelagerter Sachverhalt zugrunde lag
- 21 shy
ln sect 16 Abs 2 FAG 2007 war vorgesehen dass ab dem 01 01 2008 eine Kuumlrzung der Beshy
messungsgrundlage der Kreisumlage um die Finanzkraftumlage vorzunehmen war Der Geshy
setzgeber des FAG 2007 hatte dadurch eine Kuumlrzung der Steuerkraftmesszahl um die abzushy
fuumlhrende Finanzkraftumlage als Berechnungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage vorgenommen
Damit konnte fuumlr das Finanzausgleichsmodell das dem FAG 2007 zugrunde lag die Kreisshy
umlagebelastung fuumlr die von der Finanzkraftumlage belasteten Gemeinden spuumlrbar verrinshy
gert werden Um den Eingriff in das Kreisumlagegefuumlge des betroffenen Landkreises abzushy
mildern hatte der Gesetzgeber den Abzug der Finanzkraftumlage zugleich bei der Ermittlung
der Umlagekraftmesszahl der Landkreise (sect 9 FAG 2007) zu beruumlcksichtigen Damit verminshy
derte sich nicht nur die Steuerkraftmesszahl als Bemessungsgrundlage der Kre isumlage
sondern auch als Bemessungsgrundlage fuumlr die Houmlhe der allgemeinen Zuwendungen fuumlr die
Landkreise Dies fuumlhrte dazu dass die Landkreise mit abundanten Gemeinden die wegen
einer houmlheren Umlagekraft an sich weniger allgemeine Zuweisungen erhielten mehr erhielshy
ten Da das Land den Betrag der allgemeinen Zuweisungen an die Landkreise allerdings unshy
veraumlndertmiddot belassen hatte fuumlhrte dies aber dazu dass die anderen Landkreise ohne abunshy
dante Gemeinden weniger allgemeine Zuweisungen erhielten Nur diese Regelung des sect 16
Abs 2 FAG 2007 hat das Landesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 16022010 als eishy
nen verfassungswidrigen Eingriff des Landesgesetzgebers in die Finanzhoheit der Landkreishy
se angesehen Auch die weiteren Ausfuumlhrungen des Landesverfassungsgerichts im Urteil
vom 16022010 beziehen sich auf die beanstandete Regelung dessect 16 Abs 2 FAG 2007
Mit sect 12 FAG 2013 hat der Gesetzgeber ein neues Modell fuumlr die Erhebung der Finanzshy
kraftumlage eingefuumlhrt Dieses Modell stellt sich wie folgt dar Der Gesetzgeber hat das Moshy
dell der sog Abundanzumlage (sect 19a FAG 2005 FAG 2007) bei der eine normierte Steuershy
kraft mit einem normierten Bedarf verglichen wird und fuumlr den Fall dass die Steuerkraft den
Bedarf uumlbersteigt (Abundanz) die Moumlglichkeit eines Zugriffs auf einen gewissen Prozentsatz
des abundanten Teils besteht aufgegeben und nunmehr den Finanzausgleich unter den
steuerstarken und steuerschwachen kreisangehoumlrigen Gemeinden nach einem anderen Moshy
dell vorgenommen das nicht nur die beschriebene uumlberschieszligende Steuerkraft fuumlr die Beshy
rechnung der Umlage heranzieht sondern in Anlehnung an eine entsprechende Regelung in
Baden-Wuumlrttemberg eine breitere Bemessungsgrundlage waumlhlt
Gemaumlszlig sect 12 Abs 2 S 4 und 5 FAG 2013 wird nunmehr fuumlr die kreisangehoumlrigen Gemeinden
ein Ausgleichsverfahren als Rechenschritt bei der Ermittlung der endguumlltigen Schluumlsselshy
zuweisung durchgefuumlhrt Dabei wird die Schluumlsselzuweisung A mit beruumlcksichtigt Bei der
Schluumlsselzuweisung A wird nach sect 12 Abs 2 S 5 FAG 2013 allen kreisangehoumlrigen Geshy
meinden deren Steuerkraft je Einwohner 80 vH des Durchschnitts aller Gemeinden untershy
- 22shy
schreitet die Differenz der eigenen Steuerkraft zu 80 vH der durchschnittlichen Steuerkraft
zu 80 vH ausgeglichen Diese Schluumlsselzuweisung bewirkt eine dem Finanzausgleich der
Regelungen des FAG 2005 und des FAG 2007 noch unbekannte Verlagerung unter allen
Zuweisungsempfaumlngern also allen nicht abundanten Gemeinden zugunsten der steuershy
schwachen Gemeinden und zurasten der mehr steuerstarken Gemeinden Die abundanten
Gemeinden die keine Zuweisungsempfaumlnger sind werden hierdurch noch nicht belagttet Ihshy
re Belastung erfolgt erst durch die Regelung dessect 12 Abs 3 FAG 2013 Danach zahlen alie
kreisangehoumlrigen Gemeinden also sowohl die Zuweisungsempfaumlnger als auch die abundanshy
ten Gemeinden eine Umlage von 10 vH der Summe aus der Steuerkraftmesszahl fuumlr Geshy
meinden gemaumlszligsect 14 FAG 2013 und den Schluumlsselzuweisungen A und B also ihrer gesamshy
ten Finanzkraft Uumlber sect 14 Abs 3 Nr 2 FAG 2013 geraten ua die Gewerbeshy
steuereinnahmen der abundanten Gemeinden in Houmlhe von 10 vH in diesen Finanzkraftumshy
lagetopf Dieser Umlagetopf erhoumlht gem sect 12 Abs 3 S 2 FAG 2013 die Finanzmasse fuumlr die
Schluumlsselzuweisung B
Diese veraumlnderte Schluumlsselzuweisung B wird dann nach der Regelung des sect 12 Abs 2 S 6
FAG auf die Schluumlsselzuweisungsempfaumlnger umgelegt Gemaumlszlig sect 19 Abs 2 FAG flieszligt die
zuletzt genannte Schluumlsselzuweisung an die kreisangehoumlrigen Gemeinden zwar in die Kreisshy
umlagenberechnung ein Da sich die Bemessung der Kreisumlage aus der Steuerkraft und
den Schluumlsselzuweisungen fuumlr die kreisangehoumlrigen Gemeinden zusammensetzt wird die
Finanzkraftumlage somit auch zum Abzugsposten bei der Bemessungsgrundlage der Kreisshy
umlage Diese Einbeziehung der verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Finanzkraftshy
umlage in die Kreisumlagenberechnung stellt indes keinen Eingriff in die ebenfalls verfasshy
sungsrechtlich geschuumltzte Finanzhoheit der Landkreise dar
Die Konstruktion der jetzigen Finanzkraftumiage unterscheidet sich im Hinblick auf die Ebeshy
nentrennung grundsaumltzlich von der fruumlheren vom Landesverfassungsgericht beanstandeten
Finanzkraftumlage Letztere floss dem Ausgleichsstock zu so dass sie den Landkreisen als
Bemessungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage insgesamt verloren ging Demgegenuumlber wird
durch die jetzige Finanzkraftumlage die Bemessungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage insgeshy
samt nicht geschmaumllert
Das Landesverfassungsgericht hat weder heute noch hatte es im Urteil vom 16022010 Beshy
denken dagegen dass uumlber die vorgelagerten Regelungen zur Bestimmung der Steuerkraftshy
messzahl und zur Festlegung der Schluumlsselzuweisungen der Gemeinden zugleich die Beshy
messungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage festgelegt wird Dass jede Aumlnderung der Finanzshy
ausstattung der kreisangehoumlrigen Gemeinden zwangslaumlufig auch zu Verlagerungen bei der
- 23shy
Finanzausstattung der Landkreise fuumlhrt verstoumlszligt als solches nicht gegen die Landesverfasshy
sung Dies gilt auch fuumlr die neu eingefuumlhrte Vorabverteilung der Schluumlsselmasse A zugunsshy
ten der finanzschwachen Kommunen Sie fuumlhrt zu keinen Veraumlnderungen bei der Gesamtshy
summe der Umlagekraftmesszahlen der Landkreise hat aber Verschiebungen zwischen den
einzelnen Landkreisen zur Folge Die jetzige gesetzliche Regelung stellt sicher dass die jeshy
weiligen Gesamtsummen der beiden Komponenten der Finanzausstattung der Landkreise
durch die Finanzkraftumlage keine Veraumlnderung erfahren Der Gesamtbemessungsgrundiashy
ge fuumlr die Kreisumlage werden durch die Verschiebungen zwischen den Kommunen keine
Betraumlge entzogen Da es keine abundanten Landkreise gibt ergeben sich auch keine Ausshy
wirkungen auf die Gesamthoumlhe der Schluumlsselzuweisungen die die Landkreise vom Land ershy
halten
Waumlhrend die Gesamtausstattung der Landkreise durch die Finanzkraftumlage keine Veraumlnshy
derung erfaumlhrt ergeben sich - dies raumlumt die Landesregierung selber ein - allerdings gerinshy
ge Verlagerungseffekte zwischen den einzelnen Landkreisen Diese Verlagerungseffekte
sind indes verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden
Den Anspruch auf angemessene Finanzausstattung der Landkreise darf der Gesetzgeber
einschraumlnken soweit andere Interessen von Verfassungsrang dies rechtfertigen Nicht nur
der horizontale gemeindliche sondern auch der uumlbergemeindliche Finanzausgleich ist von
dem Grundsatz der interkommunalen Solidaritaumlt gepraumlgt (LVerfG Urt v 13062006-705shy
LVerfGE 17 410 429 NdsStGH NdsVBL 2001 184 188) Der Gedanke der interkommushy
nalen Solidaritaumlt umfasst - wie die Kreisumlage zeigt - auch die ausgleichenden Finanzshy
stroumlme zwischen der Gemeinde- und Kreisebene (vgL auch SaumlchsVerfG Urt v 29012010
- Vf 25-VIII-09 - RdNr 119 - juris unter Hinweis auf BVerfG Beschl v 07021991
- 2 BvL 2484 - BVerfGE 83 363 391f LVerfG MV Urt v 26012012- 1810 - RdNr
81) Haumltte der Gesetzgeber eine Verschiebung von finanzstarken zu finanzschwachen Landshy
kreisen mit einer eigenstaumlndigen Ausgleichsregelung herbeigefuumlhrt waumlre dies durch Art 88
ALs 2 S 1 LVerf gedeckt Nichts anderes gilt wenn derselbe Effekt mittelbar durch die vershy
fassungsrechtlich nicht zu beanstandende Regelung zum Finanzkraftausgleich der Gemeinshy
den erreicht wird Der Ebene des einzelnen Landkreises steht dem Vertust an Bemessungsshy
grundlage durch die negative Schluumlsselzuweisung der abundanten Gemeinden (sofern keine
Befreiungen erteilt wurden) jeweils ein Gewinn an Bemessungsgrundlage durch die Erhoumlshy
hung der Schluumlsselzuweisung der uumlbrigen Gemeinden gegenuumlber Je nachdem welcher Efshy
fekt uumlberwiegt erhoumlhen oder vermindern sich die Einnahmen der jeweiligen Landkreise aus
der Kreisumlage durch die Finanzkraftumlage geringfuumlgig Diese Aumlnderung bei dem Aufshy
kommen an Kreisumlage ist aber nicht gleichzusetzen mit der Aumlnderung der Finanzkraft der
- 24shy
Landkreise Da es keine abundanten Landkreise gibt bekommen saumlmtliche Landkreise
Schluumlsselzuweisungen vom Land Der nicht bereits durch die Kreisumlage ausgeglichene
Finanzbedarf der Landkreise wird im Jahr 2013 zu 80 in den Folgejahren zu 90 ausgeshy
glichen Dieser Mechanismus bewirkt dass auch der noch nicht kompensierte Verlust an
Bemessungsgrundlage durch abundante Gemeinden zu 90 (bzw 2013 zu 80 ) ausgeshy
glichen wird Oie verbleibenden Differenzbetraumlge sind wirtschaftlich unbedeutend und vershy
fassungsrechtlich hinzunehmen (vgl auch LVerfG MV Urt v 2601 2012 - 3310 - RdNr
79- juris)
2223 Eine verfassungswidrige Schattenwirkung fuumlr weitere benachbarte kreisangehoumlrige
und nicht abundante Gemeinden laumlsst sich ebenfalls nicht feststellen Die finanzschwache
Nachbargemeinde profitiert direkt von der Finanzkraftumlage Die von der Beschwerdefuumlhreshy
rin beschriebene mittelbare Schattenwirkung durch die Moumlglichkeit einer Erhoumlhung der
Kreisumlage betrifft die finanzschwache Nachbargemeinde dagegen allenfalls marginal und
muss daruumlber hinaus auch differenziert betrachtet werden Es besteht ein Unterschied ob
eine solche Kommune in einem Landkreis mit hoher oder mit niedriger Umlagekraft liegt Der
Landkreis mit niedriger Umlagekraft wird in der Regel eine vergleichsweise hohe Kreisumlashy
ge erheben waumlhrend der Landkreis mit einigen abundanten Kommunen seine kreisangehoumlshy
rigen Kommunen nur mit einer geringeren Kreisumlage belasten muss De facto verfuumlgen alshy
so die beiden kreisangehoumlrigen Gemeinden trotz gleicher Steuereinnahmekraft uumlber untershy
schiedlich hohe Mittel die ihnen zur Erfuumlllung eigener Zwecke verbleiben Die Finanzkraftshy
umlage mildert diesen Effekt unter Umstaumlnden geringfuumlgig ab Die nicht abundanten Komshy
munen in dem Landkreis mit einigen abundanten Kommunen koumlnnten eventuell dadurch beshy
lastet werden dass der Kreisumlagesatz (minimal) angehoben wuumlrde um den Verlust des
Landkreises an Bemessungsgrundlage durch die Finanzkraftumlage zu kompensieren ln
dem armen Landkreis dessen Kommunen per Saido von der Finanzkraftumlage profitiershy
ten erhoumlht sich jedoch die Umlagekraft geringfuumlgig so dass der Kreisumlagesatz sogar (geshy
ringfuumlgig) gesenkt werden koumlnnte
Daruumlber hinaus besteht eine Solidaritaumltsverpflichtung der Kreise gegenuumlber den kreisangeshy
houmlrigen Gemeinden die diese vor einer unangemessenen Erhoumlhung der Kreisumlage
schuumltzt (vgl Faber in HennekePuumlnderWaldhoff Recht der Kommunalfinanzen 2006 sect 34
RdNr 50)
3 Die Kostenentscheidung beruht auf sect 32 LVerfGG Gerichtskosten werden nicht erhoben
(Absatz 1) Gruumlnde fuumlr die Anordnung der Erstattung der notwendigen Auslagen der erfolglos
gebliebenen Beschwerdefuumlhrerin sind nicht ersichtlich (Abs 2 und 3)
- 25 shy
Dr Zettel GemmerSchubert Bergmann
Prof Or Kluth StallFranzkowiak
- 16 shy
men geeignet sind Es gehoumlrt damit auch zum Pruumlfungsmaszligstab der kommunalen Verfasshy
sungsbeschwerde Mit der Idee des Rechtsstaats ist der Gedanke der Dauerhaftigkeit und
Unverbruumlchlichkeil von Recht eng verbunden Der Rechtsgrundsatz der Rechtssicherheit
verlangt objektiv ein Mindestmaszlig an Kontinuitaumlt des Rechts vor allem fuumlr die Modalitaumlten
seiner Aumlnderung um die Verlaumlsslichkeit der Rechtsordnung zu erhalten Rechtssicherheit
bedeutet subjektiv in erster Linie Vertrauensschutz Es gibt aber kein schutzwuumlrdiges Vershy
trauen in den Fortbestand einer guumlnstigen Rechtslage Verfassungsrechtlich problematisch
sind Regeln die ruumlckwirkend belasten weil sie auf vergangene Sachverhalte Bezug nehshy
men
2 2212 sect 12 Abs 3 FAG 2013 verstoumlszligt nicht gegen das grundsaumltzliche Verbot der echten
Ruumlckwirkung Eine echte Ruumlckwirkung liegt naumlmlich erst dann vor wenn (1) ein Gesetz
nachtraumlglich aumlndernd in abgewickelte der Vergangenheit angehoumlrende Tatbestaumlnde einshy
greift wenn also der von der Ruumlckwirkung betroffene Tatbestand in der Vergangenheit nicht
nur begonnen hat sondern bereits abgeschlossen war und (2) die tatbestandliehe Ruumlckanshy
knuumlpfung auch zu abgeschlossenen Rechtsfolgen vor der Verkuumlndung der gesetzlichen Reshy
gelung gefuumlhrt hat d h dass die Rechtsfolgen des neuen Gesetzes fuumlr einen vor der Vershy
kuumlndung liegenden Zeitpunkt auftreten sollen und nicht erst fuumlr die Zeit ab Verkuumlndung der
Norm (vgl Urt des LVerfG v 16022010 aaO 376 mwN) sect 12 Abs 3 FAG 2013 knuumlpft
bei der Bemessung der Finanzkraftumlage nachsect 29 FAG 2013 zwar an in der Vergangenshy
heit bereits abgeschlossene Tatbestaumlnde (Gewerbesteuereinnahmen aus den Jahren 2009
und 2010) an die Finanzkraftumlage wird erstmalig aber nach dem lnkrafttreten des FAG
2013 fuumlr die aktuelle Finanzkraft des Jahres 2013 erhoben die lediglich aus den Steuereinshy
nahmen der Jahre 2009 und 2010 ermittelt wird
222 i 3 Unabhaumlngig davon ob man das Anknuumlpfen bei der Berechnung der Finanzkraftumshy
lage an Gewerbesteuereinnahmen aus den Jahren vor der erstmaligen Erhebung der Umlashy
ge (in Sachsen-Anhalt an die Jahre 2009 bis 2012) als eine unechte Ruumlckwirkung bezeichnet
(so LVerfG MV Urt v 26012012 - 3310 - RdNr 107 juris) oder wie der Verfassungsgeshy J
richtshof des Freistaates Sachsen (Urt v 26082010- Vf 129-VIII-09 - RdNr 101 juris) I annimmt dass in dem Ruumlckgriff auf Daten zu den finanziellen Verhaumlltnissen der Vorjahre
keine Ruumlckwirkung gegeben sei weil die Finanzkraftumlage die aktuelle Steuerkraft und die
der Vorjahre abschoumlpfen will kann das Anknuumlpfen an die vorvergangenen Jahre bei der Beshyf
rechnung der Finanzkraftumlage nicht als verfassungswidrig angesehen werden
IDabei ist zum einen zu beruumlcksichtigen dass nach der Rechtsprechung des Bundesverfasshy 1
sungsgerichts im Beschluss vom 14051986 (2 Bvl 283 Absatz-Nr 92 juris) davon auszushy
- 17 shy
gehen ist dass eine Einordnung unter den Oberbegriff Ruumlckwirkung im weitesten Sinne
keinerlei verfassungsrechtliche Maszligstaumlbe aufzuzeigen vermag
Zum anderen besteht unter den Landesverfassungsgerichten Einigkeit daruumlber dass die Beshy
rechnung der Umlage anhand der Steuereinnahmen der vorvergangenen Jahre - unabhaumlnshy
gig davon ob man darin eine unechte Ruumlckwirkung sieht oder nicht- im Rahmen des Vershy
haumlltnismaumlszligigkeitsgrundsatzes unter dem Blickwinkel der Sachgerechtigkeit des gewaumlhlten
Maszligstabs und unter dem Gesichtpunkt des Vertrauensschutzes bewertet werden muss (vgl
SaumlchsVerfGH Urt v 26082010 aaO RdNrn 102 105 LVerfG MV Urt v 26012012
aaO RdNr 106) Danach kann der Gesetzgeber auch dann wenn die Gesetzesaumlnderung
an sich verfassungsrechtlich zulaumlssig ist im Hinblick auf den Grundsatz der Verhaumlltnismaumlshy
szligigkeit verpflichtet sein eine angemessene Uumlbergangsregelung zu treffen Der Nachpruumlfung
durch das Landesverfassungsgericht unterliegt insoweit allerdings nur ob der Gesetzgeber
bei einer Gesamtabwaumlgung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der
Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gruumlnde unter Beruumlcksichtigung aller Umstaumlnde die
Grenze der Zumutbarkeit uumlberschritten hat (so auch LVerfG MV Urt v 26012012 aaO
RdNr 106 mwN)
Gegen die grundsaumltzliche Tauglichkeit des Maszligstabs bestehen keine Bedenken Hinter ihm
steht die Erwartung dass sich die Haushaltszahlen im aktuellen Jahr in etwa im Rahmen der
bekannten Daten entwickeln werden
Im Rahmen der gebotenen Abwaumlgung ist zu beruumlcksichtigen dass der Landesgesetzgeber
bereits 1999 und 2007 die Einfuumlhrung eines interkommunalen Finanzausgleichs fuumlr verfasshy
sungsrechtlich dringend geboten gehalten und 2010 nur deshalb zunaumlchst auf die Erhebung
der Umiage verzichtet hat weii er keine einfache Moumlglichkeit gesehen hatte die Vorgaben
des Landesverfassungsgerichts aus dem Urteil vom 16022010 umzusetzen Bereits in dem
am 13042011 geschlossenen Koalitionsvertrag haben die regierungsbildenden Koalitionaumlra
festgeschrieben dass das bestehende System des kommunalen Finanzausgleichs fuumlr das
Jahr 2012 fortgeschrieben werden solL lnfolge dieser Absicht sollte ein Gutachter auch eine
verfassungskonforme Loumlsung zur Erhebung einer Umlage zur Angleichung der Finanzkraft
zwischen armen und reichen Kommunen finden Bei dieser Sachlage kann nicht davon
ausgegangen werden dass die Kommunen vor der Wiedereinfuumlhrung der Finanzkraftumlage
im Jahre 2013 darauf vertrauen durften von einer solchen Abgabe verschont zu bleiben
Das Landesverfassungsgericht hat sowohl bereits in seinem Urteil vom 13062006 als auch
in seinem Urteil vom 16022010 ausgefuumlhrt dass eine interkommunale Finanzkraftumlage
- 18shy
grundsaumltzlich mit der Landesverfassung vereinbar ist nur nicht deren konkrete Ausgestalshy
tung durch das jeweilige FAG
Ferner ist zu beruumlcksichtigen dass ein allgemeiner Vertrauensschutz auf den Fortbestand
der bisherigen Strukturen des Finanzausgleichs grundsaumltzlich nicht besteht was auch einen
Schutz des Vertrauens auf die Nichteinfuumlhrung neuer finanzausgleichsrechtlicher Instrumenshy
te ausschlieszligt Die Garantie der Selbstverwaltung verleiht den Gemeinden keinen verfasshy
sungsrechtlichen Anspruch auf Beibehaltung einer einmal erreichten Struktur des Finanzshy
ausgleichs Vielmehr steht es dem Gesetzgeber frei veraumlnderte Rahmenbedingungen neue
Erkenntnisse und gewandelte Praumlferenzvorstellungen bei der jaumlhrlichen Regelung des komshy
munalen Finanzausgleichs zu beruumlcksichtigen (so auch LVerfG MV Urt v 26012012
aaO RdNr 109 mwN SaumlchsVerfGH Urt v 28082010 aaO RdNL 1 05)
Etwas anderes folgt auch nicht daraus dass es den betroffenen Gemeinden im Jahre 2013
tatsaumlchlich nicht mehr moumlglich war fuumlr die vorvergangenen Jahre im Hinblick auf die Finanzshy
ausgleichsumlage Dispositionen zu treffen indem sie ihr Ausgabeverhalten geaumlndert oder
die Hebesaumltze insbesondere fuumlr die Gewerbesteuer an der Umlage ausgerichtet haumltten Der
Umstand dass bei der Berechnung der Umlagenhoumlhe auf Daten zu den finanziellen Verhaumlltshy
nissen der vorvergangenen Vorjahre zuruumlckgegriffen wird aumlndert nichts daran dass die Reshy
gelung dessect 12 Abs 3 FAG 2013 nicht die Steuerkraft der abgeschlossenen Vorjahre sonshy
dern die jeweils aktuelle Steuerkraft im Auge hat
Dass sowohl Zuweisungen des Landes als auch zu erhebende Umlagen nicht an das laushy
fende Steueraufkommen des aktuellen Jahres anknuumlpfen koumlnnen ist systemimmanent weil
verlaumlssliche Finanzdaten immer erst mit zeitlicher Verzoumlgerung feststehen Die damit notshy
wendig verbundenen Unschaumlrfen sind hinzunehmen insoweit kann fuumlr die Finanzkraftumiashy
ge nichts anderes gelten als z B fuumlr die Kreisumlage Der Gesetzgeber ist daher daran geshy
bunden das einmal gewaumlhlte System auch auf die Finanzkraftumlage anzuwenden (so
schon LVerfG Urt v 13062006 aaO S 475)
Eine theoretische Alternative waumlre zwar ein Finanzausgleichssystem das zunaumlchst mit
Schaumltzwerten fuumlr das laufende Jahr arbeitet die fortlaufend an die tatsaumlchlichen Daten anshy
gepasst werden Letztlich muumlsste dann zum Abschluss eine Spitzabrechnung durchgefuumlhrt
werden Eine verlaumlssliche Finanz- Ausgaben- und Haushaltswirtschaft der Gemeinden waumlre
damit allerdings praktisch kaum zu leisten (so auch SaumlchsVerfGH Urt v 26082010 aaO
RdNr 103 unter Hinweis auf BVerfG Urt v 24061986- 2 BvF 1 5 683 184 und 1 285
- BVerfGE 72 330 400)
19 shy
22214 Im Uumlbrigen ermoumlglichtsect 12 Abs 4 FAG 2013 in der zweijaumlhrigen Uumlbergangszeit in
der Steuereinnahmen aus der Zeit vor lnkrafttreten des Gesetzes in die Berechnung der Fishy
nanzkraft einflieszligen fuumlr den Fall dass die fuumlr die spaumltere Zahlung der Finanzkraftumlage
benoumltigten Betraumlge nicht sofort einer Ruumlckstellung zugefuumlhrt wurden eine Befreiung von der
Verpflichtung zur Zahlung der Finanzkraftumlage wenn es in einem nachfolgenden Jahr zu
einem Einbruch des Gewerbesteueraufkommens kommt die Kommune nicht uumlber ausreishy
chende Ruumlcklagen bzw freie liquide Mittel verfuumlgt und sie die Verpflichtung zur Abfuumlhrung
der Finanzkraftumlage vor Probleme stellt sect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 verstoumlszligt
nicht gegen den Bestimmtheitsgrundsatz Kernelement des Rechtsstaatsprinzips ist dass alshy
le materiellen Rechtsnormen mit Regelungsanspruch dem Rechtsunterworfenen gegenuumlber
diesem die Moumlglichkeit einraumlumen sein Verhalten auf die Rechtsnorm einzurichten Schon
nach allgemeinen rechtsstaatliehen Regeln verlangt der Bestimmtheitsgrundsatz gesetzliche
Tatbestaumlnde so praumlzise zu formulieren dass ein Normadressat sein Handeln kalkulieren
kann weil die Folgen der Regelung fuumlr ihn voraussehbar und berechenbar sind Dies bedeushy
tet zwar nicht dass die Norm uumlberhaupt keine Auslegungsprobleme aufwerfen darf Dem
Bestimmtheitserfordernis ist vielmehr genuumlgt wenn diese mit herkoumlmmlichen juristischen
Methoden bewaumlltigt werden koumlnnen Es muss auch verlangt werden dass der Gesetzgeber
wenigstens seinen Grundgedanken das Ziel seines gesetzgeberischen Wollens deutlich
macht Allen Bestimmtheitsanforderungen ist gemeinsam dass der Grad der Bestimmtheit
von den jeweiligen sachlichen Eigenarten des Regelungsgegenstandes abhaumlngt Stets sind
Rechtsvorschriften so genau zu fassen wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden leshy
benssachverhalte und mit Ruumlcksicht auf den Normzweck moumlglich ist (vgl Urt des l VerfG v
16022010 aaO 381 mwN)
sect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 haumllt diesen Anforderungen stand Bei der Regelung
handelt es sich nicht um eine Ermessensvorschrift sondern um eine gebundene Entscheishy
dung mit unbestimmten Rechtsbegriffen auf der Tatbestandsebene Die in sect 17 Abs 1 FAG
2013 verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe auszligergewoumlhnliche Belastungen Notlage
und besondere Haumlrte lassen sich durch Auslegung soweit konkretisieren dass sie selbst
dem Bestimmtheitsgebot des Art 103 Abs 2 GG genuumlgen wuumlrden Den Begriff Notlage deshy
finiert sect 17 Abs 1 S 2 FAG 2013 indem es dort heiszligt Als Notlage gilt insbesondere der
Fall dass die Einnahmemoumlglichkeiten von Kommunen zur Erfuumlllung ihrer unabweisbaren
Ausgabeverpflichtungen nicht ausreichen Der Begriff der auszligergewoumlhnlichen Belastung
ist ein im Steuer- und Sozialrecht (vgl zB sect 33 des Einkommensteuergesetzes - EStG shy
oder im Sozialrecht zB sect 27 Schwerbehinderten-Ausgleichsabgabeverordnung- SchwbAV)
verwendeter Begriff der durch den Bundesgesetzgeber und die Rechtsprechung hinreichend
- 20 shy
konkretisiert ist Eine auszligergewoumlhnliche Belastung ist dadurch gekennzeichnet dass einem
Pflichtigen immer dann wenn er zwangslaumlufig groumlszligere Aufwendungen als die uumlberwiegende
Mehrzahl der Pflichtigen gleicher Einkommensverhaumlltnisse und gleicher Vermoumlgensverhaumlltshy
nisse erbringen muss der Teibull der Aufwendungen ermaumlszligigt wird der die dem Pflichtigen
zurnutbare Belastung uumlbersteigt (sect 33 Abs 1 EStG) Aufwendungen erwachsen dem Pflichtishy
gen nur zwangslaumlufig wenn er sich ihnen aus rechtlichen tatsaumlchlichen oder sittlichen
Gruumlnden nicht entziehen kann Das ist der Fall wenn die Gruumlnde der Zwangslaumlufigkeit derart
von auszligen auf die Entschlieszligung des Pflichtigen einwirken dass er ihnen nicht ausweichen
kann er also tatsaumlchlich keine Entscheidungsfreiheit hat bestimmte Aufwendungen vorzushy
nehmen oder zu unterlassen Liegt eine maszliggeblich vom menschlichen Willen beeinflusste
Situation vor so handelt es sich dagegen um keine Zwangslage in diesem Sinne von sect 33
Abs 1 EStG (vgl BFH Urt v 17072014- VI R 4213- RdNr 13- juris) Auch der Begriff
der besonderen Haumlrte ist ein im Verwaltungs- und Sozialrecht insbesondere bei Billigkeitsshy
entscheidungen haumlufig verwendeter unbestimmter Rechtsbegriff der eine hinreichende Konshy
kretisierung durch die fachgerichtliche Rechtsprechung erfahren hat Der Begriff der besonshy
deren Haumlrte ist ein durch die Fachgerichte voll uumlberpruumlfbarer Rechtsbegriff (vgl BVerwG
Urt v 29031979- 2 C 1677 - Buchholz 2384 sect 46 SG Nr S 52) Durch Bestimmungen
die diesen Begriff verwenden sollen unzumutbare Belastungen vermieden werden Der Geshy
setzgeber fuumlhrt regelmaumlszligig eine Haumlrtevorschrift ein um von den Regelvorschriften nicht ershy
fassten Ausnahmefaumlllen und Grenzsituationen Rechnung tragen zu koumlnnen (vgl BVerwG
Urt v 11021977-6 C 10574- RdNr 28- juris)
Ob bei Anwendung der Befreiungsregelung dessect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 durch
die Exekutive den abundanten Gemeinden angesichts ihrer hohen Gewerbesteuershy
einnahmen in der Vergangenheit abverlangt werden kann ROcklagen aus vergangenen Jahshy
ren einzusetzen oder Kassenkredite aufzunehmen betrifft die Rechtsanwendung und ist von
der Fachgerichtsbarkeit zu klaumlren
2222 Soweit die Beschwerdefuumlhrerin unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Landesshy
verfassungsgerichts im Urteil vom 16022010 geltend macht die Finanzkraftumlage sei
deshalb verfassungswidrig weil sie auf der Landkreisebene bei nicht abundanten Landkreishy
sen durch die Heranziehung einer abundanten Gemeinde zur Finanzkraftumlage eine Schatshy
tenwirkung herbeifuumlhre die dazu fuumlhre dass im Ergebnis dieser Schattenwirkung die Fi-middot
nanzkraftumlage den nicht abundanten Landkreis treffe vermag sie damit die Verfassungsshy
widrigkeit von sect 12 Abs 3 FAG 2013 nicht zu begruumlnden weil dieser Entscheidung ein anshy
ders gelagerter Sachverhalt zugrunde lag
- 21 shy
ln sect 16 Abs 2 FAG 2007 war vorgesehen dass ab dem 01 01 2008 eine Kuumlrzung der Beshy
messungsgrundlage der Kreisumlage um die Finanzkraftumlage vorzunehmen war Der Geshy
setzgeber des FAG 2007 hatte dadurch eine Kuumlrzung der Steuerkraftmesszahl um die abzushy
fuumlhrende Finanzkraftumlage als Berechnungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage vorgenommen
Damit konnte fuumlr das Finanzausgleichsmodell das dem FAG 2007 zugrunde lag die Kreisshy
umlagebelastung fuumlr die von der Finanzkraftumlage belasteten Gemeinden spuumlrbar verrinshy
gert werden Um den Eingriff in das Kreisumlagegefuumlge des betroffenen Landkreises abzushy
mildern hatte der Gesetzgeber den Abzug der Finanzkraftumlage zugleich bei der Ermittlung
der Umlagekraftmesszahl der Landkreise (sect 9 FAG 2007) zu beruumlcksichtigen Damit verminshy
derte sich nicht nur die Steuerkraftmesszahl als Bemessungsgrundlage der Kre isumlage
sondern auch als Bemessungsgrundlage fuumlr die Houmlhe der allgemeinen Zuwendungen fuumlr die
Landkreise Dies fuumlhrte dazu dass die Landkreise mit abundanten Gemeinden die wegen
einer houmlheren Umlagekraft an sich weniger allgemeine Zuweisungen erhielten mehr erhielshy
ten Da das Land den Betrag der allgemeinen Zuweisungen an die Landkreise allerdings unshy
veraumlndertmiddot belassen hatte fuumlhrte dies aber dazu dass die anderen Landkreise ohne abunshy
dante Gemeinden weniger allgemeine Zuweisungen erhielten Nur diese Regelung des sect 16
Abs 2 FAG 2007 hat das Landesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 16022010 als eishy
nen verfassungswidrigen Eingriff des Landesgesetzgebers in die Finanzhoheit der Landkreishy
se angesehen Auch die weiteren Ausfuumlhrungen des Landesverfassungsgerichts im Urteil
vom 16022010 beziehen sich auf die beanstandete Regelung dessect 16 Abs 2 FAG 2007
Mit sect 12 FAG 2013 hat der Gesetzgeber ein neues Modell fuumlr die Erhebung der Finanzshy
kraftumlage eingefuumlhrt Dieses Modell stellt sich wie folgt dar Der Gesetzgeber hat das Moshy
dell der sog Abundanzumlage (sect 19a FAG 2005 FAG 2007) bei der eine normierte Steuershy
kraft mit einem normierten Bedarf verglichen wird und fuumlr den Fall dass die Steuerkraft den
Bedarf uumlbersteigt (Abundanz) die Moumlglichkeit eines Zugriffs auf einen gewissen Prozentsatz
des abundanten Teils besteht aufgegeben und nunmehr den Finanzausgleich unter den
steuerstarken und steuerschwachen kreisangehoumlrigen Gemeinden nach einem anderen Moshy
dell vorgenommen das nicht nur die beschriebene uumlberschieszligende Steuerkraft fuumlr die Beshy
rechnung der Umlage heranzieht sondern in Anlehnung an eine entsprechende Regelung in
Baden-Wuumlrttemberg eine breitere Bemessungsgrundlage waumlhlt
Gemaumlszlig sect 12 Abs 2 S 4 und 5 FAG 2013 wird nunmehr fuumlr die kreisangehoumlrigen Gemeinden
ein Ausgleichsverfahren als Rechenschritt bei der Ermittlung der endguumlltigen Schluumlsselshy
zuweisung durchgefuumlhrt Dabei wird die Schluumlsselzuweisung A mit beruumlcksichtigt Bei der
Schluumlsselzuweisung A wird nach sect 12 Abs 2 S 5 FAG 2013 allen kreisangehoumlrigen Geshy
meinden deren Steuerkraft je Einwohner 80 vH des Durchschnitts aller Gemeinden untershy
- 22shy
schreitet die Differenz der eigenen Steuerkraft zu 80 vH der durchschnittlichen Steuerkraft
zu 80 vH ausgeglichen Diese Schluumlsselzuweisung bewirkt eine dem Finanzausgleich der
Regelungen des FAG 2005 und des FAG 2007 noch unbekannte Verlagerung unter allen
Zuweisungsempfaumlngern also allen nicht abundanten Gemeinden zugunsten der steuershy
schwachen Gemeinden und zurasten der mehr steuerstarken Gemeinden Die abundanten
Gemeinden die keine Zuweisungsempfaumlnger sind werden hierdurch noch nicht belagttet Ihshy
re Belastung erfolgt erst durch die Regelung dessect 12 Abs 3 FAG 2013 Danach zahlen alie
kreisangehoumlrigen Gemeinden also sowohl die Zuweisungsempfaumlnger als auch die abundanshy
ten Gemeinden eine Umlage von 10 vH der Summe aus der Steuerkraftmesszahl fuumlr Geshy
meinden gemaumlszligsect 14 FAG 2013 und den Schluumlsselzuweisungen A und B also ihrer gesamshy
ten Finanzkraft Uumlber sect 14 Abs 3 Nr 2 FAG 2013 geraten ua die Gewerbeshy
steuereinnahmen der abundanten Gemeinden in Houmlhe von 10 vH in diesen Finanzkraftumshy
lagetopf Dieser Umlagetopf erhoumlht gem sect 12 Abs 3 S 2 FAG 2013 die Finanzmasse fuumlr die
Schluumlsselzuweisung B
Diese veraumlnderte Schluumlsselzuweisung B wird dann nach der Regelung des sect 12 Abs 2 S 6
FAG auf die Schluumlsselzuweisungsempfaumlnger umgelegt Gemaumlszlig sect 19 Abs 2 FAG flieszligt die
zuletzt genannte Schluumlsselzuweisung an die kreisangehoumlrigen Gemeinden zwar in die Kreisshy
umlagenberechnung ein Da sich die Bemessung der Kreisumlage aus der Steuerkraft und
den Schluumlsselzuweisungen fuumlr die kreisangehoumlrigen Gemeinden zusammensetzt wird die
Finanzkraftumlage somit auch zum Abzugsposten bei der Bemessungsgrundlage der Kreisshy
umlage Diese Einbeziehung der verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Finanzkraftshy
umlage in die Kreisumlagenberechnung stellt indes keinen Eingriff in die ebenfalls verfasshy
sungsrechtlich geschuumltzte Finanzhoheit der Landkreise dar
Die Konstruktion der jetzigen Finanzkraftumiage unterscheidet sich im Hinblick auf die Ebeshy
nentrennung grundsaumltzlich von der fruumlheren vom Landesverfassungsgericht beanstandeten
Finanzkraftumlage Letztere floss dem Ausgleichsstock zu so dass sie den Landkreisen als
Bemessungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage insgesamt verloren ging Demgegenuumlber wird
durch die jetzige Finanzkraftumlage die Bemessungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage insgeshy
samt nicht geschmaumllert
Das Landesverfassungsgericht hat weder heute noch hatte es im Urteil vom 16022010 Beshy
denken dagegen dass uumlber die vorgelagerten Regelungen zur Bestimmung der Steuerkraftshy
messzahl und zur Festlegung der Schluumlsselzuweisungen der Gemeinden zugleich die Beshy
messungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage festgelegt wird Dass jede Aumlnderung der Finanzshy
ausstattung der kreisangehoumlrigen Gemeinden zwangslaumlufig auch zu Verlagerungen bei der
- 23shy
Finanzausstattung der Landkreise fuumlhrt verstoumlszligt als solches nicht gegen die Landesverfasshy
sung Dies gilt auch fuumlr die neu eingefuumlhrte Vorabverteilung der Schluumlsselmasse A zugunsshy
ten der finanzschwachen Kommunen Sie fuumlhrt zu keinen Veraumlnderungen bei der Gesamtshy
summe der Umlagekraftmesszahlen der Landkreise hat aber Verschiebungen zwischen den
einzelnen Landkreisen zur Folge Die jetzige gesetzliche Regelung stellt sicher dass die jeshy
weiligen Gesamtsummen der beiden Komponenten der Finanzausstattung der Landkreise
durch die Finanzkraftumlage keine Veraumlnderung erfahren Der Gesamtbemessungsgrundiashy
ge fuumlr die Kreisumlage werden durch die Verschiebungen zwischen den Kommunen keine
Betraumlge entzogen Da es keine abundanten Landkreise gibt ergeben sich auch keine Ausshy
wirkungen auf die Gesamthoumlhe der Schluumlsselzuweisungen die die Landkreise vom Land ershy
halten
Waumlhrend die Gesamtausstattung der Landkreise durch die Finanzkraftumlage keine Veraumlnshy
derung erfaumlhrt ergeben sich - dies raumlumt die Landesregierung selber ein - allerdings gerinshy
ge Verlagerungseffekte zwischen den einzelnen Landkreisen Diese Verlagerungseffekte
sind indes verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden
Den Anspruch auf angemessene Finanzausstattung der Landkreise darf der Gesetzgeber
einschraumlnken soweit andere Interessen von Verfassungsrang dies rechtfertigen Nicht nur
der horizontale gemeindliche sondern auch der uumlbergemeindliche Finanzausgleich ist von
dem Grundsatz der interkommunalen Solidaritaumlt gepraumlgt (LVerfG Urt v 13062006-705shy
LVerfGE 17 410 429 NdsStGH NdsVBL 2001 184 188) Der Gedanke der interkommushy
nalen Solidaritaumlt umfasst - wie die Kreisumlage zeigt - auch die ausgleichenden Finanzshy
stroumlme zwischen der Gemeinde- und Kreisebene (vgL auch SaumlchsVerfG Urt v 29012010
- Vf 25-VIII-09 - RdNr 119 - juris unter Hinweis auf BVerfG Beschl v 07021991
- 2 BvL 2484 - BVerfGE 83 363 391f LVerfG MV Urt v 26012012- 1810 - RdNr
81) Haumltte der Gesetzgeber eine Verschiebung von finanzstarken zu finanzschwachen Landshy
kreisen mit einer eigenstaumlndigen Ausgleichsregelung herbeigefuumlhrt waumlre dies durch Art 88
ALs 2 S 1 LVerf gedeckt Nichts anderes gilt wenn derselbe Effekt mittelbar durch die vershy
fassungsrechtlich nicht zu beanstandende Regelung zum Finanzkraftausgleich der Gemeinshy
den erreicht wird Der Ebene des einzelnen Landkreises steht dem Vertust an Bemessungsshy
grundlage durch die negative Schluumlsselzuweisung der abundanten Gemeinden (sofern keine
Befreiungen erteilt wurden) jeweils ein Gewinn an Bemessungsgrundlage durch die Erhoumlshy
hung der Schluumlsselzuweisung der uumlbrigen Gemeinden gegenuumlber Je nachdem welcher Efshy
fekt uumlberwiegt erhoumlhen oder vermindern sich die Einnahmen der jeweiligen Landkreise aus
der Kreisumlage durch die Finanzkraftumlage geringfuumlgig Diese Aumlnderung bei dem Aufshy
kommen an Kreisumlage ist aber nicht gleichzusetzen mit der Aumlnderung der Finanzkraft der
- 24shy
Landkreise Da es keine abundanten Landkreise gibt bekommen saumlmtliche Landkreise
Schluumlsselzuweisungen vom Land Der nicht bereits durch die Kreisumlage ausgeglichene
Finanzbedarf der Landkreise wird im Jahr 2013 zu 80 in den Folgejahren zu 90 ausgeshy
glichen Dieser Mechanismus bewirkt dass auch der noch nicht kompensierte Verlust an
Bemessungsgrundlage durch abundante Gemeinden zu 90 (bzw 2013 zu 80 ) ausgeshy
glichen wird Oie verbleibenden Differenzbetraumlge sind wirtschaftlich unbedeutend und vershy
fassungsrechtlich hinzunehmen (vgl auch LVerfG MV Urt v 2601 2012 - 3310 - RdNr
79- juris)
2223 Eine verfassungswidrige Schattenwirkung fuumlr weitere benachbarte kreisangehoumlrige
und nicht abundante Gemeinden laumlsst sich ebenfalls nicht feststellen Die finanzschwache
Nachbargemeinde profitiert direkt von der Finanzkraftumlage Die von der Beschwerdefuumlhreshy
rin beschriebene mittelbare Schattenwirkung durch die Moumlglichkeit einer Erhoumlhung der
Kreisumlage betrifft die finanzschwache Nachbargemeinde dagegen allenfalls marginal und
muss daruumlber hinaus auch differenziert betrachtet werden Es besteht ein Unterschied ob
eine solche Kommune in einem Landkreis mit hoher oder mit niedriger Umlagekraft liegt Der
Landkreis mit niedriger Umlagekraft wird in der Regel eine vergleichsweise hohe Kreisumlashy
ge erheben waumlhrend der Landkreis mit einigen abundanten Kommunen seine kreisangehoumlshy
rigen Kommunen nur mit einer geringeren Kreisumlage belasten muss De facto verfuumlgen alshy
so die beiden kreisangehoumlrigen Gemeinden trotz gleicher Steuereinnahmekraft uumlber untershy
schiedlich hohe Mittel die ihnen zur Erfuumlllung eigener Zwecke verbleiben Die Finanzkraftshy
umlage mildert diesen Effekt unter Umstaumlnden geringfuumlgig ab Die nicht abundanten Komshy
munen in dem Landkreis mit einigen abundanten Kommunen koumlnnten eventuell dadurch beshy
lastet werden dass der Kreisumlagesatz (minimal) angehoben wuumlrde um den Verlust des
Landkreises an Bemessungsgrundlage durch die Finanzkraftumlage zu kompensieren ln
dem armen Landkreis dessen Kommunen per Saido von der Finanzkraftumlage profitiershy
ten erhoumlht sich jedoch die Umlagekraft geringfuumlgig so dass der Kreisumlagesatz sogar (geshy
ringfuumlgig) gesenkt werden koumlnnte
Daruumlber hinaus besteht eine Solidaritaumltsverpflichtung der Kreise gegenuumlber den kreisangeshy
houmlrigen Gemeinden die diese vor einer unangemessenen Erhoumlhung der Kreisumlage
schuumltzt (vgl Faber in HennekePuumlnderWaldhoff Recht der Kommunalfinanzen 2006 sect 34
RdNr 50)
3 Die Kostenentscheidung beruht auf sect 32 LVerfGG Gerichtskosten werden nicht erhoben
(Absatz 1) Gruumlnde fuumlr die Anordnung der Erstattung der notwendigen Auslagen der erfolglos
gebliebenen Beschwerdefuumlhrerin sind nicht ersichtlich (Abs 2 und 3)
- 25 shy
Dr Zettel GemmerSchubert Bergmann
Prof Or Kluth StallFranzkowiak
- 17 shy
gehen ist dass eine Einordnung unter den Oberbegriff Ruumlckwirkung im weitesten Sinne
keinerlei verfassungsrechtliche Maszligstaumlbe aufzuzeigen vermag
Zum anderen besteht unter den Landesverfassungsgerichten Einigkeit daruumlber dass die Beshy
rechnung der Umlage anhand der Steuereinnahmen der vorvergangenen Jahre - unabhaumlnshy
gig davon ob man darin eine unechte Ruumlckwirkung sieht oder nicht- im Rahmen des Vershy
haumlltnismaumlszligigkeitsgrundsatzes unter dem Blickwinkel der Sachgerechtigkeit des gewaumlhlten
Maszligstabs und unter dem Gesichtpunkt des Vertrauensschutzes bewertet werden muss (vgl
SaumlchsVerfGH Urt v 26082010 aaO RdNrn 102 105 LVerfG MV Urt v 26012012
aaO RdNr 106) Danach kann der Gesetzgeber auch dann wenn die Gesetzesaumlnderung
an sich verfassungsrechtlich zulaumlssig ist im Hinblick auf den Grundsatz der Verhaumlltnismaumlshy
szligigkeit verpflichtet sein eine angemessene Uumlbergangsregelung zu treffen Der Nachpruumlfung
durch das Landesverfassungsgericht unterliegt insoweit allerdings nur ob der Gesetzgeber
bei einer Gesamtabwaumlgung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der
Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gruumlnde unter Beruumlcksichtigung aller Umstaumlnde die
Grenze der Zumutbarkeit uumlberschritten hat (so auch LVerfG MV Urt v 26012012 aaO
RdNr 106 mwN)
Gegen die grundsaumltzliche Tauglichkeit des Maszligstabs bestehen keine Bedenken Hinter ihm
steht die Erwartung dass sich die Haushaltszahlen im aktuellen Jahr in etwa im Rahmen der
bekannten Daten entwickeln werden
Im Rahmen der gebotenen Abwaumlgung ist zu beruumlcksichtigen dass der Landesgesetzgeber
bereits 1999 und 2007 die Einfuumlhrung eines interkommunalen Finanzausgleichs fuumlr verfasshy
sungsrechtlich dringend geboten gehalten und 2010 nur deshalb zunaumlchst auf die Erhebung
der Umiage verzichtet hat weii er keine einfache Moumlglichkeit gesehen hatte die Vorgaben
des Landesverfassungsgerichts aus dem Urteil vom 16022010 umzusetzen Bereits in dem
am 13042011 geschlossenen Koalitionsvertrag haben die regierungsbildenden Koalitionaumlra
festgeschrieben dass das bestehende System des kommunalen Finanzausgleichs fuumlr das
Jahr 2012 fortgeschrieben werden solL lnfolge dieser Absicht sollte ein Gutachter auch eine
verfassungskonforme Loumlsung zur Erhebung einer Umlage zur Angleichung der Finanzkraft
zwischen armen und reichen Kommunen finden Bei dieser Sachlage kann nicht davon
ausgegangen werden dass die Kommunen vor der Wiedereinfuumlhrung der Finanzkraftumlage
im Jahre 2013 darauf vertrauen durften von einer solchen Abgabe verschont zu bleiben
Das Landesverfassungsgericht hat sowohl bereits in seinem Urteil vom 13062006 als auch
in seinem Urteil vom 16022010 ausgefuumlhrt dass eine interkommunale Finanzkraftumlage
- 18shy
grundsaumltzlich mit der Landesverfassung vereinbar ist nur nicht deren konkrete Ausgestalshy
tung durch das jeweilige FAG
Ferner ist zu beruumlcksichtigen dass ein allgemeiner Vertrauensschutz auf den Fortbestand
der bisherigen Strukturen des Finanzausgleichs grundsaumltzlich nicht besteht was auch einen
Schutz des Vertrauens auf die Nichteinfuumlhrung neuer finanzausgleichsrechtlicher Instrumenshy
te ausschlieszligt Die Garantie der Selbstverwaltung verleiht den Gemeinden keinen verfasshy
sungsrechtlichen Anspruch auf Beibehaltung einer einmal erreichten Struktur des Finanzshy
ausgleichs Vielmehr steht es dem Gesetzgeber frei veraumlnderte Rahmenbedingungen neue
Erkenntnisse und gewandelte Praumlferenzvorstellungen bei der jaumlhrlichen Regelung des komshy
munalen Finanzausgleichs zu beruumlcksichtigen (so auch LVerfG MV Urt v 26012012
aaO RdNr 109 mwN SaumlchsVerfGH Urt v 28082010 aaO RdNL 1 05)
Etwas anderes folgt auch nicht daraus dass es den betroffenen Gemeinden im Jahre 2013
tatsaumlchlich nicht mehr moumlglich war fuumlr die vorvergangenen Jahre im Hinblick auf die Finanzshy
ausgleichsumlage Dispositionen zu treffen indem sie ihr Ausgabeverhalten geaumlndert oder
die Hebesaumltze insbesondere fuumlr die Gewerbesteuer an der Umlage ausgerichtet haumltten Der
Umstand dass bei der Berechnung der Umlagenhoumlhe auf Daten zu den finanziellen Verhaumlltshy
nissen der vorvergangenen Vorjahre zuruumlckgegriffen wird aumlndert nichts daran dass die Reshy
gelung dessect 12 Abs 3 FAG 2013 nicht die Steuerkraft der abgeschlossenen Vorjahre sonshy
dern die jeweils aktuelle Steuerkraft im Auge hat
Dass sowohl Zuweisungen des Landes als auch zu erhebende Umlagen nicht an das laushy
fende Steueraufkommen des aktuellen Jahres anknuumlpfen koumlnnen ist systemimmanent weil
verlaumlssliche Finanzdaten immer erst mit zeitlicher Verzoumlgerung feststehen Die damit notshy
wendig verbundenen Unschaumlrfen sind hinzunehmen insoweit kann fuumlr die Finanzkraftumiashy
ge nichts anderes gelten als z B fuumlr die Kreisumlage Der Gesetzgeber ist daher daran geshy
bunden das einmal gewaumlhlte System auch auf die Finanzkraftumlage anzuwenden (so
schon LVerfG Urt v 13062006 aaO S 475)
Eine theoretische Alternative waumlre zwar ein Finanzausgleichssystem das zunaumlchst mit
Schaumltzwerten fuumlr das laufende Jahr arbeitet die fortlaufend an die tatsaumlchlichen Daten anshy
gepasst werden Letztlich muumlsste dann zum Abschluss eine Spitzabrechnung durchgefuumlhrt
werden Eine verlaumlssliche Finanz- Ausgaben- und Haushaltswirtschaft der Gemeinden waumlre
damit allerdings praktisch kaum zu leisten (so auch SaumlchsVerfGH Urt v 26082010 aaO
RdNr 103 unter Hinweis auf BVerfG Urt v 24061986- 2 BvF 1 5 683 184 und 1 285
- BVerfGE 72 330 400)
19 shy
22214 Im Uumlbrigen ermoumlglichtsect 12 Abs 4 FAG 2013 in der zweijaumlhrigen Uumlbergangszeit in
der Steuereinnahmen aus der Zeit vor lnkrafttreten des Gesetzes in die Berechnung der Fishy
nanzkraft einflieszligen fuumlr den Fall dass die fuumlr die spaumltere Zahlung der Finanzkraftumlage
benoumltigten Betraumlge nicht sofort einer Ruumlckstellung zugefuumlhrt wurden eine Befreiung von der
Verpflichtung zur Zahlung der Finanzkraftumlage wenn es in einem nachfolgenden Jahr zu
einem Einbruch des Gewerbesteueraufkommens kommt die Kommune nicht uumlber ausreishy
chende Ruumlcklagen bzw freie liquide Mittel verfuumlgt und sie die Verpflichtung zur Abfuumlhrung
der Finanzkraftumlage vor Probleme stellt sect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 verstoumlszligt
nicht gegen den Bestimmtheitsgrundsatz Kernelement des Rechtsstaatsprinzips ist dass alshy
le materiellen Rechtsnormen mit Regelungsanspruch dem Rechtsunterworfenen gegenuumlber
diesem die Moumlglichkeit einraumlumen sein Verhalten auf die Rechtsnorm einzurichten Schon
nach allgemeinen rechtsstaatliehen Regeln verlangt der Bestimmtheitsgrundsatz gesetzliche
Tatbestaumlnde so praumlzise zu formulieren dass ein Normadressat sein Handeln kalkulieren
kann weil die Folgen der Regelung fuumlr ihn voraussehbar und berechenbar sind Dies bedeushy
tet zwar nicht dass die Norm uumlberhaupt keine Auslegungsprobleme aufwerfen darf Dem
Bestimmtheitserfordernis ist vielmehr genuumlgt wenn diese mit herkoumlmmlichen juristischen
Methoden bewaumlltigt werden koumlnnen Es muss auch verlangt werden dass der Gesetzgeber
wenigstens seinen Grundgedanken das Ziel seines gesetzgeberischen Wollens deutlich
macht Allen Bestimmtheitsanforderungen ist gemeinsam dass der Grad der Bestimmtheit
von den jeweiligen sachlichen Eigenarten des Regelungsgegenstandes abhaumlngt Stets sind
Rechtsvorschriften so genau zu fassen wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden leshy
benssachverhalte und mit Ruumlcksicht auf den Normzweck moumlglich ist (vgl Urt des l VerfG v
16022010 aaO 381 mwN)
sect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 haumllt diesen Anforderungen stand Bei der Regelung
handelt es sich nicht um eine Ermessensvorschrift sondern um eine gebundene Entscheishy
dung mit unbestimmten Rechtsbegriffen auf der Tatbestandsebene Die in sect 17 Abs 1 FAG
2013 verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe auszligergewoumlhnliche Belastungen Notlage
und besondere Haumlrte lassen sich durch Auslegung soweit konkretisieren dass sie selbst
dem Bestimmtheitsgebot des Art 103 Abs 2 GG genuumlgen wuumlrden Den Begriff Notlage deshy
finiert sect 17 Abs 1 S 2 FAG 2013 indem es dort heiszligt Als Notlage gilt insbesondere der
Fall dass die Einnahmemoumlglichkeiten von Kommunen zur Erfuumlllung ihrer unabweisbaren
Ausgabeverpflichtungen nicht ausreichen Der Begriff der auszligergewoumlhnlichen Belastung
ist ein im Steuer- und Sozialrecht (vgl zB sect 33 des Einkommensteuergesetzes - EStG shy
oder im Sozialrecht zB sect 27 Schwerbehinderten-Ausgleichsabgabeverordnung- SchwbAV)
verwendeter Begriff der durch den Bundesgesetzgeber und die Rechtsprechung hinreichend
- 20 shy
konkretisiert ist Eine auszligergewoumlhnliche Belastung ist dadurch gekennzeichnet dass einem
Pflichtigen immer dann wenn er zwangslaumlufig groumlszligere Aufwendungen als die uumlberwiegende
Mehrzahl der Pflichtigen gleicher Einkommensverhaumlltnisse und gleicher Vermoumlgensverhaumlltshy
nisse erbringen muss der Teibull der Aufwendungen ermaumlszligigt wird der die dem Pflichtigen
zurnutbare Belastung uumlbersteigt (sect 33 Abs 1 EStG) Aufwendungen erwachsen dem Pflichtishy
gen nur zwangslaumlufig wenn er sich ihnen aus rechtlichen tatsaumlchlichen oder sittlichen
Gruumlnden nicht entziehen kann Das ist der Fall wenn die Gruumlnde der Zwangslaumlufigkeit derart
von auszligen auf die Entschlieszligung des Pflichtigen einwirken dass er ihnen nicht ausweichen
kann er also tatsaumlchlich keine Entscheidungsfreiheit hat bestimmte Aufwendungen vorzushy
nehmen oder zu unterlassen Liegt eine maszliggeblich vom menschlichen Willen beeinflusste
Situation vor so handelt es sich dagegen um keine Zwangslage in diesem Sinne von sect 33
Abs 1 EStG (vgl BFH Urt v 17072014- VI R 4213- RdNr 13- juris) Auch der Begriff
der besonderen Haumlrte ist ein im Verwaltungs- und Sozialrecht insbesondere bei Billigkeitsshy
entscheidungen haumlufig verwendeter unbestimmter Rechtsbegriff der eine hinreichende Konshy
kretisierung durch die fachgerichtliche Rechtsprechung erfahren hat Der Begriff der besonshy
deren Haumlrte ist ein durch die Fachgerichte voll uumlberpruumlfbarer Rechtsbegriff (vgl BVerwG
Urt v 29031979- 2 C 1677 - Buchholz 2384 sect 46 SG Nr S 52) Durch Bestimmungen
die diesen Begriff verwenden sollen unzumutbare Belastungen vermieden werden Der Geshy
setzgeber fuumlhrt regelmaumlszligig eine Haumlrtevorschrift ein um von den Regelvorschriften nicht ershy
fassten Ausnahmefaumlllen und Grenzsituationen Rechnung tragen zu koumlnnen (vgl BVerwG
Urt v 11021977-6 C 10574- RdNr 28- juris)
Ob bei Anwendung der Befreiungsregelung dessect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 durch
die Exekutive den abundanten Gemeinden angesichts ihrer hohen Gewerbesteuershy
einnahmen in der Vergangenheit abverlangt werden kann ROcklagen aus vergangenen Jahshy
ren einzusetzen oder Kassenkredite aufzunehmen betrifft die Rechtsanwendung und ist von
der Fachgerichtsbarkeit zu klaumlren
2222 Soweit die Beschwerdefuumlhrerin unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Landesshy
verfassungsgerichts im Urteil vom 16022010 geltend macht die Finanzkraftumlage sei
deshalb verfassungswidrig weil sie auf der Landkreisebene bei nicht abundanten Landkreishy
sen durch die Heranziehung einer abundanten Gemeinde zur Finanzkraftumlage eine Schatshy
tenwirkung herbeifuumlhre die dazu fuumlhre dass im Ergebnis dieser Schattenwirkung die Fi-middot
nanzkraftumlage den nicht abundanten Landkreis treffe vermag sie damit die Verfassungsshy
widrigkeit von sect 12 Abs 3 FAG 2013 nicht zu begruumlnden weil dieser Entscheidung ein anshy
ders gelagerter Sachverhalt zugrunde lag
- 21 shy
ln sect 16 Abs 2 FAG 2007 war vorgesehen dass ab dem 01 01 2008 eine Kuumlrzung der Beshy
messungsgrundlage der Kreisumlage um die Finanzkraftumlage vorzunehmen war Der Geshy
setzgeber des FAG 2007 hatte dadurch eine Kuumlrzung der Steuerkraftmesszahl um die abzushy
fuumlhrende Finanzkraftumlage als Berechnungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage vorgenommen
Damit konnte fuumlr das Finanzausgleichsmodell das dem FAG 2007 zugrunde lag die Kreisshy
umlagebelastung fuumlr die von der Finanzkraftumlage belasteten Gemeinden spuumlrbar verrinshy
gert werden Um den Eingriff in das Kreisumlagegefuumlge des betroffenen Landkreises abzushy
mildern hatte der Gesetzgeber den Abzug der Finanzkraftumlage zugleich bei der Ermittlung
der Umlagekraftmesszahl der Landkreise (sect 9 FAG 2007) zu beruumlcksichtigen Damit verminshy
derte sich nicht nur die Steuerkraftmesszahl als Bemessungsgrundlage der Kre isumlage
sondern auch als Bemessungsgrundlage fuumlr die Houmlhe der allgemeinen Zuwendungen fuumlr die
Landkreise Dies fuumlhrte dazu dass die Landkreise mit abundanten Gemeinden die wegen
einer houmlheren Umlagekraft an sich weniger allgemeine Zuweisungen erhielten mehr erhielshy
ten Da das Land den Betrag der allgemeinen Zuweisungen an die Landkreise allerdings unshy
veraumlndertmiddot belassen hatte fuumlhrte dies aber dazu dass die anderen Landkreise ohne abunshy
dante Gemeinden weniger allgemeine Zuweisungen erhielten Nur diese Regelung des sect 16
Abs 2 FAG 2007 hat das Landesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 16022010 als eishy
nen verfassungswidrigen Eingriff des Landesgesetzgebers in die Finanzhoheit der Landkreishy
se angesehen Auch die weiteren Ausfuumlhrungen des Landesverfassungsgerichts im Urteil
vom 16022010 beziehen sich auf die beanstandete Regelung dessect 16 Abs 2 FAG 2007
Mit sect 12 FAG 2013 hat der Gesetzgeber ein neues Modell fuumlr die Erhebung der Finanzshy
kraftumlage eingefuumlhrt Dieses Modell stellt sich wie folgt dar Der Gesetzgeber hat das Moshy
dell der sog Abundanzumlage (sect 19a FAG 2005 FAG 2007) bei der eine normierte Steuershy
kraft mit einem normierten Bedarf verglichen wird und fuumlr den Fall dass die Steuerkraft den
Bedarf uumlbersteigt (Abundanz) die Moumlglichkeit eines Zugriffs auf einen gewissen Prozentsatz
des abundanten Teils besteht aufgegeben und nunmehr den Finanzausgleich unter den
steuerstarken und steuerschwachen kreisangehoumlrigen Gemeinden nach einem anderen Moshy
dell vorgenommen das nicht nur die beschriebene uumlberschieszligende Steuerkraft fuumlr die Beshy
rechnung der Umlage heranzieht sondern in Anlehnung an eine entsprechende Regelung in
Baden-Wuumlrttemberg eine breitere Bemessungsgrundlage waumlhlt
Gemaumlszlig sect 12 Abs 2 S 4 und 5 FAG 2013 wird nunmehr fuumlr die kreisangehoumlrigen Gemeinden
ein Ausgleichsverfahren als Rechenschritt bei der Ermittlung der endguumlltigen Schluumlsselshy
zuweisung durchgefuumlhrt Dabei wird die Schluumlsselzuweisung A mit beruumlcksichtigt Bei der
Schluumlsselzuweisung A wird nach sect 12 Abs 2 S 5 FAG 2013 allen kreisangehoumlrigen Geshy
meinden deren Steuerkraft je Einwohner 80 vH des Durchschnitts aller Gemeinden untershy
- 22shy
schreitet die Differenz der eigenen Steuerkraft zu 80 vH der durchschnittlichen Steuerkraft
zu 80 vH ausgeglichen Diese Schluumlsselzuweisung bewirkt eine dem Finanzausgleich der
Regelungen des FAG 2005 und des FAG 2007 noch unbekannte Verlagerung unter allen
Zuweisungsempfaumlngern also allen nicht abundanten Gemeinden zugunsten der steuershy
schwachen Gemeinden und zurasten der mehr steuerstarken Gemeinden Die abundanten
Gemeinden die keine Zuweisungsempfaumlnger sind werden hierdurch noch nicht belagttet Ihshy
re Belastung erfolgt erst durch die Regelung dessect 12 Abs 3 FAG 2013 Danach zahlen alie
kreisangehoumlrigen Gemeinden also sowohl die Zuweisungsempfaumlnger als auch die abundanshy
ten Gemeinden eine Umlage von 10 vH der Summe aus der Steuerkraftmesszahl fuumlr Geshy
meinden gemaumlszligsect 14 FAG 2013 und den Schluumlsselzuweisungen A und B also ihrer gesamshy
ten Finanzkraft Uumlber sect 14 Abs 3 Nr 2 FAG 2013 geraten ua die Gewerbeshy
steuereinnahmen der abundanten Gemeinden in Houmlhe von 10 vH in diesen Finanzkraftumshy
lagetopf Dieser Umlagetopf erhoumlht gem sect 12 Abs 3 S 2 FAG 2013 die Finanzmasse fuumlr die
Schluumlsselzuweisung B
Diese veraumlnderte Schluumlsselzuweisung B wird dann nach der Regelung des sect 12 Abs 2 S 6
FAG auf die Schluumlsselzuweisungsempfaumlnger umgelegt Gemaumlszlig sect 19 Abs 2 FAG flieszligt die
zuletzt genannte Schluumlsselzuweisung an die kreisangehoumlrigen Gemeinden zwar in die Kreisshy
umlagenberechnung ein Da sich die Bemessung der Kreisumlage aus der Steuerkraft und
den Schluumlsselzuweisungen fuumlr die kreisangehoumlrigen Gemeinden zusammensetzt wird die
Finanzkraftumlage somit auch zum Abzugsposten bei der Bemessungsgrundlage der Kreisshy
umlage Diese Einbeziehung der verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Finanzkraftshy
umlage in die Kreisumlagenberechnung stellt indes keinen Eingriff in die ebenfalls verfasshy
sungsrechtlich geschuumltzte Finanzhoheit der Landkreise dar
Die Konstruktion der jetzigen Finanzkraftumiage unterscheidet sich im Hinblick auf die Ebeshy
nentrennung grundsaumltzlich von der fruumlheren vom Landesverfassungsgericht beanstandeten
Finanzkraftumlage Letztere floss dem Ausgleichsstock zu so dass sie den Landkreisen als
Bemessungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage insgesamt verloren ging Demgegenuumlber wird
durch die jetzige Finanzkraftumlage die Bemessungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage insgeshy
samt nicht geschmaumllert
Das Landesverfassungsgericht hat weder heute noch hatte es im Urteil vom 16022010 Beshy
denken dagegen dass uumlber die vorgelagerten Regelungen zur Bestimmung der Steuerkraftshy
messzahl und zur Festlegung der Schluumlsselzuweisungen der Gemeinden zugleich die Beshy
messungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage festgelegt wird Dass jede Aumlnderung der Finanzshy
ausstattung der kreisangehoumlrigen Gemeinden zwangslaumlufig auch zu Verlagerungen bei der
- 23shy
Finanzausstattung der Landkreise fuumlhrt verstoumlszligt als solches nicht gegen die Landesverfasshy
sung Dies gilt auch fuumlr die neu eingefuumlhrte Vorabverteilung der Schluumlsselmasse A zugunsshy
ten der finanzschwachen Kommunen Sie fuumlhrt zu keinen Veraumlnderungen bei der Gesamtshy
summe der Umlagekraftmesszahlen der Landkreise hat aber Verschiebungen zwischen den
einzelnen Landkreisen zur Folge Die jetzige gesetzliche Regelung stellt sicher dass die jeshy
weiligen Gesamtsummen der beiden Komponenten der Finanzausstattung der Landkreise
durch die Finanzkraftumlage keine Veraumlnderung erfahren Der Gesamtbemessungsgrundiashy
ge fuumlr die Kreisumlage werden durch die Verschiebungen zwischen den Kommunen keine
Betraumlge entzogen Da es keine abundanten Landkreise gibt ergeben sich auch keine Ausshy
wirkungen auf die Gesamthoumlhe der Schluumlsselzuweisungen die die Landkreise vom Land ershy
halten
Waumlhrend die Gesamtausstattung der Landkreise durch die Finanzkraftumlage keine Veraumlnshy
derung erfaumlhrt ergeben sich - dies raumlumt die Landesregierung selber ein - allerdings gerinshy
ge Verlagerungseffekte zwischen den einzelnen Landkreisen Diese Verlagerungseffekte
sind indes verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden
Den Anspruch auf angemessene Finanzausstattung der Landkreise darf der Gesetzgeber
einschraumlnken soweit andere Interessen von Verfassungsrang dies rechtfertigen Nicht nur
der horizontale gemeindliche sondern auch der uumlbergemeindliche Finanzausgleich ist von
dem Grundsatz der interkommunalen Solidaritaumlt gepraumlgt (LVerfG Urt v 13062006-705shy
LVerfGE 17 410 429 NdsStGH NdsVBL 2001 184 188) Der Gedanke der interkommushy
nalen Solidaritaumlt umfasst - wie die Kreisumlage zeigt - auch die ausgleichenden Finanzshy
stroumlme zwischen der Gemeinde- und Kreisebene (vgL auch SaumlchsVerfG Urt v 29012010
- Vf 25-VIII-09 - RdNr 119 - juris unter Hinweis auf BVerfG Beschl v 07021991
- 2 BvL 2484 - BVerfGE 83 363 391f LVerfG MV Urt v 26012012- 1810 - RdNr
81) Haumltte der Gesetzgeber eine Verschiebung von finanzstarken zu finanzschwachen Landshy
kreisen mit einer eigenstaumlndigen Ausgleichsregelung herbeigefuumlhrt waumlre dies durch Art 88
ALs 2 S 1 LVerf gedeckt Nichts anderes gilt wenn derselbe Effekt mittelbar durch die vershy
fassungsrechtlich nicht zu beanstandende Regelung zum Finanzkraftausgleich der Gemeinshy
den erreicht wird Der Ebene des einzelnen Landkreises steht dem Vertust an Bemessungsshy
grundlage durch die negative Schluumlsselzuweisung der abundanten Gemeinden (sofern keine
Befreiungen erteilt wurden) jeweils ein Gewinn an Bemessungsgrundlage durch die Erhoumlshy
hung der Schluumlsselzuweisung der uumlbrigen Gemeinden gegenuumlber Je nachdem welcher Efshy
fekt uumlberwiegt erhoumlhen oder vermindern sich die Einnahmen der jeweiligen Landkreise aus
der Kreisumlage durch die Finanzkraftumlage geringfuumlgig Diese Aumlnderung bei dem Aufshy
kommen an Kreisumlage ist aber nicht gleichzusetzen mit der Aumlnderung der Finanzkraft der
- 24shy
Landkreise Da es keine abundanten Landkreise gibt bekommen saumlmtliche Landkreise
Schluumlsselzuweisungen vom Land Der nicht bereits durch die Kreisumlage ausgeglichene
Finanzbedarf der Landkreise wird im Jahr 2013 zu 80 in den Folgejahren zu 90 ausgeshy
glichen Dieser Mechanismus bewirkt dass auch der noch nicht kompensierte Verlust an
Bemessungsgrundlage durch abundante Gemeinden zu 90 (bzw 2013 zu 80 ) ausgeshy
glichen wird Oie verbleibenden Differenzbetraumlge sind wirtschaftlich unbedeutend und vershy
fassungsrechtlich hinzunehmen (vgl auch LVerfG MV Urt v 2601 2012 - 3310 - RdNr
79- juris)
2223 Eine verfassungswidrige Schattenwirkung fuumlr weitere benachbarte kreisangehoumlrige
und nicht abundante Gemeinden laumlsst sich ebenfalls nicht feststellen Die finanzschwache
Nachbargemeinde profitiert direkt von der Finanzkraftumlage Die von der Beschwerdefuumlhreshy
rin beschriebene mittelbare Schattenwirkung durch die Moumlglichkeit einer Erhoumlhung der
Kreisumlage betrifft die finanzschwache Nachbargemeinde dagegen allenfalls marginal und
muss daruumlber hinaus auch differenziert betrachtet werden Es besteht ein Unterschied ob
eine solche Kommune in einem Landkreis mit hoher oder mit niedriger Umlagekraft liegt Der
Landkreis mit niedriger Umlagekraft wird in der Regel eine vergleichsweise hohe Kreisumlashy
ge erheben waumlhrend der Landkreis mit einigen abundanten Kommunen seine kreisangehoumlshy
rigen Kommunen nur mit einer geringeren Kreisumlage belasten muss De facto verfuumlgen alshy
so die beiden kreisangehoumlrigen Gemeinden trotz gleicher Steuereinnahmekraft uumlber untershy
schiedlich hohe Mittel die ihnen zur Erfuumlllung eigener Zwecke verbleiben Die Finanzkraftshy
umlage mildert diesen Effekt unter Umstaumlnden geringfuumlgig ab Die nicht abundanten Komshy
munen in dem Landkreis mit einigen abundanten Kommunen koumlnnten eventuell dadurch beshy
lastet werden dass der Kreisumlagesatz (minimal) angehoben wuumlrde um den Verlust des
Landkreises an Bemessungsgrundlage durch die Finanzkraftumlage zu kompensieren ln
dem armen Landkreis dessen Kommunen per Saido von der Finanzkraftumlage profitiershy
ten erhoumlht sich jedoch die Umlagekraft geringfuumlgig so dass der Kreisumlagesatz sogar (geshy
ringfuumlgig) gesenkt werden koumlnnte
Daruumlber hinaus besteht eine Solidaritaumltsverpflichtung der Kreise gegenuumlber den kreisangeshy
houmlrigen Gemeinden die diese vor einer unangemessenen Erhoumlhung der Kreisumlage
schuumltzt (vgl Faber in HennekePuumlnderWaldhoff Recht der Kommunalfinanzen 2006 sect 34
RdNr 50)
3 Die Kostenentscheidung beruht auf sect 32 LVerfGG Gerichtskosten werden nicht erhoben
(Absatz 1) Gruumlnde fuumlr die Anordnung der Erstattung der notwendigen Auslagen der erfolglos
gebliebenen Beschwerdefuumlhrerin sind nicht ersichtlich (Abs 2 und 3)
- 25 shy
Dr Zettel GemmerSchubert Bergmann
Prof Or Kluth StallFranzkowiak
- 18shy
grundsaumltzlich mit der Landesverfassung vereinbar ist nur nicht deren konkrete Ausgestalshy
tung durch das jeweilige FAG
Ferner ist zu beruumlcksichtigen dass ein allgemeiner Vertrauensschutz auf den Fortbestand
der bisherigen Strukturen des Finanzausgleichs grundsaumltzlich nicht besteht was auch einen
Schutz des Vertrauens auf die Nichteinfuumlhrung neuer finanzausgleichsrechtlicher Instrumenshy
te ausschlieszligt Die Garantie der Selbstverwaltung verleiht den Gemeinden keinen verfasshy
sungsrechtlichen Anspruch auf Beibehaltung einer einmal erreichten Struktur des Finanzshy
ausgleichs Vielmehr steht es dem Gesetzgeber frei veraumlnderte Rahmenbedingungen neue
Erkenntnisse und gewandelte Praumlferenzvorstellungen bei der jaumlhrlichen Regelung des komshy
munalen Finanzausgleichs zu beruumlcksichtigen (so auch LVerfG MV Urt v 26012012
aaO RdNr 109 mwN SaumlchsVerfGH Urt v 28082010 aaO RdNL 1 05)
Etwas anderes folgt auch nicht daraus dass es den betroffenen Gemeinden im Jahre 2013
tatsaumlchlich nicht mehr moumlglich war fuumlr die vorvergangenen Jahre im Hinblick auf die Finanzshy
ausgleichsumlage Dispositionen zu treffen indem sie ihr Ausgabeverhalten geaumlndert oder
die Hebesaumltze insbesondere fuumlr die Gewerbesteuer an der Umlage ausgerichtet haumltten Der
Umstand dass bei der Berechnung der Umlagenhoumlhe auf Daten zu den finanziellen Verhaumlltshy
nissen der vorvergangenen Vorjahre zuruumlckgegriffen wird aumlndert nichts daran dass die Reshy
gelung dessect 12 Abs 3 FAG 2013 nicht die Steuerkraft der abgeschlossenen Vorjahre sonshy
dern die jeweils aktuelle Steuerkraft im Auge hat
Dass sowohl Zuweisungen des Landes als auch zu erhebende Umlagen nicht an das laushy
fende Steueraufkommen des aktuellen Jahres anknuumlpfen koumlnnen ist systemimmanent weil
verlaumlssliche Finanzdaten immer erst mit zeitlicher Verzoumlgerung feststehen Die damit notshy
wendig verbundenen Unschaumlrfen sind hinzunehmen insoweit kann fuumlr die Finanzkraftumiashy
ge nichts anderes gelten als z B fuumlr die Kreisumlage Der Gesetzgeber ist daher daran geshy
bunden das einmal gewaumlhlte System auch auf die Finanzkraftumlage anzuwenden (so
schon LVerfG Urt v 13062006 aaO S 475)
Eine theoretische Alternative waumlre zwar ein Finanzausgleichssystem das zunaumlchst mit
Schaumltzwerten fuumlr das laufende Jahr arbeitet die fortlaufend an die tatsaumlchlichen Daten anshy
gepasst werden Letztlich muumlsste dann zum Abschluss eine Spitzabrechnung durchgefuumlhrt
werden Eine verlaumlssliche Finanz- Ausgaben- und Haushaltswirtschaft der Gemeinden waumlre
damit allerdings praktisch kaum zu leisten (so auch SaumlchsVerfGH Urt v 26082010 aaO
RdNr 103 unter Hinweis auf BVerfG Urt v 24061986- 2 BvF 1 5 683 184 und 1 285
- BVerfGE 72 330 400)
19 shy
22214 Im Uumlbrigen ermoumlglichtsect 12 Abs 4 FAG 2013 in der zweijaumlhrigen Uumlbergangszeit in
der Steuereinnahmen aus der Zeit vor lnkrafttreten des Gesetzes in die Berechnung der Fishy
nanzkraft einflieszligen fuumlr den Fall dass die fuumlr die spaumltere Zahlung der Finanzkraftumlage
benoumltigten Betraumlge nicht sofort einer Ruumlckstellung zugefuumlhrt wurden eine Befreiung von der
Verpflichtung zur Zahlung der Finanzkraftumlage wenn es in einem nachfolgenden Jahr zu
einem Einbruch des Gewerbesteueraufkommens kommt die Kommune nicht uumlber ausreishy
chende Ruumlcklagen bzw freie liquide Mittel verfuumlgt und sie die Verpflichtung zur Abfuumlhrung
der Finanzkraftumlage vor Probleme stellt sect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 verstoumlszligt
nicht gegen den Bestimmtheitsgrundsatz Kernelement des Rechtsstaatsprinzips ist dass alshy
le materiellen Rechtsnormen mit Regelungsanspruch dem Rechtsunterworfenen gegenuumlber
diesem die Moumlglichkeit einraumlumen sein Verhalten auf die Rechtsnorm einzurichten Schon
nach allgemeinen rechtsstaatliehen Regeln verlangt der Bestimmtheitsgrundsatz gesetzliche
Tatbestaumlnde so praumlzise zu formulieren dass ein Normadressat sein Handeln kalkulieren
kann weil die Folgen der Regelung fuumlr ihn voraussehbar und berechenbar sind Dies bedeushy
tet zwar nicht dass die Norm uumlberhaupt keine Auslegungsprobleme aufwerfen darf Dem
Bestimmtheitserfordernis ist vielmehr genuumlgt wenn diese mit herkoumlmmlichen juristischen
Methoden bewaumlltigt werden koumlnnen Es muss auch verlangt werden dass der Gesetzgeber
wenigstens seinen Grundgedanken das Ziel seines gesetzgeberischen Wollens deutlich
macht Allen Bestimmtheitsanforderungen ist gemeinsam dass der Grad der Bestimmtheit
von den jeweiligen sachlichen Eigenarten des Regelungsgegenstandes abhaumlngt Stets sind
Rechtsvorschriften so genau zu fassen wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden leshy
benssachverhalte und mit Ruumlcksicht auf den Normzweck moumlglich ist (vgl Urt des l VerfG v
16022010 aaO 381 mwN)
sect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 haumllt diesen Anforderungen stand Bei der Regelung
handelt es sich nicht um eine Ermessensvorschrift sondern um eine gebundene Entscheishy
dung mit unbestimmten Rechtsbegriffen auf der Tatbestandsebene Die in sect 17 Abs 1 FAG
2013 verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe auszligergewoumlhnliche Belastungen Notlage
und besondere Haumlrte lassen sich durch Auslegung soweit konkretisieren dass sie selbst
dem Bestimmtheitsgebot des Art 103 Abs 2 GG genuumlgen wuumlrden Den Begriff Notlage deshy
finiert sect 17 Abs 1 S 2 FAG 2013 indem es dort heiszligt Als Notlage gilt insbesondere der
Fall dass die Einnahmemoumlglichkeiten von Kommunen zur Erfuumlllung ihrer unabweisbaren
Ausgabeverpflichtungen nicht ausreichen Der Begriff der auszligergewoumlhnlichen Belastung
ist ein im Steuer- und Sozialrecht (vgl zB sect 33 des Einkommensteuergesetzes - EStG shy
oder im Sozialrecht zB sect 27 Schwerbehinderten-Ausgleichsabgabeverordnung- SchwbAV)
verwendeter Begriff der durch den Bundesgesetzgeber und die Rechtsprechung hinreichend
- 20 shy
konkretisiert ist Eine auszligergewoumlhnliche Belastung ist dadurch gekennzeichnet dass einem
Pflichtigen immer dann wenn er zwangslaumlufig groumlszligere Aufwendungen als die uumlberwiegende
Mehrzahl der Pflichtigen gleicher Einkommensverhaumlltnisse und gleicher Vermoumlgensverhaumlltshy
nisse erbringen muss der Teibull der Aufwendungen ermaumlszligigt wird der die dem Pflichtigen
zurnutbare Belastung uumlbersteigt (sect 33 Abs 1 EStG) Aufwendungen erwachsen dem Pflichtishy
gen nur zwangslaumlufig wenn er sich ihnen aus rechtlichen tatsaumlchlichen oder sittlichen
Gruumlnden nicht entziehen kann Das ist der Fall wenn die Gruumlnde der Zwangslaumlufigkeit derart
von auszligen auf die Entschlieszligung des Pflichtigen einwirken dass er ihnen nicht ausweichen
kann er also tatsaumlchlich keine Entscheidungsfreiheit hat bestimmte Aufwendungen vorzushy
nehmen oder zu unterlassen Liegt eine maszliggeblich vom menschlichen Willen beeinflusste
Situation vor so handelt es sich dagegen um keine Zwangslage in diesem Sinne von sect 33
Abs 1 EStG (vgl BFH Urt v 17072014- VI R 4213- RdNr 13- juris) Auch der Begriff
der besonderen Haumlrte ist ein im Verwaltungs- und Sozialrecht insbesondere bei Billigkeitsshy
entscheidungen haumlufig verwendeter unbestimmter Rechtsbegriff der eine hinreichende Konshy
kretisierung durch die fachgerichtliche Rechtsprechung erfahren hat Der Begriff der besonshy
deren Haumlrte ist ein durch die Fachgerichte voll uumlberpruumlfbarer Rechtsbegriff (vgl BVerwG
Urt v 29031979- 2 C 1677 - Buchholz 2384 sect 46 SG Nr S 52) Durch Bestimmungen
die diesen Begriff verwenden sollen unzumutbare Belastungen vermieden werden Der Geshy
setzgeber fuumlhrt regelmaumlszligig eine Haumlrtevorschrift ein um von den Regelvorschriften nicht ershy
fassten Ausnahmefaumlllen und Grenzsituationen Rechnung tragen zu koumlnnen (vgl BVerwG
Urt v 11021977-6 C 10574- RdNr 28- juris)
Ob bei Anwendung der Befreiungsregelung dessect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 durch
die Exekutive den abundanten Gemeinden angesichts ihrer hohen Gewerbesteuershy
einnahmen in der Vergangenheit abverlangt werden kann ROcklagen aus vergangenen Jahshy
ren einzusetzen oder Kassenkredite aufzunehmen betrifft die Rechtsanwendung und ist von
der Fachgerichtsbarkeit zu klaumlren
2222 Soweit die Beschwerdefuumlhrerin unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Landesshy
verfassungsgerichts im Urteil vom 16022010 geltend macht die Finanzkraftumlage sei
deshalb verfassungswidrig weil sie auf der Landkreisebene bei nicht abundanten Landkreishy
sen durch die Heranziehung einer abundanten Gemeinde zur Finanzkraftumlage eine Schatshy
tenwirkung herbeifuumlhre die dazu fuumlhre dass im Ergebnis dieser Schattenwirkung die Fi-middot
nanzkraftumlage den nicht abundanten Landkreis treffe vermag sie damit die Verfassungsshy
widrigkeit von sect 12 Abs 3 FAG 2013 nicht zu begruumlnden weil dieser Entscheidung ein anshy
ders gelagerter Sachverhalt zugrunde lag
- 21 shy
ln sect 16 Abs 2 FAG 2007 war vorgesehen dass ab dem 01 01 2008 eine Kuumlrzung der Beshy
messungsgrundlage der Kreisumlage um die Finanzkraftumlage vorzunehmen war Der Geshy
setzgeber des FAG 2007 hatte dadurch eine Kuumlrzung der Steuerkraftmesszahl um die abzushy
fuumlhrende Finanzkraftumlage als Berechnungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage vorgenommen
Damit konnte fuumlr das Finanzausgleichsmodell das dem FAG 2007 zugrunde lag die Kreisshy
umlagebelastung fuumlr die von der Finanzkraftumlage belasteten Gemeinden spuumlrbar verrinshy
gert werden Um den Eingriff in das Kreisumlagegefuumlge des betroffenen Landkreises abzushy
mildern hatte der Gesetzgeber den Abzug der Finanzkraftumlage zugleich bei der Ermittlung
der Umlagekraftmesszahl der Landkreise (sect 9 FAG 2007) zu beruumlcksichtigen Damit verminshy
derte sich nicht nur die Steuerkraftmesszahl als Bemessungsgrundlage der Kre isumlage
sondern auch als Bemessungsgrundlage fuumlr die Houmlhe der allgemeinen Zuwendungen fuumlr die
Landkreise Dies fuumlhrte dazu dass die Landkreise mit abundanten Gemeinden die wegen
einer houmlheren Umlagekraft an sich weniger allgemeine Zuweisungen erhielten mehr erhielshy
ten Da das Land den Betrag der allgemeinen Zuweisungen an die Landkreise allerdings unshy
veraumlndertmiddot belassen hatte fuumlhrte dies aber dazu dass die anderen Landkreise ohne abunshy
dante Gemeinden weniger allgemeine Zuweisungen erhielten Nur diese Regelung des sect 16
Abs 2 FAG 2007 hat das Landesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 16022010 als eishy
nen verfassungswidrigen Eingriff des Landesgesetzgebers in die Finanzhoheit der Landkreishy
se angesehen Auch die weiteren Ausfuumlhrungen des Landesverfassungsgerichts im Urteil
vom 16022010 beziehen sich auf die beanstandete Regelung dessect 16 Abs 2 FAG 2007
Mit sect 12 FAG 2013 hat der Gesetzgeber ein neues Modell fuumlr die Erhebung der Finanzshy
kraftumlage eingefuumlhrt Dieses Modell stellt sich wie folgt dar Der Gesetzgeber hat das Moshy
dell der sog Abundanzumlage (sect 19a FAG 2005 FAG 2007) bei der eine normierte Steuershy
kraft mit einem normierten Bedarf verglichen wird und fuumlr den Fall dass die Steuerkraft den
Bedarf uumlbersteigt (Abundanz) die Moumlglichkeit eines Zugriffs auf einen gewissen Prozentsatz
des abundanten Teils besteht aufgegeben und nunmehr den Finanzausgleich unter den
steuerstarken und steuerschwachen kreisangehoumlrigen Gemeinden nach einem anderen Moshy
dell vorgenommen das nicht nur die beschriebene uumlberschieszligende Steuerkraft fuumlr die Beshy
rechnung der Umlage heranzieht sondern in Anlehnung an eine entsprechende Regelung in
Baden-Wuumlrttemberg eine breitere Bemessungsgrundlage waumlhlt
Gemaumlszlig sect 12 Abs 2 S 4 und 5 FAG 2013 wird nunmehr fuumlr die kreisangehoumlrigen Gemeinden
ein Ausgleichsverfahren als Rechenschritt bei der Ermittlung der endguumlltigen Schluumlsselshy
zuweisung durchgefuumlhrt Dabei wird die Schluumlsselzuweisung A mit beruumlcksichtigt Bei der
Schluumlsselzuweisung A wird nach sect 12 Abs 2 S 5 FAG 2013 allen kreisangehoumlrigen Geshy
meinden deren Steuerkraft je Einwohner 80 vH des Durchschnitts aller Gemeinden untershy
- 22shy
schreitet die Differenz der eigenen Steuerkraft zu 80 vH der durchschnittlichen Steuerkraft
zu 80 vH ausgeglichen Diese Schluumlsselzuweisung bewirkt eine dem Finanzausgleich der
Regelungen des FAG 2005 und des FAG 2007 noch unbekannte Verlagerung unter allen
Zuweisungsempfaumlngern also allen nicht abundanten Gemeinden zugunsten der steuershy
schwachen Gemeinden und zurasten der mehr steuerstarken Gemeinden Die abundanten
Gemeinden die keine Zuweisungsempfaumlnger sind werden hierdurch noch nicht belagttet Ihshy
re Belastung erfolgt erst durch die Regelung dessect 12 Abs 3 FAG 2013 Danach zahlen alie
kreisangehoumlrigen Gemeinden also sowohl die Zuweisungsempfaumlnger als auch die abundanshy
ten Gemeinden eine Umlage von 10 vH der Summe aus der Steuerkraftmesszahl fuumlr Geshy
meinden gemaumlszligsect 14 FAG 2013 und den Schluumlsselzuweisungen A und B also ihrer gesamshy
ten Finanzkraft Uumlber sect 14 Abs 3 Nr 2 FAG 2013 geraten ua die Gewerbeshy
steuereinnahmen der abundanten Gemeinden in Houmlhe von 10 vH in diesen Finanzkraftumshy
lagetopf Dieser Umlagetopf erhoumlht gem sect 12 Abs 3 S 2 FAG 2013 die Finanzmasse fuumlr die
Schluumlsselzuweisung B
Diese veraumlnderte Schluumlsselzuweisung B wird dann nach der Regelung des sect 12 Abs 2 S 6
FAG auf die Schluumlsselzuweisungsempfaumlnger umgelegt Gemaumlszlig sect 19 Abs 2 FAG flieszligt die
zuletzt genannte Schluumlsselzuweisung an die kreisangehoumlrigen Gemeinden zwar in die Kreisshy
umlagenberechnung ein Da sich die Bemessung der Kreisumlage aus der Steuerkraft und
den Schluumlsselzuweisungen fuumlr die kreisangehoumlrigen Gemeinden zusammensetzt wird die
Finanzkraftumlage somit auch zum Abzugsposten bei der Bemessungsgrundlage der Kreisshy
umlage Diese Einbeziehung der verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Finanzkraftshy
umlage in die Kreisumlagenberechnung stellt indes keinen Eingriff in die ebenfalls verfasshy
sungsrechtlich geschuumltzte Finanzhoheit der Landkreise dar
Die Konstruktion der jetzigen Finanzkraftumiage unterscheidet sich im Hinblick auf die Ebeshy
nentrennung grundsaumltzlich von der fruumlheren vom Landesverfassungsgericht beanstandeten
Finanzkraftumlage Letztere floss dem Ausgleichsstock zu so dass sie den Landkreisen als
Bemessungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage insgesamt verloren ging Demgegenuumlber wird
durch die jetzige Finanzkraftumlage die Bemessungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage insgeshy
samt nicht geschmaumllert
Das Landesverfassungsgericht hat weder heute noch hatte es im Urteil vom 16022010 Beshy
denken dagegen dass uumlber die vorgelagerten Regelungen zur Bestimmung der Steuerkraftshy
messzahl und zur Festlegung der Schluumlsselzuweisungen der Gemeinden zugleich die Beshy
messungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage festgelegt wird Dass jede Aumlnderung der Finanzshy
ausstattung der kreisangehoumlrigen Gemeinden zwangslaumlufig auch zu Verlagerungen bei der
- 23shy
Finanzausstattung der Landkreise fuumlhrt verstoumlszligt als solches nicht gegen die Landesverfasshy
sung Dies gilt auch fuumlr die neu eingefuumlhrte Vorabverteilung der Schluumlsselmasse A zugunsshy
ten der finanzschwachen Kommunen Sie fuumlhrt zu keinen Veraumlnderungen bei der Gesamtshy
summe der Umlagekraftmesszahlen der Landkreise hat aber Verschiebungen zwischen den
einzelnen Landkreisen zur Folge Die jetzige gesetzliche Regelung stellt sicher dass die jeshy
weiligen Gesamtsummen der beiden Komponenten der Finanzausstattung der Landkreise
durch die Finanzkraftumlage keine Veraumlnderung erfahren Der Gesamtbemessungsgrundiashy
ge fuumlr die Kreisumlage werden durch die Verschiebungen zwischen den Kommunen keine
Betraumlge entzogen Da es keine abundanten Landkreise gibt ergeben sich auch keine Ausshy
wirkungen auf die Gesamthoumlhe der Schluumlsselzuweisungen die die Landkreise vom Land ershy
halten
Waumlhrend die Gesamtausstattung der Landkreise durch die Finanzkraftumlage keine Veraumlnshy
derung erfaumlhrt ergeben sich - dies raumlumt die Landesregierung selber ein - allerdings gerinshy
ge Verlagerungseffekte zwischen den einzelnen Landkreisen Diese Verlagerungseffekte
sind indes verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden
Den Anspruch auf angemessene Finanzausstattung der Landkreise darf der Gesetzgeber
einschraumlnken soweit andere Interessen von Verfassungsrang dies rechtfertigen Nicht nur
der horizontale gemeindliche sondern auch der uumlbergemeindliche Finanzausgleich ist von
dem Grundsatz der interkommunalen Solidaritaumlt gepraumlgt (LVerfG Urt v 13062006-705shy
LVerfGE 17 410 429 NdsStGH NdsVBL 2001 184 188) Der Gedanke der interkommushy
nalen Solidaritaumlt umfasst - wie die Kreisumlage zeigt - auch die ausgleichenden Finanzshy
stroumlme zwischen der Gemeinde- und Kreisebene (vgL auch SaumlchsVerfG Urt v 29012010
- Vf 25-VIII-09 - RdNr 119 - juris unter Hinweis auf BVerfG Beschl v 07021991
- 2 BvL 2484 - BVerfGE 83 363 391f LVerfG MV Urt v 26012012- 1810 - RdNr
81) Haumltte der Gesetzgeber eine Verschiebung von finanzstarken zu finanzschwachen Landshy
kreisen mit einer eigenstaumlndigen Ausgleichsregelung herbeigefuumlhrt waumlre dies durch Art 88
ALs 2 S 1 LVerf gedeckt Nichts anderes gilt wenn derselbe Effekt mittelbar durch die vershy
fassungsrechtlich nicht zu beanstandende Regelung zum Finanzkraftausgleich der Gemeinshy
den erreicht wird Der Ebene des einzelnen Landkreises steht dem Vertust an Bemessungsshy
grundlage durch die negative Schluumlsselzuweisung der abundanten Gemeinden (sofern keine
Befreiungen erteilt wurden) jeweils ein Gewinn an Bemessungsgrundlage durch die Erhoumlshy
hung der Schluumlsselzuweisung der uumlbrigen Gemeinden gegenuumlber Je nachdem welcher Efshy
fekt uumlberwiegt erhoumlhen oder vermindern sich die Einnahmen der jeweiligen Landkreise aus
der Kreisumlage durch die Finanzkraftumlage geringfuumlgig Diese Aumlnderung bei dem Aufshy
kommen an Kreisumlage ist aber nicht gleichzusetzen mit der Aumlnderung der Finanzkraft der
- 24shy
Landkreise Da es keine abundanten Landkreise gibt bekommen saumlmtliche Landkreise
Schluumlsselzuweisungen vom Land Der nicht bereits durch die Kreisumlage ausgeglichene
Finanzbedarf der Landkreise wird im Jahr 2013 zu 80 in den Folgejahren zu 90 ausgeshy
glichen Dieser Mechanismus bewirkt dass auch der noch nicht kompensierte Verlust an
Bemessungsgrundlage durch abundante Gemeinden zu 90 (bzw 2013 zu 80 ) ausgeshy
glichen wird Oie verbleibenden Differenzbetraumlge sind wirtschaftlich unbedeutend und vershy
fassungsrechtlich hinzunehmen (vgl auch LVerfG MV Urt v 2601 2012 - 3310 - RdNr
79- juris)
2223 Eine verfassungswidrige Schattenwirkung fuumlr weitere benachbarte kreisangehoumlrige
und nicht abundante Gemeinden laumlsst sich ebenfalls nicht feststellen Die finanzschwache
Nachbargemeinde profitiert direkt von der Finanzkraftumlage Die von der Beschwerdefuumlhreshy
rin beschriebene mittelbare Schattenwirkung durch die Moumlglichkeit einer Erhoumlhung der
Kreisumlage betrifft die finanzschwache Nachbargemeinde dagegen allenfalls marginal und
muss daruumlber hinaus auch differenziert betrachtet werden Es besteht ein Unterschied ob
eine solche Kommune in einem Landkreis mit hoher oder mit niedriger Umlagekraft liegt Der
Landkreis mit niedriger Umlagekraft wird in der Regel eine vergleichsweise hohe Kreisumlashy
ge erheben waumlhrend der Landkreis mit einigen abundanten Kommunen seine kreisangehoumlshy
rigen Kommunen nur mit einer geringeren Kreisumlage belasten muss De facto verfuumlgen alshy
so die beiden kreisangehoumlrigen Gemeinden trotz gleicher Steuereinnahmekraft uumlber untershy
schiedlich hohe Mittel die ihnen zur Erfuumlllung eigener Zwecke verbleiben Die Finanzkraftshy
umlage mildert diesen Effekt unter Umstaumlnden geringfuumlgig ab Die nicht abundanten Komshy
munen in dem Landkreis mit einigen abundanten Kommunen koumlnnten eventuell dadurch beshy
lastet werden dass der Kreisumlagesatz (minimal) angehoben wuumlrde um den Verlust des
Landkreises an Bemessungsgrundlage durch die Finanzkraftumlage zu kompensieren ln
dem armen Landkreis dessen Kommunen per Saido von der Finanzkraftumlage profitiershy
ten erhoumlht sich jedoch die Umlagekraft geringfuumlgig so dass der Kreisumlagesatz sogar (geshy
ringfuumlgig) gesenkt werden koumlnnte
Daruumlber hinaus besteht eine Solidaritaumltsverpflichtung der Kreise gegenuumlber den kreisangeshy
houmlrigen Gemeinden die diese vor einer unangemessenen Erhoumlhung der Kreisumlage
schuumltzt (vgl Faber in HennekePuumlnderWaldhoff Recht der Kommunalfinanzen 2006 sect 34
RdNr 50)
3 Die Kostenentscheidung beruht auf sect 32 LVerfGG Gerichtskosten werden nicht erhoben
(Absatz 1) Gruumlnde fuumlr die Anordnung der Erstattung der notwendigen Auslagen der erfolglos
gebliebenen Beschwerdefuumlhrerin sind nicht ersichtlich (Abs 2 und 3)
- 25 shy
Dr Zettel GemmerSchubert Bergmann
Prof Or Kluth StallFranzkowiak
19 shy
22214 Im Uumlbrigen ermoumlglichtsect 12 Abs 4 FAG 2013 in der zweijaumlhrigen Uumlbergangszeit in
der Steuereinnahmen aus der Zeit vor lnkrafttreten des Gesetzes in die Berechnung der Fishy
nanzkraft einflieszligen fuumlr den Fall dass die fuumlr die spaumltere Zahlung der Finanzkraftumlage
benoumltigten Betraumlge nicht sofort einer Ruumlckstellung zugefuumlhrt wurden eine Befreiung von der
Verpflichtung zur Zahlung der Finanzkraftumlage wenn es in einem nachfolgenden Jahr zu
einem Einbruch des Gewerbesteueraufkommens kommt die Kommune nicht uumlber ausreishy
chende Ruumlcklagen bzw freie liquide Mittel verfuumlgt und sie die Verpflichtung zur Abfuumlhrung
der Finanzkraftumlage vor Probleme stellt sect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 verstoumlszligt
nicht gegen den Bestimmtheitsgrundsatz Kernelement des Rechtsstaatsprinzips ist dass alshy
le materiellen Rechtsnormen mit Regelungsanspruch dem Rechtsunterworfenen gegenuumlber
diesem die Moumlglichkeit einraumlumen sein Verhalten auf die Rechtsnorm einzurichten Schon
nach allgemeinen rechtsstaatliehen Regeln verlangt der Bestimmtheitsgrundsatz gesetzliche
Tatbestaumlnde so praumlzise zu formulieren dass ein Normadressat sein Handeln kalkulieren
kann weil die Folgen der Regelung fuumlr ihn voraussehbar und berechenbar sind Dies bedeushy
tet zwar nicht dass die Norm uumlberhaupt keine Auslegungsprobleme aufwerfen darf Dem
Bestimmtheitserfordernis ist vielmehr genuumlgt wenn diese mit herkoumlmmlichen juristischen
Methoden bewaumlltigt werden koumlnnen Es muss auch verlangt werden dass der Gesetzgeber
wenigstens seinen Grundgedanken das Ziel seines gesetzgeberischen Wollens deutlich
macht Allen Bestimmtheitsanforderungen ist gemeinsam dass der Grad der Bestimmtheit
von den jeweiligen sachlichen Eigenarten des Regelungsgegenstandes abhaumlngt Stets sind
Rechtsvorschriften so genau zu fassen wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden leshy
benssachverhalte und mit Ruumlcksicht auf den Normzweck moumlglich ist (vgl Urt des l VerfG v
16022010 aaO 381 mwN)
sect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 haumllt diesen Anforderungen stand Bei der Regelung
handelt es sich nicht um eine Ermessensvorschrift sondern um eine gebundene Entscheishy
dung mit unbestimmten Rechtsbegriffen auf der Tatbestandsebene Die in sect 17 Abs 1 FAG
2013 verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe auszligergewoumlhnliche Belastungen Notlage
und besondere Haumlrte lassen sich durch Auslegung soweit konkretisieren dass sie selbst
dem Bestimmtheitsgebot des Art 103 Abs 2 GG genuumlgen wuumlrden Den Begriff Notlage deshy
finiert sect 17 Abs 1 S 2 FAG 2013 indem es dort heiszligt Als Notlage gilt insbesondere der
Fall dass die Einnahmemoumlglichkeiten von Kommunen zur Erfuumlllung ihrer unabweisbaren
Ausgabeverpflichtungen nicht ausreichen Der Begriff der auszligergewoumlhnlichen Belastung
ist ein im Steuer- und Sozialrecht (vgl zB sect 33 des Einkommensteuergesetzes - EStG shy
oder im Sozialrecht zB sect 27 Schwerbehinderten-Ausgleichsabgabeverordnung- SchwbAV)
verwendeter Begriff der durch den Bundesgesetzgeber und die Rechtsprechung hinreichend
- 20 shy
konkretisiert ist Eine auszligergewoumlhnliche Belastung ist dadurch gekennzeichnet dass einem
Pflichtigen immer dann wenn er zwangslaumlufig groumlszligere Aufwendungen als die uumlberwiegende
Mehrzahl der Pflichtigen gleicher Einkommensverhaumlltnisse und gleicher Vermoumlgensverhaumlltshy
nisse erbringen muss der Teibull der Aufwendungen ermaumlszligigt wird der die dem Pflichtigen
zurnutbare Belastung uumlbersteigt (sect 33 Abs 1 EStG) Aufwendungen erwachsen dem Pflichtishy
gen nur zwangslaumlufig wenn er sich ihnen aus rechtlichen tatsaumlchlichen oder sittlichen
Gruumlnden nicht entziehen kann Das ist der Fall wenn die Gruumlnde der Zwangslaumlufigkeit derart
von auszligen auf die Entschlieszligung des Pflichtigen einwirken dass er ihnen nicht ausweichen
kann er also tatsaumlchlich keine Entscheidungsfreiheit hat bestimmte Aufwendungen vorzushy
nehmen oder zu unterlassen Liegt eine maszliggeblich vom menschlichen Willen beeinflusste
Situation vor so handelt es sich dagegen um keine Zwangslage in diesem Sinne von sect 33
Abs 1 EStG (vgl BFH Urt v 17072014- VI R 4213- RdNr 13- juris) Auch der Begriff
der besonderen Haumlrte ist ein im Verwaltungs- und Sozialrecht insbesondere bei Billigkeitsshy
entscheidungen haumlufig verwendeter unbestimmter Rechtsbegriff der eine hinreichende Konshy
kretisierung durch die fachgerichtliche Rechtsprechung erfahren hat Der Begriff der besonshy
deren Haumlrte ist ein durch die Fachgerichte voll uumlberpruumlfbarer Rechtsbegriff (vgl BVerwG
Urt v 29031979- 2 C 1677 - Buchholz 2384 sect 46 SG Nr S 52) Durch Bestimmungen
die diesen Begriff verwenden sollen unzumutbare Belastungen vermieden werden Der Geshy
setzgeber fuumlhrt regelmaumlszligig eine Haumlrtevorschrift ein um von den Regelvorschriften nicht ershy
fassten Ausnahmefaumlllen und Grenzsituationen Rechnung tragen zu koumlnnen (vgl BVerwG
Urt v 11021977-6 C 10574- RdNr 28- juris)
Ob bei Anwendung der Befreiungsregelung dessect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 durch
die Exekutive den abundanten Gemeinden angesichts ihrer hohen Gewerbesteuershy
einnahmen in der Vergangenheit abverlangt werden kann ROcklagen aus vergangenen Jahshy
ren einzusetzen oder Kassenkredite aufzunehmen betrifft die Rechtsanwendung und ist von
der Fachgerichtsbarkeit zu klaumlren
2222 Soweit die Beschwerdefuumlhrerin unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Landesshy
verfassungsgerichts im Urteil vom 16022010 geltend macht die Finanzkraftumlage sei
deshalb verfassungswidrig weil sie auf der Landkreisebene bei nicht abundanten Landkreishy
sen durch die Heranziehung einer abundanten Gemeinde zur Finanzkraftumlage eine Schatshy
tenwirkung herbeifuumlhre die dazu fuumlhre dass im Ergebnis dieser Schattenwirkung die Fi-middot
nanzkraftumlage den nicht abundanten Landkreis treffe vermag sie damit die Verfassungsshy
widrigkeit von sect 12 Abs 3 FAG 2013 nicht zu begruumlnden weil dieser Entscheidung ein anshy
ders gelagerter Sachverhalt zugrunde lag
- 21 shy
ln sect 16 Abs 2 FAG 2007 war vorgesehen dass ab dem 01 01 2008 eine Kuumlrzung der Beshy
messungsgrundlage der Kreisumlage um die Finanzkraftumlage vorzunehmen war Der Geshy
setzgeber des FAG 2007 hatte dadurch eine Kuumlrzung der Steuerkraftmesszahl um die abzushy
fuumlhrende Finanzkraftumlage als Berechnungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage vorgenommen
Damit konnte fuumlr das Finanzausgleichsmodell das dem FAG 2007 zugrunde lag die Kreisshy
umlagebelastung fuumlr die von der Finanzkraftumlage belasteten Gemeinden spuumlrbar verrinshy
gert werden Um den Eingriff in das Kreisumlagegefuumlge des betroffenen Landkreises abzushy
mildern hatte der Gesetzgeber den Abzug der Finanzkraftumlage zugleich bei der Ermittlung
der Umlagekraftmesszahl der Landkreise (sect 9 FAG 2007) zu beruumlcksichtigen Damit verminshy
derte sich nicht nur die Steuerkraftmesszahl als Bemessungsgrundlage der Kre isumlage
sondern auch als Bemessungsgrundlage fuumlr die Houmlhe der allgemeinen Zuwendungen fuumlr die
Landkreise Dies fuumlhrte dazu dass die Landkreise mit abundanten Gemeinden die wegen
einer houmlheren Umlagekraft an sich weniger allgemeine Zuweisungen erhielten mehr erhielshy
ten Da das Land den Betrag der allgemeinen Zuweisungen an die Landkreise allerdings unshy
veraumlndertmiddot belassen hatte fuumlhrte dies aber dazu dass die anderen Landkreise ohne abunshy
dante Gemeinden weniger allgemeine Zuweisungen erhielten Nur diese Regelung des sect 16
Abs 2 FAG 2007 hat das Landesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 16022010 als eishy
nen verfassungswidrigen Eingriff des Landesgesetzgebers in die Finanzhoheit der Landkreishy
se angesehen Auch die weiteren Ausfuumlhrungen des Landesverfassungsgerichts im Urteil
vom 16022010 beziehen sich auf die beanstandete Regelung dessect 16 Abs 2 FAG 2007
Mit sect 12 FAG 2013 hat der Gesetzgeber ein neues Modell fuumlr die Erhebung der Finanzshy
kraftumlage eingefuumlhrt Dieses Modell stellt sich wie folgt dar Der Gesetzgeber hat das Moshy
dell der sog Abundanzumlage (sect 19a FAG 2005 FAG 2007) bei der eine normierte Steuershy
kraft mit einem normierten Bedarf verglichen wird und fuumlr den Fall dass die Steuerkraft den
Bedarf uumlbersteigt (Abundanz) die Moumlglichkeit eines Zugriffs auf einen gewissen Prozentsatz
des abundanten Teils besteht aufgegeben und nunmehr den Finanzausgleich unter den
steuerstarken und steuerschwachen kreisangehoumlrigen Gemeinden nach einem anderen Moshy
dell vorgenommen das nicht nur die beschriebene uumlberschieszligende Steuerkraft fuumlr die Beshy
rechnung der Umlage heranzieht sondern in Anlehnung an eine entsprechende Regelung in
Baden-Wuumlrttemberg eine breitere Bemessungsgrundlage waumlhlt
Gemaumlszlig sect 12 Abs 2 S 4 und 5 FAG 2013 wird nunmehr fuumlr die kreisangehoumlrigen Gemeinden
ein Ausgleichsverfahren als Rechenschritt bei der Ermittlung der endguumlltigen Schluumlsselshy
zuweisung durchgefuumlhrt Dabei wird die Schluumlsselzuweisung A mit beruumlcksichtigt Bei der
Schluumlsselzuweisung A wird nach sect 12 Abs 2 S 5 FAG 2013 allen kreisangehoumlrigen Geshy
meinden deren Steuerkraft je Einwohner 80 vH des Durchschnitts aller Gemeinden untershy
- 22shy
schreitet die Differenz der eigenen Steuerkraft zu 80 vH der durchschnittlichen Steuerkraft
zu 80 vH ausgeglichen Diese Schluumlsselzuweisung bewirkt eine dem Finanzausgleich der
Regelungen des FAG 2005 und des FAG 2007 noch unbekannte Verlagerung unter allen
Zuweisungsempfaumlngern also allen nicht abundanten Gemeinden zugunsten der steuershy
schwachen Gemeinden und zurasten der mehr steuerstarken Gemeinden Die abundanten
Gemeinden die keine Zuweisungsempfaumlnger sind werden hierdurch noch nicht belagttet Ihshy
re Belastung erfolgt erst durch die Regelung dessect 12 Abs 3 FAG 2013 Danach zahlen alie
kreisangehoumlrigen Gemeinden also sowohl die Zuweisungsempfaumlnger als auch die abundanshy
ten Gemeinden eine Umlage von 10 vH der Summe aus der Steuerkraftmesszahl fuumlr Geshy
meinden gemaumlszligsect 14 FAG 2013 und den Schluumlsselzuweisungen A und B also ihrer gesamshy
ten Finanzkraft Uumlber sect 14 Abs 3 Nr 2 FAG 2013 geraten ua die Gewerbeshy
steuereinnahmen der abundanten Gemeinden in Houmlhe von 10 vH in diesen Finanzkraftumshy
lagetopf Dieser Umlagetopf erhoumlht gem sect 12 Abs 3 S 2 FAG 2013 die Finanzmasse fuumlr die
Schluumlsselzuweisung B
Diese veraumlnderte Schluumlsselzuweisung B wird dann nach der Regelung des sect 12 Abs 2 S 6
FAG auf die Schluumlsselzuweisungsempfaumlnger umgelegt Gemaumlszlig sect 19 Abs 2 FAG flieszligt die
zuletzt genannte Schluumlsselzuweisung an die kreisangehoumlrigen Gemeinden zwar in die Kreisshy
umlagenberechnung ein Da sich die Bemessung der Kreisumlage aus der Steuerkraft und
den Schluumlsselzuweisungen fuumlr die kreisangehoumlrigen Gemeinden zusammensetzt wird die
Finanzkraftumlage somit auch zum Abzugsposten bei der Bemessungsgrundlage der Kreisshy
umlage Diese Einbeziehung der verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Finanzkraftshy
umlage in die Kreisumlagenberechnung stellt indes keinen Eingriff in die ebenfalls verfasshy
sungsrechtlich geschuumltzte Finanzhoheit der Landkreise dar
Die Konstruktion der jetzigen Finanzkraftumiage unterscheidet sich im Hinblick auf die Ebeshy
nentrennung grundsaumltzlich von der fruumlheren vom Landesverfassungsgericht beanstandeten
Finanzkraftumlage Letztere floss dem Ausgleichsstock zu so dass sie den Landkreisen als
Bemessungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage insgesamt verloren ging Demgegenuumlber wird
durch die jetzige Finanzkraftumlage die Bemessungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage insgeshy
samt nicht geschmaumllert
Das Landesverfassungsgericht hat weder heute noch hatte es im Urteil vom 16022010 Beshy
denken dagegen dass uumlber die vorgelagerten Regelungen zur Bestimmung der Steuerkraftshy
messzahl und zur Festlegung der Schluumlsselzuweisungen der Gemeinden zugleich die Beshy
messungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage festgelegt wird Dass jede Aumlnderung der Finanzshy
ausstattung der kreisangehoumlrigen Gemeinden zwangslaumlufig auch zu Verlagerungen bei der
- 23shy
Finanzausstattung der Landkreise fuumlhrt verstoumlszligt als solches nicht gegen die Landesverfasshy
sung Dies gilt auch fuumlr die neu eingefuumlhrte Vorabverteilung der Schluumlsselmasse A zugunsshy
ten der finanzschwachen Kommunen Sie fuumlhrt zu keinen Veraumlnderungen bei der Gesamtshy
summe der Umlagekraftmesszahlen der Landkreise hat aber Verschiebungen zwischen den
einzelnen Landkreisen zur Folge Die jetzige gesetzliche Regelung stellt sicher dass die jeshy
weiligen Gesamtsummen der beiden Komponenten der Finanzausstattung der Landkreise
durch die Finanzkraftumlage keine Veraumlnderung erfahren Der Gesamtbemessungsgrundiashy
ge fuumlr die Kreisumlage werden durch die Verschiebungen zwischen den Kommunen keine
Betraumlge entzogen Da es keine abundanten Landkreise gibt ergeben sich auch keine Ausshy
wirkungen auf die Gesamthoumlhe der Schluumlsselzuweisungen die die Landkreise vom Land ershy
halten
Waumlhrend die Gesamtausstattung der Landkreise durch die Finanzkraftumlage keine Veraumlnshy
derung erfaumlhrt ergeben sich - dies raumlumt die Landesregierung selber ein - allerdings gerinshy
ge Verlagerungseffekte zwischen den einzelnen Landkreisen Diese Verlagerungseffekte
sind indes verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden
Den Anspruch auf angemessene Finanzausstattung der Landkreise darf der Gesetzgeber
einschraumlnken soweit andere Interessen von Verfassungsrang dies rechtfertigen Nicht nur
der horizontale gemeindliche sondern auch der uumlbergemeindliche Finanzausgleich ist von
dem Grundsatz der interkommunalen Solidaritaumlt gepraumlgt (LVerfG Urt v 13062006-705shy
LVerfGE 17 410 429 NdsStGH NdsVBL 2001 184 188) Der Gedanke der interkommushy
nalen Solidaritaumlt umfasst - wie die Kreisumlage zeigt - auch die ausgleichenden Finanzshy
stroumlme zwischen der Gemeinde- und Kreisebene (vgL auch SaumlchsVerfG Urt v 29012010
- Vf 25-VIII-09 - RdNr 119 - juris unter Hinweis auf BVerfG Beschl v 07021991
- 2 BvL 2484 - BVerfGE 83 363 391f LVerfG MV Urt v 26012012- 1810 - RdNr
81) Haumltte der Gesetzgeber eine Verschiebung von finanzstarken zu finanzschwachen Landshy
kreisen mit einer eigenstaumlndigen Ausgleichsregelung herbeigefuumlhrt waumlre dies durch Art 88
ALs 2 S 1 LVerf gedeckt Nichts anderes gilt wenn derselbe Effekt mittelbar durch die vershy
fassungsrechtlich nicht zu beanstandende Regelung zum Finanzkraftausgleich der Gemeinshy
den erreicht wird Der Ebene des einzelnen Landkreises steht dem Vertust an Bemessungsshy
grundlage durch die negative Schluumlsselzuweisung der abundanten Gemeinden (sofern keine
Befreiungen erteilt wurden) jeweils ein Gewinn an Bemessungsgrundlage durch die Erhoumlshy
hung der Schluumlsselzuweisung der uumlbrigen Gemeinden gegenuumlber Je nachdem welcher Efshy
fekt uumlberwiegt erhoumlhen oder vermindern sich die Einnahmen der jeweiligen Landkreise aus
der Kreisumlage durch die Finanzkraftumlage geringfuumlgig Diese Aumlnderung bei dem Aufshy
kommen an Kreisumlage ist aber nicht gleichzusetzen mit der Aumlnderung der Finanzkraft der
- 24shy
Landkreise Da es keine abundanten Landkreise gibt bekommen saumlmtliche Landkreise
Schluumlsselzuweisungen vom Land Der nicht bereits durch die Kreisumlage ausgeglichene
Finanzbedarf der Landkreise wird im Jahr 2013 zu 80 in den Folgejahren zu 90 ausgeshy
glichen Dieser Mechanismus bewirkt dass auch der noch nicht kompensierte Verlust an
Bemessungsgrundlage durch abundante Gemeinden zu 90 (bzw 2013 zu 80 ) ausgeshy
glichen wird Oie verbleibenden Differenzbetraumlge sind wirtschaftlich unbedeutend und vershy
fassungsrechtlich hinzunehmen (vgl auch LVerfG MV Urt v 2601 2012 - 3310 - RdNr
79- juris)
2223 Eine verfassungswidrige Schattenwirkung fuumlr weitere benachbarte kreisangehoumlrige
und nicht abundante Gemeinden laumlsst sich ebenfalls nicht feststellen Die finanzschwache
Nachbargemeinde profitiert direkt von der Finanzkraftumlage Die von der Beschwerdefuumlhreshy
rin beschriebene mittelbare Schattenwirkung durch die Moumlglichkeit einer Erhoumlhung der
Kreisumlage betrifft die finanzschwache Nachbargemeinde dagegen allenfalls marginal und
muss daruumlber hinaus auch differenziert betrachtet werden Es besteht ein Unterschied ob
eine solche Kommune in einem Landkreis mit hoher oder mit niedriger Umlagekraft liegt Der
Landkreis mit niedriger Umlagekraft wird in der Regel eine vergleichsweise hohe Kreisumlashy
ge erheben waumlhrend der Landkreis mit einigen abundanten Kommunen seine kreisangehoumlshy
rigen Kommunen nur mit einer geringeren Kreisumlage belasten muss De facto verfuumlgen alshy
so die beiden kreisangehoumlrigen Gemeinden trotz gleicher Steuereinnahmekraft uumlber untershy
schiedlich hohe Mittel die ihnen zur Erfuumlllung eigener Zwecke verbleiben Die Finanzkraftshy
umlage mildert diesen Effekt unter Umstaumlnden geringfuumlgig ab Die nicht abundanten Komshy
munen in dem Landkreis mit einigen abundanten Kommunen koumlnnten eventuell dadurch beshy
lastet werden dass der Kreisumlagesatz (minimal) angehoben wuumlrde um den Verlust des
Landkreises an Bemessungsgrundlage durch die Finanzkraftumlage zu kompensieren ln
dem armen Landkreis dessen Kommunen per Saido von der Finanzkraftumlage profitiershy
ten erhoumlht sich jedoch die Umlagekraft geringfuumlgig so dass der Kreisumlagesatz sogar (geshy
ringfuumlgig) gesenkt werden koumlnnte
Daruumlber hinaus besteht eine Solidaritaumltsverpflichtung der Kreise gegenuumlber den kreisangeshy
houmlrigen Gemeinden die diese vor einer unangemessenen Erhoumlhung der Kreisumlage
schuumltzt (vgl Faber in HennekePuumlnderWaldhoff Recht der Kommunalfinanzen 2006 sect 34
RdNr 50)
3 Die Kostenentscheidung beruht auf sect 32 LVerfGG Gerichtskosten werden nicht erhoben
(Absatz 1) Gruumlnde fuumlr die Anordnung der Erstattung der notwendigen Auslagen der erfolglos
gebliebenen Beschwerdefuumlhrerin sind nicht ersichtlich (Abs 2 und 3)
- 25 shy
Dr Zettel GemmerSchubert Bergmann
Prof Or Kluth StallFranzkowiak
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konkretisiert ist Eine auszligergewoumlhnliche Belastung ist dadurch gekennzeichnet dass einem
Pflichtigen immer dann wenn er zwangslaumlufig groumlszligere Aufwendungen als die uumlberwiegende
Mehrzahl der Pflichtigen gleicher Einkommensverhaumlltnisse und gleicher Vermoumlgensverhaumlltshy
nisse erbringen muss der Teibull der Aufwendungen ermaumlszligigt wird der die dem Pflichtigen
zurnutbare Belastung uumlbersteigt (sect 33 Abs 1 EStG) Aufwendungen erwachsen dem Pflichtishy
gen nur zwangslaumlufig wenn er sich ihnen aus rechtlichen tatsaumlchlichen oder sittlichen
Gruumlnden nicht entziehen kann Das ist der Fall wenn die Gruumlnde der Zwangslaumlufigkeit derart
von auszligen auf die Entschlieszligung des Pflichtigen einwirken dass er ihnen nicht ausweichen
kann er also tatsaumlchlich keine Entscheidungsfreiheit hat bestimmte Aufwendungen vorzushy
nehmen oder zu unterlassen Liegt eine maszliggeblich vom menschlichen Willen beeinflusste
Situation vor so handelt es sich dagegen um keine Zwangslage in diesem Sinne von sect 33
Abs 1 EStG (vgl BFH Urt v 17072014- VI R 4213- RdNr 13- juris) Auch der Begriff
der besonderen Haumlrte ist ein im Verwaltungs- und Sozialrecht insbesondere bei Billigkeitsshy
entscheidungen haumlufig verwendeter unbestimmter Rechtsbegriff der eine hinreichende Konshy
kretisierung durch die fachgerichtliche Rechtsprechung erfahren hat Der Begriff der besonshy
deren Haumlrte ist ein durch die Fachgerichte voll uumlberpruumlfbarer Rechtsbegriff (vgl BVerwG
Urt v 29031979- 2 C 1677 - Buchholz 2384 sect 46 SG Nr S 52) Durch Bestimmungen
die diesen Begriff verwenden sollen unzumutbare Belastungen vermieden werden Der Geshy
setzgeber fuumlhrt regelmaumlszligig eine Haumlrtevorschrift ein um von den Regelvorschriften nicht ershy
fassten Ausnahmefaumlllen und Grenzsituationen Rechnung tragen zu koumlnnen (vgl BVerwG
Urt v 11021977-6 C 10574- RdNr 28- juris)
Ob bei Anwendung der Befreiungsregelung dessect 12 Abs 4 S 1 iVm sect 17 FAG 2013 durch
die Exekutive den abundanten Gemeinden angesichts ihrer hohen Gewerbesteuershy
einnahmen in der Vergangenheit abverlangt werden kann ROcklagen aus vergangenen Jahshy
ren einzusetzen oder Kassenkredite aufzunehmen betrifft die Rechtsanwendung und ist von
der Fachgerichtsbarkeit zu klaumlren
2222 Soweit die Beschwerdefuumlhrerin unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Landesshy
verfassungsgerichts im Urteil vom 16022010 geltend macht die Finanzkraftumlage sei
deshalb verfassungswidrig weil sie auf der Landkreisebene bei nicht abundanten Landkreishy
sen durch die Heranziehung einer abundanten Gemeinde zur Finanzkraftumlage eine Schatshy
tenwirkung herbeifuumlhre die dazu fuumlhre dass im Ergebnis dieser Schattenwirkung die Fi-middot
nanzkraftumlage den nicht abundanten Landkreis treffe vermag sie damit die Verfassungsshy
widrigkeit von sect 12 Abs 3 FAG 2013 nicht zu begruumlnden weil dieser Entscheidung ein anshy
ders gelagerter Sachverhalt zugrunde lag
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ln sect 16 Abs 2 FAG 2007 war vorgesehen dass ab dem 01 01 2008 eine Kuumlrzung der Beshy
messungsgrundlage der Kreisumlage um die Finanzkraftumlage vorzunehmen war Der Geshy
setzgeber des FAG 2007 hatte dadurch eine Kuumlrzung der Steuerkraftmesszahl um die abzushy
fuumlhrende Finanzkraftumlage als Berechnungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage vorgenommen
Damit konnte fuumlr das Finanzausgleichsmodell das dem FAG 2007 zugrunde lag die Kreisshy
umlagebelastung fuumlr die von der Finanzkraftumlage belasteten Gemeinden spuumlrbar verrinshy
gert werden Um den Eingriff in das Kreisumlagegefuumlge des betroffenen Landkreises abzushy
mildern hatte der Gesetzgeber den Abzug der Finanzkraftumlage zugleich bei der Ermittlung
der Umlagekraftmesszahl der Landkreise (sect 9 FAG 2007) zu beruumlcksichtigen Damit verminshy
derte sich nicht nur die Steuerkraftmesszahl als Bemessungsgrundlage der Kre isumlage
sondern auch als Bemessungsgrundlage fuumlr die Houmlhe der allgemeinen Zuwendungen fuumlr die
Landkreise Dies fuumlhrte dazu dass die Landkreise mit abundanten Gemeinden die wegen
einer houmlheren Umlagekraft an sich weniger allgemeine Zuweisungen erhielten mehr erhielshy
ten Da das Land den Betrag der allgemeinen Zuweisungen an die Landkreise allerdings unshy
veraumlndertmiddot belassen hatte fuumlhrte dies aber dazu dass die anderen Landkreise ohne abunshy
dante Gemeinden weniger allgemeine Zuweisungen erhielten Nur diese Regelung des sect 16
Abs 2 FAG 2007 hat das Landesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 16022010 als eishy
nen verfassungswidrigen Eingriff des Landesgesetzgebers in die Finanzhoheit der Landkreishy
se angesehen Auch die weiteren Ausfuumlhrungen des Landesverfassungsgerichts im Urteil
vom 16022010 beziehen sich auf die beanstandete Regelung dessect 16 Abs 2 FAG 2007
Mit sect 12 FAG 2013 hat der Gesetzgeber ein neues Modell fuumlr die Erhebung der Finanzshy
kraftumlage eingefuumlhrt Dieses Modell stellt sich wie folgt dar Der Gesetzgeber hat das Moshy
dell der sog Abundanzumlage (sect 19a FAG 2005 FAG 2007) bei der eine normierte Steuershy
kraft mit einem normierten Bedarf verglichen wird und fuumlr den Fall dass die Steuerkraft den
Bedarf uumlbersteigt (Abundanz) die Moumlglichkeit eines Zugriffs auf einen gewissen Prozentsatz
des abundanten Teils besteht aufgegeben und nunmehr den Finanzausgleich unter den
steuerstarken und steuerschwachen kreisangehoumlrigen Gemeinden nach einem anderen Moshy
dell vorgenommen das nicht nur die beschriebene uumlberschieszligende Steuerkraft fuumlr die Beshy
rechnung der Umlage heranzieht sondern in Anlehnung an eine entsprechende Regelung in
Baden-Wuumlrttemberg eine breitere Bemessungsgrundlage waumlhlt
Gemaumlszlig sect 12 Abs 2 S 4 und 5 FAG 2013 wird nunmehr fuumlr die kreisangehoumlrigen Gemeinden
ein Ausgleichsverfahren als Rechenschritt bei der Ermittlung der endguumlltigen Schluumlsselshy
zuweisung durchgefuumlhrt Dabei wird die Schluumlsselzuweisung A mit beruumlcksichtigt Bei der
Schluumlsselzuweisung A wird nach sect 12 Abs 2 S 5 FAG 2013 allen kreisangehoumlrigen Geshy
meinden deren Steuerkraft je Einwohner 80 vH des Durchschnitts aller Gemeinden untershy
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schreitet die Differenz der eigenen Steuerkraft zu 80 vH der durchschnittlichen Steuerkraft
zu 80 vH ausgeglichen Diese Schluumlsselzuweisung bewirkt eine dem Finanzausgleich der
Regelungen des FAG 2005 und des FAG 2007 noch unbekannte Verlagerung unter allen
Zuweisungsempfaumlngern also allen nicht abundanten Gemeinden zugunsten der steuershy
schwachen Gemeinden und zurasten der mehr steuerstarken Gemeinden Die abundanten
Gemeinden die keine Zuweisungsempfaumlnger sind werden hierdurch noch nicht belagttet Ihshy
re Belastung erfolgt erst durch die Regelung dessect 12 Abs 3 FAG 2013 Danach zahlen alie
kreisangehoumlrigen Gemeinden also sowohl die Zuweisungsempfaumlnger als auch die abundanshy
ten Gemeinden eine Umlage von 10 vH der Summe aus der Steuerkraftmesszahl fuumlr Geshy
meinden gemaumlszligsect 14 FAG 2013 und den Schluumlsselzuweisungen A und B also ihrer gesamshy
ten Finanzkraft Uumlber sect 14 Abs 3 Nr 2 FAG 2013 geraten ua die Gewerbeshy
steuereinnahmen der abundanten Gemeinden in Houmlhe von 10 vH in diesen Finanzkraftumshy
lagetopf Dieser Umlagetopf erhoumlht gem sect 12 Abs 3 S 2 FAG 2013 die Finanzmasse fuumlr die
Schluumlsselzuweisung B
Diese veraumlnderte Schluumlsselzuweisung B wird dann nach der Regelung des sect 12 Abs 2 S 6
FAG auf die Schluumlsselzuweisungsempfaumlnger umgelegt Gemaumlszlig sect 19 Abs 2 FAG flieszligt die
zuletzt genannte Schluumlsselzuweisung an die kreisangehoumlrigen Gemeinden zwar in die Kreisshy
umlagenberechnung ein Da sich die Bemessung der Kreisumlage aus der Steuerkraft und
den Schluumlsselzuweisungen fuumlr die kreisangehoumlrigen Gemeinden zusammensetzt wird die
Finanzkraftumlage somit auch zum Abzugsposten bei der Bemessungsgrundlage der Kreisshy
umlage Diese Einbeziehung der verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Finanzkraftshy
umlage in die Kreisumlagenberechnung stellt indes keinen Eingriff in die ebenfalls verfasshy
sungsrechtlich geschuumltzte Finanzhoheit der Landkreise dar
Die Konstruktion der jetzigen Finanzkraftumiage unterscheidet sich im Hinblick auf die Ebeshy
nentrennung grundsaumltzlich von der fruumlheren vom Landesverfassungsgericht beanstandeten
Finanzkraftumlage Letztere floss dem Ausgleichsstock zu so dass sie den Landkreisen als
Bemessungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage insgesamt verloren ging Demgegenuumlber wird
durch die jetzige Finanzkraftumlage die Bemessungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage insgeshy
samt nicht geschmaumllert
Das Landesverfassungsgericht hat weder heute noch hatte es im Urteil vom 16022010 Beshy
denken dagegen dass uumlber die vorgelagerten Regelungen zur Bestimmung der Steuerkraftshy
messzahl und zur Festlegung der Schluumlsselzuweisungen der Gemeinden zugleich die Beshy
messungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage festgelegt wird Dass jede Aumlnderung der Finanzshy
ausstattung der kreisangehoumlrigen Gemeinden zwangslaumlufig auch zu Verlagerungen bei der
- 23shy
Finanzausstattung der Landkreise fuumlhrt verstoumlszligt als solches nicht gegen die Landesverfasshy
sung Dies gilt auch fuumlr die neu eingefuumlhrte Vorabverteilung der Schluumlsselmasse A zugunsshy
ten der finanzschwachen Kommunen Sie fuumlhrt zu keinen Veraumlnderungen bei der Gesamtshy
summe der Umlagekraftmesszahlen der Landkreise hat aber Verschiebungen zwischen den
einzelnen Landkreisen zur Folge Die jetzige gesetzliche Regelung stellt sicher dass die jeshy
weiligen Gesamtsummen der beiden Komponenten der Finanzausstattung der Landkreise
durch die Finanzkraftumlage keine Veraumlnderung erfahren Der Gesamtbemessungsgrundiashy
ge fuumlr die Kreisumlage werden durch die Verschiebungen zwischen den Kommunen keine
Betraumlge entzogen Da es keine abundanten Landkreise gibt ergeben sich auch keine Ausshy
wirkungen auf die Gesamthoumlhe der Schluumlsselzuweisungen die die Landkreise vom Land ershy
halten
Waumlhrend die Gesamtausstattung der Landkreise durch die Finanzkraftumlage keine Veraumlnshy
derung erfaumlhrt ergeben sich - dies raumlumt die Landesregierung selber ein - allerdings gerinshy
ge Verlagerungseffekte zwischen den einzelnen Landkreisen Diese Verlagerungseffekte
sind indes verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden
Den Anspruch auf angemessene Finanzausstattung der Landkreise darf der Gesetzgeber
einschraumlnken soweit andere Interessen von Verfassungsrang dies rechtfertigen Nicht nur
der horizontale gemeindliche sondern auch der uumlbergemeindliche Finanzausgleich ist von
dem Grundsatz der interkommunalen Solidaritaumlt gepraumlgt (LVerfG Urt v 13062006-705shy
LVerfGE 17 410 429 NdsStGH NdsVBL 2001 184 188) Der Gedanke der interkommushy
nalen Solidaritaumlt umfasst - wie die Kreisumlage zeigt - auch die ausgleichenden Finanzshy
stroumlme zwischen der Gemeinde- und Kreisebene (vgL auch SaumlchsVerfG Urt v 29012010
- Vf 25-VIII-09 - RdNr 119 - juris unter Hinweis auf BVerfG Beschl v 07021991
- 2 BvL 2484 - BVerfGE 83 363 391f LVerfG MV Urt v 26012012- 1810 - RdNr
81) Haumltte der Gesetzgeber eine Verschiebung von finanzstarken zu finanzschwachen Landshy
kreisen mit einer eigenstaumlndigen Ausgleichsregelung herbeigefuumlhrt waumlre dies durch Art 88
ALs 2 S 1 LVerf gedeckt Nichts anderes gilt wenn derselbe Effekt mittelbar durch die vershy
fassungsrechtlich nicht zu beanstandende Regelung zum Finanzkraftausgleich der Gemeinshy
den erreicht wird Der Ebene des einzelnen Landkreises steht dem Vertust an Bemessungsshy
grundlage durch die negative Schluumlsselzuweisung der abundanten Gemeinden (sofern keine
Befreiungen erteilt wurden) jeweils ein Gewinn an Bemessungsgrundlage durch die Erhoumlshy
hung der Schluumlsselzuweisung der uumlbrigen Gemeinden gegenuumlber Je nachdem welcher Efshy
fekt uumlberwiegt erhoumlhen oder vermindern sich die Einnahmen der jeweiligen Landkreise aus
der Kreisumlage durch die Finanzkraftumlage geringfuumlgig Diese Aumlnderung bei dem Aufshy
kommen an Kreisumlage ist aber nicht gleichzusetzen mit der Aumlnderung der Finanzkraft der
- 24shy
Landkreise Da es keine abundanten Landkreise gibt bekommen saumlmtliche Landkreise
Schluumlsselzuweisungen vom Land Der nicht bereits durch die Kreisumlage ausgeglichene
Finanzbedarf der Landkreise wird im Jahr 2013 zu 80 in den Folgejahren zu 90 ausgeshy
glichen Dieser Mechanismus bewirkt dass auch der noch nicht kompensierte Verlust an
Bemessungsgrundlage durch abundante Gemeinden zu 90 (bzw 2013 zu 80 ) ausgeshy
glichen wird Oie verbleibenden Differenzbetraumlge sind wirtschaftlich unbedeutend und vershy
fassungsrechtlich hinzunehmen (vgl auch LVerfG MV Urt v 2601 2012 - 3310 - RdNr
79- juris)
2223 Eine verfassungswidrige Schattenwirkung fuumlr weitere benachbarte kreisangehoumlrige
und nicht abundante Gemeinden laumlsst sich ebenfalls nicht feststellen Die finanzschwache
Nachbargemeinde profitiert direkt von der Finanzkraftumlage Die von der Beschwerdefuumlhreshy
rin beschriebene mittelbare Schattenwirkung durch die Moumlglichkeit einer Erhoumlhung der
Kreisumlage betrifft die finanzschwache Nachbargemeinde dagegen allenfalls marginal und
muss daruumlber hinaus auch differenziert betrachtet werden Es besteht ein Unterschied ob
eine solche Kommune in einem Landkreis mit hoher oder mit niedriger Umlagekraft liegt Der
Landkreis mit niedriger Umlagekraft wird in der Regel eine vergleichsweise hohe Kreisumlashy
ge erheben waumlhrend der Landkreis mit einigen abundanten Kommunen seine kreisangehoumlshy
rigen Kommunen nur mit einer geringeren Kreisumlage belasten muss De facto verfuumlgen alshy
so die beiden kreisangehoumlrigen Gemeinden trotz gleicher Steuereinnahmekraft uumlber untershy
schiedlich hohe Mittel die ihnen zur Erfuumlllung eigener Zwecke verbleiben Die Finanzkraftshy
umlage mildert diesen Effekt unter Umstaumlnden geringfuumlgig ab Die nicht abundanten Komshy
munen in dem Landkreis mit einigen abundanten Kommunen koumlnnten eventuell dadurch beshy
lastet werden dass der Kreisumlagesatz (minimal) angehoben wuumlrde um den Verlust des
Landkreises an Bemessungsgrundlage durch die Finanzkraftumlage zu kompensieren ln
dem armen Landkreis dessen Kommunen per Saido von der Finanzkraftumlage profitiershy
ten erhoumlht sich jedoch die Umlagekraft geringfuumlgig so dass der Kreisumlagesatz sogar (geshy
ringfuumlgig) gesenkt werden koumlnnte
Daruumlber hinaus besteht eine Solidaritaumltsverpflichtung der Kreise gegenuumlber den kreisangeshy
houmlrigen Gemeinden die diese vor einer unangemessenen Erhoumlhung der Kreisumlage
schuumltzt (vgl Faber in HennekePuumlnderWaldhoff Recht der Kommunalfinanzen 2006 sect 34
RdNr 50)
3 Die Kostenentscheidung beruht auf sect 32 LVerfGG Gerichtskosten werden nicht erhoben
(Absatz 1) Gruumlnde fuumlr die Anordnung der Erstattung der notwendigen Auslagen der erfolglos
gebliebenen Beschwerdefuumlhrerin sind nicht ersichtlich (Abs 2 und 3)
- 25 shy
Dr Zettel GemmerSchubert Bergmann
Prof Or Kluth StallFranzkowiak
- 21 shy
ln sect 16 Abs 2 FAG 2007 war vorgesehen dass ab dem 01 01 2008 eine Kuumlrzung der Beshy
messungsgrundlage der Kreisumlage um die Finanzkraftumlage vorzunehmen war Der Geshy
setzgeber des FAG 2007 hatte dadurch eine Kuumlrzung der Steuerkraftmesszahl um die abzushy
fuumlhrende Finanzkraftumlage als Berechnungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage vorgenommen
Damit konnte fuumlr das Finanzausgleichsmodell das dem FAG 2007 zugrunde lag die Kreisshy
umlagebelastung fuumlr die von der Finanzkraftumlage belasteten Gemeinden spuumlrbar verrinshy
gert werden Um den Eingriff in das Kreisumlagegefuumlge des betroffenen Landkreises abzushy
mildern hatte der Gesetzgeber den Abzug der Finanzkraftumlage zugleich bei der Ermittlung
der Umlagekraftmesszahl der Landkreise (sect 9 FAG 2007) zu beruumlcksichtigen Damit verminshy
derte sich nicht nur die Steuerkraftmesszahl als Bemessungsgrundlage der Kre isumlage
sondern auch als Bemessungsgrundlage fuumlr die Houmlhe der allgemeinen Zuwendungen fuumlr die
Landkreise Dies fuumlhrte dazu dass die Landkreise mit abundanten Gemeinden die wegen
einer houmlheren Umlagekraft an sich weniger allgemeine Zuweisungen erhielten mehr erhielshy
ten Da das Land den Betrag der allgemeinen Zuweisungen an die Landkreise allerdings unshy
veraumlndertmiddot belassen hatte fuumlhrte dies aber dazu dass die anderen Landkreise ohne abunshy
dante Gemeinden weniger allgemeine Zuweisungen erhielten Nur diese Regelung des sect 16
Abs 2 FAG 2007 hat das Landesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 16022010 als eishy
nen verfassungswidrigen Eingriff des Landesgesetzgebers in die Finanzhoheit der Landkreishy
se angesehen Auch die weiteren Ausfuumlhrungen des Landesverfassungsgerichts im Urteil
vom 16022010 beziehen sich auf die beanstandete Regelung dessect 16 Abs 2 FAG 2007
Mit sect 12 FAG 2013 hat der Gesetzgeber ein neues Modell fuumlr die Erhebung der Finanzshy
kraftumlage eingefuumlhrt Dieses Modell stellt sich wie folgt dar Der Gesetzgeber hat das Moshy
dell der sog Abundanzumlage (sect 19a FAG 2005 FAG 2007) bei der eine normierte Steuershy
kraft mit einem normierten Bedarf verglichen wird und fuumlr den Fall dass die Steuerkraft den
Bedarf uumlbersteigt (Abundanz) die Moumlglichkeit eines Zugriffs auf einen gewissen Prozentsatz
des abundanten Teils besteht aufgegeben und nunmehr den Finanzausgleich unter den
steuerstarken und steuerschwachen kreisangehoumlrigen Gemeinden nach einem anderen Moshy
dell vorgenommen das nicht nur die beschriebene uumlberschieszligende Steuerkraft fuumlr die Beshy
rechnung der Umlage heranzieht sondern in Anlehnung an eine entsprechende Regelung in
Baden-Wuumlrttemberg eine breitere Bemessungsgrundlage waumlhlt
Gemaumlszlig sect 12 Abs 2 S 4 und 5 FAG 2013 wird nunmehr fuumlr die kreisangehoumlrigen Gemeinden
ein Ausgleichsverfahren als Rechenschritt bei der Ermittlung der endguumlltigen Schluumlsselshy
zuweisung durchgefuumlhrt Dabei wird die Schluumlsselzuweisung A mit beruumlcksichtigt Bei der
Schluumlsselzuweisung A wird nach sect 12 Abs 2 S 5 FAG 2013 allen kreisangehoumlrigen Geshy
meinden deren Steuerkraft je Einwohner 80 vH des Durchschnitts aller Gemeinden untershy
- 22shy
schreitet die Differenz der eigenen Steuerkraft zu 80 vH der durchschnittlichen Steuerkraft
zu 80 vH ausgeglichen Diese Schluumlsselzuweisung bewirkt eine dem Finanzausgleich der
Regelungen des FAG 2005 und des FAG 2007 noch unbekannte Verlagerung unter allen
Zuweisungsempfaumlngern also allen nicht abundanten Gemeinden zugunsten der steuershy
schwachen Gemeinden und zurasten der mehr steuerstarken Gemeinden Die abundanten
Gemeinden die keine Zuweisungsempfaumlnger sind werden hierdurch noch nicht belagttet Ihshy
re Belastung erfolgt erst durch die Regelung dessect 12 Abs 3 FAG 2013 Danach zahlen alie
kreisangehoumlrigen Gemeinden also sowohl die Zuweisungsempfaumlnger als auch die abundanshy
ten Gemeinden eine Umlage von 10 vH der Summe aus der Steuerkraftmesszahl fuumlr Geshy
meinden gemaumlszligsect 14 FAG 2013 und den Schluumlsselzuweisungen A und B also ihrer gesamshy
ten Finanzkraft Uumlber sect 14 Abs 3 Nr 2 FAG 2013 geraten ua die Gewerbeshy
steuereinnahmen der abundanten Gemeinden in Houmlhe von 10 vH in diesen Finanzkraftumshy
lagetopf Dieser Umlagetopf erhoumlht gem sect 12 Abs 3 S 2 FAG 2013 die Finanzmasse fuumlr die
Schluumlsselzuweisung B
Diese veraumlnderte Schluumlsselzuweisung B wird dann nach der Regelung des sect 12 Abs 2 S 6
FAG auf die Schluumlsselzuweisungsempfaumlnger umgelegt Gemaumlszlig sect 19 Abs 2 FAG flieszligt die
zuletzt genannte Schluumlsselzuweisung an die kreisangehoumlrigen Gemeinden zwar in die Kreisshy
umlagenberechnung ein Da sich die Bemessung der Kreisumlage aus der Steuerkraft und
den Schluumlsselzuweisungen fuumlr die kreisangehoumlrigen Gemeinden zusammensetzt wird die
Finanzkraftumlage somit auch zum Abzugsposten bei der Bemessungsgrundlage der Kreisshy
umlage Diese Einbeziehung der verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Finanzkraftshy
umlage in die Kreisumlagenberechnung stellt indes keinen Eingriff in die ebenfalls verfasshy
sungsrechtlich geschuumltzte Finanzhoheit der Landkreise dar
Die Konstruktion der jetzigen Finanzkraftumiage unterscheidet sich im Hinblick auf die Ebeshy
nentrennung grundsaumltzlich von der fruumlheren vom Landesverfassungsgericht beanstandeten
Finanzkraftumlage Letztere floss dem Ausgleichsstock zu so dass sie den Landkreisen als
Bemessungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage insgesamt verloren ging Demgegenuumlber wird
durch die jetzige Finanzkraftumlage die Bemessungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage insgeshy
samt nicht geschmaumllert
Das Landesverfassungsgericht hat weder heute noch hatte es im Urteil vom 16022010 Beshy
denken dagegen dass uumlber die vorgelagerten Regelungen zur Bestimmung der Steuerkraftshy
messzahl und zur Festlegung der Schluumlsselzuweisungen der Gemeinden zugleich die Beshy
messungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage festgelegt wird Dass jede Aumlnderung der Finanzshy
ausstattung der kreisangehoumlrigen Gemeinden zwangslaumlufig auch zu Verlagerungen bei der
- 23shy
Finanzausstattung der Landkreise fuumlhrt verstoumlszligt als solches nicht gegen die Landesverfasshy
sung Dies gilt auch fuumlr die neu eingefuumlhrte Vorabverteilung der Schluumlsselmasse A zugunsshy
ten der finanzschwachen Kommunen Sie fuumlhrt zu keinen Veraumlnderungen bei der Gesamtshy
summe der Umlagekraftmesszahlen der Landkreise hat aber Verschiebungen zwischen den
einzelnen Landkreisen zur Folge Die jetzige gesetzliche Regelung stellt sicher dass die jeshy
weiligen Gesamtsummen der beiden Komponenten der Finanzausstattung der Landkreise
durch die Finanzkraftumlage keine Veraumlnderung erfahren Der Gesamtbemessungsgrundiashy
ge fuumlr die Kreisumlage werden durch die Verschiebungen zwischen den Kommunen keine
Betraumlge entzogen Da es keine abundanten Landkreise gibt ergeben sich auch keine Ausshy
wirkungen auf die Gesamthoumlhe der Schluumlsselzuweisungen die die Landkreise vom Land ershy
halten
Waumlhrend die Gesamtausstattung der Landkreise durch die Finanzkraftumlage keine Veraumlnshy
derung erfaumlhrt ergeben sich - dies raumlumt die Landesregierung selber ein - allerdings gerinshy
ge Verlagerungseffekte zwischen den einzelnen Landkreisen Diese Verlagerungseffekte
sind indes verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden
Den Anspruch auf angemessene Finanzausstattung der Landkreise darf der Gesetzgeber
einschraumlnken soweit andere Interessen von Verfassungsrang dies rechtfertigen Nicht nur
der horizontale gemeindliche sondern auch der uumlbergemeindliche Finanzausgleich ist von
dem Grundsatz der interkommunalen Solidaritaumlt gepraumlgt (LVerfG Urt v 13062006-705shy
LVerfGE 17 410 429 NdsStGH NdsVBL 2001 184 188) Der Gedanke der interkommushy
nalen Solidaritaumlt umfasst - wie die Kreisumlage zeigt - auch die ausgleichenden Finanzshy
stroumlme zwischen der Gemeinde- und Kreisebene (vgL auch SaumlchsVerfG Urt v 29012010
- Vf 25-VIII-09 - RdNr 119 - juris unter Hinweis auf BVerfG Beschl v 07021991
- 2 BvL 2484 - BVerfGE 83 363 391f LVerfG MV Urt v 26012012- 1810 - RdNr
81) Haumltte der Gesetzgeber eine Verschiebung von finanzstarken zu finanzschwachen Landshy
kreisen mit einer eigenstaumlndigen Ausgleichsregelung herbeigefuumlhrt waumlre dies durch Art 88
ALs 2 S 1 LVerf gedeckt Nichts anderes gilt wenn derselbe Effekt mittelbar durch die vershy
fassungsrechtlich nicht zu beanstandende Regelung zum Finanzkraftausgleich der Gemeinshy
den erreicht wird Der Ebene des einzelnen Landkreises steht dem Vertust an Bemessungsshy
grundlage durch die negative Schluumlsselzuweisung der abundanten Gemeinden (sofern keine
Befreiungen erteilt wurden) jeweils ein Gewinn an Bemessungsgrundlage durch die Erhoumlshy
hung der Schluumlsselzuweisung der uumlbrigen Gemeinden gegenuumlber Je nachdem welcher Efshy
fekt uumlberwiegt erhoumlhen oder vermindern sich die Einnahmen der jeweiligen Landkreise aus
der Kreisumlage durch die Finanzkraftumlage geringfuumlgig Diese Aumlnderung bei dem Aufshy
kommen an Kreisumlage ist aber nicht gleichzusetzen mit der Aumlnderung der Finanzkraft der
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Landkreise Da es keine abundanten Landkreise gibt bekommen saumlmtliche Landkreise
Schluumlsselzuweisungen vom Land Der nicht bereits durch die Kreisumlage ausgeglichene
Finanzbedarf der Landkreise wird im Jahr 2013 zu 80 in den Folgejahren zu 90 ausgeshy
glichen Dieser Mechanismus bewirkt dass auch der noch nicht kompensierte Verlust an
Bemessungsgrundlage durch abundante Gemeinden zu 90 (bzw 2013 zu 80 ) ausgeshy
glichen wird Oie verbleibenden Differenzbetraumlge sind wirtschaftlich unbedeutend und vershy
fassungsrechtlich hinzunehmen (vgl auch LVerfG MV Urt v 2601 2012 - 3310 - RdNr
79- juris)
2223 Eine verfassungswidrige Schattenwirkung fuumlr weitere benachbarte kreisangehoumlrige
und nicht abundante Gemeinden laumlsst sich ebenfalls nicht feststellen Die finanzschwache
Nachbargemeinde profitiert direkt von der Finanzkraftumlage Die von der Beschwerdefuumlhreshy
rin beschriebene mittelbare Schattenwirkung durch die Moumlglichkeit einer Erhoumlhung der
Kreisumlage betrifft die finanzschwache Nachbargemeinde dagegen allenfalls marginal und
muss daruumlber hinaus auch differenziert betrachtet werden Es besteht ein Unterschied ob
eine solche Kommune in einem Landkreis mit hoher oder mit niedriger Umlagekraft liegt Der
Landkreis mit niedriger Umlagekraft wird in der Regel eine vergleichsweise hohe Kreisumlashy
ge erheben waumlhrend der Landkreis mit einigen abundanten Kommunen seine kreisangehoumlshy
rigen Kommunen nur mit einer geringeren Kreisumlage belasten muss De facto verfuumlgen alshy
so die beiden kreisangehoumlrigen Gemeinden trotz gleicher Steuereinnahmekraft uumlber untershy
schiedlich hohe Mittel die ihnen zur Erfuumlllung eigener Zwecke verbleiben Die Finanzkraftshy
umlage mildert diesen Effekt unter Umstaumlnden geringfuumlgig ab Die nicht abundanten Komshy
munen in dem Landkreis mit einigen abundanten Kommunen koumlnnten eventuell dadurch beshy
lastet werden dass der Kreisumlagesatz (minimal) angehoben wuumlrde um den Verlust des
Landkreises an Bemessungsgrundlage durch die Finanzkraftumlage zu kompensieren ln
dem armen Landkreis dessen Kommunen per Saido von der Finanzkraftumlage profitiershy
ten erhoumlht sich jedoch die Umlagekraft geringfuumlgig so dass der Kreisumlagesatz sogar (geshy
ringfuumlgig) gesenkt werden koumlnnte
Daruumlber hinaus besteht eine Solidaritaumltsverpflichtung der Kreise gegenuumlber den kreisangeshy
houmlrigen Gemeinden die diese vor einer unangemessenen Erhoumlhung der Kreisumlage
schuumltzt (vgl Faber in HennekePuumlnderWaldhoff Recht der Kommunalfinanzen 2006 sect 34
RdNr 50)
3 Die Kostenentscheidung beruht auf sect 32 LVerfGG Gerichtskosten werden nicht erhoben
(Absatz 1) Gruumlnde fuumlr die Anordnung der Erstattung der notwendigen Auslagen der erfolglos
gebliebenen Beschwerdefuumlhrerin sind nicht ersichtlich (Abs 2 und 3)
- 25 shy
Dr Zettel GemmerSchubert Bergmann
Prof Or Kluth StallFranzkowiak
- 22shy
schreitet die Differenz der eigenen Steuerkraft zu 80 vH der durchschnittlichen Steuerkraft
zu 80 vH ausgeglichen Diese Schluumlsselzuweisung bewirkt eine dem Finanzausgleich der
Regelungen des FAG 2005 und des FAG 2007 noch unbekannte Verlagerung unter allen
Zuweisungsempfaumlngern also allen nicht abundanten Gemeinden zugunsten der steuershy
schwachen Gemeinden und zurasten der mehr steuerstarken Gemeinden Die abundanten
Gemeinden die keine Zuweisungsempfaumlnger sind werden hierdurch noch nicht belagttet Ihshy
re Belastung erfolgt erst durch die Regelung dessect 12 Abs 3 FAG 2013 Danach zahlen alie
kreisangehoumlrigen Gemeinden also sowohl die Zuweisungsempfaumlnger als auch die abundanshy
ten Gemeinden eine Umlage von 10 vH der Summe aus der Steuerkraftmesszahl fuumlr Geshy
meinden gemaumlszligsect 14 FAG 2013 und den Schluumlsselzuweisungen A und B also ihrer gesamshy
ten Finanzkraft Uumlber sect 14 Abs 3 Nr 2 FAG 2013 geraten ua die Gewerbeshy
steuereinnahmen der abundanten Gemeinden in Houmlhe von 10 vH in diesen Finanzkraftumshy
lagetopf Dieser Umlagetopf erhoumlht gem sect 12 Abs 3 S 2 FAG 2013 die Finanzmasse fuumlr die
Schluumlsselzuweisung B
Diese veraumlnderte Schluumlsselzuweisung B wird dann nach der Regelung des sect 12 Abs 2 S 6
FAG auf die Schluumlsselzuweisungsempfaumlnger umgelegt Gemaumlszlig sect 19 Abs 2 FAG flieszligt die
zuletzt genannte Schluumlsselzuweisung an die kreisangehoumlrigen Gemeinden zwar in die Kreisshy
umlagenberechnung ein Da sich die Bemessung der Kreisumlage aus der Steuerkraft und
den Schluumlsselzuweisungen fuumlr die kreisangehoumlrigen Gemeinden zusammensetzt wird die
Finanzkraftumlage somit auch zum Abzugsposten bei der Bemessungsgrundlage der Kreisshy
umlage Diese Einbeziehung der verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Finanzkraftshy
umlage in die Kreisumlagenberechnung stellt indes keinen Eingriff in die ebenfalls verfasshy
sungsrechtlich geschuumltzte Finanzhoheit der Landkreise dar
Die Konstruktion der jetzigen Finanzkraftumiage unterscheidet sich im Hinblick auf die Ebeshy
nentrennung grundsaumltzlich von der fruumlheren vom Landesverfassungsgericht beanstandeten
Finanzkraftumlage Letztere floss dem Ausgleichsstock zu so dass sie den Landkreisen als
Bemessungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage insgesamt verloren ging Demgegenuumlber wird
durch die jetzige Finanzkraftumlage die Bemessungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage insgeshy
samt nicht geschmaumllert
Das Landesverfassungsgericht hat weder heute noch hatte es im Urteil vom 16022010 Beshy
denken dagegen dass uumlber die vorgelagerten Regelungen zur Bestimmung der Steuerkraftshy
messzahl und zur Festlegung der Schluumlsselzuweisungen der Gemeinden zugleich die Beshy
messungsgrundlage fuumlr die Kreisumlage festgelegt wird Dass jede Aumlnderung der Finanzshy
ausstattung der kreisangehoumlrigen Gemeinden zwangslaumlufig auch zu Verlagerungen bei der
- 23shy
Finanzausstattung der Landkreise fuumlhrt verstoumlszligt als solches nicht gegen die Landesverfasshy
sung Dies gilt auch fuumlr die neu eingefuumlhrte Vorabverteilung der Schluumlsselmasse A zugunsshy
ten der finanzschwachen Kommunen Sie fuumlhrt zu keinen Veraumlnderungen bei der Gesamtshy
summe der Umlagekraftmesszahlen der Landkreise hat aber Verschiebungen zwischen den
einzelnen Landkreisen zur Folge Die jetzige gesetzliche Regelung stellt sicher dass die jeshy
weiligen Gesamtsummen der beiden Komponenten der Finanzausstattung der Landkreise
durch die Finanzkraftumlage keine Veraumlnderung erfahren Der Gesamtbemessungsgrundiashy
ge fuumlr die Kreisumlage werden durch die Verschiebungen zwischen den Kommunen keine
Betraumlge entzogen Da es keine abundanten Landkreise gibt ergeben sich auch keine Ausshy
wirkungen auf die Gesamthoumlhe der Schluumlsselzuweisungen die die Landkreise vom Land ershy
halten
Waumlhrend die Gesamtausstattung der Landkreise durch die Finanzkraftumlage keine Veraumlnshy
derung erfaumlhrt ergeben sich - dies raumlumt die Landesregierung selber ein - allerdings gerinshy
ge Verlagerungseffekte zwischen den einzelnen Landkreisen Diese Verlagerungseffekte
sind indes verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden
Den Anspruch auf angemessene Finanzausstattung der Landkreise darf der Gesetzgeber
einschraumlnken soweit andere Interessen von Verfassungsrang dies rechtfertigen Nicht nur
der horizontale gemeindliche sondern auch der uumlbergemeindliche Finanzausgleich ist von
dem Grundsatz der interkommunalen Solidaritaumlt gepraumlgt (LVerfG Urt v 13062006-705shy
LVerfGE 17 410 429 NdsStGH NdsVBL 2001 184 188) Der Gedanke der interkommushy
nalen Solidaritaumlt umfasst - wie die Kreisumlage zeigt - auch die ausgleichenden Finanzshy
stroumlme zwischen der Gemeinde- und Kreisebene (vgL auch SaumlchsVerfG Urt v 29012010
- Vf 25-VIII-09 - RdNr 119 - juris unter Hinweis auf BVerfG Beschl v 07021991
- 2 BvL 2484 - BVerfGE 83 363 391f LVerfG MV Urt v 26012012- 1810 - RdNr
81) Haumltte der Gesetzgeber eine Verschiebung von finanzstarken zu finanzschwachen Landshy
kreisen mit einer eigenstaumlndigen Ausgleichsregelung herbeigefuumlhrt waumlre dies durch Art 88
ALs 2 S 1 LVerf gedeckt Nichts anderes gilt wenn derselbe Effekt mittelbar durch die vershy
fassungsrechtlich nicht zu beanstandende Regelung zum Finanzkraftausgleich der Gemeinshy
den erreicht wird Der Ebene des einzelnen Landkreises steht dem Vertust an Bemessungsshy
grundlage durch die negative Schluumlsselzuweisung der abundanten Gemeinden (sofern keine
Befreiungen erteilt wurden) jeweils ein Gewinn an Bemessungsgrundlage durch die Erhoumlshy
hung der Schluumlsselzuweisung der uumlbrigen Gemeinden gegenuumlber Je nachdem welcher Efshy
fekt uumlberwiegt erhoumlhen oder vermindern sich die Einnahmen der jeweiligen Landkreise aus
der Kreisumlage durch die Finanzkraftumlage geringfuumlgig Diese Aumlnderung bei dem Aufshy
kommen an Kreisumlage ist aber nicht gleichzusetzen mit der Aumlnderung der Finanzkraft der
- 24shy
Landkreise Da es keine abundanten Landkreise gibt bekommen saumlmtliche Landkreise
Schluumlsselzuweisungen vom Land Der nicht bereits durch die Kreisumlage ausgeglichene
Finanzbedarf der Landkreise wird im Jahr 2013 zu 80 in den Folgejahren zu 90 ausgeshy
glichen Dieser Mechanismus bewirkt dass auch der noch nicht kompensierte Verlust an
Bemessungsgrundlage durch abundante Gemeinden zu 90 (bzw 2013 zu 80 ) ausgeshy
glichen wird Oie verbleibenden Differenzbetraumlge sind wirtschaftlich unbedeutend und vershy
fassungsrechtlich hinzunehmen (vgl auch LVerfG MV Urt v 2601 2012 - 3310 - RdNr
79- juris)
2223 Eine verfassungswidrige Schattenwirkung fuumlr weitere benachbarte kreisangehoumlrige
und nicht abundante Gemeinden laumlsst sich ebenfalls nicht feststellen Die finanzschwache
Nachbargemeinde profitiert direkt von der Finanzkraftumlage Die von der Beschwerdefuumlhreshy
rin beschriebene mittelbare Schattenwirkung durch die Moumlglichkeit einer Erhoumlhung der
Kreisumlage betrifft die finanzschwache Nachbargemeinde dagegen allenfalls marginal und
muss daruumlber hinaus auch differenziert betrachtet werden Es besteht ein Unterschied ob
eine solche Kommune in einem Landkreis mit hoher oder mit niedriger Umlagekraft liegt Der
Landkreis mit niedriger Umlagekraft wird in der Regel eine vergleichsweise hohe Kreisumlashy
ge erheben waumlhrend der Landkreis mit einigen abundanten Kommunen seine kreisangehoumlshy
rigen Kommunen nur mit einer geringeren Kreisumlage belasten muss De facto verfuumlgen alshy
so die beiden kreisangehoumlrigen Gemeinden trotz gleicher Steuereinnahmekraft uumlber untershy
schiedlich hohe Mittel die ihnen zur Erfuumlllung eigener Zwecke verbleiben Die Finanzkraftshy
umlage mildert diesen Effekt unter Umstaumlnden geringfuumlgig ab Die nicht abundanten Komshy
munen in dem Landkreis mit einigen abundanten Kommunen koumlnnten eventuell dadurch beshy
lastet werden dass der Kreisumlagesatz (minimal) angehoben wuumlrde um den Verlust des
Landkreises an Bemessungsgrundlage durch die Finanzkraftumlage zu kompensieren ln
dem armen Landkreis dessen Kommunen per Saido von der Finanzkraftumlage profitiershy
ten erhoumlht sich jedoch die Umlagekraft geringfuumlgig so dass der Kreisumlagesatz sogar (geshy
ringfuumlgig) gesenkt werden koumlnnte
Daruumlber hinaus besteht eine Solidaritaumltsverpflichtung der Kreise gegenuumlber den kreisangeshy
houmlrigen Gemeinden die diese vor einer unangemessenen Erhoumlhung der Kreisumlage
schuumltzt (vgl Faber in HennekePuumlnderWaldhoff Recht der Kommunalfinanzen 2006 sect 34
RdNr 50)
3 Die Kostenentscheidung beruht auf sect 32 LVerfGG Gerichtskosten werden nicht erhoben
(Absatz 1) Gruumlnde fuumlr die Anordnung der Erstattung der notwendigen Auslagen der erfolglos
gebliebenen Beschwerdefuumlhrerin sind nicht ersichtlich (Abs 2 und 3)
- 25 shy
Dr Zettel GemmerSchubert Bergmann
Prof Or Kluth StallFranzkowiak
- 23shy
Finanzausstattung der Landkreise fuumlhrt verstoumlszligt als solches nicht gegen die Landesverfasshy
sung Dies gilt auch fuumlr die neu eingefuumlhrte Vorabverteilung der Schluumlsselmasse A zugunsshy
ten der finanzschwachen Kommunen Sie fuumlhrt zu keinen Veraumlnderungen bei der Gesamtshy
summe der Umlagekraftmesszahlen der Landkreise hat aber Verschiebungen zwischen den
einzelnen Landkreisen zur Folge Die jetzige gesetzliche Regelung stellt sicher dass die jeshy
weiligen Gesamtsummen der beiden Komponenten der Finanzausstattung der Landkreise
durch die Finanzkraftumlage keine Veraumlnderung erfahren Der Gesamtbemessungsgrundiashy
ge fuumlr die Kreisumlage werden durch die Verschiebungen zwischen den Kommunen keine
Betraumlge entzogen Da es keine abundanten Landkreise gibt ergeben sich auch keine Ausshy
wirkungen auf die Gesamthoumlhe der Schluumlsselzuweisungen die die Landkreise vom Land ershy
halten
Waumlhrend die Gesamtausstattung der Landkreise durch die Finanzkraftumlage keine Veraumlnshy
derung erfaumlhrt ergeben sich - dies raumlumt die Landesregierung selber ein - allerdings gerinshy
ge Verlagerungseffekte zwischen den einzelnen Landkreisen Diese Verlagerungseffekte
sind indes verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden
Den Anspruch auf angemessene Finanzausstattung der Landkreise darf der Gesetzgeber
einschraumlnken soweit andere Interessen von Verfassungsrang dies rechtfertigen Nicht nur
der horizontale gemeindliche sondern auch der uumlbergemeindliche Finanzausgleich ist von
dem Grundsatz der interkommunalen Solidaritaumlt gepraumlgt (LVerfG Urt v 13062006-705shy
LVerfGE 17 410 429 NdsStGH NdsVBL 2001 184 188) Der Gedanke der interkommushy
nalen Solidaritaumlt umfasst - wie die Kreisumlage zeigt - auch die ausgleichenden Finanzshy
stroumlme zwischen der Gemeinde- und Kreisebene (vgL auch SaumlchsVerfG Urt v 29012010
- Vf 25-VIII-09 - RdNr 119 - juris unter Hinweis auf BVerfG Beschl v 07021991
- 2 BvL 2484 - BVerfGE 83 363 391f LVerfG MV Urt v 26012012- 1810 - RdNr
81) Haumltte der Gesetzgeber eine Verschiebung von finanzstarken zu finanzschwachen Landshy
kreisen mit einer eigenstaumlndigen Ausgleichsregelung herbeigefuumlhrt waumlre dies durch Art 88
ALs 2 S 1 LVerf gedeckt Nichts anderes gilt wenn derselbe Effekt mittelbar durch die vershy
fassungsrechtlich nicht zu beanstandende Regelung zum Finanzkraftausgleich der Gemeinshy
den erreicht wird Der Ebene des einzelnen Landkreises steht dem Vertust an Bemessungsshy
grundlage durch die negative Schluumlsselzuweisung der abundanten Gemeinden (sofern keine
Befreiungen erteilt wurden) jeweils ein Gewinn an Bemessungsgrundlage durch die Erhoumlshy
hung der Schluumlsselzuweisung der uumlbrigen Gemeinden gegenuumlber Je nachdem welcher Efshy
fekt uumlberwiegt erhoumlhen oder vermindern sich die Einnahmen der jeweiligen Landkreise aus
der Kreisumlage durch die Finanzkraftumlage geringfuumlgig Diese Aumlnderung bei dem Aufshy
kommen an Kreisumlage ist aber nicht gleichzusetzen mit der Aumlnderung der Finanzkraft der
- 24shy
Landkreise Da es keine abundanten Landkreise gibt bekommen saumlmtliche Landkreise
Schluumlsselzuweisungen vom Land Der nicht bereits durch die Kreisumlage ausgeglichene
Finanzbedarf der Landkreise wird im Jahr 2013 zu 80 in den Folgejahren zu 90 ausgeshy
glichen Dieser Mechanismus bewirkt dass auch der noch nicht kompensierte Verlust an
Bemessungsgrundlage durch abundante Gemeinden zu 90 (bzw 2013 zu 80 ) ausgeshy
glichen wird Oie verbleibenden Differenzbetraumlge sind wirtschaftlich unbedeutend und vershy
fassungsrechtlich hinzunehmen (vgl auch LVerfG MV Urt v 2601 2012 - 3310 - RdNr
79- juris)
2223 Eine verfassungswidrige Schattenwirkung fuumlr weitere benachbarte kreisangehoumlrige
und nicht abundante Gemeinden laumlsst sich ebenfalls nicht feststellen Die finanzschwache
Nachbargemeinde profitiert direkt von der Finanzkraftumlage Die von der Beschwerdefuumlhreshy
rin beschriebene mittelbare Schattenwirkung durch die Moumlglichkeit einer Erhoumlhung der
Kreisumlage betrifft die finanzschwache Nachbargemeinde dagegen allenfalls marginal und
muss daruumlber hinaus auch differenziert betrachtet werden Es besteht ein Unterschied ob
eine solche Kommune in einem Landkreis mit hoher oder mit niedriger Umlagekraft liegt Der
Landkreis mit niedriger Umlagekraft wird in der Regel eine vergleichsweise hohe Kreisumlashy
ge erheben waumlhrend der Landkreis mit einigen abundanten Kommunen seine kreisangehoumlshy
rigen Kommunen nur mit einer geringeren Kreisumlage belasten muss De facto verfuumlgen alshy
so die beiden kreisangehoumlrigen Gemeinden trotz gleicher Steuereinnahmekraft uumlber untershy
schiedlich hohe Mittel die ihnen zur Erfuumlllung eigener Zwecke verbleiben Die Finanzkraftshy
umlage mildert diesen Effekt unter Umstaumlnden geringfuumlgig ab Die nicht abundanten Komshy
munen in dem Landkreis mit einigen abundanten Kommunen koumlnnten eventuell dadurch beshy
lastet werden dass der Kreisumlagesatz (minimal) angehoben wuumlrde um den Verlust des
Landkreises an Bemessungsgrundlage durch die Finanzkraftumlage zu kompensieren ln
dem armen Landkreis dessen Kommunen per Saido von der Finanzkraftumlage profitiershy
ten erhoumlht sich jedoch die Umlagekraft geringfuumlgig so dass der Kreisumlagesatz sogar (geshy
ringfuumlgig) gesenkt werden koumlnnte
Daruumlber hinaus besteht eine Solidaritaumltsverpflichtung der Kreise gegenuumlber den kreisangeshy
houmlrigen Gemeinden die diese vor einer unangemessenen Erhoumlhung der Kreisumlage
schuumltzt (vgl Faber in HennekePuumlnderWaldhoff Recht der Kommunalfinanzen 2006 sect 34
RdNr 50)
3 Die Kostenentscheidung beruht auf sect 32 LVerfGG Gerichtskosten werden nicht erhoben
(Absatz 1) Gruumlnde fuumlr die Anordnung der Erstattung der notwendigen Auslagen der erfolglos
gebliebenen Beschwerdefuumlhrerin sind nicht ersichtlich (Abs 2 und 3)
- 25 shy
Dr Zettel GemmerSchubert Bergmann
Prof Or Kluth StallFranzkowiak
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Landkreise Da es keine abundanten Landkreise gibt bekommen saumlmtliche Landkreise
Schluumlsselzuweisungen vom Land Der nicht bereits durch die Kreisumlage ausgeglichene
Finanzbedarf der Landkreise wird im Jahr 2013 zu 80 in den Folgejahren zu 90 ausgeshy
glichen Dieser Mechanismus bewirkt dass auch der noch nicht kompensierte Verlust an
Bemessungsgrundlage durch abundante Gemeinden zu 90 (bzw 2013 zu 80 ) ausgeshy
glichen wird Oie verbleibenden Differenzbetraumlge sind wirtschaftlich unbedeutend und vershy
fassungsrechtlich hinzunehmen (vgl auch LVerfG MV Urt v 2601 2012 - 3310 - RdNr
79- juris)
2223 Eine verfassungswidrige Schattenwirkung fuumlr weitere benachbarte kreisangehoumlrige
und nicht abundante Gemeinden laumlsst sich ebenfalls nicht feststellen Die finanzschwache
Nachbargemeinde profitiert direkt von der Finanzkraftumlage Die von der Beschwerdefuumlhreshy
rin beschriebene mittelbare Schattenwirkung durch die Moumlglichkeit einer Erhoumlhung der
Kreisumlage betrifft die finanzschwache Nachbargemeinde dagegen allenfalls marginal und
muss daruumlber hinaus auch differenziert betrachtet werden Es besteht ein Unterschied ob
eine solche Kommune in einem Landkreis mit hoher oder mit niedriger Umlagekraft liegt Der
Landkreis mit niedriger Umlagekraft wird in der Regel eine vergleichsweise hohe Kreisumlashy
ge erheben waumlhrend der Landkreis mit einigen abundanten Kommunen seine kreisangehoumlshy
rigen Kommunen nur mit einer geringeren Kreisumlage belasten muss De facto verfuumlgen alshy
so die beiden kreisangehoumlrigen Gemeinden trotz gleicher Steuereinnahmekraft uumlber untershy
schiedlich hohe Mittel die ihnen zur Erfuumlllung eigener Zwecke verbleiben Die Finanzkraftshy
umlage mildert diesen Effekt unter Umstaumlnden geringfuumlgig ab Die nicht abundanten Komshy
munen in dem Landkreis mit einigen abundanten Kommunen koumlnnten eventuell dadurch beshy
lastet werden dass der Kreisumlagesatz (minimal) angehoben wuumlrde um den Verlust des
Landkreises an Bemessungsgrundlage durch die Finanzkraftumlage zu kompensieren ln
dem armen Landkreis dessen Kommunen per Saido von der Finanzkraftumlage profitiershy
ten erhoumlht sich jedoch die Umlagekraft geringfuumlgig so dass der Kreisumlagesatz sogar (geshy
ringfuumlgig) gesenkt werden koumlnnte
Daruumlber hinaus besteht eine Solidaritaumltsverpflichtung der Kreise gegenuumlber den kreisangeshy
houmlrigen Gemeinden die diese vor einer unangemessenen Erhoumlhung der Kreisumlage
schuumltzt (vgl Faber in HennekePuumlnderWaldhoff Recht der Kommunalfinanzen 2006 sect 34
RdNr 50)
3 Die Kostenentscheidung beruht auf sect 32 LVerfGG Gerichtskosten werden nicht erhoben
(Absatz 1) Gruumlnde fuumlr die Anordnung der Erstattung der notwendigen Auslagen der erfolglos
gebliebenen Beschwerdefuumlhrerin sind nicht ersichtlich (Abs 2 und 3)
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Dr Zettel GemmerSchubert Bergmann
Prof Or Kluth StallFranzkowiak
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Prof Or Kluth StallFranzkowiak