UVOD ........................................................................................................................................ 1

1. OSNOVNE ZNAAJKE PRORAUNA EUROPSKE UNIJE....................................... 2

1.1.STRUKTURA I VELIINA PRIHODA PRORAUNA EUROPSKE UNIJE ........................................... 3

1.2. STRUKTURA I VELIINA RASHODA PRORAUNA EUROPSKE UNIJE .......................................... 5

1.3. REGULACIJA PRORAUNA EUROPSKE UNIJE I MOGUNOST ZADUIVANJA ............................. 9

2. PRERASPODJELA PRORAUNSKIH SREDSTAVA EUROPSKE UNIJE ............ 10

2.1. NETO PRORAUNSKI TRANSFERI ........................................................................................ 13

2.2. PRERASPODJELA I PROIRENJE EUROPSKE UNIJE............................................................... 14

3. ZAKLJUAK ..................................................................................................................... 17

4. LITERATURA ................................................................................................................... 18

1

Uvod

Proraun Europske unije (EU) jedini je centralizirani instrument provoenja zajednike

fiskalne politike na razini EU. Ostatak fiskalnog sustava EU moe se promatrati kao skup

raznih pravila i ugovora putem kojih zemlje lanice usklauju i koordiniraju ostale segmente

fiskalne politike. EU je konfederacija, odnosno sloena politika i ekonomska tvorevina, te je

u tom segmentu potrebno promatrati i proraun EU kojim se financira samo ogranien broj

zajednikih funkcija EU.

Osnovni cilj ovog rada jest prikazati proraun EU u postojeem politikom i ekonomskom

okruenju te prouiti njegova obiljeja s obzirom na klasine proraune nacionalnih drava.

Osim alokacije proraunskih sredstava, analizirat emo sustav redistribucije sredstava

prorauna EU. U skladu s time, pokuat emo vidjeti koliko pojedini procesi, kao proirenje

EU i postupno jaanje ekonomske integracije, utjeu na zahtjeve za promjenama unutar

prorauna EU te zahtijevaju drugaiju raspodjelu sredstava radi postizanja ekonomske

konvergencije meu zemljama lanicama EU.

U prvom dijelu rada analiziraju se osnovne znaajke prorauna EU, odnosno osnovni razlozi

zato se on razlikuje od prorauna nacionalnih drava. Drugi dio rada odnosi se na

preraspodjelu sredstava prorauna EU te na utjecaj proirenja EU na redistribuciju

proraunskih sredstava, dok je trei dio zakljuak.

2

1. Osnovne znaajke prorauna Europske unije

Svaki proraun unutar neke nacionalne drave (bilo unitarne ili federalne) ima vie zadaa.

Osnovne su funkcije prorauna provoenje fiskalne (proraunske) politike i politike transfera

meu (razliito razvijenim) regijama odnosno pojedincima. Fiskalna politika obuhvaa

upravljanje proraunskim prihodima i rashodima, odnosno upravljanje deficitom/suficitom

prorauna zbog njegova utjecaja na agregatnu potranju. Uinci fiskalne politike na agregatnu

potranju mogu se ostvariti na vie naina: 1. pomou ugraenih (automatskih) stabilizatora,

2. pomou diskrecijskih mjera nositelja fiskalne politike i 3. pomou utvrivanja pravila,

odnosno pomou tzv. formule fleksibilne politike. Svaka od tih mjera imala je tijekom

povijesti razliitu vanost (npr. Keynsov intervencionizam) i svaka od njih ima razliite

uinke (npr. uinak istiskivanja privatnih investicija). Bez obzira na to koja od tih mjera

prevladavala, postoje odreene slinosti svih proraunskih politika. Prvo, svaki proraun mora

biti dovoljno velik s obzirom na drutveni proizvod kako bi mogao utjecati na ekonomska

kretanja. Drugo, mora postojati mogunost stvaranja proraunskih deficita ili suficita kojima

bi se moglo djelovati na ciklika kretanja u gospodarstvu. I tree, fiskalna i monetarna

politika trebale bi biti koordinirane kako bi zajedniki usmjeravale gospodarstvo u odreenom

pravcu (Jai, 1982; Jurkovi; 1989; Peacock i Shaw, 1976).

Proraun EU u svim je tim segmentima specifian i s obzirom na politiko i eko- nomsko

okruenje u kojemu postoji, mnoga spomenuta pravila za njega uglavnom ne vrijede. Koncept

fiskalnog federalizma u EU uvelike se razlikuje od onih u nacional- nim dravama, bilo

federalnima ili unitarnima. EU se moe promatrati kao konfederacija, odnosno ima obiljeja

meunarodne organizacije, ali i savezne (federalne) drave. Poput meunarodne organizacije,

Unija je stvorena sklapanjem meunarodnih ugovora, ali se od takve organizacije razlikuje po

ovim bitnim elementima: 1. raspolae dijelom suvereniteta zemalja lanica (npr. poljoprivreda

i trgovinska politika), 2. raspolae vlastitim (proraunskim) prihodima, 3. donosi pravne

propise kojih se neposredno trebaju pridravati njezine lanice, te je 4. ovlatena sklapati

ugovore s treim dravama. Tradicionalna teorija javnih financija, odnosno fiskalnog

federalizma iskristalizirala je okvirna pravila kojih bi se trebalo pridravati u izgradnji

vierazinskog sustava odluivanja o fiskalnim pitanjima (npr. Musgrave, 1973; Oates, 1972).

Pritom se nisu uzimala u obzir politika ni konstitutivna ogranienja koja se danas odnose na

konfederacije kao to je EU. U skladu s time, potrebno je bilo izgraditi takve fiskalne odnose

uz koje bi (1) zemlje lanice zadrale visok stupanj politike i konstitutivne suverenosti, (2)

3

supranacionalna ili konfederalna razina imala bi samo one ovlasti koje su joj zemlje lanice

dodijelile, (3) fiskalna pravila utvrena na konfederalnoj razini ne bi bila u sukobu s onima na

nacionalnoj razini, te bi (4) dolo do stvaranja monetarne unije unutar postojee konfederacije

(Mihaljek, 1998:208).1 Upravo je takvo okruenje utjecalo na strukturu i funkcije dananjeg

prorauna EU koji sudjeluje u ogranienoj alokaciji i redistribuciji, a u stabilizaciji ciklikih

kretanja ne sudjeluje. U usporedbi s klasinim nacionalnim proraunima, te se razlike

ogledaju u ne- koliko osnovnih obiljeja prorauna EU: 1. prihodna i rashodna strana

prorauna EU razlikuju se od prorauna nacionalnih drava; 2. proraun EU relativno je

malen u odnosu prema veliini gospodarstava koja pokriva; 3. stroe je i vre reguliran, iz

ega proizlazi injenica da je strogo uravnoteen2; s tim u skladu, (4) iz njega je izuzeto

zaduivanje, ali i posuivanje sredstava korisnicima prorauna.

1.1. Struktura i veliina prihoda prorauna Europske unije

Prihode prorauna EU ini sustav vlastitih prihoda. U vlastite prihode pripadaju uvozne

carine, poljoprivredne pristojbe,3 dio poreza na dodanu vrijednost (PDV) i prihod utemeljen

na BDP-u zemalja lanica. Maksimalan iznos sudjelovanja zemalja lanica u vlastitim

izvorima limitiran je na 1,27% bruto nacionalnog proizvoda (BNP-a) EU. Meu vlastitim

prihodima postoje jo neki, manje znaajni izvori prihoda koji se svrstavaju u skupinu ostalih

prihoda. Prihodi prorauna EU dijele se na (European Commission, 2002a; EU Budget,

2005b) sljedee:

Uvozne carine (engl. customs duties) carine i ostala davanja koja se ubiru na temelju

Zajednike carinske tarife pri uvozu proizvoda iz zemalja izvan EU.

Poljoprivredne pristojbe, meu koje pripadaju carine na uvoz poljoprivrednih proizvoda i

davanja za eer i glukozu. Ta se davanja ubiru pri trgovini sa zemljama izvan EU, u sklopu

Zajednike poljoprivredne politike (ZPP-a) te proizvodnje i skladitenja eera i glukoze.4

1 Jedna od glavnih rasprava vodi se o pravcu promjena vezanih za proraun EU. Promjene od 1957. godine pa sve do posljednje financijske

perspektive mogu se promatrati i s aspekta tradicionalne optimalne teorije javnih financija i s aspekta teorije javnog izbora. 2 Zato se jo zove raunovodstveni proraun, jer su prihodi uvijek jednaki rashodima.

3 Uvozne carine i poljoprivredne pristojbe prvi su vlastiti prihodi koji datiraju jo od 1970, kada je utemeljen sustav vlast itih prihoda. Zbog toga se jo

nazivaju tradicionalnim vlastitim prihodima. 4 U lipnju 2005. postignut je sporazum o ukidanju subvencija proizvoaima eera u EU. Meutim, jo nisu poznate implikacije t e odluke na

proraun EU.

4

Prihodi na osnovi poreza na dodanu vrijednost (engl. percentage of Value Added Tax). Ti

se prihodi za svaku zemlju utvruju primjenom jedinstvene stope na har- moniziranu poreznu

osnovicu koja se utvruje prema odreenim pravilima EU. Od 1999. ta osnovica ne smije

prijei 50% BDP-a drava lanica, a predvieno je smanjivanje jedinstvene stope iz godine u

godinu (u 2002. iznosila je 0,75%, u 2004. 0,5%).

Prihod na osnovi bruto nacionalnog proizvoda (BNP-a) zemalja lanica. Taj se pri- hod

izraunava tako da se odreena stopa primijeni na razliku izmeu BNP-a svake zemlje lanice

i harmonizirane osnovice PDV-a.

Ostale izvore prihoda ine porez na dohodak i pristojbe koje plaa osoblje institu- cija EU,

prihodi od kamata i jamstava, prihodi od kazni i drugi prihodi.

Tablica 1. Prihodi prorauna Europske unije (u % ukupnih prihoda)

2002. 2003. 2004.

Uvozne carine 10,7 11,0 10,2 Poljoprivredne pristojbe 1,5 1,5 1,2 Trokovi ubiranja -2,1 Prihodi od PDV-a 23,6 24,7 14,4 Prihodi od BNP-a 48,7 60,9 73,4 Ostali prihodi 17,6 1,9 0,8 Ukupni prihodi (mlrd. EUR) 95,7 97,5 99,7 Ukupni prihodi (% BDP-a EU 15) 1,04 1,05 1,03

Izvor: European Commission (2003; 2004b)

U tablici 1. prikazani su prihodi prorauna EU u posljednjih nekoliko godina. Vidljivo je kako

tradicionalni vlastiti izvori (uvozne carine i poljoprivredne pristojbe) s godinama polako gube

znaenje. Meu njima su najvanije uvozne carine, koje su inile 10,2% ukupnih prihoda u

2004. godini. Najvaniji izvori ipak su prihodi od PDV-a i BNP-a, koji zajedno ine vie od

80% ukupnih prihoda. Primjetan je pad prihoda od PDV-a, to je i logino zbog kontinuiranog

smanjenja jedinstvene stope koja se primjenjuje na harmoniziranu poreznu osnovicu zemalja

lanica EU, dok prihodi od BNP-a stalno rastu i ine ak 73,4% ukupnih prihoda prorauna

EU. U tablici 1. dan je i odnos ukupnih prihoda prorauna EU i bruto domaeg proizvoda

(BDP-a) tadanjih lanica EU. Taj se odnos kree oko 1%, to upuuje na relativno malu

veliinu prorauna s obzirom na BDP Eu- ropske unije.

Iako proraun EU ima vlastite i neovisne prihode, oni se u osnovi razlikuju od prihoda

klasinih prorauna nacionalnih drava (usp. s tabl. 2). Prihodi prorauna EU potjeu od

5

poreznih prihoda nacionalnih prorauna zemalja lanica i kontroliraju ih nacionalne vlade.

Proraun EU nema klasine porezne prihode kao to su PDV, porez na dobit i dohodak.

Druga osnovna razlika izmeu prorauna EU i nacionalnih prorauna jest da sredinji

proraun prikuplja veinu poreznih prihoda i raznim transferima financijski pomae

proraune niih razina vlasti. U kontekstu EU nie razine vlasti odnosno zemlje lanice EU

kontroliraju porezne prihode i iz njih se izvode prihodi kojima se financira proraun EU.

Najvaniji razlog to proraun EU ne sudjeluje u veoj alokaciji, ali i redistribuciji sredstava

jest njegova veliina. Prihodi nacionalnih prorau- na kreu se od 15 do 50% BDP-a za

pojedinu dravu (tabl. 2), dok se taj isti odnos u EU kree oko 1%.

Tablica 2. Udio prihoda sredinje drave u ukupnim prihodima u 2002. (u %)

Porezi na dohodak i profit (dobit)

Doprinosi Porezi na platnu listu poslodavca

Imovinsk i

porezi Porezi na

promet roba i usluga

Ostalo Ukupno Ukupno (%)

BDP- a

Federalne drave

Austrija 29,8 33,5 6,1 1,3 28,0 1,2 100 44,1 Kanada 45,5 15,2 2,1 10,1 26,6 0,5 100 33,5 Njemaka 28,0 40,1 2,3 29,3 0,0 100 36,2 SAD 17,7

Unitarne drave Francuska 24,0 37,2 2,4 7,0 25,5 3,6 100 44,2 vedska 36,1 30,1 4,1 3,2 26,1 0,2 100 50,6 UK 37,9 17,1 12,1 32,4 0,0 100 35,9 Europska unijaa 1,04

a Prema tablici 1. Izvor: OECD (2003)

1.2. Struktura i veliina rashoda prorauna Europske unije

Rashodi prorauna EU planiraju se srednjorono, u sklopu tzv. sustava financijske

perspektive, instrumenta kojim EU provodi proraunsku disciplinu postavljanjem gornjih

granica rashoda na osnovi raspoloivih prihoda (sustav vlastitih prihoda). Sustav financijske

perspektive utvruje se meuinstitucionalnim sporazumom izmeu Parlamenta, Vijea i

Komisije. Posljednji takav sporazum sklopljen je 1999. godine.

Takav je sustav uveden Prvim Delorovim paketom 1988. godine zbog proraunskih kriza u

80-im godinama. Proraunske su krize nastajale zbog dva razloga: zbog nerazmjera izmeu

prihoda i rashoda i zbog jaanja uloge Parlamenta u donoenju odluka unutar EU. Posljedica

toga bila je napetost izmeu Vijea i Parlamenta. Zbog tih svaa dolazilo je do kanjenja u

donoenju prorauna. Tako je Delorov paket postao sinonim za reformu unutar financijskog

6

sustava EU (vie u: EU Budget, 2005a). Nakon Prvog Delorova paketa (1988-1992) slijedio je

Drugi Delorov paket za razdoblje 1993-1999. Posljednja perspektiva, popularno nazvana

Agenda 2000, donesena je 1999. godine u Berlinu za razdoblje od 2000. do 2006, dok su

pregovori o novoj financijskoj perspektivi za razdoblje od 2007. do 2013. zapoeli 2005.

godine.

Rashodima prorauna EU dodjeljuju se sredstva za razvoj i provedbu zajednikih politika EU.

Podruja koja se financiraju iz prorauna EU jesu ona za koja su zemlje lanice prenijele

svoje ovlasti na EU. Rashodi prorauna EU dijele se na sedam skupina (stavki):

Poljoprivreda. Rashodi za zajedniku poljoprivrednu politiku (ZPP) zapravo su rashodi

Odjela jamstava Fonda za usmjeravanje i jamstva u poljoprivredi (engl. Guarantee Section of

the European Agricultural Guidance and Guarantee Fund EAGGF). To su ujedno najvei

izdaci prorauna EU (tabl. 3), a najvei dio njih iskoritava se za jamenje cijena

poljoprivrednih proizvoda domaim proizvoaima.

Strukturne operacije. Izdaci za strukturne operacije ili strukturnu politiku pokrivaju i

podruja regionalne i socijalne politike. Veina tih sredstava (vie od 90%) dodjeljuje se

strukturnim fondovima: Europskom fondu za regionalni razvoj (European Regional

Development Fund ERDF), EAGGF-ovu Odjelu usmjeravanja, Europskom socijalnom

fondu (European Social Fund ESF) i Financijskom instrumentu za usmjeravanje ribarstva

(Financial Instrument for Fisheries Guidance FIFG). U tu skupinu pripada i Kohezijski fond

(Cohesion Fund), koji je financijski mehanizam pomoi samo onim lanicama ije je BDP po

stanovniku manji od 90% BDP-a po stanovniku Unije. Nakon rashoda za poljoprivredu,

rashodi za strukturnu politiku najvei su u proraunu EU.

Unutarnje politike. Rashodi za razne unutarnje politike grupirani su u pet skupina, meu

koje pripadaju razliiti rashodi, npr. za transport, obrazovanje, kulturu, zapoljavanje, medije,

energetsku politiku, nuklearnu zatitu, okoli, razne aktivnosti vezane za unutarnje trite,

istraivanje i tehnoloki razvoj, pravdu i sigurnost.

Vanjske aktivnosti. Rashodi za vanjske aktivnosti odnose se na izdatke pomoi zemljama

izvan EU, osim zemalja koje su uvrtene u rashode proirenja EU i ERDF-a. To mogu biti

trokovi pomoi u hrani i humanitarne pomoi, kao i trokovi raznih oblika suradnje sa

zemljama izvan EU, npr. CARDS program (suradnja s balkanskim zemljama), TACIS

7

program (suradnja s bivim republikama Sovjetskog Saveza), suradnja s mediteranskim

zemljama, zemljama u razvoju u Aziji, Latinskoj Americi i Junoj Africi.

Administrativni trokovi. Odnose se na trokove institucija EU i ustanova. Najvei dio

trokova otpada na rad Komisije (vie od 60%), zatim Parlamenta (oko 20%), pa onda slijede

Vijee, Sud pravde i Revizijski sud.

Rezerve. Postoje tri vrste rezervi: monetarne rezerve, rezerve za hitnu pomo i garancijske

rezerve. Ta sredstva slue za eventualne neoekivane izdatke koji bi se mogli pojaviti tijekom

izvrenja prorauna.

Pomo buduim lanicama. Ti rashodi po tipu pripadaju vanjskim aktivnostima. No zbog

vanosti i visine trokova posebno su izdvojeni. Odnose se na financiranje raznih pomoi

dravama kandidatkinjama za lanstvo u EU. Te su zemlje podijeljene u dvije skupine: zemlje

sredinje i istone Europe te mediteranske zemlje (Malta, Cipar i Turska).5 Pomo se

dodjeljuje putem triju programa: SAPARD za poljoprivredu; PHARE za pomo zemljama

sredinje Europe u tranziciji i restrukturira- nju gospodarstava; te ISPA preko kojega se

financiraju infrastrukturni projekti u transportu i zatiti okolia.

Tablica 3. Rashodi prorauna Europske unije

2007-2013

Odrivi razvoj 54.9 Prirodni izvori 56.3 Sloboda, sigurnost i pravosue 0.6 Graanstvo 0.6 Europska unija kao svjetski partner 6.8 Administracija 6.9 Kompenzacija novim lanicama 0.4 Ukupni rashodi (mlrd. EUR) 126.5

Relativni odnos rashoda za ZPP i strukturne operacije unutar prorauna EU mijenja se tijekom

posljednjih godina u korist strukturnih operacija (European Union, 2002:114-117). Jedan od

razloga je elja za jaanjem trita iznutra, odnosno za stvaranjem uinkovitoga

ekonomskog okruenja koje e biti konkurentno izvan granica EU, a ne stvaranje

konkurentnosti umjetnim putem, raznim korektivnim mehanizmima kao to su carine i

kvote (Harrop, 2004).

5 Malta i Cipar postale su 2004. punopravne lanice EU.

8

Tablica 4. Udio rashoda sredinje drave u ukupnim rashodima u 2003. (u %)

Ope javne

usluge

Obrana Obraz ovanje Zdravstvo Socijalno osiguranje

Ostalo Ukupno Ukupno (%

BDP-a ) Federalne drave

Austrija 15,6 2,2 10,2 13,0 47,4 11,6 100 40,5 Kanada 30,3 5,8 2,1 2,7 46,6 12,5 100 18,2 Njemaka 13,7 3,7 0,4 19,3 54,8 8,2 100 32,8 SAD 12,2 19,1 2,6 23,4 32,0 10,6 100 20,9 Unitarne drave Francuska 48,1 vedskaa 23,5 5,7 6,4 2,9 47,2 14,3 100 37,2 UK 39,7

a Podaci za 2002. Izvor: IMF (2004)

Slino prihodima, i rashodi prorauna EU ogranieni su na uzak spektar politika s obzirom na

proraune nacionalnih drava (v. tabl. 4). Kao to je prethodno spomenuto, u proraunu EU

istiu se dvije znaajnije skupine rashoda: zajednika poljoprivredna politika i strukturna

politika.

Najvei udio rashoda klasinih prorauna nacionalnih drava ine uglavnom rashodi za

socijalno osiguranje, zdravstvo, obrazovanje i obranu.

Dio sredstava odvaja se za trokove kamata za otplatu javnog duga. Ta stavka u proraunu EU

ne postoji jer ne postoji mogunost zaduivanja, to ini bitnu razliku u alokaciji sredstava u

usporedbi s nacionalnim proraunima.

Druga vana razlika u odnosu prema nacionalnim proraunima jest veliina prorauna. ak i

izrazito decentralizirane (federalne) drave kao SAD i Kanada imaju zna- tan udio rashoda

sredinje drave u BDP-u, oko 20%, dok je u EU taj udio iznosio 1,1% BDP-a Unije.

Razlog svih tih razlika izmeu prorauna EU i prorauna nacionalnih drava jest ve

spomenuti politiki i ekonomski ustroj EU u kojemu se, kao u konfederaciji, u izgradnji

fiskalnog sustava moraju uzeti u obzir i drugi razlozi osim onih koje razmatra tradicionalna

teorija javnih financija

9

1.3. Regulacija prorauna Europske unije i mogunost zaduivanja

Osim veliine i strukture prihoda i rashoda, proraun EU razlikuje se od prorau- na

nacionalnih drava po tome to je vre reguliran. Osim propisa koji reguliraju po- stupak

izrade, usvajanja i izvrenja prorauna, njegovu pravnu strukturu definira jo niz pravnih

dokumenata (tzv. sekundarno zakonodavstvo) institucija EU (urevi, 2004:183-184).

Meutim, pri tome je vano da sustav financijske perspektive strogo definira okvir

proraunskih rashoda koji se za definirano razdoblje ne smije probiti. Usto, sustav vlastitih

prihoda izvrava se u skladu sa zadanim okvirima proraunskih rashoda. Time je iz prorauna

izuzeto zaduivanje, ali i posuivanje sredstava. U skladu s tim ogranienjem, doneseno je i

naelo proraunske ravnotee, kao i druga naela prorauna EU koja ocrtavanju njegova

glavna obiljeja.

10

2. Preraspodjela proraunskih sredstava Europske unije

Jedna od uobiajenih makroekonomskih uloga prorauna jest da bude temelj djelovanja

automatskih stabilizatora. Na prihodnoj strani prorauna ta se uloga uglavnom oituje

djelovanjem progresivnog oporezivanja, pri emu treba naglasiti da je stupanj progresivnosti

poreznih sustava u razvijenim zemljama danas znatno manji nego prije dvadesetak godina. Na

rashodnoj strani djelovanje automatskih stabilizatora oituje se putem raznih proraunskih

transfera u sluaju nezaposlenosti ili izdataka za socijalno osiguranje. Glavna preraspodjela

sredstava ostvaruje se preko sredinjega nacionalnog prorauna, koji bi za tu funkciju trebao

biti dovoljno velik, ali i usmjeren na ostvarenje funkcije blagostanja u promatranoj sloenoj

zajednici (dravi).

Razlog postojanja redistribucije dohotka u tradicionalnoj se fiskalnoj teoriji objanjava

altruistikim motivima-nesebinom voljom pojedinaca da odvajaju dio dohotka za

preraspodjele (Musgrave, 1973:13-14; Cullis i Jones, 1998:225-227). Nasuprot tome, u teoriji

javnog izbora razni transferi, subvencije i porezne pogodnosti na kojima se temelji

redistribucija objanjavaju se kao rezultat bolje organiziranosti i lobiranja raznih interesnih

skupina te sloenosti strukture javnog sektora (Mller, 1989:448-458; Cullis i Jones,

1998:227-229).

U kontekstu prorauna EU i redistribucijske politike u EU, drugo je objanjenje pri- kladnije

zbog sloenosti vertikalne strukture i politikog odluivanja u javnom sektoru EU. Naime,

proraun EU nije relativno velik niti je primarno orijentiran na ostvariva- nje funkcije

blagostanja, stoga je njegova normativna redistribucijska uloga samim time ograniena.

Kao to se vidi iz usporedne analize prorauna EU i prorauna nacionalnih drava, EU kao

konfederacija nema visok stupanj homogenosti i integriranosti u ponudi osnovnih javnih

dobara i usluga te u oporezivanju. U takvoj je situaciji mogunost da se redistribucijska

funkcija snanije centralizira slaba, posebno u ranim fazama integracije (Mihaljek, 1998:208).

U skladu s time, da bi se pomoglo siromanijim regijama unutar nekog podruja, potreban je

jak osjeaj pripadnosti, zajednitva i solidarnosti (Harrop, 2004:73). Takvo okruenje vie

karakterizira pojedinu zemlju lanicu nego kompletan EU. Uzrok tome su razliite barijere

(kulturne, vjerske ili jezine).

11

Zbog toga je regionalna politika EU zasnovana na pruanju financijske pomoi koja utjee na

poboljanje opih uvjeta privreivanja, kako bi se slabije razvijenim regijama omoguilo da

poveaju fleksibilnost proizvodne strukture i priblie se alokaciji resursa koja bi rezultirala

optimalnim ekonomskim rastom.6

Najvaniji instrumenti u tom segmentu redistribucijske politike jesu prethodno spomenuti

rashodi prorauna EU za strukturne operacije. Ti se rashodi ostvaruju preko etiri strukturna

fonda i Kohezijskog fonda. Njihov je zajedniki cilj postizanje to vee socijalne i ekonomske

kohezije unutar EU (okvir 1).

Od ukupnih sredstava za strukturne operacije vie od 90% troi se za potrebe strukturnih

fondova, dok se ostatak troi za rashode Kohezijskog fonda (European Commission, 2004b).

Za isti projekt zemlja lanica ne moe istodobno dobiti sredstva iz jednoga od strukturnih

fondova i iz Kohezijskog fonda. Jednako tako, pojedina lanica EU ne moe dobiti tran- sfere

iz strukturnih fondova i Kohezijskog fonda EU u iznosu veem od 4% vlastitog BDP-a (EU

Budget, 2005c).

Politika preraspodjele proraunskih sredstava temelji se na politikim i ekonomskim

motivima. Politiki motiv u EU relativno je slabo izraen, a odnosi se na prethodno spomenuti

osjeaj meusobne pripadnosti, zajednitva i solidarnosti. Ekonomski motiv oituje se u tenji

za to uinkovitijim funkcioniranjem gospodarstva. Za sada je to glavni motiv ograniene

preraspodjele sredstva u EU. No i takvi ogranieni transferi mogu utjecati na negativne pojave

kao to su poveana ovisnost slabije razvijenih regija o sredstvima prorauna EU ili problem

moralnog hazarda-situacije u kojoj je usvajanje odreenih politika prije svega motivirano

dobivanjem odreenih financijskih sredstava umjesto eljom za brim ekonomskim razvojem.

6 U ekonomskoj teoriji takav se instrument intersektorske strukturne politike naziva intervencionizmom prilagoivanja (njem.

Anpassungsintervenzionismus).

12

Okvir 1. Strukturni fondovi i Kohezijski fond

Europski fond za regionalni razvoj (ERDF) najvei je od etiri strukturna fonda. Namijenjen je financijskom

praenju regionalnih razvojnih aktivnosti i korigiranju re- gionalnih neravnotea. Sredstva najee

usmjerava na financiranje vrste prome tne infrastrukture, ali ulazi i u druge isplative investicije kao to

je pomo malim i srednjim poduzeima. Europski socijalni fond (ESF) namijenjen je tritu rada, poticanju

mobilnosti ljudskih initelja proizvodnje i financiranju raznih oblika obuke i dokolovanja radne snage.

Meu strukturne fondove pripada i Fond za usmjerava nje i jamstva u poljoprivredi (EAGGF), koji je

ponajprije zaduen za poljoprivrednu politiku, ali je u sklopu strukturne politike nadlean za ujednaivanje

regionalnih razlika u poljoprivrednoj proizvodnji (tzv. Odjel usmjeravanja). ERDF, ESF i EAGGF jo se

nazivaju tradicionalnim strukturnim fondovima. etvrti strukturni fond je Financijsk i instrument za

usmjeravanje ribarstva (FIFG), nadlean za podruje ribar stva unutar EU.

Kohezijsk i fond osnovan je zbog dodatne potrebe postizanja socijalne i ekonomske kohezije unutar EU. To je

financijski mehanizam pomoi samo onim lanicama iji je BDP po stanovniku manji od 90% BDP-a po

stanovniku Unije. Prije proirenja 2004. ta su sredstva dobivali Grka, Irska, Portugal i panjolska. Najvei

dio sredstva Kohezijskog fonda usmjeren je u promet i zatitu okolia. Za razliku od strukturnih fondova, ija

su sredstva dodatna, sredstva koja se dodjeljuju iz Kohezijskog fonda uvjetovana su. im zemlja lanica

prijee prosjek od 90% po stanovniku BDP-a Unije, vie nema pravo na ta sredstva (European Commission,

2004c).

Kao to je ve navedeno, jedan od naina mjerenja redistribucijskih uinaka prorauna EU

jest razina neto transfera primljenih iz prorauna EU. Taj je uinak ogranien na maksimalni

iznos transfera koji pojedina zemlja lanica moe dobiti (4% BDP-a). Postoje i drugi naini

mjerenja redistribucijskih uinaka prorauna, poput razine nezaposlenosti ili BDP-a po

stanovniku, ali oni nisu predmet ove analize.

13

2.1. Neto proraunski transferi

Svaka zemlja lanica izdvaja u proraun EU odreen iznos prihoda, ali se i koristi odreenim

iznosom rashoda prorauna EU. U tablici 5. prikazani su udjeli pojedinih zemalja lanica u

prihodima i rashodima prorauna EU. Najvie sredstava u proraun EU uplauje Njemaka,

zatim Francuska, Italija te Ujedinjeno Kraljevstvo (UK).7

U rashodima prorauna odnosno transferima dobivenim iz prorauna EU prednjae

panjolska, Njemaka i Francuska. Najvie tih rashoda odnosi se na ZPP te na financiranje

preko strukturnih fondova EU (European Court of Auditors, 2003).

Tablica 5. Prihodi, rashodi i neto transferi prorauna Europske unije u 2002.(u mil. EURA i u %)

Zemlje lanice Prihodi Udio u

ukupnim

prihodima (u

%)

Rashodi Udio u ukupnim

rashodima (u

%)

Razlika

(neto

transferi)

Belgija (B) 3.017 3,9 1.787 2,2 1.230

Danska (DK) 1.656 2,1 1.417 1,8 238 Njemaka (D) 17.582 22,6 11.444 14,3 6.137 Grka (EL) 1.337 1,7 4.616 5,8 -3.279 panjolska (E) 6.551 8,4 15.127 18,9 -8.575 Francuska (F) 14.152 18,2 11.656 14,6 2.496

Irska (IRL) 1.018 1,3 2.562 3,2 -1.544 Italija (I) 11.279 14,5 8.012 10,0 3.266

Luksemburg (L) 183 0,2 131 0,2 52 Nizozemska (NL) 4.467 5,8 1.507 1,9 2.960 Austrija (A) 1.840 2,4 1.525 1,9 315

Portugal (P) 1.187 1,5 3.839 4,8 -2.652 Finska (FIN) 1.184 1,5 1.167 1,5 17

vedska (S) 2.086 2,7 1.191 1,5 894 UK 10.152 13,1 5.959 7,5 4.193 Ukupno 77.698 100 79.932 100

Izvor: pripremio autor prema European Court of Auditors (2003)

U tablici 5. prikazani su i neto transferi prorauna EU koji ine razliku izmeu iznosa prihoda

(doprinosa) i rashoda (koristi) pojedine zemlje lanice u proraun EU. Osim u tablici 5, neto

proraunski transferi prikazani su i na slici 1. kao udio u ukupnim rashodima prorauna EU.

Njemaka najvie uplauje u proraun EU, ak 6,1 mlrd. EUR, odnosno ima neto udjel u

rashodima prorauna EU vei od 7,7%. Bez obzira na povlateni poloaj, Velika Britanija je

odmah iza Njemake prema neto doprinosima u proraun EU, zatim slijede Italija,

Nizozemska i Francuska. Manje od 1% neto transfera imaju Danska, Luksemburg, Austrija i

7 Na samitu u Fonainebleau 1984. godine Velika Britanija je uspjela postii poseban aranman kojim joj je svake godine zajamen poseban rabat na

preplaena sredstva. Dogovoren je kompenzacijski mehanizam kojim bi se Veli- koj Britaniji vraalo 66% razlike sredstava izmeu njezina udjela u prihodima od PDV-a i rashoda prorauna EU koji se odnose na Veliku Britaniju. To je izazvalo mnoga nezadovoljstva unutar EU. Rabat u korist

Velike Britanije jo je uvijek na snazi, a zagovornici europske integracije donedavno su uspjeli stiavati tenzije oko rabata diui interese EU iznad nacionalnih sukoba (Harrop, 2004:77).

14

Finska, to znai da je njihov doprinos proraunu EU gotovo jednak transferima koje primaju

iz prorauna EU. Neto korisnici prorauna EU etiri su najslabije razvijene zemlje u EU

(korisnice sredstava iz Kohezijskog fonda: Grka, Irska, Portugal i panjolska). Po visokim

transferima koje prima za poljoprivredu i strukturnu politiku posebno se istie panjolska.

Tablica 5. i slika 1. pokazuju nejednaku raspodjelu sredstava prorauna EU. Iako je krajnji

utjecaj tih nejednakosti na redistribuciju dohotka unutar EU malen, on ipak postoji i donekle

je razuman s obzirom na razine dohotka u zemljama lanicama EU. Iznimke su Danska,

Luksemburg i Belgija. Pozitivni neto transferi posljednjih dviju zemalja mogu se opravdati

domainstvom vanijih institucija EU poput Europskog vijea i Europske komisije. Iako je

rije o ogranienom iznosu sredstava, nedavnim proirenjem EU, ali i svim buduim

proirenjima, taj e problem sigurno postati jo teim.

Slika 1. Neto transferi iz prorauna Europske unije u 2002. (u % ukupnih rashoda prorauna EU)

10

5

0

-5

-10

-15

D UK I NL F B S A DK L FIN IRL P EL E

2.2. Preraspodjela i proirenje Europske unije

Komisija EU je u Agendi 2000 dala svoja stajalita o uvjetima (kriterijima) to ih tranzicijske

zemlje moraju ispuniti kako bi u cijelosti postale ekonomski i politiki integrirani dio EU.8

Takoer je naglaeno kako e pridruivanje novih lanica prouzroiti brojne probleme, prije

svega financijske naravi, i u postojeim i u buduim lanicama EU, bez obzira na razliit

stupanj njihove razvijenosti (Agenda 2000, 1999).

8 Ti se kriteriji odnose na pokazatelje realnih kretanja u gospodarstvu, institucionalne, monetarne i fiskalne konvergencije

15

injenica je da e proirenje donijeti mnogo vee financijske potrebe zbog toga to zemlje

kandidatkinje znatno zaostaju u gospodarskom razvoju za lanicama EU-15. Proirenjem se

oekuju i poveani trokovi administracije EU, zatim pojaani pritisak na rashodnu stranu

prorauna, pogotovo u segmentu ZPP-a te strukturnih fondova. Takav razvoj dogaaja

posebno bi utjecao na preraspodjelu postojeih sredstava jer je Komisija naglasila kako se

namjerava pridravati ogranienja prema kojemu svaka lanica moe maksimalno primiti 4%

sredstava vlastitog BDP-a.9 Na Berlinskom samitu 1999, kada je i donesena Agenda 2000,

dogovorene su odreene mjere kojima bi se ublaili uinci proirenja u segmentu strukturne

redistribucijske politike. Ipak, injenica je da su deset novih lanica koje su 2004. pristupile

EU 1999. godine imale BDP po stanovniku samo oko 49% prosjeka EU. Uzmu li se u obzir

kriteriji koji su vrijedili za lanice EU-15, nove bi se lanice uvelike koristile sredstvima

struktur- nih fondova, te bi se time smanjili iznosi to su ih dotad dobivale manje razvijene

lanice EU-15. Budui da bi nove lanice morale i pridonositi proraunu EU, prema

pojedinim projekcijama one bi bile sposobne sufinancirati samo 25% udjela u sredstvima

kojima bi se koristile iz Kohezijskog fonda i strukturnih fondova. U segmentu ZPP-a mogu se

oekivati jo vei problemi jer mnoge lanice EU-15 imaju ruralna i preteno poljoprivredna

podruja.10

Pristupanje tranzicijskih zemalja EU izaziva zabrinutost lanica EU-15 zbog nekoliko

razloga: 1. tranzicijske zemlje kandi- datkinje za lanstvo imaju neusporedivo naglaeniji

ponder poljoprivrede u gospodarstvu nego lanice EU-15; 2. cijene poljoprivrednih proizvoda

nie su nego u lanicama EU-15, 3. pristupanjem novih lanica poljoprivredne povrine u EU

poveavaju se za 50%. Prema postojeim pokazateljima, teko je oekivati da e nove, ali i

budue lanice, imati jednak tretman u poljoprivrednoj i strukturnoj politici kakav su imale

lanice EU-15. Razlog tome je injenica da bi neke lanice EU-15 koje su do sada bile neto

korisnice proraunskih sredstava postale neto platie prorauna EU. Proirenje time poveava

zahtjeve za promjenama u proraunu EU. Usto, proirenje je i najvaniji razlog otpora

promjenama. Koliko su lanice EU-15 zainteresirane za zadravanje tih povlastica vidi se iz

niza aktivnosti koje su poduzimale i koje poduzimaju prije i nakon 10. veljae 2004, kada je

Komisija priopila javnosti prijedlog sljedee financijske perspektive za razdoblje 2007-2013.

Tim je priopenjem samo slubeno poela bitka zemalja lanica za to boljim neto

9 Postoje mnoga miljenja kako se previe optimistino prilo procesu proirenja te kako postojea sredstva nee biti dovoljna da se zadovolje

apetiti svih zemalja lanica 10

Za razdoblje do 2006. rashodi za poljoprivredu u proraunu EU ne bi se trebali poveavati. Zbog toga je u posljednjim pregovo rima dogovoreno da se novim lanicama u prvoj godini lanstva potpore isplauju samo u izno- su od 25% ukupnih potpora koje dobivaju lanice EU, s time da se ti iznosi postupno poveavaju i oni bi u 2013. tre- bali dosegnuti iznos od 100% (European Commission, 2002b).

16

pozicijama u proraunu EU. Jo 2001. godine, na samitu u Nici, dogovoreno je da konsenzus

svih lanica EU-15 ostane vaea procedura pri donoenju odluka o pitanjima strukturnog

financiranja.

Tada je panjolska kao najvei neto korisnik uspjela zadrati veto pri donoenju odluka o

dodjeli sredstava za regionalni razvoj za razdoblje 2007 2013. Njemaka i Francuska su

2002. godine postigle dogovor o ograniavanju uplata u proraun EU, te o odbijanju

radikalnijih reformi vezanih za promjene sredstava za ZPP.11 Nadalje, u prosincu 2003.

godine est bogatijih lanica EU (Austrija, Francuska, Njemaka, Nizozemska, vedska i

Velika Britanija) uputile su otvoreno pismo tadanjem predsjedniku Komisije EU,

zahtijevajui da se visina ukupnog prorauna EU i dalje kree oko 1% BDP-a Unije. Prema

prijedlogu Komisije, proraun EU u novoj financijskoj perspektivi za 20072013. (Agenda

2007) ne bi doivio znaajnije promjene. Smanjio bi se broj i naziv proraunskih stavki, ali bi

se i dalje najvie sredstava odvajalo za poljoprivrednu politiku unutar stavke Upravljanje i

zatita prirodnih resursa.

Drugi znaajniji rashod i dalje bi ostao onaj za strukturne operacije, koji bi postao sastavni dio

stavke Odrivi razvoj. Te dvije stavke prorauna EU i dalje bi inile vie od 75% rashoda

prorauna EU. I veliina prorauna ostala bi otprilike jednaka, odnosno kretala bi se oko

1,15% BNP-a EU (EU Budget, 2005d; European Commission, 2004b).

Na takve prijedloge Komisije na kojima bi se trebala temeljiti nova financijska perspektiva te

budua preraspodjela proraunskih sredstava EU utjecali su mnogi pritisci zemalja lanica

EU-15. Vidjet e se koliko e nova financijska perspektiva uzeti u obzir prigovore upuene

postojeem sustavu prorauna EU. Financijska perspektiva temelji se na institucionalnom

sporazumu izmeu Vijea, Parlamenta i Komisije koji se treba usuglasiti tijekom 2005,

odnosno najkasnije 2006. godine. Moe se oekivati da Agenda 2007 nee bitno odstupiti od

prijedloga Komisije, odnosno od Agende 2000. Razlog tome su prethodno navedeni pritisci

starih i bogatijih zemalja lanica. S tim u vezi moglo bi se postaviti i kljuno pitanje hoe li

nova financijska perspektiva biti jo jedna proputena prilika12 formiranja prorauna EU

kao sredinjega fiskalnog instrumenta EU koji bi preuzeo vee funkcije i odgovornosti unutar

postojeih ekonomskih i politikih mogunosti.

11

Prvi je dio zahtijevala Njemaka kao najvei neto platia u proraun EU, a drugi je zahtijevala Francuska kao jedan od najveih korisnika sredstava za ZPP. 12

Izrazom proputena prilika Begg se (1999) koristio i prilikom donoenja postojee financijske perspektive Agende 2000, to pokazuje da je potreba za reformom prorauna EU postojala i prije nedavnog proirenja EU.

17

3. Zakljuak

Proraun EU relativno je malen, ali bitan instrument provoenja fiskalne politike sa sredinje,

odnosno supranacionalne razine EU. Zbog politikih i konstitutivnih ogranienja koja postoje

u EU on se po svojim obiljejima bitno razlikuje od klasinih prorauna nacionalnih drava.

Zbog sloenosti vertikalne strukture i politikog odluivanja o fiskalnim pitanjima u EU

preraspodjela ogranienih sredstava temelji se na postizanju to vee ekonomske i socijalne

kohezije unutar EU.

U sustavu prorauna EU od samog se poetka uvode razne izmjene, koje su najee

posljedica politikih pritisaka pojedinih zemalja lanica. Usto, proirenje EU, kao i drugi

integracijski procesi, utjeu na zahtjeve za promjenama unutar prorauna EU te stvaraju

potrebu za drugaijom raspodjelom sredstava radi postizanja spomenute kohezije meu

zemljama EU. Osim samog proirenja, u vezi s proraunom EU postavlja se nekoliko do-

datnih zahtjeva uoi nove financijske perspektive. Prvo, ve uobiajena razilaenja meu

zemljama neto platiama i neto korisnicima prorauna EU zahtijevaju odreene promjene.

Drugo, sporne su iznimke kao to je rabat Velikoj Britaniji na dio sredstva koja uplauju sve

lanice EU. Tree, postoje i razilaenja o tome kako bi se proraun EU trebao financirati

postojeim sustavom transfera ili uvoenjem odreenog poreza na razini EU.13 Bez obzira na

opravdane potrebe za promjenama, s novom financijskom perspektivom vjerojatno nee

nastati znaajnije promjene u sustavu prorauna EU. Potreba za reformom postojala je i prije

donoenja sadanje financijske perspektive, i to ne samo zbog proire- nja u 2004. godini,

najveega u dosadanjoj povijesti. Potrebe za promjenama odnose se prije svega na drugaiju,

odnosno veu redistribuciju ogranienih proraunskih sredstava. Bez obzira na to to se EU

jo uvijek nalazi u ranoj fazi integracije, to znai manju redi- stribucijsku ulogu na sredinjoj

razini, takav proraun EU moe biti dobar instrument u premoivanju ekonomskih i

regionalnih razlika meu zemljama lanicama EU i instrument postizanja vee i jae

integracije.

13

Prijedlog o uvoenju poreza na razini EU nije nov i ve se neko vrijeme raspravlja o njemu. Bez obzira na to to se i unutar samih institucija EU smatra kako je sustav vlastitih prihoda sloen i ne posebno logian, u blioj budunosti ne treba oekivati uvoenje nekog poreza na razini EU.

18

4. LITERATURA

Agenda 2000, 1999. Interinstitutional Agreement of 6 May 1999 between the European

Parlament, the Council and the Commission on budgetary discipline and improvement of the

budgetary procedure. Official Journal of the European Communities, C173.

Ardy, B., 2004. The development of the EU Budget and EMU in M. Baimbridge and P.

Whyman, eds. Fiscal Federalism and European Economic Integration. London: Routledge,

83-100.

Begg, I., 1999. Reshaping the EU Budget: Yet Another Missed Opportunity [online].

Policy Paper, 1/99.

Cullis, J. and Jones, P., 1998. Public Finance and Public Choice. Oxford; New York: Oxford

University Press.

urevi, Z., 2004. Proraun Europske Unije, Financijska teorija i praksa, 28 (2), 181-202.

Harrop, J., 2004. The development of EU budgetary measures and the rise of stru- ctural

funding in M. Baimbridge and P. Whyman, eds. Fiscal Federalism and European Economic

Integration. London: Routledge, 69-82.

Jai, Z., 1982. Budet i privredni razvoj. Zagreb: Narodne novine : Ekonomski institut.

Jai, Z., 2002. Financijski aspekti proirenja Europske unije. Raunovodstvo, revizija i

financije, 12 (3), 120-126.

Jurkovi, P. i Jai, Z., 1978. Uvod u teoriju ekonomske politike. Zagreb: Narodne novine.

Jurkovi, P., 1989. Fiskalna politika u ekonomskoj teoriji i praksi. Zagreb: Informator.

Mller, D., 1989. Public choice II. Cambridge; New York; Cambridge University Press.

Musgrave, R. A., 1973. Teorija javnih finansija. Beograd: Nauna knjiga.

http://www.entereurope.hr

19