Takaisin perusteisiin.pdf

Alkusanat

Vuonna 2008 Suomen Akatemia julkisti perusturvaa koskevan tutkimushankehaun. Ksill oleva teos on Kelan, Kuluttajatutkimuskeskuksen, Helsingin yliopiston sek Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen yhteistyss vuosina 20092012 toteuttaman Takaisin perusteisiin: perusturva ja kulutus -tutkimushankkeen loppuraportti (Suomen Akatemian pts nro 128434).

Sek Suomen Akatemian hankehaku ett oma hankkeemme olivat aikaansa edell. Joulukuussa 2010 tuli voimaan lakimuutos, jonka mukaan sosiaali- ja terveysministeri teett joka neljs vuosi kokonaisarvion perusturvan riittvyydest. Ensimminen arviointiraportti julkaistiin kevll 2011. Joitakin Takaisin perusteisiin -hankkeen osatutkimuksia ehdittiin hydynt tuossa arviointiraportissa. Hankkeemme tavoite oli kuitenkin tarjota laajaalaisemmin kulutukseen perustuvia tykaluja sek perusturvan riittvyyden ett kohtuullisen kulutuksen arviointiin. Niden arviointimenetelmien kehittmisen lisksi hankkeessa tarkasteltiin perusturvaan liittyvi lainsdnnllisi ja poliittisia kytkentj. Kulutuksen ja perusturvan vlisi yhteyksi tutkittiin niin laadullisin kuin mrllisinkin tutkimusmenetelmin sek kytten niden yhdistelmi.

Hankkeen puitteissa on tuotettu useita julkaisuja ja konferenssiesitelmi. Niin loppuraportin artikkeleita kuin hankkeen muitakin ksikirjoituksia on lisksi kommentoitu hankkeen sisisin vertaisarvioinnein kahdesti vuodessa jrjestetyiss hankeseminaareissa.

Kiitmme hankkeen tutkijoita Kristiina Aaltoa, Robert Hagforsia, Tuuli Hirvilammia, Laura Kalliomaa-Puhaa, Anna-Riitta Lehtist, Sari Mke, Riepu Pakomaa, Seppo Sallilaa, Johanna Varjosta ja Sampo Varjosta. Suuret kiitokset mys suunnittelija Barbro Marinille, joka pitklti vastasi hankkeen talous- ja hallintoasioista. Tmn teoksen taitosta ja kielenhuollosta vastasivat julkaisupllikk Tarja Hyvrinen, julkaisutoimittaja Maini Tulokas ja sihteeri Leena Rautjrvi. Lmmin kiitos kaikille!

Helsingiss lokakuussa 2013

Toimittajat

Graafinen suunnit telu: Pekka Loiri

Kustantaja: Kelan tutkimusosasto, Helsinki

Kirjan tekijt ja Kelan tutkimusosasto

Teemakirja 12

ISBN 978-951-669-923-6 (nid.), 978-951-669-924-3 (pdf )

ISSN-L 2323-7813

ISSN 2323-7813 (painettu), 2323-7821 (verkkojulkaisu)

Painopaikka: Juvenes Print

Tampere 2013

Sislt

Olli Kangas, Mikko Niemel ja Anu Raijas Tutkimushankkeen lhtkohdat ja tavoitteet ................................................................... 6

Laura Kalliomaa-Puha Mit laki sanoo riittvst toimeentulosta? ................................................................... 24

Olli Kangas, Mikko Niemel ja Sampo Varjonen Toimeentulotuki ja kohtuullisen toimeentulon normatiivinen mrittminen .................. 42

Tuuli Hirvilammi Perusturvan riittvyyden rajat Miten asiantuntijat mrittelevt perusturvan tason? .................................................... 62

Anna-Riitta Lehtinen, Johanna Varjonen ja Kristiina Aalto Konsensusmenetelmn ja kuluttajalhtisyyden edut kohtuullisen kulutuksen

mrittelyss ............................................................................................................... 82

Mikko Niemel ja Anu Raijas Kohtuullisen kulutuksen mrittely kulutustutkimusaineistojen perusteella ................ 102

Tuuli Hirvilammi ja Sari Mki Toimeentulovaikeuksia, yksinisyytt ja alemmuuden kokemuksia Perusturvan saajien rajalliset toimintamahdollisuudet ................................................ 120

Olli Kangas Mit opimme? Tutkimushankkeen opetukset ..................................................................................... 142

Tutkimushankkeen julkaisut ja esitykset .................................................................. 154

Kirjoittajat ................................................................................................................. 163

Takaisin perusteisiin

6 Olli Kangas, Mikko Niemel ja Anu Raijas Tutkimushankkeen lhtkohdat ja tavoitteet

Tm kokoelma on loppuraportti Suomen Akatemian rahoittamasta, perusturvan tasoa useista nkkulmista valottavasta tutkimushankkeesta Takaisin perusteisiin: perusturva ja kulutus1. Hankkeen tavoite oli tarkastella perusturvan riittv y ytt, elmisen kustannuksia ja ihmisten selviytymiskeinoja erilaisissa elmntilanteissa. Lisksi hankkeessa tutkittiin perusturvaan liittyv poliittista ptksentekoa ja sit, mill tavoin kuluttajuus mritelln perusturvaa koskevassa lainsdnnss.

Monitieteisess hankkeessamme on aihetta tarkasteltu erilaisin tutkimusmenetelmin ja teoreettisin lhestymistavoin. Sen puitteissa tuotetut julkaisut on listattu julkaisuluettelossa kirjan lopussa. Hanke jakaantui erilaisiin, toisiaan tydentviin osatutkimushankkeisiin, jotka esitelln myhemmin. Tm loppuraportti keskitty y niihin substantiaalisiin lydksiin, joita kussakin osahankkeessa on saatu esille. Julkaisussa esitelln erilaisia nkkulmia kohtuulliseen perusturvan tasoon ja tuodaan esiin, miten erilaisilla tutkimusmenetelmill voidaan tutkia ja mritell perusturvan riittvy y tt. Perinteisten kvantitatiivisten laskelmien lisksi tutkittavaa teemaa on tarkasteltu mys laadullisin menetelmin ja poliittishallinnollisin lhestymistavoin.

Hankkeen tausta ja lhtkohdat

Hy vinvointivaltion perimmisiin tehtviin kuuluu kyhy yden torjuminen ja ehkiseminen. Lainsdnnllisest nkkulmasta perusturva nostetaan esiin Suomen perustuslain 19 :ss, jossa halutaan turvata jokaiselle kansalaiselle oikeus vlttmttmn toimeentuloon ja huolenpitoon silloinkin, kun omat tulot eivt siihen riit tai kun taloutta uhkaa jokin riskitilanne, kuten tyttmy ys, sairaus, tapaturma tai muusta sy yst tapahtunut tyky vyn menetys. Kytnnss

1 Suomen Akatemian pts nro 128434. Hankkeeseen osallistuivat Kansanelkelaitos, Kuluttajatutkimuskeskus, Helsingin yliopisto sek Terveyden ja hy vinvoinnin laitos.

Kangas ym.: Tutkimushankkeen lhtkohdat ja tavoitteet

7

tm tarkoittaa sit, ett jokaiselle tulee taata jonkinlainen paikka asua, ruokaa sek mahdollisuus saada tarvittaessa hoitoa. Tm on mahdollista tulonsiirroilla ja julkisen sektorin jrjestmill palveluilla.

Kyhy yden ehkiseminen ja torjuminen on mys laajasti hy vksytty poliittinen tavoite. Yhteiskuntafilosofisesti kyhy yden lievittminen on pienin yhteinen nimittj, jonka kaikkien mielipidesuuntien edustajat voivat hy vksy vaikka eivt pidemmlle menev sosiaalipolitiikka hy vksyisikn (Goodin 1988). Tm konsensus on nhtviss niin eri puolueiden tavoitteenasetteluissa (Kuivalainen ja Niemel 2010) kuin esimerkiksi Euroopan unionin agendallakin (Nolan ja Whelan 2011). Takaisin perusteisiin -hankkeen keskeinen lhtkohta oli havainto siit, ett laaja poliittinen konsensus kyhyyden torjunnassa ei kuitenkaan ole heijastunut kyhy yden tai eriarvoisuuden vhenemiseen. Tulokyhy ys kasvoi Suomessa 1990-luvun puolivlist 2000-luvun alkuun asti, mink jlkeen tulokyhy ysriski on pysytellyt samalla tasolla. Suhteellinen tulokyhy ysriski oli vuonna 2010 samaa luokkaa kuin 1970-luvun alussa. Samankaltainen trendi on nhtviss mys tulonjaon eriarvoisuudessa. (Ks. esim. Blomgren ym. 2013.) Poliittisin toimin voidaan vaikuttaa useisiin kyhy y tt ehkiseviin tekijihin. Toimet koskevat sosiaali- ja terveys-, koulutus-, tyllisy ys- ja veropolitiikkaa. Laajasta poliittisesta konsensuksesta huolimatta perusturvaetuuksien taso on jnyt viimeisen kahden vuosikymmenen aikana jlkeen niin ansiotason kuin elinkustannustenkin kehityksest. Perusturvan riittv y yden arviointiraportissa todettiinkin, ett elkkeensaajia lukuun ottamatta perusturva kattaa vain noin kaksi kolmasosaa kohtuulliseksi katsotusta minimikulutuksesta (Terveyden ja hy vinvoinnin laitos 2011).

Ristiriitaa kyhy yden kehityksen ja poliittisen konsensuksen vlill voidaan selitt yhtlt sill, ett kyhy ys ksitteen on epselv. Samalla tavoin epselv on se, mit perustuslain tarkoittamalla vlttmttmll toimeentulolla ja huolenpidolla tarkoitetaan ja mit tuo vlttmtn toimeentulo sislt. Lisksi poliittinen konsensus kyhy yden ehkisemisen trkeydest ei merkitse sit, ett poliittiset toimijat olisivat samaa mielt siit, mill tavoin kyhy ytt tulisi torjua. Pmr voi olla yhteinen, mutta pmrn saavuttamiskeinoista ei vallitse yksimielisy ytt.

Asiaa havainnollistaa amerik kalaisen valtio-oppineen Donald Stokesin (1992) esittm politiikan jako valenssipolitiikkaan ja positionaaliseen politiikkaan. Valenssikysymykset ovat kaikkien mielest hy vi asioita vaikkapa lasten hy vinvointi tai kyhyyden vhentminen. Puolueet pyrkivt lytmn yhteistykumppaneita hyvn toteuttamiseksi. Positionaalisessa politiikassa puolueet taas profiloituvat esittmll kilpailevia ja toisten puolueiden ehdotusten kanssa vastakkaisia pmri, politiikkavaihtoehtoja ja keinoja. Kyhy yden suhteen positionaalinen kysymys voisi olla vaikkapa tylinjan ja tulonsiirtolinjan vastakkaisuus: korostetaanko kyhy yden torjunnassa tyt ja tyhn kannustamista vai


8

perusturvaetuuksien parantamista. Ero on nhtviss vaikkapa kokoomuksen ja vasemmistoliiton perusturvalinjauksissa.

Nm edell esitetyt seikat toimivat mys tutkimushankkeen laajemman tavoitteenasettelun kehystjin.

Perusturvan sislt ja tavoitteet sek riittvyyden arviointi

Perustuslain mukaisia perusturvaetuuksia ovat toimeentulotuki, tyttmy ysturvan peruspivraha, tymarkkinatuki, sairausvakuutuslain mukaiset sairaus-ja vanhempainpivrahat sek tyky v y ttmy yden, vanhuuden ja huoltajan menetyksen perusteella maksettavat kansanelk keet. Lisksi sosiaaliturvan uudistamista pohtinut SATA-komitea rinnasti perusturvaetuuksiin mys lapsilist ja kotihoidon tuen (Sosiaali- ja terveysministeri 2009, 45; Terveyden ja hy vinvoinnin laitos 2011).

Perustuslaissa ei tarkemmin mritell, mik on riittv tai keskimriseen nhden kohtuu llinen per ustur va n taso. Ky tnnss perustuslain 19 :n ensimmisess momentissa tavoitteeksi asetettu ihmisarvoisen elmn edellyttm turva mritelln minimietuuksia koskevassa lainsdnnss. Tss suhteessa erityisen keskeisess asemassa on toimeentulotukea koskeva lainsdnt. Toimeentulotuen tarkoituksena on turvata henkiln ja perheen toimeentulo ja edist itsenist selviytymist ja sen avulla turvataan henkiln ja perheen ihmisarvoisen elmn kannalta vhintn vlttmtn toimeentulo. Toimeentulotuen tarkoitus ei kuitenkaan ole pelkk elmlle vlttmttmn ja f y ysisen olemassaolon takaavan turvan antaminen. Jo toimeentulotukea perustettaessa puhuttiin riittvst elatuksesta ja kohtuullisesta toimeentulosta (HE 102/1981; ks. Kankaan, Niemeln ja Varjosen artikkeli tss teoksessa). Kuten sosiaali- ja terveysministerin oppaassa toimeentulotukilain soveltajille todetaan, sen tavoitteena ei ole vain pit henkil tai perhett hengiss. Toimeentulotuen tarkoituksena on mys antaa mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnan toimintaan. Toimeentulotuki on tarkoitettu kattamaan menoja laajemmin kuin ihmisarvoisen elmn edelly ttm turvaa vastaava vlttmtn toimeentulo vaatii. (Sosiaali- ja terveysministeri 2007, 16.) Toimeentulotuen lisksi toinen keskeinen perusturvaetuus on elk keensaajia koskeva takuuelke, joka on vhimmisetuus, jolla turvattaisiin Suomessa asuvan elkkeensaajan toimeentulo, jos hnen elkkeens eivt muutoin riit kohtuulliseen toimeentuloon (HE 50/2010).

Perus- tai v himmistur van tasoa ja sen riit tv y y t t on pohdit tu jo 1970-luvulla esimerkiksi Sosiaalihuollon periaatekomiteassa (KM 1971:A 25) ja Sosiaalihallintokomiteassa (KM 1974:32). Lisksi 1990-luvulla useat ty


9

ryhmt ksittelivt perustoimeentuloturvaa, sen toimeenpanoa ja riittvyytt sek suhdetta toisiin etuuksiin. Nist keskeisin oli vhimmisturvan riittv y ytt pohtinut kansliapllikk Markku Lehdon johtama Vhimmisturvatyryhm (Sosiaali- ja terveysministeri 1994).

Laajasti ja systemaattisesti perustoimeentuloturvan riittv y y tt ar vioitiin 1990-luvun lopulla toteutetussa silloisen Stakesin, nykyisen Terveyden ja hy vinvoinnin laitoksen, ja Kuluttajatutkimuskeskuksen Vhimmisturvan taso -hankkeessa (Aatola ja Viinisalo 1999; Forma ym. 1999; Kosunen 1999). Erilaisia vlttmttmn tai kohtuullisen kulutuksen mrittelyj on toki tehty mys muissa tutkimuksissa, lhinn kyhy ys- ja huono-osaisuustutkimuksien sivutuotteena. Niden tutkimusten tavoitteiden keskiss ei kuitenkaan ole ollut kohtuullisen tai vhimmiskulutuksen rakenteen tai tason vertaaminen vhimmis- tai perusturvaan. Toisaalta tehdyt selvitykset, samoin kuin tilastot vhimmis- tai perusturvan saajien mrst, etuuksien tasosta ja niiden kehityksest ovat usein vailla systemaattista pohdintaa siit, mik tulisi olla riittv toimeentulon taso, joka tarkastelussa olevilla etuuksilla pyritn takaamaan.

Viimeksi perusturvaetuuksien tasoja ja saajien mri on selvitetty laajemmin SATA-komitean tyss (Moisio 2009) sek perusturvan riittv y yden arviointiraportissa (Terveyden ja hy vinvoinnin laitos 2011). SATA-komitea otti esille mys perusturvan riittv yy teen liitty vn tutkimustiedon epsystemaattisuuden ja vhisy yden. Se totesi loppuraportissaan seuraavaa:

Nykyinen suomalainen tutkimustieto perusturvan riittv y ydest on hajanaista, riittmtnt ja muodossa, joka ei vlttmtt palvele poliittista ptksentekoa. Tmn vuoksi perusturvan riittv y yden mraikainen arviointitehtv tulee lakisteist. Menettely mahdollistaisi sen, ett vaalikausittain snnllisesti arvioitaisiin luotettavasti perusturvan, ansioturvan ja yleisen tulotason kehityst. Tm arvio antaa pohjan ptell, onko perusturvan taso eriytymss liiaksi yleisen elintason kehityksest. (Sosiaali- ja terveysministeri 2009, 33.)

SATA-komitean linjauksen pohjalta perusturvan mrajoin tehtv kokonaisarviointi sdettiin kansanelkeindeksist annettuun lakiin ja se tuli voimaan joulukuussa 2010. Sit koskevassa hallituksen esityksess (HE 108/2010) lakimuutoksen tavoitteeksi mriteltiin saada snnllisesti kokonaisarvio perusturvaetuuksia saavien kotitalouksien toimeentulon kehityksest. Riittv y ytt tulisi arvioida perustuslain 19 :n perusteella toimeentulotuen kytn nkkulmasta ja sen mukaan, miss mrin perusturva tekee mahdolliseksi osallistumisen yhteiskuntaan. Arvio koskisi Kelan toimeenpanemia etuuksia sek toimeentulotukea, kuitenkin siten, ett se kattaisi yksittisten etuuksien ohella perustoimeentuloon vaikuttavien tekijiden kokonaisuuden (HE 108/2010). Nin ollen


10

siin otettaisiin huomioon mys eri elmntilanteisiin liitty vt erityispiirteet. Arvio perusturvaetuuksia saavien kotitalouksien toimeentulosta tulisi suhteuttaa muihin vestryhmiin. Ensimminen arviointiraportti valmistui maaliskuussa 2011 (Terveyden ja hy vinvoinnin laitos 2011).

Vlttmttmn ja kohtuullisen kulutuksen mrittelyn

lhestymistapoja

Elmn vlttmttmy yksi sek kohtuullisen kulutuksen sislt on pohdittu niin kyhy ys- ja kulutustutkimuksissa kuin kaunokirjallisuudessakin. Vlttmttmn tai kohtuullisen kulutuksen tason mrittely pohjautuu pitklti kyhy ystutkimukseen: kyhy yden mittaamistavat tarjoavat metodisia ratkaisuja vlttmttmn tai kohtuullisen kulutuksen tason ja sislln mrittmiseksi. Toisen maailmansodan jlkeen, lntisten yhteiskuntien vaurastumisen myt, kyhy ytt alettiin mritell sosiaalisin ja suhteellisin kriteerein. Tosin kyhy yden sosiaalista ja suhteellista luonnetta on kuvattu jo huomattavasti varhaisemmin. Esimerkiksi ensimmisess kertomuksessaan (julkaistu 1846) Kyh vke Fedor Dostojevski kuvaa, kuinka Makar Devushkin hpe omaa kyhy yttn ja pohtii, mit muut ihmiset tuumivat hnen kulkiessaan kaduilla pllystakissaan ja saappaissaan. Makar-paralle pllystakki ja saappaat olivat keino, jolla yllpit kunnioitustaan muiden ihmisten silmiss.

Siin miss Dostojevskin kertomuksessa Makar Devushkinille kunnioitusta tuovat pllystakki tai saappaat, Adam Smithin esimerkkein olivat pellavapaita ja nahkakengt. Teoksessaan The Wealth of Nations Smith (1976, alkuteos 1776) kuvaa, kuinka elmn vlttmttmy ydet vaihtelevat eri aikoina ja eri kansojen vlill. Smith kirjoittaa vlttmttmy yksien suhteellisuudesta seuraavasti: vaikka roomalaiset ja kreikkalaiset prjsivt mainiosti ilman pellavapaitaa, oli siit tullut 1770-lukuun menness vlttmttmy ys, jota ilman kunnollinen pivtylinen ympri Eurooppaa hpeisi kulkiessaan muiden ihmisten keskuudessa. Tmn lisksi Smith valottaa, kuinka vlttmttmy ydet voivat vaihdella mys samana ajankohtana eri kansojen vlill. Hn kertoo, miten nahkakengt olivat Englannissa sek miehille ett naisille vlttmttmy ys, mutta Skotlannissa naiset, toisin kuin miehet, saattoivat kulkea paljain jaloin ilman hpen hiv. Mys Ranskassa kuka tahansa saattoi kvell puukengiss tai paljain jaloin. (Smith 1976, 399 400.)

Edell kuvatut esimerkit ovat yhtenevisi Peter Townsendin 1970-luvun lopulla esittmn suhteellisen kyhy yden mritelmn kanssa (Townsend 1979). Mritelmn mukaan ihmiset ovat kyhi silloin, kun heill ei ole resursseja sel


11

laisiin aktiviteetteihin ja elinoloihin, jotka ovat tavanomaisia tai ainakin laajasti hy vksyttyj yhteiskunnassa, johon he kuuluvat. Kyhy ys liitetn sosiaaliseen ympristn mys Joanna Mackin ja Stewart Lansleyn (1985, 39) kyhy yden mritelmss, jossa kyhy ys on sosiaalisesti mriteltyjen vlttmttmy yksien vastentahtoista puutetta.

Ihmisell on lukuisia sosiaalisia ja kulttuurisia tarpeita, jotka kiinnittvt hnet yhteiskuntaan. Nyky-yhteiskunnassa kansalaisille tulee taata taloudellisen hy vinvoinnin ja turvallisuuden lisksi mahdollisuus kuulua yhteisn kaikille yhtlisill ehdoilla (Marshall 1963, 74; ks. mys Gordon ja Townsend 2000). Olennainen kysymys tllin on muun muassa se, mit tarvitaan hyvinvoinnin minimiin. Mink tasoisella ja laatuisella perusturvalla voidaan taata kansalaisille kunakin ajankohtana tavanomaisena pidetty hy vinvointi? Mit perusturvaan pitisi tn pivn sisllytt, jotta kansalaiselle taataan hy vinvointi? Perustuslakihan ei mrittele tarkkoja euromri riittvn tai kohtuulliseen toimeentuloon.

Vlttmttmn tai kohtuullisen sosiaalisesta mrittmisest seuraa se, ett elmss riittvien, vlttmttmien, kohtuullisten tai ylellisten hydykkeiden mrn ja laadun mrittely on vaikeaa. Riittvy ys viittaa siihen, ett ihmisen tarpeet tulevat ty ydy tetyksi, riittmttmy ys puolestaan siihen, ett ihmisell on varaa vain niin niukkaan ja puutteelliseen kulutukseen, etteivt hnen tarpeensa tule kunnolla ty ydy tetyksi. Kohtuullisella kulutuksella on viitattu kulutustasoon, joka on vlttmtn fy ysisen ja psy ykkisen terveyden yllpitmiseksi ja joka tmn lisksi mahdollistaa osallistumisen tavanomaiseen toimintaan yhteiskunnassa (Borgeraas 1987; Aatola ja Viinisalo 1995, 12). Kohtuullisen kulutuksen tason ksitteellinen mritelm on nin ollen hy vin lhell suhteellisen kyhy yden mritelm. Kohtuulliseen kulutukseen sislty y kuitenkin tietty laatutaso: se on vhemmn kuin ylellinen, mutta enemmn kuin vhimmistaso (ks. Aatola 2004).

Kohtuul lisen ta i riit tvn kulutu k sen tasoa on tarkasteltu aiemmassa tutkimuskirjallisuudessa erilaisin lhestymistavoin (ks. tarkemmin Niemel ja Raijas 2012, 6 8). Vlttmtnt kulutusta voidaan lhesty esimerkiksi poliittishallinnollisin kriteerein, kuten tehdn mriteltess ihmisarvoisen elmn kannalta vlttmttmn kulutustason menot toimeentulotuen kriteereiksi. Kansalaismielipiteeseen pohjautuvissa konsensusmenetelmiss vestotokselle puolestaan esitetn asiantuntijoiden mrittm lista hydykkeist ja palveluista. Tmn jlkeen vastaajat mrittelevt ne hydykkeet ja palvelut, jotka ovat kaikille vlttmttmi, ja ne, jotka ovat kohtuullista kulutusta (esim. Mack ja Lansley 1985; Forma ym. 1999; Aatola 2001; van den Bosch 2001).

Elmisen perustarpeiden ty ydyttmist ja siihen liitty v toimintaa voidaan konkretisoida mys hydykekoreilla. Hydykekorien tuotteita hinnoittelemalla on tehty budjetteja, joita on kutsuttu tarve-, vhimmistarve-, minimi- ja


12

standardibudjeteiksi, myhemmin viitebudjeteiksi. Suomessa tarvebudjettien kehittminen on ollut vhist. 1990-luvun lopulla Kuluttajatutkimuskeskuksen tutkijat Leena Aatola ja Mirja Viinisalo (1999, 2122) konkretisoivat tarvebudjettimenetelmn avulla, mit elminen kohtuullisella ja vhimmiskulutuksen tasolla maksaa. Budjetissa mriteltiin tutkimusten ja asiantuntijoiden avulla ne tavarat ja palvelut, joita eri-ikiset ja -ty yppiset kotitaloudet olivat hankkineet ja joita heidn arvioitiin tavanomaisessa toiminnassaan tarvitsevan. Tutkimus toimi pohjana mys ksill olevan tutkimushankkeen osahankkeessa, jossa tutkittiin kohtuullisen minimin mukaisen elmisen kustannuksia (Lehtinen ym. 2010; ks. mys Lehtisen ym. artikkeli tss teoksessa).

Tarve- ja viitebudjettien lisksi toinen klassinen, erityisesti vlttmttmn kulutuksen mrittelytapa perustuu tulojen ja kulutuksen vlisen suhteeseen, joka pohjautuu Ernst Engelin 1800-luvun puolivliss havaitsemaan seikkaan tulojen ja ravintomenojen vlisest suhteesta: tulotason noustessa ravintomenojen osuus kokonaiskulutuksesta pienenee. Engelin lakia on yleistetty ravintomenojen lisksi mys muuhun vlttmttmn tai sidonnaiseen kulutukseen. Suomessa Engelin lain empiirisi sovelluksia ovat tehneet esimerkiksi Risto Sullstrm (1989) sek Ilpo Suoniemi ja Risto Sullstrm (1995). Lisksi Virpi Kosunen (1999) analysoi 1990-luvun lopulla kulutustutkimusaineiston avulla vlttmtnt kulutusta gini- ja konsentraatiokertoimiin perustuvien jakaumamittarien avulla sek arvioimalla pienituloisten ja -menoisten kulutusmeno-osuuksia eri hydykeryhmiss. Analy ysissa vlttmttmy yskulutukseksi mriteltiin asumiseen, ruokailuun sek sairauden- ja terveydenhoitoon liitty v kulutus, ylelliseksi puolestaan ulkona symiseen, autoiluun, matkailuun sek vaatetukseen liitty vt kulutusmenot. Samansuuntaisia tuloksia on saatu vertailtaessa pienituloisten kulutusta keskimriseen tai keskituloisten kulutukseen (esim. Sihvo 1994; Pajunen ja Pohjanp 2000; Niemel 2005; ks. mys Niemeln ja Raijaksen artikkeli tss teoksessa).

Perusturvaa koskeva politiikka mit pitisi tehd?

Poliittiset puolueet ja muut ptksentekoon osallistuvat toimijat ovat laajaalaisesti mritelleet ohjelmallisella tasolla kyhy yden yhdeksi yhteiskunnalliseksi ongelmaksi, johon on puututtava (esim. Kuivalainen ja Niemel 2010). Hy v pmr liitty y valenssipolitiikkaan, mutta seuraavalla askeleella siirry tn jo positionaaliseen politiikkaan. Toimijoilla on nimittin toisistaan poikkeavia ja hy vinkin erilaisia nkemyksi siit, mill tavoin kyhy yden tuomiin haasteisiin tulisi vastata ja mill tavoin kyhy ytt tulisi ehkist. Tm korostaa politiikan


13

ja poliittisten toimijoiden merkityst siin, mik taho pysty y mrittelemn kyhy yteen liitty v poliittista keskustelua ja mill tavoin kyhy ys, sen sy y t ja toimenpiteet sen ehkisemiseksi lopulta mritelln. Tll on mys merkityst siihen, mill tavoin perusturvaa ksitteellistetn. Ksitteellistminen konkreettistuu kytnnss siin mit, kuinka paljon, mill perusteilla sek keille etuuksia tulisi jakaa.

Vastaukset nihin kysymyksiin vaihtelevat poliittisten nkkantojen mukaisesti. Individualistisen ksityksen mukaisesti politiikantekoa ohjaa yksiln vapauden tavoittelu, jossa julkiselle sektorille annetaan vain pieni rooli. Julkisen sektorin, valtion ja kuntien, tulee huolehtia vain minimist. Vapaus alkaa siit, mihin valtio loppuu (Hayek 1971; von Mises 1981), ja valtion tekem tulojen tasaus on rosvousta (Nozcik 1993). Individualistisen ksityksen korostaessa vlttmttmien vhimmistarpeiden ty ydyttmist ja absoluuttisen puutteen lievittmist kollektivistisempi ksitys nkee tarpeiden ty ydytyksen ulottuvan minimitarpeita laaja-alaisemmin mys sosiaalisiin tarpeisiin. Kollektivistisessa lhestymistavassa on yhtymkohtia kyhy yden, vlttmttmy yksien ja kohtuullisen kulutuksen suhteellisen mrittelyn kanssa. Kansalaisille ei pyrit takaamaan vain vhimmistoimeentuloa vaan resursseja, joilla he voivat osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja parantaa elmns omilla valinnoilla. Resurssit ovat vline hy vn elmn, ne ovat positiivisen vapauden avaimia. Tmnkaltainen ajattelutapa on ollut vallalla erityisesti institutionaalista sosiaalipolitiikkaa harjoittavissa Pohjoismaissa (Titmuss 1974; Rothstein 1998). Ajattelutapa on sisltyny t vahvasti mys pohjoismaiseen elinolotutkimuksen traditioon (Johansson 1970 ja 1979; Allardt 1975; Erikson ja berg 1984).

Kollektivistisella lhestymistavalla on ksitteellinen yhteys mys Amartya Senin (1985 ja 1993) tulkintaan yksiln toimintamahdollisuuksista. Y ksiln kapasiteetti ja mahdollisuudet tehd valintoja tuovat mys uuden nkkulman postmoderneihin politiikan teorioihin, jotka korostavat valinnan politiikkaa (politics of choice) (Giddens 1991). Nm yhdess tarjoavat tykaluja, joilla voidaan lhesty kulutusta, tarpeita ja yksiln vastuita koskevaa poliittista keskustelua. Valinnan politiikka on nhtviss esimerkiksi julkisten palveluiden ulkoistamista ja yksityistmist koskevassa keskustelussa (Niemel ja Saarinen 2012). Valintojen lisminen mys julkisiin palveluihin lis luonnollisesti yksiln vapauksia, mutta samalla mys vastuuta omista valinnoistaan. Valinnanmahdollisuuksien lisntyminen julkisissa palveluissa lis siten mys kuluttajuuteen sislty vi tarpeita. Asiakkuus kysy y siten enemmn taitoja ja toimintamahdollisuuksia kuin aiemmin. Vaaditaan resursseja. Keskeinen kysymys tss suhteessa on, miten jos lainkaan tm nky y mys perustoimeentuloturvasta keskusteltaessa. Tuleeko mys vhimmistoimeentulolla elvll olla valinnanvaraa?


14

Hankkeen tavoitteet ja lhestymistavat

Tutkimushankkeen nkkulma perusturvaan oli kulutuslhtinen. Hankkeen nimi, Takaisin perusteisiin, kuvaa paluuta perusturvan mrittelyn perinteisiin tuomalla kulutuksen perusturvaa koskevaan arviointiin ja ptksentekoon. Kulutukseen perustuva lhestymistapa helpottaa nkemn, mill tavoin erilaiset kynniss olevat yhteiskunnalliset muutokset ovat yhteydess tarpeiden ty ydytykseen, joita perusturvan tulisi kattaa. Kansalliset ja kansainvliset megatrendit, kuten globalisaatio, sosiaalipolitiikan eurooppalaistuminen, kuntasektorin muutokset, uusi julkisjohtaminen ja julkisten palvelujen markkinoistuminen ajavat meidt arvioimaan uudelleen perusturvan sislt ja tarvetta sek sen tuottamisen tapoja ja toimijoita. Tutkimushanke koostui viidest toisiaan tydentvst osahankkeesta: 1) Kohtuullisen kulutuksen sislt ja perusturvan riittvy ys, 2) Perusturvan fenomenologia laadullinen nkkulma, 3) Lainsdnt, perusturva ja kuluttajuus, 4) Politiikka ja perusturva: kenelle, miten paljon ja mill perusteilla? ja 5) Tulonsiirtojrjestelmn optimointi.

1. Kohtuullisen kulutuksen sislt ja perusturvan riittvyys

Osahankkeessa pyrittiin mrittelemn kohtuullisen kulutuksen tasoa ja sislt. Lisksi hankkeessa arvioitiin perusturvaetuuksien tasoa ja perusturvaa koskevan lainsdnnn mrittelemi tavoitteita suhteessa kohtuullisesta kulutuksesta saatuihin tuloksiin. Osahankkeesta on julkaistu raportti (Niemel ja Raijas 2012), jossa kohtuullista kulutusta mriteltiin sek viitebudjettimenetelmll ett tulojen ja kulutuksen vliseen suhteeseen perustuvilla laskelmilla.

Kuluttajatutkimuskeskuksen viitebudjettimenetelmn avulla tarkasteltiin, millainen on kohtuullisen minimin mukainen kulutustaso, jolla ihminen tulee toimeen ja kokee voivansa osa l listua yhteiskunnal liseen toimintaan 2010luvun Suomessa. Tarvittavia hydykkeit kuvaamaan rakennettiin konsensusmenetelmn avulla kohtuullisen minimin viitebudjetit. Viitebudjetti ei py ri osoittamaan, miten tiety t tulot tulee kuluttaa. Sen sijaan se osoittaa, paljonko rahaa tarvitaan arjen sujumiselle vlttmttmien tavaroiden ja palveluiden hankintaan tietyll aikavlill. Viitebudjettien laadinnasta ja niiden antamista tuloksista on julkaistu erillinen raportti (Lehtinen ym. 2010). Viitebudjetteja on jo hydynnetty muun muassa perusturvan riittvy yden ensimmisess arviointiraportissa (Terveyden ja hyvinvoinnin laitos 2011). Lisksi oikeusministeri otti velkajrjestelylain uudistamisessa huomioon kohtuulliset elinkustannukset (Velkajrjestelytyryhm 2011) sek Helsingin ja Espoon kaupunkien talous- ja velkaneuvonta ovat kytnnn asiakastyssn hydyntneet viitebudjetteja.


15

Tulojen ja kulutuksen vliseen suhteeseen pohjautuvat laskelmat perustuivat Tilastokeskuksen kulutustutkimusaineistoihin. Niemeln ja Raijaksen (2012) raportissa vlttmtn kulutus mriteltiin pienituloisten ja vhn kuluttavien kulutusrakenteen avulla. Tutkimuksessa tarkasteltiin, mill tavoin erity yppisten kotitalouksien kulutus eroaa toisistaan, minklainen kulutus nousee keskeiseksi eri elmnvaiheissa ja miss mrin eri tuloryhmien ja kotitalousty yppien vliset kulutuserot ovat muuttuneet vuodesta 1985 vuoteen 2006. Samaa tutkimusperiodia kytettiin mys analysoitaessa lkkeisiin kytettyjen menojen tulo-r yhmien vlisi eroja (Aaltonen ym. 2013). Lisksi Hagfors (2011) tarkasteli typaperissaan kohtuullista kulutusta laskemalla peruskulutuskoreja, jotka kotitaloudet hankkivat ennen kuin valitsevat, miten ne jakavat tllaisen subsistenssikulutuksen jlkeen mahdollisesti kytettviss olevat varansa eri hydykkeisiin.

Yksi merkittv ero kulutustutkimukseen pohjautuvien tutkimustulosten ja viitebudjettilaskelmien vlill on se, ett kulutustutkimus tuo esille kuluttajien toteuttamat hydykehankinnat, joista kaikki eivt luonnollisestikaan ole vlttmttmi. Kulutus on tss tarkastelussa suhteutettu yhteiskunnassa vallitsevaan tasoon. Kohtuullisen minimin viitebudjetit puolestaan ottavat kantaa siihen, mihin hydykkeisiin erity yppisill kotitalouksilla tulisi olla varaa. Menetelmllisist eroista huolimatta viitebudjetit sek tulojen ja kulutuksen suhteeseen perustuvat menetelmt tuottivat melko yhdenmukaisen kuvan siit, mitk kulutusert ovat vlttmttmi ja mill tavoin vlttmtn tai kohtuullisen minimin mukainen kulutus vaihtelee eri kotitalousty ypeiss. Lisksi menetelmt antoivat hy vin samansuuntaisia tuloksia siit, mill tavoin eri perusturvaetuudet riittvt kohtuulliseksi katsottuun kulutukseen (ks. tarkemmin Niemel ja Raijas 2012).

2. Perusturvan fenomenologia laadullinen nkkulma

Hankkeessa tutkittiin mys perusturvan varassa elvien henkiliden omia kokemuksia perusturvan riittv y ydest ja heidn arkipivisest selviytymisestn analysoimalla tutkimusaineistoja laadullisilla menetelmill. Hanke jakautui kahteen vitstutkimushank keeseen.

Sari Men vitstutkimuksen tavoitteena on selvitt, miten perusturvan varassa elvt ihmiset tulevat toimeen ja kokevat elmns nyky-yhteiskunnassa. Tutkimuksessa kysyttiin ihmisilt suoraan heidn elmns vaikuttavista asioista. Tutkimusaineisto koostui Helsingin tyttmien yhdistyksess, kahviloissa ja baareissa tehdyst 15 perusturvan varassa elvn ihmisen strukturoimattomasta haastattelusta, joita on analysoitu konstruktiivisesti asemointiteorian (Harr ja van Langenhove 1999) viitekehyksess.


16

Men tutkimuksen tavoitteena ei ole tuottaa toimenpide-ehdotuksia minkn sosiaalisen ongelman korjaamiseksi vaan keskitty Ian Hackingin (2009) mukaisesti riisumaan naamioita vallitsevien ja itsestn selvien ajattelutapojen ylt. Men tutkimus valottaa sek perusturvan varassa elvien ihmisten elmn kokonaisuutta ett vallitsevaa yhteiskunnallista ilmapiiri, mik tulee erityisesti esiin haastateltujen kieltytyess jostain oletetusta asemasta. Men tutkimusaineiston itseasemoinnit ilmentvt perusturvan varassa elvi ihmisi ky v ykkin toimijoina (Mki 2011a), jotka keksivt erilaisia toimintatapoja selviytykseen elmstn niukkojen etuuksien varassa (Mki 2010). Asemoinnit viranomaisia kohtaan tuovat esiin perusturvaetuusjrjestelmn riittmttmy yden ja kontrollin, jotka toisaalta vaativat etuuden saajalta yrittjmist otetta elmn ja toisaalta taas passivoivat sek ajavat etuuksiin oikeutettuja ihmisi pois etuuksien piirist (esim. Mki 2011b).

Tuuli Hirvilammin vitstutkimushankkeessa tarkastellaan perusturvan riittv y ytt haastattelemalla 18 yksin asuvaa tyttmy ysturvan tai takuuelkkeen saajaa vuoden 2011 alkupuolella. Haastatteluissa selvitettiin, miten tutkittavat kokivat tulevansa toimeen ja miten he pystyivt toteuttamaan erilaisia kohtuulliseen elintasoon kuuluvia arkielmn toimintoja. Tutkimuksen viitekehyksen sovelletaan toimintamahdollisuuksien lhestymistapaa (Hirvilammi ym. 2013a; ks. mys Hirvilammin ja Men artikkeli tss teoksessa). Lisksi tutkittavilta kerttiin kyselylomakkeilla mrllisi tuloja kulutustietoja, joita vertailtiin kohtuullisen minimin viitebudjettien euromriin (Hirvilammi ym. 2013b).

Osahankkeen aineistonkeruuseen sisltyi mys tutkittavien materiaalijalanjlkien eli luonnonvarojen kulutuksen mittaaminen MIPS-menetelmll (Laakso 2011). Hankkeen julkaisuissa (Lettenmeier ym. 2012; Hirvilammi ym. 2013b) on arvioitu perusturvan saajien elintason kohtuullisuutta yhdistmll sosiaalisen kestv y yden mittareihin tietoja tutkittavien luonnonvarojen kulutuksesta. Keskeisen tuloksena todettiin, ett yksin asuvien perusturvan saajien elintaso oli sosiaalisesti kestmtn, koska perusturvan taso ei taannut heille kohtuullista kulutustasoa, ja toisaalta se oli ekologisesti kestmtn, koska nykyisess suomalaisessa yhteiskunnassa jopa kaikkein pienituloisimpien perusturvan saajien materiaalijalanjlki ylitti keskimrin yli kaksinkertaisesti ekologisesti kestvksi arvioidun luonnonvarojen kulutuksen tason. Osahankkeen julkaisuissa esitetn metodologisia johtoptksi kohtuullisen elintason arvioinnin kehittmiseksi.

3. Lainsdnt, perusturva ja kuluttajuus

Osahankkeessa selvitettiin perusturvan riittv y yden oikeudellista suojaa tutkimalla, mit perustuslaki sanoo perusturvan tasosta ja saatavuudesta (ks.


17

Kalliomaa-Puhan artikkeli tss teoksessa) sek miten kuluttajuus nky y sosiaalilainsdnnss.

Kun sosiaaliturvaa jrjestetn yh useammin sopimuksin, tulee sosiaaliturvan saajasta samalla helposti sopijapuoli. Silloin asiakas muuttuu kuluttajaksi kuluttajan oikeuksineen ja velvollisuuksineen. Perinteisen hallinto-oikeuden ja sosiaalioikeuden rinnalla tai sijasta sovelletaan sopimusoikeutta ja kuluttajaoikeutta. Uusien oikeudellisten instrumenttien hallinta ei ole helppoa asiakkaille eik vlttmtt ammattilaisillekaan. Kummaltakin vaaditaan uusia taitoja, jotta oikeus toteutuu. (Laatu ym. 2010; Kalliomaa-Puha 2012.) Uudet vlineet sosiaaliturvan jrjestmisess eivt kuitenkaan tuo mukanaan vain ongelmia vaan tarjoavat parhaimmillaan mahdollisuuden toimia joustavasti ja ottaa ihmisten yksillliset tarpeet entist paremmin huomioon (Kalliomaa-Puha 2009 ja 2013).

4. Politiikka ja perusturva: kenelle, miten paljon ja mill perusteilla?

Sosiaaliset ongelmat ja niiden ratkaisemiseen ehdotetut keinot ovat pohjimmiltaan poliittisesti muotoiltuja. Poliittinen kamppailu liitty y yhtlt siihen, mitk seikat nousevat yhteiskunnallisiksi ongelmiksi, ja toisaalta siihen, mit ratkaisukeinoja ongelmien ratkaisukeinoiksi ehdotetaan. Usein ongelmanmuotoilu ja kamppailu ratkaisukeinoista mritty vt lopulta poliittisella agendalla. Osahankkeen tavoite oli tarkastella perusturvan poliittista mrittymist osana laajempaa toimeentuloturvan kokonaisuutta. Hankkeessa tarkasteltiin erilaisista teoreettisista lhtkohdista ksin, miten ja mill tavoin poliittiset ptksentekijt ovat keskustelleet perusturvasta, mill tavoin yhteiskuntapolitiikkaa ohjaavat laajemmat ideat ovat ohjanneet keskustelua, mill tavoin rakenteelliset tekijt, kuten taloudellinen kasvu, ovat yhteydess perusturvaa koskevaan keskusteluun ja minklaisia jakolinjoja poliittisten puolueiden vlill on havaittavissa.

Hankkeen puitteissa tuotettiin useita julkaisuja, jotka tarkastelivat muun muassa toimeentulotuesta kyty keskustelua (Kangas ym. 2011 ja 2013a; ks. mys Kankaan, Niemeln ja Varjosen artikkeli tss teoksessa), kunta- ja palvelurakenteita koskevaa politiikkaa (Niemel 2011; Niemel ja Saarinen 2012), elkepolitiikkaa (Kangas ym. 2010; Kangas ja Luna 2011), sairausvakuutusta (Haataja ym. 2011; Kangas ym. 2013b) sek maahanmuuttajien elmnlaatua (Kangas 2013). Osahankkeen loppuraportti ksittelee laaja-alaisemmin toimeentuloturvaa koskevia poliittisia jakolinjoja ja niiss tapahtuneita muutoksia pitkll aikajnteell (Kangas ym. 2013c). Raportissa yhtlt tarkastellaan valtiopivasiakirjoihin perustuvaa poliittista keskustelua toimeentuloturvasta ja toisaalta analysoidaan kvantitatiivisin menetelmin, mill tavoin poliittisten valtasuhteiden muutokset ovat olleet yhteydess eri etuuksia koskeviin muutoksiin.


18

Yhten lhestymistapana kohtuullisen perusturvan tason havainnollistamiseksi tutkittiin lisksi SATA-komitean perustur vajaoston t yskentely yn osallistuneiden asiantuntijoiden henkilkohtaisia nkemyksi perustur van riittv y ydest. Tarkoitus oli selvitt perusturvan riittvy yteen ja kohtuullisuuteen liittyvi ristiriitoja ja sosiaalipoliittista prosessia ohjaavia ideoita (ks. Hirvilammin artikkeli tss teoksessa).

5. Tulonsiirtojrjestelmn optimointi

Tuloilla mitattua kyhy ytt ja eriarvoisuutta voidaan tehokkaasti vhent tulonsiirtojrjestelmn eli verotuksen ja toimeentuloturvaetuuksien avulla. Erilaisilla mikrosimulointimalleilla voidaan analysoida, minklaisia tulonjakovaikutuksia verotukseen tai toimeentuloturvaetuuksiin tehtvill muutoksilla on. Osahankkeen tavoite oli kehitt optimointimetodia, jolla kyhy ytt ja eriarvoisuutta voidaan vhent.

Hankkeessa py rittiin sy ventmn ja parantamaan aiemmin kehitetty optimointimetodia (Sallila 2009). Tm tapahtui ottamalla ky ttn uusia menetelmi ja mrittelyj sek mittaamalla tuloilla mitattua kyhy ytt ja eriarvoisuutta erilaisilla mittareilla (Sallila 2010a). Lisksi hankkeen metodologinen tavoite oli arvioida eri mikrosimulointimallien toimivuutta ja hydynnettvy ytt sek mikrosimuloinnin suorittamista supertietokoneilla. Hankkeen tulosten perusteella ymmrrmme paremmin, miten supertietokoneet ja niill suoritettavien ohjelmien ominaisuudet soveltuvat simulointitehtvien suorittamiseen (Sallila 2010b).

Loppuraportin tavoitteet ja rakenne

Tmn loppuraportin tavoitteena ei ole esitell kaiken kattavasti tutkimushankkeeseen sislty vi nkkulmia eik se siten ole tysin kattava yhteenveto hankkeen tuloksista. Joistakin osahankkeista ja niiden osakokonaisuuksista on julkaistu erilliset raportit (Sallila 2010a; Lehtinen ym. 2010; Niemel ja Raijas 2012; Kangas ym. 2013c). Lisksi tutkimushankkeeseen sislty vt vitskirjatyt ovat tekeill. Tss loppuraportissa kuvaamme, mill tavoin kulutus liitty y perusturvan normatiiviseen ja lainsdnnlliseen mrittmiseen sek mill tavoin perusturvan riittv y y tt voidaan kokonaisvaltaisesti arvioida kulutuksen nkkulmasta.

Teoksen seuraavissa artikkeleissa tarkastellaan aluksi perusturvan mrittmist lainsdnnllisest ja normatiivisesta nkkulmasta. Tmn tematiikan avaa Laura Kalliomaa-Puha, joka kuvaa artikkelissaan toimeentuloturvan perustus


19

lain suojaa ja lainsdnnn antamaa kuvaa riittvst toimeentulosta. Olli Kangas, Mikko Niemel ja Sampo Varjonen tarkastelevat puolestaan toimeentulotukea koskevaa lainsdnt. Artikkelissa pohditaan, mill tavoin vlttmtn toimeentulo alun perin mriteltiin, minklaisiin laskelmiin toimeentulotuen takaama vlttmtn toimeentulo perustui ja mill tavoin vlttmttmst toimeentulosta keskusteltiin eduskunnassa toimeentulotuesta sdettess. Toimeentulotuki on toimeentuloturvaetuus, jossa mritelln kulutustarpeita, jotka kansalaisille tulisi taata. Sen sijaan syyperusteisissa perusturvaetuuksissa ei selkesti mritell, mik on riittvksi tai kohtuulliseksi katsottu toimeentulon taso erilaisille kotitalouksille. Tuuli Hirvilammin artikkelissa pureudutaan haastatteluaineiston avulla siihen, minklaisia haasteita riittv y yden ja kohtuullisuuden mrittminen saa aikaan poliittisessa ptksenteossa.

Perustur van riittv y yden ja kohtuullisuuden normatiivisen tarkastelun jlkeen kuvataan eri menetelmi tutkia perusturvan riittv y ytt kuluttajankkulmasta. Anna-Riitta Lehtinen, Johanna Varjonen ja Kristiina Aalto esittelevt artik kelissaan konsensusmenetelmn ja kuluttajalhtisy y teen perustuvaa lhestymistapaa kohtuullisen kulutuksen mrittelyss. Artikkelissa tuodaan esiin lhestymistavan etuja ja rajoituksia sek kehittmismahdollisuuksia. Mikko Niemel ja Anu Raijas tarkastelevat Tilastokeskuksen kulutustutkimusaineistojen mahdollisuuksia tarkastella vlttmtnt tai kohtuullista kulutusta. Artikkelissa keskity tn eritoten lapsiperheiden kulutukseen tutkimalla erilaisten lapsiperheiden kytettviss olevien tulojen sek eri hydykeryhmien kulutusmenojen ja budjettiosuuksien muutoksia.

Kaksi edell mainittua lhestymistapaa perustuvat pitklti mrllisiin tutkimusmenetelmiin. Tuuli Hirvilammin ja Sari Men artik kelissa perusturvaa lhestytn laadullisella tutkimusmenetelmll. Artikkelissa tutkitaan asemointiteorian nkkulmasta perusturvan saajien toimintamahdollisuuksia rajoittavia tekijit. Haastatteluaineistoon perustuva tutkimus tuo esiin perusturvan varassa elvien ihmisten omia kokemuksia ja jsent yksiliden vlisi toimintamahdollisuuksien eroja.

Kokoelman ptt Olli Kankaan artikkeli, jossa vedetn yhteen kokoelman ja koko tutkimushankkeen ptulokset. Artikkelissa tuodaan esiin tutkimushank keen metodologinen anti suhteessa esimerkiksi mrajoin tehtvlle perustur van riittv y yden arvioinnille. Lisksi Kangas keskustelee hank keen ptuloksista suhteessa perusturvan tasoon ja viimeaikaisiin perusturvan parannuksiin (ks. esim. Honkanen ja Tervola 2012).


Lhteet Aaltonen K, Niemel M, Norris P, Bell S, Hartikainen S. Trends and income related differences in out-of-pocket costs for prescription and over-the-counter medicines in Finland from 1985 to 2006. Health Policy 2013; 10 (23): 131140.

Aatola L. Kyll kansa tiet? Kansalaisten ksityksi vhimmisturvan tasosta. Helsinki: Kuluttajatutkimuskeskus, Tyselosteita ja esitelmi 64, 2001.

20 Aatola L. Nkkulmia kohtuulliseen kulutukseen. Julkaisussa: Ahlqvist K, Raijas A, toim. Erilaisia kulutusuria Suomessa. Helsinki: Tilastokeskus, 2004: 2541.

Aatola L, Viinisalo M. Kohtuullinen kulutus. Mrittelyn ja mittaamisen mahdollisuuksia ja ongelmia. Helsinki: Kuluttajatutkimuskeskus, Julkaisuja 1, 1995.

Aatola L, Viinisalo M. Mit elminen maksaa? Tarvebudjetti vhimmisturvan arvioinnin tukena. Helsinki: Stakes, Raportteja 237, 1999.

Allardt E. Att ha, att lska, att vara. Om vlfrden i Norden. Lund: Argos, 1975.

Borgeraas E. Et standardbudsjett for forbruksutgifter. Lysaker: Statens institutt for forbruksforskning (SIFO), Rapport nr. 101, 1987.

Blomgren J, Hiilamo H, Kangas O, Niemel M. Growing inequalities and their impacts in Finland. Country report for Finland. GINI Growing Inequalities Impacts, 2013. Saatavissa: .

Erikson R, berg R. Vlfrd i frndring. Levnadsvillkor i Sverige 19681981. Stockholm: Prisma, 1984.

Forma P, Heikkil M, Keskitalo E. Mik on kohtuullinen minimi? Vhimmisturvan taso konsensusmenetelmll arvioituna. Helsinki: Stakes, Raportteja 240, 1999.

Giddens A. Modernity and self-identity. Stanford, CA: Stanford University Press, 1991.

Goodin R. Reasons for welfare. The political theory of the welfare state. Princeton, NJ: Princeton University Press, 1988.

Gordon D, Townsend P, toim. Breadline Europe. The measurement of poverty. Bristol: Policy Press, 2000.

Haataja A, Honkanen P, Kangas O. Sairausvakuutus ja politiikka. Talous & yhteiskunta 2011; 39 (1): 4451.

Hacking I. Mit sosiaalinen konstruktionismi on? Tampere: Vastapaino, 2009.

Hagfors R. Kohtuullisen kulutuksen korit. Profilointia itseorganisoituvilla neuroverkoilla. Helsinki: Kela, Nettitypapereita 24, 2011. Saatavissa: .

Hallituksen esitykset: HE 102/1981. Hallituksen esitys eduskunnalle sosiaalihuoltolaiksi. HE 50/2010. Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi takuuelkkeest ja eriden siihen

liittyvien lakien muuttamisesta. HE 108/2010. Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi kansanelkeindeksist annetun lain

muuttamisesta.

Harr R, van Langenhove L, toim. Positioning theory. Moral contexts of intentional action. Oxford: Blackwell, 1999.

Hayek FA. The road to serfdom. London: Routledge, 1971 [alkuteos 1944].

http://hdl.handle.net/10138/26068http://gini-research.org/articles/cr


Hirvilammi T, Laakso S, Lettenmeier M, Lhteenoja S. Studying well-being and its environmental impacts. A case study of minimum income receivers in Finland. Journal of Human Development and Capabilities 2013a; 14 (1): 134154.

Hirvilammi T, Laakso S, Lettenmeier M, Lhteenoja S. Perusturvan saajien elintaso ja materiaalijalanjlki. Sosiaalisen ja ekologisen nkkulman yhdistminen perusturvan riittvyyden arvioinnissa. Ksikirjoitus, 2013b.

Honkanen P, Tervola J. Vuoden 2012 perusturvamuutoksien vaikutukset. Helsinki: Kela, 21 Nettitypapereita 35, 2012.

Johansson S. Om levnadsniv underskningen. Stockholm: Allmnna frlaget, 1970.

Johansson S. Mot en teori om social rapportering. Stockholm: Institutet fr social forskning, 1979.

Kalliomaa-Puha L. Contracts as usual? Pros and cons of the new social sector contracts. Tidskrift utgiven av Juridiska Freningen i Finland 2009; 145 (34): 343350.

Kalliomaa-Puha L. Sopimuksellisuus sosiaaliturvassa. Uusia vaatimuksia asiakkaille ja lainsoveltajille. Julkaisussa: Helenelund J-E, Luoto I, Mntyl I, Siikavirta K, toim. Julkista yksityist; millaisissa rakenteissa? Vaasa: Vaasan yliopisto, Acta Wasaensia 265, Oikeustiede 11, 2012: 421430.

Kalliomaa-Puha L. Potilaasta kuluttajaksi. Julkaisussa: Kokkinen L, Niemel M, Pulkki J, Saarinen A, Tynkkynen L-K, toim. Terveydenhuollon muutokset. Ksikirjoitus, 2013.

Kangas O. Somewhere over the high seas there is a land of my dreams. Happiness and life satisfaction among immigrants in Europe. Julkaisussa: Marklund C, toim. All well in the welfare state? Welfare, well-being and the politics of happiness. Helsinki: Nordic Centre of Excellence NordWel, NordWel Studies in Historical Welfare State Research 5, 2013: 135167.

Kangas O, Luna P. Finland. From statutory pension dominance towards voluntary private schemes. Julkaisussa: Ebbinghaus B, toim. The varieties of pension governance. Oxford: Oxford University Press, 2011: 210239.

Kangas O, Lundberg U, Ploug N. Three routes to pension reform. Politics and institutions in reforming pensions in Denmark, Finland and Sweden. Social Policy & Administration 2010; 44 (3): 265284.

Kangas O, Niemel M, Varjonen S. Toimeentulotuen Kela-siirron kehykset politiikan asialistoilla ja kansalaismielipide. Julkaisussa: Niemel M, Saari J, toim. Politiikan polut ja hyvinvointivaltion muutos. Helsinki: Kela, 2011: 144176.

Kangas O, Niemel M, Varjonen S. When and why do ideas matter? The influence of framing on opinion formation and policy change. European Political Science Review 2013a, FirstView article. Saatavissa: .

Kangas O, Niemel, M, Varjonen S. Narratives and numbers. Politics in the making of sickness insurance in Finland. Julkaisussa: Haggren H, Rainio-Niemi J, Vauhkonen J, toim. Multi-layered historicity of the present. Approaches to social science history. Helsinki: University of Helsinki, Political History, Publications of the Department of Political and Economic Studies 8, 2013b, 271296.

Kangas O, Niemel M, Varjonen S. Toimeentuloturva ja politiikka. Helsinki: Kela, ksikirjoitus, 2013c.

http://dx.doi.org/10.1017/S1755773912000306


22

Komiteanmietinnt: KM 1971:A 25. Sosiaalihuollon periaatekomitean mietint I. KM 1974:32. Sosiaalihallintokomitean mietint II.

Kosunen V. Paljonko on riittvsti? Vhimmisetuuksien riittvyyden arviointia kulutuksen nkkulmasta. Helsinki: Stakes, Raportteja 232, 1999.

Kuivalainen S, Niemel M. From universalism to selectivism. The ideational turn of the antipoverty policies in Finland. Journal of European Social Policy 2010; 20 (3): 263276.

Laakso S. Onko elm perusturvan varassa kestv? Ympristvara ekologisesti ja sosiaalisesti kestvn kulutuksen tarkastelussa. Helsinki: Helsingin yliopisto, Ympristtieteiden laitos, 2011.

Laatu M, Salminen A-L, Kalliomaa-Puha L, Autti-Rm I. Setelill kuntoon? Kuntoutus 2010 (3): 3342.

Lehtinen A-R, Varjonen J, Raijas A, Aalto K, Pakoma R. Mit elminen maksaa? Kohtuullisen minimin viitebudjetit. Helsinki: Kuluttajatutkimuskeskus, Julkaisuja 4, 2010.

Lettenmeier M, Hirvilammi T, Laakso S, Lhteenoja S, Aalto K. Material footprint of lowincome households in Finland. Consequences for the sustainability debate. Sustainability 2012; 4: 14261447.

Mack J, Lansley S. Poor Britain. London: Allen & Unwin, 1985.

Marshall TH. Sociology at the crossroads. London: Heinemann, 1963.

Moisio P. Vhimmisturva ja kyhyysraja Suomessa. Selvitys sosiaaliturvan kokonaisuudistus (SATA) komitealle. Helsinki: Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, Avauksia 9, 2009.

Mki S. Managing everyday life on a Finnish minimum income. Coping economically. Social Policy Association Annual Conference, Lincoln, 5.7.7.2010. Saatavissa: .

Mki S. Peruselm perusturvalla. Taloudellisen niukkuuden kuluttajapositiot. Kulutustutkimus.Nyt 2011a; (1): 3351.

Mki S. Aktiivista kansalaisuutta perusturvan varassa. Otteita perusturvakansalaisen ja viranomaisten kohtaamisesta. Hyvinvointikatsaus 2011b; (3): 27.

Niemel M. Tulot, kulutus ja toimeentulo. Tutkimuksia pienituloisuuden ja kulutuksen vlisist yhteyksist. Turku: Turun yliopisto, Annales Universitatis Turkuensis C:229, 2005.

Niemel M. Politiikkaprosessi ja ongelmanmritys kunta- ja palvelurakenneuudistuksessa. Julkaisussa: Niemel M, Saari J, toim. Politiikan polut ja hyvinvointivaltion muutos. Helsinki: Kela, 2011: 100127.

Niemel M, Raijas A. Kohtuullinen kulutus ja perusturvan riittvyys. Nkkulmia kohtuullisen kulutuksen mrittelyyn ja mittaamiseen. Helsinki: Kela, Sosiaali- ja terveysturvan selosteita 80, 2012.

Niemel M, Saarinen A. The role of ideas and institutional change in Finnish public sector reform. Policy & Politics 2012; 40 (2): 171191.

Nolan B, Whelan CT. Poverty and deprivation in Europe. Oxford: Oxford University Press, 2011.

Nozick R. The nature of rationality. Princeton: Princeton University Press, 1993.

http://www.social


23

Rothstein B. Just institutions matter. The moral and political logic of the universal welfare

state. Cambridge, MA: Cambridge University Press, 1998.

Pajunen A, Pohjanp K. Pienituloisten menot. Hyvinvointikatsaus 2000; 4: 3440.

Sallila S. Hyvinvointivaltion optimaalisen kyhyyspolitiikan mrittely. Helsinki: Terveyden

ja hyvinvoinnin laitos, Tutkimus 1, 2009.

Sallila S. Tulonsiirtojrjestelmn kyhyytt vhentvt ominaisuudet ja niiden

hydyntminen kyhyytt vhennettess. Helsinki: Kela, Nettitypapereita 14, 2010a.

Sallila S. Using microsimulation to optimize an income transfer system towards poverty

reduction. Journal of Artificial Societies and Social Simulation 2010b; 13 (1).

Sen A. Commodities and capabilities. Amsterdam: Elsevier, 1985.

Sen A. Capability and well-being. Julkaisussa: Nussbaum M, Sen A, toim. The quality of life. Oxford: Clarendon Press, 1993: 3053.

Sihvo T. Pienituloisten kulutus 199094. Julkaisussa Heikkil M, Uusitalo H, toim. Leikkausten hinta. Tutkimuksia sosiaaliturvan leikkauksista ja niiden vaikutuksista

1990-luvun Suomessa. Helsinki: Stakes, Raportteja 208, 1994, 165179.

Smith A. An inquiry into the nature and causes of the wealth of nations. Chicago, IL: The

University of Chicago Press, 1976 [alkuteos 1776].

Sosiaali- ja terveysministeri. Vhimmisturvatyryhmn loppumuistio. Helsinki: Sosiaali-

ja terveysministeri, Tyryhmmuistioita 25, 1994.

Sosiaali- ja terveysministeri. Toimeentulotuki. Opas toimeentulotukilain soveltajille. Helsinki: Sosiaali- ja terveysministeri, Julkaisuja 11, 2007.

Sosiaali- ja terveysministeri. Sosiaaliturvan uudistamiskomitean (SATA) ehdotukset

sosiaaliturvan uudistamiseksi: Helsinki: Sosiaali- ja terveysministeri, Selvityksi 62, 2009.

Stokes D. Valence politics. Julkaisussa: Kavanagh D, toim. Electoral politics. Oxford: Oxford

University Press, 1992: 141164.

Sullstrm R. Mit lapsi maksaa? Engelin ja Rothbartin menetelmien sovellutus Suomen

kotitaloustiedustelujen aineistoilla. Helsinki: Sosiaali- ja terveysministeri, Selvityksi 1, 1989.

Suoniemi I, Sullstrm R. The structure of household consumption in Finland 19661990. Helsinki: Government Institute for Economic Research, VATT-Research Reports 27, 1995.

Terveyden ja hyvinvoinnin laitos. Perusturvan riittvyyden arviointiraportti. Helsinki: Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, Avauksia 4, 2011.

Titmuss RM. Social policy. An introduction. London: Allen & Unwin, 1974.

Townsend P. Poverty in the United Kingdom. A survey of household resources and standards

of living. London: Penguin Books, 1979.

van den Bosch K. Identifying the poor. Using subjective and consensual measures. Aldershot: Ashgate, 2001.

Velkajrjestelytyryhm. Velkajrjestelyn uudistaminen. Oikeusministerin mietintj ja

lausuntoja 11, 2011.

von Mises L. Socialism. Indianapolis, IN: Liberty Fund, 1981.


Laura Kalliomaa-Puha 24 Mit laki sanoo riittvst toimeentulosta?

Kuinka paljon on riittvsti? Mink verran rahaa ihminen tar vitsee tullakseen toimeen? Kansalaisten arvio kohtuullisesta toimeentulon tasosta saadaan perusturvan konkreettisen sislln kautta (ks. Lehtisen y m. artikkeli tss teoksessa), mutta tss artikkelissa kysytn, miten perustuslaki ja muu lainsdnt suojaavat vlttmtnt tai kohtuullista kulutusta, sek pohditaan, voisiko perustuslakiin vetoamalla vaatia korotuksia toimeentuloturvaan tai voisiko perustuslaki turvata nykyisen tason silymisen leikkauksia vastaan. Riittv y ytt voi tarkastella mys jrjestelmn saavutettavuuden nkkulmasta. Parasta tietoa saavutettavuudestakin saadaan kysymll kyttjilt itseltn (Hirvilammin ja Men artikkeli tss teoksessa), mutta tuon tss esiin erit juridisia nkkohtia, joilla on vaikutusta toimeentuloturvaoikeuksien toteutumiseen. Lopuksi pohdin, miten tutkimustietoa perusturvan riittvy ydest voidaan ottaa huomioon oikeudellisessa harkinnassa.

Toimeentuloturvan perustuslain suojaa on tutkittu paljon (ks. esim. Sakslin 1999 ja 2008; Arajrvi 2002 ja 2011; Srkel ja Eronen 2007; Tuori ja Kotkas 2008), ja ksitykset ovat melko yhteneviset. Tss artikkelissa tukeudun nihin vakiintuneisiin tulkintoihin. Paitsi kirjallisuutta, lainsdnt ja sen valmisteluaineistoa ky tn aineistona mys eduskunnan perustuslakivaliokunnan lausuntoja ja mietintj, sill Suomessa perustuslainmukaisuutta pohditaan ennen kaikkea perustuslakivaliokunnassa lakien eduskuntaksittelyn yhteydess. Artikkelia varten kvin lpi valiokunnan perustuslain 19 : koskevat lausunnot ja mietinnt 2000-luvulta. Mys oikeuskytnt antaa viitteit siit, miten lakia voidaan tai pitisi tulkita. Ylimmt lainvalvojat, eduskunnan oikeusasiamies (EOA) ja oikeuskansleri (OKA), valvovat viranomaisten toiminnan perustuslainmukaisuutta ja voivat ehdottaa lainsdntmuutoksia havaitessaan ongelmia perusoikeuksien toteutumisessa. Aineistona on kytetty mys oikeuskanslerin ja oikeusasiamiehen perustuslain 19 : ksittelemi tapauksia.

Kalliomaa-Puha: Mit laki sanoo riittvst toimeentulosta?

25

Oikeus toimeentuloon

Oikeus toimeentuloon taataan Suomen perustuslain 19 :ss, joka puolestaan toteuttaa ihmisoikeussopimuksia, joihin Suomi on sitoutunut. Esimerkiksi YK:n taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisi oikeuksia koskevan kansainvlisen yleissopimuksen (SopS 6/1976) mukaan jokaisella on oikeus saada itselleen ja perheelleen ty ydyttv elintaso, joka ksitt riittvn ravinnon, vaatetuksen ja sopivan asunnon (11 art.). Uudistetussa Euroopan sosiaalisessa peruskirjassa (SopS 80/2000) puolestaan luvataan, ett jokaiselle turvataan riittv apu ja hoito, ellei hnell ole riittvi tuloja tai varoja eik hn pysty hankkimaan riittv toimeentuloa omin avuin (13 art.).

Perustoimeentulon turva

Perustuslain 19.2 :ss luvataan taata jokaiselle oikeus perustoimeentulon turvaan tyttmy yden, sairauden, tyky v yttmy yden ja vanhuuden aikana sek lapsen syntymn ja huoltajan menet yksen perusteella1. Perustoimeentulon turvaa luvataan antaa lailla. Kysymyksess onkin niin sanottu toimeksiantosnns, jossa eduskunnalle annetaan velvoite jrjest asia tavallisella lainsdnnll. Momenttiin ei siis voi vedota suoraan eik se anna vlitnt subjektiivista oikeutta, mutta yht kaikki sen katsotaan edelly ttvn subjektiivista oikeutta perustoimeentuloon tavallisen lainsdnnn luomien kriteerien kautta (ks. esim. Tuori ja Kotkas 2008, 221; Arajrvi 2011, 53).

Kaikkien perustuslain 19.2 :n tunnistamien riskien varalta onkin tarjolla lainsdnt:

tyttmy yden aikana tyttmy ysturvalaki (1290/2002) (tymark kinatuki, peruspivraha ja ansioon suhteutettu pivraha) sairauden ja vanhemmuuden aikana sairausva kuutuslaki (1224/2004) (sairaspivraha ja vanhempainetuudet) tyky vyttmyyden ja vanhuuden aikana sek huoltajan menetyksen aiheuttaman elatuksen tarpeen aikana elkelainsdnt (kansanelkelaki 568/2007, tyntekijn elkelaki 395/2006 ja muut ansioelkelait) (tykyv yttmy ys-, vanhuus- ja lapsen elkkeet).

1 Sen sijaan opiskelua ei ole otettu thn luetteloon, vaikka opiskelun aikainen toimeentuloturva on mys subjektiivinen oikeus. Perustuslaissa opiskelijaa turvaa lain 16 , jossa valtio sitoutuu edistmn sivistyksellisi oikeuksia (ks. Tuori 1999, 520 521).


26

Perustoimeentuloturva saadaan siis ennen kaikkea Kelan toimeenpanemista, sosiaalivakuutuksen piiriin kuuluvista etuuksista. Perustoimeentulon lhtkohtana on universaaliperiaate: jokaisella snnksen tarkoittamassa tilanteessa olevalla on oikeus perustoimeentulon turvaa toteuttavaan etuuteen. Vaikka etuudet ovat tss mieless subjektiivisia, se ei kuitenkaan tarkoita sit, etteik niille voisi asettaa ehtoja. Snnksen ei ole katsottu estvn edes tarveharkintaa (HE 309/1993, 70; Srkel ja Eronen 2007, 53; Tuori ja Kotkas 2008, 223). Harkinnan pitisi kuitenkin olla yksilllist eik perustua esimerkiksi puolison tai muun perheen tuloihin (PeVL 46/2002; ks. mys esim. Nieminen 1996).

Perustuslakivaliokunta on kytnnssn todennut, ett perustoimeentulon turvaan voidaan liitt tarveharkinnan lisksi mys muita edellytyksi. Turvan saaminen voi esimerkiksi olla vastikkeellista siin mieless, ett turva edellytt hakijalta vastasuorituksia. Yh useammin perusturvan hakijalta edellytetnkin aktiivisuutta muodossa tai toisessa. Esimerkiksi alle 25-vuotiaalta tymarkkinatuen saajalta edellytetn, ett hn on hakenut koulutukseen, ellei hnell jo ole ammatillista koulutusta (tyttmy ysturvalaki (1290/2002) 8:2 ). Maahanmuuttajien kotoutumistukea voi puolestaan saada vain kotouttamissuunnitelman mukaan toimiva eli esimerkiksi tynhakija tai koulutukseen osallistuva (laki kotoutumisen edistmisest (1386/2010) 19 ). Turvan saamista voi mys joutua odottamaan. Esimerkiksi kieltytyminen tyllistmissuunnitelmasta tai tyn hakemisen laiminlynti johtaa kuukauden karenssiin (tyttmy ysturvalaki 2a:10 ). Valiokunnan mukaan erilaiset odotus- ja omavastuuajat voivat mys olla perusoikeuksien toteutumisen kannalta sallittuja kunhan ne eivt ole niin pitki, ett perustoimeentulon turva vaarantuu (PeVL 46/2002). Esimerkiksi edell mainittua tyttmy ysturvalain muutosta ksiteltess valiokunta totesi, ett

valiokunta on lausuntoky tnnssn vak iintuneesti katsonut, ettei perustuslaki sinns est asettamasta ehtoja perustoimeentuloa turvaavan etuuden saamiselle (ks. esim. PeVL 50/2005 vp, s. 2/II ja siin mainitut lausunnot). Tyttmy ysturvan kohdalla kyse voi olla ehdoista, joilla pyritn edistmn tyttmn tyllistymist ja jotka ovat siten sopusoinnussa oikeutta tyhn koskevan perustuslain 18 :n kanssa. Turvan saamisen ehdot voivat olla tuensaajan vastasuorituksia edellyttvi. Valiokunta on niin ikn hy vksynyt sanktioina ky tettvt korvauksettomat kaudet. Sanktiona ky tety n etuuden epmisen pit kuitenkin olla asiallisesti perustellussa suhteessa siihen, minklaisia tyllistymisen edistmist tarkoittavia toimintoja on ollut tarjolla ja mit tyttmn olevan henkiln sy yksi voidaan lukea. Korvauksetta jvi ajanjaksoja ei myskn voi kehitt niin pitkiksi, ett ne muodostuisivat perustuslaista aiheutuvan velvoitteen


27

kiertmiseksi (ks. PeVL 43/2001 vp, s. 23 ja PeVL 46/2002 vp, s. 2). (PeVL 2/2012.)

Kaarlo Tuori ja Toomas Kotkas (2008) tiivistvt perustuslakivaliokunnan kytnnst yleisi ehtoja perustoimeentulon saamiselle asetettaville kriteereille. Nihin kuuluu ensinnkin mielivaltaisuuden kielto. Saamisedellytysten on oltava sopusoinnussa etuuden luonteen kanssa, niin kuin ovat esimerkiksi tyttmilt vaaditut aktiivisuuden osoitukset. Mikli etuuksien saaminen sidotaan etuuksiensaajien kyttytymiseen, vaatimusten on oltava mys oikeassa suhteessa etuun tai rajoitukseen. Perustuslakivaliokunta on esimerkiksi todennut, ett tyvoimatoimisto voi liitt vain vakaviin laiminlynteihin tyhakemuksen voimassaolon lakkaamisen, jonka seurauksena hakija menettisi tyttmy ysetuutensa (PeVL 47/2002). Toiseksi edelly tetn turvan kattavuutta. Perustoimentuloturvajrjestelm olisi laadittava siten, ettei sen ulkopuolelle j ryhmi, jotka jvt kokonaan vaille perustoimeentulon turvaa. Kolmanneksi perustuslakivaliokunta kehottaa estmn vliinputoamista mys perusoikeusmynteisen tulkinnan avulla eli valitsemalla tulkintavaihtoehdoista sen, joka parhaiten edist perusoikeuksien tarkoitusten toteutumista. Perustuslain 19 :n tapauksissa on siis mahdollisuuksien mukaan edistettv ihmisten toimeentulon turvaamista. Neljnneksi etuuksien saamisedelly tykset eivt saa myskn loukata samassa sosiaalisessa riskitilanteessa olevien yhdenvertaisuutta. Viidenneksi valiokunta on muistuttanut, ett saamisedelly tyksi arvioitaessa on otettava huomioon mys muut perusoikeudet. Kun esimerkiksi arvioidaan tyst kieltytymisen oikeellisuutta, valiokunnan mukaan etuuden hakijan henkilkohtaisia ksityksi tyn sopivuudesta on peilattava perustuslain 11 :ss taattuun uskonnon ja omantunnon vapauteen. Vastaavasti tysskyntialueita mriteltess on otettava huomioon perustuslain 9 :ss taattu oikeus valita asuinpaikkansa. Valiokunnan mukaan tm voi vaarantua ilman tapauskohtaista harkintaa, jos esimerkiksi julkinen liikenne tarjotun tyn ja asuinpaikan vlill on jrjestetty niin, ett typivst tulee kohtuuttoman pitk. (Ks. lhemmin Tuori ja Kotkas 2008, 223229.)

Viimesijainen toimeentulon turva

Mikli ihminen ei saa riittv toimeentuloa edes edell kuvatun perustoimeentulon turvan kautta, turvaa tarjoaa viel niin sanottu viimesijainen toimeentuloturva. Suomessa jokaisella, joka ei kykene hankkimaan ihmisarvoisen elmn edellyttm turvaa, on oikeus vlttmttmn toimeentuloon ja huolenpitoon (PL 19.1 ). Oikeus on subjektiivinen, joten toimeentulon turvaa tarvitseva voi


28

perustaa vaatimuksensa suoraan perustuslakiin. Ky tnnss on kuitenkin hankalaa arvioida kulloiseenkin aikaan ja yhteiskuntaan sidottuja ilmaisuja vlttmtn toimeentulo ja ihmisarvoisen elmn edellyttm turva. Siksi kovin vljsti muotoillun oikeuden toteuttamiseen tarvitaan alemmanasteista lainsdnt, jossa sdetn, minklaisissa tilanteissa ja miten turvaa voi saada. Viimesijainen turva toteutetaan kunnan hoitamalla toimeentulotuella silt osin kuin turvaa annetaan rahamrisin suorituksina (ks. mys Kankaan, Niemeln ja Varjosen artikkeli tss teoksessa). Tm kanta nky y niin perustuslakivaliokunnan ky tnnst kuin oikeuskirjallisuudestakin (Tuori ja Kotkas 2008, 216; Arajrvi 2011, 52; Jyrnki ja Husa 2012, 441). Huolenpitoa tarjotaan sosiaali- ja terveyspalvelujen kautta.

Kuten snnksen sanamuodosta nky y, ihmiselt edelly tetn ensin omia ponnisteluja toimeentulonsa turvaamiseksi viimesijaista turvaa saa ainoastaan silloin, kun ei ole kyenny t hankkimaan sit itse. Yleinen edellytys tuelle siis on, ettei kykene hankkimaan ihmisarvoisen elmn kannalta vlttmtnt toimeentuloa omalla toiminnallaan2. Laki toimeentulotuesta (1412/1997) toteaa, ett jokaisella on oikeus saada toimeentulotukea, jos hn on tuen tarpeessa eik voi saada toimeentuloa ansiotylln, yrittjtoiminnallaan, toimeentuloa turvaavien muiden etuuksien avulla, muista tuloistaan tai varoistaan, hneen nhden elatusvelvollisen henkiln huolenpidolla tai muulla tavalla (2 ). Tt pit arvioida yksilllisell tarveharkinnalla. Pulmia ovat aiheuttaneet ennen kaikkea lainsdnnn tulkinnanvaraisuus erityisesti tapauksissa, joissa tuen hakija on ollut yrittj, opiskelija tai tyhaluttomaksi katsottu henkil (Huhtanen 1994, 166). Toimeentulotukilain uudistuksista huolimatta nm ongelmat eivt ole vistyneet, kuten oikeusasiamiehen ratkaisuista nky y. Eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen viimeaikaisissa ratkaisuissa on kiinnitetty huomiota muun muassa kuntien soveltamisohjeisiin, joissa opiskelijat oli asetettu ilman perustetta eri asemaan kuin muut toimeentulotuen hakijat (apulaisoikeusasiamies (AOA) 28.2.2012 4171/4/11). Ohjeiden kaavamainen soveltaminen on johtanut siihen, ettei toimeentulotuen hakijan konkreettisia olosuhteita ole katsottu tarpeelliseksi selvitt riittvsti eik yksilllisi olosuhteita ole otettu tarpeeksi huomioon. Perusoikeuksien rajoitusten on mys aina oltava riittvn tsmllisi. Viimesijaisessa toimeentuloturvassa tm tsmllisy ysvaatimus on nkynyt muun muassa termien selkeyttmisvaatimuksina ja hakijan velvollisuuksien tsmentmisen (PeVL 31/1997; PeVL 20/1998).

Viimesijaisen turvan omaehtoisen hankkimisen katsotaan sisltvn mys muilta henkililt saadun toimeentulon. Kenelt muulta paitsi itseltn ihminen sitten voi toimeentuloa saada? Suomessa on jo vuosikymmeni sitten luovuttu suvun vastuusta jsentens elatuksesta. Tll hetkell elatusvastuu on typistynyt

2 Ks. lhemmin itsens elttmisvelvollisuudesta Huhtanen 1994, 125168.


29

ydinperheeseen. Elatusta voi vaatia ainoastaan rekisteridylt tai vihitylt puolisoltaan tai alle 18-vuotias lapsi vanhemmiltaan. Kun on kysymys viimesijaisesta toimeentuloturvasta tai perustoimeentulon turvasta, lainsdnt noudattaa tt ohjetta tymarkkinatukea lukuun ottamatta. Tymarkkinatuen snns puolisoiden tulojen huomioon ottamisesta muuttui 1.1.2013 lukien, mutta muiden etuuksien ja sosiaalipalvelujen asiakasmaksujen suhteen sosiaaliturvalainsdnt on kuitenkin tss kohdin epjohdonmukainen. Monen etuuden tarveharkinnassa tai asiakasmaksun suuruutta arvioitaessa otetaan huomioon paitsi avopuolisoiden tulot mys vanhempien tulot, silloinkin kun on kysymys tysi-ikisest lapsesta (Faurie ja Kalliomaa-Puha 2010; ks. lhemmin Huhtanen 1994, 151166).

Minklainen toimeentulo on riittv ja kohtuullinen?

Edell on kuvattu niit kriteerej, jotka ty ttmll saa perustoimeentulon turvaa tai viimesijaista toimeentuloturvaa. Toimeentuloturvan jrjestelm on periaatteessa aukoton, vaikka toki todellisuus on joskus toinen. Entp toimeentuloturvan taso? Mink suuruista turvaa meill on lainsdntmme perusteella lupa odottaa?

On jnyt pitklti poliittiseen harkintaan pohtia, mik on vlttmtnt, kohtuullista tai perti ylellist kulutusta (ks. mys Niemeln ja Raijaksen sek Lehtisen ym. artikkelit tss teoksessa). Etuuksien suuruus on mritelty tsmllisesti etuuslainsdnnss siin vaiheessa, kun etuuslakeja on sdetty. Esimerkiksi kansanelkelain (568/2007) 19 :ss todetaan, ett tysimrinen kansanelke on 506,35 euroa kuukaudessa. Lhes kaikki perustoimeentuloetuudet on sidottu hintatason muutoksiin. Mri tarkistetaan vuosittain. (Ks. laki kansanelkeindeksist 456/2001.) Mutta onko etuuksien taso riittv? Niin oikeuskirjallisuus, lainvalmistelu kuin oikeuskytntkin ovat kovin niukkasanaisia, kun puhutaan toimeentulon hy vksyttvst tasosta.

Lainsdnnss ei puhuta suoraan riittv y ydest tai kohtuullisesta mrst sen paremmin kuin kulutuksestakaan. Kohtuudella on kuitenkin merkityksens lainsdnt sovellettaessa. Kohtuusharkinta tarkoittaa yksiln kokonaistilanteen huomioimista. Tavallisesti kohtuusharkinnassa otetaan huomioon sosiaaliset nkkohdat ja yksiln tai perheen heikko taloudellinen asema. Kohtuus on nimenomaisesti kirjattu esimerkiksi toimeentulotuen perusosan alentamista ja toimeentulotuen jaksottamista koskeviin snnksiin samoin kuin etuuksien takaisinperinnst luopumista koskeviin snnksiin (ks. kohtuusperiaatteesta sosiaalioikeudessa Kotkas 2009 ja tyttmy ysturvan osalta Pajukoski 2012, 261267).


30

Marja Pajukoski (2012) on kynyt lpi tyttmy ysturvalautakunnan valituksia t yttmy ystur van ep misest ja ha llinto-oikeu k sien rat kaisuja, joissa toimeentulotukea on pienennetty. Pajukosken mukaan kohtuutta on kytetty hy vksi valitettavan vhn ratkaisuperusteena (Pajukoski 2012, 270). Vaikka kohtuusharkinnalla voi siis olla merkityst riittv toimeentulotasoa arvioitaessa esimerkiksi silloin, kun arvioidaan toimeentulotuen perusosan pienentmist, kohtuutta ja kohtuullista tasoa punnitaan ennemminkin perustuslain 19.1 :n kautta (ks. Kotkas 2009, 775776).

Perustuslain 19.1 :n viimesijaista turvaa on hallituksen esityksess kuvattu ilmauksella eksistenssiminimi (HE 309/1993, 19 ja 49). Toisaalla hallituksen esityksess kuvataan ihmisarvoisen elmn kannalta vlttmtnt toimeentuloa terveyden ja elinky v yn silyttmiseksi vlttmttmksi ravinnoksi ja asumiseksi (HE 309/1993, 69). Kaarlo Tuorin (2004) mukaan esityt antavat kaksi mahdollista tulkintaa. Eksistenssiminimill ja elmn vhimmisedellytyksill voidaan perustella suppeaa tulkintaa, joka t y pist viimesijaisen toimentuloturvan ainoastaan elmn biologisen jatkuvuuden vhimmisehtoihin. Perustuslakivaliokunta nytt vuonna 1997 lausunnossaan toimeentulolaista omaksuneen snnksen suppean tulkinnan. Valiokunta totesi lausunnossaan (PeVL 31/1997), ett toimeentulotukijrjestelmll on pyritty turvaamaan sosiaalisesti hy vksyttv elintasoa, mik oli valiokunnan mielest enemmn kuin perustuslaissa oli viimesijaisella turvalla tarkoitettu. (Tuori 2004, 218219; Tuori ja Kotkas 2008, 218; ks. mys Kankaan, Niemeln ja Varjosen artikkeli tss teoksessa).

Toisaalta Tuorin mukaan

snnksen sanamuodossa oikeutta vlttmttmn toimeentuloon ja huolenpitoon ei sidota vain elmn vaan ihmisarvoisen elmn turvaan. Ihmisarvoisen elmn turvaamisen voi katsoa edellyttvn jotain muutakin kuin pelkstn biologiselle olemassaololle vlttmttmien edellytysten turvaamista. Ihmisarvoinen elm sislt mys kulttuurisesti ja historiallisesti mrittyneit ainesosia. Se, mik kulloinkin on ihmisarvoista elm, vaihtelee kulttuurisia arvoja ja tottumuksia vastaavasti. (Tuori 2004, 219; ks. mys Tuori ja Kotkas 2008, 219 ja Lehtisen ym. artikkeli tss teoksessa.)

Snns oli mys alun perin kirjoitettu toiseksi momentiksi pykln, jossa ksiteltiin oikeutta elmn. Kun sosiaalisista oikeuksista ptettiin kirjoittaa oma pykl, tmn voi katsoa vahvistavan sit tulkintaa, ett kysymys on muustakin kuin vain elossa pysymisest. (Tuori ja Kotkas 2008, 219.) Perustuslakivaliokunta on mys todennut, ett hallituksen ehdottama lakisystemaattinen valinta oletettavasti vahventaa snnksen sislt (PeVM 25/1994). Laajempi tulkinta saa mys kannatusta muussa oikeuskirjallisuudessa (esim. Nieminen 2006, 22; Srkel ja Eronen 2007, 57; Arajrvi 2011, 5152; Pajukoski 2012, 233234) ja


31

oikeusasiamiehen ky tnnss (ks. esim. EOA:n pts 31.1.2006 684/4/04). Kuten on todettu, tm tulkinta on otettu toimeentulotukilain perusteluihin (HE 102/1981) ja sen soveltamisohjeisiin (Sosiaali- ja terveysministeri 2007, 16).

Perustuslain 19.2 :n perustoimeentulon tasoa ei ole perustuslain tasolla mritelty yhtn tarkemmin. Perustuslaki asettaa kuitenkin yhden selken minimin perustoimeentulolle. Selv on, ett perustoimeentulon on oltava suurempi kuin viimesijaisen toimeentulon. Toisin sanoen toimeentulotuki luo normin, johon perustoimeentuloetuuksia sitten verrataan. Yksiln perustoimeentulo ei siis perustuslain 19.2 :ss mainituissa tilanteissa voi muodostua toimeentulotuesta3. Toisaalta perustoimeentulon ei tarvitse muodostua yhdest etuudesta, vaan on hyvksyttv, ett eri etuudet yhteenlaskettuna ylittvt viimesijaisen toimeentulon tason. Perustuslakiuudistusta perustelevissa esitiss korostettiin perustoimeentulon turvan itsenisy ytt viimesijaisesta turvasta (HE 309/1993, 10). Tytnt, sairasta, tyky vy tnt, elkelist, vanhusta, lasta tai tuoretta vanhempaa ei siis saa jtt toimeentulotuen varaan. (Tuori ja Kotkas 2008, 221; Arajrvi 2011, 53). Perustuslakivaliokunta on ollut huolissaan juuri tst esimerkiksi ksitellessn kansanelkelain muuttamista:

Lapsenelkkeen mr on kansanelkelakiehdotuksen 42 :n perusteella pienempi kuin toimeentulotuesta annetun lain 9 :n 4 ja 5 kohtien mukaan mry ty v lapsen toimeentulotuen perusosa. Perustoimeentuloa turvaavan lapsenelkkeen mrn jminen perustuslain 19 :n 1 momentin mukaista viimesijaista turvaa alemmalle tasolle ei ole valiokunnan aiemman kytnnn valossa aivan asianmu kaista. Toisaa lta lapsi saa lapsenel kett mys t yel kelainsdnnn perusteella, ja hnell voi perhesuhteet ja muut seikat huomioon ottaen olla muutoinkin toimeentulon edellytykset. Sosiaali- ja terveysvaliokunnan on perustuslakivaliokunnan mielest kuitenkin aiheellista niden seikkojen pohjalta harkita tarvetta korottaa lapsenelkkeen mr ehdotetusta. (PeVL 48/2006.)

Muuten valiokunta on ollut kovin varovainen. Yleens valiokunta ei ole laajasti perustellut nkemyksin. Perustuslakivaliokunta on saattanut esimerkiksi todeta, ett lakiehdotuksen vaikutukset etuuden tasoon ovat vhisi (esim PeVL 17/1996) tai ett muutos ei johda siihen, ett etuus jisi mrltn alle perustus

3 Toimeentulotuki on riittvn toimeentulon mittari mys ulkomaalaislaissa (301/2004). Lain 158a :ss todetaan, ett Euroopan unionin kansalainen saa oleskella Suomessa yli kolme kuukautta, jos hnell on riittvt varat, niin ettei hnen tarvitse tukeutua toistuvasti toimeentulotukeen tai siihen rinnastettaviin etuuksiin. Vastaavasti direktiiviss 2004/38/EY Euroopan unionin kansalaisten ja heidn perheenjsentens oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jsenvaltioiden alueella 8 artiklan 4-kohdassa todetaan, etteivt jsenvaltiot saa vaatia riittvin varoina suurempaa summaa kuin se, jonka alittuessa vastaanottavan jsenvaltion kansalaisille voidaan mynt sosiaaliavustusta (toimeentulotukea) tai suurempi kuin vhimmiselke asianomaisessa maassa.


32

laissa edellytetyn turvan (PeVL 43/1993). Vuonna 2002 perustuslakivaliokunta kuitenkin viittasi suoraan perustuslain 19.2 :n ja sen edellyttmn tasoon. Valiokunta vetosi mys Kansainvlisen tyjrjestn ILOn tyllisy yden edistmist ja tyttmy ysturvaa koskevaan yleissopimukseen. Valiokunnan mielest vanhempiensa taloudessa asuvalle ehdotettu tymarkkinatuki, joka olisi ollut aina ainoastaan 60 prosenttia tavanomaisesta tymarkkinatuen mrst, alitti perustuslain 19.2 :n tason. Tukea piti arvioida suhteessa tynhakijan todelliseen taloudelliseen tilanteeseen vanhempiinsa nhden:

Ehdotettu osittainen tymarkkinatuki on valiokunnan ksityksen mukaan mys alhaisempi kuin perustuslain 19 :n 2 momentin tarkoittama, laissa sdettv perustoimeentulon turvan taso. Lakiehdotusta on tlt osin muutettava niin, ett tymarkkinatuen mrn alentaminen suhteutetaan kyseisen tynhakijan todelliseen taloudelliseen tilanteeseen vanhempiin nhden, joiden taloudessa hn el. (PeVL 46/2002.)

Lausunnossa (PeVL 34/1996) tyttmy ysturvan indeksikorotuksista luopumisesta valiokunta huomautti, ett tyttmy ysturvan pivrahan ja tymarkkinatuen jminen jlkeen elinkustannusten kehityksest saattaa muodostua ongelmalliseksi perustoimeentulon turvaa koskevan perusoikeuden kannalta (kursiivi L. K-P). Valiokunta perusteli, ettei perustuslaissa voida st yksityiskohtaisesti, mill tavoin ja mink tasoisina etuuksina perustoimeentulon turva tavallisella lailla taataan. Perustuslain mukaisina ei voida pit ainakaan sellaisia muutoksia toimeentuloturvassa, jotka vaarantaisivat vhimmistoimeentulon tai johtaisivat perustoimeentulon turvaan, joka olisi heikompi kuin 1 momentissa tarkoitettu vlttmttmn toimeentulon turva. Tuorin ja Kotkaksen mukaan lausumaa voidaan tulkita siten, ett perustoimeentulon turvan tulisi olla tasoltaan niin korkea, ettei snnksen tarkoittamissa tilanteissa tarvitsisi turvautua toimeentulotukeen (Tuori ja Kotkas 2008, 230).

Perustuslakivaliokunta on ollut mys huolissaan tiettyjen etuuksien, kuten tyttmy ysturvan (PeVL 34/1996, 3) ja kansanelkkeen, riittvy ydest ja velvoittanut hallitusta seuraamaan riittv y ytt4 ja sit, miss mrin kansanelkelisten on turvauduttava toimeentulotukeen:

Kansanelke on nykyisin ansioelkkeit tydentv perustoimeentuloa turvaava elke. Tytt kansanelkett saavia oli toisaalta vuoden 2005 lopussa viel noin 97 000. Tmnkin vuoksi on olennaista huolehtia siit, ett kansanelkelakiin perustuvan toimeentuloturvan taso on riittv. Kansanelkett ja leskenelkkeen tydennysmr onkin

4 Mys Euroopan sosiaalikomitea on edelly ttny t indikaattoreihin perustuvia seurantajrjestelmi kommentoidessaan toimeentuloturvan tasoa, ks. Laki ja asiak kaan oikeudet 2011, 49.


33

vastikn korotettu sy yskuun alussa 2006 voimaan tulleilla laeilla. Valtioneuvoston piiriss on kuitenkin sy yt jatkuvasti seurata kansanelkkeen riittv y y tt ja thn liittyen hankkia tietoa muun ohella siit, miss mrin tytt kansanelkett saavien on mahdollisesti ollut turvauduttava toimeentulotukeen. (PeVL 48/2006.)

Sosiaali- ja terveysministeri on antanut eduskunnalle selvityksi muun muassa tymarkkinatuen ja toimeentulotuen pllekkisy yksist (ks. lhemmin esim. Arajrvi 2002, 257). Vuodesta 2010 sosiaali- ja terveysministeri on velvoitettu teettmn selvitys perusturvan riittvy ydest joka neljs vuosi (laki kansanelkeindeksist (456/2001) 4a ). Ensimminen selvitys on tehty vuonna 2011 (Terveyden ja hy vinvoinnin laitos 2011), ja siin todettiin perusturvan taso matalaksi ja jneen jlkeen yleisest tulokehityksest. Nhtvksi j, miten raportointi otetaan ptksenteossa huomioon. Riittvn tason mittareita voidaan hakea mys Suomea sitovista kansainvlisist sopimuksista. Uudistettu Euroopan sosiaalinen peruskirja edellytt sopimuspuolten pitvn sosiaaliturvajrjestelmns ty ydyttvll tasolla ja pyrkivn asteittain nostamaan tasoa. Euroopan neuvoston sosiaalioikeuskomitea katsoi vuonna 2004 hieman konkreettisemmin, ett ihmisen saamien perustoimeentulon etuuksien tulisi yhteens olla vhintn 50 prosenttia mediaanitulosta. (Ks. lhemmin Mikkola 2010, 316; Laki ja asiakkaan oikeudet 2011, 87.)

Turvaa heikennyksilt

Perustuslain tarkoituksena ei ollut turvata mitn tietty tasoa, esimerkiksi perustuslakiuudistuksen voimaantulon aikaisia yksittisi etuuksia tai niiden tasoa (HE 309/1993 70). Perustuslakivaliokuntakin on ollut sit mielt, ett sosiaalitur vaa tulee kehitt yhteiskunnan taloudellisten voimavarojen mukaisesti (PeVM 25/1994, 10; PeVL 34/1996, 23; ks. lhemmin Sakslin 1999, 232234; Arajrvi 2002, 243256). Tosin tavallisesti perustelua on kytetty vain heikennyksi perusteltaessa eik suinkaan motivoimassa etuuksien tason nostoa kansantalouden ja julkisen talouden tilan kohentuessa. On mys epilty, ett perusoikeusuudistusta kiirehdittiin juuri siksi, ett sosiaalietuuksia pstiin helpommin ja nopeammin leikkaamaan, kun aiempi lepmnjttmissnns oli kumottu (Hnninen 2010, 205). Toisaalta perustuslaki antaa jossain mrin suojaa perustoimeentuloetuuksien heikennyksilt. Vhisellekin heikennykselle on oltava perustelu, koska kyse on yleens mys ihmisoikeuksien heikennyskiellon vastaisesta toimenpiteest. (Arajrvi 2002, 251252.) Hallituksen esityksess perustuslaiksi (HE 309/1993, 70 71) otettiin ky ttn olennaisen


34

puuttumisen ksite, johon perustuslakivaliokunta on usein viitannut. Uudella lainsdnnll ei siis saada olennaisesti puuttua perusoikeussnnksen suojaamaan perustoimeentuloturvaan.

Vaikka toimeentulotuen mr pidetn mittapuuna ihmisarvoisen elmn edellyttmlle turvalle, on jopa toimeentulotuen vhentmist voitu perustella silloin, kun hakija ilman perusteltua sy yt kieltyty y tarjotusta tyst tai tyvoimapoliittisesta toimenpiteest tai on laiminlynnilln aiheuttanut sen, ett tyt tai tyvoimapoliittista toimenpidett ei ole voitu hnelle tarjota. Perustuslakivaliokunta totesi toimeentulotukilain perusosan alentamista koskevan keskustelun yhteydess, ett henkillle tarjottu todellinen mahdollisuus hankkia toimeentulonsa tarjoamalla tyt tai koulutusta riitt osoittamaan, ett hn olisi kyennyt itse hankkimaan toimeentulonsa. Perustuslakivaliokunta korosti kuitenkin yksilllisen harkinnan trkeytt. (PeVL 31/1997.) Eduskuntaksittelyss lakiin listtiinkin snns, jonka mukaan tukea voidaan alentaa vain, jos se ei vaaranna ihmisarvoisen elmn edellyttmn turvan mukaista vlttmtnt toimeentuloa eik alentamista voida pit muutenkaan kohtuuttomana (toimeentulotukilaki (1412/1997) 10.4 ). Vastaavasti vuonna 2010 ksitellessn ehdotettua toimeentulotuen alentamista alle 25-vuotiailta koulutuksesta kielty tyneilt tai koulutuksen keskey ttneilt nuorilta perustuslakivaliokunta totesi, ett

valiokunta ei sinns pid tysin asianmukaisena, ett yhden etuuden epminen aiheuttaa samalla toisen, tarkoitukseltaan erilaisen, etuuden a lenta misen varsink in kun on k ysy mys v iimesija isesta toimeentulon turvasta. Sntelyn tavoite, nuoren henkiln aktivoiminen tyelmn ja yhteiskuntaan yleisemminkin, on kuitenkin perusoikeusjrjestelmn kannalta hyvksyttv etenkin, kun otetaan huomioon perustuslain 18 :n 2 momentti, joka koskee julkisen vallan velvollisuutta edist tyllisy ytt ja pyrki turvaamaan jokaiselle oikeus tyhn. Lisksi valiokunta korostaa toimeentulotukilain edell mainitun 10 :n 4 momentin merkityst silt kannalta, ett se velvoittaa ehdotettua snnst sovellettaessa varmistamaan, ettei yksittistapauksessa synny perustuslain 19 :n 1 momentin vastaisia tilanteita. (PeVL 34/2010.)

Kuten edell todettiin, perusoikeuksien rajoituksille on rajansa. Perustoimeentuloturvaa heikennettess nist rajoitteista on eniten noussut esiin yhdenvertaisuuden vaatimus ja syrjinnn kielto. Esimerkiksi ksitellessn ehdotusta elkelainsdnnn muuttamiseksi perustuslakivaliokunta totesi, ett mahdollinen perusturvan heikennys oli hy vksyttviss, koska se ei kohdistunut vain joihinkin elkelisryhmiin:


35

Elinaikakerroin voi merkit sit, ett elke muodostuu pienemmksi kuin aikaisempia elkkeen mry tymisperusteita noudatettaessa. Nin ky silloin, jos odotettavissa oleva keskimrinen elinik pitenee. Elinaikakertoimen mahdolliset heikentvt vaikutukset voivat ehdotetut voimaantulojrjestely t huomioon ottaen koskea mys sellaisia elkkeit, jotka ovat lain voimaan tullessa jo posin ansaittuja. Kertoimen vaikutusten on sen kyttnoton alkuvaiheessa arvioitava olevan varsin vhisi. Oleellisinta valtiosntoikeudellisesti valiokunnan mielest on, ett kertoimen ky ttnotto ei kohdistu esimerkiksi vain johonkin elkelisryhmn vaan se on yleinen ja pysy visluonteiseksi tarkoitettu koko elkejrjestelmn muutos. Elinaikakertoimen kyttnotto ei nin ollen ole valtiosntoikeudellisesti ongelmallista perustuslain omaisuudensuojasnnsten kannalta. (PeVL 60/2002.)

Mys oikeuskansleri on ainakin kerran puuttunut perustoimeentuloturvan leikkauksiin vaatiessaan korotusta itiyspivrahaan.

itiyspivrahan vhimmismr oli sairausvakuutuksen pivrahaetuuksia koskevan lainsdnnn uudistamisessa alennettu 60 markkaan pivlt. Tuki oli samansuuruinen kuin kotihoidon tuen perusosan mr. itiyspivrahan vhimmismr oli kuitenkin huomattavasti alhaisempi kuin tyttmy ysturvan peruspivrahan mr. itiyspivrahan alhaisuus koski kipeimmin sellaisia edunsaajia, joilla ei ollut itiyspivrahan lisksi muita tuloja. Tllaisia oli muun muassa kantelussa mainitut ennen lapsen syntym tyttmy ysturvan peruspivrahaa saaneet yksinhuoltajat. Mys edunsaajien yhdenvertaisuuden kannalta oli pidettv epjohdonmukaisena, ett samanty yppisess elmntilanteessa olevien edunsaajien perustoimeentuloturvan tasossa oli huomattavia eroja ja perheen kasvaessa sen yhteiskunnalta lain mukaan saamat perustoimeentuloturvaetuudet olennaisesti vhenivt. Oikeuskansleri esitti sosiaali- ja terveysministerille itiyspivrahan vhimmismr koskevien sairausvakuutuslain snnsten tarkistamista. (OKA 5.6.2003 1000/1/01.)

Tyttmy ysturvalain (1290/2002) muutosta ksitellessn (uusi 4:4a , 1192/20 09) perustusla k iva liokunta pohti t yt tmy ysetuuden ma ksamista lomautusten yhteydess. Uudistus paransi kaikkien yhdeksi pivksi viikossa lomautettujen asemaa, mutta huononsi muutoin alle 3 200 euroa ansaitsevien pivrahaa. Perustuslakivaliokunta ei ollut niinkn huolissaan tst, mutta pohti ehdotusta perustuslain 6 :n tasa-arvosnnsten valossa, koska nist pienipalkkaisista suuri osa oli naisia. Valiokunnan mielest ehdotettu sntely mahtui kuitenkin lainstjlle kuuluvan harkintavallan piiriin, sill perustus


36

lakivaliokunnan kytnnss on kuitenkin vakiintuneesti korostettu, ettei yhdenvertaisuusperiaatteesta voi johtua tiukkoja rajoja lainstjn harkinnalle pyrittess kulloisenkin yhteiskuntakehityksen vaatimaan sntely yn. (PeVL 28/2009.)

Perustuslakivaliokunta on tarkastellut mys ikrajoja perustuslain 6 :n kautta. Valiokunta (PeVL 34/2010) esimerkiksi katsoi, ett toimeentuloturvan leikkaus nuorilta koulutuksen keskeyttjilt ei loukannut perustuslain 6 :n syrjintkieltoa vaan ett erityiskohtelu oli mahdollista nuorisotyttmy yden erityisongelmien vuoksi.

Toimeentuloturvan saavutettavuus

Vaikka perustoimeentuloturvan etuuksien mr onkin lhes aina ilmoitettu selvsti ja toimeentuloturvan saamisedellytykset yleens mritelty sosiaali- ja terveydenhuollon palveluita selkemmin, j perustoimeentuloetuuksienkin kriteereihin lhes aina tulkinnan varaa. Etuuksien yhteensovittamista koskevat snnkset saattavat olla mys hankalia tulkita ja soveltaa. Ohjenuorana niss tulkintatilanteissa on sosiaalioikeuden yksilllisess ptksenteossa noudatettava psnt, jonka mukaan julkinen etu visty y yksiln ja perheen asemaan liitty vien eettisten ja moraalisten nkkohtien tielt. Niinp toimeentuloturvan soveltamisen yleisen lhtkohtana on pidettv yksillle mynteisen tulkinnan ensisijaisuutta. Tm on erityisen trke silloin, jos kielteinen tulkinta jttisi hakijan kokonaan rinnakkaisten etuusjrjestelmien ulkopuolelle. (Tuori ja Kotkas 2008, 161 ja 177). Esimerkiksi Eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen ptksess 28.9.2011 Dnro 4652/4/09 todettiin, ettei sairastunut tytn saa jd ilman toimeentuloa. Kantelijalta oli evtty tyttmy yspivraha sairauspivrahan omavastuuajalta sill perusteella, ettei tm ollut tymarkkinoiden kytettviss. Tyttmy yskassalta oli jnyt soveltamatta tyttmy ysturvalain 3 luvun 3.4 :, jonka perusteella kantelijan oikeus tyttmy yspivrahaan olisi tullut tutkia.

Vaikka nimenomaan perustuslain 19.1 ja 2 :t koskevat toimeentuloturvaa, mys 3. ja 4. momentti vaikuttavat, sill sosiaali- ja terveyspalveluilla, perheen tukemisella ja asumisen jrjestelyill on tietysti iso merkitys mys toimeentuloturvan tarpeen kannalta. Esimerkiksi perustuslain 19.3 :n kohta lapsiperheiden tukemisesta vaikuttaa suoraan mys toimeentuloturvan tasoon vaikkapa perustoimeentulon turvaa toteuttaviin etuuksiin liittyvi lapsikorotuksia arvioitaessa (ks. esim PeVL 12/1995; PeVL 17/1995). Valiokunnan mukaan korotuksia oli arvioitava paitsi perustoimeentulon turvaa mys lapsiperheiden tukemista koskevan snnksen kannalta. Palvelujen riittvy ytt arvioitaessa mittatikkuna kytetn tasoa, joka takaa jokaiselle edellytykset toimia yhteiskunnan tysivaltaisena j


37

senen (HE 309/1993, 71). Palvelutason riittv y ytt arvioitaessa on kiinnitettv huomiota palvelun tason ohella mys asiakasmaksuihin. Asiakasmaksut eivt saa siirt palveluja niit tarvitsevien ulottumattomiin tai johtaa siihen, ett ihmiset joutuvat turvautumaan toimeentulotukeen palveluja saadakseen.

Toimeentulon riittv y yteen vaikuttaa mys se, kuinka ihmiset osaavat hakea heille kuuluvia etuuksia ja palveluita. Monimutkainen jrjestelmmme ei pahimmillaan pysty vlittmn apua edes tilanteisiin, joihin apua on tarjolla, siit yksinkertaisesta sy yst, etteivt apua tarvitsevat tied oikeuksistaan tai he eivt osaa tai jaksa hakea niit. Kelan etuuksien pahin pullonkaula on juuri hakemisen monimutkaisuus (Laatu ja Bogdanoff 2011). Alikytt kohtaa ikvimmin niit, jotka apua eniten tarvitsisivat. Viranomaisten neuvontavelvollisuus tuleekin tehd siten, ett se on kullekin asiakkaalle ymmrrettv (laki sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista (812/2000) 5 ja hallintolaki (434/2003) 8 ). Tss on ilmeisesti edelleen opittavaa, vaikka neuvontavelvollisuuden ja -oikeuden kirjaus lainsdntn on jo useamman vuoden takaa. Apulaisoikeusasiamies totesi toimeentulotukiasiaa ratkaistessaan, miten viranomaisella on oikeus kuvata erilaisia toimintansa ajateltavissa olevia ratkaisuvaihtoehtoja ja niiden vaikutuksia asiakkaan asemaan. Tllaisen ohjeistuksen on oltava yksiselitteist ja ymmrrettvll tavalla annettua. (AOA 31.1.2011 Dnro 3109/4/10; ks. vanhemmista neuvontatapauksista Mattila 2004.)

Osa riittv y ytt on mys se, ett asiakas saa toimeentuloturvaetuudet viiv ytyksett. Eduskunnan oikeusasiamiehell on paljon tapauksia, joissa moititaan viranomaisia liian pitkist ksittelyajoista niin perustoimeentulonturvan kuin toimeentulotuenk

Documents

Takaisin perusteisiin.pdf