58 kontrola państwowa

kontrola i audyt

JACEK MAZUR

w 2013 r. wydatki z budżetu Unii Euro­pejskiej wyniosły ogółem 148,5 mld euro, co stanowi około 1% dochodu narodowego brutto państw członkowskich i odpowiada w przybliżeniu 2% wydatków publicznych tych państw1. Zgodnie z art. 318 traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, komisja Europejska corocznie przedkła­da rozliczenie wykonania budżetu za rok poprzedni, bilans przedstawiający akty­wa i pasywa Unii oraz sprawozdanie z wy­ników uzyskanych w trakcie realizacji bu­dżetu. Z kolei według art. 287 traktatu,

wydatki i dochody Unii (oraz jednostek organizacyjnych utworzonych przez UE) podlegają kontroli trybunału, który na tej podstawie sporządza sprawozdanie roczne. owe dokumenty są rozpatrywane przez radę i parlament Europejski, w wyniku czego parlament – na zalecenie rady – roz­strzyga o udzieleniu komisji absolutorium.

Europejski trybunał obrachunko wy opublikował 5 listopada 2014 r. „spra­wozdanie roczne dotyczące wykonania budżetu w 2013 r.”2. Działając w charak­terze niezależnego kontrolera, trybunał wydał pozytywną opinię na temat sprawoz­dania finansowego za 2013 r., podkreślając

Sprawozdanie ETO za 2013 rok

Kontrola wykonania budżetu Unii Europejskiej

w wydanym w listopadzie 2014 r. sprawozdaniu rocznym Europejski trybunał obrachunkowy przypomina komisji Europejskiej i państwom członkowskim, że wykonując budżet należy skupiać się na osiąganiu wy­ników, a nie na samym wydatkowaniu środków.

1 WporównaniuzbudżetamipaństwczłonkowskichwielkośćbudżetuUEniejestduża,choćtrzebapamię-tać,żekwotatajestwyższaniżrocznewydatki18spośród28państwczłonkowskich.

2 DzUrzUEC398z12.11.2014,s.1;dokumentdostępnynastronieTrybunału:<http://www.eca.europa.eu/pl/Pages/AR_2013.aspx>.Zob.teżpublikacjęKontrola UE za 2013 r. w skrócie. Wprowadzenie do sprawozdań rocznych Europejskiego Trybunału Obrachunkowego za 2013 r.(tamże).

nr 6/listopad­grudzień/2014 59

Kontrola wykonania budżetu UE kontrola i audyt

jednak, że ogólne zarządzanie wydatka­mi unijnymi wciąż wymaga poprawy – zarówno na poziomie UE, jak i w pań­stwach członkowskich. Unia Europejska musi przyłożyć większą wagę do uzyski­wania lepszych rezultatów.

Zdaniem trybunału, w okresie wydat­kowania 2007–2013 bardziej zwracano uwagę na wydawanie pieniędzy (na zasa­dzie „wykorzystać, bo przepadną”) niż na osiąganie dobrych wyników. przykładowo, przy wyborze projektów, które miały zo­stać objęte dofinansowaniem UE, najpierw skupiano się na wydatkowaniu dostępnych środków unijnych, następnie – na zgod­ności z przepisami, a dopiero potem – i to w ograniczonym zakresie – na ich rezul­tatach i oddziaływaniu.

w odpowiedzi na ten zarzut komisja Europejska stwierdziła, że „kryteria do­tyczące wyników są częścią procesu wy­boru każdego projektu, który ma być sfinansowany. poprzez zastosowanie ważo­nych kryteriów wyboru państwa członkow­skie powinny być w stanie zidentyfikować projekty, które mogą najlepiej przyczynić się do osiągnięcia rezultatów” (pkt 10.10 sprawozdania3).

Istotna uwaga krytyczna trybunału do­tyczy również zarządzania unijnymi prze­pływami środków pieniężnych:•mimo wysokiego poziomu płatności, wciąż

rośnie kwota zobowiązań pozostających do spłaty. na koniec 2013 r. wynosiła ona 322 mld euro i zapewne będzie rosnąć nadal, ponieważ w budżecie na 2014 r.

przewidziano zaciągnięcie zobowiązań na kwotę przewyższającą płatności. te „nad­wyżkowe” zobowiązania finansowe budzą zaniepokojenie, ponieważ po raz pierwszy pułapy środków na płatności mają pozo­stać zasadniczo niezmienione w ujęciu re­alnym przez kilka najbliższych lat. w tym kontekście należy spodziewać się możli­wych niedoborów środków finansowych na programy unijne. Z tego względu try­bunał po raz kolejny zalecił, aby komisja opracowała długofalową prognozę prze­pływów pieniężnych;

• znaczną kwotę środków UE przeznaczo­no do wykorzystania w ramach instru­mentów inżynierii finansowej. Środki unijne udostępnione w ten sposób wy­korzystywane są w formie pożyczek, gwarancji lub kapitału w celu wspar­cia inwestycji realizowanych w ramach projektów. Jak jednak wynika z danych komisji, jedynie 37% środków z kwoty 8,4 mld euro udostępnionej w ramach instrumentów inżynierii finansowej od 2007 r. do końca 2012 r. zostało faktycz­nie wypłaconych beneficjentom końco­wym. ponadto instrumenty te są złożo­ne i trudno je prawidłowo rozliczyć, co sprawia, że nadzór publiczny nad nimi jest utrudniony. trybunał zalecił, by ko­misja zadbała o to, żeby środki z bu­dżetu UE przekazywane do wykorzy­stania w ramach takich instrumentów odzwierciedlały rzeczywiste zapotrze­bowanie na przepływy pieniężne i były prawidłowo rozliczane4.

3 OdpowiedziKomisjiEuropejskiejsązamieszczonewtekściesprawozdaniaTrybunału.4 PrzemówienieprezesaTrybunałuVitoraCaldeirynazebraniuKomisjiKontroliBudżetowejParlamentu

Europejskiegowdniu5listopada2014r.wBrukseli(tekstnastronieTrybunału,zob.przypis2).

60 kontrola państwowa

kontrola i audyt Jacek Mazur

5 Przytoczonebłędystanowiąprzykładynajczęściejwystępującychtypówbłędówiniestanowiąpodsta-wydoformułowaniawnioskówdotyczącychpaństwczłonkowskich,krajówczyregionów–beneficjentów.Trybunałzastrzega,żezewzględunasposóbdoborupróby,niekontrolujecorokutransakcjiwkażdympaństwieczłonkowskim,krajulubregionie,któryotrzymałpomoc.

Unijni kontrolerzy uznali, że w docho­dach Unii Europejskiej nie wystąpił istot­ny poziom błędu, za to w przypadku wy­datków szacowany jego poziom wyniósł 4,7%. Ów poziom błędu nie jest miarą nad­użyć, braku wydajności czy marnotraw­stwa: jest to oszacowanie kwot, które nie powinny być wypłacone, ponieważ nie zo­stały wykorzystane zgodnie z przepisami.

Do typowych błędów zalicza się płatności na wydatki niekwalifikowalne (np. wypła­ta środków na rzecz podmiotu zaklasyfi­kowanego jako małe lub średnie przedsię­biorstwo, które w rzeczywistości stanowi

własność dużej firmy) lub zamówienia zrealizowane z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych (np. rozsze­rzenie zawartej już umowy bez umożli­wienia innym oferentom przedstawienia swoich ofert).

większość błędów wystąpiła w ob­szarach, w których zarządzanie jest po­dzielone między państwa członkowskie i komisję Europejską. są to „polityka re­gionalna, transport i energia” (szacowa­ny poziom błędu 6,9%) i „rozwój obsza­rów wiejskich, środowisko naturalne, rybołówstwo i zdrowie” (6,7%).

przykłady błędów podczas wykonywania budżetu unii europeJskieJ w 2013 roku:

•  Nieprzestrzeganie zobowiązań dotyczących środowiska naturalnegoRolnikzSardynii(Włochy)otrzymałrekompensatęzaniestosowanieśrod-kówochronyroślin,któresąszkodliwedlaśrodowiska.Podczaswizytynamiejscukontrolerzyustalili,żewokresieobjętymkontroląbeneficjentużyłtakichśrodkówdwunastokrotnie.Fakttensprawił,żepłatnośćbyłabezpod-stawna.Podobneprzypadkinieprzestrzeganiazobowiązańdotyczącychśro-dowiskanaturalnegowykrytowHolandii,Polsce,RumuniiinaWęgrzech5.

• Brak przeprowadzania wystarczających kontroli przez państwo członkowskie

NaŁotwieagencjapłatniczaotrzymała2mlneuropomocynasfinansowaniesystemuinformatycznego.Zamówienietowymagałozastosowaniaprzepisów o zamówieniach publicznych. W trybie udzielenia zamówienia na system

nr 6/listopad­grudzień/2014 61

Kontrola wykonania budżetu UE kontrola i audyt

informatyczny oraz na jego późniejsze utrzymanie stwierdzono poważne błędy,naprzykładstosowanienegocjacjizamiastprzetarguograniczonegolubnieograniczonego.

•   Nieuzasadnione zamówienia z wolnej rękiZamówienia na dodatkowe roboty na budowie terminalu pasażerskiegowporcie lotniczymwNiemczechzostałyudzielonezwolnejrękitemusa-memuwykonawcy.Roboty te były następstwemniedociągnięć na etapieprzygotowania,planowania i realizacjiprojektu,anieskutkiemnieprzewi-dzianychokoliczności.Wtymwypadkuudzieleniezamówieniazwolnejrękibyłoniezgodnezprawem,bowiemwykonaniedodatkowychrobótpowinnobyćprzedmiotemodrębnegopostępowania.Podobneprzypadkistwierdzo-nowodniesieniudoprojektówrealizowanychwBelgii,Czechach,Hiszpanii,SzwecjiiWłoszech.

•   Nadmierna pomoc WSłoweniiprzyznanopomocnaprowadzeniedziałalnościbadawczejiroz-wojowejwsektorzemotoryzacyjnymbeneficjentowizaliczonemudomałychi średnichprzedsiębiorstw.Jaksięokazało,podmiotobjętydofinansowa-niemstanowiłwłasnośćdużychfirmiprowadziłdziałalnośćbadawcząwy-łącznienaichrzecz.Ponieważprzepisydotyczącefinansowaniapubliczne-gosąsurowszewstosunkudodużychprzedsiębiorstw,podmiottenniebyłupoważnionydootrzymaniaśrodkówwtejwysokości.PodobneprzypadkistwierdzonowBułgariiinaWęgrzech.

•   Składanie wniosków o pomoc w odniesieniu do gruntów  niekwalifikowalnych

WeFrancji,Grecji,Irlandii,Niemczech,PolsceiRumuniiniektóregruntyde-klarowanejakotrwałeużytkizielone(zaktóreotrzymanopłatności),wrze-czywistościbyłypokrytegęstymikrzewamilubdrzewami.

oprac.drJacek MazurradcaprezesaNIK