273P R I J E V O DUVOD*Javnisektorsmatrasekamenomte-meljcem suvremenih europskih drutava te stoga i bitnim mehanizmom gospodarskog rasta i politike stabilnosti, kao i kljunim elementomEuropskogsocijalnogmode-la. Mnogi propisi EU-a slue kao koristan okvirzakvalitetanradjavnogsektorau dravamalanicamaEU-a.Javnisektor takoer je prioritet za javne proraune. Ova vanaulogasvakakojejedanodrazloga stalnihreformiirestrukturiranjajavnog sektorauposljednjihnekolikodesetljea. Sve su europske zemlje prole kroz niz re-strukturiranja i reformi svojih javnih sek-tora i javnih izdataka.No u novije vrijeme iskusili smo neto tobismomoglinazvatiokomjavnog sektora.Proraunskidecitiskojimaje suoena veina europskih zemalja i koje je pogorala, ili ak i izazvala najnovija -nancijska i ekonomska kriza, koja je poela 2008. gurnuli su javni sektor u val pri-lagodbi,dosadnezabiljeenihpobrzini provedbe, ali i po popratnim smanjenjima izdataka, broja zaposlenih i plaa.Veliinaovihprilagodbimotiviralaje komparativni rad koji ovdje predstavljamo. Cilj je rada upravo zabiljeiti prirodu, vrstu i veliinu prilagodbi koje se provode u europ-skim zemljama te pruiti konkretne dokaze o njihovim uincima. Time ne pokuavamo osporiti ciljeve i oekivane prednosti takvih prilagodbi osobito njihovo neposredno dje-lovanjenaproraunograniavanjemizda-taka i utedom. Na je cilj zabiljeiti njihove dugorone drutvene posljedice, prvenstveno to se tie kvalitete poslova i uvjeta rada u javnom sektoru, ali i u cijelom gospodarstvu, kao i iako to nije bio na prvotni cilj po-sljedice za buduu kvalitetu javnih usluga. S tim je ciljem skupina prestinih strunjaka iz petnaest europskih zemalja pokuala poja-sniti priu o prilagodbama javnog sektora usvojimzemljamanatemeljuinformacija nanacionalnojrazini,kojesudopunilii potkrijepilianalizamasluaja.Ciljjeovih konkretnihprimjeraprikazatiprilagodbe u pojedinom sektoru na primjer, u obra-zovanju,zdravstvuilijavnojupraviili razjasniti neko specino pitanje ili utjecaj radi boljeg poznavanja aktualnih prilagodbi javnog sektora i njihovih uinaka. Namjera nam je komparativnim pregle-dom proiriti pogled na aktualne prilagod-be javnog sektora, pomoi pri odreivanju vanihelemenatailisastavnicajavnepo-litiketerasvijetlitinajboljukombinaciju javnih politika za uinkovito reformiranje javnog sektora, koja bi dovela do pozitivnih rezultata ne samo u proraunu, nego i u dru-ok javnog sektora u Europi: Izmeu strukturnih reformi i kvantitativnih prilagodbiDANIEL VAUGHAN-WHITEHEAD, UDK: 338.465(4)International Labour Ofce, Genevadoi: 10.3935/rsp.v19i3.1099* Ovaj je prijevod uvodno poglavlje projektne publikacije meunarodnog istraivanja Public sector adjus-tments in Europe: Scope, efects and policy issues provedenog u 2011. i 2012. godini pod pokroviteljstvom Eu-ropske komisije i Meunarodne organizacije rada. Tekst ovdje objavljujemo u obliku redigiranom za samostalno objavljivanje. Zahvaljujemo autoru Danielu Vaughanu-Whiteheadu na pruenoj suglasnosti za prijevod. Proirena verzija cjelokupne publikacije sa studijama prilagodbi u petnaest europskih zemalja bit e objavljena u travnju 2013. u izdanju Edward Elgara Public Sector Shock: The impact of policy retrenchment in Europe.274Rev. soc. polit., god. 19, br. 3, str. 273-302, Zagreb 2012. Vaughan-Whitehead, D.: ok javnog sektora u Europi...Slika 1. Zaposlenost u javnom sektoru (NACE sektori) u EU-27 i Hrvatskoj, 2010. (postotak ukupne zaposlenosti)Izvor: Eurostat.gim podrujima javne politike, poveavajui time socijalnu, ekonomsku, politiku i opu dobrobiteuropskihgraana.Posebnoje vana uloga aktera koji oblikuju reformski proces i njegove konane rezultate.Uovomuvodnompoglavljuukratko prikazujemoglavnaobiljejaprilagodbii reformi javnog sektora te zatim najvanija saznanja o njihovim uincima. PRILAGODBE JAVNOG SEKTORA DILJEM EUROPEDenicija javnog sektora u EuropiRaznolikost denicijaJedna od potekoa pri ovoj kompara-tivnojanalizijestdeniranjejavnogsek-tora.Onoitoobuhvaarazliiteaktiv-nostiizanimanjaurazliitimzemljama. Primjerice,uRumunjskojiPortugalu,ali iuFrancuskoj,javnisektortradicionalno obuhvaa i poduzea u vlasnitvu drave, dok u drugim zemljama to nije sluaj. Da bi se izbjegle takve razlike, u ovoj smo se analizi ograniili na jezgru javnog sekto-ra, tj. iskljuili smo poduzea u vlasnitvu drave,alismoukljuilitriglavnajavna sektora(oslanjajuisepritominaEuro-statovuNACEklasikacijugospodarskih djelatnosti): (i) javnu upravu i obranu; (ii) obrazovanje; i (iii) zdravstvenu zatitu i so-cijalnu skrb. Slika 1. prikazuje opseg zapo-slenosti u navedenim sektorima1 u Europ-skoj uniji, ukljuujui i 15 zemalja na koje se osvre ova studija.1 U pogledu ovih sektora, Eurostat, naalost, ne razluuje organizacije koje djeluju u privatnom od onih koje djeluju u javnom sektoru. Navedene brojke stoga mogu posluiti samo kao pribline vrijednosti ili privremeni prikaz veliine javnog sektora (pojedina poglavlja daju detaljniji prikaz). Dok javna uprava uglavnom uklju-uje zaposlene u javnom sektoru, obrazovanje i zdravstvena skrb mogu ukljuivati i organizacije i zaposlenike u privatnom sektoru.0%5%10%15%20%25%30%35%RumunjskaBugarskaHrvatskaCipar

ekaSlovenijaItalijaPoljskapanjolskaGr

kaLatvijaPortugalSlova

kaEstonijaAustrijaMa

arskaLitvaEU-27MaltaNjema

kaIrskaFinskaLuksemburgNizozemskaFrancuskaU. KraljevstvoBelgijavedskaDanskaRev. soc. polit., god. 19, br. 3, str. 273-302, Zagreb 2012.275Vaughan-Whitehead, D.: ok javnog sektora u Europi...Javni sektor i europski (i nacionalni) socijalni model(i) OdusvajanjaJedinstvenogeuropskog akta 1986., Europska je unija provodila li-beralizaciju u javnom sektoru, prijevozu i energiji, pokuavajui poveati uinkovitost u podrujima koja su navodno esto pod ne-povoljnim utjecajima dominacije lokalnih, regionalnihinacionalnihmonopola.No takoer je sve vie pozornosti posveivala kvaliteti usluga u ovim vanim podrujima. Denirala je ciljeve od opeg interesa u re-levantnim sektorima i uspostavila mehaniz-me nadzora i kontrolne agencije. Openito, institucije EU-a posvetile su se uslugama od opeg gospodarskog interesa i donijele niz odredbi za upravljanje njima.Protokolbr.26Lisabonskogugovora o uslugama od opeg interesa (EU, 2009.: 307)ilanak36PoveljeEU-aotemelj-nim pravima (EU, 2009.: 204) jasno istiu vanost usluga od opeg interesa u EU-u i postavljaju naela za usmjeravanje pristupa EU-a ovim uslugama. Protokol br. 26 o uslugama od opeg in-teresazadajeEU-uidravama lanicama zajedniku odgovornost za visoku razinu kvalitete,sigurnostiinancijskedostup-nosti, jednak tretman i promicanje univer-zalnogpristupaipravakorisnikajavnih usluga, ukljuujui i javnu upravu.Istiprotokolutvruje,prviputnapri-marno pravnoj razini, temeljna naela koja seprimjenjujunauslugeodopegintere-sa.LisabonskiugovortakootvaraUniji mogunostzakonskeregulacijeuovom podrujuutvrivanjemnaelaiuvjeta osobito ekonomskih i nancijskih uvjeta kojijojomoguujuostvarivanjeciljeva, uzpomozakonskihpropisairedovnih pravnihpostupaka.IstovremenoUgovor uzima u obzir da se odluke o organizaciji, obavljanjuinanciranjutakvihuslugau dravama lanicama donose u prvom redu na nacionalnoj, regionalnoj ili lokalnoj ra-zini.Povelja o temeljnim pravima ukljuuje i pravo na dobru upravu, a Bijela knjiga o europskoj vladavini iz 2001. odredila je te-meljna naela dobre vladavine, to je vano i za javni sektor (otvorenost, sudjelovanje, odgovornost,uinkovitostikoherentnost; EK, 2001.). Nedavno je Europska komisija objavilaokvirkvalitetezadrutvene usluge od opeg interesa da bi graanima osiguralapristuposnovnimuslugama. Komisijaeredovitoprovjeravatistanjei promicatikvalitetneinicijative,osobitou uslugamausmjerenimanazadovoljavanje izrazitovanihpotreba(EK,2011.).Isto-vremeno,Komisijaelidodatnopojasniti ipodiisvijestozakonskojsnazipravila EU-a primjenjivih na ove usluge, posebno u vezi aktualnih trendova koji se spominju u ovoj publikaciji.Takva temeljna naela i uvjeti utvreni su i nacionalnim zakonima, ukljuujui jaku i visoko kvalitetnu javnu uslugu kao dio na-cionalnih socijalnih modela. Druge direktive EU-a takoer su primjenjive na javni sektor. Primjerice, Vijee EU-a je 1999. na prijedlog Europskezajednice(EZ-a)usvojiloDirek-tivuoradunaodreenovrijeme,dabise sprijeio manje povoljan tretman privremeno zaposlenih u odnosu na stalno zaposlene i da bi se ograniilo opetovano sklapanje ugovora na odreeno vrijeme. Pravo na trajk takoer je utvreno Eu-ropskom socijalnom poveljom i usvojeno u nekimzemljama,kaotojeNizozemska, ve od 80-ih godina. Meutim, neki zapo-slenici u javnom sektoru jo nemaju pravo na trajk, na primjer, dravni slubenici u Njemakoj. Kontekst krize i skalnih decitaU zadnjih nekoliko godina veina vlada EU-a uvela je razliite mjere za prevlada-vanje gospodarske krize i poticanje gospo-darskog oporavka. Uz brojne inicijative za podravanje ekonomskog rasta i stvaranje poslova (koje su bile posebno prisutne u pr-276Rev. soc. polit., god. 19, br. 3, str. 273-302, Zagreb 2012. Vaughan-Whitehead, D.: ok javnog sektora u Europi...vom razdoblju, od 2007. do 2009. godine), mnoge su vlade uoile i potrebu uvoenja reformizarjeavanjerastuihdugova. Upravosumjerevladazaspaavanje-nancijskogsektora,zaodravanjegospo-darstvatijekomkrizeiminimaliziranje socijalnihposljedicauglavnompomou automatskih stabilizatora drutva, kao to su socijalna pomo i naknade za nezaposle-ne zajedno sa znatno smanjenim prihodi-ma, donijele sa sobom velike proraunske decite.Tisudeciti,uzslabekonomski rast,znatnopovealidugoveumnogim zemljama, u nekim zemljama visoke ve i prije krize. U prosjeku, javni dug se u zem-ljama lanicama OECD-a (Organizacije za gospodarskusuradnjuirazvoj)poveaos 55,6%BDP-au2007.na74,2%BDP-au 2010. godini (OECD, 2011.).U ovom je kontekstu skalna konsolida-cija postala kamenom temeljcem aktualne javnopolitike debate diljem Europe, osobi-to u dravama s najveim dugovima, poput Grke, Irske i Portugala. U sklopu skalne konsolidacije, intenzi-virale su se javnopolitike rasprave o javnim trokovima,posebnoujavnomsektoru,i openito, o tome koja bi trebala biti uloga vlade u gospodarstvu i drutvu kao cjelini. Iako je veina zemalja EU-a zapoela refor-mu javnog sektora i prije krize, usporavanje gospodarskog rasta i poveanje javnog duga koji su doli s krizom odjednom su doveli u pitanje relativnu stabilnost poslova i plaa u javnom sektoru. Predloen je i brzo prove-den niz prilagodbi i reformi. Cilj je ovoga rada dokumentirati upravo taj proces u 14 zemalja EU-a i jednoj zemlji kandidatkinji zalanstvo(Hrvatska),tedatidokazeo njegovim kratkoronim i dugoronim po-sljedicama.Raznolikost u vremenu provoenja i vrsti reformiPrije svega, vano je razlikovati vrije-meuvoenjaiprovoenjaprilagodbiu javnom sektoru. Neke su reforme zapoele puno prije krize i jednostavno se nastavi-leuzadnjihnekolikogodinabezvelikog utjecajakrize,naprimjeruvedskojiu Njemakoj.UNizozemskojsumnogere-forme javnog sektora provedene ve 80-ih i 90-ih godina prolog stoljea, ukljuujui i znatna smanjenja plaa i broja zaposlenih. Stogadopoetka2012.nisupredloene nove prilagodbe plaa i broja zaposlenih u toj zemlji, no nije iskljueno da e do takvih promjenadoinetokasnije,od2013.U drugimjezemljamatekkrizastvorilaili ubrzalapotrebuzareformomjavnogsek-tora, na primjer u Grkoj, Portugalu i Ru-munjskoj.. Treba razlikovati i razliite vrste prila-godbi, osobito strukturne reforme i kvan-titativne prilagodbe (vidi tablicu 1.).Unekimsezemljamaprovodezna-aj nereformejavnogsektorauglavnom radipoboljanjaproduktivnostiiope uin kovitosti,dokseudrugimaprovode veinom kvantitativne prilagodbe, naroito zapoljavanja, plaa i javnih trokova ope-nito. ini se da je ovaj drugi tip prilagod-biuobiajenuovovrijeme,posebnou ok virumjeratednjesciljemsmanjenja pro raunskihiskalnihdecita.Ovajtip prilagodbitrenutnoprevladavauGrkoj, Maarskoj, Irskoj, Portugalu, Rumunjskoj, panjolskoj i Ujedinjenom Kraljevstvu.Drugesuzemlje,prvenstvenovedska idrugenordijskezemlje,aliiFrancuska, Njemaka i Ujedinjeno Kraljevstvo, zapoele s vanim reformama javnog sektora ve prije krize, iako na vrlo razliite naine. Nekezemlje,poputEstonije,Nizo-zemske i Portugala, karakterizira mjeavina strukturnihreformiikvantitativnihpri-lagodbijavnogsektora,kojesemogu meusobnopotkrepljivati,aliisukoblja-vati.Moguejedasukvantitativneprila-godbe nametnute tijekom krize zaustavile vepokrenutiprocesreformiranjajavnog sektora. Rev. soc. polit., god. 19, br. 3, str. 273-302, Zagreb 2012.277Vaughan-Whitehead, D.: ok javnog sektora u Europi...Kvantitativne prilagodbe openito vode k znaajnim rezovima ili zamrzavanju jav-nih trokova, plaa i broja zaposlenih. Ak-tualniplanoviveineeuropskihzemalja usredotoenisunasmanjenjetrokova programa.Touglavnomznaismanjenje trokovausustavusocijalnihnaknada, zdravstvenoj zatiti, mirovinskom sustavu, ali i smanjenje izdataka za zaposlene, bilo smanjenjembrojazaposlenihilirezanjem plaa i naknada. I vlada se moe reorgani-ziratisveobuhvatnimrezovimaradivee uinkovitostiiliopimzamrzavanjem trokova. U mnogim sluajeva reforme su bile usmjerene i na smanjivanje izdataka za mirovine, to se tie i buduih umirovlje-nika u javnom sektoru.Postojeirazliititipovistrukturnih reformi,kojesmosvrstaliuetiriglavne skupine.Odstrukturnihreformi,veinajeze-malja prvo zapoela decentralizaciju po-litike moi i odgovornosti za troenje pre-ma regionalnim ili opinskim vlastima. To je bio sluaj u vedskoj, ali i u panjolskoj, Njemakojimnogimdrugimeuropskim zemljama.2 Drugajeinstitucionalnapromjenare-formiranjepraksiupravljanjaljudskim potencijalimaradipoveanjazadovolj-stva poslom i uinkovitosti zaposlenika. To moe ukljuivati strategije razvoja vjetina i preoblikovanje posla, kao i uvoenje susta-va plaa vezanih za uspjenost u obavljanju posla, prema sustavima vrednovanja rada, umjestoplaanjapremaduljinislube. Veina je europskih zemalja usvojila neku od ovih mjera ili sve njih. Trei tip strukturnih reformi ukljuuje samoprilagodbe(uglavnomsmanjenja) djelovanja radi maksimiziranja ekonomije razmjera,atajjetrendnaroitoprisutan usektorimaobrazovanjaizdravstvene zatite.Ovosemoepovezatiisetvrtimti-pom promjene, premjetanjem nekih ak-tivnostikojejeranijeobavljaladrava uprivatnisektor,itoprivatizacijomili vanjskimugovaranjemusluga(eng.out-sourcing)iosnivanjemagencija.Iakou veini europskih zemalja postoji opi trend u ovom smjeru, Ujedinjeno Kraljevstvo dalo je prvi primjer ovakvog razvoja, kako 80-ihgodina,takoinedavno.Ovoukljuuje radikalno preoblikovanje i pojednostavlji-vanjeili,uekstremnojmjeri,prestanak pruanja nekih usluga. Druga je mogunost provesti kvantitativne prilagodbe, tj. smanji-ti trokove smanjivanjem broja zaposlenih i rezanjem plaa.Naravno, uinci ovakvih promjena u ja-vnom sektoru koje emo prikazati neto kasnije mogu se uvelike razlikovati, ovi-sno o tome u okviru kakvih javnih politika se odvijaju. Ovakavpregledvrstaprilagodbiuja-vnomsektorumoepomoiuboljemde-finiranjupokretaatakvihpromjena javne politike. Zato se trenutno odvijaju ovepromjeneujavnomsektoru?Korisno je razlikovati motive: postoji primarni mo-tivprorauna,spotrebomrezanjajavnih trokova; drugi je ekonomski motiv, s ciljem moderniziranja i poveanja uinkovitosti ja-vnih usluga, izmeu ostalog pomou vee mobilnosti izmeu javnog i privatnog sek-tora;treijemotivpolitiki,proizaaoiz debate o mijenjanju uloge i veliine drave i privatizaciji/outsourcing-u za javne slube; konano,trebaspomenutiidemografski motiv,sobziromnarastuepopulacijske pritiske.Tusuidrugimotivi.Trebaraz-2 Ipak, u nekim je sluajevima odgovornost za nanciranje usluga decentralizirana bez dovoljno dodatnih novanih sredstava. To je oito bio sluaj u Njemakoj, moda u pokuaju da se prisili opine i pokrajine na rezanje trokova.278Rev. soc. polit., god. 19, br. 3, str. 273-302, Zagreb 2012. Vaughan-Whitehead, D.: ok javnog sektora u Europi...motriti i globalni kontekst i posebno ulogu meunarodnih organizacija poput MMF-a, ali i EU-a i Europske sredinje banke, koji moda mogu objasniti aktualne nacionalne razlike diljem Europe. Umnogimjezemljamanepovoljno stanjeuproraununametnuloprilagodbe javnog sektora, dok su u drugima one uve-denepodraznimpritiscima.Situacijau zemljama poput Grke, Rumunjske i Irske razlikuje se od one u zemljama u kojima je proraun prije krize bio konsolidiran, poput vedske, Nizozemske i, donekle, Hrvatske. Treba razlikovati i zemlje u kojima su ve ranijeprovedenenekeprilagodbe,napri-mjeroutsourcinguUjedinjenomKraljev-stvu, Njemakoj i vedskoj, visok postotak privremeno zaposlenih u javnom sektoru u vedskoj i panjolskoj, ili ukidanje sustava indeksiranjaplaazazaposleneujavnom sektoru u Francuskoj. Uvoenje svih ovih promjena prije krize moe pojasniti njezin blai utjecaj na prilagodbe javnog sektora, iako su u panjolskoj i Ujedinjenom Kralje-vstvu unato ranijim reformama kvantitati-vne prilagodbe bile drastine. Tablica 1. prikazuje razliite kombina-cije strukturnih i kvantitativnih promjena. Ciljjetakvihkombinacijakvantitativnih prilagodbi i strukturnih reformi javnog sek-toramanjimpostiivie(uFrancuskoj, manjim uiniti bolje), uz pretpostavku da e rezovi i racionalizacija troenja i ljudskih i nancijskih resursa dovesti do bolje, a ne slabije kvalitete javnih usluga. Svrha je ovog rada privui panju itatelja na opasnost da ovakveprilagodbeovisnoionjihovom opsegu i vrsti vode k tomu da se manjim postie manje ili da ak, ako nisu dobro promiljene,viimpostiumanjezbog proraunskihimplikacijareformiinjiho-vihnepredvienihdugoronihdrutvenih i ekonomskih trokova. Raznolikost u provedbi reformi/prilagodbi Nerazlikujusesamovrsteprilagodbi meueuropskimzemljama,veinain njihove provedbe. Implementacija preliminarnih procjena i analiza trokova i dobiti Prvo,reformemogubitirezultatniza procjenailiseprovestibezprethodne procjene.Naelnobisvimreformamaja-vnogsektoratrebaliprethoditiinjenini dokaziipodaciostanjuteprosudbesvih moguih trokova, dobiti i uinaka vladinih reformskih odluka i javnih politika. Dokazi u zemljama poput vedske 90-ih pokazuju dasuizvjeaoprogramima,procjene omjerauloenogidobivenogianalize trokova i dobiti pomogli otkriti koliko se troi, to se proizvodi i s kojim rezultatima za razliite dijelove drutva. To je pomoglo Tablica 1. Prilagodbe/reforme javnog sektora u odabranim zemljama, 2000. 2010.Kvantitativne prilagodbeStrukturne reformeMale Srednje VelikeMale Hrvatska Nizozemska*SrednjeLatvijaLitvaEstonijaNjemaka Francuskavedska**VelikeGrkaMaarskaRumunjskaIrskaPortugal panjolskaUjedinjeno KraljevstvoNapomena: * Kvantitativne prilagodbe provedene 80-ih i 90-ih godina. ** U vedskoj su strukturne reforme provedene ve 90-ih, uz daljnje smanjenje zaposlenosti u prvom desetljeu ovog stoljea.Rev. soc. polit., god. 19, br. 3, str. 273-302, Zagreb 2012.279Vaughan-Whitehead, D.: ok javnog sektora u Europi...u pronalaenju najboljih naina utede bez gubitkauinkovitosti(vidiOECD,2011., gdje je prikazan i primjer Kanade.) PoglavljeoGrkojuovomizdanju istiekakoutojzemljinisuprovedene ovakve procjene prije nametanja ozbiljnih prilagodbijavnogsektora.Udrugimpo-glavljimanaprimjer,uonomeRafaela Munoza de Bustilla i Jose-Ignacia Antna o panjolskoj, o reformi zdravstva takoer seistieizostanakpredreformnihmjerila uinkovitosti,kojabimoglaposluitikao referentne toke prema kojima e se mjeriti napredak reforme.Postojanje ili nepostojanje institucionalnog okviraDrugo,reformemogubitipostavljene trajno, uz dugoroan program provedbe ili, to je drugi ekstrem, stalno se mijenjati bez konkretnog plana ili jasne usmjerenosti. Po-stojanje vrstog institucionalnog okvira za odluivanje osobito srednjoronog okvi-ra za izdatke pomae osigurati da vlade ustrajuureformama,ulijevajuipritom ulagaimaipoduzetnicimapovjerenjeu svojusposobnostvoenjajavnihnancija (Schick, 2010.). Nasuprot tomu, mnoge su vlade zemalja EU-a izmijenile svoj prvotni okvir i planove nekoliko puta, esto u istoj godini,izazivajuipritompomutnju,po-manjkanje transparentnosti i povjerenja.To je bio sluaj u Grkoj, gdje je svakih nekoliko mjeseci najavljivan novi plan s no-vim mjerama za smanjenje broja zaposlenih iplaa,uglavnomsasveveimprilagod-bama. Pokazat emo da su i u Rumunjskoj neprestano uvoene nove reforme/prilago-dbe u javnom sektoru, uz nekoliko promje-na smjera.Jednostrane ili dogovorene reformeReforme mogu biti rezultat dugih pre-govora na nacionalnoj i, ponekad, na lokal-nojrazini,ilimogubitirezultatbrzople-tog odluivanja. Njihovo pokretanje moe ukljuivatinizakteraosobitopredstav-nikeradnikailitekjednostranuodluku vlade. Komunikacija u vezi reformi pomae podizanjunjihovevjerodostojnosti,kaoi informiranosti javnih slubenika i graana, ime s vremenom jaa osjeaj ljudi da su to njihovereforme.Sdrugestrane,nedosta-takkomunikacije,zajednosnedostatnom vladinom procjenom potencijalnog uinka propisa, moe dovesti samo do gubitka po-vjerenja i do nezadovoljstva. Ovdje se stoga istrauje i uloga komu-nikacije i socijalnog dijaloga. Je li bilo do-voljno komunikacije o prilagodbama javnog sektora? Je li se o njima raspravljalo ili pre-govaralosasindikatimaipredstavnicima poslodavaca?Jasnojedaseoprilagodbamajavnog sektorauGrkoj,Portugalu,Rumunjskoj, panjolskojimnogimdrugimzemljama odluivalobezpunoprethodnogsavjeto-vanja ili pregovaranja. Za razliku od ovih primjera, u vedskoj i Irskoj bilo je prego-vora o reformama javnog sektora. U jednoj se zemlji ponekad primjenjuju razliitemetodeurazliitimrazdobljima. Dok prve godine krize u Irskoj nisu donijele mnogo pregovora o antikriznim mjerama, o kojima je uglavnom odluivala samo vla-da, 2010. godine potpisan je tripartitni spo-razum o planiranim reformama u javnom sektoru do 2015. Noopenitoseonajnovijimprila-godbamaujavnomsektoruodluivalo prilino brzo i bez ukljuivanja socijalnih partnera, to su sindikati u javnom sektoru osudili i to je potaknulo valove protesta u ovim zemljama. OECD (2011.) takoer smatra da je socijalni dijalog nedovoljno koritenuaktualnimreformamajavnog sektora.Od triju baltikih zemalja, ini se da je samo Estonija koristila opsena tripartitna savjetovanjavladeisocijalnihpartnerao reformama javnog sektora. To je pomoglo u 280Rev. soc. polit., god. 19, br. 3, str. 273-302, Zagreb 2012. Vaughan-Whitehead, D.: ok javnog sektora u Europi...ograniavanju rezova plaa i, ini se, dovelo do bolje koordiniranog i uravnoteenog pri-stupa i do manje trajkova. U Litvi su, na-protiv, reforme uglavnom bile usredotoene narezanjeplaa,oemujejednostrano odluivala vlada, izazivajui pritom izravne proteste sindikata i ope javnosti. No vie je razgovora pomoglo, a ne koilo Estoniju pri kreiranju brzih odgovora na krizu, koji su ukljuivali i prilino strog paket mjera tednje.Razliite uloge meunarodnih akteraKonano, neke su zemlje bile izloene utjecajumeunarodnihakteravienego druge.Naaktualnupolitikujavnogsek-torauHrvatskojkaoiuRumunjskoji Bugarskojprijenekolikogodinautjeca-lojepredstojeepristupanjeEU-u,koje zahtijeva jake administrativne sposobnosti za usvajanje pravne steevine EU-a (franc. acquis communautaire) i istovremeno upra-vljanje strukturnim fondovima EU-a. Druge zemlje dobivaju izravnu pomo od MMF-a, na primjer Maarska i Rumunjska, koje supotpisalememorandumskeugovores MMF-om, ali i Grka, koju izravno motri Trojka MMF, EU i Europska sredinja banka. Primjerice, makroekonomski motivi iza skalnih politika triju baltikih drava bili suvrlorazliiti.UEstonijijedominirala potreba za udovoljavanjem kriterijima Ugo-vora iz Maastrichta radi pridruivanja eu-rozoni, u Latviji potreba za ispunjavanjem uvjetazazajamMMF-a,dokjeLitva, kojajebilapodmanjimmeunarodnim pritiskom,uspjelapoveatisvojdeficit tijekom krize. Aktualna usredotoenost na kvantitativne prilagodbeVeina vlada diljem Europe najavila je mjeresmanjenjabrojazaposlenihi/ilire-zanje plaa i naknada u javnom sektoru. Zaposlenost: od nepopunjavanja upranjenih radnih mjesta do ukidanja radnih mjesta i izmjena ugovora o raduMnogesuzemljeFrancuska,Hrva-tska,Portugal,aliimnogedrugepo-stavilenoviomjerzapoljavanja(obino jedannadva)zaradnamjestaupranjena odlaskomzaposlenikaumirovinu.esto seuztosmanjivao,ponekadmasovno,i ukupan broj zaposlenih. Nova je koalicijska vlada u Ujedinjenom Kraljevstvu, dijelom voenaideolokimuvjerenjemdaeto poveatiuinkovitostjavnihslubi,uvela masovno i dosad nezabiljeeno smanjenje brojazaposlenihizamrzavanjeplaau svimpodrujimajavnogsektoraurazdo-bljuod2011.do2013.Drugiekstremvi-dljiv je u nordijskim zemljama, na primjer uvedskoj,kakojepokazalaDominique Anxo, koje nisu najavile nikakvo smanjenje brojazaposlenihnitiplaatijekomkrize iako se u vedskoj u 90-ima i 2000-ima smanjio broj zaposlenih u javnom sektoru. Rezovi su dosad bili ogranieni i u Nizo-zemskoj, Hrvatskoj i Njemakoj.Smanjenjebrojazaposlenihujav-nomsektorumoeseprovoditipostupno ilibrzo:nekolikozemaljaanaliziranihu ovomprojektuizabralojepotonjuopciju. Vidovi kvantitativne promjene zaposleno-sti takoer mogu biti raznoliki: otputanje, smanjenjeradnogvremena,outsourcing, privatizacija, izmjene radnih ugovora npr. od neodreenog na odreeno vrijeme ili od punognanepunoradnovrijeme.Veliina iznaajketakvihprilagodbiestoovise opoetnombrojuzaposlenihujavnom sektoru u pojedinim zemljama. Tako se u panjolskoj i Rumunjskoj javni sektor sma-traprevelikim.Takoer,efektsmanjenja brojazaposlenihmodaneebitijednak tamo gdje postoji velika drava i brojan ja-vni sektor, poput Francuske, i tamo gdje je drava mala, a javni sektor nevelik, poput Irske.Konano,smanjenjebrojazaposle-nihujavnomsektorutrebarazmotritiiu Rev. soc. polit., god. 19, br. 3, str. 273-302, Zagreb 2012.281Vaughan-Whitehead, D.: ok javnog sektora u Europi...kontekstuznaajnogpadazaposlenostiu privatnom sektoru zbog krize. Cilj je ovog rada dokumentirati promje-neuzaposlenostiujavnomsektorupo segmentimauministarstvimaidrugim nacionalnimupravnimtijelima,lokalnoj/regionalnojupravi,bolnicamaitd.alii po spolu, vjetinama ili kvalikacijama te na centralnoj/lokalnoj razini. Takoer, na-stojimorazluitiismanjenjezaposlenosti u javnom sektoru zbog krize (od 2008. do 2010.) od dugoronog trenda smanjenja (vid-ljivog od 2000.).Kvantitativne prilagodbe prate, a esto im i prethode, promjene u strukturi zapo-slenosti,uglavnomzbograznihtrendova poput posezanja za ugovorima na odreeno vrijemeioutsourcing-azaizvjestanbroj javnih poslova.Broj privremenih ugovora u javnom sek-toru naglo se poveao diljem Europe. Najviesepoveaoupanjolskoj,alii u drugim zemljama je bilo znaajnih pove-anja, na primjer u vedskoj od ranih 90-ih, gdje su privremeni ugovori sklopljeni za 18% poslova u javnom sektoru, 16% u dravnoj upraviiskoro19%ulokalnojupravi.U Francuskoj se broj takvih ugovora poveao za skoro 14% od 2005. do 2009., inei tako udio od ukupno 15% poslova u javnom sekto-ru. U Njemakoj se udio privremenih poslova poveao s 10% 2002. godine na 15% 2010.Drave poput Portugala takoer su izmi-jenile status zaposlenika u javnom sektoru, doputajui rast broja ugovora na odreeno vrijeme. Za razliku od ovih primjera, ugo-vorinaodreenovrijemeuHrvatskoj, iako postoje u javnoj upravi, gdje ine 8% ukupnihposlova,nisuseproiriliujav-nom sektoru kao cjelini. Slina je situacija u Rumunjskoj.Jo jedan nain postizanja eksibilnosti ismanjenjaizdatakajezamjenaposlova ranije obavljanih u javnom sektoru novim poslovimauprivatnomsektoru,itoout-sourcing-om i privatizacijom javnih usluga. VladezemaljaOECD-asvesevieslue outsourcing-om, od 8,7% usluga 2000. do 10,3% 2009. Proces je vrlo rairen u Uje-dinjenom Kraljevstvu, ali i u Njemakoj. Ovojedovelodosmanjenjavladinih izdataka, kao i do manjeg broja zaposlenih u javnom sektoru, na primjer u Njemakoj. Trend,dakle,vodiksmanjenjutrokova, no vano je razmotriti potencijalne rizike ovog pristupa. Plae: smanjenje osnovnih plaa, nagrada i naknadaGotovo su sve europske zemlje objavi-le planove zamrzavanja ili rezanja plaa u javnom sektoru. Jedino su u Nizozemskoj i zaposlenost i plae lagano rasle u razdoblju od 2008. do 2011., to se objanjava kvanti-tativnim prilagodbama u desetljeima prije krize. No reforme su potpuno izmijenile i razine i strukturu plaa zaposlenika u jav-nom sektoru.PremapodacimaOECD-a,plaeine 80% svih naknada. Ostalo se moe isplaivati prema uspjenosti u radu. Zaposlenici u ja-vnom sektoru mogu dobivati i trinaestu ili etrnaestu plau u godini. Uz to, vlada moe sudjelovatiumirovinskimprogramimai mirovinama, kao i u trokovima privatnog zdravstvenog osiguranja i drugim socijalnim davanjima zaposlenicima u javnom sektoru. Tablica 2. rezimira promjene uoene u 15 ze-malja ukljuenih u ovu analizu. Pokazuje da je bilo znatnih rezova i da su oni provoeni narazliitenaine:ukidanjemtakozvanih indeksnihbodovauFrancuskoj,zamrza-vanjemilismanjenjemosnovnihplaau Estoniji, Irskoj, Latviji, Litvi, Rumunjskoj i mnogim drugim zemljama, ukidanjem na-grada koje su ranije dobivali javni slubenici, npr. trinaeste plae u Maarskoj i trinaeste i etrnaeste plae u Grkoj.Zanimljivo je da se u Nizozemskoj plae ujavnomsektorunisusmanjiletijekom krize,iznekolikorazloga.Prvo,zatoto su plae ve smanjene 80-ih i 90-ih godi-282Rev. soc. polit., god. 19, br. 3, str. 273-302, Zagreb 2012. Vaughan-Whitehead, D.: ok javnog sektora u Europi...na. Drugo, vlada je na temelju ovog isku-stva iz prolosti odluila ovaj put manje se usredotoiti na smanjenje plaa i pokuala osmislitidrugemjereprilagodbe.No mogue je da se ovaj trend ve zaustavio. Doksunominalneplaenastavilerastiu razdobljuod2008.do2011.,pomalosu palesobziromnainaciju,uzsmanjenje stvarne plae u javnom sektoru od 1,1%. u 2011. Poveanje broja zaposlenih takoer je zaustavljeno u sva tri glavna podruja jav-nog sektora: obrazovanju, zdravstvu i jav-noj upravi. Nove mjere najavljene sredinom 2012. nastavljaju ovim smjerom. Razmjersmanjenjaplaaurazdoblju od2009.do2011.variraojeoddrave dodrave,odonihukojimanijebilore-zova,poputNjemake(jedinojeukinuta boinica),Nizozemske(malosmanjenje stvarnih plaa) i vedske, preko zemalja sa smanjenjem od 5 do 10%, poput Hrvatske, EstonijeiUjedinjenogKraljevstva,zatim 10 do 15% u Litvi i Portugalu, do ak 25% u Latviji. No najznaajniji rezovi provedeni su u Grkoj (15 do 20% samo u 2010. godini i jo 15% najavljeno za 2012.), Rumunjskoj (25% u 2010.) i Maarskoj (37% za nekva-licirane radnike).Doksuunekimzemljamaplaereza-nesveobuhvatnozaistiiznosduplatne ljestvicenaprimjeruMaarskojiRu-munjskoj druge su zemlje provodile regre-sivne rezove, sa smanjenjima proporcional-nim plaama, tj. veim rezovima za vee, amanjimzamanjeprihode.Usljedeem emo poglavlju vidjeti da je djelovanje na nejednakost plaa oigledno razliito u ova dva sluaja.Ukinutjeiizvjestanbrojnenovanih naknada, na primjer za stanovanje i prehra-nuuPortugaluiRumunjskoj,ilizabolo-vanjeupanjolskoj.Pravanamirovinu takoer su smanjena u Grkoj, panjolskoj i jo nekim zemljama. Tablica 2.Prilagodbe plaa i broja zaposlenih u odabranim europskim zemljama Zaposlenost Smanjenje i struktura plaaEstonija 1% od 2008. do 2009. rezovi se tiu 71% zaposlenih u javnom sektoru;10% u javnoj upravi i 3% u obrazovanju u razdoblju od 2009. do 2010.Francuska 7% od 2008. do 2012.;smanjenje broja osoblja u bolnicama10%-tno smanjenje realnih plaa zbog zamrzavanja indeksnih bodova od 2010.;rast mirovinskih doprinosa jednak 3,5%-tnom padu neto plaa;individualizacija plaaGrka prvotni cilj od 20% do 2015. promijenjen na 26%, a trebao bi se postii veinom rezanjem ugovora na odreeno vrijeme; ostvareno 15% do 2011. 1520% u 2011. (21% za vojno osoblje);ukidanje 13. plae (isplaivane u prosincu) i 14. plae (za Uskrs i ljeti);najavljeni novi rezovi za 2012. (15%)Hrvatska nema novog zapoljavanja 6% 2009.; povratak na razinu iz 2008.; zatim zamrzavanje plaa;15% za dunosnikeIrska dosad nije bilo otputanja, ali niti zapoljavanja na mjesta upranjena odlaskom u mirovinu niti obnavljanja mnogih privremenih ugovora;5,2% od 2009. do 2011.smanjenja plaa od prosinca 2009., izmeu 5% (za najnie plae) i 15% (za najvie plae);u prosjeku 4,7% u 2010. godiniRev. soc. polit., god. 19, br. 3, str. 273-302, Zagreb 2012.283Vaughan-Whitehead, D.: ok javnog sektora u Europi...Zaposlenost Smanjenje i struktura plaaLatvija 4,3% od 2008. do 2009. 25% u javnoj upravi i 20% u obrazovanju u razdoblju 2009. 2010.Litva 1,1% od 2008. do 2009. 15% u javnoj upravi od 2009. do 2010.Maarska silazni trend do 2008., zatim rast za 4,7% od 2008. do 2010., te mali pad za 1,7% od 2010. do 2011.ukidanje 13. plae 2009. i subvencija za stanovanje, grijanje i prijevoz;rezovi od 37% za nekvalicirane do 13% za visokokvalicirane radnike u razdoblju od 2008. do 2010.Njemaka plaanje prema uinkovitosti u radu do 8% ukupne plae;vie slabo plaenih; nova ljestvica niih plaa da bi se izbjegao outsourcing; smanjenje boinice; smanjenje godinje nagradeNizozemska nastavljen rast od 2008. do 2010. (za 6%), posebno zapoljavanja na nepuno radno vrijeme; znaajni rezovi planirani do 2014.postupna smanjenja plaa u 80-ima;pad stvarnih plaa u razdoblju od 2010. do 2011. za 1 do 2% (2% u javnoj upravi i 2,5% u obrazovanju)Portugal 9,5% u javnoj upravi od 2005. do 2010.;rast nezaposlenosti u javnom sektoru od 20%2,5% stvarne plae u javnoj upravi 2010.;daljnje smanjenje od 3,5% do 10% 2011.;2012. obustava 13. i 14. plae (naknada za godinji odmor i boinica); iznosi 16% za najkvaliciranije Rumunjska 9,5% od 2008. do 2011.;daljnji rezovi 2012.25% u 2010.;smanjenje 13. plae i ukidanje veine nagrada;10% u 2011. unato nekim pokuajima nadoknade za ranija rezanja;zamrzavanje plaa 2012.panjolska 18 000 u javnoj upravi 2010.; nema novog zapoljavanja 2012.5% u 2010.;zamrznute plae 2011. i 2012.;rezultat: 10% stvarnih plaa u razdoblju od 2010. do 2011.; isto u autonomnim regijamavedska ranija smanjenja od 17,7% izmeu 1991. i 2007.;rezovi za 1,4% od 2008. do 2010. (95% njih kratkoroni ugovori);manje zaposlenih na nepuno radno vrijeme; vei rezovi na lokalnoj razinirast plaa slian onome u privatnom sektoru(3,3% u razdoblju od 2005. do 2009.) Ujedinjeno Kraljevstvo10% planirano u razdoblju od pet godina (2010. 2014.); plan je prekoraen ve u razdoblju od 2010. do 2011. (6,1%), tako da se do 2014. moe oekivati dvostruki pad; u 18 mjeseci (2010. 2011.) ve 9% u javnoj upravi, 4% u obrazovanju i 3% u zdravstvuzamrzavanje plaa od 2010. do 2012. dovelo je do5% stvarne plae u razdoblju od 2010. do2011.;gornja granica od 1% za rast osnovnih plaa u razdoblju od 2013. do 2014.Nastavak tablice 2.284Rev. soc. polit., god. 19, br. 3, str. 273-302, Zagreb 2012. Vaughan-Whitehead, D.: ok javnog sektora u Europi...UINCI OVAKVIH PRILAGODBI: KRATKORONI I DUGORONIJedan od ciljeva projekta bio je identici-rati neke od ve zamijeenih ili oekivanih uinakaaktualnihprilagodbiujavnom sektoru.Buduidasereformejavnogsek-torajoprovode,bilojepreranosastaviti iscrpnu bazu podataka. Stoga smo pribjegli prikazu konkretnih primjera iz svake drave, provodei analize sluaja radi izvjetavanja opromjenamakojesuvezamijeenena lokalnoj razini. Cilj je ovih analiza ilustri-rati narav prilagodbi javnog sektora u svakoj zemljiidokumentiratisvenjihoveuinke (ve zamijeene ili oekivane). Kaotojeranijenaznaeno,prilago-dbeujavnomsektoruuglavnomslijede proraunske ciljeve koje svakako treba ostva-riti. Ali iako ne dovodimo u pitanje te ciljeve i pozitivne uinke koje bi oni imali na makroe-konomskerezultate,pokuavamoitatelju skrenuti pozornost na neke od rizika takve javnepolitikeusmislusocijalnihsukoba, kakve smo ve vidjeli u valu trajkova diljem Europe, ali i u pogledu nove dinamike plaa, koja bi mogla poveati udio slabo plaenih radnika i nejednakosti te manje kvalitetnih poslova i loijih radnih uvjeta u javnom sek-toru, uz dodatne rizike slabe motiviranosti i pojaane migracije, to bi konano moglo dovesti do pada kvalitete javnih usluga.Masovni valovi protesta Vienoikadprije,najnovijinizrefor-mi i prilagodbi u javnom sektoru izazvao jerekordanvalprotesta,akineredau nekolikoeuropskihzemalja.Protestisu bilinajveiuzemljamaukojimasuuve-denenajrestriktivnijemjere,naprimjeru Grkoj,Portugalu,UjedinjenomKraljev-stvu i panjolskoj, ali i u zemljama gdje su prilagodbe bile blae, na primjer u Francu-skoj i Hrvatskoj.Demonstracije nisu organizirane samo na nacionalnoj razini, esto i izvan podruja javnog sektora, nego i na lokalnoj razini i u pojedinim djelatnostima ili profesijama. Uzdemonstracijezdravstvenihdjelatnika (lijenika i medicinskih sestara) i obrazov-nih djelatnika (uitelja/nastavnika), prvi put smo svjedoili protestima zanimanja koja openitonisusklonademonstriranjuior-ganiziranju trajkova, na primjer policije (u Francuskoj, Grkoj i drugim zemljama).OvajvaldemonstracijadiljemEuro-pepredstavljanajizravnijiinajupadljiviji uinakprilagodbiprovedenihujavnom sektoru, ije implikacije i trokove koji su visoki i za drutvo i za gospodarstvo tek treba procijeniti. Protesti su izravno djelo-vali na motivaciju i produktivnost djelatnika u javnom sektoru, i na cjelokupnu kvalitetu javnih usluga. Zanimljivo je da je u zem-ljama gdje je vlada organizirala tripartitna savjetovanja,inise,izbjegnutorapidno pogoranje drutvenog ozraja, na primjer u Irskoj, nakon ugovora sklopljenog 2010. ili u Estoniji, za razliku od Latvije i Litve.Nova dinamika plaaProces smanjivanja plaa u javnom sek-toru u veini je europskih zemalja zapoeo prije nancijske krize. Na primjer, ukidanje mehanizama indeksacije plaa s inacijom za plae u javnom sektoru 80-ih i 90-ih u nekim zemljama poput Francuske bilo je usmjereno na postupno smanjivanje plaa javnih slubenika. Meutim, novije odluke ozamrzavanjuiliaksniavanjuplaau javnom sektoru sustavno i u znatnijoj mje-ri utjecale su na sve sastavnice plae, od osnovneplaedonagradainaknadau gotovosvimeuropskimzemljama,naglo supromijeniledinamikuplaaujavnom sektoru i njihov poloaj u odnosu na plae u privatnom sektoru. Od platne premije do platne kazne za zaposlene u javnom sektoru?Openito postoji malo dokaza o razlika-ma izmeu plaa u javnom i privatnom sek-Rev. soc. polit., god. 19, br. 3, str. 273-302, Zagreb 2012.285Vaughan-Whitehead, D.: ok javnog sektora u Europi...toru. Ovdje smo pokuali prikazati dostup-nedokazeirazluitikolikojetomogue razlikekojemogubitirezultatrazliitih kvalikacija ili poloaja, od onih koje na-stajuzbogbitnihrazlikasvojstvenihjav-nom sektoru.Openito se smatra da bi plae u javnom sektoru trebale biti vee nego u privatnom jer javni sektor uglavnom privlai najobra-zovanije djelatnike. Neto viu plau u ja-vnom sektoru moe se oekivati zbog vie razine obrazovanja te duljine trajanja slube zaposlenih,todostupnipodaciveinom ipotvruju.Primjerice,uUjedinjenom Kraljevstvupolovicavisokihplaaujav-nom sektoru povezuje se s veim udjelom strunjakaivisokokvalificiranihdjelat-nikausektoru(BozioiDisney,2011.,za UjedinjenoKraljevstvo).UNjemakojsu plaeujavnomsektoruviezbogbolje kvalikacijskestrukture,aliizatotosu mnogedjelatnostivieisrednjerazine, na primjer obrazovanje, sudstvo i porezne slube, koncentrirane u javnom sektoru. U istonoj Njemakoj gotovo sve skupine u ja-vnom sektoru imaju prednost u razini plae, aliprvenstvenostogajersutamoplaeu privatnom sektoru openito niske. DiljemEuropezamijeenojekakoje prednostjavnogsektorauraziniplaau odnosu na privatni sektor vea kod nisko-kvaliciranih zaposlenika, ali meu najkva-liciranijima i radnicima u najviim doho-dovnim decilima, plae u javnom sektoru nie su u usporedbi s privatnim sektorom. Naravno, teko je usporediti prosjene plaeujavnomiprivatnomsektoruzbog razliitih karakteristika radne snage u nji-ma. Posebno treba naglasiti mogue kom-pozicijskeuinke.Naprimjer,jaanjem outsourcing-azaniskokvalificiranepo-sloveujavnomsektoruuciljusmanjenja javnih izdataka mogu se umjetno poveati prosjene plae u javnom sektoru (i u od-nosunaprivatnisektor),bezstvarnogra-staplaaostalihdjelatnika.Istovreme no, nemogunostzapoljavanjanovihoso-banakonodlaskadjelatnikaumirovi-nu,uglavnomonihvisokokvaliciranihi bolje plaenih, moe dovesti do umjetnog poveanja prosjene plae u javnom sekto-ru, unato rezanjima plaa preostalih djelat-nika i niim plaama novozaposlenih.Stoga usporedbu u tablici 3. treba gledati s dozom opreza, jer se veina podataka od-nosi na prosjene plae. Iz tog smo razloga nadopuniliovuopenituusporedbu,gdje god je to bilo mogue, detaljnom analizom, kojanamomoguujerazluivanjerazlika koje proizlaze iz razlika u kvalikacijskoj strukturi od onih koje su vjerojatno rezultat zaposlenosti u jednom ili drugom sektoru.Unatoovimnedostacima,uspored-ba prosjenih plaa u dva sektora tijekom duljegvremenskograzdobljadajemnogo pounih podataka, koji ukazuju na aktualne trendove. Dosad prikupljeni dokazi prilino su jasni. Tijekom posljednjih nekoliko go-dina svjedoili smo radikalnoj preobrazbi hijerarhijerazineplaaizmeujavnogi privatnog sektora. Najznaajnija je nova promjena zamrza-vanje ili rezanje plaa u javnom sektoru, koje je dovelo do pada u usporedbi s dinamikom privatnog sektora. Ovaj je trend dramatian u zemljama gdje se dobra plaa, uobiajena u vremenu prije krize, u razdoblju od dvije do tri godine, a ponegdje i manje, pretvorila u kaznenu plau za one u javnom sektoru. To se dogodilo u Rumunjskoj, gdje se pre-dnostod45%u2009.godinipretvorilau zaostajanjeod15%,odnosnopadzavie od60postotnihbodova,dokraja2010.U Maarskoj je premija od 15% u 2004. godini postala kazna od 12%, i jo vie u razdoblju od 2010. do 2012. Nastavi li se ovako, trend smanjivanja platnih premija prikazan u ta-blici 4. mogao bi dovesti do platnih kazni i u drugim europskim zemljama, i to u skoroj budunosti, 2012. ili 2013.U Nizozemskoj su se platne premije u javnom sektoru smanjivale tijekom dugog 286Rev. soc. polit., god. 19, br. 3, str. 273-302, Zagreb 2012. Vaughan-Whitehead, D.: ok javnog sektora u Europi...razdoblja, od premije od 21% 1979. do 1% 1996. i ak 0,4% 2004. Pad je najznaajniji u obrazovanju, gdje su djelatnici postupno gubili svoje premije od 21% iz 1979. da bi 2004. dosegli 6%.U nekoliko je zemalja, poputPortugalailiRumunjske,zajavni sektorodreenamanjaminimalnaplaa negouostatkugospodarstva,uskladus novom dinamikom plaa koja je posljedica nedavnih prilagodbi i mjera tednje u jav-nom sektoru. Hrvatska je jedna od rijetkih zemalja gdje su premije u javnom sektoru nastavile rasti, od 28 do 31% u razdoblju od 2008. do 2010. Tablica 3. Razlike izmeu plaa u javnom i privatnom sektoru u odabranim europskim zemljamaRazlike izmeu javnog i privatnog sektoraDio javnog sektora Estonija od 4% 2006. do +2% 2010.; za slabo plaene od +8,5% 2001. do 0% 2007.Francuska nema podataka Grka premija od 11% u javnom sektoru sniena od 2010., a moda i ukinuta Hrvatska od +34% 2000. do +24% 2008. i +31% 2010.Irska prema podatcima tijela za sustavno vrednovanje, plae javnog sektora zaostaju za onima u privatnom sektoru;prema raznim studijama, premije u javnom sektoru 2006. iznosile su 26%; otada pad na 22% (2009.)Latvija od +21% 2006. do +9% 2010.Litva od +23% 2006. do +15% 2010.Maarska od 15% 2004. do 12% 2009. u razdoblju od 2008. do 2010. plae lijenika u javnom sektoru pale su od 90% na 70% lijenikih plaa u privatnom sektoru;od 2008. do 2010., plae uitelja/nastavnika u javnom sektoru pale su od 43% na 38% plaa u privatnom sektoruNizozemska ljestvice plaa u javnom sektoru 80-ih znatno su smanjene u odnosu na privatni sektor;kada se kontrolira sastav radne snage, plae u javnom sektoru su 2% nie nego u privatnom sektoru (2011.)uprava i obrazovanje zaostajali su za privatnim sektorom za 19%, a zdravstvo za 11% tijekom 90-ih; trenutno smanjenje plaa u javnom sektoru (prema kvaliciranosti) iznosi 916% za obrazovanje i 4% za upravu, a u zdravstvu nema smanjenjaNjemaka plae u javnom sektoru neto nie nego u privatnom, osim za nekvalicirane radnike i ene, i za veinu radnika u istonoj NjemakojPortugal u razdoblju od 2000. do 2009. stvarne su plae pale za 3,6% u javnom sektoru, u usporedbi s +9,4% u privatnom sektoruRev. soc. polit., god. 19, br. 3, str. 273-302, Zagreb 2012.287Vaughan-Whitehead, D.: ok javnog sektora u Europi...Razlike izmeu javnog i privatnog sektoraDio javnog sektora Rumunjska od +44,5% 2009. do 15,6% 2010. (pad od 60,1 postotnih bodova) panjolska od +17% 2009. do +7% 2011. (razlike smanjene za 60%)vedska premije u javnom sektoru lagano su padale od 2000. do 2010. pribliavanje razina plaa u javnom sektoru onima u privatnom sektoruUjedinjeno Kraljevstvopremije u javnom sektoru padale su od 2010. do 2012.progresivno, s veim rezovima prema vrhu platne ljestvice, pridonosei tako smanjenju jaza izmeu najviih i najniih plaa.URumunjskojjedolodoprepozna-vanja da je ujednaeno smanjenje od 25% bilo pogreka (vidi poglavlje o Rumunjskoj), to je dovelo do odreenih korekcija u 2012. UFrancuskojsuprovedenisveobuhvatni rezoviukidanjemindeksnogbodaza svazanimanjaaliuznekenadoknade, odnosno planove da se 50% uteenog na plaama smanjenjem broja zaposlenih pre-raspodijeliostalimzaposlenicimaiako ovo, ini se, jo nije uinjeno.Uinak smanjenja plaa bio je razliit u razliitim zemljama, ovisno o vrsti rezova. Kodprogresivnihrezovaduplatnelje-stvice, utjecaj na nejednakost bio je manji. Kod ujednaenih rezova za sva zanimanja isverazinekvalificiranosti,skupines niim prihodom stavljene su u nepovoljniji poloaj. Ukidanje nagrada, poput trinaeste ietrnaesteplae,predstavljaujednaene rezove, i dovelo je do poveanja nejednako-sti, na primjer u Maarskoj, gdje je ukidanje trinaeste plae prouzrokovalo pad plaa u javnom sektoru za 12%, pri emu su plae niskokvaliciranihpaleza37%,aplae najkvaliciranijih samo za 13%.Poveanjenejednakostiuslijedprilago-dbirezultatjeirazliitihugovoraoradui razliitih plaa i uvjeta rada ponuenih novim zaposlenicima. Tako su nie razine plaa no-vih zaposlenika u Irskoj poveale nejednakost Nejednakosti i ranjive skupineMeuplaamaunutarjavnogsektora tradicionalno je manje razlika: nie su plae obino vee od onih u privatnom sektoru, uz progresiju du platne ljestvice, no plae za najkvaliciranija zanimanja uglavnom su manje nego u privatnom sektoru.U nekoliko dionica ovog rada potvreno jedajerazlikaizmeuvrhaidnaplatne ljestvicemanjaujavnomnegouprivat-nomsektorunaprimjeruHrvatskoj, Njemakoj,panjolskoj,vedskojiUje-dinjenom Kraljevstvu. U vedskoj je tako rasponplaaidravnihilokalnihvlasti manji nego u privatnom sektoru.No kako su nedavne prilagodbe utjecale na nejednakost plaa u javnom sektoru? Na ishod nije utjecala samo veliina rezova plaa, nego jo i vie raspodjela tih rezova du plat-ne ljestvice. Kao to je OECD nedavno pri-mijetio, sveobuhvatna rezanja plaa mogu biti neuinkovita i vjerojatno ne vode do trajnog smanjenja rashoda (OECD, 2011.: 50). Osim toga,mogunejednakoutjecatinarazliite dijelove populacije, na primjer na one na dnu platne ljestvice. Utjecaji na nejednakost u ja-vnom sektoru ovise, dakle, o progresivnosti sveobuhvatnih prilagodbi plaa. U nekim su zemljama rezovi plaa pro-vedeniuistojmjerizasve.TakosuuRu-munjskoj2010.plaesmanjeneza25%za sve zaposlene u javnom sektoru. U drugim su se zemljama, poput Portugala, plae rezale Nastavak tablice 3.288Rev. soc. polit., god. 19, br. 3, str. 273-302, Zagreb 2012. Vaughan-Whitehead, D.: ok javnog sektora u Europi...i uvele neku vrstu dvojnog trita radne snage u javni sektor. Slino je u Francuskoj, gdje manjepovoljneplaeiuvjetiradazanove zaposlenikedoistakreirajusegmentirano trite rada u javnom sektoru, unato istim kvalikacijamaiobrazovanju.Njemaka takoer ima razvijeno unutarnje trite rada u javnom sektoru s doivotnim zaposlenjem, ali istovremeno i sve vei broj vanjskih zapo-slenika s privremenim ugovorima. U veini europskih zemalja od kojih jepanjolskanajekstremnijisluaj poveanje udjela privremenih zaposlenika koji ne uivaju jednake uvjete rada kao stal-nozaposleni(osobitousmislustabilnosti posla) sve vie poveava nejednakost meu zaposlenima u javnom sektoru. Nejednakostsemoepromatratii tako da se utvrdi djeluju li prilagodbe ne-srazmjerno na odreene kategorije radnika, osobito one koje se smatraju najranjivijima. Nemasumnjedasuprilagodbeujavnom sektoru vie pogodile odreene kategorije radnika.Manjiizgledizazapoljavanje izravnoeutjecatinaonekategorijekoje pretenoradeujavnomsektoru,posebno ene, mlade i radnike migrante.Jill Rubery u poglavlju o spolu navodi razlogezbogkojiheaktualneprilagod-be javnog sektora tee pogoditi ene nego mukarce. ene predstavljaju velik dio za-poslenikaujavnomsektoru,aliovajsek-tortakoertradicionalnopruaenama boljipristupvisokimpoloajimaiboljim plaama: razlika u plaama izmeu spolo-va tradicionalno je manja u javnom sekto-ru. Radno vrijeme je eksibilnije i bolja je usklaenost posla i obitelji. Djelovanje na niske plae i siromatvo meu zaposlenicima u javnom sektoruSmanjenje plaa i broja zaposlenih utje-calojenaneizvjesnostmeuzaposleni-ma u javnom sektoru iz nekoliko razloga, ukljuujuipotekoeudobivanjunovog posla, bilo u javnom ili u privatnom sekto-ru, prelazak na nepuno radno vrijeme ili na ugovore na odreeno vrijeme, kao u Grkoj, ilismanjenje,odnosnoukidanjenaknada za prekovremeni rad. Smanjenje mirovina takoerpoveavastopusiromatva:10%-tnopoveanjerashodazamirovineujav-nom sektoru povezuje se s rastom relativnih prihoda starijih osoba za 1,5 postotni bod (OECD, 2009.).Najdramatiniji je bio razvoj u Maar-skoj, gdje je ukidanjem trinaeste plae naglo porastao broj slabo plaenih zaposlenika u javnomsektoru.Niskeplaepogaalesu 31%zaposlenikajavnogsektorasniskim obrazovanjem (bez srednje kole) 2008., ali 55% njih 2010. godine. To znai da je vie od jednog od dva nekvalicirana radnika u javnom sektoru palo ispod praga siromatva do svibnja 2010.Jaki rezovi plaa u Litvi takoer su od-mah doveli do rasta broja slabo plaenih u javnomsektoru.Konkretno,inisedase u enskim poslovima znatno poveao udio nisko plaenih, na primjer uitelja.U Rumunjskoj, iako u privatnom sekto-ru ima vie slabo plaenih nego u javnom, dramatini je pad plaa u javnom sektoru na-glo poveao udio zaposlenika ispod granice siromatva.Tomu je pridonijela i nia mini-malna plaa u javnom sektoru nego u ostatku gospodarstva, slino kao u Portugalu.U Njemakoj je sve vei broj povreme-nih poslova (na odreeno vrijeme, na nepu-no radno vrijeme) u javnom sektoru doveo donaglogpoveanjabrojaslaboplaenih djelatnika.Istovremeno,outsourcingi niskeplaeuprivatnomsektorutakoer su pridonijele utrci plaa i ugovora o radu premadnu.UNjemakojsuesto,dabi se izbjegao outsourcing, u javnom sektoru odreivane nie poetne plae za niskokva-licirane. Autor Gerhard Bosch zakljuuje da je drava postala glavni pokreta irenja udjela niskih plaa, outsourcing-om, priva-tizacijom i kao ugovorno tijelo. Rev. soc. polit., god. 19, br. 3, str. 273-302, Zagreb 2012.289Vaughan-Whitehead, D.: ok javnog sektora u Europi...Slino tomu, u Ujedinjenom je Kralje-vstvu prisilna promjena ugovora mnogih zaposlenikaujavnomsektoruodpu-nognanepunoradnovrijemedovelado poveanja udjela slabo plaenih zaposle-nika u sektoru. Neizravni uinci na uvjete radaSmanjenjaplaaizaposlenostineizra-vnosuutjecalainauvjeterada,kako prikazujetablica4.Kaoprvo,smanjenje radne snage uz isti obujam posla znai vee radno optereenje i intenzivniji rad. To je pak dovelo do produljenja radnog vremena, na primjer u Estoniji, Njemakoj, Grkoj i panjolskoj.Problemjeutometojeuz produljenje radnog vremena esto smanji-van iznos naknade za prekovremene sate, na primjer u Grkoj, Maarskoj i Portugalu. Je-dna od najvanijih promjena radnih uvjeta u javnom sektoru u Portugalu osim znatnih rezova plaa bilo je smanjenje naknada za prekovremeni rad, to je oigledno pogodilo one koji rade dulje. Istovremeno su osobe koje rade none smjene izgubile platnu pre-dnost u odnosu na one koji rade danju. Naknade za prekovremeni rad ak su i ukidane, na primjer u sektoru obrazovanja u Estoniji i u cijelom javnom sektoru u Ru-munjskoj, gdje se sad takav rad nadoknauje slobodnimdanima.Slinasuogranienja uvedena i u Hrvatskoj.I dok se u nekim zemljama u javnom sek-toru produljivalo radno vrijeme, esto uz pa-ralelno smanjenje naknada za prekovremeni rad, u drugim se zemljama u sklopu prilago-dbi krizi skraivalo radno vrijeme, uglavnom izmjenama ugovora o radu s punog na nepuno radno vrijeme. U trima baltikim zemljama, ujavnomjesektorubilomanjeprilagodbi radnog vremena nego u privatnom.Naposljetku,strunojeusavravanje takoer zanemareno, a napredovanje u ka-rijeri i hijerarhiji usporeno ili zamrznuto u mnogim zemljama. UFrancuskojsumanjiresursi,uklju-ujui i manje zaposlenika, doveli do veeg intenziteta rada: preostali zaposlenici mo-raju raditi vie da bi udovoljili potranji koja uglavnomraste,topokazujuprimjeriu obrazovanju i zdravstvu koje navodi Jrme Gauti.Upanjolskojzaposlenicijavnog sektora nisu iskusili samo gubitak stabilno-sti posla uz sustavno sklapanje ugovora na odreeno vrijeme za nove zaposlenike ve i produljenje radnog vremena, vee radno optereenje i pad razina plaa ispod onih u privatnom sektoru. Analiza sluaja skrbi za starije osobe u jednojopiniuvedskojtakoerukazuje na neto vei intenzitet rada za zaposlene u ovom sektoru. U Njemakoj su sredinja i savezne drave jednostrano poveale tjedno radno vrijeme za dravne slubenike na 42 sata (u Bavarskoj i Thringenu), a tjedni broj radnih sati povean je i kolektivnim ugovo-rima za ostale javne slubenike. Svima je smanjena boinica.Veeradnooptereenjeiduljeradno vrijeme (preko 12 sati dnevno) za lijenike i medicinske sestre detaljno je prikazano u poglavlju o Maarskoj, dok je u poglavljima o Francuskoj i Portugalu opisan isti problem zauitelje/nastavnike.Analizesluajau dvjema kolama u Portugalu jasno prikazuju poveano radno optereenje za uitelje/nasta-vnike usporedno sa smanjenjem broja zapo-slenika, uglavnom neobnavljanjem ugovora na odreeno vrijeme, uz pojaan stres, pre-velik broj uenika u razredima te niu moti-vaciju, injenice koje su nepovoljno utjecale na kvalitetu obrazovanja. Isti proces opisan je u Hrvatskoj i drugim zemljama.Ovaj trend pogoranja radnih uvjeta do-datnooteavajupromjeneukolektivnom pregovaranju,takoerprikazaneutablici 4.,poputukidanjaranijihklauzulaopro-duljenojprimjenikolektivnihugovorau Rumunjskojisveslabijegsocijalnogdija-loga u javnom sektoru u Maarskoj, gdje su izmijenjene i tripartitne institucije. 290Rev. soc. polit., god. 19, br. 3, str. 273-302, Zagreb 2012. Vaughan-Whitehead, D.: ok javnog sektora u Europi...Tablica 4. Utjecaj na uvjete rada i socijalni dijalog u odabranim europskim zemljamaUvjeti rada Socijalni dijalogEstonija smanjenje strunog usavravanja za 60%;u obrazovanju neplaen prekovremeni radmanje trajkova nego u drugim dvjema baltikim zemljamaFrancuska nedostatak socijalnog dijaloga pri provoenju reformiGrka produljenje radnog vremena i smanjenje naknada za prekovremeni rad;zaustavljeno automatsko napredovanje u poslu;novi sustav obraunavanja plaa i rangiranja poslova;nie mirovineneprestani valovi opih protesta i trajkova, ali i za sva zanimanja i podruja javnog sektoraHrvatska ogranienja prekovremenog radaIrska poveanje plaa predvieno nacionalnim ugovorom otkazano u oujku 2009.; sporovi i protesti protiv zamrzavanja plaa i poreza na mirovine u prvoj polovici 2009.; u oujku 2010. sporazum s javnim sektorom za razdoblje od 2010. do 2014. oko nekih reformi sektora, ali bez daljnjih smanjenja plaa i prisilnih otkaza;ouvan mir u industrijskim odnosimaLatvija nekoliko protesta i trajkova;slobodnija pravila kolektivnog pregovaranja Litva jednostrano smanjenje plaa u lipnju 2009. bez prethodnog savjetovanja, nakon ega slijede trajkovi i nacionalni sporazum u listopadu 2009.Maarska smanjenje radnog vremena i satnica nedostatak socijalnog dijaloga pri provoenju reformi;rastavljanje ranijih tripartitnih struktura;manje kolektivnog pregovaranja u javnom sektoru Nizozemska od centralnog sporazuma do 8 podsektorskih sporazuma o plaama ve 1993., kasnije njih 14Njemaka novi radni uvjeti u novoj generaciji kolektivnih ugovora:eksibilnost radnog vremena, plaa prema uspjenosti u poslu, produljenje tjednog radnog vremena fragmentacija socijalnog dijaloga: decentralizacija od nacionalnih prema brojnim lokalnim sporazumimaRev. soc. polit., god. 19, br. 3, str. 273-302, Zagreb 2012.291Vaughan-Whitehead, D.: ok javnog sektora u Europi...Portugal smanjenje naknada za prekovremeni rad; zamrznuti jo neki dodaci, za stanovanje, prehranu, prijevoz, djelatnosti koje ugroavaju zdravlje; stroi kriteriji za napredak;napredovanje u karijeri zaustavljeno 2011.; rast plae prema zaslugama takoer blokiran 2011.;50% manje strunog usavravanja niz trajkova/protesta i na nacionalnoj razini i na razini javnog sektoraRumunjska nema novanih naknada za prekovremeni rad nego se dodjeljuju slobodni dani;ukidanje ranijih dodataka (za hranu itd.);manje strunog usavravanjanovi zakon o socijalnom dijalogu 2011. donosi neke promjene, poput veeg broja predstavnika, ukidanja nacionalnog kolektivnog ugovora i smanjenja automatskih produljenja vaeih ugovora, koja su se ranije koristila na razini sektorapanjolska poveanje tjednog radnog vremena;ukidanje mirovinskih fondova zaposlenika (0,3% od ukupne plae);ukidanje naknada za bolovanje u regiji Madrida ( 40% od prethodne plae u sluaju bolovanja); isto u regijama Valencije i Galicije2010. vlada raskida sporazum o poveanju plaa u javnom sektoru;rastu sukobi;smanjenje uloge sindikata i socijalnog dijaloga u privatnom sektoru; u mnogim regijama smanjenje broja sati doputenih za obavljanje sindikalnih dunostivedska slab utjecaj krize;visok udio kratkoronih ugovora u javnom sektoru (1718%);radno vrijeme malo produljeno tijekom krize;neto manje strunog usavravanjadogovorom postignuta eksibilnost vodi individualizaciji i razlikama meu plaamaUjedinjeno Kraljevstvopoveano radno optereenje uz istovremeno znatno smanjenje broja zaposlenihprotesti u javnom sektoruzaHrvatskupokazujukakoseulaganjeu ljudski kapital smanjilo u javnom sektoru, naroito u obrazovanju. Uzmanjeulaganjauljudskikapital, teenapredovanjeukarijerizbogprogra-matednjetakoermoeimatinegativan uinak. Napredovanje je zamrznuto u Por-tugalu i Ujedinjenom Kraljevstvu, a u Uje-dinjenom Kraljevstvu ukinute su i slube za razvoj karijera. Slino je i u Grkoj, gdje je napredovanjeukarijeripostaloteezbog zapreka kretanju zaposlenika u javnom sek-toru prema viim poloajima, ak i ako su im sve procjene rezultata dobre.Slabiji izgledi za razvoj karijere zajedno sa smanjenjem plaa i naknada ugroavaju Utjecaj na ljudski kapital i dugoronu kvalitetu poslova i plaaManje strunog usavravanja, ali i manje ulaganjauljudskikapitalopenitonose dugorone rizike gubitka ljudskog kapitala u javnom sektoru. Strunousavravanjesmanjenojeza rekordnih50%uPortugalu,itoukupan brojsatiusavravanjaibrojzaposlenika nausavravanju.UHrvatskojjestruno usavravanje,kojegjetradicionalnovie u javnom sektoru, od 2008. palo na razinu usavravanjauprivatnomsektoru.Izdaci zausavravanjesnienisuiubaltikim zemljamaza60%uposljednjihnekoliko godina. Vojmir Franievi i Teo Matkovi Nastavak tablice 4.292Rev. soc. polit., god. 19, br. 3, str. 273-302, Zagreb 2012. Vaughan-Whitehead, D.: ok javnog sektora u Europi...privlaenje i zadravanje radnika u javnom sektorujeroniuspjeniodlazenabolje plaene poslove u privatnim tvrtkama ili u inozemstvo. Ovi su uinci ve primjetni u vie zemalja. JednaanalizasluajauUjedinjenom Kraljevstvu pokazuje kako je outsourcing uslugazanezaposlenedoveodogubitka kvaliciranih radnika koji su ranije radili u ovom podruju.Jaan Masso i Kerly Espen-berg u poglavlju o trima baltikim zemljama (Estoniji, Latviji i Litvi) prikazuju kako je duljina slube u javnom sektoru omoguila odreenoprikupljanjeljudskogkapitala specinog za pojedine slube, dok je krae zadravanjeuslubizbogmjeraskalne konsolidacije poelo smanjivati takav kapi-tal jer najiskusniji djelatnici odlaze, osobito u obrazovanju i javnoj upravi.UNjemakojanalizasluajaopine Duisburg rasvjetljava teko stanje prorauna starih industrijskih gradova koji moraju -nancirativelikdiotrokovadugenezapo-slenosti iako im se prihodi smanjuju. Zbog toga su u velikim dugovima i moraju rezati osnovne usluge, istovremeno snizujui plae i radne uvjete u javnom sektoru.U Nizozemskoj iskustvo iz 80-ih godi-na prolog stoljea pokazuje negativne po-sljedice koje osjetan pad plaa i pogoranje radnihuvjetamoguimatinaprivlanost javnog sektora. Znatno se smanjila sprem-nost mladih, dobro obrazovanih ljudi za rad u obrazovanju. Kljuni dravni slubenici svjedoedajenastalopodrujenape-tostiizmeupostojeeplatnestrukture ujavnomsektoruismanjenjaplaazbog proraunskihproblema(BZK,2011.). Kombinacija starenja radne snage 2008. godine 35% zaposlenika imalo je 50 godi-na ili vie i neprivlanih uvjeta rada vje-rojatno e obeshrabriti mlae zaposlenike pa se predvia da e 70% svih djelatnika u upravi i obrazovanju otii do 2020. (30% u mirovinu, 40% radi mobilnosti) i trebat e im nai zamjenu.U Portugalu se je odlazak javnih slu-benika u mirovinu pokazao izrazito tetnim kadjeupitanjunajkvaliciranijeosoblje, kojesenezamjenjujeilisezamjenjuje manjekvaliciranimdjelatnicima,toje takoerdovelodosmanjenjaljudskogka-pitala. U Grkoj je takoer dokumentirano smanjenje broja viih javnih slubenika, od 30 000 na 10 000. Premaovimprimjerima,zaoekivati jedaerazmjeraktualnihprilagodbija-vnogsektorazajednosasmanjenjemjav-nih rashoda najvie onih za usavravanje dovestidoznaajnihpromjenaukvali-fikacijskojstrukturizaposlenikajavnog sektora.Izmjena slike javnog sektora u javnostiSvedodanasjavnisektorsmatraose va nimelementomEuropskogsocijalnog modela.Meutim,slikajavnogsektorau jav nostiradikalnoseizmijenilauposlje-dnjihnekolikogodina.Kaotojeprika-zanouovomradu,zaposleniciujavnom sektorubilisumetakampanjakojesuih prikazivale gotovo kao parazite trita rada, s jakim sindikatima i neopravdano boljim plaama i uvjetima rada unato navodno niskojproduktivnostikojisuprido-nijeliogromnimproraunskimdecitima s kojima se sada suoava veina europskih zemalja. Neke su djelatnosti posebno otro napadane,naprimjerjavnauprava,alini obrazovanje i zdravstvena skrb nisu ostale poteene.Ovavrstakampanjausredotoilase naprivilegijejavnogsektoraposebnou kontekstuekonomskekrizeiiniseda je utjecala na sliku javnog sektora u javno-sti, to se pokazalo u panjolskoj i drugim zemljama,olakavajuitimeprihvaanje radikalnih prilagodbi i reformi. Promjena slikeipredodbeoulozijavnogsektora zapravo je bila radikalnija u zemljama koje su imale najvee proraunske decite. Slika Rev. soc. polit., god. 19, br. 3, str. 273-302, Zagreb 2012.293Vaughan-Whitehead, D.: ok javnog sektora u Europi...javnih zaposlenika danas sasvim je razliita u, primjerice, Grkoj, i u vedskoj.Idokseovakvoocrnjivanjeposlo-vaiuvjetaujavnomsektorudjelomino moeobjasnitiaktualnimekonomskim kontekstom, ono e dugorono utjecati na predodbu o javnom sektoru u javnosti. Takvopogoranjejavneslikeiugleda javnih zaposlenika zajedno sa sve loijim radnim uvjetima negativno e se odrazi-tinazapoljavanjemladihkvaliciranih ljudi,motivacijupostojeeradnesnagei kvalitetu usluga.Ocrnjivanjezanimanjaujavnomsek-torumoglobisvremenompotkopatii vodeuulogukojujejavnisektorimaou unapreivanjupravaradnikaisocijalnih pravauope.Veinapoboljanjaiprave-dnihrjeenjazaradnikenaprimjerza usklaivanjeposlaiobiteljiiliradnane-puno radno vrijeme obino je prvo uve-dena u javnom sektoru, a tek onda i u pri-vatnom. To je bio sluaj i s mirovinskim i zdravstvenimosiguranjem.Uklanjanjem takve pilotske funkcije, vaan mehanizam za poboljanje radnih uvjeta mogao bi po-stupnonestatiuEuropi,teeondajavni sektor postati preslika radnih uvjeta iz pri-vatnog sektora.MigracijaPadplaaipogoranjeradnihuvjeta dovelisuidovalovaemigracijezavie zanimanjaujavnomsektoru.Tojepo-sebnosluajzalijenikeizzemaljapo-putMaarskeiRumunjske,aliistokre-tanje zabiljeeno je u Republici ekoj i u Poljskoj.URumunjskojjeod2007.emi-griralo gotovo 10% lijenika (Holt, 2010.). U Maarskoj je, kako navode Szilvia H-moriiJnosKll,urazdobljuod2004. do2008.zemljunaputalo500do600 lijenikagodinje,dokbitek750800 diplomiralogodinje,aotadseovajbroj poveava.Tijekom2011.100jelijenika mjesenotrailopotvrdupotrebnuzarad u inozemstvu. Ta je situacija dovela do niza protesta u ovim zemljama. 2011. godine tisue ekih, slovakih,maarskihipoljskihlijenika podnijelo je ostavku u znak protesta ili kre-nuloutrajk.Analizasluajaupoglavlju oMaarskojopisujeovajrevoltlijenika i njegove posljedice. Navedeni su i dokazi o emigraciji zaposlenika javnog sektora iz baltikihzemalja,itolijenika,pripad-nika policije i oruanih snaga te djelatnika spasilakih slubi, uz analizu sluaja ovog vanogzanimanja.Takoerjeprikazana analiza sluaja pada plaa i pogoranja ra-dnih uvjeta lijenika u Estoniji te neposred-nih posljedica, koje ukljuuju i emigraciju u Finsku. I sindikati izvjetavaju o emigraciji medicinskih sestara i djelatnika u zdravstvu openito. Industrijski odnosiRazliitevrstereformiodabranihza javnisektormogudovestidorazlikau koritenjusocijalnogdijaloga.iniseda supregovoriisavjetovanjasasocijalnim partnerima bili rijetki, dok su se znaajne kvantitativneprilagodbesciljemsmanji-vanja proraunskog decita uglavnom pro-vodile urno. OECDnavodi(2011.:35)daiakosu se procesi savjetovanja o predloenim pro-pisima poboljali, savjetovanje u podruju javne nabave nije tako raireno jer se tek u treini zemalja lanica OECD-a graani unekomtrenutkuukljuujuupostupak javnenabave,najeeradinadgledanja pravilnostijavnognatjeajailipraenja realizacije.Ova je procjena potvrena za zemlje EU-a u kojima je socijalni dijalog openito bio slab. U nizu zemalja tripartitni sporazumi nisu potivani. Tako je bilo u panjolskoj, gdje je vlada raskinula sporazum za 2010. godinu o nesmanjivanju plaa te zatim je-294Rev. soc. polit., god. 19, br. 3, str. 273-302, Zagreb 2012. Vaughan-Whitehead, D.: ok javnog sektora u Europi...dnostranouvelasmanjenjeod5%.Zaris Tzannatos i Yannis Monogios u poglavlju o Grkoj takoer prikazuju kako je socijalni dijalog potpuno izostao tijekom pregovora o spaavanju gospodarstva i paketima tednje. Ovozanemarivanjedijalogaupostupku provoenja reformi svakako je doprinijelo brzom izbijanju protesta i trajkova kao al-ternativnih naina izraavanja.Istovremeno,inisedajeprocesra-dikalnihprilagodbiireformiutjecaona kolektivnopregovaranje,posebnotamo gdjesusamereformeizmijenilefunkcio-niranje mehanizama i pravila kolektivnog pregovaranja.ULatvijijekrizaoslabilapravilako-lektivnogpregovaranja.UHrvatskojsu pokuajismanjivanjaopsegakolektivnih ugovoradovelidomobilizacijesindikata i povlaenja predloenih promjena. U Ru-munjskoj je novi Zakon o socijalnom dijalo-gu ukinuo kolektivni ugovor na nacionalnoj razini, ali i uveo stroe uvjete zastupanja, oteavajuitimesindikalnuaktivnostte ukinuo automatsko produljenje kolektivnih ugovora na razini sektora, to e ograniiti podruje kolektivnog pregovaranja.NiuGrkojodredbekolektivnihugo-vora nisu potivane, to je dovelo do misije Meunarodne organizacije rada na visokoj razini(ILO,2011.b).UMaarskojnovi Kodeksoradunijesamoukinuotripar-titnovijee,kojejeimalopravoglasau utvrivanju minimalne plae i preporuka-ma za plae, nego je i izmijenio odredbe o kolektivnom pregovaranju.Aktualnidogaajipridonijelisusma-njenju sindikalnog organiziranja u javnom sektoru, kao to je ovdje dokumentirano, na primjeru triju baltikih zemalja. Taj e se trend dodatno pogorati strukturnim pomi-canjem kolektivnog pregovaranja u mnogim europskimzemljamaodnacionalnihspo-razuma k decentraliziranim sporazumima u podsektorima, kao to se u vedskoj i Ni-zozemskoj dogodilo ve 90-ih godina, ali u novije vrijeme i u Njemakoj i Rumunjskoj. Fragmentacija kolektivnog pregovaranja u Njemakoj na 16 saveznih pokrajina dovela je do smanjenja utjecaja sindikata na lokal-ne uvjete rada. Aktualnipaketitednjepridonijelisu ugroavanjukolektivnogpregovaranjau javnomsektorunanekolikonaina:uki-danjemklauzulaoproduljenojprimjeni vaeih ugovora (na primjer u Rumunjskoj i Grkoj), neobnavljanjem kolektivnih ugo-vora ili smanjenjem broja sati dostupnih za sindikalnuaktivnost,kaoupanjolskoj. Ovajtrendtrebapromatratikaoznaajan gubitakzazaposlenikejavnogsektora. Dokazi u ovom radu pokazuju da se plae i radni uvjeti mogu bolje tititi kad radnike predstavljaju jaki sindikati i kad imaju raz-granate kolektivne ugovore.Dravesjakimsindikatimaujavnom sektoru, poput Francuske, uspjele su ogra-niiti rezanja plaa, naroito za starije ra-dnike iako je i ovo pridonijelo stvaranju segmentacijedoksuslabljenjeilinepo-stojanjesindikatavodilidoveihrezova plaa.Tradicijakolektivnogpregovaranja uvedskojomoguilajeivisokstupanj eksibilnosti i veu uinkovitost na lokal-nojrazini.Vrloslabimsindikalnimorga-niziranjem u zemljama poput Estonije i u privatnom i u javnom sektoru moe se objasniti i zato su se stope plaa u dva sek-tora postupno pribliile.Mogu utjecaj na kvalitetu usluga: manja kvaliteta i manje resursaPrimjerinavedeniuovojpublikaciji pokazuju da se u mnogim sluajevima nije mogao postii cilj veine reformi, a to je, kako navodi OECD: poveati uinkovitost (...) koritenjem manje resursa. Iz primjera se vidi da su se resursi itekako smanjili, ali to je dovelo i do smanjenja radnog uinka i kvalitete usluga.Analizesluajauzdravstvupokaza-lesudauzmanjeulaganjaestodolazii Rev. soc. polit., god. 19, br. 3, str. 273-302, Zagreb 2012.295Vaughan-Whitehead, D.: ok javnog sektora u Europi...manjauinkovitost.Prikazanojekakoje u Francuskoj i u zdravstvu i u obrazovanju ovodovelodoneskladaizmeuponudei potranje te se rezovi i reforme nisu mogli ostvariti bez rtvovanja kvalitete. Analiza sluajauEstonijipokazujenaglirastli-sta ekanja u zdravstvu te nagli pad broja lijenika,tehnikeopremljenostiibroja operacijskih dvorana. Jedna od analiza sluaja u Rumunjskoj pokazuje ogranien pristup zvanju uitelja/nastavnikainemogunostnapredovanja ukarijeri.Tojedoveloidomanjegbroja kvaliciranihzaposlenika,tojeizravno utjecalo na kvalitetu usluga. Razliite analize prikazuju neke od ne-povoljnihuinakaoutsourcinguslugaza nezaposleneuUjedinjenomKraljevstvu: interesi onih koji pruaju usluge ne podu-daraju se uvijek s javnim interesima.Poglavlja o Ujedinjenom Kraljevstvu i Irskoj takoer pokazuju kako su manji re-sursi u javnom sektoru nesrazmjerno utje-calinaskupineunepovoljnompoloaju. Rezovi u proraunu i kvaliteti obrazovanja u Irskoj pogodili su obitelji s niim priho-dimakojenemajudrugogizboraosim dravnog sustava. Na slian su nain rezovi trokovaupravepogodiliobiteljiuregija-masnajniimprihodimauUjedinjenom Kraljevstvu.Jednaodanalizasluajau Njemakoj otkriva uinak rezova u jednoj regijisniskimprihodima.IuMaarskoj su rezovi trokova u obrazovanju prouzro-kovali loije usluge za uenike sa slabijim rezultatimapasepovealastopaprekida kolovanjatakvihuenika.Povealase iselekcijapremadrutvenompodrijetlu. Sviprogramiusmjereninaboljuintegra-ciju romske djece u obrazovni sustav ili su prekinuti ili su znatno reducirani. Uovomsuradunavedenimnogipri-mjeripadakvalitetejavnihusluga:rezo-viupolicijivodilisukveojnesigurno-sti;produljenjetrajanjasudskihprocesa, zajednosasmanjenjemplaa,vodilesuk jaanju korupcije; nedostatak kvalikacija, ukljuujui informatika znanja, u javnom sektoruzbogsmanjenogulaganja;slabija usluga u zdravstvu, ukljuujui zatvaranje mnogihcentarazahitnupomo;uobra-zovanju vie uenika u razredima i manje uitelja u Francuskoj, Rumunjskoj i mnogim drugim zemljama. tetni utjecaji na dugorone reforme javnog sektora?Primjerinavedeniupojedinimpo-glavljimanaglaavajuiinjenicudase kvantitativne rezove esto predstavlja kao nunezarestrukturiranjejavnogsektora, aliseunekimsluajevimaonimoguko-sitisastrukturnimreformamapotrebnim za poboljanje ope uinkovitosti ili ih ak spreavati. Na primjer, uinkovitost reformi usmje-renih na poticanje i olakavanje mobilnosti meu institucijama radi bolje raspodjele lju-dskih resursa a koje su provedene u veini zemaljaEU-a,ukljuujuiiFrancusku mogla bi se umanjiti ili ak znatno otetiti novijim prilagodbama prema kojima se mo-bilnost koristi kao nain izlaska iz javnog sektora, kao u Portugalu. U toj zemlji novi posebni status mobilnosti, uveden da bi se izbjeglo otputanje u javnom sektoru uslijed proraunskih pritisaka, zapravo ne promie mobilnost na kojoj se radilo prije krize radi poboljanja uinkovitosti sektora.Na slian su nain i sve mjere za poti-canje napredovanja u karijeri i bolje prepoz-navanjevjetina,uinkaizaslugakaoi primjena novog javnog upravljanja i plaa vievezanihzaradniuinakugroene novijimmjeramazazaustavljanjeili ograniavanje napredovanja u karijeri. Sve eezapoljavanjenaodreenovrijeme moglo bi i smanjiti spremnost djelatnika da prelazeizjedneudruguinstituciju,zbog rizika gubitka posla.Strukturnereformeplaaujavnom sek toru takoer bi mogle biti zaustavljene 296Rev. soc. polit., god. 19, br. 3, str. 273-302, Zagreb 2012. Vaughan-Whitehead, D.: ok javnog sektora u Europi...neposrednimrezanjemilizamrzavanjem plaa. U Rumunjskoj se strukturna reforma uvoenja jednostavnije i jedinstvene ljestvi-ce plaa, s manje razreda, nala u izravnom sukobusasveobuhvatnimrezovimaplaa od 25% i niom minimalnom plaom u ja-vnom sektoru.Takoer, plaanje prema radnom uinku nemoeseprovoditiakosubilokakva poveanjaplaaonemoguena,tosene-davno dogodilo u Portugalu.Zanimljivo je da su ponegdje plae u jav-nom sektoru tijekom krize padale zbog auto-matskog smanjenja bonusa od podjele dobiti, ime je izbjegnuto otputanje radnika. To se dogodilo u Estoniji, ali i u Francuskoj. Ovo bi moglo dijelom objasniti zato su prilagodbe plaa u javnom sektoru u Estoniji bile vee nego u privatnom, ali i zato je bilo i manje otputanja. Ova vrsta prilagodbi prema dolje naravno, uz potrebu ograniavanja nega-tivnihdjelovanjananieprihodemoda jeuinkovitijanegosveobuhvatnorezanje plaa. Ovakvi bi uinci mogli opravdati sve ee pribjegavanje takvim shemama reformi javnog sektora u mnogim europskim zemlja-ma, ne samo kao sredstvu motiviranja radnog uinka u sektoru, nego i radi omoguavanja djelominefleksibilnostiplaaurazdo-bljuekonomskogpada.Naravno,jedanod kljunih uvjeta je da se plaanje prema rad-nom uinku ne uvodi u razdoblju krize nego u razdoblju ekonomskog rasta, tako da zapo-slenici prvo uvide prednosti ovakvih sustava, a ne da ih povezuju sa smanjenjima plaa. U pravilu bi strukturnu reformu sustava plaa trebalo razdvojiti od kvantitativnih prilago-dbi, tj. smanjenja plaa.Mogla bi se preispitati uinkovitost nekih strukturnih reformi samih po sebi. Na pri-mjer, adekvatnost outsourcing-a kao struk-turnogrjeenjazapoveanjeuinkovitosti javnog sektora jo uvijek nije dokazana. Iako se oekuje da e outsourcing donijeti utedu, ali i veu produktivnost poveanjem i boljom primjenom znanja o tritu, ranija iskustva, na primjer u Ujedinjenom Kraljevstvu, poka-zala su ogranienja ovog modela u smislu od-govornosti, transparentnosti, uinkovitosti i uspjenog pruanja usluga. Uinkovitost pro-cesa uvelike ovisi i o nadzoru i usmjeravanju od strane drave. Prema ovdje navedenom, sklapanje podugovora s privatnim slubama zatraenjeposlanezaposlenimaznatnose razlikuje u vedskoj i Ujedinjenom Kralje-vstvu.DokseuUjedinjenomKraljevstvu sklapanje ugovora temelji na minimiziranju trokova, u vedskoj se ono temelji samo na kvaliteti usluge. Stoga e rezultati u ova dva sluaja biti vrlo razliiti.RAZMILJANJA O JAVNOJ POLITICI: ZA BOLJU KOMBINACIJU JAVNIH POLITIKA Predvidljivije i postupnije prilagodbeNegativnodjelovanjerezanjaplaa nanejednakostmoesesmanjitikadasu rezoviprogresivnijiduplatneljestvi-ceikadaseprovodepostupnotijekom duljeg razdoblja, kao to je pokazao Philip OConnellzaIrsku.KakonavodiOECD (2011.),najuspjenijiplanovikonsolida-cije ukljuuju postupne i viegodinje pri-lagodbe.UtomjesmisluprimjerNizozemske pouan.Buduidasuveranijeproveli prilagodbeznaajnimrezovimaplaas ogranienimuspjehomdolojedodi-storzije jer su ranije premije u javnom sek-torupretvoreneuplatnekazneismanjen jeljudskikapitalodluilisuneuvoditi daljnje prilagodbe plaa tijekom krize 2008. 2010.Zanimljivojedamaarskavlada trenutnopokuavaosiguratinadoknade zaposlenicimajavnogsektorasnajniim prihodima jer ih je ukidanje trinaeste plae tekopogodiloispustilomnogeodnjih ispod granice siromatva. Slino je bilo u Rumunjskoj, kako iznosi Valentina Vasile, gdje su 2011. politiari priznali da je jed-noobrazno smanjenje plaa od 25% za sve Rev. soc. polit., god. 19, br. 3, str. 273-302, Zagreb 2012.297Vaughan-Whitehead, D.: ok javnog sektora u Europi...javnedjelatnike,kojejeprovedeno2010., bilopogreka.Ovoukazujenalekcijuiz javne politike, naime da, ako treba provesti smanjenje plaa, ono mora biti postupno i ne smije biti sveobuhvatno. Reforme uz vie dogovora Ovdjenavedenidokaziukazujunato datransparentnostprilagodbijavnogsek-tora moe pomoi u izgradnji povjerenja i omoguuje zaposlenicima i javnosti da pro-sude relativne uinke planova na specine dohodovne ili obrazovne skupine, sektore ili regije. Zbog toga je potrebno raspravljati i po mogunosti pregovarati o reformama sa sindikatima. To bi smanjilo i sukobe poput onih koji su nedavno paralizirali veinu eu-ropskih zemalja i dodatno usporili oporavak gospodarstva.Bolja kombinacija kvantitativnih prilagodbi i strukturnih reformiKaotojeOECDnaveo,prilagodbe javnogsektorausklopuplanovaskalne konsolidacije trebale bi pokuati manjim postiivie.Noakosesukobesdru-gimjavnopolitikimciljevima,moguu konanicimanjimpostiimanjeiliak zaviepostiimanje,odnosnougrozi-tiopuuinkovitost.Ovdjejeprikazano nekoliko primjera kako reforme javnog sek-tora mogu voditi k nioj kvaliteti ljudskog kapitalaikvalikacija,slabijimradnim uvjetima i, konano, padu kvalitete javnih usluga,zbogneskladaizmeuponudei potranje. Vidjeli smo naroito da skalne i proraunske ciljeve ne bi trebalo ostvarivati nautrb drugih reformi javnog sektora. Takoernaglaavamodatrebaima-tinaumustrukturnereformeujavnom sektoru:prevelikeiprebrzekvantitativne prilagodbeosobitoakoprijeerazvoj karijera ili sustavne reforme mogu ome-tatiostvarenjereformiusmjerenihna poboljanjeuinkovitostijavnogsektora. Pri pokuajima tednje racionalizaciju re-sursa treba provesti u onoj mjeri u kojoj nee ugroziti pruanje usluga. Pri provoenju reformi treba, dakle, raz-motriti racionalizaciju trokova dugorono, anesamopokuatibrzoutedjetiujav-nom sektoru, ime e se poveati trokovi u budunosti. Moglo bi biti vrlo skupo, na primjer,kasnijeponovnootvaratibolnice ili kole, kao to je bio sluaj uslijed ranijih reformi u Nizozemskoj ali i u drugim eu-ropskim zemljama.Reforme ne bi trebale dovoditi u pitanje tradicionalnu ulogu javnog sektora za drutvoReformeujavnomsektorumoguse provesti bez da se dovodi u pitanje vanost sektora za drutvo kao cjelinu. Kampanje vladaimedijausmjerenenaocrnjivanje nekih zanimanja u javnom sektoru, kakve sedogaajuupojedinimzemljama,nisu zdrave i ne nose nikakve koristi u pogledu produktivnostiiuinkovitosti.Usvakom sluaju, reforme javnog sektora ne mogu se ostvariti protiv zaposlenika nego s njima, i oni bi trebali biti ukljueni u proces. Osim toga, u tim se javnim raspravama o javnom sektoru malo govori o doprinosu javnogsektorastandarduradnihuvjetai plaa te pogotovo drutvenom razvoju: vi-djeli smo kako je razvoj u javnom sektoru u pogledu uvjeta rada esto utirao put ostatku gospodarstva. Javni sektor ima vanu ulogu i u ostvarivanju ekonomskog rasta.Upravosezbogovogiskustvatetnih uinakasmanjenjaplaanapotranju tijekomreformijavnogsektora80-ihgo-dina Nizozemska dijelom opirala daljnjem rezanjuplaaibrojazaposlenihuno-vijevrijeme:zapravo,brojsezaposlenih poveao za 6% izmeu 2008. i 2011. Wie-mer Salverda pokazuje kako je ovo prido-nijelo ublaavanju posljedica recesije dosad. Jednaodanalizasluajauzdravstvupo-kazuje uzajamno djelovanje javne potronje i gospodarskog rasta. Damian Grimshaw u 298Rev. soc. polit., god. 19, br. 3, str. 273-302, Zagreb 2012. Vaughan-Whitehead, D.: ok javnog sektora u Europi...svom poglavlju o Ujedinjenom Kraljevstvu takoer pokazuje kako su smanjenja izda-takaiplaaujavnomsektorupridonijela smanjenjuvelikogizvorapotranjeure-gijamagdjejavnisektorobinopokree ekonomski rast. Podizanje prihoda uz smanjenje rashoda KakonaglaavaOECD(2011.),dvije treine mjera skalne konsolidacije dosad bile su usmjerene na smanjenje rashoda, a je-dna treina na poveanje prihoda. Postavlja se pitanje je li ova struktura uravnoteena. Prvo,vidjelismodasmanjenjerashoda moebitikontraproduktivnoidanevodi uvijek k veoj uinkovitosti. Drugo, vidjeli smo da reforme javnog sektora koje se te-melje samo na rezovima u konanici moda nee dovesti do poboljanja javnih usluga. Prihodisemogupoveatiisuzbijanjem utajeporeza,aliipoveanjemporeza. Meutim, u drugom je sluaju vano pro-cijeniti djelovanje razliitih poreza u pogle-du jednakosti: paualni porezi i porezi na poveanupotronjudovodeljudesniim prihodima u nepovoljan poloaj, ali utjeu i na zapoljavanje jer smanjuju potronju i time broj poslova.ZAKLJUAKI dok je teko donositi zakljuke o proce-su koji jo traje u veini europskih zemalja, na komparativni rad o prilagodbama jav-nog sektora treba promatrati kao doprinos boljemrazumijevanjuprirodeiopsega takvihprilagodbiurazliitimeuropskim zemljama,kojiomoguujeprepoznavanje nekih njihovih posljedica.Kao prvo, utvrena je znatna razliitost izmeueuropskihzemalja.Tosemoe odnositinapriroduiveliinuprilagodbi, vrijeme njihovog provoenja ili kombinaciju primijenjenih javnih politika. Takve razlike moguseobjasnititimejeliuzemljive bilo znaajnih prilagodbi javnog sektora u prolosti, kao u Nizozemskoj ili vedskoj. Veliinaprilagodbimoeovisitiiotome ima li zemlja mnogo zaposlenih u javnom sektoru. Treba razlikovati i zemlje u kojima jeteretprilagodbipaouglavnomnajavni sektor, kao to je Grka, i one u kojima je teret ravnomjernije rasporeen na razliite sektore/aktere, kao to je Irska.Jo jedan kljuan imbenik raznolikosti jasno je utvren u ovoj knjizi: je li zemlja podproraunskimpritiskompasevelike prilagodbe doimlju neizbjenima zbog jav-nog decita. U zemljama koje su prije krize imale bolje javne nancije, poput vedske i, u manjoj mjeri, Njemake, pritisak za re-zanjem javnih trokova bio je manji. Takve su zemlje bile u jo boljem poloaju ako su veranijezapoelesreformamaiprila-godbamajavnogsektora,kaovedska,i, na drugaiji nain, Nizozemska. Nasuprot tome, pritisak na javni sektor bio je najvei u zemljama s najveim proraunskim de-citima:uGrkoj,Portugalu,panjolskoj, Rumunjskoj, Maarskoj, Irskoj i jo neko-liko zemalja. Naposljetku, vidjeli smo i da tednja na javnom sektoru moe odraavati ideoloko uvjerenje da privatni sektor radi uinkovitije i s manje trokova nego javni, na primjer u Ujedinjenom Kraljevstvu. Ovaj rad pokazuje i da se pod neposred-nim i hitnim pritiskom tednje i smanjenja javnihtrokovaestobirajukvantitati-vneprilagodbe,itoveinomsmanjenja trokova, broja radnih mjesta i plaa u jav-nom sektoru. Dok ponekad ove prilagodbe mogu uspjeno nadopuniti strukturne refor-me javnog sektora, vidjeli smo da mogu i ograniiti uinke institucionalnih reformi i ak ih zaustaviti, kao u nekim sluajevima u Portugalu i Rumunjskoj. Oito je pri obliko-vanjuiprijeimplementacijepromjenau javnomsektorupotrebnoboljerazmisliti ousklaivanjukvantitativnihprilagodbii strukturnih reformi.Takoer, pri odluivanju o vrsti i veliini prilagodbijavnogsektorauEuropidanas Rev. soc. polit., god. 19, br. 3, str. 273-302, Zagreb 2012.299Vaughan-Whitehead, D.: ok javnog sektora u Europi...nebisesmjelorazmiljatisamoopotrebi zasmanjenjemaktualnihdecita.Dokazi prikupljeniuovomizdanjupokazujukako nesrazmjerna usredotoenost na kvantitativne prilagodbe donosi odreene rizike i vodi do tetnih uinaka u drutvu i gospodarstvu. Plaeiradniuvjetizaposlenihujav-nom sektoru oigledno se mijenjaju prema veliini prilagodbi. U nekoliko su zemalja zaposleni u javnom sektoru izgubili premije koje su tradicionalno imali u odnosu na pri-vatni sektor, to je bilo empirijski opravda-noviomrazinomobrazovanjaujavnom sektoru. Ne iznenauje da takva dinamika sada smanjuje razinu kvalikacija i ljudskog kapitala u zanimanjima u javnom sektoru. Takoer,jednoobraznarezanjaplaadu platne ljestvice tee su pogodila nie platne razredeitimedoprinijelapoveanjuneje-dnakostiplaatebacilamnogedjelatnike ispod praga siromatva. Prilagodbe javnog sektorapotaknulesuiveunejednakost spolova,zbogtradicionalnevanostiovog sektora za zapoljavanje ena, njihov pristup boljim poloajima, eksibilnije radno vrije-me te bolju usklaenost posla i obitelji. Otputanjedjelatnikaujavnomsek-torupridonijelojeipoveanjuradnog optereenja preostalih zaposlenika i njiho-vogradnogvremena,doksunaknadeza prekovremeni rad smanjene ili ak ukinu-te u nekim zemljama. Istovremeno rezanje trokova takoer je smanjilo i ljudske i ma-terijalne resurse za obavljanje posla, kojeg obino ima jednako ili ak i vie na pri-mjer u zdravstvu i obrazovanju.Zanemarivanjesocijalnogdijalogau procesureformiranjateukidanjemnogih propisakojisupoticalikolektivnoprego-varanje u javnom sektoru takoer su dopri-nijelipogoranjuradnihuvjetausektoru. Javni je sektor izgubio i svoju ulogu uzor-nogposlodavcakojinudisigurnostposla, kolektivnopregovaranje,suodluivanjei dobru plau i radne uvjete te se umjesto toga pribliio praksi privatnog sektora.Ove promjene i nain na koji su se pro-vodilepokrenulisuodmahmasovnival demonstracija i trajkova zaposlenika u ja-vnom sektoru diljem Europe, kojima su se esto pridruivale i druge drutvene skupi-ne. Osim neposrednih trokova takvih pro-testa po gospodarstvo, sve loije drutveno ozraje u javnom sektoru treba promatrati kao alarmantno upozorenje za budunost. Kao to smo vidjeli, izgledi za budunost ljudskog kapitala i kvalitete posla u javnom sektorutakoersuugroeni.Osimtosu pad plaa i pogoranje radnih uvjeta u jav-nom sektoru u usporedbi s privatnim doveli dovelikeemigracijeposebnolijenika, medicinskihsestara,aliiuitelja/nastav-nika, javni sektor je i prestao privlaiti mla-de diplomirane studente u onolikom broju kaodosad,aonisubilinjegovaivotna snaga.Primjeri navedeni u okviru ovog projek-ta istiu i da sve ove promjene osobito ako stvaraju nesklad izmeu sve vee potranje i sve slabije ponude usluga ne mogu biti neutralne za buduu kvalitetu javnih usluga. To se ve moe primijetiti u obrazovanju i zdravstvenoj skrbi, ali ista opasnost prijeti i javnoj upravi. Ciljovograda,podpokroviteljstvom EuropskekomisijeiILO-a,nakonprvog projektaonejednakostimaukrizi(Vau-ghan-Whitehead, 2011.), bio je pratiti proces reformiranja javnog sektora koji se trenutno provodi u Europi i pruiti dokaze o njego-vimuincima.Jasnojedatrebanastaviti pratititajproces,osobitojereseuinci aktualnih reformi moi detaljnije procije-nititeksvremenom,kadbudedostupno vie podataka. Meutim, ve se na temelju ovekomparativneanalizemoeistaknuti nekolikouvjeta.Prvo,tosetiemetode, navedenidokaziistiupotrebukoritenja socijalnog dijaloga kao instrumenta reforme i boljeg ukljuivanja predstavnika radnika u ovaj proces. Drugo, to se tie vremena provoenja reformi, ukazano je na potrebu 300Rev. soc. polit., god. 19, br. 3, str. 273-302, Zagreb 2012. Vaughan-Whitehead, D.: ok javnog sektora u Europi...razmatranja postupnih i progresivnih prila-godbi, umjesto da se sve prilagodbe plaa i broja zaposlenih provedu tijekom jedne ili dviju godina. Tree, to se tie prirode pri-lagodbi, ukazano je na potrebu promicanja bolje usklaene kombinacije kvantitativnih prilagodbi i strukturnih reformi u javnom sektoru, ali i bolje kombinacije skalnih i drugih vanih ciljeva, kao to su jednakost, socijalni dijalog, budunost zapoljavanja, radni uvjeti i budua djelotvornost i kvali-teta javnih usluga. Samo bi pod ovim uvje-tima javne slube u Europi mogle nastaviti bitivanimizvoromsocijalnekohezijei gospodarskog rasta. Pomalopromijenjenagleditakojaje poetkom svibnja 2012. iznio predsjednik Europske sredinje banke, Mario Draghi, o potrebi da se rast opet postavi u sredite programa i podri Globalna potranja,3 zajedno sa zahtjevima nekih europskih voa da se oblikuje vie smjernica za poveanje rasta,umjestodasesamouvodepaketi tednje, mogli bi biti prava prilika za ponov-no promiljanje prilagodbi i reformi javnog sektora uz vie uravnoteenosti, pregovora i temeljitosti, tako da one ne pomognu samo smanjitiproraunskedecite,negodaiu potpunosti i uspjeno pridonesu modelima ekonomskog rasta i blagostanja koje Europ-ska unija dugorono eli ostvariti .LITERATURABozio,A.,&Disney,R.(2011).Publicsectorpay and pensions. In M. Brewer, C. Emmerson & H. Miller (Eds.), The IFS Green Budget February 2011 (pp. 163-191). London: Institute for Fiscal Studies. doi:10.1920/co.ifs.2011.0117Bordogna,L.(2008).Industrialrelationsinthe public sector. Dublin: European Industrial Re-lationsObservatory.Availableathttp://www.eurofound.europa.eu/eiro/studies/tn0611028s/tn0611028s_8.htmEuropean Commission (2001). European governance - A white paper. COM(2001) 428. Brussels: Euro-pean Commission. Available at http://ec.europa.eu/governance/ white_paper/en.pdfEuropeanCommission(2011).Communication fromtheCommissiontotheEuropeanPar-liament,theCouncil,theEuropeanEconomic andSocialCommitteeandtheCommitteeof theRegions:Aqualityframeworkforservices of general interest in Europe. COM(2011) 900 nal.Brussels:EuropeanCommission.Avai-lableathttp://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/news/speeches-statements/pdf/ 20111220_1_en.pdfEuropeanUnion(2009).TheLisbonTreaty(The consolidatedreader-friendlyeditionofTreaty onEuropeanUnion(TEU)andtheTreatyon the Functioning of the European Union (TFEU), as amended by the Treaty of Lisbon (2007), 3rd ed.).Brussels:FoundationforEUDemocracy. Availableathttp://en.euabc.com/upload/books/lisbon-treaty-3edition.pdfHolt, E. (2010). Doctors in Eastern Europe prepare to walk out over pay. The Lancet, 376(9737), 221-222. doi:10.1016/S0140-6736(10)61128-2Hood, C. (2010). Reections on public service reform in a cold scal climate. London: 2020 Public Ser-vices Trust. Available at http://clients.squareeye.net/uploads/2020/ documents/esrc_hood.pdfInternational Labour Ofce (2011a). Manual on col-lective bargaining and dispute resolution in the publicservice.Geneva:InternationalLabour Ofce.Availableathttp://www.ilo.org/sector/Resources/training-materials/WCMS_180600/lang--en/index.htmInternational Labour Ofce (2011b). Report on the HighLevelMissiontoGreece,Athens,19-23 September 2011. Geneva: International Labour Ofce. Available at http:// www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/documents/missionreport/ wcms_170433.pdfLamo, A., Prez, J. J. & Schuknecht, L. (2012). Public or private sector wage leadership?An internatio-nalperspective.TheScandinavianJournalof Economics, 114(1), 228-244. doi: 10.1111/j.1467-9442.2011.01665.xMinisterie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijk-srelaties(2011).TrendnotaArbeidszaken2011. Hague:Ministerie.Availableathttp://www.3 Sastanak Europske sredinje banke, Barcelona, 4.svibnja 2012. Vidi: Europa bi trebala postaviti rast u sredite programa: predsjednik Europske sredinje banke, Mario Draghi, The Economic Times, http://articles.economictimes.indiatimes.com/2012-05-03/news/31559093_1_scal-consolidation-ecb-president-mario-draghi-euro-zone Vidi i: http://www.eurofora.net|newsashes/news/ecbheaddraghireplytosarkozycall.html.Rev. soc. polit., god. 19, br. 3, str