Uvod11. Osnovne znaajke prorauna Europske unije21.1.Struktura i veliina prihoda prorauna Europske unije31.2. Struktura i veliina rashoda prorauna Europske unije51.3. Regulacija prorauna Europske unije i mogunost zaduivanja92. Preraspodjela proraunskih sredstava Europske unije102.1. Neto proraunski transferi132.2. Preraspodjela i proirenje Europske unije143. Zakljuak174. LITERATURA18

Uvod

Proraun Europske unije (EU) jedini je centralizirani instrument provoenja zajednike fiskalne politike na razini EU. Ostatak fiskalnog sustava EU moe se promatrati kao skup raznih pravila i ugovora putem kojih zemlje lanice usklauju i koordiniraju ostale segmente fiskalne politike. EU je konfederacija, odnosno sloena politika i ekonomska tvorevina, te je u tom segmentu potrebno promatrati i proraun EU kojim se financira samo ogranien broj zajednikih funkcija EU.Osnovni cilj ovog rada jest prikazati proraun EU u postojeem politikom i ekonomskom okruenju te prouiti njegova obiljeja s obzirom na klasine proraune nacionalnih drava. Osim alokacije proraunskih sredstava, analizirat emo sustav redistribucije sredstava prorauna EU. U skladu s time, pokuat emo vidjeti koliko pojedini procesi, kao proirenje EU i postupno jaanje ekonomske integracije, utjeu na zahtjeve za promjenama unutar prorauna EU te zahtijevaju drugaiju raspodjelu sredstava radi postizanja ekonomske konvergencije meu zemljama lanicama EU.U prvom dijelu rada analiziraju se osnovne znaajke prorauna EU, odnosno osnovni razlozi zato se on razlikuje od prorauna nacionalnih drava. Drugi dio rada odnosi se na preraspodjelu sredstava prorauna EU te na utjecaj proirenja EU na redistribuciju proraunskih sredstava, dok je trei dio zakljuak.

1. Osnovne znaajke prorauna Europske unije

Svaki proraun unutar neke nacionalne drave (bilo unitarne ili federalne) ima vie zadaa. Osnovne su funkcije prorauna provoenje fiskalne (proraunske) politike i politike transfera meu (razliito razvijenim) regijama odnosno pojedincima. Fiskalna politika obuhvaa upravljanje proraunskim prihodima i rashodima, odnosno upravljanje deficitom/suficitom prorauna zbog njegova utjecaja na agregatnu potranju. Uinci fiskalne politike na agregatnu potranju mogu se ostvariti na vie naina: 1. pomou ugraenih (automatskih) stabilizatora, 2. pomou diskrecijskih mjera nositelja fiskalne politike i 3. pomou utvrivanja pravila, odnosno pomou tzv. formule fleksibilne politike. Svaka od tih mjera imala je tijekom povijesti razliitu vanost (npr. Keynsov intervencionizam) i svaka od njih ima razliite uinke (npr. uinak istiskivanja privatnih investicija). Bez obzira na to koja od tih mjera prevladavala, postoje odreene slinosti svih proraunskih politika. Prvo, svaki proraun mora biti dovoljno velik s obzirom na drutveni proizvod kako bi mogao utjecati na ekonomska kretanja. Drugo, mora postojati mogunost stvaranja proraunskih deficita ili suficita kojima bi se moglo djelovati na ciklika kretanja u gospodarstvu. I tree, fiskalna i monetarna politika trebale bi biti koordinirane kako bi zajedniki usmjeravale gospodarstvo u odreenom pravcu (Jai, 1982; Jurkovi; 1989; Peacock i Shaw, 1976).Proraun EU u svim je tim segmentima specifian i s obzirom na politiko i eko- nomsko okruenje u kojemu postoji, mnoga spomenuta pravila za njega uglavnom ne vrijede. Koncept fiskalnog federalizma u EU uvelike se razlikuje od onih u nacional- nim dravama, bilo federalnima ili unitarnima. EU se moe promatrati kao konfederacija, odnosno ima obiljeja meunarodne organizacije, ali i savezne (federalne) drave. Poput meunarodne organizacije, Unija je stvorena sklapanjem meunarodnih ugovora, ali se od takve organizacije razlikuje po ovim bitnim elementima: 1. raspolae dijelom suvereniteta zemalja lanica (npr. poljoprivreda i trgovinska politika), 2. raspolae vlastitim (proraunskim) prihodima, 3. donosi pravne propise kojih se neposredno trebaju pridravati njezine lanice, te je 4. ovlatena sklapati ugovore s treim dravama. Tradicionalna teorija javnih financija, odnosno fiskalnog federalizma iskristalizirala je okvirna pravila kojih bi se trebalo pridravati u izgradnji vierazinskog sustava odluivanja o fiskalnim pitanjima (npr. Musgrave, 1973; Oates, 1972). Pritom se nisu uzimala u obzir politika ni konstitutivna ogranienja koja se danas odnose na konfederacije kao to je EU. U skladu s time, potrebno je bilo izgraditi takve fiskalne odnose uz koje bi (1) zemlje lanice zadrale visok stupanj politike i konstitutivne suverenosti, (2) supranacionalna ili konfederalna razina imala bi samo one ovlasti koje su joj zemlje lanice dodijelile, (3) fiskalna pravila utvrena na konfederalnoj razini ne bi bila u sukobu s onima na nacionalnoj razini, te bi (4) dolo do stvaranja monetarne unije unutar postojee konfederacije (Mihaljek, 1998:208).[footnoteRef:1] Upravo je takvo okruenje utjecalo na strukturu i funkcije dananjeg prorauna EU koji sudjeluje u ogranienoj alokaciji i redistribuciji, a u stabilizaciji ciklikih kretanja ne sudjeluje. U usporedbi s klasinim nacionalnim proraunima, te se razlike ogledaju u ne- koliko osnovnih obiljeja prorauna EU: 1. prihodna i rashodna strana prorauna EU razlikuju se od prorauna nacionalnih drava; 2. proraun EU relativno je malen u odnosu prema veliini gospodarstava koja pokriva; 3. stroe je i vre reguliran, iz ega proizlazi injenica da je strogo uravnoteen[footnoteRef:2]; s tim u skladu, (4) iz njega je izuzeto zaduivanje, ali i posuivanje sredstava korisnicima prorauna. [1: Jedna od glavnih rasprava vodi se o pravcu promjena vezanih za proraun EU. Promjene od 1957. godine pa sve do posljednje financijske perspektive mogu se promatrati i s aspekta tradicionalne optimalne teorije javnih financija i s aspekta teorije javnog izbora. ] [2: Zato se jo zove raunovodstveni proraun, jer su prihodi uvijek jednaki rashodima.]

1.1. Struktura i veliina prihoda prorauna Europske unije

Prihode prorauna EU ini sustav vlastitih prihoda. U vlastite prihode pripadaju uvozne carine, poljoprivredne pristojbe,[footnoteRef:3] dio poreza na dodanu vrijednost (PDV) i prihod utemeljen na BDP-u zemalja lanica. Maksimalan iznos sudjelovanja zemalja lanica u vlastitim izvorima limitiran je na 1,27% bruto nacionalnog proizvoda (BNP-a) EU. Meu vlastitim prihodima postoje jo neki, manje znaajni izvori prihoda koji se svrstavaju u skupinu ostalih prihoda. Prihodi prorauna EU dijele se na (European Commission, 2002a; EU Budget, 2005b) sljedee: [3: Uvozne carine i poljoprivredne pristojbe prvi su vlastiti prihodi koji datiraju jo od 1970, kada je utemeljen sustav vlastitih prihoda. Zbog toga se jo nazivaju tradicionalnim vlastitim prihodima.]

Uvozne carine (engl. customs duties) carine i ostala davanja koja se ubiru na temelju Zajednike carinske tarife pri uvozu proizvoda iz zemalja izvan EU. Poljoprivredne pristojbe, meu koje pripadaju carine na uvoz poljoprivrednih proizvoda i davanja za eer i glukozu. Ta se davanja ubiru pri trgovini sa zemljama izvan EU, u sklopu Zajednike poljoprivredne politike (ZPP-a) te proizvodnje i skladitenja eera i glukoze.[footnoteRef:4] [4: U lipnju 2005. postignut je sporazum o ukidanju subvencija proizvoaima eera u EU. Meutim, jo nisu poznate implikacije te odluke na proraun EU.]

Prihodi na osnovi poreza na dodanu vrijednost (engl. percentage of Value Added Tax). Ti se prihodi za svaku zemlju utvruju primjenom jedinstvene stope na har- moniziranu poreznu osnovicu koja se utvruje prema odreenim pravilima EU. Od 1999. ta osnovica ne smije prijei 50% BDP-a drava lanica, a predvieno je smanjivanje jedinstvene stope iz godine u godinu (u 2002. iznosila je 0,75%, u 2004. 0,5%). Prihod na osnovi bruto nacionalnog proizvoda (BNP-a) zemalja lanica. Taj se pri- hod izraunava tako da se odreena stopa primijeni na razliku izmeu BNP-a svake zemlje lanice i harmonizirane osnovice PDV-a. Ostale izvore prihoda ine porez na dohodak i pristojbe koje plaa osoblje institu- cija EU, prihodi od kamata i jamstava, prihodi od kazni i drugi prihodi.

Tablica 1. Prihodi prorauna Europske unije (u % ukupnih prihoda)2002.2003.2004.

Uvozne carine10,711,010,2

Poljoprivredne pristojbe1,51,51,2

Trokovi ubiranja-2,1

Prihodi od PDV-a23,624,714,4

Prihodi od BNP-a48,760,973,4

Ostali prihodi17,61,90,8

Ukupni prihodi (mlrd. EUR)95,797,599,7

Ukupni prihodi (% BDP-a EU 15)1,041,051,03

Izvor: European Commission (2003; 2004b)

U tablici 1. prikazani su prihodi prorauna EU u posljednjih nekoliko godina. Vidljivo je kako tradicionalni vlastiti izvori (uvozne carine i poljoprivredne pristojbe) s godinama polako gube znaenje. Meu njima su najvanije uvozne carine, koje su inile 10,2% ukupnih prihoda u 2004. godini. Najvaniji izvori ipak su prihodi od PDV-a i BNP-a, koji zajedno ine vie od 80% ukupnih prihoda. Primjetan je pad prihoda od PDV-a, to je i logino zbog kontinuiranog smanjenja jedinstvene stope koja se primjenjuje na harmoniziranu poreznu osnovicu zemalja lanica EU, dok prihodi od BNP-a stalno rastu i ine ak 73,4% ukupnih prihoda prorauna EU. U tablici 1. dan je i odnos ukupnih prihoda prorauna EU i bruto domaeg proizvoda (BDP-a) tadanjih lanica EU. Taj se odnos kree oko 1%, to upuuje na relativno malu veliinu prorauna s obzirom na BDP Eu- ropske unije.Iako proraun EU ima vlastite i neovisne prihode, oni se u osnovi razlikuju od prihoda klasinih prorauna nacionalnih drava (usp. s tabl. 2). Prihodi prorauna EU potjeu od poreznih prihoda nacionalnih prorauna zemalja lanica i kontroliraju ih nacionalne vlade. Proraun EU nema klasine porezne prihode kao to su PDV, porez na dobit i dohodak. Druga osnovna razlika izmeu prorauna EU i nacionalnih prorauna jest da sredinji proraun prikuplja veinu poreznih prihoda i raznim transferima financijski pomae proraune niih razina vlasti. U kontekstu EU nie razine vlasti odnosno zemlje lanice EU kontroliraju porezne prihode i iz njih se izvode prihodi kojima se financira proraun EU. Najvaniji razlog to proraun EU ne sudjeluje u veoj alokaciji, ali i redistribuciji sredstava jest njegova veliina. Prihodi nacionalnih prorau- na kreu se od 15 do 50% BDP-a za pojedinu dravu (tabl. 2), dok se taj isti odnos u EU kree oko 1%. Tablica 2. Udio prihoda sredinje drave u ukupnim prihodima u 2002. (u %)Porezi na dohodaki profit(dobit)DoprinosiPorezi na platnu listu poslodavcaImovinski poreziPorezi na promet roba i uslugaOstaloUkupnoUkupno (%) BDP-a

Federalne drave

Austrija29,833,56,11,328,01,210044,1

Kanada45,515,22,110,126,60,510033,5

Njemaka28,040,12,329,30,010036,2

SAD17,7

Unitarne drave

Francuska24,037,22,47,025,53,610044,2

vedska36,130,14,13,226,10,210050,6

UK37,917,112,132,40,010035,9

Europska unijaa1,04

a Prema tablici 1. Izvor: OECD (2003)

1.2. Struktura i veliina rashoda prorauna Europske unije

Rashodi prorauna EU planiraju se srednjorono, u sklopu tzv. sustava financijske perspektive, instrumenta kojim EU provodi proraunsku disciplinu postavljanjem gornjih granica rashoda na osnovi raspoloivih prihoda (sustav vlastitih prihoda). Sustav financijske perspektive utvruje se meuinstitucionalnim sporazumom izmeu Parlamenta, Vijea i Komisije. Posljednji takav sporazum sklopljen je 1999. godine.Takav je sustav uveden Prvim Delorovim paketom 1988. godine zbog proraunskih kriza u 80-im godinama. Proraunske su krize nastajale zbog dva razloga: zbog nerazmjera izmeu prihoda i rashoda i zbog jaanja uloge Parlamenta u donoenju odluka unutar EU. Posljedica toga bila je napetost izmeu Vijea i Parlamenta. Zbog tih svaa dolazilo je do kanjenja u donoenju prorauna. Tako je Delorov paket postao sinonim za reformu unutar financijskog sustava EU (vie u: EU Budget, 2005a). Nakon Prvog Delorova paketa (1988-1992) slijedio je Drugi Delorov paket za razdoblje 1993-1999. Posljednja perspektiva, popularno nazvana Agenda 2000, donesena je 1999. godine u Berlinu za razdoblje od 2000. do 2006, dok su pregovori o novoj financijskoj perspektivi za razdoblje od 2007. do 2013. zapoeli 2005. godine.Rashodima prorauna EU dodjeljuju se sredstva za razvoj i provedbu zajednikih politika EU. Podruja koja se financiraju iz prorauna EU jesu ona za koja su zemlje lanice prenijele svoje ovlasti na EU. Rashodi prorauna EU dijele se na sedam skupina (stavki): Poljoprivreda. Rashodi za zajedniku poljoprivrednu politiku (ZPP) zapravo su rashodi Odjela jamstava Fonda za usmjeravanje i jamstva u poljoprivredi (engl. Guarantee Section of the European Agricultural Guidance and Guarantee Fund EAGGF). To su ujedno najvei izdaci prorauna EU (tabl. 3), a najvei dio njih iskoritava se za jamenje cijena poljoprivrednih proizvoda domaim proizvoaima. Strukturne operacije. Izdaci za strukturne operacije ili strukturnu politiku pokrivaju i podruja regionalne i socijalne politike. Veina tih sredstava (vie od 90%) dodjeljuje se strukturnim fondovima: Europskom fondu za regionalni razvoj (European Regional Development Fund ERDF), EAGGF-ovu Odjelu usmjeravanja, Europskom socijalnom fondu (European Social Fund ESF) i Financijskom instrumentu za usmjeravanje ribarstva (Financial Instrument for Fisheries Guidance FIFG). U tu skupinu pripada i Kohezijski fond (Cohesion Fund), koji je financijski mehanizam pomoi samo onim lanicama ije je BDP po stanovniku manji od 90% BDP-a po stanovniku Unije. Nakon rashoda za poljoprivredu, rashodi za strukturnu politiku najvei su u proraunu EU. Unutarnje politike. Rashodi za razne unutarnje politike grupirani su u pet skupina, meu koje pripadaju razliiti rashodi, npr. za transport, obrazovanje, kulturu, zapoljavanje, medije, energetsku politiku, nuklearnu zatitu, okoli, razne aktivnosti vezane za unutarnje trite, istraivanje i tehnoloki razvoj, pravdu i sigurnost. Vanjske aktivnosti. Rashodi za vanjske aktivnosti odnose se na izdatke pomoi zemljama izvan EU, osim zemalja koje su uvrtene u rashode proirenja EU i ERDF-a. To mogu biti trokovi pomoi u hrani i humanitarne pomoi, kao i trokovi raznih oblika suradnje sa zemljama izvan EU, npr. CARDS program (suradnja s balkanskim zemljama), TACIS program (suradnja s bivim republikama Sovjetskog Saveza), suradnja s mediteranskim zemljama, zemljama u razvoju u Aziji, Latinskoj Americi i Junoj Africi. Administrativni trokovi. Odnose se na trokove institucija EU i ustanova. Najvei dio trokova otpada na rad Komisije (vie od 60%), zatim Parlamenta (oko 20%), pa onda slijede Vijee, Sud pravde i Revizijski sud. Rezerve. Postoje tri vrste rezervi: monetarne rezerve, rezerve za hitnu pomo i garancijske rezerve. Ta sredstva slue za eventualne neoekivane izdatke koji bi se mogli pojaviti tijekom izvrenja prorauna. Pomo buduim lanicama. Ti rashodi po tipu pripadaju vanjskim aktivnostima. No zbog vanosti i visine trokova posebno su izdvojeni. Odnose se na financiranje raznih pomoi dravama kandidatkinjama za lanstvo u EU. Te su zemlje podijeljene u dvije skupine: zemlje sredinje i istone Europe te mediteranske zemlje (Malta, Cipar i Turska).[footnoteRef:5] Pomo se dodjeljuje putem triju programa: SAPARD za poljoprivredu; PHARE za pomo zemljama sredinje Europe u tranziciji i restrukturira- nju gospodarstava; te ISPA preko kojega se financiraju infrastrukturni projekti u transportu i zatiti okolia. [5: Malta i Cipar postale su 2004. punopravne lanice EU.]

Tablica 3. Rashodi prorauna Europske unije 2007-2013

Odrivi razvoj54.9

Prirodni izvori56.3

Sloboda, sigurnost i pravosue0.6

Graanstvo0.6

Europska unija kao svjetski partner6.8

Administracija6.9

Kompenzacija novim lanicama0.4

Ukupni rashodi (mlrd. EUR)126.5

Relativni odnos rashoda za ZPP i strukturne operacije unutar prorauna EU mijenja se tijekom posljednjih godina u korist strukturnih operacija (European Union, 2002:114-117). Jedan od razloga je elja za jaanjem trita iznutra, odnosno za stvaranjem uinkovitoga ekonomskog okruenja koje e biti konkurentno izvan granica EU, a ne stvaranje konkurentnosti umjetnim putem, raznim korektivnim mehanizmima kao to su carine i kvote (Harrop, 2004).

Tablica 4. Udio rashoda sredinje drave u ukupnim rashodima u 2003. (u %)

Ope javne uslugeObranaObrazovanjeZdravstvoSocijalno osiguranjeOstaloUkupnoUkupno(% BDP-a)

Federalne drave

Austrija15,62,210,213,047,411,610040,5

Kanada30,35,82,12,746,612,510018,2

Njemaka13,73,70,419,354,88,210032,8

SAD12,219,12,623,432,010,610020,9

Unitarne drave

Francuska48,1

vedskaa23,55,76,42,947,214,310037,2

UK39,7

a Podaci za 2002.Izvor: IMF (2004)

Slino prihodima, i rashodi prorauna EU ogranieni su na uzak spektar politika s obzirom na proraune nacionalnih drava (v. tabl. 4). Kao to je prethodno spomenuto, u proraunu EU istiu se dvije znaajnije skupine rashoda: zajednika poljoprivredna politika i strukturna politika. Najvei udio rashoda klasinih prorauna nacionalnih drava ine uglavnom rashodi za socijalno osiguranje, zdravstvo, obrazovanje i obranu. Dio sredstava odvaja se za trokove kamata za otplatu javnog duga. Ta stavka u proraunu EU ne postoji jer ne postoji mogunost zaduivanja, to ini bitnu razliku u alokaciji sredstava u usporedbi s nacionalnim proraunima.Druga vana razlika u odnosu prema nacionalnim proraunima jest veliina prorauna. ak i izrazito decentralizirane (federalne) drave kao SAD i Kanada imaju zna- tan udio rashoda sredinje drave u BDP-u, oko 20%, dok je u EU taj udio iznosio 1,1% BDP-a Unije.Razlog svih tih razlika izmeu prorauna EU i prorauna nacionalnih drava jest ve spomenuti politiki i ekonomski ustroj EU u kojemu se, kao u konfederaciji, u izgradnji fiskalnog sustava moraju uzeti u obzir i drugi razlozi osim onih koje razmatra tradicionalna teorija javnih financija

1.3. Regulacija prorauna Europske unije i mogunost zaduivanja

Osim veliine i strukture prihoda i rashoda, proraun EU razlikuje se od prorau- na nacionalnih drava po tome to je vre reguliran. Osim propisa koji reguliraju po- stupak izrade, usvajanja i izvrenja prorauna, njegovu pravnu strukturu definira jo niz pravnih dokumenata (tzv. sekundarno zakonodavstvo) institucija EU (urevi, 2004:183-184). Meutim, pri tome je vano da sustav financijske perspektive strogo definira okvir proraunskih rashoda koji se za definirano razdoblje ne smije probiti. Usto, sustav vlastitih prihoda izvrava se u skladu sa zadanim okvirima proraunskih rashoda. Time je iz prorauna izuzeto zaduivanje, ali i posuivanje sredstava. U skladu s tim ogranienjem, doneseno je i naelo proraunske ravnotee, kao i druga naela prorauna EU koja ocrtavanju njegova glavna obiljeja.

2. Preraspodjela proraunskih sredstava Europske unije

Jedna od uobiajenih makroekonomskih uloga prorauna jest da bude temelj djelovanja automatskih stabilizatora. Na prihodnoj strani prorauna ta se uloga uglavnom oituje djelovanjem progresivnog oporezivanja, pri emu treba naglasiti da je stupanj progresivnosti poreznih sustava u razvijenim zemljama danas znatno manji nego prije dvadesetak godina. Na rashodnoj strani djelovanje automatskih stabilizatora oituje se putem raznih proraunskih transfera u sluaju nezaposlenosti ili izdataka za socijalno osiguranje. Glavna preraspodjela sredstava ostvaruje se preko sredinjega nacionalnog prorauna, koji bi za tu funkciju trebao biti dovoljno velik, ali i usmjeren na ostvarenje funkcije blagostanja u promatranoj sloenoj zajednici (dravi). Razlog postojanja redistribucije dohotka u tradicionalnoj se fiskalnoj teoriji objanjava altruistikim motivima-nesebinom voljom pojedinaca da odvajaju dio dohotka za preraspodjele (Musgrave, 1973:13-14; Cullis i Jones, 1998:225-227). Nasuprot tome, u teoriji javnog izbora razni transferi, subvencije i porezne pogodnosti na kojima se temelji redistribucija objanjavaju se kao rezultat bolje organiziranosti i lobiranja raznih interesnih skupina te sloenosti strukture javnog sektora (Mller, 1989:448-458; Cullis i Jones, 1998:227-229). U kontekstu prorauna EU i redistribucijske politike u EU, drugo je objanjenje pri- kladnije zbog sloenosti vertikalne strukture i politikog odluivanja u javnom sektoru EU. Naime, proraun EU nije relativno velik niti je primarno orijentiran na ostvariva- nje funkcije blagostanja, stoga je njegova normativna redistribucijska uloga samim time ograniena.Kao to se vidi iz usporedne analize prorauna EU i prorauna nacionalnih drava, EU kao konfederacija nema visok stupanj homogenosti i integriranosti u ponudi osnovnih javnih dobara i usluga te u oporezivanju. U takvoj je situaciji mogunost da se redistribucijska funkcija snanije centralizira slaba, posebno u ranim fazama integracije (Mihaljek, 1998:208). U skladu s time, da bi se pomoglo siromanijim regijama unutar nekog podruja, potreban je jak osjeaj pripadnosti, zajednitva i solidarnosti (Harrop, 2004:73). Takvo okruenje vie karakterizira pojedinu zemlju lanicu nego kompletan EU. Uzrok tome su razliite barijere (kulturne, vjerske ili jezine).

Zbog toga je regionalna politika EU zasnovana na pruanju financijske pomoi koja utjee na poboljanje opih uvjeta privreivanja, kako bi se slabije razvijenim regijama omoguilo da poveaju fleksibilnost proizvodne strukture i priblie se alokaciji resursa koja bi rezultirala optimalnim ekonomskim rastom.[footnoteRef:6] [6: U ekonomskoj teoriji takav se instrument intersektorske strukturne politike naziva intervencionizmom prilagoivanja (njem. Anpassungsintervenzionismus).]

Najvaniji instrumenti u tom segmentu redistribucijske politike jesu prethodno spomenuti rashodi prorauna EU za strukturne operacije. Ti se rashodi ostvaruju preko etiri strukturna fonda i Kohezijskog fonda. Njihov je zajedniki cilj postizanje to vee socijalne i ekonomske kohezije unutar EU (okvir 1). Od ukupnih sredstava za strukturne operacije vie od 90% troi se za potrebe strukturnih fondova, dok se ostatak troi za rashode Kohezijskog fonda (European Commission, 2004b). Za isti projekt zemlja lanica ne moe istodobno dobiti sredstva iz jednoga od strukturnih fondova i iz Kohezijskog fonda. Jednako tako, pojedina lanica EU ne moe dobiti tran- sfere iz strukturnih fondova i Kohezijskog fonda EU u iznosu veem od 4% vlastitog BDP-a (EU Budget, 2005c).Politika preraspodjele proraunskih sredstava temelji se na politikim i ekonomskim motivima. Politiki motiv u EU relativno je slabo izraen, a odnosi se na prethodno spomenuti osjeaj meusobne pripadnosti, zajednitva i solidarnosti. Ekonomski motiv oituje se u tenji za to uinkovitijim funkcioniranjem gospodarstva. Za sada je to glavni motiv ograniene preraspodjele sredstva u EU. No i takvi ogranieni transferi mogu utjecati na negativne pojave kao to su poveana ovisnost slabije razvijenih regija o sredstvima prorauna EU ili problem moralnog hazarda-situacije u kojoj je usvajanje odreenih politika prije svega motivirano dobivanjem odreenih financijskih sredstava umjesto eljom za brim ekonomskim razvojem.

Okvir 1. Strukturni fondovi i Kohezijski fond

Europski fond za regionalni razvoj (ERDF) najvei je od etiri strukturna fonda. Namijenjen je financijskom praenju regionalnih razvojnih aktivnosti i korigiranju re- gionalnih neravnotea. Sredstva najee usmjerava na financiranje vrste prome tne infrastrukture, ali ulazi i u druge isplative investicije kao to je pomo malim i srednjim poduzeima. Europski socijalni fond (ESF) namijenjen je tritu rada, poticanju mobilnosti ljudskih initelja proizvodnje i financiranju raznih oblika obuke i dokolovanja radne snage. Meu strukturne fondove pripada i Fond za usmjerava nje i jamstva u poljoprivredi (EAGGF), koji je ponajprije zaduen za poljoprivrednu politiku, ali je u sklopu strukturne politike nadlean za ujednaivanje regionalnih razlika u poljoprivrednoj proizvodnji (tzv. Odjel usmjeravanja). ERDF, ESF i EAGGF jo se nazivaju tradicionalnim strukturnim fondovima. etvrti strukturni fond je Financijski instrument za usmjeravanje ribarstva (FIFG), nadlean za podruje ribar stva unutar EU.Kohezijski fond osnovan je zbog dodatne potrebe postizanja socijalne i ekonomske kohezije unutar EU. To je financijski mehanizam pomoi samo onim lanicama iji je BDP po stanovniku manji od 90% BDP-a po stanovniku Unije. Prije proirenja 2004. ta su sredstva dobivali Grka, Irska, Portugal i panjolska. Najvei dio sredstva Kohezijskog fonda usmjeren je u promet i zatitu okolia. Za razliku od strukturnih fondova, ija su sredstva dodatna, sredstva koja se dodjeljuju iz Kohezijskog fonda uvjetovana su. im zemlja lanica prijee prosjek od 90% po stanovniku BDP-a Unije, vie nema pravo na ta sredstva (European Commission, 2004c).

Kao to je ve navedeno, jedan od naina mjerenja redistribucijskih uinaka prorauna EU jest razina neto transfera primljenih iz prorauna EU. Taj je uinak ogranien na maksimalni iznos transfera koji pojedina zemlja lanica moe dobiti (4% BDP-a). Postoje i drugi naini mjerenja redistribucijskih uinaka prorauna, poput razine nezaposlenosti ili BDP-a po stanovniku, ali oni nisu predmet ove analize.

2.1. Neto proraunski transferi

Svaka zemlja lanica izdvaja u proraun EU odreen iznos prihoda, ali se i koristi odreenim iznosom rashoda prorauna EU. U tablici 5. prikazani su udjeli pojedinih zemalja lanica u prihodima i rashodima prorauna EU. Najvie sredstava u proraun EU uplauje Njemaka, zatim Francuska, Italija te Ujedinjeno Kraljevstvo (UK).[footnoteRef:7] [7: Na samitu u Fonainebleau 1984. godine Velika Britanija je uspjela postii poseban aranman kojim joj je svake godine zajamen poseban rabat na preplaena sredstva. Dogovoren je kompenzacijski mehanizam kojim bi se Veli- koj Britaniji vraalo 66% razlike sredstava izmeu njezina udjela u prihodima od PDV-a i rashoda prorauna EU koji se odnose na Veliku Britaniju. To je izazvalo mnoga nezadovoljstva unutar EU. Rabat u korist Velike Britanije jo je uvijek na snazi, a zagovornici europske integracije donedavno su uspjeli stiavati tenzije oko rabata diui interese EU iznad nacionalnih sukoba (Harrop, 2004:77).]

U rashodima prorauna odnosno transferima dobivenim iz prorauna EU prednjae panjolska, Njemaka i Francuska. Najvie tih rashoda odnosi se na ZPP te na financiranje preko strukturnih fondova EU (European Court of Auditors, 2003). Tablica 5. Prihodi, rashodi i neto transferi prorauna Europske unije u 2002.(u mil. EURA i u %)Zemlje lanicePrihodiUdio u ukupnim prihodima (u %)RashodiUdio u ukupnim rashodima (u %)Razlika (neto transferi)

Belgija (B)3.0173,91.7872,21.230

Danska (DK)1.6562,11.4171,8238

Njemaka (D)17.58222,611.44414,36.137

Grka (EL)1.3371,74.6165,8-3.279

panjolska (E)6.5518,415.12718,9-8.575

Francuska (F)14.15218,211.65614,62.496

Irska (IRL)1.0181,32.5623,2-1.544

Italija (I)11.27914,58.01210,03.266

Luksemburg (L)1830,21310,252

Nizozemska (NL)4.4675,81.5071,92.960

Austrija (A)1.8402,41.5251,9315

Portugal (P)1.1871,53.8394,8-2.652

Finska (FIN)1.1841,51.1671,517

vedska (S)2.0862,71.1911,5894

UK10.15213,15.9597,54.193

Ukupno77.69810079.932100

Izvor: pripremio autor prema European Court of Auditors (2003) U tablici 5. prikazani su i neto transferi prorauna EU koji ine razliku izmeu iznosa prihoda (doprinosa) i rashoda (koristi) pojedine zemlje lanice u proraun EU. Osim u tablici 5, neto proraunski transferi prikazani su i na slici 1. kao udio u ukupnim rashodima prorauna EU. Njemaka najvie uplauje u proraun EU, ak 6,1 mlrd. EUR, odnosno ima neto udjel u rashodima prorauna EU vei od 7,7%. Bez obzira na povlateni poloaj, Velika Britanija je odmah iza Njemake prema neto doprinosima u proraun EU, zatim slijede Italija, Nizozemska i Francuska. Manje od 1% neto transfera imaju Danska, Luksemburg, Austrija i Finska, to znai da je njihov doprinos proraunu EU gotovo jednak transferima koje primaju iz prorauna EU. Neto korisnici prorauna EU etiri su najslabije razvijene zemlje u EU (korisnice sredstava iz Kohezijskog fonda: Grka, Irska, Portugal i panjolska). Po visokim transferima koje prima za poljoprivredu i strukturnu politiku posebno se istie panjolska.Tablica 5. i slika 1. pokazuju nejednaku raspodjelu sredstava prorauna EU. Iako je krajnji utjecaj tih nejednakosti na redistribuciju dohotka unutar EU malen, on ipak postoji i donekle je razuman s obzirom na razine dohotka u zemljama lanicama EU. Iznimke su Danska, Luksemburg i Belgija. Pozitivni neto transferi posljednjih dviju zemalja mogu se opravdati domainstvom vanijih institucija EU poput Europskog vijea i Europske komisije. Iako je rije o ogranienom iznosu sredstava, nedavnim proirenjem EU, ali i svim buduim proirenjima, taj e problem sigurno postati jo teim.Slika 1. Neto transferi iz prorauna Europske unije u 2002. (u % ukupnih rashoda prorauna EU) 10 5 0 -5 -10 -15 D UK I NL F B S A DK L FIN IRL P EL E

2.2. Preraspodjela i proirenje Europske unije

Komisija EU je u Agendi 2000 dala svoja stajalita o uvjetima (kriterijima) to ih tranzicijske zemlje moraju ispuniti kako bi u cijelosti postale ekonomski i politiki integrirani dio EU.[footnoteRef:8] Takoer je naglaeno kako e pridruivanje novih lanica prouzroiti brojne probleme, prije svega financijske naravi, i u postojeim i u buduim lanicama EU, bez obzira na razliit stupanj njihove razvijenosti (Agenda 2000, 1999). [8: Ti se kriteriji odnose na pokazatelje realnih kretanja u gospodarstvu, institucionalne, monetarne i fiskalne konvergencije]

injenica je da e proirenje donijeti mnogo vee financijske potrebe zbog toga to zemlje kandidatkinje znatno zaostaju u gospodarskom razvoju za lanicama EU-15. Proirenjem se oekuju i poveani trokovi administracije EU, zatim pojaani pritisak na rashodnu stranu prorauna, pogotovo u segmentu ZPP-a te strukturnih fondova. Takav razvoj dogaaja posebno bi utjecao na preraspodjelu postojeih sredstava jer je Komisija naglasila kako se namjerava pridravati ogranienja prema kojemu svaka lanica moe maksimalno primiti 4% sredstava vlastitog BDP-a.[footnoteRef:9] Na Berlinskom samitu 1999, kada je i donesena Agenda 2000, dogovorene su odreene mjere kojima bi se ublaili uinci proirenja u segmentu strukturne redistribucijske politike. Ipak, injenica je da su deset novih lanica koje su 2004. pristupile EU 1999. godine imale BDP po stanovniku samo oko 49% prosjeka EU. Uzmu li se u obzir kriteriji koji su vrijedili za lanice EU-15, nove bi se lanice uvelike koristile sredstvima struktur- nih fondova, te bi se time smanjili iznosi to su ih dotad dobivale manje razvijene lanice EU-15. Budui da bi nove lanice morale i pridonositi proraunu EU, prema pojedinim projekcijama one bi bile sposobne sufinancirati samo 25% udjela u sredstvima kojima bi se koristile iz Kohezijskog fonda i strukturnih fondova. U segmentu ZPP-a mogu se oekivati jo vei problemi jer mnoge lanice EU-15 imaju ruralna i preteno poljoprivredna podruja.[footnoteRef:10] [9: Postoje mnoga miljenja kako se previe optimistino prilo procesu proirenja te kako postojea sredstva nee biti dovoljna da se zadovolje apetiti svih zemalja lanica] [10: Za razdoblje do 2006. rashodi za poljoprivredu u proraunu EU ne bi se trebali poveavati. Zbog toga je u posljednjim pregovorima dogovoreno da se novim lanicama u prvoj godini lanstva potpore isplauju samo u izno- su od 25% ukupnih potpora koje dobivaju lanice EU, s time da se ti iznosi postupno poveavaju i oni bi u 2013. tre- bali dosegnuti iznos od 100% (European Commission, 2002b).]

Pristupanje tranzicijskih zemalja EU izaziva zabrinutost lanica EU-15 zbog nekoliko razloga: 1. tranzicijske zemlje kandi- datkinje za lanstvo imaju neusporedivo naglaeniji ponder poljoprivrede u gospodarstvu nego lanice EU-15; 2. cijene poljoprivrednih proizvoda nie su nego u lanicama EU-15, 3. pristupanjem novih lanica poljoprivredne povrine u EU poveavaju se za 50%. Prema postojeim pokazateljima, teko je oekivati da e nove, ali i budue lanice, imati jednak tretman u poljoprivrednoj i strukturnoj politici kakav su imale lanice EU-15. Razlog tome je injenica da bi neke lanice EU-15 koje su do sada bile neto korisnice proraunskih sredstava postale neto platie prorauna EU. Proirenje time poveava zahtjeve za promjenama u proraunu EU. Usto, proirenje je i najvaniji razlog otpora promjenama. Koliko su lanice EU-15 zainteresirane za zadravanje tih povlastica vidi se iz niza aktivnosti koje su poduzimale i koje poduzimaju prije i nakon 10. veljae 2004, kada je Komisija priopila javnosti prijedlog sljedee financijske perspektive za razdoblje 2007-2013. Tim je priopenjem samo slubeno poela bitka zemalja lanica za to boljim neto pozicijama u proraunu EU. Jo 2001. godine, na samitu u Nici, dogovoreno je da konsenzus svih lanica EU-15 ostane vaea procedura pri donoenju odluka o pitanjima strukturnog financiranja. Tada je panjolska kao najvei neto korisnik uspjela zadrati veto pri donoenju odluka o dodjeli sredstava za regionalni razvoj za razdoblje 2007 2013. Njemaka i Francuska su 2002. godine postigle dogovor o ograniavanju uplata u proraun EU, te o odbijanju radikalnijih reformi vezanih za promjene sredstava za ZPP.[footnoteRef:11] Nadalje, u prosincu 2003. godine est bogatijih lanica EU (Austrija, Francuska, Njemaka, Nizozemska, vedska i Velika Britanija) uputile su otvoreno pismo tadanjem predsjedniku Komisije EU, zahtijevajui da se visina ukupnog prorauna EU i dalje kree oko 1% BDP-a Unije. Prema prijedlogu Komisije, proraun EU u novoj financijskoj perspektivi za 20072013. (Agenda 2007) ne bi doivio znaajnije promjene. Smanjio bi se broj i naziv proraunskih stavki, ali bi se i dalje najvie sredstava odvajalo za poljoprivrednu politiku unutar stavke Upravljanje i zatita prirodnih resursa. [11: Prvi je dio zahtijevala Njemaka kao najvei neto platia u proraun EU, a drugi je zahtijevala Francuska kao jedan od najveih korisnika sredstava za ZPP.]

Drugi znaajniji rashod i dalje bi ostao onaj za strukturne operacije, koji bi postao sastavni dio stavke Odrivi razvoj. Te dvije stavke prorauna EU i dalje bi inile vie od 75% rashoda prorauna EU. I veliina prorauna ostala bi otprilike jednaka, odnosno kretala bi se oko 1,15% BNP-a EU (EU Budget, 2005d; European Commission, 2004b).Na takve prijedloge Komisije na kojima bi se trebala temeljiti nova financijska perspektiva te budua preraspodjela proraunskih sredstava EU utjecali su mnogi pritisci zemalja lanica EU-15. Vidjet e se koliko e nova financijska perspektiva uzeti u obzir prigovore upuene postojeem sustavu prorauna EU. Financijska perspektiva temelji se na institucionalnom sporazumu izmeu Vijea, Parlamenta i Komisije koji se treba usuglasiti tijekom 2005, odnosno najkasnije 2006. godine. Moe se oekivati da Agenda 2007 nee bitno odstupiti od prijedloga Komisije, odnosno od Agende 2000. Razlog tome su prethodno navedeni pritisci starih i bogatijih zemalja lanica. S tim u vezi moglo bi se postaviti i kljuno pitanje hoe li nova financijska perspektiva biti jo jedna proputena prilika[footnoteRef:12] formiranja prorauna EU kao sredinjega fiskalnog instrumenta EU koji bi preuzeo vee funkcije i odgovornosti unutar postojeih ekonomskih i politikih mogunosti. [12: Izrazom proputena prilika Begg se (1999) koristio i prilikom donoenja postojee financijske perspektiveAgende 2000, to pokazuje da je potreba za reformom prorauna EU postojala i prije nedavnog proirenja EU.]

3. Zakljuak

Proraun EU relativno je malen, ali bitan instrument provoenja fiskalne politike sa sredinje, odnosno supranacionalne razine EU. Zbog politikih i konstitutivnih ogranienja koja postoje u EU on se po svojim obiljejima bitno razlikuje od klasinih prorauna nacionalnih drava. Zbog sloenosti vertikalne strukture i politikog odluivanja o fiskalnim pitanjima u EU preraspodjela ogranienih sredstava temelji se na postizanju to vee ekonomske i socijalne kohezije unutar EU.U sustavu prorauna EU od samog se poetka uvode razne izmjene, koje su najee posljedica politikih pritisaka pojedinih zemalja lanica. Usto, proirenje EU, kao i drugi integracijski procesi, utjeu na zahtjeve za promjenama unutar prorauna EU te stvaraju potrebu za drugaijom raspodjelom sredstava radi postizanja spomenute kohezije meu zemljama EU. Osim samog proirenja, u vezi s proraunom EU postavlja se nekoliko do- datnih zahtjeva uoi nove financijske perspektive. Prvo, ve uobiajena razilaenja meu zemljama neto platiama i neto korisnicima prorauna EU zahtijevaju odreene promjene. Drugo, sporne su iznimke kao to je rabat Velikoj Britaniji na dio sredstva koja uplauju sve lanice EU. Tree, postoje i razilaenja o tome kako bi se proraun EU trebao financirati postojeim sustavom transfera ili uvoenjem odreenog poreza na razini EU.[footnoteRef:13] Bez obzira na opravdane potrebe za promjenama, s novom financijskom perspektivom vjerojatno nee nastati znaajnije promjene u sustavu prorauna EU. Potreba za reformom postojala je i prije donoenja sadanje financijske perspektive, i to ne samo zbog proire- nja u 2004. godini, najveega u dosadanjoj povijesti. Potrebe za promjenama odnose se prije svega na drugaiju, odnosno veu redistribuciju ogranienih proraunskih sredstava. Bez obzira na to to se EU jo uvijek nalazi u ranoj fazi integracije, to znai manju redi- stribucijsku ulogu na sredinjoj razini, takav proraun EU moe biti dobar instrument u premoivanju ekonomskih i regionalnih razlika meu zemljama lanicama EU i instrument postizanja vee i jae integracije. [13: Prijedlog o uvoenju poreza na razini EU nije nov i ve se neko vrijeme raspravlja o njemu. Bez obzira na to to se i unutar samih institucija EU smatra kako je sustav vlastitih prihoda sloen i ne posebno logian, u blioj budunosti ne treba oekivati uvoenje nekog poreza na razini EU. ]

4. LITERATURA

Agenda 2000, 1999. Interinstitutional Agreement of 6 May 1999 between the European Parlament, the Council and the Commission on budgetary discipline and improvement of the budgetary procedure. Official Journal of the European Communities, C173. Ardy, B., 2004. The development of the EU Budget and EMU in M. Baimbridge and P. Whyman, eds. Fiscal Federalism and European Economic Integration. London: Routledge, 83-100.Begg, I., 1999. Reshaping the EU Budget: Yet Another Missed Opportunity [online]. Policy Paper, 1/99. Cullis, J. and Jones, P., 1998. Public Finance and Public Choice. Oxford; New York: Oxford University Press.urevi, Z., 2004. Proraun Europske Unije, Financijska teorija i praksa, 28 (2), 181-202. Harrop, J., 2004. The development of EU budgetary measures and the rise of stru- ctural funding in M. Baimbridge and P. Whyman, eds. Fiscal Federalism and European Economic Integration. London: Routledge, 69-82.Jai, Z., 1982. Budet i privredni razvoj. Zagreb: Narodne novine : Ekonomski institut.Jai, Z., 2002. Financijski aspekti proirenja Europske unije. Raunovodstvo, revizija i financije, 12 (3), 120-126.Jurkovi, P. i Jai, Z., 1978. Uvod u teoriju ekonomske politike. Zagreb: Narodne novine.Jurkovi, P., 1989. Fiskalna politika u ekonomskoj teoriji i praksi. Zagreb: Informator.Mller, D., 1989. Public choice II. Cambridge; New York; Cambridge University Press.Musgrave, R. A., 1973. Teorija javnih finansija. Beograd: Nauna knjiga. http://www.entereurope.hr

19