TAXONOMÍA EN GESTIÓN PARA RESULTADOS Y MONITOREO Y EVALUACIÓN

Proyecto: “Fortalecimiento de los sistemas de monitoreo y evaluación en América Latina y el Caribe, a través

del aprendizaje Sur-Sur y del intercambio de conocimientos”.

Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD)

Banco Mundial (BM)

Gestión para Resultados, GPR

Contenido1. Definiciones de GPR 2. Cronología

2.1 El concepto de gestión basada en resultados

2.2 La GPR en el mundo desarrollado

2.3 La GPR y su origen en la Nueva Gestión Pública

2.4 Contribuciones del sector privado

3. Grandes proyectos de modernización en la GpR 4. El Monitoreo y la Evaluación en la GpR 5. Fuentes y Referencias

Definiciones de GPR

¿Gestión por Resultados o Gestión para Resultados?

Los términos acuñados por Peter Drucker “Management by Objectives” (MBO) y “Managing for Results” (1954 y 1964) ayudan a esclarecer el tema. En el contexto de la disciplina del management (gestión), Drucker formula dos expresiones: managing BY objectives y managing FOR results. Su traducción al español es gestión (dirección) por objetivos y gestión para resultados.

El CLAD y el Banco Interamericano de Desarrollo (Serra, Albert, 2007) señalan que el objetivo último de la GPR en el sector público es generar capacidad en sus organizaciones para que logren, mediante la gestión del proceso de creación de valor público, los resultados consignados en los objetivos del programa de gobierno. En función de esto, proponen la siguiente definición:

“La Gestión para Resultados es un marco conceptual cuya función es la de facilitar a las organizaciones públicas la dirección efectiva e integrada de su proceso de creación de valor público, a fin de optimizarlo asegurando la máxima eficacia, eficiencia y efectividad de su desempeño, la consecución de los objetivos de gobierno y la mejora continua de sus instituciones”.

Dimensiones de la GPR

1. El resultado es lo clave

2. Adquisición de responsabilidad de los directivos sobre el resultado obtenido

3. Interconecta los componentes de la gestión para optimizar su funcionamiento

4. Cultura que hace énfasis en los resultados y no en los procesos y procedimientos

El valor del resultado en la gestión pública

El resultado que busca un gobierno es la maximización de la creación de valor público, que se crea al satisfacer necesidades o demandas que:

sean políticamente deseables como consecuencia de un proceso de legitimación democrática;

su propiedad sea colectiva, caracterizando así su naturaleza pública;

requieran la generación de cambios sociales (resultados) que modifiquen ciertos aspectos del conjunto de la sociedad o de algunos grupos específicos reconocidos como destinatarios legítimos de bienes públicos (Moore 1995).

Objetivos que se le asignan a la GPR

1. Ofrecer a los responsables de la administración pública los elementos de información, conocimiento e intervención que les permitan controlar y optimizar el proceso de creación de valor a fin de alcanzar el mejor resultado posible respecto a lo que se espera de la acción del gobierno.

2. Contribuir a mejorar la capacidad de las autoridades y de los organismos públicos para que puedan rendir cuentas y así permitir que la ciudadanía, los órganos de control y la comunidad internacional puedan evaluar su gestión.

3. Contribuir a la asignación descentralizada de objetivos y responsabilidades, y a la evaluación del desempeño de quienes ejerzan funciones directivas, con su correspondiente manejo de incentivos y sanciones.

Las funciones primordiales de gobierno han cambiado desde el ejercicio de la autoridad a las de ser un ente regulador del mercado, promotor del desarrollo y proveedor de bienestar.

Otras definiciones

1. Gestión basada en resultados: “Estrategia de gestión que se centra en el desempeño y el logro de productos, efectos e impacto. Término conexo: marco lógico”.

Fuente: Glosario de los principales términos sobre evaluación y gestión basada en resultados. OECD, http://www.oecd.org/dataoecd/29/21/2754804.pdf

2. Gestión para Resultados: “Modelo que propone la administración de los recursos públicos centrada en el cumplimiento de las acciones estratégicas definidas en el plan de gobierno, en un período de tiempo determinado. De esta forma, permite gestionar y evaluar la acción de las organizaciones del Estado con relación a las políticas públicas definidas para atender las demandas de la sociedad.” http://www.sipalonline.org/glosario.html 1

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2. Cronología

2.1 El concepto de Gestión basada en resultados

En el ámbito público la popularidad de los términos monitoreo y evaluación aparece cronológicamente antes que la Gestión para Resultados. Ambos son contemporáneos de eficacia y eficiencia, los conceptos en los que se basó la Nueva Gestión Pública en los 80. En el ámbito privado son muy anteriores, y datan de los 50, cuando Peter F Drucker planteó la Gerencia Por Objetivos, GPO (management by objectives, MBO), según la cual el proceso de establecer objetivos y monitorear su progreso debería permear toda la organización. La GPO se hizo posible a partir del desarrollo de sistemas de información en las décadas siguientes, en los 60 y 70.

Aunque la GPR aparece como un enfoque actual (que es posible por el desarrollo de diversas áreas, entre ellas las TICs, el M&E y el gobierno digital), ha estado implícita desde que se planteó la NGP (inspirada en el sector privado, donde la gerencia siempre se ha juzgado por lograr sus objetivos), cuando se buscó relacionar la gestión del presupuesto con el desempeño de las dependencias.

Según la OECD (OECD, 2000), el concepto Gestión basada en resultados fue introducido por la United States Agency for International Development (USAID) en 1994 para fomentar la descentralización en la toma de decisiones y asociar las asignaciones presupuestarias más a objetivos que a actividades. Citando textualmente a OECD:

“USAID introduced Results Based Management in 1994 in order to encourage decentralization of decision-making, and link budget allocations to objectives rather than activities. They presented a paper describing their experience. Some of the lessons they highlighted included the importance of collaborating with partners in performance management, and the need to use a variety of performance indicators and balance annual performance assessment and reporting with longerterm sustainable issues. They also stressed that assessment of results is just one factor in resource allocation decisions; other important factors include development needs, foreign policy considerations, and contributions of other donors.”

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2.2 La GPR en el mundo desarrollado

Un examen breve de las tendencias en Europa muestra que:

en países como Francia, Alemania o Irlanda el foco de atención es la reforma de los procesos presupuestarios.

En otros países como Dinamarca, Holanda, Noruega y Suecia el énfasis se coloca en el monitoreo de actividades y productos.

Además, la Unión Europea, y en alguna medida España, intentan incrementar sus capacidades para la evaluación de las políticas, los resultados y los servicios públicos sin trabajar necesariamente con indicadores de productos.

Por otra parte, Australia, Estados Unidos y el Reino Unido están comprometidos tanto con el monitoreo de los productos como con la evaluación de los resultados (Ruffner, 2002).

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2.3 La GPR y su origen en la Nueva Gestión Pública

Definición de NGP

La Nueva Gestión Pública (NGP) es una filosofía y corriente de modernización de la administración pública que se ha desarrollado desde la década de los 80, orientándose a la búsqueda de resultados y de la eficiencia, principalmente por medio de la gestión del presupuesto público2. La NGP “enfatiza en la aplicación de los conceptos de economía, eficiencia y eficacia en la organización gubernamental, así como en los instrumentos políticos y sus programas, esforzándose por alcanzar la calidad total en la prestación de los servicios, todo ello, dedicando menor atención a las prescripciones procedimentales, las normas y las recomendaciones”3.

“A este objeto, el actual sistema de actuación pública se mueve en dos direcciones

1. “Reduciendo las diferencias respecto al sector privado en términos de personal, sistemas de remuneración y métodos de gestión”.

Por ejemplo, se introducen conceptos, prácticas y técnicas destinadas exclusivamente al control de resultados, de donde surgen los desarrollos de sistemas de monitoreo.

2. “Disminuyendo el volumen de reglas y procedimientos que articulan la gestión, mediante la desregulación, la descentralización y la introducción de competencia y transparencia en la rendición de cuentas” .

Por ejemplo, estableciendo reglas uniformes para contratar e incurrir en gastos, como en los sistemas de compras del Gobierno que operan a través de portales de compra en la red, por la vía de crear una competencia entre las ofertas de proveedores.

Marco Teórico de la NGP

La figura siguiente (García Sánchez, Isabel María, 2007) lista los planteamientos teóricos que han contribuido a conformar una base para el desarrollo de la NGP:

Las teorías de “Public Choice” y de los “Costos de Transacción” han soportado las reformas con privatizaciones e introducción de competencia.

El “Neo-Tailorismo” ha impulsado la racionalización normativa (desburocratización, simplificación y racionalización de procesos) y las nuevas políticas de personal.

La “Teoría de la Agencia” ha promovido la mayor transparencia y rendición de cuentas.

Estas teorías han dado sustancia a las tres fases sucesivas o al orden lógico que siguen los países durante sus procesos de modernización de la administración pública: Reformar la Estructura, Racionalizar las funciones y Transparentar la Administración.

Fuente: García Sánchez, Isabel María (2007)

Cronología de la NGP

Diversas corrientes y posiciones doctrinarias sobre el desarrollo de América Latina han incidido en la evolución de la Nueva Gestión Pública (NGP) en la región:

Consenso de Washington: mayor rol del mercado y una orientación de lo público hacia el mismo Consenso de Santiago: mayor eficiencia, eficacia, economía y responsabilización de la gestión pública. Una Nueva Gestión Pública para América Latina (Documento CLAD; SIARE)

Consenso de Washington

El Consenso de Washington (Williamson, John, 1989) es un término acuñado por John Williamson, en 1989, para reflejar el conjunto de políticas económicas impulsadas en los 80 por las instituciones de Washington-DC (Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional y el Departamento del Tesoro de los EE.UU.) para los países de la Región agobiados por la crisis de la deuda externa.

Las medidas concretas propuestas eran: Disciplina fiscal; Eliminación de subsidios indiscriminados (vía controles de precios) y sustitución por programas sociales a los estratos pobres y fomento a sectores productivos claves; Reforma impositiva (ver Grandes proyectos, Reforma de Los sistemas tributarios); Tasas de interés reales positivas orientadas por el mercado; Tipos de cambio competitivos; Liberalización del comercio (eliminación de cuotas, aranceles bajos y uniformes); Liberación de (trabas a) la inversión externa; Privatización de empresas estatales; Desregulación de los mercados (trabas a su ingreso, restricciones a la competencia, con controles sólo justificados (ambientales, protección de consumidores, vigilancia del sistema financiero); y Derechos a la propiedad (marcas registradas).

Aunque dicho paquete buscó en un principio implantar medidas que devolviesen la solvencia a los gobiernos (esencialmente disciplina fiscal y equilibrio en la balanza comercial), se asoció desde 1990 a un modelo neoliberal, basado en un fundamentalismo de mercado. Sus críticos han sostenido que reflejaba la influencia que EE.UU. deseaba ejercer sobre Latinoamérica, dado que se planteaba como un programa amplio acerca del rol del gobierno en el conjunto de la política económica de cada país.

Al ser contemporáneo de la Nueva Gestión Pública, y coincidir en un mayor rol del mercado, el consenso se asoció a ella. Sin embargo, la NGP es un concepto más amplio, que busca eficiencia, responsabilización y rendición de cuentas.

El Consenso de Santiago

En 1998 la CEPAL propuso, a través del Pacto Fiscal, un re-direccionamiento de las reformas del Estado enfatizando el desarrollo institucional y el fortalecimiento de la gobernabilidad. También otras instituciones, como el Banco Mundial, comenzaron a revalorizar el rol de las instituciones estatales en el desarrollo y a relativizar la importancia de las "fallas de mercado" en comparación a las "fallas institucionales".

En el ámbito político estas propuestas se formalizaron durante la Cumbre de las Américas de 1998, en el denominado Consenso de Santiago (o neo-Consenso de Washington). Surgió así una segunda generación de reformas, con programas gubernamentales dirigidos a desarrollar mecanismos de evaluación de gestión, entre los cuales se cuentan sistemas de indicadores de desempeño asociados en algunos casos a los procesos de planeación de objetivos institucionales a nivel macro, al proceso presupuestario, y/o al establecimiento de convenios por desempeño como instrumentos de responsabilización de los directivos públicos (Bonnefoy y Armijo, 2005).

De esta manera, se asoció el M&E a la Nueva Gestión Pública como recurso o herramienta para superar las fallas institucionales, abriendo así el camino a la conceptualización de la GESTIÓN BASADA EN LA RESPONSABILIZACIÓN SOBRE LOS RESULTADOS.

Controversia sobre la NGP

Debate en el Banco Mundial

Ver: http://web.archive.org/web/20051112074952/www1.worldbank.org/publicsector/civilservice/debate1.htm

Los fracasos de las políticas públicas bien intencionadas

El caso de la Política Educacional

El objetivo primordial de toda política educacional, según al menos el 80% de la población, es el desarrollo de los diversos talentos de los alumnos, así como de cualidades individuales como la iniciativa (Raven, J., 1994).

¿Qué revelan los diagnósticos? Una multiplicidad de falencias, como por ejemplo, la falta de entendimiento sobre cómo desarrollar talentos múltiples.

El Estado versus el mercado en la erradicación de la pobreza

Las controversias sobre cuánta intervención pública y cuánto mercado es necesario para generar crecimiento y conducir a la justicia social se han centrado con frecuencia en el tema de la erradicación de la pobreza.

Los defensores del mercado como impulsor del libre emprendimiento argumentan que, siendo el libre mercado el mejor mecanismo para impulsar el crecimiento económico, el generar en las empresas el valor agregado necesario para subir el monto total de sus nóminas, permitiría premiar una mayor productividad laboral con sueldos más altos, y así lograr una elevación general de los salarios. Esto reduciría las desigualdades sociales entre capital y trabajo y la pobreza en general: sin crecimiento, se argumenta, no se pueden subir los salarios, pues no hay con qué pagarlos.

Al fijar los salarios según su productividad, el mercado no sólo sería el mecanismo más eficiente de asignación de recursos (según la teoría económica del Óptimo de Pareto, que demuestra que se maximiza la producción al usar los recursos en proporción a sus productividades marginales), sino también el mejor estímulo para que los individuos aspiren a educarse adecuadamente y a superarse, buscando los mayores ingresos. Además, los salarios altos en los sectores más competitivos conducirían a los mejores trabajadores hacia ellos, creando así un círculo virtuoso de crecimiento y superación de la pobreza.

Los que argumentan sobre la necesidad de la intervención pública, por medio de políticas sociales integrales para erradicar la pobreza, apuntarían más bien a un círculo vicioso creado entre el mercado y la desigualdad social.

El mercado, como único mecanismo de asignación de los ingresos familiares, perpetuaría la pobreza, al castigar la falta de preparación laboral con bajos salarios, lo que impediría a los trabajadores disponer de recursos para pagar su educación y la de sus hijos (quienes estarían obligados por ello a seguir siendo improductivos y pobres).

Por su parte, los trabajadores bien capacitados y por eso más productivos, alcanzarían altos salarios con el libre mercado, lo que les permitiría dar a sus hijos niveles privilegiados de educación, que a su vez les garantizarían mantenerse en los niveles de ingresos altos.

Sin un aparato público que organice y financie una educación de alta calidad y sin costo para las familias de menores ingresos, que no pueden pagarla, no sería posible salir de este círculo, en el que sólo los hijos de las familias de los estratos altos acceden a los buenos trabajos del futuro. Estas políticas sociales requerirían un nivel de ingresos fiscales por impuestos redistributivos, que gravasen a los sectores de altos ingresos. 4

Persistencia de la Desigualdad

Lo que ha puesto en evidencia el debate sobre el Consenso de Washington es que Latinoamérica era la región con mayor desigualdad en ingresos en 1950, y ha continuado siéndolo desde entonces, tanto durante los períodos de las políticas de sustitución de importaciones dirigidas por el Estado como durante los subsecuentes períodos de liberalización con orientación al mercado (Read, Michael, (2007) “Forgotten Continent”, citado por Wikipedia).

Una razón que explicaría la persistencia de esta situación, o más bien, la falta de éxito de ambas políticas para enfrentarla, sería la circunstancia de que ambas se centraban en buscar el crecimiento5, y ninguna abordaba expresamente el combate a la pobreza6.

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2.4 Contribuciones del Sector PrivadoEn el período inicial de la nueva gestión pública, particularmente durante la década en que las reformas asociadas a la NGP coincidieron con el influjo inicial del Consenso de Washington, un conjunto de metodologías y técnicas del ámbito de la planificación y administración de negocios y de la gerencia en el área privada fueron fuentes de inspiración para las reformas públicas.

Técnicas de gestión empresarial útiles en la AA.PP.

a) Técnicas estudiadas tradicionalmente

Las técnicas de gestión empresarial desarrolladas en el área privada que se han considerado tradicionalmente de utilidad potencial en la administración pública son las siguientes: Planificación Estratégica, Gestión del Cambio Organizativo, Dirección por Objetivos, Dirección de Proyectos, Gestión de Servicios, Marketing, Dirección de Operaciones, Diseño Organizativo, Dirección de Recursos Humanos, Gestión Financiera, Sistemas de Información y Control de Gestión (Lopez ,2002).

El siguiente cuadro muestra cuáles de ellas pueden usarse directamente, cuáles deben ser adaptadas creativamente y cuáles requieren ser conceptualizadas:

GRADO DE ADECUACION DE LAS TECNICAS DE GESTION EMPRESARIAL A LA ADMINISTRACION PUBLICA

Fuente: Echebarría y Mendoza (999)

Más recientemente, algunos países han ampliado sus herramientas de M&E asociadas a las funciones de aprendizaje y mejoramiento de gestión, con dos técnicas o vertientes consideradas en el mejoramiento de procesos: la Gestión por Procesos y los Sistemas de Gestión de Calidad con certificación ISO 9001:2000. Están relacionadas por enfocarse ambas en la visión del cliente sobre las actividades.

b) Gestión por procesos

La gestión por procesos es un concepto de la ingeniería de procesos que propone una forma de organización diferente de la clásica organización funcional, en la que prima la visión del cliente sobre las actividades de la organización. Los procesos así definidos son gestionados de modo estructurado y sobre su mejora se basa la de la propia organización.

La gestión por procesos se centra en los distintos aspectos de cada proceso: qué se hace (cuál es el proceso y quien es la persona o personas responsables), para quién (quiénes son los clientes externos o internos del proceso, es decir, sus destinatarios) y cómo deben ser los resultados del proceso (para adecuarse a las necesidades de los destinatarios).

La metodología de gestión por procesos aporta una forma estructurada de identificar los destinatarios de cada proceso, conocer sus expectativas, definir objetivos e indicadores (de calidad, coste, productividad, etc.) para el proceso y coordinar diferentes departamentos funcionales que intervengan en el proceso (http://es.wikipedia.org/wiki/Gesti%C3%B3n_por_procesos ).

c) Implantación de Sistemas de Gestión de Calidad con certificación ISO 9001:2000

El Programa de Mejoramiento de Gestión PMG en Chile

Consiste en la suscripción y cumplimiento de compromisos de mejoramiento de gestión en áreas específicas, por parte de todas las instituciones públicas (sobre 130). Los sistemas objeto de mejoramiento son alrededor de 10 y corresponden a las áreas de Recursos Humanos, calidad de atención a usuarios, Planificación y Control con gestión territorial integrada, y Administración Financiera. Se destaca además el enfoque de género, promoviendo la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres.

El Cuadro siguiente muestra los objetivos del programa por áreas. Los cumplimientos están vinculados a un pago por desempeño a los funcionarios.

Acreditación e incentivos. La acreditación o validación técnica de los requisitos es efectuada por parte de una Red de Expertos, conformada por instituciones del sector público con responsabilidad en cada uno de los sistemas. La validación técnica de los requisitos constituye la primera instancia de evaluación del cumplimiento de los objetivos de gestión. La evaluación definitiva se efectúa por parte de un Comité Triministerial (Interior, SEGPRES y Hacienda), sobre la base de los antecedentes que entrega la Red de Expertos.

El incentivo monetario establece que el cumplimiento de los objetivos de gestión comprometidos en un PMG anual dará derecho a los funcionarios del servicio respectivo a un incremento de un 5% de sus remuneraciones durante el año siguiente, siempre que la institución haya alcanzado un grado de cumplimiento igual o superior al 90% de los objetivos anuales comprometidos, y de un 2,5% si dicho cumplimiento fuere igual o superior a 75% e inferior a 90%.

Acreditación externa independiente. A partir del 2005 se introdujeron los primeros elementos para transitar, gradualmente, hacia un mecanismo de certificación externa de los sistemas de gestión de acuerdo a la norma ISO (International Standard Organisation). Esta modalidad se ha denominado Programa Marco Avanzado.

La evaluación de los PMG 2004 arrojó como resultado que el 75% de las instituciones obtuvo un logro entre el 90% y el 100% de sus objetivos comprometidos, mientras un 20 % alcanzó entre un 75% y 89%.

En el 2005 un total de 22 servicios públicos se comprometieron para la etapa de preparación de la certificación en dos de estos sistemas. Para 2006 alrededor de 60 servicios públicos se incorporaron al Programa Marco Avanzado.

Condiciones para una implantación exitosa de estrategias neoempresariales

Se ha discutido sobre las dificultades de implantación de contribuciones del sector privado, que se han probado exitosas en un conjunto de países desarrollados (Reino Unido, Estados Unidos, Australia, Nueva Zelanda y Canadá, con una tradición administrativa que se ha tendido a denominar “anglosajona”), al llevarlas a las administraciones públicas de los países latinos. Un autor trabajó sobre un conjunto de condiciones que se transcriben a continuación (Ramió Matas, Carles, 2001):

“Como conclusión, se puede afirmar que las estrategias neoempresariales de la Nueva Gestión Pública pueden ser útiles para mejorar la economía, eficacia y eficiencia de las administraciones públicas de los países latinos y contribuir al desarrollo humano de estas sociedades. Pero para que el rendimiento positivo de estas estrategias sea posible hay que atender, al menos, cuatro requisitos:

1. “En primer lugar, definir un modelo de Estado autóctono como resultado del pacto social de cada país e implantar unas nuevas instituciones públicas acordes con la tradición histórica y la cultura administrativa de cada nación para evitar los fenómenos de decoupling y de isomorfismo incompleto e imperfecto.”

2. “En segundo lugar, hay que equilibrar los valores de empresa asociados a las estrategias más relevantes de la Nueva Gestión Pública con la implantación de valores neopúblicos: al principio hay que asentar unos valores públicos básicos y sobre ellos edificar valores de carácter eficientista.”

3. “En tercer lugar, hay que implantar la Administración Relacional invirtiendo en capacitación técnica de los empleados públicos para que éstos sean capaces de afrontar todas las complejidades derivadas de la gestión de redes.”

4. “Finalmente, un cuarto requisito transversal consiste en implantar un servicio civil de carrera que permita canalizar y consolidar una cultura administrativa potente y que favorezca la profesionalidad y competencia técnica de los empleados públicos.”

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3. Grandes proyectos de modernización en la GpREn América Latina han venido produciéndose una serie de grandes reformas vinculadas a la GPR. El seguimiento y evaluación de sus impactos es condición para su mejoramiento en eficiencia y efectividad. Entre ellas, destacan las siguientes:

Presupuestación Por Resultados

Sistemas Nacionales de Inversión Pública, SNIP

Sistemas de Administración Financiera Integrada, SAFI

Sistemas de Compras

Sistemas de Alta Dirección Pública, SADP

Sistemas de Monitoreo y Evaluación, M&E

Sistemas de Gestión de Calidad con certificación

Reformas a los sistemas de impuestos internos (Braun, Miguel, 2007, IDB-CIPPEC)

Estos proyectos se documentan en la sección “Grandes Funciones de Gobierno apoyadas por la GPR y el M&E”.

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4. El Monitoreo y la Evaluación en la GpREl M&E es un proceso de apoyo que debe acompañar a las funciones principales de gobierno - planificación, presupuestación, gestión y rendición de cuentas _ a todo lo largo, y que constituye el mecanismo por excelencia para generar una retro-alimentación que de viabilidad al mejoramiento de gestión.

Integrar en un diagrama de flujo los productos del seguimiento y evaluación con las principales funciones de gobierno (que son asistidas por los sistemas de M&E), ayuda a visualizar la gestión de gobierno como un todo (en el cual los diversos niveles se relacionan entre sí en una secuencia precisa) y como un ciclo (a lo largo del cual surgen las demandas de información), donde la función de evaluación permite optimizar la efectividad y la eficiencia necesarias a la gestión pública.

Así, cuando las políticas públicas pueden ser evaluadas, reformuladas y reencauzadas, lo que es factible con el M&E, ganan en efectividad y en eficiencia, generando un círculo virtuoso en que los recursos liberados permiten aumentar el alcance de las políticas sucesivamente.

A continuación se presentan tres diagramas de flujo:

i. La Figura Nº 1 “El enfoque del cliente en el M&E de las funciones de gobierno - Función Planificación” muestra el ciclo de la planificación, que comienza con la concreción de una imagen-país y sigue con un flujo a lo largo de tres niveles sucesivos, desde lo más macro, dónde se configura una prospectiva amplia, hasta lo más micro, dónde se planifican las actividades de los órganos ejecutores. Este flujo de acciones de planificación (dibujado de izquierda a derecha por comodidad) se completa con un flujo inverso de retro-alimentaciones, el M&E de carácter político.

ii. La Figura Nº 2 “El enfoque del cliente en el M&E de funciones de gobierno - Función Presupuestación” muestra un ciclo enteramente paralelo y similar al anterior, de la función de presupuestación, que en cada nivel da origen a la programación de los recursos a ser usados por las políticas públicas, a través de sus órganos ejecutores (servicios, programas, institutos, etc.), con presupuestos que se van agregando desde el nivel de programas y proyectos, hasta el nivel nacional. Paralelo al flujo de presupuestos, aparece el flujo de información del seguimiento y evaluación de su ejecución, que constituye la información del (sub-sistema de) M&E de Presupuesto Para Resultados (PPR).

iii. La Figura Nº 3 “El enfoque del cliente en el M&E de las funciones de gobierno - Función Rendición de Cuentas” muestra la rendición de cuentas como un flujo de información que se entrega a los sujetos que deben ser informados en cada nivel (ciudadanos, autoridades, Congreso), que debe ser evaluada y explicada en función de las necesidades de sus destinatarios.

Los conceptos presentados en estos diagramas corresponden al enfoque de marco lógico, metodología que contribuye a reforzar la gestión pública orientada a resultados. También, la experiencia del Proyecto de Fortalecimiento del M&E en América Latina, de Banco Mundial-CLAD, aporta elementos a los mismos.

VISIÓN DE CONJUNTO

Los tres diagramas son en realidad partes de uno solo, cuyo objetivo es hacer evidente que una gestión para resultados puede ser abordada con un enfoque de sistemas, en el que se destaca en una forma simplificada el rol clave que debe representar el M&E en la gestión pública. Otro aspecto que destaca es la necesidad de que el M&E se enfoque y se alinee con la estrategia nacional, desde su nivel macro al micro.

TRES NIVELES DE ACTUACIÓN

Para facilitar el dibujo, los tres diagramas han sido puestos por separado y el flujo principal en cada diagrama ha sido representado de izquierda a derecha (podría ir de arriba hacia abajo, por similitud con los organigramas). Los flujos, tanto de planificación como de presupuestación, recorren tres niveles de actuación pública:

a. El nivel MACRO, encargado de representar los intereses fundamentales del Gobierno y darles una expresión temporal de largo plazo, con una prospectiva que puede adoptar diversos nombres (agenda o compromisos presidenciales, grandes prioridades nacionales, imagen país) y que conforma un conjunto de lineamientos estratégicos para el nivel siguiente. En función del detalle con que los lineamientos definan qué se quiere hacer, cómo, con qué y para quién, pueden llegar a constituir un documento tipo plan nacional (para un período de gobierno).

b. El nivel MESO, donde se realiza la función primordial de inteligencia del gobierno, que es el dar expresión concreta a los lineamientos presidenciales estableciendo la causalidad, esto es, definiendo cuáles deben ser las actuaciones públicas necesarias para alcanzar los objetivos que conforman la imagen país (las precondiciones a cumplir sucesivamente para alcanzarlos).

Este nivel, que corresponde a los ministerios operativos y se abre así en 10 a 15 ramas a partir del tronco presidencial, tiene un elemento especialmente difícil de representar, que es el del nivel territorial o regional. En otras palabras, a este nivel se define, se negocia y se resuelve en cada sector la franja delimitadora del poder central versus el de las regiones, con los conflictos y tensiones que ello trae aparejado.

La expresión práctica de este nivel la constituyen los planes sectoriales y regionales, que estarán complementándose y apoyándose en la medida en que respondan a los lineamientos superiores, y que constituirán a su vez lineamientos para el nivel siguiente, el micro.

c. El nivel MICRO es el de los órganos operativos. Abriéndose desde las ramas del nivel meso, puede alcanzar, por ejemplo, de 300 (caso de Chile) a 800 (caso Brasil) elementos, entre programas, servicios, direcciones o institutos autónomos, proyectos, etc. Siguiendo el diagrama, los planes y presupuestos de estos órganos deben responder al nivel anterior y así hacia atrás, para realizar lo que les corresponda de acuerdo con la misión del gobierno.

4.3 ENFOQUE AL CLIENTE

El enfoque al cliente para la función de M&E (propio de los sistemas de gestión de calidad con certificación ISO 9001:2000), se plantea como el elemento aglutinante del conjunto.

No hay forma práctica que desde dentro de los departamentos en que se desarrollan y gestionan los sistemas de M&E, con una visión centrada en la ingeniería de los sistemas, se entiendan cabalmente las necesidades de información de los usuarios, la oportunidad y frecuencia con que esa información se requiere, cómo hacer amigables los formatos y qué tendencias comunicar, sin una actitud proactiva para conocer el perfil de cada usuario, acomodando la información de M&E a partir del mismo.

Elementos claves a considerar en el perfil son las características culturales del usuario (que pueden ser posibles obstáculos, como el recelo a fuentes de información externas) y el entorno cambiante, que constantemente vuelve obsoletas unas variables y pone de actualidad otras.

Los diagramas muestran una ruta de las especificaciones que es necesario solicitar a los clientes del M&E para dibujar su perfil, las que pueden agruparse en dos instancias: las especificaciones 1, que surgen de los procesos de planificación y presupuestación y determinan los indicadores a construir, desde los que midan el éxito de lograr objetivos de planes y presupuestos hasta los de eficiencia, y las especificaciones 2, más cambiantes, que señalan la forma de la información al momento de entregarla.

NECESIDAD DE COORDINACIÓN

Los diagramas de flujo muestran lo que podría considerarse una situación ideal, que permitiría una efectiva gestión por objetivos y para resultados, basada en la información de seguimiento y evaluación que permita su mejoramiento continuo, en forma cíclica.

En la práctica, el camino para hacer operativa esta concepción sería trabajar en desarrollar sus elementos (las casillas, que indican los productos de cada nivel) y las uniones entre ellos (las flechas, que señalan a los usuarios de los productos, aquellos organismos que los deben usar como insumos determinantes de sus propios productos).

Al considerar la amplitud que puede alcanzar el árbol de los flujos, que va abriéndose desde un tronco común hasta cientos de ramas en el último nivel, resalta la importancia de:

1. La coordinación oportuna de las actuaciones públicas desde un nivel a otro, que implica, por ejemplo, que todo organismo reciba oportuna y cabalmente los lineamientos, los usuarios, las metas y los recursos a los que debe ceñirse, y sepa además claramente con que otros organismos debe coordinarse, y a cuáles otros debe dar a su vez lineamientos similares. Esto, que en general está plasmado en los diversos procesos y procedimientos de la administración, debe ser revisado con una óptica de conjunto como la que muestran los diagramas.

2. La coordinación que debe existir (paralelamente a la que se da en la gestión) en la función de M&E, pues en cada nivel se depende de los sub-sistemas de M&E de los organismos del nivel inferior, que deben proveer de información de entrada (indicadores y evaluaciones), así como de los del nivel superior, a quienes se debe proveer la información que solicitan. Este flujo, que debe coordinarse desde lo detallado a lo central, va conformando la retroalimentación que llega finalmente hasta la agenda presidencial misma.

Por ejemplo, la respuesta a la pregunta de un Director de organismo de por qué se cumplen (o no) las metas para los beneficiarios de un componente de un proyecto, puede obtenerse a partir de la evaluación del cumplimiento de las actividades que componen dicho componente; dicha respuesta a su vez puede aclarar por qué se cumplen o no los objetivos estratégicos del ministerio al que está adscrito el proyecto, etc.

3. Esta coordinación (del M&E con los niveles de sistemas de M&E inmediatamente inferiores) debe darse también entre los flujos de M&E de tipo político y de tipo presupuestario (en la región es usual que estén separados, como en el caso de Chile), si es que verdaderamente se busca que la evaluación de las políticas públicas pueda comparar los beneficios y costos sociales entre intervenciones públicas alternativas.

En la práctica, ya en el nivel meso y en el macro, la evaluación que busque determinar las causas de la efectividad de las políticas públicas y cómo lograr su mejoramiento, debe ser integrada, esto es, debe nutrirse simultáneamente de indicadores de los productos y resultados (outcomes) y de indicadores de los recursos, tanto presupuestados como ejecutados.

Ahora bien, es probable que esta coordinación del M&E se logre con naturalidad en la medida en que las funciones y actuaciones públicas mismas se vayan integrando y coordinando mejor (como se dijo previamente, en la medida en que las administraciones trabajen en las casillas y en las flechas señaladas en estos diagramas).

Si esto no ocurre, los sistemas de M&E no tendrán estímulo para coordinarse y sus nexos con las funciones públicas que constituyen sus mercados (planificación, presupuesto, gestión y rendición de cuentas) no tendrán la fuerza necesaria para institucionalizar esta función.

NECESIDAD DE LIDERAZGO

Aún cuando el esquema representado en estos diagramas muestra un objetivo que es buscado desde la concepción de la nueva gestión pública y señala una estrategia para conseguirlo (fortalecer los eslabones y conexiones que conforman el ciclo plan-presupuesto-gestión-evaluación-rendición de cuentas), lograrlo no es una tarea ni sencilla ni rápida, pues implica generar una cultura que lo acepte y que lo internalice como algo natural, para luego impulsarlo y mejorarlo.

Esta cultura debe sustituir a la anterior, y lograr generarla requiere un liderazgo que surja desde la fuente primaria del ciclo, esto es, desde la cabeza misma de gobierno (que es la principal interesada en mejorar la gestión). Un liderazgo fuerte a nivel de la función de M&E no puede por sí solo lograr esta tarea.

Lo que puede y debe lograr un liderazgo en M&E, es promover una visión integral (un enfoque de sistemas) que señale cómo el mismo debe alinearse con la estrategia nacional, desde su nivel macro hasta el más micro.

En cierto modo, esto implica para el M&E simplificarse, ahorrar recursos excesivos (en elaborar y almacenar indicadores y en contratar y analizar evaluaciones), y enfocarse hacia la estrategia de gobierno.

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Fuentes y Referencias1. Barnard, Geoff y Cameron, Catherine (2000), “Summary Report of the Tokyo Workshop: Evaluation

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2. Bonnefoy, Juan y Armijo, Marianela (2005), “Indicadores de desempeño en el sector público”, Serie Manuales, ILPES; ONU, CEPAL, http://www.orfis.gob.mx/InformacionPublica/Asofis/IndicadoresDes.pdf

3. Braun, Miguel (2007), “Fiscal Policy Reform in Latin America”, Documento para la Consulta de San José, Proyecto conjunto IDB- Copenhagen Consensus Center, http://www.copenhagenconsensus.com/Admin/Public/DWSDownload.aspx?File=%2FFiles%2FFiler%2FCC+LAC%2FCCLAC+SP%2FFiscal_Problems_Braun_SP_2v.pdf

4. CLAD (1998), “Una nueva gestión pública para América Latina: Documento doctrinario suscrito por el Consejo Directivo del CLAD, http://www.clad.org/fulltext/0032400.pdf

5. Cunill Grau, Nuria, Ospina Bozzi, Sonia (2008), “Fortalecimiento de los sistemas de monitoreo y evaluación (M&E) en América Latina. Informe comparativo de 12 países”, Documentos de Estudios de casos del CLAD, Nº 3, Banco Mundial, CLAD, p.94 http://www.clad.org/investigaciones/investigaciones-en-curso/fortalecimiento-de-los-sistemas-de-monitoreo-y

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7. Drucker, Peter (1964), “Managing for Results”, Harper & Row, Publishers, Inc. Citado por Wikipedia en “Strategic Management”. Disponible en http://www.amazon.com/Managing-Results-Peter-F-Drucker/dp/0887306144

8. García Sánchez, Isabel María (2007), “La nueva gestión pública: evolución y tendencias”, Universidad de Salamanca, http://www.ief.es/Publicaciones/Revistas/PGP/47_GarciaSanchez.pdf

9. IGAE (1997), “El establecimiento de objetivos y la medición de resultados en el ámbito público: guía, fundamentos técnicos y aplicación Cprox.”, Intervención General de la Administración del Estado, Ministerio de Hacienda, España.

10. López, Andrea (2002), “La nueva gestión pública: algunas precisiones para su abordaje conceptual”, http://www.sgp.gov.ar/contenidos/onig/planeamiento_estrategico/docs/biblioteca_y_enlaces/ngpfinal.PDF

11. Mackay, Keith (2007), “How to Bould M&E Systems to Support Better Government”, World Bank, ISBN: 978-0-8213-7191-6, http://www.worldbank.org/ieg/ecd/docs/How_to_build_ME_gov.pdf

12. Moore, Mark H. (1995), “Creating Public Value: strategic management in governance”, Harvard University Press, Cambridge Mass, 1995, ISBN 0674175581, 9780674175587. Ver http://books.google.cl/books?id=PwcENHMiPcAC

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14. Ramió Matas, Carles (2001), “Los problemas de la implantación de la nueva gestión pública en las administraciones públicas latinas: modelo de Estado y cultura institucional”, en Revista del CLAD Reforma y Democracia, N° 21, Caracas, CLAD.

15. Raven, J. (1994), “Managing Education for Effective Schooling: the Most Important Problem Is to Come to Terms with Values”, Unionville, New York, Trillium Press; Oxford, U.K., OPP Ltd., now available from the author at 30, Great King Street, Edinburgh EH3 6QH), http://en.wikipedia.org/wiki/Public_management

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17. SIPAL (2005), “Glosario del Sistema Regional de Buenas Prácticas de Gestión Pública en América Latina y El Caribe (SIPAL)”, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales FLACSO-Chile, http://www.sipalonline.org/glosario.html

18. Subsecretaría de la Gestión Pública República Argentina (2008), “Gestión para resultados”, http://www.sgp.gov.ar/contenidos/onig/planeamiento_estrategico/paginas/sitio/gestion_por_resultados.htm#1

19. Vásquez, David (2006), “Experiencias de nueva gestión pública en Colombia, Uruguay, España, Inglaterra y Nueva Zelanda”, Serie Informe No 22, Biblioteca del Congreso Nacional, Chile.

20. Wikipedia, (A), “New Public Management”, http://en.wikipedia.org/wiki/New_Public_Management

21. Wikipedia (B), “Public Management” http://en.wikipedia.org/wiki/Public_management

22. Williamson, John (1989), “Latin American Readjustment: How Much has Happened”, Washington, Institute for International Economics http://en.wikipedia.org/wiki/Washington_Consensus

Técnicas de gestión empresarial

23. Echebarria, Koldo y Mendoza, Xavier (1999), “Especificidades de la gestión pública: el concepto de management público” , en ¿De burócratas a gerentes? Las ciencias de la gestión aplicadas a la administración del Estado, Carlos Losada i Marrodán (ed.), Banco Interamericano de Desarrollo, Washington.

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Condiciones para una implantación exitosa

23. López, Andrea (2002), “La Nueva Gestión Pública: Algunas Precisiones para su Abordaje Conceptual” http://www.sgp.gov.ar/contenidos/onig/planeamiento_estrategico/docs/biblioteca_y_enlaces/ngpfinal.PDF

24. Ramió Matas, Carles (2001), “Los problemas de la implantación de la nueva gestión pública en las administraciones públicas latinas: modelo de Estado y cultura institucional”, en Revista del CLAD Reforma y Democracia, N° 21, Caracas, CLAD.

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1 SIPAL, es un Sistema Regional de Información de Buenas Prácticas de Gestión Pública en América Latina y el Caribe, el cual contiene un glosario de términos en su página Web: http://www.sipalonline.org

2 Ver en Wikipedia la clasificación de “New Public Management”:

Category: Theories (from Wikipedia)

Sub-category: Political science theories

Sub-category: New Public Management NPM

The NPM is oriented towards outcomes and efficiency through better management of public budget. Its main strategies are (http://en.wikipedia.org/wiki/New_Public_Management):

• splitting large bureaucracies into smaller, more fragmented ones,

• applying competition between different public agencies (as it is known in the private sector), and between public agencies and private firms, and

• incentivization on more economic lines.

3 La NGP ha sido relacionada con la Gestión para Resultados (GPR) y más recientemente Gestión para Resultados para el Desarrollo (GPRD). Sin embargo, estos conceptos no expresan lo mismo. Ver la sección sobre GPR.

4 Estas reflexiones buscan ofrecer una visión equidistante que, desde el punto de vista de las generaciones nuevas, plantea un agotamiento y repetición en los argumentos y aspira a superar diferencias que han persistido más de la cuenta.

5La observación de las economías más maduras no daba lecciones claras, pues en diversos países ricos las desigualdades persistían, dándose incluso en ellos la existencia de bolsones de pobreza crítica, de indigencia y de exclusión, que continuaban aún después de sucesivos gobiernos de corte liberal o social. Dos referentes contribuían a ampliar las opciones: - la Doctrina Social de la Iglesia Católica, por medio de las grandes encíclicas desde la época de Juan XXIII y posteriores; - el mundo del socialismo real, que duró como opción visible hasta la caída del muro de Berlín y la disolución de la URSS.

6 Con relación a esto, se mencionaba frecuentemente en la arena política el “costo social”, aludiendo a la supuesta necesidad de postergar las aspiraciones de las clases bajas, posponiendo el consumo de sus familias en beneficio de la inversión privada y pública que sentaría las bases del crecimiento. No está claro si tras los planteamientos señalados estaba la idea de que la desigualdad se superaría de facto, automáticamente, una vez alcanzado el desarrollo, o de si habría que construir entonces una mayor equidad por medio de una política social y redistributiva, aún no concebida ni diseñada. Ver al respecto en el informe de Indicadores de Protección Social los enfoques anglo-sajón y europeo sobre la cohesión social.