of 155 /155
UNIVERSITAS INDONESIA INDEPENDENSI OTORITAS JASA KEUANGAN DALAM PENGAWASAN KEGIATAN DI SEKTOR JASA KEUANGAN TESIS FIRMAN KUSBIANTO 1106030864 UNIVERSITAS INDONESIA FAKULTAS HUKUM PROGRAM PASCASARJANA HUKUM EKONOMI JAKARTA JANUARI 2013 Independensi otoritas..., Firman Kusbianto, FH UI, 2013

UNIVERSITAS INDONESIA INDEPENDENSI OTORITAS JASA KEUANGAN ...lib.ui.ac.id/file?file=digital/20334348-T32613-Firman Kusbianto.pdf · Otoritas Jasa Keuangan, Pengawasan, Sektor Jasa

Embed Size (px)

Text of UNIVERSITAS INDONESIA INDEPENDENSI OTORITAS JASA KEUANGAN...

UNIVERSITAS INDONESIA

INDEPENDENSI OTORITAS JASA KEUANGAN DALAM

PENGAWASAN KEGIATAN DI SEKTOR JASA KEUANGAN

TESIS

FIRMAN KUSBIANTO

1106030864

UNIVERSITAS INDONESIA

FAKULTAS HUKUM

PROGRAM PASCASARJANA HUKUM EKONOMI

JAKARTA

JANUARI 2013

Independensi otoritas..., Firman Kusbianto, FH UI, 2013

ii

UNIVERSITAS INDONESIA

INDEPENDENSI OTORITAS JASA KEUANGAN DALAM

PENGAWASAN KEGIATAN DI SEKTOR JASA KEUANGAN

TESIS

Diajukan sebagai salah satu syarat untuk memperoleh gelar

Magister Hukum

FIRMAN KUSBIANTO

1106030864

UNIVERSITAS INDONESIA

FAKULTAS HUKUM

PROGRAM PASCASARJANA HUKUM EKONOMI

JAKARTA

JANUARI 2013

Independensi otoritas..., Firman Kusbianto, FH UI, 2013

iii

Independensi otoritas..., Firman Kusbianto, FH UI, 2013

iv

Independensi otoritas..., Firman Kusbianto, FH UI, 2013

v

Independensi otoritas..., Firman Kusbianto, FH UI, 2013

vi

Universitas Indonesia

ABSTRAK

Nama : Firman Kusbianto

Program Studi : Hukum Ekonomi

Judul : Independensi Otoritas Jasa Keuangan Dalam

Pengawasan Kegiatan Sektor Jasa Keuangan

Tesis ini membahas secara komprehensif aspek yang bersifat esensial yaitu

independensi, yang dimiliki suatu otoritas yang berwenang penuh atas pengaturan

dan pengawasan sektor finansial di Indonesia, yaitu Otoritas Jasa Keuangan

(OJK). Alasan pentingnya independensi tersebut adalah agar OJK dapat

melaksanakan tugas dan fungsinya dalam melakukan pengawasan di sektor jasa

keuangan secara optimal dan efektif. Independensi diperlukan agar OJK dapat

melindungi diri khususnya dari intervensi industri jasa keuangan yang diawasinya

maupun dari campur tangan politik. Hal tersebut dimaksudkan agar setiap regulasi

dan pengawasan yang dilakukan OJK benar-benar bersifat objektif, tanpa

dipengaruhi intervensi dari pihak manapun dan untuk mencegah potensi benturan

kepentingan antara para pelaku yang saling berinteraksi di sektor jasa finansial.

Sifat independen tersebut harus diwujudkan karena concern dan tujuan utama

pembentukan OJK sebagai lembaga/otoritas pengatur dan pengawas adalah

menyangkut kepercayaan masyarakat bagi sektor finansial dan pencapaian tujuan

stabilitas keuangan

Kata kunci:

Otoritas Jasa Keuangan, Pengawasan, Sektor Jasa Keuangan, Independensi

Independensi otoritas..., Firman Kusbianto, FH UI, 2013

vii

Universitas Indonesia

ABSTRACT

Name : Firman Kusbianto

Study Program : Economic Law

Title : The Independence of Otoritas Jasa Keuangan in

Supervision Activities of The Financial Services Sector

This thesis addresses comprehensively an essential aspect, independence, of a

fully competent authority overseeing the regulation and supervision of the

financial sector in Indonesia, namely the Financial Services Authority (otoritas

jasa keuangan / OJK). The underlying reason of the importance of OJKs

independence is for OJK to perform their duties and functions in supervising the

financial services sector in Indonesia in the best possible and most effective

manner. This element of independence is imperative for OJK to shield itself from

third party intervention operating in the financial services industry to which it

supervises, as well as from political interference. It is intended that every

regulation issued and supervision carried out by OJK are truly objective,

independent of intervention from any third party, and to prevent potential conflicts

of interest between the actors that interact in the financial services sector. Such

element of independence must be maintained to address the main concern and

objective of OJKs establishment, as the regulatory and supervisory authority,

which revolves around the public confidence in the financial sector and the

achievement of financial stability.

Keywords : independence, Supervision, Financial Sector, Financial Service

Authority

Independensi otoritas..., Firman Kusbianto, FH UI, 2013

viii

Universitas Indonesia

KATA PENGANTAR

Puji syukur saya panjatkan kepada Tuhan Yang Maha Esa, karena atas berkat dan

rahmat-Nya, saya dapat menyelesaikan tesis ini. Penulisan tesis ini dilakukan

dalam rangka memenuhi salah satu syarat untuk mencapai gelar Magister Hukum

Jurusan Hukum Ekonomi pada Program Pascasarjana Fakultas Hukum

Universitas Indonesia. Saya menyadari bahwa, tanpa bantuan dan bimbingan dari

berbagai pihak, dari masa perkuliahan sampai pada penyusunan tesis ini,

sangatlah sulit bagi saya untuk menyelesaikan tesis ini. Oleh karena itu, saya

mengucapkan terima kasih kepada:

1) Bapak Dr. Zulkarnain Sitompul, S.H., LL.M. selaku dosen pembimbing

tesis yang telah memberikan masukkan, sehingga penulisan tesis ini

selesai;

2) Ibu Prof. Dr.Rosa Agustina, S.H., M.H. dan Dr. Tri Hayati SH, MH selaku

dosen penguji dalam sidang akhir penulis;

3) Seluruh dosen pengajar pada Program Pascasarjana Fakultas Hukum

Universitas Indonesia yang telah mencurahkan ilmunya kepada penulis;

4) Seluruh Staf Sekretariat Program Pascasarjana Fakultas Hukum

Universitas Indonesia yang telah memberikan bantuannya kepada penulis

baik selama masa kuliah maupun dalam penulisan tesis ini;

5) Orangtua tercinta, Bapak Didit Kusherman, S.H., M.M. dan Ibu Jetty

Likur, S.E. yang tiada lelah selalu menginspirasi dan memberi semangat

kepada penulis;

6) Saudara kandung dari penulis, Aditya Ikhsan dan Irfandi Budiman yang

menemani penulis setiap saat dalam suka dan duka;

7) Rekan kerja penulis dari Kantor Hukum Irianto Subiakto & Partners, dan

kepada Pak Irianto Subiakto, S.H., LL.M. yang telah memberikan izin

dalam hari-hari kerja dan mendukung penulis menyelesaikan tesis;

8) Teman-teman dari Angkatan 2011 Hukum Ekonomi Program Pascasarjana

Fakultas Hukum Universitas yang menemani hari-hari penulis berkuliah di

kampus salemba;

Independensi otoritas..., Firman Kusbianto, FH UI, 2013

ix

Universitas Indonesia

9) Sahabat-sahabat penulis dari Fakultas Hukum Universitas Indonesia

Program Sarjana Angkatan 2006, yang tiada henti membuat penulis tetap

riang dan gembira dengan segala canda dan tawa dalam momen-momen

persahabatan;

10) Alexis (ale), sahabat yang selalu menemani penulis berolahraga setiap hari

dan membantu penulis menjaga kesehatannya;

11) Sara Bareilles dan Ingrid Michaelson, melalui karya lagu-lagunya yang

indah telah membantu penulis untuk lebih fokus mengerjakan tesis;

12) Pihak-pihak lain yang tidak dapat disebutkan satu-persatu yang telah

memberikan bantuan dalam penyelesaian studi pada Program Pascasarjana

Fakultas Hukum Universitas Indonesia.

Akhir kata, saya berharap Tuhan Yang Maha Esa berkenan membalas segala

kebaikan semua pihak yang telah membantu. Semoga tesis ini membawa manfaat

bagi pengembangan ilmu hukum.

Jakarta, 1 Januari 2013

Penulis

Firman Kusbianto

Independensi otoritas..., Firman Kusbianto, FH UI, 2013

x

Universitas Indonesia

DAFTAR ISI

HALAMAN JUDUL.......................................................................... ii

HALAMAN PENGESAHAN .......................................................... . iii

HALAMAN PERNYATAAN ORISINALITAS... iv

HALAMAN PERSETUJUAN PUBLIKASI KARYA ILMIAH .. v

ABSTRAK . .......... vi

KATA PENGANTAR................... viii

DAFTAR ISI ..... x

Bab I. Pendahuluan....................................................................... 1

A. Latar Belakang.. 1

B. Pokok Permasalahan......................................................... 13

C. Tujuan Penulisan.............................................................. 14

1. Tujuan Umum............................................................ 14

2. Tujuan Khusus........................................................... 14

3. Kerangka Teori........................................................... 15

D. Metode Penelitian............................................................ 21

1. Tipologi Penelitian..................................................... 21

2. Jenis Data................................................................... 22

3. Metode Analisis Data................................................. 22

E. Sistematika Penulisan...................................................... 23

Bab II. Independensi Otoritas Pengawas Jasa Keuangan............. 24

A. Otoritas Independen.. 24

B. Otoritas Independen dalam Pengawasan Kegiatan

di Sektor Jasa Keuangan................................................... 31

C. Indikator dan Ukuran Independensi Otoritas

Pengawas Jasa Keuangan ....... 37

1. Fungsi Pengaturan/Regulatory Independence 37

2. Fungsi Pengawasan/Supervisory Independence. 40

3. Aspek Kelembagaan/Institutional Independence... 42

4. Aspek Anggaran/Budgetary Independence.... 43

Independensi otoritas..., Firman Kusbianto, FH UI, 2013

xi

Universitas Indonesia

D. Independensi Otoritas Jasa Keuangan dari Intervensi Politik

dan Industri Jasa Keuangan. 48

1. Independensi Otoritas Jasa Keuangan

dari Intervensi Politik 49

2. Independensi Otoritas Jasa Keuangan

dari Intervensi Industri Jasa Keuangan. 50

E. Aspek Akuntabilitas dan Transparansi

Otoritas Independen dalam Pengawasan

Kegiatan Sektor Jasa Keuangan.................................. 55

1. Akuntabilitas. 55

2. Transparansi.. 63

Bab III. Status, Kedudukan dan Struktur Kelembagaan

Otoritas Jasa Keuangan 66

A. Landasan Hukum Pembentukan Otoritas Jasa Keuangan 66

B. Status dan Kedudukan Otoritas Jasa Keuangan... 69

C. Struktur Kelembagaan dan Anggaran.. 70

1. Dewan Komisioner. 70

2. Anggaran.... 76

D. Tujuan.. 77

E. Fungsi, Tugas dan Kewenangan.. 79

F. Hubungan Kelembagaan Otoritas Jasa Keuangan

dengan Lembaga Terkait di Bidang Jasa Keuangan 81

G. Akuntabilitas dan Transparansi Otoritas Jasa Keuangan. 84

Bab IV. Independensi Otoritas Jasa Keuangan Sebagai Pengawas

Sektor Jasa Keuangan ................................ 87

A. Independensi Otoritas Jasa Keuangan dari

Aspek Fungsi Pengaturan/Regulatory Independence. 87

1. Independensi OJK Terkait Fungsi Pengaturan

Pengawasan di bidang Perbankan............................... 91

Independensi otoritas..., Firman Kusbianto, FH UI, 2013

xii

Universitas Indonesia

2. Independensi OJK Terkait Tugas Menetapkan

Dan Melaksanakan Kebijakan Kestabilan

Sistem Keuangan.. 92

B. Independensi Otoritas Jasa Keuangan dari

Aspek Fungsi Pengawasan/Supervisory Independenc..... 96

1. Independensi OJK Terkait Koordinasi

Fungsi Pengawasan

dengan Lembaga Lain........................................................ 100

C. Independensi Otoritas Jasa Keuangan dari

Aspek Kelembagaan/InstitutionalIndependence.. 105

1. Independensi OJK terkait Keanggotaan

Dewan Komisioner Ex-Officio dari

Bank Sentral dan Pemerintah....................................... 109

2. Independensi OJK Terkait Fungsi Penyidikan di Sektor Jasa Keuangan ............................................... 112

D. Independensi Otoritas Jasa Keuangan dari

AspekAnggaran/Budgetary Independence.... 114

E. Aspek Akuntabilitas dan Transparansi OJK 118

Bab V. Penutup...................................................................................... 124

A. Kesimpulan......................................................................... 124

B. Saran................................................................................... 126

Daftar Pustaka....................................................................................... 128

Independensi otoritas..., Firman Kusbianto, FH UI, 2013

1

Universitas Indonesia

BAB I

PENDAHULUAN

A. Latar Belakang

Suatu lembaga/institusi yang memiliki otoritas sebagai pengatur dan

pengawas sektor jasa finansial tentunya harus memiliki independensi didalam

melaksanakan tugasnya. Hal ini disebabkan otoritas tersebut mempunyai fungsi

mengawasi suatu sistem yang terdiri dari kegiatan dan transaksi jasa keuangan

oleh entitas-entitas bisnis yang dapat berpotensi terjadinya benturan kepentingan

serta berpotensi mempengaruhi ataupun dipengaruhi kepentingan pihak-pihak

tertentu, termasuk juga dalam hal ini pihak pemerintah. Untuk itu, dalam

melaksanakan tugas dan wewenangnya, lembaga pengatur dan pengawas sektor

jasa keuangan harus independen atau bebas dari intervensi pihak-pihak

berkepentingan, yang tentunya dalam koridor hukum yang juga menjamin bahwa

independensi tersebut dapat dimintakan pertanggung-jawabannya. Penelitian ini

akan mencoba melakukan pembahasan secara komprehensif terhadap aspek yang

bersifat esensial yaitu independensi, yang dimiliki suatu otoritas yang berwenang

penuh atas pengaturan dan pengawasan sektor finansial di Indonesia, Otoritas Jasa

Keuangan yang selanjutnya disingkat dengan OJK.

Secara umum dapat dikatakan bahwa keberadaan suatu otoritas

independen adalah salah satu faktor utama yang mempengaruhi keefektifan sistem

pengawasan di sektor jasa keuangan. Argumen ini terkait dengan

fungsi/kemampuan otoritas tersebut untuk melindungi diri dari intervensi pasar

keuangan yang diawasinya maupun dari campur tangan politik, yang mana hal ini

diperlukan agar otoritas tersebut dapat mengembangkan fungsi dan tugasnya,

mewujudkan transparansi dan pencapaian tujuan stabilitas keuangan.1 Namun

perlu juga diperhatikan, berkaitan dengan hal independensi ini, terdapat

pertanyaan yang cukup menarik untuk diperdebatkan dan dikaji, yaitu apakah

konsep suatu otoritas yang independen adalah selalu baik dan akan selalu efektif.

Lebih lanjut, apakah sudah merupakan suatu keharusan bahwa otoritas finansial

1 Steven Seelig and Alicia Novoa, Governance Practices at Financial Regulatory and

Supervisory Agencies. IMF Working Paper Monetary and Capital Markets Department

WP/09/135, July 2009, page 10.

Independensi otoritas..., Firman Kusbianto, FH UI, 2013

2

Universitas Indonesia

tersebut mendapatkan independensi secara absolut/mutlak. Kenneth Kaoma

Mwenda, dalam kajiannya menjelaskan bahwa di negara yang sedang berkembang

dari command economy, dimana pasar keuangan beserta instrumennya masih

terbilang lemah, adalah terkadang masih diperlukan campur tangan pemerintah

dalam hal-hal yang bersifat strategis, misalnya pada saat munculnya ancaman

yang berpotensi meruntuhkan suatu perusahaan yang cukup vital posisinya.2

Sebaliknya, di negara yang sudah cukup maju dan modern pasar beserta

instrumennya, sektor finansial justru akan mendapatkan manfaat dari absennya

intervensi pemerintah. Keberadaan infrastruktur yang kuat dan jaminan kerangka

regulasi hukum, termasuk kultur bisnis yang sehat di mana hak-hak kontrakual

pelaku usaha dapat ditegakkan dengan efektif, mengindikasikan intervensi negara

melalui pemerintah tidaklah diperlukan agar pasar keuangan berfungsi secara

efisien. Namun pada akhirnya diakui bahwa semakin banyak perkembangan bukti

dan fakta yang menunjukkan bahwa otoritas yang independen di sektor keuangan,

akan lebih mampu menghasilkan regulasi yang lebih efektif, membuat operasi di

dalam pasar menjadi lebih efisien dan yang paling penting, menciptakan sistem

dan fungsi pengawasan yang lebih baik dibanpdingkan pada saat berada di bawah

lembaga pemerintahan/kementerian.3

Selanjutnya, terdapat dua alasan utama yang membuat kajian terkait

independensi otoritas pengaturan dan pengawasan finansial menjadi penting.

Pertama, di hampir semua krisis sistemik yang terjadi pada sektor finansial pada

tahun 1990an, penyebabnya adalah dikarenakan kurangnya independensi otoritas

pengawasan dari pengaruh politik yang mana telah dibuktikan menjadi faktor

utama yang memperparah krisis ekonomi suatu negara. Korea saat krisis tahun

1997, merupakan salah satu contoh akibat dari tidak independennya pengawasan

sektor finansial di negara tersebut, yang mana pengawasan bank khusus dan

lembaga keuangan nonbank berada di bawah kewenangan langsung dari

2 Kenneth Kaoma Mwenda, Legal Aspects Of Financial Services Regulation And The

Concept Of A Unified Regulator, The World Bank-Law, Justice, And development Series, 2006,

page 31

3 Marc Quintyn and Michael W. Taylor, Should Financial Sector Regulators Be

Independent?, IMF Economic issues no. 32, International Monetary Fund March 8, 2004, page 6

Independensi otoritas..., Firman Kusbianto, FH UI, 2013

3

Universitas Indonesia

Kementrian Keuangan dan Ekonomi.4 Salah satu contoh lainnya, yaitu di Jepang,

lemahnya independensi dalam fungsi pengawasan sektor finansial yang dilakukan

oleh Kementerian Keuangan, diyakini telah berkontribusi terhadap rapuhnya

sektor finansial.5 Kekuasaan Kementerian Keuangan di Jepang saat itu (pada

tahun 1995) sangat luas, yaitu terkait perencanaan keuangan, kekuasaan legislatif,

inspeksi keuangan dan pemeriksaan/pengawasan lembaga keuangan, sehingga

menyebabkan kerentanan terjadinya korupsi oleh pejabat kementerian dan untuk

mengatasi masalah tersebut pada bulan Juni 1998, pemerintah Jepang

mengeluarkan fungsi pengawas lembaga keuangan dari Kementerian dan

dialihkan kepada Financial Supervisory Authority (FSA), lembaga independen

yang memiliki wewenang untuk mengatur dan mengawasi lembaga keuangan

seperti perbankan, pasar modal dan asuransi.6 Ruth De Krivoy dalam kajiannya

mengenai krisis di Venezuela 1994, menjelaskan bahwa peraturan yang tidak

efektif dan lemahnya pengawasan serta campur tangan politik sebagai faktor

utama yang menyebabkan melemahnya bank dalam krisis. Dalam penelitiannya di

masa krisis tersebut, ia berpendapat bahwa pembuat undang-undang harus

memberikan pengaturan terhadap otoritas pengawas agar independen, dan

memberinya dukungan politik yang cukup untuk memungkinkan mereka untuk

melaksanakan tugas-tugas mereka.7

Alasan kedua, adalah terkait semakin populernya diskusi-diskusi tentang

model ataupun tipe yang paling sesuai pada otoritas pengaturan dan pengawasan

4 Perlu diketahui, pengawasan nonbank yang dilakukan oleh suatu kementerian umumnya

diakui lemah dan, selain itu, berpotensi menciptakan kondisi arbitrasi peraturan dan manajemen

risiko yang lemah, khususnya terkait trust bisnis di bank komersial dan merchant bank, yang mana

merupakan faktor yang berkontribusi pada krisis Asia di tahun 1997. Selain itu, lembaga pengawas

juga memiliki kewenangan untuk memberi kemudahan-kemudahan dalam suatu aturan/regulasi,

yang mengakibatkan semakin tidak efektifnya penegakan hukum. Lihat Lindgren, Carl-Johan,

Tomas J.T. Balino, Charles Enoch, Anne-Marie Gulde, Marc Quintyn, and Leslie Teo, 1999,

"Financial Sector Crisis and Restructuring: Lessons From Asia," International Monetary Fund

Occasional Paper No. 188.

5 Peter Hatcher, The Ministry: How Japan's Most Powerful Institution Endangers World

Markets (Boston: Harvard Business School Press), 1998.

6 Takeo Hoshi and Takatoshi Ito, Financial Regulation in Japan: A Fifth Year Review of

the Financial Services Agency, 2002 Revised 2003, hal.1-2.

7 Ruth de Krivoy, Collapse: The Venezuelan Banking Crisis of 1994, (Washington, DC:

Group of Thirty, 2000), p. 207

Independensi otoritas..., Firman Kusbianto, FH UI, 2013

4

Universitas Indonesia

sektor finansial, termasuk juga struktur organisasinya. Hal ini juga tentunya

merupakan sebagai reaksi atas meningkatnya tren dalam

mengintegrasikan/menyatukan sistem pengawasan di sektor finansial atau terpisah

dari bank sentral.8 Lebih lanjut, diskusi ini akan menimbulkan perdebatan

seberapa besarkah tingkatan independensi yang dibutuhkan untuk lembaga

pengawasan baru yang terpisah dari bank sentral tersebut. Hal ini sebagai respon

dari argumen bahwa jika pengawasan perbankan masih berada dalam kewenangan

bank sentral, tentunya sudah mendapatkan legitimasi dan kredibilitas dari

berbagai pihak terkait independensinya.9

Kemudian secara khusus ada dua perdebatan utama mengenai kajian

independensi dari pengatur dan pengawas. Pertama, adalah perdebatan terkait

seberapa jauh tingkat substansial/otonomi independensi yang dibutuhkan oleh

otoritas pengatur dan pengawas untuk memenuhi mandat mereka dan membantu

untuk mencapai dan menjaga stabilitas sektor keuangan. Independensi dalam hal

ini misalnya independensi sebagai regulator/Regulatory Independence, adalah

mengacu pada seberapa jauh tingkat kewenangan suatu otoritas untuk menset-

up suatu regulasi/aturan terhadap sektor yang diawasainya, secara

otonom/mandiri, yang tentunya dalam batasan-batasan hokum yang berlaku.

Kedua, adalah perdebatan terkait fungsi utama otoritas pengawas yang merupakan

8 Selama bertahun-tahun, di banyak negara, kewenangan pengaturan dan pengawasan

lembaga-lembaga keuangan berada pada lembaga-lembaga khusus yang memiliki tanggung jawab

yang berbeda dan terpisah pada sektor perbankan, sekuritas, dan/atau asuransi. Akan tetapi, ada

kecenderungan dari beberapa negara untuk merestrukturisasi fungsi pengawasan keuangan dalam

beberapa tahun terakhir, dan khususnya lembaga pengawasan terpadu yaitu, satu lembaga yang

mengawasi dua atau lebih bidang sektor keuangan. Setelah terjadi krisis moneter sekitar tahun

1990-an, sejumlah negara telah mengintegrasikan fungsi pengawasan menjadi pengawas tunggal.

Lihat, Kenneth K Mwenda, and Alex Fleming, International developments in the organizational

structure of financial services supervision. A paper presented at a seminar hosted by the World

Bank Financial Sector Vice-Presidency on September 20th, 2001 (World Bank: Washington DC).

Diunduh dari situs www.worldbank.org

9 Di bidang kebijakan moneter, pendelegasian dalam pelaksanaan dan implementasi untuk

mengatur instrumen moneter kepada independensi bank sentral secara luas telah menjadi

kesepahaman berbagai pihak. Lihat Phoebus Athanassiou, Financial Sector Supervisors

Accountability: A European Perspective, Legal Working Paper Series European Central Bank, No

12 / August 2011 page 5. Adapun perlu diketahui bahwa konsep formal indepedensi, pada

awalnya dikembangkan dalam kajian literatur terhadap bank sentral, yang mana secara esensial

independensi bank sentral terdiri dari 2 element, yaitu political independence dan economic

independence. Lihat Fabrizio Gilardi and Martino Maggetti, The independence of regulatory

authorities, published in Levi-Faur, David (ed.) (2010), Handbook of Regulation, Cheltenham,

Edward Elgar.

Independensi otoritas..., Firman Kusbianto, FH UI, 2013

http://www.worldbank.org/

5

Universitas Indonesia

pelengkap untuk independensi bank sentral dalam rangka mencapai dan

mempertahankan tujuan stabilitas moneter dan keuangan. Fungsi independensi

otoritas pengawas finansial juga bisa dianalogikan atau dipersamakan dengan

pentingnya independensi dari bank sentral dalam mencapai tujuannya yaitu

kestabilan sistem moneter. Marc Quintin dan M Taylor dalam kajiannya

mengatakan bahwa independensi dari kedua lembaga (otoritas jasa keuangan dan

bank sentral) akan saling memperkuat satu sama lain dalam mencapai keseluruhan

tujuan stabilitas keuangan.10

Adapun institusi yang independen memiliki dua aspek, yaituindependen

dari campur tangan politik dan independen dari industri finansial yang diawasi itu

sendiri. Dalam mengkaji independensi otoritas pengatur dan pengawas yang bebas

dari campur tangan politik, perlu dibedakan makna antara independensi tujuan

(yang mengacu pada tujuan dibentuknya institusi pengawas oleh legislator) dan

independensi instrumen (yang mengacu pada perumusan aktual dan pelaksanaan

praktek pengawasan dan peraturan yang diserahkan kepada kebijaksanaan pejabat

pelaksana otoritas pengawas).11

Peran yang tepat bagi para politisi/legislator

dalam hal ini adalah untuk mengatur dan menentukan tujuan peraturan dan

pengawasan, namun otoritas regulator harus diberikan otonomi untuk menentukan

bagaimana mereka harus mencapai tujuannya. Sedangkan dalam aspek

independensi dari industri finansial, seperti halnya tekanan yang bersifat politis,

suatu kelompok industri juga dapat memainkan peran dalam melemahkan

keefektifan suatu regulasi. Stigler (1971), melalui suatu artikel yang memberikan

analogi tentang principal-agent12

, menjelaskan bahwa birokrasi lebih sering

mementingkan kepentingan dari suatu kelompok industri yang teroganisir

dibandingkan delegasi politik ataupun kepentingan masyarakat. Sehingga pada

akhirnya otoritas pengawas sering membuat suatu peraturan yang diformulasikan

dengan tujuan meminimalisi beban industri, yang pada akhirnya akan

10

Marc Quintyn and Michael W. Taylor, Regulatory and Supervisory Independence and

Financial Stability, IMF Working Paper WP/02/46.

11 Stanley Fischer, 1995, Central Bank Independence Revisited, American Economic

Review, Papers and Proocedings, May Vol 85, page 201-205,.

12 George J.Stigler, 1971. The Theory of Economic Regulation. Bell Journal of

Economics and Management Science, Vol 6 No.2.

Independensi otoritas..., Firman Kusbianto, FH UI, 2013

6

Universitas Indonesia

mengorbankan kepentingan masyarakat/konsumen. Mencapai kedua tipe

independensi tersebut, baik dari aspek politik maupun industri adalah suatu hal

yang bersifat esensial.

Selanjutnya beralih ke pembahasan dalam tataran global, aspek

independensi dari lembaga pengatur dan pengawasan sector jasa keuangan telah

menjadi prinsip utama yang dikemukakan oleh organisasi-organisasi internasional

yang bertugas membuat standar internasional di masing-masing industri jasa

keuangan, seperti Basel Core Principle13

di bidang perbankan dan International

Organization of Securities Commissions(IOSCO) Objective and Principle14

untuk

bidang pasar modal. Pada umumnya organisasi pembuat standar internasional

(standar setter) tersebut menyatakan perlunya secara operasional lembaga

pengatur dan pengawas sektor jasa keuangan memiliki independensi. Oleh karena

itu, independensi harus dijadikan salah satu asas pokok di dalam pembentukan

otoritas pelaksana fungsi pengaturan dan pengawasan sektor jasa keuangan

sehingga tujuan untuk menciptakan suatu kegiatan dan transaksi ekonomi dalam

sistem keuangan yang efisien, transparan dan akuntabel dapat dicapai.

Dalam penelitian ini, pengkajian pengaturan dan pengawasan

penyelenggaraan jasa keuangan tentu juga tidak akan lepas dari

hubungan/keterkaitan antara stabilitas sistem keuangan dengan sistem

perekonomian secara luas15

. Sistem keuangan pada hakekatnya merupakan suatu

13

Basel Committeeon Banking Supervision, Consultative Document Core Principles for

Effective Banking Supervision Issued, Bank for International Settlements 2011. The Core

Principles No. 2 is Independence, accountability, resourcing and legal protection forsupervisors:

The supervisor possesses operational independence, transparent processes, sound governance and

adequate resources, and is accountable for the discharge of its duties.The legal framework for

banking supervision includes legal protection for the supervisor.

14 Objective and Principle of International Organization of Securities Commissions

(IOSCO), Financial Regulation and Supervision, June 2010, mensyaratkan dengan tegas perlunya

independensi lembaga pengawas Pasar Modal. Dalam teks aslinya di point Principles Relating to

the Regulator menyatakan bahwa,The Regulator should be operationally independent and

accountable in the exercise of its functions and powers. Diunduh dari

http://www.iosco.org/library/pubdocs/pdf/IOSCOPD323.pdf

15 Crockett, A, dalam Why Financial Stability a Goal of Public Policy (1997)

menyatakan sejak beberapa tahun terakhir, istilah financial stability mengacu kepada kestabilan

institusi keuangan dan kestabilan pasar-pasar yang tergabung dalam pasar keuangan. Bandingkan

dengan Marcflame, Gubernur Reserve Bank Australia dalam Financial Stability. (1990) yang

mengemukakan bahwa financial stability is avoidance of crisis, artinya stabilitas keuangan

adalah upaya untuk menghindari terjadinya krisis. Jadi secara umum, stabilitas sistem keuangan

adalah ketahanan sistem keuangan terhadap guncangan perekonomian, sehingga fungsi

Independensi otoritas..., Firman Kusbianto, FH UI, 2013

http://www.iosco.org/library/pubdocs/pdf/IOSCOPD323.pdf

7

Universitas Indonesia

sub-sistem dari sektor perekonomian di suatu negara yang bersifat sangat vital

seiring dengan perannya dalam menyediakan fasilitas jasa-jasa keuangan di

masyarakat. Peranan penting sistem keuangan dapat dijelaskan terkait fungsi

intermediasi lembaga-lembaga keuangan dalam menghimpun dana dari pihak

yang memiliki kelebihan dana dan menyalurkannya ke pihak yang membutuhkan

dana agar terjadi keseimbangan antar sektor perekonomian dan memastikan roda

perekonomian tetap berputar. Di satu sisi walaupun peranan lembaga keuangan

sangat besar mendorong pertumbuhan ekonomi secara nasional, tetapi di sisi lain

justru keberadaan lembaga keuangan tersebut dapat menjadi ancaman yang sangat

serius terhadap perekonomian. Kegagalan atau kecurangan yang dilakukan satu

lembaga keuangan saja, misalnya satu perusahaan perbankan, satu perusahaan

sekuritas atau satu perusahaan asuransi yang mengalami masalah akan dapat

berdampak sistimik terhadap lembaga keuangan lainnya. Hal ini tidak lain karena

dewasa ini sistem keuangan telah berkembang secara struktural, kompleks,

terintegrasi dan terkait erat satu sama lain dari segi dimensi industri maupun

secara geographis.16

Pada era globalisasi sekarang ini, tingginya tingkat persaingan antar

lembaga keuangan dan kemajuan yang sangat pesat di bidang teknologi informasi

mendorong institusi keuangan untuk terus melakukan inovasi-inovasi produk.17

intermediasi, sistem pembayaran dan penyebaran risiko tetap berjalan dengan semestinya. Lihat

Prof. DR. Anwar Nasution, Stabilitas Sistem Keuangan : Urgensi, Impllkasi Hukum, Dan

Agenda Kedepan, Disampaikan dalam Seminar Pembangunan Hukum Nasional VIII yang

diselenggarakan oleh Badan Pembinaan Hukum Nasional - Departemen Kehakiman dan Hak Asasi

Manusia Rl. tanggal 14-18 Juli 2003 di Denpasar.

16 Hal ini sangat erat kaitannya dengan isu transformasi di sector jasa keuangan modern.

H. Onno Ruding menangkap gejala terjadinya transformasi pada industri jasa keuangan modern

yang dimulai pada tahun 1990-an. Salah satu aspek yang beliau anggap penting dalam mendorong

terjadinya transformasi tersebut, yaitu Trend Konsolidasi di bidang jasa keuangan. Setidaknya ada

5 motif yang menyebabkan para pemain industri jasa keuangan melakukan konsolidasi yaitu:

Kebutuhan modal dasar yang besar, Pertumbuhan pengguna jasa keuangan, Pengembangan

infrastruktur perusahaan, Peningkatan kualitas, dan faktor efektifitas. Adapun motif khusunsya

yaitu akan semakin variatif produk dan jasa keuangan yang dapat ditawarkan ke konsumen, serta

alasan diversifikasi usaha agar tidak terjadi penumpukan resiko. Lihat H Onno Ruding, The

transformation of the financial services industry, Occasional Paper No 2, Financial Stability

Institute, March 2002.

17 Produk-produk yang dihasilkan lembaga-lembaga keuangan saat ini sudah sedemikian

menyatunya sehinga sulit menentukan apakah suatu produk keuangan tertentu dihasilkan oleh

industri perbankan atau produk perusahaan sekuritas atau industry asuransi. Hal ini sering dikenal

dengan istilah Produk hybrid yaitu produk yang merupakan perpaduan antara produk perbankan,

asuransi atau pasar modal. Contoh produk hybrid yang baru dikenal di Indonesia yaitu

Independensi otoritas..., Firman Kusbianto, FH UI, 2013

8

Universitas Indonesia

Namun di lain sisi hal ini terkadang melanggar ketentuan-ketentuan yang berlaku

dikarenakan desakan kompetisi bisnis yang semakin ketat. Pelanggaran potensial

yang sering terjadi dalam hal ini seperti misalnya laporan yang tidak transparan,

insider trading, dan pencucian uang. Di samping itu, masih banyak permasalahan

lain sebagai akibat dari aktifitas yang bersifat lintas sektoral di sektor jasa

keuangan, yang antara lain meliputi tindakan moral hazard, belum optimalnya

perlindungan konsumen jasa keuangan, perkembangan jaringan konglomerasi

dalam kepemilikan industri jasa keuangan, serta makin maraknya praktik-praktik

arbitrase peraturan (regulatory arbitrage) oleh entitas bisnis jasa keuangan.18

Belajar dari pengalaman Indonesia sebelumnya, khususnya pada saat stabilitas

keuangan terguncang, tentunya permasalahan-permasalahan tersebut haruslah

mendapat perhatian yang lebih serius dalam menghadapinya.

Sehubungan dengan hal tersebut di atas, agar kegiatan di dalam sektor jasa

keuangan dapat terselenggara secara teratur, adil, transparan, dan akuntabel,

haruslah juga diikuti dengan suatu sistem pengaturan dan pengawasan19

yang baik

dan taat hukum. Di Indonesia, setelah disahkan dan diundangkan pada tanggal 22

November 2011, yaitu Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2011 tentang Otoritas

Jasa Keuangan (UU OJK), akan terjadi transformasi yang menyeluruh dan

sistematis dalam sistem pengaturan dan pengawasan sektor jasa keuangan, yaitu

pengalihan fungsi pengaturan dan pengawasan tersebut kepada Otoritas Jasa

Keuangan (selanjutnya akan disingkat dengan OJK), sebuah lembaga independen

bancassurance yang memiliki dua pengertian yaitu: Pertama, a bank that can offer banking,

insurance lending and investmen produk to customer. Kedua, a French term referring to the

selling of insurance throught a bank's established distribution channel. Lihat Prof. Dr. Bismar

Nasution, SH, LLM, Pasal 34 Undang-Undang Tentang Bank Indonesia dan Dampaknya Pada

Peranan dan Fungsi Bank Indonesia Di Bidang Moneter, Sistem Pembayaran dan Stabilitas

Keuangan, Buletin Hukum Perbankan Dan Kebanksentralan, Volume 8, Nomor 3, September

2010, hal. 14.

18 Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 21 Tahun 2011 Tentang Otoritas Jasa

Keuangan (UU OJK), Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2011 Nomor 111, tambahan

Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5253, Penjelasan Umum Paragraf 3 dan 4.

19 Secara teoritis, sasaran pokok dari pengaturan dan pengawasan sektor finansial adalah

untuk mendorong keamanan dan kesehatan lembaga-lembaga keuangan melalui evaluasi dan

pemantauan yang berkesinambungan termasuk penilaian terhadap manajemen risiko, kondisi

keuangan dan kepatuhan terhadap undang-undang dan regulasi. Lihat Sukarela Batunangar, Jaring

Pengaman Keuangan: Kajian Literatur dan Praktiknya di Indonesia, (Jakarta: Buletin Hukum

Perbankan dan Kesentralan Volume 4 Nomor 3, Desember 2006), hal. 2.

Independensi otoritas..., Firman Kusbianto, FH UI, 2013

9

Universitas Indonesia

yang mempunyai fungsi, tugas dan wewenang untuk melakukan pengaturan,

pengawasan, pemeriksaan dan penyidikan terhadap industri jasa keuangan di

Indonesia. Dengan demikian seluruh kegiatan jasa keuangan sektor perbankan,

pasar modal, asuransi, dana pensiun, lembaga pembiayaan dan lembaga jasa

keuangan lainnya ada dalam kewenangan OJK.20

Banyak yang menilai bahwa, secara kelembagaan, institusi OJK

merupakan suatu lembaga superbody. Selain karena tugas dan wewenangnya

yang sangat luas, sifat superbody OJK tercermin pada jumlah lembaga jasa

keuangan yang bakal diawasinya, yakni sekitar 2.608 lembaga jasa keuangan dan

642 mutual funds. Selain itu, OJK nantinya akan mengelola dana yang terbilang

besar yakni sekitar Rp 7.500 triliun atau setara dengan produk domestik bruto

(PDB) Indonesia.21

Hal ini tentu bukanlah hal yang mudah dilakukan apalagi

untuk sebuah lembaga yang masih hijau dan secara empiris konsep lembaga

sejenis OJK masih belum terbukti keberhasilannya di Negara-negara maju

sekalipun.22

Sejalan dari fungsi dan kewenangannya yang bersifat superbody

tersebut, penulis menilai OJK sebagai lembaga pengawas baru yang akan

mempunyai tugas dan beban strategis kelembagaan yang berat, jelas perlu

memiliki sifat independensi yang tinggi. Hal tersebut dimaksudkan agar setiap

regulasi dan pengawasan yang dilakukan OJK benar-benar bersifat objektif, tanpa

dipengaruhi intervensi dari pihak manapun dan untuk mencegah benturan

kepentingan antara berbagai faktor yang berinteraksi di pasar. Sifat independen

tersebut harus diwujudkan karena concern dan tujuan utama pembentukan OJK

sebagai lembaga/otoritas pengatur dan pengawas adalah menyangkut kepercayaan

masyarakat bagi sektor finansial.23

20

Pasal 1 UU OJK

21 Guntur Subagja, Berharap pada Lembaga Super,

http://www.investor.co.id/home/berharap-pada-lembaga-super/25318, Rabu, 30 November 2011

22 Bank Indonesia, Era Baru Transformasi Bank Sentral, (Jakarta: Media Indonesia

Publishing), 2010, hal 199.

23 Peran pengaturan dan Pengawasan yang dilakukan oleh OJK harus diarahkan untuk

menciptakan efisiensi, persaingan yang sehat, perlindungan konsumen, serta mekanisme pasar

yang sehat. Untuk itu, pengaturan dan pengawasan harus didasarkan pada prinsip-prinsip keadilan

dan tranparansi yang harus diterapkan sedemikian rupa untuk menciptakan suatu aktifitas dan

transaksi ekonomi yang teratur, efisien dan produktif, dan menjamin adanya perlindungan nasabah

dan masyarakat. Lihat Tim Panitia Antar Departemen Rancangan Undang-Undang Tentang

Independensi otoritas..., Firman Kusbianto, FH UI, 2013

http://www.investor.co.id/home/berharap-pada-lembaga-super/25318

10

Universitas Indonesia

Adapun aspek independensi OJK dalam peraturan perundang-undangan

Indonesia yaitu dalam UU OJK tercantum dengan jelas dan tegas, yaitu OJK

dibentuk dan dilandasi dengan prinsip-prinsip tata kelola yang baik, yang meliputi

independensi, akuntabilitas, pertanggungjawaban, transparansi dan kewajaran

(fairness)24

. Kemudian, secara kelembagaan OJK berada di luar Pemerintah, yang

dimaknai bahwa OJK tidak menjadi bagian dari kekuasaan Pemerintah25

. Di Pasal

2 ayat (2) UU OJK juga menegaskan bahwa OJK merupakan lembaga yang

independen dalam melaksanakan tugas dan wewenangnya, bebas dari campur

tangan pihak lain, kecuali untuk hal-hal yang secara tegas diatur dalam UU OJK.

Asas independensi secara lebih tegas dituangkan dalam Penjelasan Umum UU

OJK yang menyatakan bahwa OJK melaksanakan tugas dan wewenangnya

berlandaskan antara lain asas independensi yaitu independen dalam pengambilan

keputusan dan pelaksanaan fungsi, tugas dan wewenang OJK, dengan tetap sesuai

peraturan perundang-undangan yang berlaku.26

Dalam kenyataanya, walaupun telah dinyatakan secara tegas dalam

peraturan perundang-undangan, independensi OJK sendiri masih diragukan dan

diperdebatkan oleh para pengamat ekonomi.27

Isu utama independensi OJK

tersebut adalah misalnya terkait dengan pimpinan/dewan komisioner ojk baik dari

segi komposisi maupun proses pemilihannya. Dari segi proses pemilihan, seleksi

tersebut dilakukan oleh panitia seleksi yang berasal antara lain dari unsur

Pemerintah maupun unsur Bank Indonesia28

, sehingga menimbulkan

Otoritas Jasa Keuangan, Naskah Akademik Pembentukan Otoritas Jasa Keuangan (OJK), 2010,

hal 5.

24 PenjelasanUmum Paragraf 9 UU OJK

25 Penjelasan Umum Paragraf 10 UU OJK

26 Penjelasan Umum Paragraf 14 UU OJK

27 Pengamat Ekonomi Ichsanuddin Noorsy dan Umar Juoro (Center Indonesia for

Development and Studies) berpendapat, poin krusial dari terpilihnya para Dewan Komisioner OJK

adalah independensi dari institusi pengawasan keuangan itu sendiri. Pasalnya, mayoritas orang

yang terpilih di OJK berasal dari BI dan Kementerian Keuangan. Kondisi ini membuat OJK

independensinya kurang, dan apalagi nantinya sifat keputusannya bersifat kolegial. Lihat Latief

Independensi OJK Dipertanyakan, Kompas.com, Kamis, 26 Juli 2012,

http://nasional.kompas.com/read/2012/07/26/04354490/Independensi.OJK.Dipertanyakan,

28 Panitia Seleksi dibentuk dengan Keputusan Presiden, beranggotakan 9 (sembilan)

orang yang terdiri atas unsur Pemerintah, Bank Indonesia, dan masyarakat. Lihat Pasal 11 ayat (2)

dan (3) UU OJK.

Independensi otoritas..., Firman Kusbianto, FH UI, 2013

http://nasional.kompas.com/read/2012/07/26/04354490/Independensi.OJK.Dipertanyakan

11

Universitas Indonesia

kekhawatiran bahwa anggota dewan komisioner OJK yang terpilih nantinya

merupakan hasil negosiasi politik yang akan membawa kepentingan tertentu.

Selain itu, terkait dengan komposisi Dewan Komisioner OJK tersebut menjadi

dipertanyakan karena terdapat unsur ex-officio29

yang berasal dari Bank Indonesia

dan Kementerian Keuangan dalam susunan Dewan Komisioner OJK30

, sehingga

hal ini tentu akan mengakibatkan OJK tidak terbebas sepenuhnya dari pengaruh

maupun intervensi lembaga lain, khususnya dalam hal ini Bank Indonesia maupun

Pemerintah.31

Kemudian isu yang menarik selanjutnya untuk dikaji yang masih dalam

koridor pembahasan terkait aspek independensi OJK adalah masalah anggaran

operasional OJK. Hal ini dikarenakan masih banyak kalangan khususnya dari

industri perbankan itu sendiri, menilai anggaran OJK yang dipungut dari lembaga-

lembaga keuangan diawasainya adalah tidak sesuai dan akan membebani

masyarakat.32

Sebelumnya, Himpunan Bank-Bank Milik Negara (HIMBARA)

juga menolak pembayaran iuran untuk kinerja Otoritas Jasa Keuangan (OJK),

dengan alasan pungutan itu bisa mengganggu independensi dan objektivitas OJK

dalam mengaudit lembaga perbankan, dan oleh sebab itu sebaiknya anggaran OJK

diambil dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN).33

Memang dalam

UU OJK sendiri diatur bahwa, anggaran OJK dapat bersumber dari APBN

29

Ex-officio adalah jabatan seseorang pada lembaga tertentu karena tugas dan

kewenangannya pada lembaga lain (Pasal 1 angka 20 UU OJK). Di dalam struktur Dewan

Komisioner OJK, pejabat ex officionya adalah Wakil Menteri Keuangan Anny Ratnawati sebagai

ex officio dari pemerintah dan Deputi Gubernur BI Halim Alamsyah sebagai ex officio dari BI.

30 Dalam pelaksanaan tugas dan kewenangannya, OJK dipimpin oleh Dewan Komisioner

yang terdiri atas 9 (sembilan) anggota Komisioner yang terdiri atas 7 (tujuh) anggota yang dipilih

oleh DPR berdasarkan calon anggota yang diusulkan oleh Presiden, dan 2 (dua) anggota ex-officio

dari Bank Indonesia yang merupakan anggota Dewan Gubernur Bank Indonesia dan pejabat

setingkat eselon I Kementerian Keuangan. Lihat Pasal 10 UU OJK

31 Dalam penjelasan umum UU OJK, dijelaskan bahwa keberadaan ex-officio

dimaksudkan dalam rangka koordinasi, kerja sama, dan harmonisasi kebijakan di bidang fiskal,

moneter, dan sektor jasa keuangan.

32 Fitri Novia Heriani, Perbankan Masih Keberatan Soal Iuran OJK, Hukum Online.com,

29 Mei 2012 http://www.hukumonline.com/berita/baca/lt4fc4b6962c107/perbankan-masih-

keberatan-soal-iuran-ojk

33 Ester Meryana, Himbara Keberatan Pungutan OJK, Kompas.com, 29 Mei 2012,

http://bisniskeuangan.kompas.com/read/2012/05/29/19042581/Himbara.Keberatan.Pungutan.OJK

Independensi otoritas..., Firman Kusbianto, FH UI, 2013

http://www.hukumonline.com/berita/baca/lt4fc4b6962c107/perbankan-masih-keberatan-soal-iuran-ojkhttp://www.hukumonline.com/berita/baca/lt4fc4b6962c107/perbankan-masih-keberatan-soal-iuran-ojkhttp://bisniskeuangan.kompas.com/read/2012/05/29/19042581/Himbara.Keberatan.Pungutan.OJK

12

Universitas Indonesia

dan/atau pungutan dari pihak yang melakukan kegiatan di sektor jasa keuangan.34

Namun di sisi lain perlu dicermati bahwa, apabila anggaran OJK sepenuhnya

dibebankan dari APBN, maka dapat dikatakan pula bahwa OJK merupakan

bagian dari pemerintahan karena pada hakekatnya APBN disusun sesuai dengan

kebutuhan penyelenggaraan pemerintahan negara dan kemampuan dalam

menghimpun pendapatan negara.35

Atas hal tersebut, OJK dikhawatirkan juga

akan rentan terhadap tekanan politik dari Pemerintah mengingat kegiatan OJK

dibiayai oleh APBN tersebut.36

Dengan demikian, dikhawatirkan OJK akan

kehilangan kemandiriannya sebagai suatu insitusi dan tentu akan menggangu

pelaksanaan Independensi dari OJK.

Dalam penelitian ini, terdapat empat dimensi/instrumen untuk mengukur

independensi suatu otoritas pengatur dan pengatur kegiatan dalam penyelengaraan

jasa keuangan, yaitu aspek fungsi pengaturan, aspek fungsi pengawasan, aspek

kelembagaan, dan aspek keuangan atau anggaran. Aspek fungsi pengaturan,

seperti yang telah dijelaskan sebelumnya adalah aspek yang menjelaskan

level/tingkatan otonomi dari institusi regulator dalam membuat aturan main di

sektor jasa keuangan. Aspek fungsi pengawasan, yaitu terkait fungsi pengawasan

suatu otoritas dalam penyelenggaraan sektor finansial, yang dapat dikatakan

sebagai elemen yang sangat penting dan krusial. Hal ini dikarenakan sektor

finansial merupakan sektor yang berhubungan langsung dengan masyarakat luas,

yang mana merupakan hakikat dan prinsip dari lembaga finansial sebagai

intermediasi. Aspek kelembagaan, pembahasan terkait status dari otoritas

34

Pasal 34 ayat (2) UU OJK

35 Sesuai dengan Undang-Undang No. 13 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara

(UUKN), APBN merupakan rencana keuangan tahunan pemerintahan Negara yang disetujui oleh

DPR. APBN disusun sesuai dengan kebutuhan penyelenggaraan pemerintahan Negara dan

kemampuan dalam menghimpun pendapatan negara dengan berpedoman kepada rencana kerja

Pemerintah dalam rangka mewujudkan tercapainya tujuan bernegara. Lihat Pasal 12 UU tentang

Keuangan Negara

36 Hal ini senada dengan Ketua Tim Penyusun Rancangan Undang-Undang (RUU) OJK

Ahmad Fuad Rachmany yang menyatakan Ada dua alasan lembaga itu tak menggunakan

anggaran negara. Pertama, menjaga independensi OJK, belajar dari pengalaman beberapa

lembaga negara yang mengalami ancaman pengurangan anggaran operasional karena bertindak

tidak sesuai harapan pemegang otoritas anggaran. Kedua, menghilangkan beban pajak masyarakat

yang sama sekali tidak menikmati hasil industri keuangan. Fuad Rahmany,Operasional OJK Tidak

Gunakan APBN, Hukum Online.com, 05 July 2010,

http://beta.hukumonline.com/berita/baca/lt4c31b77d51cac/operasional-ojk-tidak-gunakan-apbn

Independensi otoritas..., Firman Kusbianto, FH UI, 2013

13

Universitas Indonesia

pengawasan yang berada di luar cabang eksekutif maupun legislatif dari

pemerintahan. Dan terakhir, aspek anggaran, yang menjelaskan bahwa otoritas

pengawas seharusnya tidak boleh mendapat tekanan politis dalam hal

penganggaran. Analisis pengukuran independensi inilah yang menarik perhatian

penulis untuk diajukan sebagai materi utama penelitian tesis ini, agar selanjutnya

didapatkan pemahaman yang lebih mendalam terhadap OJK khususnya aspek

independensinya dalam penyelenggaraan sistem pengaturan dan pengawasan

terhadap kegiatan di sektor jasa keuangan.

B. Pokok Permasalahan

Penelitian selalu dimulai dengan problem atau seperangkat isu yang

disebut sebagai forshadowed problems, dimana problem ini menggelitik

keingintahuan peneliti dan mengganggunya dengan berbagai pertanyaan.37

Selain itu tujuan dibuatnya pertanyaan penelitian adalah untuk menjelaskan,

memahami, mendalami suatu proses dan menggambarkan pengalaman.38

Adapun

rumusan permasalahan dalam penelitian adalah sebagai berikut :

1. Bagaimanakah status, kedudukan dan struktur kelembagaan Otoritas

Jasa Keuangan?

2. Mengapa Otoritas Jasa Keuangan harus memiliki independensi dalam

menjalankan fungsinya sebagai pengawas sektor jasa keuangan?

3. Bagaimanakah penilaian independensi Otoritas Jasa Keuangan dalam

pelaksanaan tugas dan kewenangannya berdasarkan peraturan

perundang-undangan di indonesia?

37

Hammersley, Martyn & Paul Atkinson. 1997.Ethnography. Principle in Practice. 2nd

edition. New York: Routledge dalam Sulistyowati Irianto & Shidarta, Metode Penelitian Hukum:

Konstelasi dan Refleksi, Jakarta: Yayasan Obor Indonesia, 2009, hal 301.

38 John W Creswell, Research Design, Qualitative and Quantitative Approaches, London:

Sage Publication, 1994 dalam Sulistyowati Irianto & Shidarta, Metode Penelitian Hukum:

Konstelasi dan Refleksi, Jakarta: Yayasan Obor Indonesia, 2009, hal 303.

Independensi otoritas..., Firman Kusbianto, FH UI, 2013

14

Universitas Indonesia

C. Tujuan Penulisan

Tujuan penelitian ini terdiri dari tujuan penelitian secara umum dan tujuan

khusus, adapun tujuan tersebut yaitu:

1. Tujuan Umum

Adapun tujuan penelitian ini secara umum adalah untuk memberikan

pemahaman secara umum tentang prinsip-prinsip dan teori indenpendensial suatu

otoritas yang berwenang penuh dalam penyelenggaraan sistem pengaturan dan

pengawasan sektor jasa keuangan, khususnya dalam hal ini adalah terkait aspek

hukum independensi Otoritas Jasa Keuangan di Indonesia.

2. Tujuan Khusus

Tujuan khusus dari penelitian ini adalah sebagai berikut.

1. Mengetahui status, kedudukan dan struktur kelembagaan otoritas

jasa keuangan otoritas sebagai pengatur dan pengawas kegiatan di

sektor jasa keuangan berdasarkan peraturan perundang-undangan

di indonesia.

2. Mengetahui prinsip dan teori independensi dari otoritas pengatur

dan pengawas sektor jasa keuangan

3. Mengetahui analisa pengukuran aspek independensi dari otoritas

jasa keuangan dalam menjalankan fungsinya sebagai pengatur dan

pengawas kegiatan di sektor jasa keuangan berdasarkan peraturan

perundang-undangan di indonesia

Independensi otoritas..., Firman Kusbianto, FH UI, 2013

15

Universitas Indonesia

D. Kerangka Teori

Berbicara mengenai otoritas regulator (ataupun supervisor) independen,

adalah bukanlah yang mudah dalam hal memberikan definisi secara umum, hal ini

dikarenakan terkait desain institusi, fungsi, status, kewenangan yang

didelegasikan serta juga aspek pengawasan institusi, yang bervariasi di beberapa

negara, bahkan di satu negara dalam ranah/domain yang berbeda. Namun

demikian, otoritas regulator yang independen dapat diklasifikasi menjadi dua

kelompok utama, yaitu institusi yang meregulasi penyelenggaraan suatu pasar

ekonomi dengan berprinsip utama pada teori pasar, dan institusi pembuat regulasi

dengan tujuan untuk melindungi kepentingan masyarakat (publik).39

Pada institusi

yang pertama, kewenagan untuk meregulasi timbul dalam suatu kepentingan

untuk mencegah unfair competition, mengontrol harga, dan terkadang institusi

ini pun mengatur aspek sosial atau aspek distributif dari suatu pasar ekonomi.

Contoh institusi ini adalah Lembaga Pengawas Persaingan Usaha, Lembaga

Pengatur Finansial dan sebagainya. Di sisi lain, institusi yang kedua, mempunyai

tanggung jawab untuk mengedepankan tujuan kepentingan publik di luar

kompetisi pasar. Tugas institusi ini antara lain seperti, membuat suatu standar,

mencegah peredaran barang yang tidak resmi, masalah keselamatan (seperti isu

pekerjaan atau makanan), dan aspek keadilan rasial-gender. Contohnya adalah

Lembaga Pengawas Makanan dan Obat-Obatan. Menurut penelitian oleh

Thacther, institusi yang bertipe market regulation agencies lebih berkembang

secara luas dibandingkan institusi public interest regulators, dan menikmati

kewenangan dan independensi yang lebih tegas dan kuat dari pemerintah.

Di dalam penelitian ini, Insitusi Regulator Independen secara khusus

didefinisikan sebagai institusi yang memiliki tugas dan kewenangannya yang

mandiri di ranah hukum publik, yang mana juga mempunyai struktur organisasi

yang terpisah dari kementrian atau pemerintah. Dan oleh sebab itu, institusi yang

merupakan suatu unit organisasi dari kementerian, organ langsung dari

pemerintahan ataupun suatu unit birokrasi kepemerintahan, tidaklah

39

Mark Thatcher, 2002. Delegation to Independent Regulatory Agencies:

Pressures,Functions and Contextual Mediation. West European Politics, vol. 25(1), page 125-

147.

Independensi otoritas..., Firman Kusbianto, FH UI, 2013

16

Universitas Indonesia

diperhitungkan sebagai Institusi Regulator Independen dalam penelitan ini,

dikarenakan institusi tersebut pada hakekatnya menjalankan kekuasaan

pemerintah/eksekutif.

Secara teoritis, tesis ini menggunakan pendekatan kerangka konsep hukum

yang dikembangkan oleh Montesquiue, yaitu teori pemisahan

kekuasaan/separation of powers. Menurut Montesquieu, kekuasaan negara dibagi

dalam tiga kekuasaan. Tiap-tiap kekuasaan mempunyai kewenangan sendiri,

kekuasaan yang satu terpisah dengan yang lainnya dan kekuasaan tersebut tidak

berada dalam satu tangan yang sama.40

Ajaran pemisahan kekuasaan

(Montequieu), menurut Bagir Manan, berintikan pada independensi masing-

masing alat kelengkapan negara (legislatif, eksekutif, dan yudikatif). Montequieu

berpendapat, setiap percampuran kekuasaan (di satu tangan) antara legislatif,

eksekutif, dan yudikatif (seluruh atau dua diantaranya), dipastikan akan

menimbulkan kekuasaan atau pemerintahan yang sewenang-wenang dan untuk

mencegahnya, badan (alat kelengkapan) organisasi negara harus dipisahkan satu

sama lain.41

Teori separation of powers Montesquieu kemudian mengalami

perkembangan dan kritikan. Menurut Mac Iver dan H.J. Laski pemisahan

kekuasaan secara mutlak dari kekuasaan negara seperti yang digambarkan oleh

Montesquieu tidak mungkin dilakukan.42

Pemisahan kegiatan legislatif, eksekutif,

dan yudikatif tidak dapat dipisahkan secara tajam yang satu dengan yang lainnya.

Menurut E. Utrecht, pemisahan mutlak yang dikemukakan oleh Montesquieu

mengakibatkan adanya badan kenegaraan yang tidak dapat ditempatkan di bawah

40

Sebagaimana dinyatakan oleh Montesquieu berikut, When the legislative and executive

powers are united in the same person, or in the same magistrate, there can be no liberty; because

apprehensions may arise; lest the same monarch or senate should enact tyranical laws, to execute

them in tyranical manner. (Apabila kekuasaan legislatif dan kekuasaan eksekutif menyatu dalam

satu tangan, maka tidak ada kebebasan; karena timbul keprihatinan, kalau raja atau majelis

mengundangkan hukum-hukum zalim, untuk dilaksanakan dengan cara yang zalim). Lihat

Montesquieu, De L`Esprit Des Lois, (Paris: G.Truc ed. 1949), hlm. 162.

41 Bagir Manan, Sistem Peradilan Berwibawa (Suatu Pencarian), (Yogyakarta: FH UII

Press, 2005), hlm. 120-121

42 The absolute separation of powers prescribed by Motesquieu is obviously impossible

dalam Robert M. Maclver, The Modern State, (Oxford: Oxford University Press, 1950), hlm. 371;

Harold J Laski, A Grammar of Politics, (London: George Allen and Unwir LTD, 1960), hlm. 2.

Independensi otoritas..., Firman Kusbianto, FH UI, 2013

17

Universitas Indonesia

pengawasan suatu badan kenegaraan lainnya. Ketiadaan pengawasan ini

mengakibatkan terbukanya kemungkinan suatu badan kenegaraan melampaui

batas kekuasaannya.43

Menurut Miriam Budiardjo, hal itu terjadi karena pada abad

ke-20 negara mengalami perkembangan sehingga kehidupan ekonomi dan sosial

menjadi sangat kompleks serta badan eksekutif mengatur hampir seluruh

kehidupan masyarakat. Hal ini mengakibatkan teori trias politica tidak dapat

dipertahankan lagi.44

Selain itu, dewasa ini hampir semua negara modern mempunyai tujuan

untuk mencapai kesejahteraan bagi seluruh rakyatnya yang berkonsep negara

kesejahteraan (Welfare State). Untuk mencapai tujuan tersebut negara dituntut

menjalankan fungsi secara tepat, cepat dan komprehensif dari semua lembaga

negara yang ada. Dengan kata lain, persoalan yang dihadapi oleh negara semakin

kompleks dan rumit sehingga penanganannya tidak dapat dimonopoli dan

diselesaikan secara otonom oleh lembaga negara tertentu saja, melainkan perlu

adanya kerja sama antar lembaga negara yang ada. Oleh karena itu, pemisahan

kekuasaan secara mutlak ke dalam tiga cabang kekuasaan sudah tidak relevan lagi

dalam perkembangan teori hukum tata negara.45

Dalam pada itu, menurut Jimly

Asshiddiqie perkembangan kelembagaan negara secara teori dan pemikiran

berkembang sangat pesat. Jimly Asshiddiqie berpendapat keadaan dan kebutuhan

yang nyata, baik karena faktor-faktor sosial, ekonomi, politik dan budaya di

tengah dinamika gelombang pengaruh globalisme versus lokalisme yang semakin

komplek mengakibatkan variasi struktur dan fungsi organisasi dan institusi-

institusi kenegaraan semakin berkembang.46

Selain pemikiran tersebut perkembangan fungsi-fungsi kekuasaan negara

juga dipengaruhi oleh terjadinya transisi demokrasi, yang mengakibatkan

43

E. Utrecht, Pengantar Hukum Administrasi Negara Indonesia, cet. 4., (1960), hlm 17-

24.

44 Miriam Budiardjo, Dasar-dasar Ilmu Politik, cet. 22, (Jakarta: PT. Gramedia, 2001),

hlm. 155

45 Pemisahan kekuasaan secara tajam tidak begitu diperlukan lagi, karena yang

memerintah dalam negara bukan lagi raja-raja yang absolut seperti dulu. Lihat Andi Mustari Pide,

Pengantar Hukum Tata Negara, cet. 1, (Jakarta: Gaya Media Pratama, 1999), hlm. 54

46 Jimly Asshiddiqie, Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Negara Pasca Reformasi,

(Jakarta: Sekjen dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RI, 2006), hlm. 1.

Independensi otoritas..., Firman Kusbianto, FH UI, 2013

18

Universitas Indonesia

terjadinya berbagai kesulitan ekonomi, dikarenakan terjadinya aneka perubahan

sosial dan ekonomi. Negara yang mengalami perubahan sosial dan ekonomi

memaksa banyak negara melakukan eksperimentasi kelembagaan (institutional

experimentation) yang memiliki tujuan untuk menerapkan prinsip efesiensi

sebanyak mungkin sehingga pelayanan umum (public services) dapat benar-benar

terjamin efektif. Sebagai tuntutan perkembangan yang semakin kompleks dan

rumit, organisasi-organisasi kekuasaan yang birokratis, sentralistis dan

terkonsentrasi tidak dapat lagi diandalkan. Salah satu akibatnya ialah fungsi-

fungsi kekuasaan yang biasanya melekat pada fungsi lembaga eksekutif, legislatif

dan bahkan yudisial, dialihkan menjadi fungsi organ tersendiri yang bersifat

independen.47

Sehingga, dimungkinkan adanya suatu organ negara yang

mempunyai fungsi campuran, masing-masing bersifat independen (independent

bodies) atau quasi independen.

Beberapa ahli yang mengelompokkan lembaga independen ini dalam

domain atau ranah kekuasaan eksekutif atau mengelompokkannya secara

tersendiri sebagai the fourth branch of the government atau oleh para ahli

ketatanegaraan di Belanda disebut dengan De Vierde Macht.48

Tidak hanya di

Belanda, di Amerika Serikat juga muncul kekuasaan lain disamping kekuasaan

legislatif, eksekutif dan yudikatif. Kekuasaan tersebut adalah independent

agencies. Kekusaan independen ini muncul dilatarbelakangi oleh pertumbuhan

yang luar biasa pada lembaga-lembaga pemerintahan dengan kekuasaan regulasi

47

Dalam rangka membatasi kekuasaan itu, di zaman sekarang berkembang pula adanya

pengaturan kelembagaan pemerintah yang bersifat independen, seperti bank sentral, organisasi

tentara dan kejaksaan. Independensi lembaga atau organ-organ tersebut dianggap penting untuk

menjamin demokrasi. Lihat Jimly Asshiddiqie, Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia,

(Jakarta: Sekjen dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RI, 2006), hlm. 156

48 Dengan meneliti hukum tatanegara negara Belanda, Crince le Roy menyimpulkan

terdapat kekuasaan lain di samping tiga kekuasaan menurut Montesquieu. Kekuasaan tersebut

diberi istilah De Vierde Macht. Akan tetapi, kekuasaan ke-empat tersebut bukan hanya pegawai

negeri, dalam suatu negara munculnya kekuaaan lainnya berkaitan dengan kenyataan dalam

masyaratakat suatu negera. Crince le Roy menyebutkan kekuasaan lainnya yakni komisi-komisi

Independen, pers, aparat kepegawaian, kekuasaan-kekuasaan pengawasan, komisi- komisi

pelayaan masyarakat, rakyat yang memiliki hak pilih, kelompok- kelompok penekan dan partai-

partai politik. Lihat Crince le Roy, Kekuasaan ke-empat Pengenalan Ulang, diterjemahkan oleh

Soehardjo, (Semarang: 1981), hlm. 21

Independensi otoritas..., Firman Kusbianto, FH UI, 2013

19

Universitas Indonesia

yang luas di AS terjadi pada abad ke-20.49

Pertumbuhan ini telah menimbulkan

banyak masalah kebijakan dan koordinasi di pemerintahan. Perkembangan ini

pada akhirnya mendorong terbentuknya lembaga-lembaga independen yang juga

dikenal sebagai The Fourth Branch of The Government, bertindak tanpa

tanggung-jawab dan tidak dikoordinir oleh Presiden. Keberadaan dan status dari

lembaga-lembaga independen dengan kekuasaan regulasi yang luas akan sangat

dapat digabungkan dengan prinsip-prinsip pemisahan cabang-cabang kekuasaan

negara. Selain itu, dalam hal lembaga-lembaga independen, dibentuk setiap

kekuasaan harus mampu melaksanakan sistem checks and balances dari

kekuasaan lainnya dalam mengontrol tindakan lembaga. Dan oleh sebab itu

kekuasaan lembaga independen memainkan satu peranan penting dalam sistem

checks and balances antara tiga cabang kekuasaan asli.

Selain itu juga dalam tesis ini, teori hukum yang dipergunakan untuk

menganalisis aspek independensi dari otoritas regulator adalah principal-Agent

Theory50

. Menurut teori ini, alasan dasar pendelegasian kewenangan dari suatu

principal kepada agent adalah bersifat fungsional, seperti misalnya pendelegasian

dari pemegang saham kepada manajemen, negara kepada organisasi internasional,

atau legislatif kepada institusi regulator. Hal ini dilakukan karena diyakini

pendelegasian tersebut dapat memberikan hasil yang lebih baik dalam jangka

49

Keberadaan independent agencies di AS sebenarnya telah ada di AS lebih dari seratus

tahun. Misalnya, Komisi Perdagangan Internasional (ICC), yang mempunyai tugas untuk

meregulasi perkereta-apian, didirikan tahun 1887. Komisi Perdagangan Federal (FTC) dibentuk

tahun 1914 dan mengikuti model ICC karena kekuasaan dan kewenangan yang independent seperti

ICC. Akan tetapi, pada awal abad ke-duapuluh perkebangannya semakin meningkat. Lihat Saskia

Lavrijssen, An Analysis of The Constitutional Position of The US Independent Agemcies, (1

Januari 2008), terdapat di situs

20

Universitas Indonesia

panjang.51

Pendekatan teori principal-agent mengasumsikan bahwa pejabat

terpilih (legislator) mendelegasikan beberapa kekuasaan mereka kepada suatu

institusi regulator untuk membuat kebijakan publik, hal ini didasarkan dari

anggapan bahwa akan didapat benefit yang lebih besar daripada cost yang

dikeluarkan untuk pendelegasian tersebut.52

Delegasi ini dilakukan karena juga

diyakini bahwa institusi tersebut dapat menjalankan fungsi yang berguna bagi

pejabat terpilih (legislator) dalam berurusan dengan berbagai tekanan dan

masalah.53

Maka oleh sebab itu, pembentukan dan desain institusi regulator

dipandang hanya terkait masalah institusional, yaitu pejabat terpilih (principal)

mendelegasikan wewenang kepada institusi regulator (agent) dan mereka memilih

institusi dalam bentuk formal (secara khusus terdapat unsur didelegasikannya

kekuasaan dan juga kontrol pengawasan dari pemberi pihak delegasi) yang

meminimalkan institusi itu mengalami kerugian yang timbul dari suatu kelalaian.

Dapat disimpulkan bahwa secara umum, model principal-agents memberikan

analisis terhadap hubungan antara principal (pemberi delegasi) dan agents

(penerima delegasi), alasan dan tujuan dari delegasi, mengkaji jumlah diskresi

yang harus diberikan kepada agent dan juga sama halnya terhadap mekanisme

kontrol pengawasan yang dibatasi kepada agent oleh principal yang bertujuan

untuk mendapatkan manfaat yang diharapkan pendelegasian.

51

Mark A. Pollack, 1997, Delegation, Agency, and Agenda Setting in the

EuropeanCommunity, International Organization, vol. 51(1), pp. 99-134.

52 Penting untuk dicatat bahwa suatu pendelegasian mengakibatkan manfaat dan juga

biaya bagi pihak yang memberikan delegasi. Kerugian yang timbul dari hal ini sering disebut

dengan istilah agency costs or agency losses yang mana disebabkan oleh pengaturan agents

yang bertindak atas pihak principal, dan oleh sebab itu mekanisme control terhadap agents

dimaksudkan untuk menimilasir hal tersebut. Lihat Jonas Tallberg, 2002. Delegation to

Supranational Institutions: Why, How, and with What Consequences? West European Politics,

vol. 25(1), pp. 23-46

53 G. Majone, 1999. The Regulatory State and Its Legitimacy Problems West European

Politics, vol. 22(1), pp. 1-24.

Independensi otoritas..., Firman Kusbianto, FH UI, 2013

21

Universitas Indonesia

E. Metode Penelitian

Penelitian adalah suatu usaha pencarian jawaban yang benar, sebuah kata

istilah dalam bahasa Indonesia yang dipakai sebagai kata terjemahan apa yang di

dalam Inggris disebut Research.54

Bermakna sebagai pencarian, penelitian adalah

suatu kegiatan bersengaja dan bertujuan serta pula berprosedur alias bermetode.55

Metode Penelitian pada hakikatnya memberikan pedoman, cara-cara mempelajari,

menganalisa dan memahami kejadian-kejadian dalam penelitian.56

Penelitian yang

dilakukan oleh penulis merupakan penelitian hukum karena didasarkan pada

metode, sistematika dan pemikiran tertentu yang bertujuan untuk mempelajari

satu atau beberapa gejala hukum tertentu, dengan jalan menganalisanya.57

Lebih

lanjut, penelitian hukum dalam tesis ini merupakan penelitian hukum yang

bertipe non doktrinal, yaitu penelitian berupa studi-studi empiris untuk

menemukan teori-teori mengenai proses terjadinya dan mengenai proses

bekerjanya hukum di dalam masyarakat.58

Dan kajian ilmu hukum yang

digunakan penulis adalah kajian ilmu hukum normatif59

, dikarenakan bahan

penelitian yang digunakan penulis adalah bahan-bahan kepustakaan ilmu hukum.

1) Tipologi Penelitian

Penelitian ini merupakan penelitian deskriptif, yaitu memberikan

gambaran secara umum yang dapat ditangkap oleh panca indera atau

menggambarkan secara tepat sifat suatu individu, keadaan, gejala atau

kelompok tertentu, atau untuk menentukan frekuensi suatu gejala.60

54

Sulistyowati Irianto & Shidarta, Metode Penelitian Hukum konstelasi dan Refleksi,

(Jakarta, Yayasan Obor Indonesia, 2009), hal. 96

55 Ibid.

56 Soerjono Soekanto, Pengantar Penelitian Hukum, cet. 3 (Jakarta: Penerbit UI-Pres,

1986), hal.6.

57

Ibid, hal. 43

58 Sutandyo Wignjosoebroto, tth,, Apakah Sesungguhnya Penelitian itu?, Kertas Kerja,

(Surabaya : Univ. Airlangga, 1986), hlm. 2

59

Soerjono Soekanto dan Sri Mamudji, Penelitian Hukum Normatif Suatu Tinjauan

Singkat, (Jakarta : Rajawali Press, 1990), hal. 15

60 Sri Mamudji et.al., Metode Penelitian dan Penulisan Hukum, ( Jakarta : Badan Penerbit

Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 2005), hal. 4.

Independensi otoritas..., Firman Kusbianto, FH UI, 2013

22

Universitas Indonesia

Kaitannya dengan penelitian ini, gambaran secara umum adalah mengenai

bagaimana aspek hukum independensi Otoritas Jasa Keuangan dalam

penyelenggaraan sistem pengaturan dan pengawasan terhadap kegiatan di

sektor jasa keuangan. Selain itu, penelitian ini juga termasuk penelitian

murni yaitu penelitian ini bertujuan mengembangkan pengetahuan.61

2) Jenis Data

Jenis data yang digunakan dalam penelitian ini adalah data sekunder

yang terdiri dari bahan hukum primer, sekunder, dan tersier sebagai

berikut.62

a. Bahan hukum primer, yaitu bahan hukum yang mempunyai

kekuatan mengikat berupa peraturan perundang-undangan

Indonesia, yaitu Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 21

Tahun 2011 Tentang Otoritas Jasa Keuangan.

b. Bahan hukum sekunder, yatu bahan hukum yang erat kaitannya

dengan bahan hukum primer dan dapat membantu menganalisa,

memahami, dan menjelaskan bahan hukum primer, yang antara

lain adalah teori para sarjana, buku, penelusuran internet, artikel

ilmiah, jurnal, tesis, surat kabar, dan makalah.

c. Bahan hukum tersier, yaitu bahan hukum yang memberikan

petunjuk maupun penjelasan atas bahan hukum primer dan

sekunder, misalnya kamus.

3) Metode Analisis Data

Metode analisis data yang digunakan adalah kualitatif yaitu mendalami

makna dibalik realitas atau tindakan atau data yang diperoleh dan yang diteliti

atau dipelajari sebagai objek penelitian yang utuh.63

Dalam penelitian ini apa yang

telah ditentukan dalam peraturan perundang-undangan dipelajari secara lebih

mendalam khususnya mengenai aspek hukum independensi otoritas jasa keuangan

61

Ibid., hal. 5.

62 Soerjono Soekanto, Op. Cit., hal. 32.

63 Sri Mamudji et.al., Op. Cit., hal. 67.

Independensi otoritas..., Firman Kusbianto, FH UI, 2013

23

Universitas Indonesia

dalam penyelenggaraan sistem pengaturan dan pengawasan terhadap kegiatan di

sektor jasa keuangan.

F. Sistematika Penulisan

Dalam Bab I, yaitu Bab Pendahuluan penelitian, akan dipaparkan

mengenai latar belakang dipilihnya topik penelitian tesis ini. Lebih lanjut, yaitu

aspek-aspek dari Independensi Lembaga Pengatur dan Pengawas Jasa Keuangan

atau Otoritas Jasa Keuangan yang menarik untuk dikaji lebih mendalam. Selain

itu dalam bab ini juga akan dijelaskan terkait teori hukum yang digunakan penulis

dalam melakukan penelitian ini, juga metode penelitiannya.

Kemudian di dalam Bab II, yaitu Bab Teori Penelitian, penulis akan

menjabarkan Teori dan Prinsip Independensial Otoritas Pengatur dan Pengawas

Jasa Keuangan dari referensi-referensi yang telah penulis kaji. Dari referensi dan

literatur ilmiah ini, penulis kemudian mendapatkan dimensi dan prinsip

independensial suatu lembaga/otoritas pengatur dan pengawas jasa keuangan.

Kemudian juga, tentu aspek Independensi tidak akan lengkap dengan isu yang

cukup menjadi perdebatan di kalangan akademis maupun praktisi yaitu aspek

Independensi dari Intervensi Politik dan Industri Jasa Keuangan.

Dalam Bab III, akan dibahas mengenai bagian isi dari penelitian, yaitu

Status, Kedudukan dan Struktur Kelembagaan Otoritas Jasa Keuangan. Penting

untuk dibahas secara mendetil khususnya dari peraturan perundang-undangan

berlaku terkait Landasan Hukum Pembentukan Otoritas Jasa Keuangan. Status

dan Kedudukan Otoritas Jasa Keuangan dalam struktur ketatanegaraan dan juga

tidak kalah pentingnya adalah Hubungan Kelembagaan Otoritas Jasa Keuangan

dengan Lembaga Terkait di Bidang Jasa Keuangan.

Dalam Bab IV, yaitu Bab Analisa Penelitian, penulis akan memberikan

analisa dari fakta-fakta dan teori yang telah penulis paparkan di bab-bab

sebelumnya. Maka dalam bab ini dapat dikatakan merupakan inti dari pemikiran

penulis atas AspekIndependesi Otoritas Jasa Keuangan dalam Penyelenggaraan

Sistem Pengaturan Dan Pengawasan Terhadap Kegiatan di Sektor Jasa Keuangan

Indonesia

Dalam Bab V, yaitu Bab Penutup, akan berisi kesimpulan dan saran dari

penulisan tesis ini.

Independensi otoritas..., Firman Kusbianto, FH UI, 2013

24

Universitas Indonesia

BAB II

INDEPENDENSI OTORITAS PENGATUR DAN PENGAWAS

KEGIATAN DI SEKTOR JASA KEUANGAN

A. Otoritas Independen

Untuk memulai bab ini, perlu terlebih dahulu dipahami berbagai definisi

Independen dari sumber-sumber referensi yang penulis teliti. Istilah Independen

dalam bahasa inggris ditulis dengan kata independent yang mempunyai pengertian

yaitu not governed by another, not requiring or relying on something or

somebody else, not easily influenced.64

Kemudian independen dalam Blacks Law

Dictionary diartikan sebagai suatu kondisi yang terbebas dari ketergantungan,

terbebas dari kontrol modifikasi atau pembatasan dari pihak lain.65

Dalam Kamus

Besar Bahasa Indonesia, Independen adalah mandiri yang mempunyai pengertian

bebas dari ketergantungan pada orang lain.66

Jadi secara umum, independensi

dapat didefinisikan sebagai kebebasan dari pengaruh instruksi/pengarahan, atau

kontrol dari pihak/pihak-pihak lain.

Menurut literatur-literatur hukum yang berkembang dewasa ini, secara

umum dalam mendefinisikan Otoritas Independen, dapat menggunakan salah satu

ciri yang penting, yaitu suatu lembaga yang dipimpin oleh seseorang yang tidak

dapat diberhentikan langsung (bahkan oleh Presiden sekalipun) dan hanya dapat

diberhentikan oleh suatu alasan yang valid dan substansial/good cause67

. Senada

64

Websters Vest Pocket Dictionary, Merriam Webster Inc, Publisher Springfield,

Massachussets, USA, 1989.

65 Independent : not dependent, not subject to control, restriction, modification or

limitation from a given outside source. Henry Campbell Black, M.A, Blacks Law Dictionary,

Sixth Edition, (St. Paul Minn, West Publishing Co, USA), 1997, hlm. 472.

66 Kamus Besar Bahasa Indonesia, Pusat Bahasa Departemen Pendidikan Nasional

Republik Indonesia, dikutip darihttp://pusatbahasa.kemdiknas.go.id/kbbi/

67 Jacob E. Gersen, Designing Agencies, in Research Handbook On PublicChoice And

Public Law, (Daniel A. Farber & Joseph OConnell eds.), 2010, page 333, 347 (Independence is

a legal term of art in public law, referring to agencies headed by officials that thePresident may

not remove without cause). Lihat juga Marshall J. Breger & Gary J. Edles,Established

byPractice: The Theory and Operation of Independent Federal Agencies, 52 Administrative Law

Review, 2000, page 1111,1138 (The critical element of independence is the protection

conferred explicitly by statute or reasonably impliedagainst removal except for cause.). Lihat

juga Lisa Schultz Bressman & Robert B. Thompson, The Future of Agency Independence, 63

Vanderbilt Law Review, 2010, page 599, 610 (What gives agencies their independence or what

Independensi otoritas..., Firman Kusbianto, FH UI, 2013

http://pusatbahasa.kemdiknas.go.id/kbbi/

25

Universitas Indonesia

dengan definisi tersebut, William F. Fox Jr., juga menyatakan bahwa suatu

otoritas adalah independen bila dinyatakan secara tegas oleh kongres dalam

undang-undang otoritas yang bersangkutan atau, bila Presiden dibatasi untuk tidak

secara bebas memutuskan (discretionary decision) pemberhentian sang pimpinan

otoritas.68

Pakar ketatanegaraan Indonesia, Jimly Asshiddiqie memberikan

pengertian Otoritas Independen atau -dalam bahasanya- yaitu Komisi Negara

Independen sebagai suatu organ negara (state organs) yang diidealkan

independen dan karenanya berada di luar cabang kekuasaan eksekutif, legislatif

maupun yudikatif, namun justru mempunyai fungsi campur dari ketiganya.69

William F. Funk dan Richard H. Seamon menambahkan bahwa sifat independen

dari otoritas tercermin dari: (1) kepemimpinan yang kolektif, bukan seorang

pimpinan; (2) kepemimpinan tidak dikuasai/mayoritas berasal dari partai politik

tertentu; dan (3) masa jabatan para pemimpin komisi tidak habis secara

bersamaan, tetapi bergantian (staggered terms).70

Dalam kajian para ahli dan akademis di Amerika (khususnya di bidang

hukumadministrasi negara), sering mendefinisikan otoritas independen dengan

pengertian, yaitu suatu lembaga pemerintahan yang -tidak dibentuk oleh rakyat

dan tidak juga dijalankan oleh pejabat yang terpilih-, yang mana lembaga ini

menjalankan otoritas sebagai regulator kebijakan-kebijakan di bidang-bidang

khusus71

. Di luar Amerika, kriteria untuk menentukan suatu lembaga independen

adalah semakin bervariasi, misalnya di negara-negara Eropa yang mempunyai

karakter otoritas independen sebagai suatu lembaga yang mempunyai posisi di

otherwise distinguishes them from their executive-branch counterparts [is that] the President

lacks authority to remove their heads from office except for cause.).

68 William F. Fox Jr, Understanding Administrative Law (Danvers: Lexis Publishing),

2000, hal. 56.

69 Jimly Asshidiqie, Struktur Ketatanegaraan Indonesia Setelah Perubahan Keempat

UUd 1945, makalah dalam seminar pembangunan hukum nasional VIII, Denpasar 14-18 Juli

2003.

70 William F. Funk dan Richard H.Seamon, Administrative Law: Examples &

Explanations, (New York, Aspen. Publishers, Inc) 2001, page 23-34.

71 Mark Thatcher & Alec Stone Sweet,Theory and Practice of Delegation to Non-

Majoritarian Institutions, 25 West European Politic, 2002, page 1, 2 (an independent agency is a

government body neither directly elected by the people, nor directly managed by elected

officials.)

Independensi otoritas..., Firman Kusbianto, FH UI, 2013

26

Universitas Indonesia

luar struktur hieraki dari kekuasaan eksekutif. 72

Atas dasar bebarapa alasan-

alasan tersebut, kajian dan studi akademis telah mengalami pergeseran dari single

criteria dalam menentukan independensi, menjadi analisis-analisis yang lebih

komprehensif dan mendalam pada kondisi-kondisi kelembagaan suatu otoritas

independen tersebut.73

Namun dalam tingkatan yang paling minim, suatu otoritas

dapat dikatakan independen secara formal, ketika otoritas tersebut dapat

menjalankan kewenangannya tanpa kontrol/pengarahan dari pejabat pemerintah

terpilih seperti presiden, kementerian atau perdana menteri.74

Dengan demikian,

dapat juga disimpulkan bahwa otoritas independen adalah suatu entitas

administratif yang beroperasi di luar hierarki dari badan kepemerintahan pusat.

Telah dijelaskan bahwa sifat dan karakteristik dari otoritas independen

akan berbeda-beda di setiap negara atau dapat juga dikatakan bahwa setiap negara

mempunyai legal definition dan doktrin sendiri atas otoritas independen dan

penyebutan istilah otoritas independen sangat bervariasi seperti misalnya,

autonomous regulatory agencies, semi-independentregulators, independent

regulatory agencies, impartial regulatory agenciesindependent regulatory

commissiondan sebagainya.75

Namun demikian, secara umum dapat ditemukan

persamaaan ciri yang signifikan diantara otoritas independens tersebut. Pertama,

mereka memiliki fungsi dan kewenangan sebagai regulator di bidang-bidang

72

Martin Shapiro, A Comparison Of U.S. And European Independent Agencies,

Comparative Administrative Law, (Susan Rose--Ackerman And Peter L. Lindseth, eds), 2010, page 293, 279 (To operationalize Agency independence, Jurisdictions around the world have

followed different approaches. While U.S. Law has Focused on the Appointment and removal

process for agency heads, European countries have emphasized the position of these agencies

outside the traditional executive body hierarchy).

73 Fabrizio Gilardi,The Formal Independence of Regulators: A Comparison of 17

Countries and 7 Sectors, 11 Swiss Political Science Review, 2005, page 140 ([I]t can be

considered that formal independence depends on the status of the head of the regulator and of its

management board, on the relationship with government and parliament, on financial autonomy,

andon the extent of regulatory powers.).

74 Aalt Willem Heringa & Luc Verhey, Independent Agencies and PoliticalControl,

Agencies In European And Comparative Perspective, (Tom Zwart &Luc Verhey eds.), 2003, page

156, (Agencies are independent if they are not subordinate to the responsible minister.).

75 mit Snmez, Independent Regulatory Agencies: The World Experience And The

Turkish Case, A Thesis Submitted To The Graduate School Of Social Sciences Of Middle East

Technical University, 2004, Page 8.

Independensi otoritas..., Firman Kusbianto, FH UI, 2013

27

Universitas Indonesia

khusus perekomian atau bidang sosial.76

Selain itu, kewenangan adjudikatif, yang

memungkinkan mereka untuk menyelesaikan sengketa dan mengeluarkan

keputusan melalui proses hearing atau proses yang setipe dengan persidangan.77

Sebagian besar otoritas independen juga memiliki fungsi dan kewenangan atas

kebijakan publik atau regulasi-regulasi yang secara hukum mengikat masyarakat

dan sektor privat, yang mana implementasi dan kekuatan hukumnya tidaklah

berbeda daripada sistem peraturan perundang-undangan umum (UU, PP, atau

Permen).78

Kemudian, otoritas independen di di negara-negara maju pada

umumnya telah memiliki kewenangan dalam hal menyelidiki dan mengadili

terhadap pelanggaran aturan dan regulasi mereka.79

Berbicara tentang independensi dalam perspektif operasional, intitusi ini

mempunyai kelebihan-kelebihan yang cukup penting yaitu, dalam hal

pengembangan skill dan keahlian, dikarenakan mereka dapat memfokuskan waktu

dan tenaga mereka untuk memahami bidang yang ditanganinya dan berusaha

untuk tetap menjaga kepentingan publik terhadap semakin meningkatnya

76

Stphane Jacobzone, Designing Independent And Accountable Regulatory Authorities

For High Quality Regulation, Proceedings of an Expert Meeting in London, Prepared By

Organisation For Economic Co-Operation And Development (OECD), United Kingdom, 10-11

January 2005, page 72 (Independent Regulators have been established when setting up new

marketoriented regulatory arrangements for utility sectors with network characteristics, such as

telecommunications, financial services, or for the social and environmental arena.

77 Kirti Datla and Richard L. Revesz, Deconstructing Independent Agencies (And

Executive Agencies), New York University Public Law and Legal Theory Working Papers. Paper

350, page 39. (The fact that Indpendent agencies are authorized to proceed through adjudication

has beennoted for decades. Yet, scholars persist in associating the authority to adjudicate with

independent agency status. Agencies engage in around 500,000 informal adjudications, of which

at least at least several hundred formal adjudications per year.)

78 Martino Maggetti, The Role of Independent Regulatory Agencies in Policy-Making: a

Comparative Analysis of Six Decision-Making Processes in the Netherlands, Sweden and