Hanna G. Adamkiewicz*

Politechnika Gdaska

TEORETYCZNE ASPEKTY KONKURENCYJNOCI MIDZYNARODOWEJ KONCEPCJA KATALIZATORA PRODUKTYWNOCI

STRESZCZENIE

W artykule zaproponowano ujcie konkurencyjnoci midzynarodowej jako katali-zatora produktywnoci ekonomicznej. Przyjto, i jest to waciwo, ktra okrela zdol-no kraju do tworzenia warunkw wzrostu produktywnoci oraz podanych zachowa rynkowych w sytuacji, gdy kraje pozostae czyni to lepiej, sprawniej i efektywniej. Tak pojta konkurencyjno tkwi w otoczeniu procesw produkcyjnych, sprzyjajc wzrostowi gospodarczemu.

Sowa kluczowe: konkurencyjno midzynarodowa, wzrost gospodarczy, katalizator produktywnoci

Wprowadzenie

Celem artykuu jest ustalenie teoretycznych podstaw ekonomicznych koncep-cji konkurencyjnoci midzynarodowej (rozumianej jako konkurencyjno kra-ju) zaproponowanej przez Portera (1990), ktra jest stosowana przy sporzdzaniu rankingw krajw, midzy innymi przez wiatowe Forum Ekonomiczne (World Economic Forum WEF) oraz Midzynarodowy Instytut Zarzdzania Rozwojem

* E-mail: had@zie.pg.gda.pl

DOI: 10.18276/sip.2016.44/2-01

Studia i Prace WNEiZ USnr 44/2 2016Studia i Prace WNEiZ USnr 45/1 2016

Hanna G. Adamkiewicz*

Politechnika Gdaska

TEORETYCZNE ASPEKTY KONKURENCYJNOCI MIDZYNARODOWEJ KONCEPCJA KATALIZATORA PRODUKTYWNOCI

STRESZCZENIE

W artykule zaproponowano ujcie konkurencyjnoci midzynarodowej jako katali-zatora produktywnoci ekonomicznej. Przyjto, i jest to waciwo, ktra okrela zdol-no kraju do tworzenia warunkw wzrostu produktywnoci oraz podanych zachowa rynkowych w sytuacji, gdy kraje pozostae czyni to lepiej, sprawniej i efektywniej. Tak pojta konkurencyjno tkwi w otoczeniu procesw produkcyjnych, sprzyjajc wzrostowi gospodarczemu.

Sowa kluczowe: konkurencyjno midzynarodowa, wzrost gospodarczy, katalizator produktywnoci

Wprowadzenie

Celem artykuu jest ustalenie teoretycznych podstaw ekonomicznych koncep-cji konkurencyjnoci midzynarodowej (rozumianej jako konkurencyjno kra-ju) zaproponowanej przez Portera (1990), ktra jest stosowana przy sporzdzaniu rankingw krajw, midzy innymi przez wiatowe Forum Ekonomiczne (World Economic Forum WEF) oraz Midzynarodowy Instytut Zarzdzania Rozwojem

* E-mail: had@zie.pg.gda.pl

DOI: 10.18276/sip.2016.44/2-01

Studia i Prace WNEiZ USnr 44/2 2016

DOI: 10.18276/sip.2016.45/1-04

katarzyna Anna Dadaska*Uniwersytet Szczeciski

OBCIANIE NIERuChOMOCI SkARBOWYCh I SAMORZDOWYCh OGRANICZONYMI PRAWAMI RZECZOWYMI ZARYS PROBLEMATYkI

Streszczenie

W niniejszym artykule przedstawiono problematyk dotyczc obciania nieruchomoci skarbowych i samorzdowych ograniczonymi prawami rzeczowymi, w szczeglnoci w kon-tekcie dopuszczalnoci nieodpatnego obciania nieruchomoci publicznych ograniczonymi prawami rzeczowymi. Artyku 13 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomo-ciami (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1774, z pn. zm.) przewiduje bowiem, i z zastrzeeniem wyjt-kw wynikajcych z ustaw nieruchomoci publiczne mog by przedmiotem obrotu, za jedn z form obrotu tymi nieruchomociami jest ich obcianie ograniczonymi prawami rzeczowymi. Z drugiej strony art. 14 ust. 2 tej ustawy przewiduje, i nieruchomoci stanowice wasno Skarbu Pastwa mog by nieodpatnie obciane na rzecz JST ograniczonymi prawami rze-czowymi. Nieruchomoci stanowice wasno JST mog by nieodpatnie obciane na rzecz Skarbu Pastwa lub innych JST ograniczonymi prawami rzeczowymi. Na tle tych przepisw pojawia si wic pytanie o ich wzajemn relacj, w szczeglnoci o to, czy art. 14 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomociami na zasadzie wycznoci okrela w sposb zamknity wszystkie sytuacje, kiedy dopuszczalne bdzie obcienie nieodpatne ograniczonymi prawami rzeczowymi nieruchomoci Skarbu Pastwa (JST), czy te przepis ten dotyczy tylko pewnego okrelone-go w nim obszaru, a zatem nie wyklucza moliwoci obciania nieodpatnie ograniczonymi prawami rzeczowymi nieruchomoci skarbowych (samorzdowych) na rzecz innych podmiotw, tym bardziej e powoana ustawa przewiduje inne formy nieodpatnego dysponowania nierucho-mociami Skarbu Pastwa i JST, chociaby w postaci umowy darowizny czy uyczenia.

Sowa kluczowe: nieruchomoci, Skarb Pastwa, jednostki samorzdu terytorialnego, ogra-niczone prawa rzeczowe

* Adres e-mail: katarzyna.dadanska@wpiaus.pl.

54 Metody ilociowe w ekonoMii

Wstp

Skarb Pastwa oraz jednostki samorzdu terytorialnego (JST) s podmiotami wasnoci okrelanej mianem publicznej (Stelmachowski, 2003, s. 203; Doliwa, 2004, s. 26; Ignatowicz, Stefaniuk, 2003, s. 46 i n.). Przedmiotem tej wasnoci mog by nieruchomoci. Na tle obrotu dobrami, jakimi s nieruchomociami Skarbu Pastwa i JST, dochodzi do sprzenia przepisw prawa prywatnego, w szczeglnoci ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. 2016, poz. 380, z pn. zm.; dalej: k.c.) z przepisami z zakresu publicznego, w szczeglnoci ustawy z 21 sierpnia 1998 roku o gospodarce nieruchomociami (t.j. Dz.U. 2015, poz. 1774, z pn. zm.; dalej: u.g.n.), ktre stanowic lex specialis do Kodeksu cywilnego, uzupeniaj, a nawet wyczaj okrelone regulacje kodeksowe.

Celem niniejszego artykuu jest przedstawienie zarysu problematyki dotyczcej obciania nieruchomoci skarbowych i samorzdowych ograniczonymi prawami rzeczowymi, w szczeglnoci w kontekcie dopuszczalnoci nieodpatnego obci-ania nieruchomoci publicznych ograniczonymi prawami rzeczowymi. Artyku 13 u.g.n. przewiduje bowiem, e z zastrzeeniem wyjtkw wynikajcych z ustaw nieruchomoci publiczne mog by przedmiotem obrotu. Jedn z form obrotu nie-ruchomociami Skarbu Pastwa i JST jest obcianie ich ograniczonymi prawami rzeczowymi (art. 13 u.g.n.). Z drugiej strony art. 14 ust. 2 u.g.n. przewiduje, i nie-ruchomoci stanowice wasno Skarbu Pastwa mog by nieodpatnie obciane na rzecz JST ograniczonymi prawami rzeczowymi. Nieruchomoci stanowice wa-sno JST mog by nieodpatnie obciane na rzecz Skarbu Pastwa lub innych JST ograniczonymi prawami rzeczowymi. Pojawia si wic pytanie o wzajemn relacj przepisw art. 13 i art. 14 ust. 2 u.g.n., w szczeglnoci o to, czy art. 14 ust. 2 u.g.n. na zasadzie wycznoci okrela w sposb zamknity wszystkie sytuacje, kiedy do-puszczalne bdzie obcienie nieodpatnie ograniczonymi prawami rzeczowym nie-ruchomoci Skarbu Pastwa (JST), czy te przepis ten dotyczy tylko pewnego okre-lonego w nim obszaru, a zatem nie wyklucza moliwoci obciania nieodpatnie ograniczonymi prawami rzeczowymi nieruchomoci skarbowych (samorzdowych) na rzecz innych podmiotw ni wymienione w art. 14 ust. 2 u.g.n., tym bardziej e powoana ustawa przewiduje inne formy nieodpatnego dysponowania nieruchomo-ciami Skarbu Pastwa i JST, chociaby w postaci umowy darowizny czy uyczenia.

Moliwo rozporzdzania rzecz przez jej obcienie ograniczonymi prawami rzeczowymi stanowi podstawowy atrybut prawa wasnoci zagwarantowany w art. 140 k.c. Cech immanentn przy wykonywaniu wasnoci prywatnej jest

55kAtArzynA AnnA dAdAskAoBciAnie nieruchomoci skArBowych i sAmorzdowych oGrAniczonymi PrAwAmi rzeczowymi zArys ProBlemAtyki

swoboda jej wykonywania (oczywicie w granicach, na jakie wskazuje art. 140 k.c., gdy wspczenie prawo wasnoci nie stanowi ius infinitum). Przy wykonywaniu natomiast wasnoci publicznej jej podmioty s dodatkowo ograniczone oznaczo-nym celem (celami) z zakresu uytecznoci publicznej. To wanie realizacja celu publicznego (celw publicznych), do ktrego powinien zamierza proces wykony-wania wasnoci publicznej, jest podstawowym kryterium jej wyodrbnienia. Celem wykonywania wasnoci publicznej jest uytek publiczny, ktry zakada dobro ogu (Stelmachowski, 2003, s. 149 i n.; Doliwa, 2004, s. 26; Dadaska, 2012a, s. 5253).

Doktryna prawnicza, omawiajc problematyk ograniczonych praw rzeczo-wych, koncentruje si na oglnych zasadach dotyczcych ustanawiania, przenosze-nia czy wykonywania tych praw, wynikajcych z regulacji art. 244251 k.c., oraz na omwieniu poszczeglnych ograniczonych praw rzeczowych. Czyni to jednak bez odesania (kontekstu) do poszczeglnych zasad, jakie obowizuj i powinny by respektowane w procesie gospodarowania nieruchomociami skarbowymi i sa-morzdowymi. Zaoonym celem badawczym niniejszego opracowania jest ukaza-nie powizania oglnego uprawnienia wacicielskiego Skarbu Pastwa i JST, ktre wynika z art. 140 k.c. (do rozporzdzania rzecz, ktre obejmuje take obcianie rzeczy/nieruchomoci ograniczonymi prawami rzeczowymi o czym bdzie jeszcze mowa niej), z konstrukcjami o charakterze publicznoprawnym (prawa publicznego), ktre nakadaj na podmioty realizujce zadania publiczne szereg obowizkw, ogra-niczajc w ten sposb prawo wasnoci. Obrt nieruchomociami skarbowymi i sa-morzdowymi powinien realizowa midzy innymi zasad prawidowej gospodarki (art. 12 u.g.n.), zasad jawnoci gospodarowania nieruchomociami (art. 35 u.g.n.) oraz zasad realizacji celw publicznych (art. 6 u.g.n.). W kontekcie tych zasad pojawia si pytanie o dopuszczalno obciania nieruchomoci wymienionych podmiotw ograniczonymi prawami rzeczowymi nieodpatnie albo na przykad za symboliczn zotwk.

Zagadnienia analizowane w niniejszym artykule maj istotny wymiar prak-tyczny. Na terenie Gminy Miasta Szczecin wystpuj do powszechnie stany fak-tyczne, ktre wymagaj pogbionej analizy w kontekcie art. 13 i 14 u.g.n. Wedug stanowiska sprecyzowanego przez Prezydenta Miasta Szczecina zasada prawidowej gospodarki nie powinna stanowi podstawy do przyjcia, i jest zakazane obcia-nie nieruchomoci skarbowych i samorzdowych po cenach nieekwiwalentnych, a nawet za symboliczn zotwk. W pewnych sytuacjach obnienie wynagrodze-nia moe by przejawem zasady prawidowej gospodarki. Obcianie wynagrodze-niem za ustanowienie suebnoci tylko czci osb w sytuacji, gdy z nieruchomoci

56 Metody ilociowe w ekonoMii

bdzie korzysta nieograniczona liczba osb (gdy nieruchomo jest przeznaczona pod drog publiczn), narusza zasad prawidowej gospodarki. Take wtpliwe jest obcianie wynagrodzeniem za ustanowienie suebnoci wacicieli nieruchomo-ci, ktrzy nie maj dostpu do drogi publicznej z uwagi na historyczne zaszoci (np. przewity bramowe w centrum miasta) w kontekcie moralnoci prawa. Wreszcie naley oceni dopuszczalno stosowania art. 145 k.c. w sytuacji, gdy nie-ruchomo gminna jest przeznaczona pod drog publiczn, ale droga ta nie zostaa jeszcze wybudowana i nie ma kategorii drogi publicznej. Zagadnienia te stano-wi punkt wyjcia dla rozwaa zawartych w niniejszym artykule. Zastosowane w nim metody badawcze: historyczna, dogmatyczno-prawna oraz komparatystyczna pozwol na dokonanie oceny aktualnego stanu prawnego w badanym obszarze oraz na sformuowanie wnioskw.

1. Obcianie nieruchomoci skarbowych i samorzdowych ograniczonymi prawami rzeczowymi

Na wstpie naley poczyni pewne uwagi o charakterze porzdkujcym. Mianowicie, warto wskaza, e pojcie obcienie nieruchomoci uywane w jzykach prawnym i prawniczym nie zostao zdefiniowane w adnym akcie nor-matywnym, chocia doktryna prawnicza ju w latach szedziesitych XX wieku sygnalizowaa potrzeb jego zdefiniowania (Breyer, 1968, s. 1540; Kuniewicz, 2013, s. 179). Zasadniczo nie ma sporu dotyczcego tego, e zwrot obcienie rzeczy dotyczy sytuacji, gdy waciciel ustanawia na rzeczy dane prawo rzeczowe (Kuniewicz, 2013, s. 179). Redakcja wielu artykuw Kodeksu cywilnego potwierdza zreszt tak wy-kadni, chociaby art. 252 dotyczcy uytkowania: rzecz mona obciy prawem czy art. 285 1 o suebnoci gruntowej: nieruchomo mona obciy na rzecz waciciela innej nieruchomoci (nieruchomoci wadncej) prawem, art. 306 1 de-finiujcy zastaw: mona rzecz ruchom obciy prawem. Rwnie w innych usta-wach pozakodeksowych zwrot obcienie nieruchomoci wystpuje w powizaniu z danym ograniczonym prawem rzeczowym, czego przykadem moe by regulacja art. 65 ustawy z 6 lipca 1982 roku o ksigach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U. 2016, poz. 790, z pn. zm.), w ktrym zdefiniowano hipotek sowami: w celu zabez-pieczenia oznaczonej wierzytelnoci wynikajcej z okrelonego stosunku prawnego mona nieruchomo obciy prawem. Uyty w przywoanych przepisach definiu-jcych dane prawo rzeczowe kontekst jzykowy bezsprzecznie wskazuje, e usta-

57kAtArzynA AnnA dAdAskAoBciAnie nieruchomoci skArBowych i sAmorzdowych oGrAniczonymi PrAwAmi rzeczowymi zArys ProBlemAtyki

wodawcy chodzi wanie o obcienie rzeczy ograniczonym prawem rzeczowym. Wtpliwoci, jakie pojawiy si w doktrynie i literaturze, dotycz tego, czy zwrot ob-cienie nieruchomoci mona odnie take do praw obligacyjnych ustanowionych na nieruchomoci. Za tak wykadni opowiedzia si Sd Najwyszy w wyroku z 8 padziernika 2004 r. (V CK 76/04, OSP 2006, nr 78, poz. 88, LexisNexis nr 369501 z glos Z. Kuniewicza), stwierdzajc, e najem oraz dzierawa mog by obcieniem nieruchomoci, jednak doktryna odniosa si to tego stanowiska krytycznie (zob. Kuniewicz, 2013, s. 182 i n.), wskazujc, e tylko uprawnienie bezwzgldne moe stanowi obcienie prawa podmiotowego. Pogld, ktry po-jciem rozporzdzenie obejmuje rwnie uprawnienia wzgldne, prowadzi do za-tarcia rnicy midzy skutkami zobowizujcymi a rozporzdzajcymi wyranie w ustawie zaznaczonymi (Radwaski, 2002, s. 184).

Istotny z punktu widzenia czynionych rozwaa art. 13 u.g.n. jest przykadem regulacji, ktra nie nastrcza tego typu problemw (Kuniewicz, 2013, s. 179), w tym bowiem przepisie ustawodawca wyranie podkreli, i chodzi o obcienie nieru-chomoci Skarbu Pastwa i JST ograniczonymi prawa rzeczowymi.

Z artykuu art. 140 k.c. wynikaj podstawowe uprawnienia waciciela, czyli tre prawa wasnoci, ale rwnie granice prawa wasnoci, oraz akcentowany jest bezwzgldny charakter tego prawa podmiotowego poprzez zakaz ingerencji innych osb w sfer uprawnie waciciela (Rudnicki, s. 27; Ziemianin, Dadaska, s. 44; Dadaska, 2012a, s. 56). Rozporzdzenie przedmiotem wasnoci obejmuje wyzby-cie si wasnoci, obcienie prawa wasnoci, zniesienie prawa wasnoci. O ile wyzbycie si prawa wasnoci polega na przeniesieniu tego prawa na inn osob (w drodze czynnoci prawnej inter vivos lub mortis causa), o tyle obcienie prawa wasnoci polega na obcieniu prawa wasnoci ograniczonymi prawami rzeczowy-mi. Zniesienie prawa wasnoci moe za polega na porzuceniu rzeczy ruchomej z zamiarem wyzbycia si wasnoci. Jak ju wspomniano, niekiedy kwalifikacja nor-matywna obcienia rzeczy nie jest oczywista, przykadowo nawizanie stosunku obligacyjnego dotyczcego rzeczy (np. jej wynajcie czy wydzierawienie) moe zosta zakwalifikowane zarwno jako posta korzystania z rzeczy, jak i rozporz-dzania rzecz (Sotysiski, 1985, s. 314 i n.; Ziemianin, Dadaska, 2012, s. 4750; Stelmachowski, 2003, s. 234239; Dadaska, 2012a, s. 5455; przeciwko tej drugiej kwalifikacji zdecydowanie Kuniewicz, 2013, s. 179187; Radwaski, 2002, s. 184).

Oglna kompetencja Skarbu Pastwa i JST do obciania nieruchomoci stano-wicych ich zasb ograniczonymi prawami rzeczowymi wynika z art. 13 u.g.n., ktry przewiduje, i z zastrzeeniem wyjtkw wynikajcych z ustaw nieruchomoci mog

58 Metody ilociowe w ekonoMii

by przedmiotem obrotu. W szczeglnoci nieruchomoci mog by przedmiotem sprzeday, zamiany i zrzeczenia si, oddania w uytkowanie wieczyste, w najem lub dzieraw, uyczenia, oddania w trway zarzd, a take mog by obciane ogra-niczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkady niepienine (aporty) do spek, przekazywane jako wyposaenie tworzonych przedsibiorstw pastwowych oraz jako majtek tworzonych fundacji. Do ograniczonych praw rzeczowych w polskim systemie prawnym zaliczamy prawa enumeratywnie wymienione w art. 244 k.c. zgodnie z zasad numerus clausus ograniczonych praw rzeczowych. S to uytkowa-nie, suebno, zastaw, wasnociowe spdzielcze prawo do lokalu oraz hipoteka. Z punktu widzenia analizowanej problematyki na uwag zasuguj dwa ograniczone prawa rzeczowe mogce obcia nieruchomoci skarbowe i samorzdowe. Chodzi mianowicie o prawo uytkowania i suebno (gruntow i przesyu). Oczywicie dopuszczalne jest te obcienie nieruchomoci skarbowych i samorzdowych hi-potek, jednak z uwagi na zakrelony na wstpie zakres badawczy wyznaczony przez zasygnalizowane stany faktyczne oraz akcesoryjno tego prawa zagadnienie hipoteki nie bdzie w niniejszym artykule analizowane.

Zdarzeniem prawnym prowadzcym do powstania ograniczonego prawa rze-czowego na nieruchomoci jest z reguy umowa, ale take moe by nim orzecze-nie sdowe, decyzja administracyjna, a nawet zasiedzenie (Dadaska, 2012, s. 216). W art. 13 u.g.n. wskazano, e nieruchomoci stanowice wasno Skarbu Pastwa lub JST mog by przedmiotem czynnoci prawnych wymienionych w dalszej czci tego przepisu (Bieniek, Matusik, 2012, s. 131). Termin obrt, o ktrym mowa w art. 13 u.g.n., w kontekcie przewidzianej w tym przepisie kompetencji do obci-ania nieruchomoci skarbowych i samorzdowych ograniczonymi prawami rzeczo-wymi powinien wic by rozumiany jako umowne obcienie nieruchomoci, czyli ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego w drodze umowy.

Zasady umownego ustanawiania ograniczonych praw rzeczowych na nieru-chomoci reguluje art. 245 k.c., przewidujc, e z zastrzeeniem przewidzianych w ustawie wyjtkw do ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego stosuje si odpowiednio przepisy o przeniesieniu wasnoci. Jednak do ustanowienia ograni-czonego prawa rzeczowego na nieruchomoci nie stosuje si przepisw o niedo-puszczalnoci warunku lub terminu. Forma aktu notarialnego jest potrzebna tylko dla owiadczenia waciciela, ktry prawo ustanawia. Naley stanowczo podkreli, e pojciem ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego nie s objte inne poza umow sposoby jego powstania (Gniewek, 2007b, s. 114; Wsiewicz, 1977, s. 607; Burian, 2008, s. 415). W zwizku z tym do umowy ustanawiajcej ograniczone

59kAtArzynA AnnA dAdAskAoBciAnie nieruchomoci skArBowych i sAmorzdowych oGrAniczonymi PrAwAmi rzeczowymi zArys ProBlemAtyki

prawo rzeczowe naley stosowa przepisy o umownym nabyciu prawa wasnoci, a wic o jego przeniesieniu, to jest przede wszystkim art. 155170 k.c. (Gobiowski, 2016, s. 498; Burian, 2008, s. 415 i n.).

Z punktu widzenia analizowanego zagadnienia istotna jest tre umowy o usta-nowieniu ograniczonego prawa rzeczowego. W umowie o ustanowieniu ograniczo-nego prawa rzeczowego naley okreli rodzaj ustanawianego prawa oraz jego tre, przy czym moliwo umownego ksztatowania treci ograniczonego prawa rzeczo-wego w sposb odmienny ni okrelony w ustawie jest bardzo ograniczona, prawa rzeczowe s bowiem regulowane przepisami iuris cogentis, std stronom czynnoci prawnej nie wolno zmienia ich ustawowej treci. Modyfikowanie przez strony treci ograniczonego prawa rzeczowego jest wic dopuszczalne o tyle, o ile nie jest to sprzeczne z istot danego prawa rzeczowego (Burian, 2008, s. 420; Machnikowski, 2007, s. 38 i n.; Drozd, 1990, s. 263). Najczciej zakres swobody kontraktowej stron przy ustanawianiu ograniczonego prawa rzeczowego dotyczy zakresu i sposobu wykonywania danego prawa (zob. np. art. 253, 285 1, 287, 289 1, 296, 298 k.c.) (Burian, 2008, s. 420; Machnikowski, 2007, s. 55 56). Nie ma wic moliwoci mo-dyfikacji treci czy charakteru tych praw, zwaszcza w zakresie uprawnie sku-tecznych erga omnes (Gobiowski, 2016, s. 499; Machnikowski, 2007, s. 3839). Swoboda stron w ksztatowania treci stosunku prawnorzeczowego jest natomiast moliwa w odniesieniu do stosunku waciciela rzeczy i podmiotu, ktremu przysu-giwa bdzie kreowane prawo. Chodzi zwaszcza o regulacj zagadnie zwizanych z utrzymywaniem rzeczy w odpowiednim stanie, dokonywaniem nakadw i pono-szeniem zwizanych z rzecz ciarw. Odpowiednie rozwizania ustawowe maj w tym zakresie charakter wzgldnie obowizujcy i mog by modyfikowane wol stron (Gniewek, 2007b, s. 113). Swoboda stron zasadniczo dotyczy te moliwoci ksztatowania takich elementw umowy kreujcej prawo rzeczowe, jak wprowadze-nie odpatnoci dla waciciela za ustanowienie prawa (Gobiowski, 2016, s. 499; Machnikowski, 2007, s. 16, 5556).

2. Wynagrodzenie z tytuu ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego

Problematyka wynagrodzenia za ustanowienie ograniczonych praw rzeczowych nie bya szerzej poruszana w polskiej doktrynie prawniczej (zob. Bieranowski, 2013, s. 189; Gniewek, 2007, s. 3233; Klein, 1976, s. 129, 139). Wedug Kleina w stosunku prawnorzeczowym mona dostrzec zrnicowan wewntrznie struktur obejmuj-

60 Metody ilociowe w ekonoMii

c ukady sprzonych ze sob stosunkw wzgldnych i stosunkw bezwzgldnych obejmujcych take wierzytelno z tytuu wynagrodzenia, przy czym autor ten za dopuszczalny uznawa przelew wierzytelnoci z tytuu wynagrodzenia na nowego waciciela (Klein, 1976, s. 117 i n.). Rwnie w nowszej literaturze mona odnoto-wa wypowiedzi, i w zoonych stosunkach prawnorzeczowych wystpuj stosun-ki dwustronnie zindywidualizowane, a w skad podmiotowych praw rzeczowych wchodz te uprawnienia wzgldne (Machnikowski, 2007, s. 54). Jako przykad tego rodzaju uprawnie wskazuje si na obowizek zapaty wynagrodzenia za ustano-wienie uytkowania czy suebnoci, ktry powstaje tylko wtedy, jeeli umowa to przewiduje (Machnikowski, 2007, s. 16, 5556).

W stosunkach prywatnoprawnych kwestia odpatnoci za ustanowienie ograni-czonego prawa rzeczowego nie naley wic z reguy (zob. art. 2 ustawy z 16 wrzenia 2011 r.) do treci tego prawa (Bieranowski, 2016, s. 192; Zaradkiewicz, 2011, s. 816; Bieranowski, 2011, s. 376; Dadaska, 2012, s. 231, 256). Oznacza to, e moe by dowolnie ksztatowana w umowie przez strony stosunku prawnorzeczowego. Jednak czy stwierdzenie to moemy odnie te do tych sytuacji, gdy dochodzi do umow-nego ustanowienia prawa rzeczowego na nieruchomoci Skarbu Pastwa lub JST?

Stanowisko doktryny w kwestii dopuszczalnoci nieodpatnego obciania nieruchomoci skarbowych i samorzdowych ograniczonymi prawami rzeczo-wymi nie jest jednolite. Restrykcyjne stanowisko prezentuje pogld, e przepis art. 14 ust. 2 u.g.n. naley traktowa jako wskazanie wszystkich podmiotw, na rzecz ktrych mona nieodpatnie ustanawia ograniczone prawa rzeczowe. Jego zwolennicy powouj si na stanowisko Sdu Najwyszego zawarte w uchwale z 20 padziernika 2010 roku (III CZP 70/10, Biul. SN 2010, nr 10, poz. 9) uznajce za niewan umow nieodpatnego obciania nieruchomoci nalecej do gmin-nego zasobu nieruchomoci uytkowaniem na rzecz samorzdowej osoby prawnej. Wskazuj, e pogldy wyraone w uzasadnieniu powoanej uchway maj istotne znaczenie w szczeglnoci w wypadku ustanawiania na nieruchomociach Skarbu Pastwa bd JST rnego rodzaju suebnoci, w tym na przykad suebnoci przesyu. W kadym wypadku suebnoci te winny by ustanawiane odpatnie (Tuodziecki, 2011, s. 149; Bieniek, Matusik, 2012, s. 175176; Boczyk-Kucharczyk, 2014; Niewiadomski, 2015). W przywoanej uchwale Sd Najwyszy powoa si na art. 12 u.g.n., ktry przewiduje, e obrt nieruchomociami Skarbu Pastwa i JST powinien respektowa zasady prawidowej gospodarki, wyjaniajc, e przez zasady prawidowego gospodarowania, ktre nie zostay ani okrelone, ani skatalogowane w ustawie o gospodarce nieruchomociami, naley rozumie takie

61kAtArzynA AnnA dAdAskAoBciAnie nieruchomoci skArBowych i sAmorzdowych oGrAniczonymi PrAwAmi rzeczowymi zArys ProBlemAtyki

reguy zarzdzania i rozporzdzania nieruchomociami oraz korzystania z nich, ktre pozostaj w zgodzie z dziaem drugim przytoczonej ustawy, a zarazem s racjonalne z ekonomicznego punktu widzenia. Ograniczenia i rygory, ktrym zosta poddany obrt nieruchomociami skarbowymi i samorzdowymi, maj suy wa-ciwemu gospodarowaniu mieniem publicznym. Przewidziane w ustawie wyjtki od tych rygorw powinny by interpretowane cile (np. zwolnienia z trybu prze-targowego, moliwo nieodpatnego dysponowania). Wynikajca z art. 3531 k.c. zasada swobody umw ulega na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomociami, w zakresie gospodarowania nieruchomociami przez JST, istotnym ograniczeniom. Normy regulujce zasady obrotu nieruchomociami skarbowymi i samorzdowy-mi maj w wikszoci charakter prawa publicznego i s bezwzgldnie obowizu-jce (uchwaa Sdu Najwyszego z 17 lipca 2003 r., III CZP 46/03, OSNC 2004 r., nr 10, poz. 153; zob. wyrok Naczelnego Sdu Administracyjnego z 21 marca 2007 r., I OSK 1998/06). W art. 14 u.g.n. ustawodawca w sposb limitowany okreli, jakie czynnoci prawne dotyczce nieruchomoci skarbowych lub samorzdowych mog by dokonane bez zachowania penej ekwiwalentnoci. Wykadni tak wspiera zdaniem Sdu Najwyszego usytuowanie przepisu art. 14 ust. 2, a ponadto inne przepisy u.g.n., midzy innymi: art. 23 ust. 3, art. 35 ust. 2, art. 14 ust. 5, art. 13 ust. 2. Interpretacj tak wspiera take wykadnia historyczna, ju bowiem na tle art. 4 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywaszczaniu nieruchomo-ci (t.j. Dz.U. 1991, nr 30, poz. 127) wyraono w pimiennictwie pogld, e doko-nane z naruszeniem art. 4 tej ustawy nieodpatne czynnoci, ktrych przedmiotem byy nieruchomoci skarbowe albo gminne, s niewane z powodu sprzecznoci z ustaw. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce grun-tami i wywaszczaniu nieruchomoci nie stwarza podstawy do przeniesienia przez gmin wasnoci nieruchomoci w drodze darowizny bd nieodpatnego oddania nieruchomoci w uytkowanie przedsibiorstwu na cele prowadzenia dziaalnoci zarobkowej rwnie w wypadku, gdy jest to przedsibiorstwo komunalne uy-tecznoci publicznej (wyrok NSA o/Wrocaw z 4 listopada 1993 r., SA/Wr 910/93). Artyku 4 ustawy z 22 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywaszczaniu nieruchomoci wprowadzi zasad odpatnoci za korzystanie z gruntw pastwo-wych we wszystkich formach (zarzd, uytkowanie i uytkowanie wieczyste) przez wszystkich uytkownikw tych gruntw, w tym take przez pastwowe jednostki organizacyjne bdce jednostkami budetowymi, z wyczeniem gruntw oddanych w zarzd na cele obronnoci i bezpieczestwa pastwa. Przepisy cytowanej ustawy, jak i przepisy wykonawcze do nich nie przewiduj moliwoci odstpienia od opat

62 Metody ilociowe w ekonoMii

rocznych dla tych jednostek, ktre przed wejciem w ycie ustawy zapaciy za te grunty byym ich wacicielom nalen cen ustalon bd w decyzji wywaszcze-niowej, bd w umowie o przeniesienie wasnoci.

Prezentowane jest te bardziej liberalne stanowisko. Jego zwolennicy wskazuj, e przepis art. 14 ust. 2 u.g.n. koncentruje si jedynie na uprawnieniu do zrezygno-wania z wynagrodzenia (mog). Dotyczy takich sytuacji, gdy jednostka chce zre-zygnowa z wynagrodzenia, ale nie odnosi si do takich sytuacji, gdy musi z niego zrezygnowa. Artyku 14 ust. 2 u.g.n. ogranicza wic uprawnienie JST do zrezy-gnowania z wynagrodzenia za ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego, ale nie reguluje wszystkich sytuacji, gdy takie prawo jest wyczone z mocy ustawy. Zwolennicy tego pogldu wskazuj, e Sd Najwyszy nie wykluczy cakowicie moliwoci ustanawiania nieodpatnie ograniczonych praw rzeczowych na nierucho-mociach skarbowych/samorzdowych. Wskaza, e w relacjach Skarb PastwaJST obowizuje zasada nieodpatnoci. W odniesieniu do innych podmiotw znajdzie zastosowanie art. 140 k.c. (Rakoczy, 2014, s. 30). Wykonywanie prawa podmioto-wego, w tym prawa wasnoci, powinno uwzgldnia interes spoeczny. Obowizek uwzgldniania interesu spoecznego dotyczy przede wszystkim wacicieli nierucho-moci publicznych ju z tego wzgldu, e wykonuj oni zadania publiczne, w ktre interes spoeczny wpisany jest ex definitione. W konsekwencji gmina, ktra da wy-nagrodzenia za ustanowienie suebnoci przesyu w zwizku z istnieniem urzdze wodocigowych i kanalizacyjnych sucych wykonywaniu jej zadania wasnego naduywa swojego prawa wasnoci (Rakoczy, 2014, s. 3132). Okrelenie wyna-grodzenia za ustanowienie suebnoci przesyu nie jest warunkiem koniecznym do wanego i skutecznego dokonania czynnoci prawnej (Rakoczy, 2014, s. 33).

Kolejny, najbardziej liberalny pogld prezentowany w literaturze zakada, e zastosowanie wnioskowania a maiori ad minus pozwala jednak niekiedy uzna za zgodne z prawem obcianie nieruchomoci publicznych bez wynagrodzenia. Jeeli bowiem zgodna z zasad prawidowej gospodarki jest darowizna nierucho-moci Skarbu Pastwa lub JST na cele publiczne, to naleaoby przyj, e usta-nowienie suebnoci na rzecz podmiotu realizujcego cel publiczny wymieniony w art. 6 u.g.n. jest rwnie zgodne z zasadami prawidowej gospodarki (Padrak, 2010, s. 200). Oddanie nieruchomoci Skarbu Pastwa/JST do nieodpatnego korzystania w drodze umowy uyczenia lub ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego moe by zgodne z zasadami prawidowej gospodarki. Naley jednak kadorazowo uzasadni zgodno transakcji z tymi zasadami, co moe znale odzwierciedle-nie w preambule do umowy lub w jej treci. Ewentualna sprzeczno czynnoci

63kAtArzynA AnnA dAdAskAoBciAnie nieruchomoci skArBowych i sAmorzdowych oGrAniczonymi PrAwAmi rzeczowymi zArys ProBlemAtyki

z zasadami prawidowej gospodarki nie powoduje jednak jej niewanoci. Umowa, o ktrej mowa w art. 14 ust. 4 u.g.n., stanowi umow prawa rzeczowego (ustano-wienia tego prawa). Dopuszczalna jest darowizna w odniesieniu do nieruchomo-ci Skarbu Pastwa skutkujca ustanowieniem ograniczonego prawa rzeczowego pozwalajcego na korzystanie z nieruchomoci na rzecz dowolnego podmiotu, ale w celu publicznym, o ktrym mowa w art. 6 u.g.n.; na rzecz JST, take w innym celu ni publiczny, okrelonym w umowie darowizny; na podstawie art. 59 u.g.n. na rzecz fundacji i organizacji poytku publicznego prowadzcych dziaalno, o ktrej mowa w art. 68 ust. 1 pkt 2 u.g.n., na ich cele statutowe (nie musz to by cele publiczne w rozumieniu u.g.n.); zgodnie z art. 22 u.g.n. na rzecz gminy w celach budownictwa mieszkaniowego oraz na realizacj zwizanych z tym budownictwem urzdze in-frastruktury technicznej; na rzecz partnera prywatnego lub spki, o ktrej mowa w art. 14 ust. 1 ustawy z 19 grudnia 2008 roku o partnerstwie publiczno-prywatnym (t.j. Dz.U. 2015, poz. 696, z pn. zm.) (Matusik, 2013, s. 6997).

Podsumowanie

Odpowied na pytanie o dopuszczalno nieodpatnego obciania nieruchomo-ci skarbowych i samorzdowych ograniczonymi prawami rzeczowymi powinna by pozytywna. Wynika to przede wszystkim z faktu, i wynagrodzenie z tytuu ustano-wienia analizowanych ograniczonych praw rzeczowych (uytkowania, suebnoci) nie jest elementem treci stosunku prawnego regulowanego przez przepisy o cha-rakterze ius cogens. Wsparciem dla takiej wykadni powinien by take art. 140 k.c., w ktrym akcentowane jest uprawnienie waciciela do rozporzdzania rzecz. Oczywicie nie moe by ono dowolne. Uwzgldnia powinno ustawy, zasady wspycia spoecznego i spoeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa. W przy-padku wasnoci publicznej, obok ustaw, to wanie to ostatnie kryterium (poddane ostrej krytyce na gruncie stosunkw prywatnoprawnych zob. Rudnicki, Rudnicki, 2008, s. 31; Ziemianin, 2003, s. 57) powinno by wyznacznikiem wykonywania prawa wasnoci. Realizacja zasady prawidowej (inaczej: racjonalnej) gospodarki, istotnej w zakresie gospodarowania mieniem publicznym, wymg realizacji zasady interesu spoecznego, wsparte argumentum a maiori ad minus, powinny przemawia za przyjciem stanowiska o dopuszczalnoci nieodpatnego obciania nieruchomo-ci skarbowych/samorzdowych ograniczonymi prawami rzeczowymi take w sy-tuacjach nieobjtych treci regulacji art. 14 ust. 2 u.g.n.

64 Metody ilociowe w ekonoMii

Literatura

Bieniek, G., Matusik, G. (2012). W: S. Kalus (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomocia-mi. Komentarz, Warszawa: LexisNexis.

Bieranowski, A. (2013), Wynagrodzenie za ustanowienie ograniczonych praw rzeczowych do korzystania (substancji). W: M. Pecyna, J. Pisuliski, M. Podrecka (red.), Rozprawy cywilistyczne. Ksiga pamitkowa dedykowana Profesorowi Edwardowi Drozdowi (s. 189214). Warszawa: LexisNexis.

Boczyk-Kucharczyk, E. (2014). Komentarz do art. 14 ustawy o gospodarce nieruchomo-ciami. LEX.

Breyer, S. (1968). Glosa do wyroku SN z dnia 9 wrzenia 1966 r., I CR/51/66. Nowe Prawo, 2, 15381543.

Burian, B. (2008). W: E. Gniewek (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Warszawa: C.H. Beck.Dadaska, K.A. (2012a) Prawo rzeczowe. Warszawa; C.H. Beck.Dadaska, K.A. (2012b). W: A. Kidyba (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Wasno i inne

prawa rzeczowe. T. 2. Warszawa: Wolters Kluwer.Doliwa, A. (2004). Prawo rzeczowe. Warszawa: C.H. Beck.Drozd, E. (1990). Numerus clausus prawa rzeczowych. W: S. Sotysinski (red.), Problemy

kodyfikacji prawa cywilnego (studia i rozprawy). Ksiga pamitkowa ku czci Profeso-ra Zbigniewa Radwaskiego (s. 257269). Pozna: Wyd. Naukowe UAM.

Gobiowski, K. (2016). W: E. Gniewek, P. Machnikowski (red.), Kodeks cywilny. Komen-tarz. Warszawa: C.H. Beck.

Gniewek, E. (2007a). Ksztatowanie treci stosunkw prawnorzeczowych zakres swobody umw. Studia Prawa Prywatnego, 2, 2328.

Gniewek, E. (2007b). W: E. Gniewek (red.), System prawa prywatnego. T. 4. Warszawa: C.H. Beck.

Ignatowicz, J., Stefaniuk, K. (2003). Prawo rzeczowe. Warszawa: LexisNexis.Klein, A. (1976). Elementy stosunku prawnego prawa rzeczowego. Wrocaw: Zakad Naro-

dowy im. Ossoliskich.Kuniewicz, Z. (2013). Pojcie obcienia nieruchomoci w polskim prawie cywilnym.

W: M. Pecyna, J. Pisuliski, M. Podrecka (red.), Rozprawy cywilistyczne. Ksiga pa-mitkowa dedykowana Profesorowi Edwardowi Drozdowi (s. 179187). Warszawa: LexisNexis.

Machnikowski, P. (2007). W: T. Dybowski (red.), System prawa prywatnego. T. 3. Prawo rzeczowe. Warszawa: C.H. Beck.

Matusik, G. (2013). Podmioty uprawnione do nieodpatnego korzystania z nieruchomoci Skarbu Pastwa na podstawie stosunkw cywilnoprawnych w wietle ustawy o go-spodarce nieruchomociami. Rejent, 2, 6997.

Niewiadomski, A. (2015). Komentarz do art. 14 ustawy o gospodarce nieruchomociami. LEX.

65kAtArzynA AnnA dAdAskAoBciAnie nieruchomoci skArBowych i sAmorzdowych oGrAniczonymi PrAwAmi rzeczowymi zArys ProBlemAtyki

Padrak, R. (2010). Zbywanie i oddawanie do korzystania nieruchomoci samorzdowych i skarbu pastwa. Wrocaw: Presscom.

Radwaski, Z. (2002). W: Z. Radwaski (red.), System prawa prywatnego. T. 2. Prawo cy-wilne cz oglna. Warszawa: C.H. Beck.

Rakoczy, B. (2014). Problematyka wynagrodzenia za ustanowienie suebnoci przesyu na nieruchomoci gminy na rzecz przedsibiorstwa wodocigowo-kanalizacyjnego. Samorzd Terytorialny, 6, 2733.

Rudnicki, S., Rudnicki, G. (2008). Komentarz do Kodeksu cywilnego. Ksiga druga. Wa-sno i inne prawa rzeczowe. Warszawa: LexisNexis.

Sotysiski, S. (1985). Czynnoci rozporzdzajce. Przyczynek do analizy podstawowych poj cywilistycznych. W: Rozprawy z prawa cywilnego. Ksiga Pamitkowa ku czci Witolda Czachrskiego (s. 301330). Warszawa: PWN.

Stelmachowski, A. (2003). W: T. Dybowski (red.), System prawa prywatnego. T. 3. Prawo rzeczowe. Warszawa: C.H. Beck.

Tuodziecki, A. (2011). W: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tuodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomociami. Komentarz, Warszawa: C.H. Beck.

Wsiewicz, A. (1977). W: System prawa cywilnego. T. 2. Warszawa, Wrocaw: Zakad Na-rodowy im Ossoliskich.

Ziemian, B. (2003). Prawo rzeczowe. Krakw: Zakamycze.Ziemianin, B., Dadaska, K. (2012). Prawo rzeczowe. Warszawa: Wolters Kluwer.

ENCuMBRANCE OF REAL ESTATE OWNED BY ThE STATE TREASuRY OR OThER SELF-GOVERNMENT uNITS WITh LIMITED PROPERTY RIGhTS

OuTLINE OF ISSuES

Abstract

This article presents issues concerning the encumbrance of real estate owned by the state treasury or other local self-government units with limited property rights, in particular in the context of the admissibility of the free-of-charge encumbrance of public real estate with limited property rights. Article 13 of the Act of 21 August 1997 concerning real estate management (consolidated text, Journal of Laws of 2015, item. 1774, as amended) provides that, reserving exceptions arising from laws, public real estate can an object of trade, and one of the forms of trade is the encumbrance of these real estate with limited property rights. On the other hand Article 14 sec. 2 of the same Act provides, that the real estate owned by the state treasury can be encumbranced, free-of-charge, with limited property rights for the sake of local self-government units. Real estate owned by local self-government units can be thus encumbranced with limited property rights for the sake of the state treasury or other local self-government units free-of-charge. In the background of these provisions the question of

66 Metody ilociowe w ekonoMii

their interrelation remains, in particular, wether Article 14 sec. 2 of the Act concerning real estate management, determines all the situations (exclusively and in a closed manner), when the allowed encumbrance of real estate owned by the state treasury (or local self-government units) with limited property rights will be free-of-charge, or whether the provision applies only to a certain, specified area, and therefore does not exclude the possibility of the free- -of-charge encumbrance of treasury(or self-government unit) owned real estate with limited property rights, and more so as the appointed law provides other forms of free-of-charge disposal of real estate owned by the state treasury and local self-government units, e.g. the donation agreement or lending.

Translated by Katarzyna Anna Dadaska

Keywords: real estate, state treasury, local self-government units, limited property rightsJEL Codes: K11, K12