Skripta do předmětu Marketing obchodu a služeb · 2015. 11. 3. · 1.2 Veřejný sektor Veřejný sektor tedy ovlivňuje celý život þlověka. Podobně smýšlejí P. M. Jackson

1

VEŘEJNÉ FINANCE

A

ZDRAVOTNICTVÍ

Texty pro distanční studium

Eliška Pastuszková

2

3

PŘEDMLUVA

Vážené studentky a vážení studenti,

předkládám Vám učební pomůcku k předmětu Veřejné finance a zdravotnictví, která

obsahuje základní teoretická a praktická východiska ke studiu problematiky veřejných

financí. Každá kapitola obsahuje rovněž otázky k zamyšlení a kontrolní otázky, pomocí

jichž si můžete prověřit Vaše znalosti.

Tyto materiály byly zpracovány za podpory Evropského sociálního fondu.

Mnoho úspěchů při studiu Vám přeje

Ing. Eliška Pastuszková, Ph.D.

4

OBSAH

Obsah 1 Úvod do teorie veřejných financí ............................................................................... 6

1.1 Úvod .................................................................................................................... 6

1.2 Veřejný sektor ..................................................................................................... 6 1.3 Důvody pro existenci veřejného sektoru a tedy i veřejných financí ................... 8 1.4 Veřejné finance ................................................................................................... 9

1.4.1 Funkce veřejných financí ........................................................................... 10 1.4.2 Principy veřejných financí ......................................................................... 11

1.5 Vládní selhání .................................................................................................... 12

Otázky a úkoly ............................................................................................................. 12

2 veřejné statky ........................................................................................................... 15 2.1 Klasická teorie veřejných statků ....................................................................... 15 2.2 Poručnický statek (statek pod ochranou) .......................................................... 18 2.3 Kritika klasické teorie veřejných statků ............................................................ 19

Otázky a úkoly ............................................................................................................. 19 3 Veřejná volba ........................................................................................................... 21

3.1 Aktéři veřejné volby .......................................................................................... 21 3.2 Veřejný a osobní zájem ..................................................................................... 22 3.3 Podstata a postupy veřejné volby ...................................................................... 23

3.3.1 Kolektivní rozhodnutí ................................................................................ 25 3.3.2 Postupy veřejné volby ................................................................................ 25

Otázky a úkoly ............................................................................................................. 26

4 Veřejný rozpočet a přístupy k rozpočtování ve veřejném sektoru ........................... 29

4.1 Veřejné rozpočty a jejich funkce ....................................................................... 29 4.2 Rozpočtový proces ............................................................................................ 32 4.3 Přístup k tvorbě rozpočtu .................................................................................. 33 Otázky a úkoly ............................................................................................................. 34

5 Rozpočtová soustava ČR – státní rozpočet .............................................................. 37 5.1 Státní rozpočet ................................................................................................... 38

5.1.1 Rozpočtový proces u státního rozpočtu ..................................................... 39 5.1.2 Příjmy a výdaje státního rozpočtu.............................................................. 40

5.2 Rozpočtová skladba........................................................................................... 44

Otázky a úkoly ............................................................................................................. 46 6 Rozpočtová soustava ČR – územní rozpočty ........................................................... 48

6.1 Struktura územního rozpočtu ............................................................................ 48 6.2 Rozpočtový proces u územních rozpočtů.......................................................... 51

Otázky a úkoly ............................................................................................................. 53 7 Rozpočtová soustava ČR – mimorozpočtové fondy ................................................ 55

7.1 Státní účelové fondy .......................................................................................... 55

7.2 Fondy na podporu podnikání (vládní agentury) ................................................ 57 7.3 Privatizační (majetkové) fondy ......................................................................... 58 7.4 Svěřenecké (pojistné) fondy .............................................................................. 58 7.5 Mimorozpočtové fondy ÚSC ............................................................................ 59

5

Otázky a úkoly.............................................................................................................. 59 8 Rozpočtová soustava ČR – rozpočtové určení daní ................................................. 61

8.1 Rozpočtové určení daní ..................................................................................... 62 8.2 Místní poplatky .................................................................................................. 64 Otázky a úkoly.............................................................................................................. 64

9 Mezinárodní veřejné finance – hospodaření Evropské unie .................................... 67 9.1 Příjmy a výdaje rozpočtu EU ............................................................................. 67 9.2 Zásady sestavení rozpočtu ................................................................................. 69 9.3 Rozpočtový proces............................................................................................. 69 9.4 Pozice ČR .......................................................................................................... 70

Otázky a úkoly.............................................................................................................. 72 10 sociální zabezpečení ................................................................................................. 74

10.1 Sociální kvóta ................................................................................................. 75

10.2 Prvky sociálního zabezpečení ........................................................................ 75 10.3 Výdaje ze systému sociálního zabezpečení – konstrukce dávek ................... 76 10.4 Sociální pojištění a systémy jeho financování ............................................... 77 10.5 Sociální zabezpečení v ČR ............................................................................. 78

10.5.1 Sociální pojištění ........................................................................................ 78 10.5.2 Státní sociální podpora ............................................................................... 79

10.5.3 Systém pomoci v hmotné nouzi ................................................................. 80 10.5.4 Sociální služby ........................................................................................... 80

Otázky a úkoly.............................................................................................................. 83

11 Financování zdravotnictví v České republice a ve světě .......................................... 85 11.1 Modely systémů zdravotnictví ....................................................................... 86

11.2 Problém financování zdravotnictví ................................................................ 88 11.3 Financování zdravotnictví .............................................................................. 89

11.4 Financování zdravotnictví v České republice ................................................ 90 11.4.1 Zdroje financování zdravotní péče v ČR .................................................... 92

11.5 Modely zdravotnických systémů ve vybraných státech ................................. 94

6

1 ÚVOD DO TEORIE VEŘEJNÝCH FINANCÍ

Po prostudování této kapitoly byste měli umět:

definovat a vysvětlit pojem veřejný sektor

vysvětlit úlohu veřejného sektoru ve smíšené ekonomice

definovat a vysvětlit pojem veřejné finance, jejich funkce a principy

Klíčová slova:

Veřejný sektor, veřejné finance, principy, funkce, tržní selhání, vládní selhání.

1.1 Úvod

Současný život obyvatel České republiky (a bez nadsázky i obyvatel celého

civilizovaného světa) je v podstatě od prenatálního věku až do smrti ovlivňován řízenou

činností institucí veřejné správy i celého veřejného sektoru. Za účelem vyjádření situace

v České republice lze parafrázovat a doplnit J. E. Stiglitze (1997) – i v České republice

totiž již v prenatálním věku nastávající maminky navštěvují lékaře, absolvují odborná

vyšetření, hrazená z převážné většiny ze systému zdravotního pojištění. Porodnice, v nichž

přicházíme na svět, jsou zpravidla organizace založené institucemi veřejné správy na

různých úrovních vládnutí, naprostá většina z nás dále navštěvuje mateřské školky,

základní a střední školy zřizované obcemi a kraji, významná část populace dále studuje na

veřejnoprávních vysokých školách. Prakticky všichni se za život setkáme s tím, že

v nějaké formě a po nějakou dobu, dostáváme peníze ze systému veřejných financí

(podpora v nezaměstnanosti, rodičovský příspěvek, starobní důchody, dávky

nemocenského pojištění a další). Veřejný sektor zaměstnává přibližně 24 % aktivních

obyvatel.1 Rovněž ceny některých komodit, které nakupujeme na trhu, jsou ovlivňovány

„neviditelnou rukou“ státu – například regulované ceny energií. Všichni navíc využíváme

dopravní infrastrukturu, pijeme pitnou vodu z veřejných vodovodů a řídíme se podle práva

stanoveného zákonodárným sborem. (Pastuszková, 2011)

1.2 Veřejný sektor

Veřejný sektor tedy ovlivňuje celý život člověka. Podobně smýšlejí P. M. Jackson a C. V.

Brown (2003), kteří doplňují, že většina z nás bude pohřbena na veřejných hřbitovech a

pozůstalí mohou získat nárok na dávku pohřebného jako příspěvek na náklady smutečního

1 Výpočet dle údajů Výzkumného ústavu práce a sociálních věcí, 2014.

7

obřadu. Jak však potvrzuje teorie veřejné volby (viz kap. 1.2), lidé si jen málo uvědomují,

co všechno z veřejného sektoru získávají. Jak vhodně uvádí P. M. Jackson a C. V. Brown

(2003), „veřejný sektor je všudypřítomný“, ovšem lidé si tuto všudypřítomnost uvědomují

pouze při „placení daní“.

Veřejný sektor tedy ovlivňuje celý život člověka. Podobně smýšlejí P. M. Jackson a C.V.

Brown (2003), kteří doplňují, že většina z nás bude pohřbena na veřejných hřbitovech a

pozůstalí mohou získat nárok na dávku pohřebného jako příspěvek na náklady smutečního

obřadu. Jak však potvrzuje teorie veřejné volby (viz kap. 1.2), lidé si jen málo uvědomují,

co všechno z veřejného sektoru získávají. Jak vhodně uvádí P. M. Jacskon a C. V. Brown

(2003), „veřejný sektor je všudypřítomný“, ovšem lidé si tuto všudypřítomnost uvědomují

převážně při „placení daní“.

Veřejný sektor v demokratických systémech funguje v tzv. smíšené ekonomice, kdy vedle

sebe „koexistuje soukromý sektor a veřejný sektor“ (Hamerníková, Maaytová, 2007).

Smíšená ekonomika se objevila a vyvíjela během 20. století (Jackson, Brown, 2003) a

podíl veřejného sektoru na smíšené ekonomice se od počátku 20. století razantně zvyšoval

(což lze doložit např. pomocí ukazatele velikosti veřejného sektoru, který poměřuje výši

veřejných výdajů k hrubému domácímu produktu). (Pastuszková, 2011)

Podle Haláska (2007) představuje veřejný sektor tu část národního hospodářství, která

je vlastněna orgány veřejné správy (je ve veřejném vlastnictví);

zabezpečuje veřejné statky kolektivní spotřeby pro obyvatelstvo na neziskovém

principu;

je proto financována z finančních prostředků soustředěných v rozpočtové

soustavě, zejména v soustavě veřejných rozpočtů;

je řízena veřejnou správou (a to státní správou a územní samosprávou);

rozhoduje veřejnou volbou o rozsahu produkce statků a služeb smíšeného

(polotržního) charakteru;

podléhá veřejné kontrole ze strany občanů, resp. jejich volených zástupců.

Veřejný sektor lze členit podle různých kritérií, např. podle kritéria charakteru statků,

kritéria finančních toků, kritéria zakladatele, kritéria funkcí či kritéria potřeb (více viz

např. Malý, Sivák a kol., 2003; Strecková, Malý, 1998; Halásek, 2007 ad.). Dle posledního

zmíněného kritéria lze dále veřejný sektor členit do šesti bloků odvětví – odvětví

společenských potřeb, odvětví rozvoje člověka, odvětví poznání a informací, odvětví

technické infrastruktury, odvětví privátních statků podporovaných z veřejných rozpočtů a

blok existenčních jistot. Právě do prvního bloku, v němž jsou soustředěna odvětví

zaměřená na uspokojování společenských potřeb, se nachází rovněž veřejná správa

(společně s policií, justicí a armádou). Veřejná správa, jež uspokojuje potřebu

8

organizovaného uspořádání společnosti, tedy v rámci veřejného sektoru plní dvojí roli –

řídí veřejný sektor, ale zároveň je jeho odvětvím. (Pastuszková, 2011)

1.3 Důvody pro existenci veřejného sektoru a tedy i veřejných

financí

Jako důvody pro existenci veřejného sektoru, a tedy i veřejné správy a systému

veřejných financí, jsou naprostou většinou autorů (Stiglitz, 1997; Jackson, Brown, 2003;

Musgrave, 1994; Halásek, 2007; Ochrana, 2001 ad.) uváděna tržní selhání. Musgraveovi

(1994) si kladou otázku, zda nelze nechat celou ekonomiku v rámci soukromého sektoru,

resp. „jak je možné, že ve světě s převahou soukromých subjektů je podstatná součást

jejich hospodaření předmětem určité formy vládních zásahů, místo aby byla ponechána

působení „neviditelné ruky“ tržních sil?“. Jako zásadní argument je uváděn těmito autory

ten, že tržní mechanismus není ve skutečnosti schopen vykonávat všechny ekonomické

funkce a veřejná politika má tyto nedostatky napravovat. V každém případě se lze

ztotožnit s názory výše zmíněných autorů (Musgrave, 1994), že nastavení správné

velikosti veřejného sektoru by mělo být v převážné míře spíše technickou než

ideologickou záležitostí. Tržní selhání lze rozčlenit podle toho, kde vznikla – zda se jedná

o mikroekonomické, makroekonomické či mimoekonomické příčiny (Hamerníková,

Maaytová, 2007; Strecková, Malý, 1998). Pokud se jedná o mikroekonomická selhání

trhu, což znamená, že není dosaženo efektivní alokace trhu, patří k tomuto typu tržních

selhání:

Existence veřejných statků – tzn. statky, jejichž charakter nedovoluje, aby jejich

spotřeba byla zajišťována tržním způsobem.

Vznik a existence externalit – tedy takových případů, kdy vznikají náklady (či

výnosy) subjektu, který se dané činnosti nijak neúčastní, ale zároveň tyto

náklady nejsou tomuto subjektu nijak kompenzovány (či za ně nemusí platit

v případě výnosů).

Nedokonalá konkurence – dokonalá konkurence, nutná k efektivnímu využití

zdrojů, téměř neexistuje, veřejná správa zpravidla vždy musí zasahovat ve

smyslu ochrany a prosazování práva.

Nedokonalé informace – ne všichni spotřebitelé či výrobci disponují dokonalou

znalostí trhu.

Mimoekonomické selhání trhu spočívá v tom, že redistribuce bohatství ve společnosti

nemusí být v souladu s názorem společnosti o spravedlivém přerozdělení. Mezi

mimoekonomická selhání tedy patří nerovnoměrné rozdělení důchodu a bohatství ve

společnosti.

9

Makroekonomické selhání trhu znamená, že ekonomika nedosahuje žádoucích parametrů

u jednotlivých makroekonomických cílů. Důvodem pro zásah tedy může být vysoká

nezaměstnanost, vysoká cenová hladina, nerovnováha vývozu a dovozu, nízká úroveň

produktu a pomalé tempo růstu. V případě makroekonomických selhání je však otázkou,

jakým způsobem selhání napravovat a regulovat, neboť zmíněné čtyři základní cíle jsou

na sebe úzce navázány a tvoří tzv. magický čtyřúhelník. Realizace konkrétního opatření

zaměřeného na jeden cíl vede k posunu ve vývoji také u ostatních oblastí. (Pastuszková,

2011)

1.4 Veřejné finance

Obecně lze říci, že veřejné finance jsou jedním z pilířů existence veřejného sektoru tak,

jak funguje ve smíšeném ekonomickém systému (tedy společně se sektorem soukromým).

Různí autoři definují veřejné finance různým způsobem, pro příklad si uveďme následující

definice:

Veřejné finance, jako subdisciplína klasické, neoklasické i keynesiánské politické

ekonomie, spočívají primárně v analýze účinků fiskálních institucí na chování

jednotlivců a skupin v soukromovlastnické ekonomice (Buchanan, 1998).

Termínem „veřejné finance“ jsou označovány specifické finanční vztahy a operace

probíhající v rámci ekonomického systému mezi orgány a institucemi veřejné

správy na straně jedné a ostatními subjekty na straně druhé, tj. občany,

domácnostmi, firmami, neziskovými organizacemi apod. (Hamerníková,

Maaytová, 2010).

Veřejné finance plní roli „korekčního nástroje cílů veřejných politik“ v tom

smyslu, že realistická veřejná politika se opírá o analýzu dostupnosti veřejných

financí, a to jak o reálnost získávání zdrojů na straně veřejných příjmů, tak i o

jejich optimální alokaci na straně veřejných výdajů, jakož i o analýzu dopadů

veřejného financování související s fungováním veřejného sektoru a

s poskytováním veřejných statků a veřejných služeb (Ochrana, Pavel, Vítek, 2010).

Veřejné finance jsou peněžní vztahy, vznikající v souvislosti s tvorbou,

rozdělováním a užitím peněžních fondů spojených s činností veřejných institucí.

Podstatnou charakteristikou těchto vztahů je to, že vždy jedním ze subjektů je stát,

případně obec/kraj (Lajtkepová, 2007).

Veřejné finance mají za úkol zajistit zdroje financování veřejného sektoru

(Peková, 2005).

Veřejné finance nejsou ničím jiným než sofistikovanou diskusí o vztahu mezi

jedincem a státem (Klaus, in Rosen and Gayer, 2010).

10

Některé definice se snaží přesně vymezit postavení veřejných financí v rámci národního

hospodářství, jiné mimoto poukazují právě na složitost přesného vymezení obsahu (viz

Buchanan, 1998). Naproti tomu někteří autoři pojem „veřejné finance“ vůbec nevymezují

a nechávají na čtenáři, aby si kontext doplnil sám (např. Peková, 2005; Klaus, in Rosen

and Gayer, 2010).

Veřejné finance jsou zároveň vědní disciplínou, která se řadí do finančních věd, ale

zároveň se opírá o další ekonomické disciplíny, především veřejnou ekonomii. Zároveň je

však nutné dobře rozlišovat zdánlivě identické pojmy, jako např. ekonomie veřejného

sektoru či veřejné správy, které sice s veřejnými financemi úzce souvisí, ale v žádném

případě nejsou totožné.

1.4.1 Funkce veřejných financí

Právě výše uvedená selhání trhu vedou k tomu, že v těchto okamžicích musí na scénu

nastoupit stát a prostřednictvím svých nástrojů situaci usměrnit. Systém veřejných financí

je právě jedním z těchto nástrojů, pomocí nichž řeší stát (resp. veřejná správa) tržní

selhání.

V rámci veřejných financí k tomu slouží tři základní funkce – alokační, redistribuční a

stabilizační (Musgrave, 1989):

Alokační funkce souvisí především s nutností zajišťovat veřejné statky a řešit externality

vznikající v důsledku tržního selhání. Cílem je zajištění efektivní alokace finančních

prostředků, stát tedy rozhoduje, které statky bude produkovat či zabezpečovat jako

veřejné, hledá tedy vhodný poměr mezi produkcí soukromých a veřejných statků. Je

řešena otázka: Jaké veřejné statky a služby a v jakém množství mají být financovány

prostřednictvím veřejných rozpočtů?

Tato funkce tedy reaguje především na mikroekonomické příčiny selhání trhu ve snaze

dosáhnout efektivnosti.

Redistribuční funkce je spojena s otázkou spravedlivého přerozdělování. Původní

přerozdělení důchodu a bohatství ve společnosti nemusí být všemi členy společnosti

považováno za spravedlivé. V případě, že by politické zásahy neexistovaly, záviselo by

rozdělení důchodu a bohatství především na rozložení vlastnictví výrobních faktorů.

Záměrem státu je tedy dosáhnout takového stavu, který společnost považuje za

spravedlivý. K tomu slouží právě redistribuční funkce veřejných financí, pomocí níž stát

zmírňuje nerovnosti mezi subjekty s využitím principu solidarity.

Jsou tedy řešeny otázky: Kterým skupinám a v jakém množství mají být odebrány zdroje?

Komu a v jakém množství mají být dané zdroje přerozděleny?

11

Tato funkce tedy reaguje především na mimoekonomické příčiny selhání trhu ve snaze

dosáhnout spravedlnosti.

Problém redistribuční funkce spočívá v tom, že se názory na to, co je spravedlivé rozdělení

a co není, liší, většina z nás by však vždy hlasovala pro určitou úpravu. Významnou roli

tu hrají tradice dané společnosti, tedy zda společnost preferuje spíše obecnou rovnost a

korekci rozdílů v příjmech (zejména u vysokých příjmů) nebo o minimální zajištění

postavení nízkopříjmových skupin obyvatelstva.

Rozdělení bohatství a důchodů ve společnosti lze měřit pomocí tzv. Lorenzovy křivky a

Giniho koeficientu.

Cenou za zvýšení rovnosti ve společnosti je zpravidla snížení alokační efektivnosti

nastavené trhem. Zdroje jsou omezené, a pokud chceme určitému subjektu či skupině

přilepšit, musíme jinému ubrat. Stiglitz (1997) uvádí, že pokud chceme dosáhnout vyšší

rovnosti, musíme obětovat určitou část efektivnosti.2

Stabilizační funkce představuje využití veřejných financí k ovlivňování hospodářského

cyklu, kdy se stát pomocí výdajové a příjmové politiky snaží dosáhnout makroekonomické

stability. Hlavním kritériem je otázka stability hospodářského cyklu.

Stabilizační funkce působí a snaží se ovlivnit čtyři základní makroekonomické cíle –

ekonomický růst, zaměstnanost, inflaci a platební bilanci. Stabilizační funkce je tedy

doménou tzv. fiskální politiky, která je zaměřena právě na usměrňování

makroekonomického vývoje ekonomiky. Vzhledem k propojenosti vrcholu

makroekonomického čtyřúhelníku jsou však i názory na účinnost stabilizační politiky

nejednoznačné.

Stabilizační funkce tedy reaguje především na makroekonomické příčiny tržních selhání

s cílem zajistit stabilitu ekonomiky. K tomu využívá jak příjmovou, tak výdajovou stranu

veřejných rozpočtů, především státního rozpočtu.

1.4.2 Principy veřejných financí

V systému veřejných financí existují tři základní principy, podle nichž funguje převážná

většina vztahů a operací. Patří sem princip nenávratnosti, neekvivalence a nedobrovolnosti

(Hamerníková, Maaytová, 1999; Peková, 2001).

Princip nenávratnosti – zatímco v soukromém sektoru fungují vzájemné operace na

principu „něco za něco“, ve veřejném sektoru jednotlivec, firma či jiný subjekt přispívá

do veřejných rozpočtů, aniž by měl zaručeno, že obdrží nějakou kompenzaci v podobě

veřejného statku či služby.

2 Stiglitz, J.E. Ekonomie veřejného sektoru. Praha: Grada, 1997. S. 124.

12

Princip neekvivalence – spočívá v tom, že nikdo ve veřejném sektoru nemá zaručeno, že

za své odvody do systému veřejných financí získá protihodnotu ve stejné (ekvivalentní)

výši, ať už v podobě veřejných statků či transferů. Někdo získá z rozpočtů více, někdo

naopak méně, než do systému vloží.

Princip nedobrovolnosti – v případě, že nelze zaručit návratnost vložených prostředků a

jejich ekvivalenci, žádný rozumně smýšlející subjekt by neměl důvod do veřejných

rozpočtů přispívat. Proto musí stát uplatnit donucovací pravomoc a donutit ekonomické

subjekty k nedobrovolnému přispívání do veřejných rozpočtů.

1.5 Vládní selhání

Na tomto místě je však vhodné uvést, že ani veřejný sektor a s ním i veřejná správa nejsou

neomylné. J. E. Stiglitz (1997) uvádí, že je možné identifikovat čtyři hlavní důvody

neúspěchů vlády, tzv. vládního selhání. Jedním z nich jsou omezené informace, které má

vláda k dispozici, neboť celá řada rozhodnutí veřejné správy na různých úrovních je

komplikovaná a těžko předvídatelná. S tím souvisí rovněž problém časového zpoždění,

které zmiňují např. Strecková, Malý (1998). Časové zpoždění je způsobeno tokem

informací, které se k vládě dostávají postupně, ovšem ve chvíli, kdy vláda rozhoduje, je

ve společnosti situace již opět jiná, a rozhodnutí tedy reaguje na situaci již minulou. Dále

pak mezi selhání vlády patří omezená možnost kontrolovat, resp. řídit reakce soukromého

sektoru – vláda má podle Stiglitze (1997) jen omezenou možnost ovlivňovat výsledky

svých rozhodnutí, nemá možnost řídit a ovlivňovat veškeré dění v soukromém sektoru.

Dalším selháním je omezená kontrola nad byrokratickým aparátem, tedy nad částí sama

sebe. Úředníci, tedy vykonavatelé rozhodnutí vlády, mohou být vedeni i svými vlastními

zájmy, což zákonodárný sbor zpětně nemá možnost velkou měrou toto zjistit a ovlivnit.

Poslední omezení vyplývá z podstaty politického procesu, kdy konečné rozhodnutí na

úrovni vlády představuje kompromis mezi zájmy subjektů, které se na rozhodování

podílejí.3 (Pastuszková, 2011)

Otázky a úkoly

Svými slovy popište podstatu veřejných financí.

Popište funkce veřejných financí a uveďte jejich praktické příklady.

3 Y. Strecková, I. Malý a kol. (1998) uvádějí výstižnou definici demokracie, která vyplývá právě

z vládního selhání způsobeného podstatou politického procesu: „Demokracie je metoda, jakou se

způsobem, který vyhovuje všem, dospěje k rozhodnutí, které nevyhovuje nikomu.“

13

Co jsou vládní selhání a kdy k nim dochází? Jak je lze řešit?

Literatura

BUCHANAN, James M. Veřejné finance v demokratickém systému. Praha: Computer

Press, 1998. 324 s. ISBN 80-7226-116-9.

HALÁSEK, Dušan. Veřejná ekonomika. 2. vydání. Opava: OPTYS, 2007. 208 s. ISBN

80-85819-60-0.

HAMERNÍKOVÁ, Bojka, Alena MAAYTOVÁ, A. et al. Veřejné finance. Praha: ASPI,

2007. 364 s. ISBN 978-80-7357-301-0.

JACSKON, Peter M. a C. V. BROWN. Ekonomie veřejného sektoru. Praha: EUROLEX

BOHEMIA, 2003. 733 s. ISBN 80-86432-09-2.

MUSGRAVE, Richard A. a Peggy B. MUSGRAVE. Veřejné finance v teorii a praxi.

Praha: MANAGEMENT PRESS, 1994. 581 s. ISBN 80-85603-76-4.

PASTUSZKOVÁ, Eliška a kolektiv. Finanční řízení a výkonnost veřejné správy. Žilina:

Georg, 2011. 150 s. ISBN 978-80-89401-65-9.

PEKOVÁ, Jitka. Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. přeprac. vyd. Praha: ASPI,

a.s., 2005. 528 s. ISBN 80-7357-049-1.

ROSEN, H.S. a Ted GAYER. Public Finance. 9th ed. New York: McGraw-Hill/Irwin,

2010. ISBN 978-007- 126788-5.

STIGLITZ, Joseph E. Ekonomie veřejného sektoru. Praha: Grada Publishing, 1997. 664 s.

ISBN 80-7169-454-1.

STRECKOVÁ, Yvonne, Ivan MALÝ et al. Veřejná ekonomie pro školu i praxi. Praha:

Computer Press, 1998. 214 s. ISBN 80-7226-112-6.

14

Poznámky studentů – kapitola 1

15

2 VEŘEJNÉ STATKY


Popsat a vysvětlit základní charakteristiky klasické teorie veřejných statků,

definovat vlastnosti veřejných a soukromých statků.

Pochopit kritický náhled na klasickou teorii veřejných statků.

Klíčová slova:

Veřejné statky, smíšené statky, soukromé statky, nerivalita, nevylučitelnost, poručnické

statky.

2.1 Klasická teorie veřejných statků

Veřejné statky jsou jeden z nejdůležitějších argumentů ve prospěch existence veřejného

sektoru a tedy i systému veřejných financí. Vzhledem k jejich povaze jsou příčinou selhání

trhu – jejich zvláštní charakteristiky, které budou blíže popsány v této kapitole,

neumožňují, aby optimální alokace dosáhl trh. V případě, že by neexistoval veřejný sektor,

je pravděpodobné, že tyto statky by nebyly vůbec produkované, nebo by byly

produkované v jiném (zpravidla menším) množství, než by bylo efektivní. Ke korekci

tohoto typu tržního selhání proto vlády na všech úrovních používají alokační funkci

veřejných financí.

S teorií veřejných statků je však spojena velká spousta otázek a různých názorů. Jsou

autoři, kteří souhlasí s původním rozpracováním této teorie P. Samuelsonem a později i

R. Musgravem, naopak někteří autoři zpochybňují teorii veřejných statků s názorem, že

v některých případech nelze přesně definovat, o jaký statek se vlastně jedná (polemika viz

např. Špalek, 2011).

Pro potřeby vysvětlení problematiky veřejných statků se přidržíme původní (tzv. klasické)

teorie veřejných statků, která byla původně rozpracována P. Samuelsonem v 50. letech 20.

století a posléze převzata i dalšími autory (Musgrave, 1994; Stiglitz, 1997; Rosen, Gayer,

2010; Halásek, 2012; Hamerníková, Kubátová; 1999 a mnozí další).

Lidské potřeby mohou být uspokojovány různými typy statků. Základní třídění může

statky rozdělit na statky volné a ekonomické. Volné statky jsou všem členům společnosti

volně k dispozici, nemusí být vyráběny, distribuovány, jejich tržní cena je nulová a jsou

v takovém množství, že je není nutné mezi spotřebitele rozdělovat.

16

Ekonomické statky jsou naproti tomu produktem ekonomických činností člověka.

Subjekt je získává s určitým úsilím, jsou vyráběny, distribuovány, alokovány.

Za určitých okolností se volný statek může stát ekonomickým (např. voda prodávaná v

lahvích).

Ekonomické statky pak můžeme dále dělit a hodnotit podle různých kritérií.

Podle J. Bénarda (1989) vedle sebe existují dvě základní kritéria dělení statků, a to podle

způsobu jejich alokace (institucionální kritérium) a podle způsobu jejich spotřeby

(ekonomické kritérium).

Dle institucionálního kritéria, kdy posuzujeme přítomnost a charakteristiku tržní ceny jako

alokačního mechanismu, rozlišuje Bénard statky na:

Tržní – existuje tržní sjednávání ceny.

Polotržní – jsou sjednány na trhu a mají cenu, ale jsou předmětem diskriminačních

opatření státu.

Netržní – pouze intervence státu.

Pokud sledujeme způsob, jakým jsou statky spotřebovávány, resp. co se děje s užitkem

plynoucím ze spotřeby statku (ekonomické kritérium), můžeme rozdělit statky na veřejné

a soukromé.

Podle Musgravea (1994) představuje teorie veřejných statků základní a racionální jádro

alokační funkce rozpočtové politiky. Musgrave tvrdí, že k selhání trhu dochází z důvodů

nerivalitní spotřeby a z důvodu nevylučitelnosti. Statky, u nichž se tyto charakteristiky

vyskytují, jsou pak označovány za veřejné.

Původně (do pol. 20. stol., kdy P. Samuelson přišel s teorií veřejných statků) byly za

„veřejné“ označovány všechny statky či služby financované z veřejných zdrojů bez ohledu

na vlastnosti (v současnosti nazývané „veřejně poskytované statky“). P. Samuelson (1954)

však přišel s tezí, že veřejný statek je takový statek, kdy „spotřeba takového statku každým

jednotlivcem nevede k umenšení spotřeby daného statku ze strany jiného jednotlivce.“

(Špalek, 2011).

Jeho teorie dále byla rozpracována dalšími autory, zejména R. Musgravem (1994), který

rozdělil statky do čtyř skupin podle charakteristik jejich spotřeby a vylučitelnosti:

1) Čisté veřejné statky (pure public goods) – nevylučitelnost ze spotřeby a nerivalita

ve spotřebě

2) a 3) Smíšené statky (impure goods) - splňují pouze jednu vlastnost (rivalita či

vylučitelnost), tzn. rivalitní a nevylučitelné nebo nerivalitní a vylučitelné

17

4) Soukromé statky (private goods) – vylučitelnost ze spotřeby a rivalita ve

spotřebě.

V případě čistých veřejných statků (čistých kolektivních statků) je užitek ze spotřeby

statku je sdílen určitou skupinou (občany země, regionu, města apod.), tedy kolektivně.

Čisté veřejné statky mají následující typické vlastnosti:

Nerivalita (nesoutěživost, nedělitelnost). Jde o takové statky, ze kterých mají všichni

společný užitek, kdy spotřeba statku kterýmkoliv jednotlivcem neubírá možnost

spotřebovávat tento statek jiným uživatelem. Užitky z tohoto statku mohou být

poskytovány všem lidem, aniž by to přinášelo vyšší náklady, než jsou spojeny s jejím

poskytováním jedné osobě. Užitky těchto statků jsou nedělitelné a lidé nemohou být

vyloučeni z toho, aby jich využívali. O veřejném statku proto říkáme, že má nerivalitní

spotřebu – spotřeba jednou osobou nesnižuje dostupnost statku nebo služby komukoliv

jinému. V této souvislosti hovoříme o další, ekonomické, charakteristice – nulových

mezních nákladech na dodatečnou jednotku spotřeby.

Nevylučitelnost ze spotřeby. Je velmi obtížné až nemožné vyloučit jednotlivce

z využívání veřejného (kolektivního) statku. Statek může totiž spotřebovávat i ten

jednotlivec, který za něj nezaplatil, protože neexistuje důvod, proč by měl jednotlivec

pravdivě odkrývat svou ochotu platit. Tato situace se nazývá problém černého

pasažéra (free rider problem). Bývá často používána jako ilustrace potřebnosti

daňového (tedy nedobrovolného) financování produkce veřejných statků.

Čisté veřejné (kolektivní) statky jsou tedy statky, které mají obě tyto vlastnosti, tedy jsou

nerivalitní ve spotřebě pro všechny spotřebitele a zároveň není možné nikoho vyloučit ze

spotřeby.

Všechny statky, u nichž dochází k nerivalitě spotřeby, nemusí nutně vykazovat i

nevylučitelnost ze spotřeby. Příkladem může být televizní vysílání, kde s rozvojem

technologií (kabelový přenos, kódování) vznikla možnost vyloučit ze spotřeby ty, kteří

nejsou ochotni zaplatit cenu – tyto statky jsou pak nazývány jako smíšené. Spotřeby

smíšených statků je buď fakultativní, nebo přikázaná.

Soukromé statky jsou pak takové statky, u nichž existují vlastnosti vylučitelnosti a

rivality v plném rozsahu. Cena zde funguje jako kritérium vylučitelnosti a zároveň je

statek spotřebováván jednotlivcem, nikoli skupinou – jeho spotřeba je tedy rivalitní.

18

Pokud jsou veřejné statky poskytovány soukromě, dochází k jejich nedostatečnému

využívání (ztráty efektivnosti). Tuto situaci popisuje Stiglitz (1997) s využitím příkladu

přejezdu automobilů přes most takto:

Pramen: Stiglitz, J.E. Ekonomie veřejného sektoru, 1997.

Příklad mostu – lze vyloučit neplatící spotřebitele a vybírat poplatek. Sníží se tím ale

využití mostu, a určitý počet přejezdů se neuskuteční. Jelikož mezní náklady spotřeby jsou

nulové, vzniká tím ztráta z neuskutečněných přejezdů.

Vysvětlení: Je-li poplatek (mostné, mýtné) ve výši p, uskuteční se Qe přejezdů. Jelikož

mezní náklady pro majitele mostu jsou nulové, neuskuteční se v důsledku vybírání

poplatku (Qm – Qe) přejezdů. Celková ztráta se rovná tedy trojúhelníku QeQmF.

2.2 Poručnický statek (statek pod ochranou)

V některých případech usilují vlády o ovlivňování alokace až k takovým metodám, jako

je zákaz nebo naopak příkaz spotřeby některých statků (zákaz řízení aut pod vlivem

alkoholu, povinná školní docházka, očkování).

Příčinou je nějaký mimořádný zájem společnosti, který je kladen nad suverenitu

individuálního spotřebitele.

19

Stát se zde chová podobně jako rodič, který za své dítě rozhoduje, neboť „ví lépe, co je

v jeho zájmu“. Proto se také hovoří o tzv. státním paternalismu.

Předmětem poručnictví státu mohou být jak soukromé, tak veřejné statky. V případě

soukromých stát fyzicky omezuje jejich spotřebu nebo produkci, deformuje jejich tržní

ceny, v případě veřejných statků je jejich produkce v kompetenci poručnicky se

chovajícího státu, nebo jsou tyto statky předmětem zdanění nebo subvencování

(Hamerníková, Kubátová, 1999).

2.3 Kritika klasické teorie veřejných statků

Původní klasifikace veřejného statku od P. Samuelsona byla mnoha ekonomy kritizována.

Zdůrazňováno bylo především to, že (Hamerníková, Kubátová, 1999; Špalek, 2011):

Čistý veřejný statek se ve své nejčistší podobě vyskytuje snad jen v učebnicích,

neboť u každého statku existují jiné podmínky a jiné souvislosti.

Spotřeba některých veřejných statků je komplikovaná výskytem efektu přetížení.

Spotřeba některých veřejných statků předpokládá buď svobodné rozhodnutí

spotřebitele (např. jít do knihovny), nebo jeho připravenost ke spotřebě vybraných

veřejných statků (např. zájem o četbu a gramotnost v případě knihovny).

Je těžké zařadit jeden statek do jedné kategorie, protože může existovat v různých

podobách a variacích (čas, prostor, způsob poskytování atp.).

České ekvivalenty využívané jak v odborné, tak ostatní literatuře, mohou být samy

o sobě nepřesné – např. záměna pojmů „veřejný statek“ a „statek veřejně

poskytovaný“. Ve světle klasické teorie veřejných statků je nutné důsledně

posuzovat vlastnosti statku a neomezit se pouze na zhodnocení, zda je statek

poskytován veřejným sektorem či nikoliv.

Otázky a úkoly

Vysvětlete podstatu teorie veřejných statků? Podle jakých vlastností lze statky třídit?

Co znamená pojem „poručnický statek“? Vymyslete příklady.

Jaké jsou hlavní námitky kritiků klasické teorie veřejných statků?

20

Literatura

HALÁSEK, Dušan. Veřejná ekonomika. 2. vydání. Opava: OPTYS, 2007. 208 s.

ISBN 80-85819-60-0.




2010. ISBN 978-007- 126788-5.

STIGLITZ, Joseph E. Ekonomie veřejného sektoru. Praha: Grada Publishing, 1997.

664 s. ISBN 80-7169-454-1.

ŠPALEK, Jiří. Veřejné statky. Teorie a experiment. Praha: C.H. Beck, 2011. 204 s.

ISBN 978-80-7400- 353-0.


21

3 VEŘEJNÁ VOLBA


Popsat a vysvětlit podstatu veřejné volby.

Definovat aktéry veřejné volby.

Pochopit podstatu pojmů „veřejný zájem“ a „osobní zájem“

Vysvětlit a pochopit pravidla hlasování, resp. postupy veřejné volby.

Klíčová slova:

Veřejná volba, aktéři veřejné volby, veřejný zájem, osobní zájem, postupy hlasování,

hlasovací paradox.

Existence vládních selhání, tedy situací, kdy vláda na jakékoli úrovni není v prosazování

svých programů úspěšná, vyplývá z podstaty veřejné volby. Ve skutečně demokratických

politických systémech vznikají kolektivní rozhodnutí jako výsledek procesu, do kterého

v podobě vstupů vstupují individuální preference, ty se následně určitým způsobem spojí

a vytvoří výsledné rozhodnutí (Buchanan, 1998). Vlády na všech úrovních ovlivňují jak

individuální preference, tak výsledné rozhodnutí. Vliv na chování jednotlivce ale není

stejný jako vliv nastavení politického procesu na kolektivní rozhodování. Manželé

Musgraveovi (Musgrave, 1994) se zabývají zajímavou otázkou, proč by se měl vlastně

racionálně se chovající člověk účastnit procesu hlasování a vyjadřovat tak své preference?

Vždyť je zřejmé, že jeho možnost ovlivnit výsledek ve velké komunitě voličů je

zanedbatelná. Musgraveovi (1994) nabízí několik vysvětlení – někteří lidé hlasují, protože

si neuvědomují nízkou pravděpodobnost, se kterou mohou ovlivnit výsledek. Další lidé

volí, neboť se domnívají, že jejich jednání bude příkladem pro ostatní voliče. Podle

zmíněných autorů však tato vysvětlení nejsou moc přesvědčivá a je pravděpodobnější, že

lidé volí z pocitu odpovědnosti. Uvědomují si totiž, že jsou členy demokratické

společnosti. (Pastuszková, 2011)

3.1 Aktéři veřejné volby

Teorie veřejné volby byla rozpracovaná např. v dílech K. Arrowa (1963), J. Buchanana

(1998), W. A. Niskanena (1998), G. Tullocka (1998) a dalších. Ve společnosti existují

čtyři aktéři veřejné volby – voliči, zákonodárci, byrokraté a zájmové skupiny.

Základní předpoklad teorie veřejné volby je ten, že každý z účastníků se chová

ekonomicky racionálně a usiluje o maximalizaci svého užitku. Voliči usilují o takovou

22

skladbu veřejných statků a služeb, která bude odpovídat jejich preferencím a potřebám,

současně s ideálně co nejnižší daňovou cenou za tyto statky a služby. Zákonodárci, kteří

vystupují na straně nabídky veřejných statků, se chovají tak, aby posílili svou moc a

nejlépe se v ní udrželi co nejdéle. Budou tedy sestavovat takovou skladbu veřejných

statků, která bude maximálně odpovídat voličským preferencím.4 Byrokraté představují

v procesu veřejné volby vykonavatele rozhodnutí. Tato skupina aktérů je vedena snahou

maximalizovat svůj prospěch, tedy zvýšit moc své pozice i svého úřadu a maximalizovat

rozpočet dané instituce. Zájmové skupiny sledují svůj vlastní prospěch a snaží se ovlivnit

ostatní aktéry veřejné volby tak, aby konečná realizace daného rozhodnutí vyzněla právě

ve prospěch nátlakových skupin. Někteří autoři (např. Rubin, 2008) řadí k aktérům veřejné

volby rovněž soudy, a to především z pohledu rozpočetnictví. Soudy podle výše zmíněné

autorky vstupují do hry tehdy, jestliže některý z aktérů není spokojen s výsledkem či

procesem volby a zahájí soudní při s jiným aktérem, přičemž výsledek soudního

rozhodnutí má přímý dopad do veřejných rozpočtů.5 Samotný proces veřejné volby pak

probíhá tak, že voliči vyjádří své preference, zákonodárci je spojí do kolektivního

rozhodnutí a byrokraté vykonají. Zájmové skupiny během celého procesu usilují o

ovlivnění výsledku ve svůj prospěch, snaží se tedy působit na ostatní aktéry. (Pastuszková,

2011)

V rámci teorie veřejné volby se střetávají a mísí dvě další teorie – ekonomie a politologie.

Jak uvádí např. P. M. Jackson a C. V. Brown (2003), ekonomové a politologové přistupují

k problému veřejné (kolektivní) volby poněkud odlišně. Zatímco politologové hájí princip

veřejného zájmu, ekonomové zastávají princip osobního zájmu.

3.2 Veřejný a osobní zájem

Problematika formulace veřejného zájmu je poměrně složitá, neboť veřejný zájem nelze

chápat jen jako pouhé sloučení soukromých zájmů jednotlivců a kolektivně přijatá

rozhodnutí nemusí vždy přesně odpovídat preferencím jedinců, kteří vytvářejí danou

skupinu. Jackson a Brown (2003) uvádějí různé přístupy k vysvětlení pojmu veřejný

zájem. Může jít o „obecné blaho“, které vyjadřuje obecnou vůli lidí a funkcí zákonodárců

je potom tuto vůli naplňovat. Rovněž však může být veřejný zájem výsledkem procesu

nepřetržitého konfliktu. Politici pak mají za úkol minimalizovat nestabilitu a vytvářet

shodu – pokud to takto je, je dosaženo veřejného zájmu. Halásek a Rutteová (2006)

definují veřejný zájem jako „takový druh orientace politiky (a také občanů, jsou-li

dostatečně informováni), který podporuje rozvoj společnosti a řešení jejich reálných

problémů. Je v tomto smyslu v zájmu jednotlivců, kteří jsou členy veřejnosti. Může být za

4 V podstatě konečná nabídka veřejných statků bude odpovídat preferencím tzv. středového voliče (voliče

mediána). 5 Jako příklad lze uvést situaci, kdy vlivem vládního zásahu (nového zákona) přijde podnikatel o část

předpokládaných výnosů, které v předchozí situaci měl zaručené, a vyvolá soudní proces či mezinárodní

arbitráž za odškodnění.

23

této situace také proti té části jednotlivců či skupin, která má zájmy protikladné.“ Veřejný

zájem lze s přihlédnutím ke klasifikaci výše zmíněných autorů (Halásek, Rutteová, 2006)

charakterizovat určitými znaky:

Veřejný zájem se týká zajištění a rozdělování veřejných statků, vyjadřuje tedy

potřeby skupin či celé společnosti, hodnoty, o něž společnost usiluje, a obranu před

ohrožením těchto potřeb a hodnot.

Veřejný zájem se týká těch potřeb a hodnot, které jsou společností považovány za

prioritní a preferované.

Veřejný zájem může mít různou časovou platnost – může být krátkodobý,

střednědobý či dlouhodobý. Není vyloučen ani přechod z krátkodobého pojetí do

dlouhodobého.

Veřejný zájem musí být obecně uznán. Až teprve poté se stává předmětem veřejné

politiky a je o něm rozhodováno veřejnou volbou.

Veřejný zájem bývá vyjádřen veřejnou správou, může však být vyjadřován i voliči

(zpravidla však ne jednotlivcem). Nejmocnější roli ve formulaci a prosazování

veřejných zájmů mají zákonodárci.

Zatímco u principu veřejného zájmu je analyzován „společenský“ zájem, princip

osobního zájmu analyzuje zájem z pohledu jednotlivce. Je spojován s pracemi např.

Buchanana, Tullocka (1962) a dalších. Jackson a Brown (2003) jej popisují jako soubor

preferencí jednotlivců, který směřuje k maximalizaci užitku a který je omezený řadou

faktorů (např. zdrojové omezení, nedokonalé informace atp.). Osobní zájmy jednotlivců

jsou uspokojovány v prostředí tzv. dobrovolných směn. Jedinci souhlasí s dodržováním

pravidel ve skupině, jestliže čistý užitek plynoucí z dodržování pravidel převáží

vynaložené náklady (ve smyslu ceny, kterou jedinec zaplatí za výstup, z něhož plyne

kolektivní užitek). Princip osobního zájmu tedy nevyžaduje implementaci koncepce

kolektivní (skupinové) vůle, jako je tomu u principu veřejného zájmu. Teorie veřejné

volby však počítá především s tímto konceptem (principem osobního zájmu), kdy zájmem

voličů je maximalizovat svůj osobní prospěch.

Obě koncepce nemusí stát nutně odděleně, v podstatě se mohou doplňovat – jednotlivci

dokážou většinou rozpoznat, co je ve veřejném (skupinovém) zájmu a co jen v jejich

osobním soukromém zájmu.

3.3 Podstata a postupy veřejné volby

Veřejná volba je takovým druhem rozhodování, které se uskutečňuje ve veřejném sektoru,

předmětem a kritériem rozhodování je tzv. veřejný zájem. Při veřejné volbě dochází

24

k vyjednávání mezi jednotlivými subjekty podle vybraných pravidel, přičemž o problému

se rozhoduje v rámci tzv. politického trhu (Ochrana, 2003). Každý racionálně smýšlející

jedinec se však primárně rozhoduje podle svého osobního zájmu, který může, ale nemusí

být v souladu se zájmem veřejným.

Ochrana (2003) uvádí rozdíl mezi politickým a ekonomickým trhem:

Aspekt Politický trh Ekonomicky (volný) trh

(trh privátních statků)

Institucionální Probíhá ve veřejném

sektoru

Probíhá v privátním sektoru

Instrument hlasování Hlas voliče Cena

Objekt, o němž se hlasuje Veřejné statky Soukromé statky

Subjekt hlasování Voliči, politici, veřejnost Individuum

Kritérium volby Veřejný zájem Individuální zájem

(preference individuálního

spotřebitele)

Tabulka 1-Rozdíl mezi politickým a ekonomickým (volným) trhem (Zdroj: Ochrana,

2003)

Z předešlé tabulky vyplývá několik rozdílů. V prvé řadě na politickém trhu je kladen důraz

na společnost/většinu a výsledek volby by měl odpovídat veřejnému zájmu. U

ekonomického trhu se soustředíme na jedince s jeho subjektivními preferencemi, které se

nemusí shodovat s veřejným zájmem či požadavky většiny a můžou být notně rozdílné.

V demokratických systémech předpokládejme, že ne každý volič se účastní

rozhodovacího procesu bezprostředně, resp. míra přímé účasti voličů na kolektivním

rozhodování se mezi jednotlivými zeměmi liší a zpravidla dochází k delegování

pravomocí na zvolené zástupce do řad parlamentu nebo zastupitelstva.

Obecně můžeme rozlišit rozhodování:

Přímé (přímá demokracie)

U přímé demokracie je základním jevem přímé hlasování občanů (voličů) o důležitých

politických tématech a ne o politických představitelích. Mezi nástroje přímé demokracie

řadíme: referendum, iniciativu a alternativní návrh. Referendum by se dalo vysvětlit, jako

všeobecné lidové hlasování o důležitém politickém tématu. Iniciativa spočívá v tom, že

lidé mají právo navrhnout zákon, ohledně kterého proběhne referendum, jenž rozhodne

25

zda-li bude schválen, či nikoliv a v poslední řádě alternativní návrh znamená právo pro

občany navrhnout alternativu pro danou iniciativu, o které bude opět rozhodnuto v rámci

referenda.

Nepřímé (nepřímá, zastupitelská demokracie)

Typickým rysem pro nepřímou demokracii je skutečnost, že občané (voliči) volí

zastupitele, kteří voliče zastupují a vytvářejí rozhodnutí v rámci veřejného sektoru za

voliče.

3.3.1 Kolektivní rozhodnutí

Sloučení individuálních preferencí vyústí v procesu veřejné volby do kolektivního

rozhodnutí.

Podle Ochrany (2001) může být výsledek kolektivní akce:

Paretovsky efektivní – každý účastník rozhodování si v důsledku rozhodnutí

polepší (resp. nepohorší si).

Redistribuční – dojde k přerozdělení, tzn. polepší si jedna ze stran na úkor

ostatních.

Škodlivé – pohorší si všichni účastníci rozhodování, což je jedna z forem vládního

selhání.

3.3.2 Postupy veřejné volby

Existují dvě základní možnosti hlasování, nazývané také jako postupy veřejné volby či

pravidla veřejné volby – pravidlo jednomyslného konsenzu a většinové pravidlo. Jako

další alternativní postupy veřejné volby lze uvést pluralitní hlasování a hlasování podle

počtu přidělených bodů (Musgrave, 1994; Hamerníková, Kubátová, 1999; Ochrana, 2001

ad.):

Pravidlo jednomyslného konsenzu (jednomyslná shoda) – všichni zúčastnění

rozhodovatelé musí souhlasit s navrhovaným řešením. Výhodou tohoto pravidla je, že

dojde vždy k paretovskému zlepšení (resp. nikdo si nepohorší). Na druhou stranu

nevýhodou jsou časové průtahy a tím rostoucí náklady na rozhodování a možnost

„vydírání jedincem“.

Většinové pravidlo – je proto nejčastěji používaným pravidlem veřejné volby. V tomto

případě musí souhlasit většina rozhodovatelů, ať už stanovená jako prostá (tedy

nadpoloviční), nebo kvalifikovaná (požaduje ke schválení návrhu větší než prostou

většinu, zpravidla 2/3 nebo 3/5 rozhodovatelů), případně relativní (kdy vítězí návrh

26

s větším počtem hlasů). Výhodou tohoto pravidla je to, že nikdy nedojde k přijetí

škodlivého rozhodnutí (většina si pro sebe zhoršení situace neschválí). Na druhou stranu

nevýhodou může být tzn. „tyranie většiny“, kdy většina získá výhody na úkor menšiny,

nebo možnost „zacyklení“ volby. Tento jev bývá nazýván také jako hlasovací paradox,

případně Condorcetův paradox (Musgrave, 1994) a spočívá v tom, že žádný

z projednávaných návrhů nemůže získat většinu hlasů. Tento problém nastává zpravidla u

třech a více variant a má-li někdo z voličů tzv. dvouvrcholovou preferenci (tzn. ze tří

variant volič upřednostňuje dvě před poslední variantou) a je možné jej vyřešit stanovením

„jednacího pořádku“, kdy mezi sebou porovnáváme vždy dvě varianty podle předem

stanoveného pořadí jednání. Zde však je zřejmé, že osoba, která hlasovací pořádek stanoví,

může významně ovlivnit výsledek volby.

Mezi alternativní pravidla hlasování, která eliminují výše uvedené nevýhody většinového

pravidla při rozhodování o třech a více variantách patří:

Pluralitní (poměrné) hlasování – rozhodovatelé seřadí jednotlivé návrhy podle svých

preferencí a vítězí návrh, který se nejčastěji umístí na nejvyšším „poměrném“ místě.

Hlasování podle počtu získaných bodů – každý rozhodovatel dostane k dispozici určený

počet bodů, které přidělí podle svých preferencí jednotlivým variantám. Varianta

s nejvyšším celkovým počtem bodů vítězí. U tohoto pravidla je pak zřejmá možnost

ovlivnění výsledku intenzitou preferencí (tzn. volič dá jedné – preferované – variantě

velké množství bodů na úkor ostatních variant, což může zásadně ovlivnit výsledek

volby).

Otázky a úkoly

Popište svými slovy podstatu veřejné volby.

Popište jednotlivé aktéry veřejné volby a jejich motivace.

Jaké mohou být dopady rozhodnutí? Vymyslete příklady.

Jaké jsou výhody a nevýhody většinového pravidla rozhodování?

27

Literatura

ARROW, Kenneth J. Social Choice and Individual Values. 2nd ed. New Haven: Yale

University Press, 1963. ISBN 0-300-01364-7.

BUCHANAN, James M. a Gordon TULLOCK. The Calculus of Consent. Ann Arbor:

University of Michigan Press, 1962. 384 s. ISBN 978-0472061006.

BUCHANAN, James M. Veřejné finance v demokratickém systému. Praha: Computer

Press, 1998. 324 s. ISBN 80-7226-116-9.

HALÁSEK, Dušan a Lenka RUTTEOVÁ. Veřejná politika. Ostrava: VŠB-TU Ostrava,

2006. 200 s. ISBN 978-80-248-1366-0.

HALÁSEK, Dušan. Veřejná ekonomika. 2. vydání. Opava: OPTYS, 2007. 208 s. ISBN

80-85819-60-0.

JACSKON, Peter M. a C. V. BROWN. Ekonomie veřejného sektoru. Praha: EUROLEX

BOHEMIA, 2003. 733 s. ISBN 80-86432-09-2.



NISKANEN, William A. Bureaucracy and Representative Government. Chicago: Aldine,

1971. 241 s. ISBN 978-0202060408.

OCHRANA, František. Veřejná volba a řízení veřejných výdajů. Praha: Ekopress, s.r.o.,

2003. 184 s. ISBN 80-86119-71-8.

OCHRANA, František. Veřejný sektor a efektivní rozhodování. Praha: MANAGEMENT

PRESS, 2001. 246 s. ISBN 80-7261-018-X.

TULLOCK, Gordon. On Voting. A Public choice approach. Cheltenham, UK;

Northampton, MA, USA: Edward Elgar Pub., 1998. 193 s. ISBN 978-1858986661.


Georg, 2011. 150 s. ISBN 978-80-89401-65-9.


2010. ISBN 978-007- 126788-5.

STIGLITZ, Joseph E. Ekonomie veřejného sektoru. Praha: Grada Publishing, 1997. 664

s. ISBN 80-7169-454-1.

28


29

4 VEŘEJNÝ ROZPOČET A PŘÍSTUPY K ROZPOČTOVÁNÍ VE

VEŘEJNÉM SEKTORU6


Popsat a vysvětlit podstatu veřejného rozpočtu.

Vysvětlit funkce veřejného rozpočtu.

Popsat obecně rozpočtovou soustavu.

Pochopit podstatu rozpočtového procesu.

Vysvětlit přístupy k tvorbě rozpočtu.

Klíčová slova:

Veřejný rozpočet, funkce veřejného rozpočtu, rozpočtový proces, přístupy k tvorbě

rozpočtu.

Veřejný rozpočet jako hlavní nástroj veřejných financí odráží názory vládnoucí

politické reprezentace v ekonomickém pojetí. V širším slova smyslu můžeme říci, že

odráží názory rovněž voličů. Ti však dle I. Rubin (2008) vzhledem k jejich postavení ve

veřejné volbě nemají příliš mnoho možností, jak do procesu rozpočtování zasáhnout,

neboť nastavení samotného rozpočtového procesu je v rukou zákonodárců. Rozpočet tedy

představuje seznam plánů na uskutečnění konkrétních výdajových programů a seznam

očekávání příjmů, jejichž hlavním zdrojem jsou daně. Rozpočet tedy představuje výsledek

velkého množství politických směn. Zároveň v souladu s pravidly veřejné volby politické

strany usilují o hlasy voličů a tím o opětovné zvolení, přijímají proto celou řadu opatření,

která jim zajistí většinu hlasů. Zejména tedy v předvolebním období vzrůstá tendence

schvalovat různé fiskální a sociální programy.

4.1 Veřejné rozpočty a jejich funkce

Veřejné rozpočty můžeme definovat pomocí tří hlavních fiskálních funkcí – alokační,

redistribuční a stabilizační.

6 Kapitola zpracována podle Pastuszková (2011).

30

Alokační funkce, která vychází již z teoretických základů klasické ekonomie (Smith,

2002), spočívá v alokaci omezených finančních zdrojů do příslušných odvětví veřejného

sektoru, zabývá se tedy zabezpečováním a poskytováním veřejných statků.

Redistribuční funkce spočívající v přerozdělování části příjmů veřejných rozpočtů mezi

jednotlivé ekonomické subjekty s cílem dosáhnout spravedlivého rozdělení bohatství a

důchodu v rámci národního hospodářství.

Stabilizační funkce pak prostřednictvím fiskální politiky ovlivňuje základní

makroekonomické veličiny (zaměstnanost, inflaci, hospodářský růst a platební bilanci).

Stabilizační a redistribuční funkci plní primárně státní rozpočet (v souladu s teorií

fiskálního federalismu nelze tyto funkce ponechat na decentralizovaných úrovních

rozpočtové soustavy, viz např. Musgrave (1994), Tiebout (1956), naopak alokační funkci

plní všechny rozpočty rozpočtové soustavy. Přičemž platí, že statky, z nichž mají užitek

obyvatelé místně či regionálně omezeného území, by měly zabezpečovat rozpočty na

nižších úrovních rozpočtové soustavy (místní, regionální), naopak statky

s celospolečenskou spotřebou by měl zajišťovat centrální rozpočet (Musgrave, 1994).

Veřejný rozpočet plní dále funkci autorizační, kontrolní a řídicí a funkci informační

(Hamerníková, Maaytová a kol., 2007).

Autorizační funkce spočívá v závaznosti stanovené úrovně příjmů a výdajů, která musí být

mocí výkonnou respektována, kontrolní a řídicí funkce představuje rozpočet jako základ

pro vnitřní řízení jednotlivých institucí veřejné správy a veřejného sektoru, zároveň

umožňuje jejich kontrolu (zákonodárným orgánem, kontrolním orgánem, médii,

veřejností). Informační funkce rozpočtu podává informace o tom, co hodlá zákonodárný

orgán vykonat v rozpočtovém období.

Na veřejný rozpočet lze pohlížet z různých hledisek. Ochrana, Pavel, Vítek a kol. (2010)

uvádějí čtyři pohledy na veřejný rozpočet: pohled institucionální, systémový, rozpočet

jako finanční plán a pohled procesní.

Z institucionálního pohledu lze rozlišit veřejné rozpočty podle úrovně vládnutí. V České

republice je systém vládnutí rozdělen do dvou základních úrovní, kterými jsou centrální

úroveň a úroveň územní samosprávy. Tyto dvě úrovně v souhrnu vytváří rozpočtovou

soustavu (viz Obr. 2).

Obr. 1 - Rozpočtová soustava České republiky (Zdroj: Pastuszková, 2011 podle

Ochrana, Pavel, Vítek a kol., 2010, upraveno a doplněno)

31

Na centrální úrovni vládnutí hraje stěžejní roli státní rozpočet, jehož prostřednictvím

centrální vláda naplňuje cíle jednotlivých veřejných politik. Do rozpočtů centrální úrovně

patří rovněž rozpočty státních fondů, mezi něž se dle teoretického vymezení řadí státní

účelové fondy (v současné době Státní fond životního prostředí, Státní fond kultury, Státní

fond na podporu a rozvoj české kinematografie, Státní intervenční zemědělský fond, Státní

fond dopravní infrastruktury a Státní fond rozvoje bydlení), privatizační fondy (dříve Fond

národního majetku či Pozemkový fond), svěřenecké fondy (zdravotní pojišťovny – fondy

veřejného zdravotního pojištění) a fondy typu účelových vládních agentur (např.

Podpůrný a garanční rolnický a lesnický fond, a.s., Česká exportní banka, a.s.,

Českomoravská záruční a rozvojová banka, a.s., Agentura pro podporu podnikání a

inovací CzechInvest a další). Centrální úroveň rozpočtové soustavy v ČR se řídí Zákonem

č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech.

Na decentralizované úrovni vládnutí najdeme v české rozpočtové soustavě rozpočty

územních samospráv, tedy obcí a krajů. Doplnit sem můžeme rovněž rozpočty

regionálních rad regionů soudržnosti, které doplnily soustavu územních rozpočtů v roce

2006 novelou Zákona č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje a rozpočty

dobrovolných svazků obcí. Územní samosprávné celky mohou zřizovat pro své potřeby

mimorozpočtové fondy, a to podle svého uvážení jako účelové či neúčelové. Územní

rozpočty se řídí v ČR Zákonem č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních

rozpočtů.

32

Zkoumáme-li veřejný rozpočet ze systémového pohledu, sledujeme tok příjmů (vstupů)

a tok výdajů (výstupů) do a z rozpočtu. Sledujeme pak poměr mezi vstupy (příjmy) a

výstupy (výdaji), který ukazuje výslednou bilanci. Obecně platí, že rozpočtová bilance

představuje známku finančního hospodaření vlády. Ve výsledné bilanci mohou nastat tři

vztahy mezi vstupy a výstupy – deficit (výdaje nejsou dostatečně kryty příjmy), přebytek

(příjmy jsou vyšší než výdaje) a rovnováha (všechny výstupy jsou dostatečně kryty zdroji).

Z pohledu rozpočtu jako finančního plánu pohlížíme na veřejný rozpočet jako nástroj

krátkodobého plánování v rámci jednoho rozpočtového období. Rozpočet obsahuje plán

výdajových aktivit, plán jejich užití ve formě veřejných statků a služeb a zároveň plán

očekávaných zdrojů ke krytí výdajových aktivit. Z rozpočtu jako finančního plánu lze tak

získat informace, které dílčí veřejné politiky jsou z rozpočtů realizovány, které budou

upřednostňovány, případně z jakého důvodu. Finanční plán na straně příjmů pak plánuje

druhy zdrojů, z nichž u všech úrovní vládnutí dominují příjmy daňové a dotační tituly.

Veřejný rozpočet nemusí mít však podobu pouze krátkodobého finančního plánu. Lze

sestavovat i střednědobé rozpočtové výhledy na dva až pět let dopředu. Takto upravují

střednědobé plánování i zákony o rozpočtových pravidlech v ČR (viz výše). U státního

rozpočtu představují střednědobé plány střednědobý výhled a střednědobý výdajový

rámec (podle Zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech), u územních rozpočtů

pak tuto roli hraje rozpočtový výhled (podle Zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových

pravidlech územních rozpočtů).

V rámci pohledu na rozpočet jako finanční plán je nutné udržet v celé rozpočtové soustavě

jednotný systém třídění příjmů a výdajů. Je tím sledována jedna z obecných rozpočtových

zásad – zásada jednotnosti a úplnosti. Jednotné třídění umožňuje analyzovat příjmy a

výdaje nejen v čase, ale i mezi institucemi a jednotlivými úrovněmi vládnutí navzájem.

V ČR požadavek na jednotné třídění veřejných rozpočtů upravuje Vyhláška Ministerstva

financí č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě, která nařizuje třídit příjmy a výdaje

veřejných rozpočtů podle uvedených hledisek, která mají různou míru závaznosti pro

různé typy rozpočtu.

4.2 Rozpočtový proces

Veřejný rozpočet můžeme zkoumat i z pohledu procesního, kdy sledujeme náležitosti

rozpočtového procesu, který nastavuje systém kompetencí v jednotlivých fázích „života“

rozpočtu. Tato časová posloupnost se nazývá rozpočtovým procesem. Obecně lze vymezit

čtyři základní fáze rozpočtového procesu – návrh rozpočtu, schválení rozpočtu, plnění

rozpočtu a kontrola rozpočtu. Někteří autoři (např. Peková, 2005) přidává fázi schvalování

úprav během rozpočtového období. Samotný rozpočtový proces trvá zpravidla 1,5 až 2

roky, přičemž fáze plnění je shodná s rozpočtovým obdobím, tedy obdobím, na které je

sestaven daný rozpočet.

33

U každé úrovně vládnutí je rozpočtový proces nastaven odlišně. V rámci rozpočtové

soustavy České republiky je opět rozpočtový proces upraven příslušnými zákony o

rozpočtových pravidlech. Zákony rovněž upravují tzv. rozpočtové provizorium, tedy stav,

kdy není rozpočet schválen před zahájením příslušného rozpočtového období, a formy

kontroly, která může být průběžná – tedy probíhající zároveň s fází plnění rozpočtu, a

následná – probíhající až po skončení rozpočtového období.

4.3 Přístup k tvorbě rozpočtu

Tvorba veřejného rozpočtu může podle Ochrany (2003) vycházet ze dvou přístupů –

nabídkového a poptávkového. Nabídkový přístup (viz rovněž Coombs, Jenkins, 1991)

vychází primárně z rozpočtu předchozího roku, kdy se jednotlivé dílčí ukazatele rozpočtu

upravují podle zkušenosti z předchozího období (zpravidla navyšují např. o inflaci). Ve

fázi návrhu rozpočtu hrají významnou roli správci kapitol, kteří představují „nabízejícího“

daný rozpočet. Nabídkový přístup tvorby rozpočtu tedy nesleduje hledisko efektivnosti,

neboť nejenže správci kapitol nevytvářejí návrh rozpočtu s ohledem na skutečné potřeby

a veřejný zájem, ale s ohledem na zájem instituce, již reprezentují.7 V tomto pojetí zároveň

chybí propojení výdajové strany rozpočtu s příjmovou, neboť užití zdrojů se hledá až po

jejich obdržení, resp. je naplánováno podle předchozího rozpočtu. Nabídkový přístup také

nesleduje střednědobé ani dlouhodobé cíle, rozpočet jako finanční plán tu tedy má podobu

pouze krátkodobého dokumentu.

Poptávkový přístup naopak reaguje na veřejný zájem vyjádřený voliči a reprezentovaný

zákonodárci. Vláda na různých úrovních správy tedy definuje cíle dílčích veřejných politik

v podobě konkrétních druhů veřejných statků a přiřadí k nim příslušné zdroje. Instituce

tedy „nenabízejí“ vládě své programy, ale naopak poptávají, ucházejí se o realizaci

programů v rámci dílčích veřejných politik.8 Rozpočet tedy není určován primárně

institucemi (byrokraty), ale zákonodárci. Poptávkový přístup zároveň plánuje cíle veřejné

politiky ve střednědobém či dlouhodobém horizontu, střednědobé plány tu tedy doplňují

samotný rozpočet. Tento přístup usiluje o dodržení kritérií efektivnosti.

V rámci výše uvedených přístupů k tvorbě rozpočtu se historicky vytvořilo několik

rozpočtových metod. Některé jsou typické pro nabídkový přístup, některé tvoří přechod

od nabídkového přístupu k poptávkovému. Klasifikaci těchto rozpočtových metod uvádí

např. Ochrana (2003):

Přírůstkové rozpočtování – základní charakteristikou je, že se předchozí

rozpočty upravují o přírůstky. Tato metoda je typická právě pro nabídkový

7 V literatuře se setkáváme i s označením institucionální pojetí rozpočtu (např. Peková, 2005) 8 Tento přístup k tvorbě rozpočtu můžeme nazvat též řízeným výdajovým rozpočtem (jak ho popisuje

např. Peková, 2005).

34

přístup sestavování rozpočtu. Východiskem je tedy minulá zkušenost, stávající

potřeby se neposuzují.

Rozpočtování s nulovou bází (zero-based budgeting) – tuto metodu lze použít

tam, kde je potřeba provést radikální změnu. Alokace zdrojů probíhá s ohledem

na definované cíle, každé sestavování rozpočtu podle této metody je tedy zcela

nové a nezávislé na předchozích zkušenostech. Nevýhodou pak jsou vysoké

nároky na administrativu a čas, neboť se každý rok musí přezkoumávat potřeby.

Rozpočtování na bázi výsledků (management by objectives) – zdroje jsou

alokovány na programy, které mají jasně stanovené cíle. Také jednotliví aktéři

mají přímo zájem na efektivním využití zdrojů, což ve veřejném sektoru ne

vždy platí (z principu zákonitostí veřejné volby).

Programové rozpočtování – zdroje jsou alokovány mezi programy, které mají

stanoveny výkonové ukazatele. Ty pak umožňují hodnocení daného programu

a programů navzájem. Nevýhodou pak je, že kromě programové struktury

existuje u každé instituce i organizační struktura, přičemž každá je řízena

zpravidla jinak a jinými kompetentními osobami.

Výkonové rozpočtování – rozpočet představuje náklady na realizaci výstupů,

klade se tu důraz na naplňování výkonových ukazatelů. Na rozdíl od

programového rozpočtování zde nedochází ke vzájemnému porovnávání

jednotlivých programů (Nemec, Wright, 2003; Hamerníková, Maaytová a kol.,

2007). Základním analytickým nástrojem ke sledování výkonů je metodologie

principů 3E, tedy sledování hospodárnosti, účelnosti a nákladové efektivnosti

(více viz kap. 2).

Funkční rozpočtování – souvisí s poptávkovým přístupem k tvorbě rozpočtu.

Kritériem rozpočtování je přidělování zdrojů na základě váhy účelových

(funkčních) činností, kdy sledujeme čtyři základní aspekty – druhy výdajů,

funkce, které jsou financovány, nositele výdajů (nákladové jednotky) a další

specifické činnosti, které jsou z rozpočtu financovány. Funkční rozpočtování

umožňuje rozložit rozpočet do transparentního pohledu na činnosti vykonávané

jednotlivými nákladovými jednotkami.

Otázky a úkoly

Vysvětlete vlastními slovy, co znamená pojem „veřejný rozpočet“.

Popište vztah mezi veřejným rozpočet a fiskálními funkcemi.

35

Co znamená pojem „rozpočtový proces“, z jakých fází se skládá?

Co znamená „rozpočtování s nulovou bází“ a jaké další přístupy k tvorbě rozpočtu

znáte?

Literatura

ČESKO. Vyhláška Ministerstva financí č. 323 o rozpočtové skladbě. In: Sbírka zákonů

České republiky. 2002. Dostupné z:

http://portal.gov.cz/wps/portal/_s.155/701/_s.155/699/place

ČESKO. Zákon č. 218 o rozpočtových pravidlech. In: Sbírka zákonů České republiky.

2000. Dostupné z: http://portal.gov.cz/wps/portal/_s.155/701/_s.155/699/place

ČESKO. Zákon č. 250 o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. In: Sbírka zákonů

České republiky. 2000. Dostupné z:

http://portal.gov.cz/wps/portal/_s.155/701/_s.155/699/place

HAMERNÍKOVÁ, Bojka, Alena MAAYTOVÁ, A. et al. Veřejné finance. Praha: ASPI,

2007. 364 s. ISBN 978-80-7357-301-0.



NEMEC, Juraj a Glen WRIGHT (eds.) Management veřejné správy : Teorie a praxe.

Praha: Ekopress, 2003. 419 s. ISBN 80-86119-70-X.

NEMEC, Juraj et al. Kontrola ve veřejné správě. Praha: Wolters Kluwer Česká republika,

2010, 158 s. ISBN 978-807-3575-588.


Georg, 2011. 150 s. ISBN 978-80-89401-65-9.


2010. ISBN 978-007- 126788-5.

RUBIN, Irene. Public Budgeting : Process and Politics (ASPA classics). M.E.Sharpe,

2008. 515 s. ISBN 978-0765616913.

SMITH, Adam. Bohatství národů. Pojednání o podstatě a původu bohatství národů. Praha:

Liberální institut, 2002. 986 s. ISBN 80-86389-15-4.

STIGLITZ, Joseph E. Ekonomie veřejného sektoru. Praha: Grada Publishing, 1997. 664 s.

ISBN 80-7169-454-1.

36

TIEBOUT, Charles. A Pure Theory of Local Expenditures. In Journal of Political

Economy. 1956, 64(5), pp. 416-424, Chicago: The University of Chicago Press, ISSN

0022-3808.


37

5 ROZPOČTOVÁ SOUSTAVA ČR – STÁTNÍ ROZPOČET


Charakterizovat státní rozpočet ČR.

Popsat rozpočtový proces u státního rozpočtu ČR.

Vysvětlit pojem rozpočtová skladba.

Klíčová slova:

Státní rozpočet, rozpočtová soustava ČR, rozpočtový proces, rozpočtová skladba.

Rozpočtová soustava České republiky se skládá z veřejných rozpočtů a

mimorozpočtových fondů. Veřejné rozpočty jsou tvořeny rozpočtem centrální vlády

(státním rozpočtem, státními fondy, zdravotními pojišťovnami, atd.) a rozpočty místními.

Mezi místní rozpočty je možno zahrnout rozpočty krajů (14), obcí (6 253) a regionálních

rad regionů soudržnosti (8).

Rozpočtová soustava ČR není izolovaným systémem, neboť existuje v rámci

nadnárodních rozpočtů, jako je například rozpočet EU.

ROZPOČTOVÁ

SOUSTAVA ČR

VEŘEJNÉ

ROZPOČTY

MIMOROZPOČTOVÉ

FONDY

Centralizované Centralizované Decentralizované Decentralizované

Státní rozpočet Rozpočty krajů

Rozpočty obcí

Rozpočty org. složek a

příspěvkových organizací

Rozpočty regionálních

rad regionů

38

Schéma 1Rozpočtová soustava ČR (Hamerníková, Maaytová, 2007, s. 179)

5.1 Státní rozpočet

Klíčový prvek celého systému je státní rozpočet, neboť se jedná o největší cash-flow

v zemi.

„Státní rozpočet představuje finanční vztahy, které zabezpečují financování některých

funkcí státu v rozpočtovém roce. K tomuto účelu státní rozpočet soustřeďuje rozpočtové

příjmy vymezené tímto nebo zvláštním zákonem.“ (Česko, 2000) Obdobně jako územní

rozpočet obsahuje i státní rozpočet očekávané příjmy a plánované výdaje. Zvláštní

kategorií jsou financující položky. Rozpočet státu vychází ze střednědobého výhledu,

který je sestavován v časovém horizontu 3 let.

„Výdajová strana rozpočtu informuje o tom, kolik stát vydává na financování aktivit státu,

např. školství, zdravotní péče, důchodů či obrany. Příjmová strana rozpočtu obsahuje

informace o tom, z jakých zdrojů vláda plánuje tyto aktivity financovat, zda z daní,

poplatků, jiných příjmů či výpůjčkami.“ (mfcr.cz, 2014)

Právně je státní rozpočet upraven zákonem, který je každoročně aktualizován. Pro rok

2014 je Státní rozpočet České republiky definován v zákoně 475/2013 Sb.

Centrální rozpočet je součástí veřejných financí, proto i on plní alokační, redistribuční a

stabilizační funkci veřejných financí. Sestaven může být ve 3 variantách, a to jako

přebytkový, schodkový (deficitní), nebo vyrovnaný. V Českém prostředí je rozpočet

dlouhodobě sestavován jako deficitní, tzn. že každá čtrnáctá koruna vydaná ze SR byla

v roce 2013 vypůjčena.9

Tabulka 2Vývoj státního rozpočtu ČR 1993-2013 (mfcr.cz,2014)

9 Státní rozpočet v kostce, MFČR 2014

39

„Deficitní hospodaření státního rozpočtu vyžaduje, aby si stát na pokrytí naplánovaných

výdajů půjčoval. Činí tak většinou prodejem státních dluhopisů (státní pokladniční

poukázky, střednědobé a dlouhodobé státní dluhopisy a spořící státní dluhopisy), v menší

míře pak půjčkami od Evropské investiční banky (EIB). Souhrn těchto závazků představuje

státní dluh. V roce 2013 dosáhl státní dluh 1683,3 mld. Kč.“(mfcr.cz, 2014) Kromě pojmu

státní dluh je často diskutován i dluh vládní. „Vládní dluh oproti státnímu dluhu zahrnuje

i dluhy obcí a krajů, mimorozpočtových fondů a zdravotních pojišťoven. V ČR je

zadluženost územních samospráv a zdravotních pojišťoven relativně malá, proto je vládní

dluh tvořen převážně státním dluhem (v roce 2012 z 94 %).“ (mfcr.cz,2014)

5.1.1 Rozpočtový proces u státního rozpočtu

Příprava, schvalování, užití a vyhodnocení státního rozpočtu je legislativně ošetřeno

zákonem 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech. Celý proces, označovaný jako

rozpočtový proces (cyklus), trvá déle než 2 roky.

Jelikož je státní rozpočet také právní normou, musí projít schválením Parlamentem ČR a

podpisem prezidenta. V první fázi – tzv. prvním čtení - schvaluje Poslanecká sněmovna

pouze celkové příjmy a výdaje. Druhé čtení je určeno pro pozměňovací návrhy a podrobné

rozpravy. Ve třetím čtení hlasuje sněmovna o jednotlivých pozměňovacích návrzích, po

kterých přichází hlasování o návrhu zákona. Finální částí je signace prezidentem

republiky. (mfcr.cz,2014)

V případě neschválení rozpočtu hospodaří jednotlivá ministerstva a organizační složky

státu na základě tzv. rozpočtového provizoria. V této době mohou tyto organizace čerpat

každý měsíc 1/12 výdajů rozpočtu minulého roku.

40

Tabulka 3Rozpočtový proces (mfcr.cz,2014) – vlastní zpracování

Do 15. dubna Ministerstvo financí předloží vládě předběžný návrh částek výdajového rámce

na následující tři roky.

Do 30. dubna Vláda koncept projedná a usnese se na návrhu částek.

Do 31. května

Ministerstvo financí vypracuje a předloží vládě předběžný návrh příjmů a

výdajů podle jednotlivých kapitol, návrh střednědobého výdajového rámce a

návrh střednědobého výhledu na dva roky následující po roce, na který je

sestavován rozpočet.

Do 20. června Vláda návrhy projedná, provede případné úpravy a návrhy schválí jako

předběžné.

Do 30. června Ministerstvo financí oznámí správcům jednotlivých kapitol částky schválené

vládou. Příslušní správci sdělí částky státním fondům.

Do 31. července Správci kapitol a státní fondy vypracují návrh svého rozpočtu a střednědobého

výhledu.

Do 31. srpna Ministerstvo financí předloží vládě návrh zákona o státním rozpočtu, návrh

střednědobého výhledu a střednědobých výdajových rámců.

Do 30. Září Vláda návrhy projedná, schválí a předloží Poslanecké sněmovně.

5.1.2 Příjmy a výdaje státního rozpočtu

Obdobně jako územní rozpočet je rozpočet státu postaven na 4 základních druzích příjmů.

Dominantní úlohu hrají příjmy daňové. Mezi nejvýznamnější daňové výnosy se řadí daně

ze zboží a služeb (daň z přidané hodnoty, spotřební daně, ekologické daně, apod.), daně

z příjmů, zisků a kapitálových výnosů (daň z příjmů fyzických a právnických osob).

Graf 1Složení daňových příjmů SR 2013 (vlastní zpracování dle monitor.cz, 2014)

41

Nezanedbatelnou položkou je i pojistné na sociální zabezpečení a příspěvek na státní

politiku zaměstnanosti.

42

Graf 2Přímy SR 2013 (vlastní zpracování dle monitor.cz, 2014)

Na příkladu státního rozpočtu pro fiskální rok 2013 je patrné, že daňové příjmy jsou

stěžejním finančním přítokem rozpočtu, který může působit i jako tzv. rozpočtové

omezení.

Výdajová stránka bilance peněžních toků státu je často členěna pouze dle druhového

hlediska na běžné výdaje a kapitálové výdaje. Převažující část běžných výdajů je

reprezentována tzv. mandatorními výdaji, jejichž povinná výplata vychází z právní

úpravy, jako například výplata sociálních dávek.

Daňové příjmy84%

Kapitálové příjmy1%

Nedaňové příjmy3%

Přijaté transfery12%

43

Graf 3Příjmy a výdaje státního rozpočtu 2013 (vlastní zpracování dle monitor.cz, 2014)

Rozpočtová skladba umožňuje různé průřezové náhledy do státního rozpočtu. Jedním

z nich je i sledování příjmů a výdajů jednotlivých kapitol SR, jakož jsou např. i

ministerstva. Na reálných datech je patrné, že nejvíce finančních prostředků spotřebuje

Ministerstvo práce a sociálních věcí, převážně na pokrytí mandatorních výdajů.

Graf 4Výdaje ministerstev SR 2013 (vlastní zpracování dle monitor.cz, 2014)

Kč-

Kč200 000 000 000,00

Kč400 000 000 000,00

Kč600 000 000 000,00

Kč800 000 000 000,00

Kč1 000 000 000 000,00

Kč1 200 000 000 000,00

Příjmy Výdaje

Kapitálové výdaje 102 315 142 404,00 Kč

Běžné výdaje 1 070 812 680 882,00 Kč

Přijaté transfery 128 032 527 321,00 Kč

Nedaňové příjmy 35 536 922 645,00 Kč

Kapitálové příjmy 5 889 527 205,00 Kč

Daňové příjmy 922 404 419 211,00 Kč

44

5.2 Rozpočtová skladba

Nutnou součástí fungování systému veřejných rozpočtů je i agregace a konsolidace příjmů

a výdajů tak, aby bylo možné sestavit státní rozpočet a výkazy v rámci účetnictví státu.

Z tohoto titulu je třídění jednotlivých složek příjmů a výdajů určeno Vyhláškou

Ministerstva financí č. 464/2013 Sb. o rozpočtové skladbě.

Tato právní úprava stanovuje jednotné třídění peněžních toků dle následujících kritérií:

a. „odpovědnostní (třídění příjmů a výdajů z hlediska odpovědnostního),

b. druhové (třídění příjmů a výdajů z hlediska druhového),

c. odvětvové (třídění příjmů a výdajů z hlediska odvětvového),

d. konsolidační (třídění příjmů a výdajů z hlediska konsolidačního),

e. zdrojové (třídění příjmů a výdajů z hlediska jejich zdroje),

f. doplňkové (třídění výdajů z hlediska jejich příslušnosti ke zvlášť sledovaným celkům),

g. programové (třídění výdajů z hlediska jejich příslušnosti k programům podle § 12 a

13 rozpočtových pravidel),

h. účelové (třídění výdajů z hlediska účelu rozpočtového přesunu),

i. strukturní (třídění příjmů a výdajů z hlediska jejich věcné podstaty),

j. transferové (třídění příjmů a výdajů z hlediska účelů transferů).“ (Česko, 2013)

Odpovědnostní třídění rozčleňuje příjmy a výdaje mezi 42 kapitol. (např. jednotlivá

ministerstva, organizační složky státu, Kancelář prezidenta republiky, Akademii věd ČR,

atd.)

Jak již vyplývá z názvu, druhové třídění je založeno na identifikaci druhu příjmu či výdaje.

Tabulka 4Druhové třídění (Česko, 2013 – příloha k Vyhlášce) - příklad

45

„Odvětvím se pro účely této vyhlášky rozumí druh činnosti, z které příjmy plynou nebo

na kterou se výdaje vynakládají, nebo zaměření právního subjektu, který finanční

prostředky, které organizace získává jako příjmy, organizaci poukazuje nebo odevzdává

nebo jemuž organizace finanční prostředky poskytuje za účelem jeho podpory.“ (Česko,

2013)

Tabulka 5Odvětvové třídění (Česko, 2013 – příloha k Vyhlášce) - příklad

46

Jednotlivé oblasti třídění včetně číselné klasifikace jsou dány v příloze vyhlášky.

Otázky a úkoly

Charakterizujte pojem „státní rozpočet“ a popište jeho roli v rozpočtové soustavě ČR.

Jaké jsou dominantní příjmy a výdaje státního rozpočtu?

Na stránkách www.mfcr.cz (Ministerstvo financí ČR) vyhledejte údaje o měsíčním

pokladním plnění státního rozpočtu a zjistěte okolnosti časového nesouladu příjmů a

výdajů státního rozpočtu.

Co znamená pojem „rozpočtová skladba“? Prohlédněte si vyhlášku č. 323/2002, o

rozpočtové skladbě.

Literatura

Česko. O rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů:

rozpočtová pravidla. In:č.218/2000 Sb. 2000, roč. 2000, č. 218, 65.

Česko. O rozpočtové skladbě: Vyhláška ministerstva financí č. 323/2002 Sb.

In: č.464/2013 Sb. 2013, roč. 2013, č. 464, 65. Dostupné z:

http://www.mfcr.cz/cs/legislativa/legislativni-dokumenty/2002/vyhlaska-c-323-

2002-sb-3461

HAMERNÍKOVÁ, Bojka a Alena MAAYTOVÁ. Veřejné finance. Praha: ASPI,

2007, 364 s. ISBN 978-807-3573-010.

MINISTERSTVO FINANCÍ ČR. MONITOR: informační portál Ministerstva

financí [online]. 2014 [cit. 2014-10-08]. Dostupné

z: http://monitor.statnipokladna.cz/2013/

Státní rozpočet v kostce: 2014. In: Mfcr.cz [online]. 2014 [cit. 2014-10-17]. Dostupné

z: MINISTERSTVO FINANCÍ ČR. Státní rozpočet v kostce: 2014. Praha, 2014.

Dostupné z: http://www.mfcr.cz/cs/aktualne/tiskove-zpravy/2014/rozpocet-v-kostce-

17505

http://www.mfcr.cz/

http://www.mfcr.cz/cs/legislativa/legislativni-dokumenty/2002/vyhlaska-c-323-2002-sb-3461

http://www.mfcr.cz/cs/legislativa/legislativni-dokumenty/2002/vyhlaska-c-323-2002-sb-3461

http://monitor.statnipokladna.cz/2013/

http://www.mfcr.cz/cs/aktualne/tiskove-zpravy/2014/rozpocet-v-kostce-17505

http://www.mfcr.cz/cs/aktualne/tiskove-zpravy/2014/rozpocet-v-kostce-17505

47


48

6 ROZPOČTOVÁ SOUSTAVA ČR – ÚZEMNÍ ROZPOČTY


Vysvětlit úlohu územních rozpočtů v rozpočtové soustavě ČR.

Popsat příjmovou a výdajovou stránku rozpočtů obcí a krajů v ČR.

Pochopit rozpočtový proces u územních rozpočtů.

Klíčová slova:

Územní rozpočty, rozpočty obcí a krajů, rozpočtový proces.

Důležitou součástí soustavy veřejných rozpočtů jsou i rozpočty územních samosprávných

celků, regionálních rad regionů soudržnosti a dobrovolných svazků obcí. Souhrnně je

možné tyto fondy nazvat jako územní rozpočty. Představují decentralizované peněžní

fondy, které je nutné chápat jakožto bilanci příjmů a výdajů. Územní rozpočty se pro daný

kalendářní rok (rozpočtový rok) sestavují jako zpravidla vyrovnané a odrážející

rozpočtový výhled, je-li sestaven. Povinnost obcí a svazků obcí sestavovat rozpočet,

jakožto nástroj finančního hospodaření, vyplývá ze zákona č. 250/2000 Sb., o

rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. (Česko, 2000)

Pro chod a fungování obce či kraje není rozpočet pouze bilancí příjmů a výdajů daného

období. Slouží také jako finanční plán, ve kterém je nutné pracovat s rozpočtovanými

příjmy jakožto rozpočtovým omezením. Zde dochází k analýze nutnosti jednotlivých

výdajů s cílem úspory těchto prostředků tak, aby nepřekročily výši rozpočtovaných

příjmů. Rozpočet však v sobě nese i atribut nástroje prosazování cílů municipální či

regionální politiky. Slouží tedy pro alokaci prostředků na zvolené investiční aktivity, např.

rozvoj infrastruktury, podporu cestovního ruchu, ochranu životního prostředí, apod.

(Provazníková 2009, s.57-59)

6.1 Struktura územního rozpočtu

V České republice, obdobně jako i v jiných zemích, se územní rozpočty sestavují ve dvou

rovinách. Dochází k oddělení běžné (provozní) části od části kapitálové (investiční).

Běžný rozpočet obsahuje bilanci běžných, zpravidla opakujících se, příjmů a výdajů, které

se vztahují k danému rozpočtovému roku. (Provazníková 2009, s.67-68)

Struktura příjmů a výdajů územních rozpočtů je stanovena v §7 - §10 zákona o

rozpočtových pravidlech územních rozpočtů.

49

Tabulka 6Schéma běžného rozpočtu (Peková, 2011, s.218 - vlastní zpracování)

PŘÍJMY VÝDAJE

1. DAŇOVÉ: Všeobecné veřejné služby

1.1. Svěřené daně Veřejný pořádek

1.2. Sdílené daně Vzdělání

1.3. Místní (a regionální) daně Péče o zdraví

1.4. Správní poplatky (daně) Bydlení

2. NEDAŇOVÉ: Komunální služby

2.1. Uživatelské poplatky za služby Na podnikání

2.2. Příjmy z pronájmu majetku Ostatní běžné výdaje

2.3. Příjmy od vlastních neziskových

organizací Placené úroky

2.4. Zisk z podnikání Běžné dotace jiným rozpočtům

2.5. Další nedaňové příjmy

3. PŘIJATÉ TRANSFERY:

1.1. Běžné (neinvestiční) dotace ze SR

1.2. Běžné (neinvestiční) dotace ze státních

fondů

1.3. Od územních rozpočtů

1.4. Další přijaté transfery

SALDO (PŘEBYTEK) SALDO (SCHODEK)

Běžný rozpočet mohou obce a kraje sestavovat nejen jako vyrovnaný (plánované výdaje

na úrovni plánovaných rozpočtovaných příjmů), ale také jako deficitní, neboť vzniklý

schodek mohou hradit z kapitálového rozpočtu. Tato situace je však z pohledu hospodaření

této účetní jednotky negativní, neboť takovýto územní samosprávný celek kryje své

provozní výdaje z kapitálových přebytků vzniklých např. prodejem majetku, emisí

dluhopisů apod. V delším časovém období je takové hospodaření neudržitelné, neboť

kapitálový příjem je zpravidla jednorázový (např. prodej majetku obce). (Provazníková

2009, s.67-68)

50

Tabulka 7 Schéma kapitálového rozpočtu (Peková, 2011, s.219 - vlastní zpracování)

PŘÍJMY VÝDAJE

Z prodeje majetku Na investice

Kapitálové (investiční) přijaté dotace

z rozpočtové soustavy Kapitálové dotace jiným rozpočtům

Příjmy z investičních úvěrů a půjček Na nákup obligací a akcií

Příjmy z emise vlastních obligací Poskytované střednědobé a dlouhodobé půjčky

Dary na investice Splátky dříve přijatých půjček

Přebytek běžné části rozpočtu Na krytí deficitu běžné části rozpočtu

Na reálném příkladu vyššího územního samosprávného celku, konkrétně Zlínského kraje

(rozpočtový rok 2013), je patrné zastoupení jednotlivých druhů příjmů a výdajů a jejich

poměrové zastoupení. Dominantní příjem představují daňové výnosy. Jelikož jsou VÚSC

napojeny na centrální rozpočet, objevují se v jejich rozpočtu přijaté transfery. Jak již bylo

zmíněno výše, kapitálové příjmy nejsou ve vztahu k celkovému rozpočtu významné.

Tabulka 8Rozpočet Zlínského kraje-rok 2013 (Monitor, 2014)

Rozpočet je toková veličina, tudíž není příliš reálné, aby došlo k identickému plnění ve

vztahu k schválenému rozpočtu. Proto se rozpočty vykazují ve trojím průřezu. Schválený

rozpočet představuje plánované veličiny jednotlivých položek, které schvaluje

zastupitelstvo obce či kraje. Jelikož během roku dochází ke zpřesňování jednotlivých

položek, mohou tyto účetní jednotky prostřednictvím rozpočtových opatření upravovat

některé schválené položky tak, aby co nejvíce zpřesnily vykazování peněžních toků. Na

rozdíl od jiných výkazů jsou územní rozpočty stále sestavovány na peněžní (cash) bázi.

Třída položek Schválený

rozpočet

Rozpočet po

změnách

Výsledek od

počátku roku

%

podíl

Daňové příjmy 8 607 587 749,27 8 946 568 204,43 9 278 424 003,23 49%

Kapitálové příjmy 175 280 000,00 275 462 150,00 253 999 559,13 1%

Nedaňové příjmy 1 507 392 666,26 1 695 730 508,87 1 727 643 068,06 9%

Přijaté transfery 6 644 977 680,36 7 953 977 411,91 7 790 711 962,90 41%

PŘÍJMY 16 935 238 095,89 18 871 738 275,21 19 050 778 593,32

Běžné výdaje 14 050 801 000,15 15 386 953 576,16 14 356 206 692,90 77%

Kapitálové výdaje 4 229 946 114,15 5 176 821 287,77 4 318 516 351,29 23%

VÝDAJE 18 280 747 114,30 20 563 774 863,93 18 674 723 044,19

51

Tabulka 9Rozpočet města Zlín-rok 2013 (Monitor, 2014 )

Obdobně jako u krajů, také u obcí je příjmová stránka rozpočtu silně ovlivněna daňovými

výnosy. Jedná se např. o podíl z celostátního hrubého výnosu daně z přidané hodnoty, daní

z příjmů, výnos daně z nemovitostí, apod. Výše jednotlivých podílů je dána zákonem

243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným

celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní).

Jak již bylo zmíněno, územní rozpočty jsou součástí veřejných rozpočtů. Z tohoto titulu

musí být i kategorizace a třídění příjmů i výdajů jednotné, aby bylo možné rozpočty

agregovat a sestavit účetnictví státu. Zákon o rozpočtové skladbě (323/2002 Sb.) upravuje

povinnost těchto vybraných účetních jednotek třídit své peněžní toky ze 4 základních

hledisek: odpovědnostní, druhové, odvětvové a konsolidační.

6.2 Rozpočtový proces u územních rozpočtů

Zákon o rozpočtových pravidlech stanovuje ve svém §15 hospodaření podle rozpočtu

takto: „Územní samosprávné celky a svazky obcí uskutečňující své finanční hospodaření

v souladu se schváleným rozpočtem a provádí pravidelnou, systematickou a úplnou

kontrolu svého hospodaření a hospodaření jimi zřízených a založených právnických osob

a zařízení po celý rozpočtový rok.“ (Česko, 2000)

Proto je nutné věnovat přípravě, sestavení, plnění a kontrole patřičnou pozornost.

Rozpočet obce vychází z rozpočtového výhledu (je-li sestaven) a je dílem finančního

výboru. Po sestavení je předložen zastupitelstvu ke schválení. Pokud není rozpočet k 1.1.

daného rozpočtového roku schválen, hospodaří takováto jednotka dle rozpočtového

Třída položek

(název)

Schválený

rozpočet

Rozpočet po

změnách

Výsledek od

počátku roku

%

PODÍL

Daňové příjmy 938 549 000,00 933 673 000,00 992 812 994,44 71%

Kapitálové

příjmy

38 000 000,00 40 000 000,00 30 694 318,26 2%

Nedaňové

příjmy

214 178 000,00 224 959 000,00 235 643 557,62 17%

Přijaté transfery 54 094 000,00 133 247 800,00 131 597 651,73 9%

PŘÍJMY 1 244 821 000,00 1 331 879 800,00 1 390 748 522,05

Běžné výdaje 1 081 980 000,00 1 203 881 800,00 1 084 476 397,30 75%

Kapitálové

výdaje

136 964 000,00 678 468 000,00 369 752 187,14 25%

VÝDAJE 1 218 944 000,00 1 882 349 800,00 1 454 228 584,44

52

provizoria. Realizací a kontrolou plnění rozpočtu je pověřeno zastupitelstvo a finanční

výbor.

Schéma 2Rozpočtový proces u obce (Šelešovský a Jahoda, 2005, s.42)

„Po skončení kalendářního roku se údaje o ročním hospodaření obce souhrnně

zpracovávají do závěrečného účtu. V závěrečném účtu jsou obsaženy údaje o plnění

rozpočtu příjmů a výdajů v plném členění podle rozpočtové skladby a o dalších finančních

operacích, včetně tvorby a použití peněžních fondů v tak podrobném členění a obsahu, aby

bylo možné zhodnotit finanční hospodaření obce a jí zřízených nebo založených

právnických osob a hospodaření s jejich majetkem.“ (Šelešovský a Jahoda, 2005, s.44)

Územní samosprávný celek a svazek obcí má zákonnou povinnost nechat si přezkoumat

své hospodaření za uplynulý kalendářní rok. Nejedná se však o statutární audit jako u

ostatních institucí, ale o formu interního auditu, který je označována jako přezkum

hospodaření územního samosprávného celku.

Předmětem kontroly je hospodaření podle rozpočtu, hospodaření s majetkem a ostatními

finančními prostředky. Důraz je kladen na správné časové použití rozpočtu a účelovost

vynakládání prostředků. Pokud tento přezkum odhalí neoprávněné použití nebo zdržení

peněžních prostředků, může být tato situace označena jako porušení rozpočtové kázně.

(Česko, 2000)

Tento přezkum může pro obce vykonávat místně příslušný krajský úřad, nebo externí

auditor (auditorská společnost). Zpráva o výsledku přezkoumání hospodaření je nedílnou

součástí závěrečného účtu.

53

Otázky a úkoly

Vyhledejte na stránkách monitor.statnipokladna.cz údaje o hospodaření obce, v níž

žijete, a prohlédněte si je.

Popište rozpočtový proces u rozpočtu obce a zjistěte, jakým způsobem je tvořen

rozpočet v obci, v níž žijete.

Literatura

Česko. Zákon: o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. In: 250. 2000, roč.

2000, 250/2000, 73.

MINISTERSTVO FINANCÍ ČR. MONITOR: informační portál Ministerstva financí

[online]. 2014 [cit. 2014-10-08]. Dostupné z: http://monitor.statnipokladna.cz/2013/

PROVAZNÍKOVÁ, Romana a Olga SEDLÁČKOVÁ. Financování měst, obcí a

regionů: teorie a praxe. 2., aktualiz. a rozš. vyd. Praha: Grada, 2009, 304 s. ISBN 978-

80-247-2789-9.

ŠELEŠOVSKÝ, Jan a Robert JAHODA. Veřejné finance v ČR a EU. 1. vyd. Brno:

Masarykova univerzita, 2004, 158 s. Distanční studijní opora. ISBN 80-210-3410-6.

54


55

7 ROZPOČTOVÁ SOUSTAVA ČR – MIMOROZPOČTOVÉ FONDY


Vysvětlit úlohu mimorozpočtových fondů v rozpočtové soustavě ČR.

Pochopit rozdíly mezi jednotlivými typy státních mimorozpočtových fondů.

Klíčová slova:

Mimorozpočtové fondy, státní účelové fondy, majetkové fondy, svěřenecké fondy, fondy

na podporu podnikání..

Mimorozpočtové fondy jsou součástí veřejných rozpočtů. V České republice jsou

reprezentovány státními mimorozpočtovými fondy, fondy zdravotního pojištění a

účelovými fondy obcí.

Existuje několik společných znaků (převážně u účelových fondů), které dokládají

příslušnost k veřejným rozpočtům: (Peková, 2008, s. 116-117)

Státní účelové fondy jsou zřízeny na základě příslušného zákona

Hospodaří s veřejnými prostředky, o jejichž určení bylo rozhodnuto veřejnou

volbou (v parlamentu, zastupitelstvu, apod.)

Mohou mít vztah k veřejnému rozpočtu (např. úhrada pojistného za státní

pojištěnce).

Mimorozpočtové fondy je možné členit do čtyř základních skupin (Šelešovský a Jahoda,

2005, s.71):

1. Státní (účelové fondy)

2. Fondy podpory podnikání (vládní agentury)

3. Privatizační (majetkové) fondy

4. Svěřenecké (pojistné) fondy

7.1 Státní účelové fondy

Existence státních fondů obecně vyplývá ze zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových

pravidlech, kde v § 28 odst. 1 je definováno určení těchto fondů následovně: „Pro finanční

56

zabezpečení zvlášť stanových úkolů a hospodaření s prostředky pro ně určenými se zřizují

státní fondy jako právnické osoby. Každý státní fond je zřízen zákonem.“ (Česko, 2000)

„Státní (účelové) fondy jsou zaměřeny na financování určitého segmentu veřejného

sektoru, jako je např. kultura, nebo na oblast ekonomiky, kde trvá zájem státu na

ovlivňování výrobních, resp. tržních podmínek, jako je tomu např. v zemědělství.“

(Šelešovský a Jahoda, 2005, s.71)

Tabulka 10Státní fondy - legislativa (vlastní zpracování)

Hospodaření těchto fondů nemusí být pouze vyrovnané. V praxi běžně dochází

k diskrepancím mezi příjmy a výdaji daného období, které vyplývají z určení těchto fondů.

Nevyčerpané zůstatky těchto fondů se převádějí do následujícího období. Z grafu

jednoznačně vyplývá, že nejvíce finančních prostředků v roce 2013 spotřeboval Státní

fond dopravní infrastruktury, jehož výdaje převýšily zinkasované příjmy (ze silniční daně,

mýtného, části spotřební daně, atd.). Naopak tomu však bylo u Státního zemědělského a

intervenčního fondu, který se zabývá společnou zemědělskou politikou a vypořádáním

Evropských fondů v oblasti zemědělství.

Státní fond Zřízen dle

zákona

č. 388/1991 Sb.

č. 239/1992 Sb.

republiky pro podporu a rozvoj české kinematografie)

č. 496/2012 Sb.

č. 104/2000 Sb.

č. 211/2000 Sb.

č. 256/2000 Sb.

57

Graf 5Hospodaření státních fondů v r. 2013 (Monitor, 2014) - vlastní zpracování

7.2 Fondy na podporu podnikání (vládní agentury)

„Fondy na podporu podnikání v podobě specifických (finančních) vládních agentur jsou

zakládány podle zvláštních zákonů vládou, resp. příslušnými ministerstvy, nebo podle

obchodní legislativy. Termín vládní agentura představuje rozsáhlou množinu různorodých

subjektů či institucí (např. poradenské, obchodní, manažerské, správní a jiné deriváty a

komponenty veřejné správy včetně “smíšených” vládních agentur konstituovaných v

participaci se soukromým sektorem). Pojem fond na podporu podnikání je teoretickým

zobecněním dané kategorie. Organizačně právní forma může být různá (veřejnoprávní

instituce, akciová společnost, státní organizace apod.).“

„Vazba těchto institucí na státní rozpočet se realizuje cestou účelových dotací a agentury

jsou v podstatě zprostředkovatelem účelových subvencí podnikatelské sféře. Fondy pro

podporu podnikání uplatňují standardní dotační mechanismy ve spojení s návratnými

úvěry.“ (Šelešovský a Jahoda, 2005, s. 72)

V českém prostředí jsou vládní agentury reprezentovány například těmito fondy:

Podpůrný a garanční rolnický a lesnický fond, a.s., Exportní garanční a pojišťovací

společnost, a.s., Česká exportní banka, Českomoravská záruční a rozvojová banka, a.s.,

Agentura pro rozvoj podnikání a investic CzechInvest, atd.

0,00

10 000 000 000,00

20 000 000 000,00

30 000 000 000,00

40 000 000 000,00

50 000 000 000,00

60 000 000 000,00

STÁTNÍ FOND DOPRAVNÍ

INFRASTRUKTURY

STÁTNÍ FOND KINEMATOGRAFIE

STÁTNÍ FOND KULTURY ČESKÉ

REPUBLIKY

STÁTNÍ FOND ROZVOJE BYDLENÍ SE SÍDLEM V OLOMOUCI

STÁTNÍ FOND ŽIVOTNÍHO

PROSTŘEDÍ ČESKÉ REPUBLIKY

STÁTNÍ ZEMĚDĚLSKÝ INTERVENČNÍ FOND

Státní fond dopravníinfrastruktury

Státní fondkinematografie

Státní fond kulturyČeské republiky

Státní fond rozvojebydlení se sídlem v

Olomouci

Státní fond životníhoprostředí České

republiky

Státní zemědělskýintervenční fond

Příjmy 51 866 874 112,48 765 581 847,02 82 983 302,33 967 652 028,46 1 963 387 698,20 38 763 498 210,47

Výdaje 54 208 768 147,85 249 675 505,24 57 597 806,74 1 427 482 602,13 2 309 641 877,38 33 394 116 883,07

58

7.3 Privatizační (majetkové) fondy

„Privatizační fondy jsou specifickými fondy, které v rámci procesu transformace

ekonomiky slouží k realizaci privatizačních programů. Vzhledem k tomu, že do fondu byl

vložen majetek původně státních podniků převedených na obchodní společnosti, označují

se tyto fondy také jako majetkové.“ (Šelešovský a Jahoda, 2005, s. 73)

V České republice již tyto fondy splnily svou funkci a došlo k postupnému zrušení:

Fond národního majetku (zrušen k 1. 1. 2006)

Pozemkový fond (zrušen k 31. 12. 2012). Jeho agendu převzal Státní pozemkový

úřad jako organizační složka státu pod kapitolo

Fond dětí a mládeže (zrušen k 1. 12. 2000)

7.4 Svěřenecké (pojistné) fondy

„Svěřenecké fondy hospodaří s prostředky určenými na sociální pojištění (zabezpečení) a

zdravotní pojištění. Jako svěřenecké jsou nazývány z toho důvodu, že jsou jim svěřeny

prostředky třetích osob a to na nedobrovolném principu. Zdrojem těchto fondů jsou

především povinné příspěvky na sociální, důchodové, nemocenské a zdravotní pojištění.

Může jít také o fondy povinného úrazového pojištění, fondy na podporu zaměstnanosti

apod.“ (Šelešovský a Jahoda, 2005, s. 73-74)

V roce 2014 bylo u Ministerstva zdravotnictví ČR evidováno 7 zdravotních pojišťoven.

Počet zdravotních pojišťoven se neustále snižuje. Mezi dominantní subjekty patří

Všeobecná zdravotní pojišťovna, ZP ministerstva vnitra ČR, a Česká průmyslová

zdravotní pojišťovna.

Obrázek 1Zdravotní pojišťovny v ČR (ozdravotnictvi.cz,2014)

59

Graf 6Počty pojištěnců v r. 2013 (mzcr.cz,2014) – vlastní zpracování

7.5 Mimorozpočtové fondy ÚSC

Zákon 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, nabízí územním

samosprávným celkům možnost zakládat peněžní fondy, a to pro konkrétní účely, nebo

bez určení. V praxi jsou však více využívány fondy účelové, sloužící k financování

stanovených potřeb – např. výstavbu bydlení, opravy, apod.

Nespornou výhodou těchto fondů je fakt, že naspořené ušetřené prostředky nepropadají a

je možné je převést do dalších období. U územních rozpočtů toto možné není.

(Provazníková, 2009, s.75)

Zdrojem těchto fondů jsou přebytky hospodaření minulých let, příjmy běžného roku, které

nejsou určeny k využití v běžném roce a převody prostředků z rozpočtu během roku do

účelových peněžních fondů.

Otázky a úkoly

Vysvětlete, proč existují v rozpočtové soustavě vedle veřejných rozpočtů také

mimorozpočtové fondy?

Vyjmenujte typy státních fondů a u každé skupiny uveďte alespoň jeden příklad.

Vyberte si jeden ze státních účelových fondů a na internetových stránkách se podívejte

na jeho rozpočet. Z čeho plynou jeho příjmy a výdaje?

59%

6%

11%

7%1%

12%4%

Všeobecná zdravotní pojišťovna ČR

Vojenská zdravotní pojišťovna ČR

Česká průmyslová zdravotní pojišťovna

Oborová zdravotní poj. zam. bank, poj. astav.

Zaměstnanecká pojišťovna Škoda

Zdravotní pojišťovna ministerstva vnitra ČR

Revírní bratrská pokladna, zdrav. Pojišťovna

60

Literatura

Česko. O rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů:

rozpočtová pravidla. In:č.218/2000 Sb. 2000, roč. 2000, č. 218, 65.



z: http://monitor.statnipokladna.cz/2013/ Česko. Zákon: o rozpočtových pravidlech

územních rozpočtů. In: 250. 2000, roč. 2000, 250/2000, 73.

PEKOVÁ, Jitka. Veřejné finance: úvod do problematiky. 4., aktualiz. a rozš. vyd.

Praha: ASPI, 2008, 579 s. ISBN 978-80-7357-358-4.



80-247-2789-9.

ŠELEŠOVSKÝ, Jan a Robert JAHODA. Veřejné finance v ČR a EU. 1. vyd. Brno:

Masarykova univerzita, 2004, 158 s. Distanční studijní opora. ISBN 80-210-3410-6.

Zdravotní pojišťovny. Ozdravotnictví.cz: nezávislé internetové médium [online].

2014 [cit. 2014-10-31]. Dostupné z: http://www.ozdravotnictvi.cz/zdravotni-

pojistovny/

Zůstatky na fondech zdravotních pojišťoven. Mzcr.cz [online]. 2014 [cit. 2014-10-

31]. Dostupné z: http://www.mzcr.cz/obsah/zustatky-na-fondech-zdravotnich-

pojistoven_2952_1.html



http://www.ozdravotnictvi.cz/zdravotni-pojistovny/

http://www.ozdravotnictvi.cz/zdravotni-pojistovny/

http://www.mzcr.cz/obsah/zustatky-na-fondech-zdravotnich-pojistoven_2952_1.html

http://www.mzcr.cz/obsah/zustatky-na-fondech-zdravotnich-pojistoven_2952_1.html

61

8 ROZPOČTOVÁ SOUSTAVA ČR – ROZPOČTOVÉ URČENÍ DANÍ


Vysvětlit podstatu rozpočtového určení daní.

Pochopit princip sdílených a svěřených daní.

Charakterizovat rozpočtové určení daní v ČR.

Klíčová slova:

Rozpočtové určení daní, svěřené daně, sdílené daně, místní poplatky.

„Daní rozumíme povinnou, zákonem stanovenou, nenávratnou, neekvivalentní a

neúčelovou platbu do veřejného rozpočtu.“ (Hamerníková a Maaytová, 2007, s.119)

Daně představují nejvýznamnější část příjmů územních rozpočtů a některých státních

fondů. Jsou považovány za běžné příjmy, neboť k jejich plnění dochází opakovaně, avšak

v nestejné výši (popř. i v různé struktuře).

Struktura daňových výnosů je dána zákonem 243/2000 Sb. (zákon o rozpočtovém určení

daní). Podle jejich výnosového určení je možné je rozdělit na daně svěřené (výlučné) a

sdílené:

Svěřené daně jsou druhem daní, u kterých celý výnos plyne přímo do jednoho rozpočtu.

Jedná se například o daň z nemovitých věcí, silniční daň ad.

Sdílené daně jsou představovány převážně daněmi důchodového typu (např. daně

z příjmů, DPH ad.). Výnos z těchto daní je rozdělen do různých úrovní rozpočtů dle

stanoveného podílu vyplývajícího ze zákona o rozpočtovém určení daní.

62

Graf 7Struktura daňových výnosů za rok 2013 - Zlínský kraj (monitor.cz, 2014 - vlastní

zpracování)

Pro mezinárodní srovnání daňového zatížení se využívá poměru daňového výnosu

k hrubému domácímu produktu. Tento ukazatel je označován jako daňová kvóta. Pokud

k daňovým příjmům přidáme i pojistné na sociální zabezpečení, poplatky daňového

charakteru a cla, získáme tzv. složenou (celkovou) daňovou kvótu.

Graf Složená daňová kvóta 2012 (OECD,2014 vlastní zpracování)

8.1 Rozpočtové určení daní

Rozdělení celkového výnosu sdílených daní mezi obce, kraje a stát není identické.

Celkový příjem z těchto daní je mezi samosprávné celky rozdělován podle složitějšího

algoritmu, který lze označit jako rozpočtové určení daní. Zákon o rozpočtovém určení daní

50%

2%0%

23%

24%

1% 0%Daň z přidané hodnoty

Daň z příjmů fyzických osob zkapitálových výnosů

Daň z příjmů fyzických osob zesamostatné výdělečné činnosti

Daň z příjmů fyzických osob ze závisléčinnosti a funkčních požitků

Daň z příjmů právnických osob

Daň z příjmů právnických osob za kraje

Správní poplatky

43

,20

45

,30

35

,50

48

,00

32

,50

44

,10

45

,30

37

,60

33

,80 38

,90

28

,30

44

,40

37

,80 42

,20

32

,50

28

,50

37

,40

32

,90

44

,30

28

,20

27

,70 3

5,2

0

63

(č. 264/2013 Sb.) stanovuje procentuální podíly těchto druhů sdílených daní připadající na

územní rozpočty, státní rozpočet a Státní fond dopravní infrastruktury.

Následující schéma zachycuje rozpočtové určení vybraných daní mezi státní rozpočet a

územní rozpočty:

Schéma 3Rozdělení RUD v letech 2013-2015 (mfcr.cz,2013)

Takto stanovené podíly vybraný daní jsou dále rozpočítávány mezi jednotlivé obce

pomocí složitějšího výpočtu, který zohledňuje více kritérií. Tato kritéria by měla přispět

ke správnějšímu rozdělení daňových příjmů mezi obce, neboť reflektují požadavky na

občanskou vybavenost. Vzorec výpočtu je tedy determinován:

1. počtem obyvatel

2. výměrou katastrálního území

3. počtem dětí a žáků navštěvující školu zřizovanou obcí

4. počtem zaměstnanců

5. koeficientem postupných přechodů.

Z důvodu skokovým přechodů mezi velikostními kategoriemi obcí byl systém rozšířen o

tzv. koeficienty a násobky postupných přechodů. Jedná se o progresivní koeficienty, které

mají za cíl eliminovat propady mezi zařazením do jednotlivých kategorií. Nově jsou obce

rozčleňovány do 4 skupin dle počtu obyvatel. Koeficienty jsou stanoveny v příloze zákona

a nepostihují města Praha, Brno, Ostrava a Plzeň, pro která jsou koeficienty taxativně

určena (přílohou č. 3 zákona) (Provazníková, 2009, s.141)

Tabulka 11Koeficienty a násobky postupných přechodů (Česko, 2012)

64

8.2 Místní poplatky

Místní poplatky jsou upraveny zákonem č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích.

Na základě tohoto zákona mohou obce vybírat místní poplatky:

ze psů,

za lázeňský nebo rekreační pobyt,

za užívání veřejného prostranství,

poplatek ze vstupného,

z ubytovací kapacity,

za povolení k vjezdu s motorovým vozidlem do vybraných míst a částí měst,

za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a

odstraňování komunálních odpadů a místní poplatek za zhodnocení stavebního

pozemku možností jeho připojení na stavbu vodovodu a kanalizace,

poplatek za zhodnocení stavebního pozemku možností jeho připojení na stavbu

vodovodu nebo kanalizace.

Místní poplatky mají fakultativní povahu a povinnými se stávají až jejich zavedením

obecně závaznou vyhláškou obce. Obci zároveň přísluší rozhodnout, které poplatky na

svém území zavede. Zákon dále stanoví maximální sazby těchto poplatků, je však na obci,

v jaké výši (až do této maximální sazby) tyto poplatky zavede.

Otázky a úkoly

Popište rozdíl mezi svěřenými a sdílenými daněmi.

Charakterizujte daňové příjmy obcí.

Zjistěte, které místní poplatky vybírá obec, v níž žijete.

65

Literatura

Česko. ZÁKON ze dne 16. srpna 2012, kterým se mění zákon č. 243/2000 Sb., o

rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a

některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ve znění pozdějších

předpisů, a zákon č. 370/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 235/2004 Sb., o dani z

přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony.

In: 295/2012. 2012, roč. 2012, č. 295, 104.


2007, 364 s. ISBN 978-807-3573-010.



z: http://monitor.statnipokladna.cz/2013/

Místní poplatky: Informace k problematice místních poplatků. FINANČNÍ

SPRÁVA. Finanční správa[online]. 2014 [cit. 2014-10-21]. Dostupné

z: http://www.financnisprava.cz/cs/dane-a-pojistne/sprava-dani-a-poplatku/mistni-

poplatky/pokyny-sdeleni-opatreni/mistni-poplatky-3084

Nový model sdílených daní pro obce - rok 2013. MFCR.CZ. Mfcr.cz [online]. 2013

[cit. 2014-10-21]. Dostupné z: http://www.mfcr.cz/cs/verejny-

sektor/prognozy/prijmy-kraju-a-obci/2013/novy-model-sdilenych-dani-pro-obce-

10890

OECD (2014), Tax revenue (indicator). doi: 10.1787/d98b8cf5-en (Accessed on 21

October 2014)

PEKOVÁ, Jitka. Finance územní samosprávy: teorie a praxe v ČR. Praha: Wolters

Kluwer Česká republika, 2011, 587 s. ISBN 978-807-3576-141.



80-247-2789-9.


http://www.financnisprava.cz/cs/dane-a-pojistne/sprava-dani-a-poplatku/mistni-poplatky/pokyny-sdeleni-opatreni/mistni-poplatky-3084

http://www.financnisprava.cz/cs/dane-a-pojistne/sprava-dani-a-poplatku/mistni-poplatky/pokyny-sdeleni-opatreni/mistni-poplatky-3084

http://www.mfcr.cz/cs/verejny-sektor/prognozy/prijmy-kraju-a-obci/2013/novy-model-sdilenych-dani-pro-obce-10890



66


67

9 MEZINÁRODNÍ VEŘEJNÉ FINANCE – HOSPODAŘENÍ EVROPSKÉ UNIE


Popsat příjmovou a výdajovou stránku rozpočtu Evropské unie.

Popsat rozpočtový proces na úrovni Evropské unie.

Pochopit podstatu čistých plátců a čistých příjemců.

Klíčová slova:

Rozpočet EU, příjmy, výdaje, rozpočtový proces, pozice státu.

Rozpočet EU se zásadně liší od všech státních a územních rozpočtů. Primárním rozdílem

je velikost daného rozpočtu, struktura příjmů a výdajů, zákaz deficitu a také způsob

alokace výdajů.

Příjmová část rozpočtu je tvořena pouze vlastními příjmy. EU nemůže čerpat úvěry ani

emitovat vlastní cenné papíry. Příjmy mají příspěvkový charakter. (Hamerníková a

Maaytová, 2007, s.318).

9.1 Příjmy a výdaje rozpočtu EU

Vlastní zdroje rozpočtu Evropské unie (MFČR, 2013):

tradiční vlastní zdroje

zdroj založený na dani z přidané hodnoty (DPH)

zdroj z hrubého národního důchodu (HND).

Další zdroje (tzv. různé):

přebytky z předcházejícího roku

příjmy z administrativních operací institucí

úroky z opožděných splátek

68

pokuty, apod.

Graf 8Příjmy EU r. 2013 (ec.europa.eu,2014)

Výdaje jsou rozdělovány v podobě účelových dotací. Obecně je možné je rozdělit do 6

kategorií:

1. Inteligentní růst podporující začlenění;

2. Udržitelný růst: Přírodní zdroje;

3. Bezpečnost a občanství;

4. Globální Evropa;

5. Správa;

6. Vyrovnávací náhrady (euroskop.cz,2014)

69

Graf 9Výdaje EU r.2013 (ec.europa.eu,2014)

Graf 10Provozní rozpočtová bilance 2013 (ec.europa.eu,2014)

9.2 Zásady sestavení rozpočtu

Při sestavování rozpočtu je nutné vycházet ze stanovených zásad, které jsou ukotveny v

nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002:

1. zásada jednotnosti a správnosti rozpočtu (principle of unity and accuracy)

2. zásada ročního rozpočtu (principle of annuality)

3. zásada vyrovnanosti (principle of equilibrium)

4. zásada zúčtovací jednotky (principle of unit of account) - euro

5. zásada obecnosti (principle of universality)

6. zásada specifikace (principle of specification)

7. zásada řádného finančního řízení (principle of sound financial management)

8. zásada průhlednosti (principle of transparency) (mfcr.cz,2014)

9.3 Rozpočtový proces

Obdobně jako je sestavován státní rozpočet členských zemí, je tak sestaven i rozpočet celé

unie. Pro přijetí Lisabonské smlouvy došlo k modifikaci tohoto procesu. Rozpočtový

proces – označován jako rozpočtová procedura – je časově náročný a podílí se na něm

Evropská komise, Rada i Parlament.

70

Rozpočet musí vycházet z víceletého finančního rámce, ve kterém jsou zakotveny

jednotlivé závazné limity (stropy). Víceleté finanční rámce jsou sestavovány na 7 let.

V současné době je platný rámec „Evropa – 2014-2020“.

Schéma 4Rozpočtová procedura (ec.europa.eu, 2014)

9.4 Pozice ČR

Česká republika byla vždy označována za tzv. čistého příjemce, tzn. že více finančních

prostředků z rozpočtu dostává, než do něj vkládá. Opakem jsou státy představující tzv.

čisté plátce, mezi které patří např. Německo, Francie, Rakousko, Dánsko, Velká Británie,

apod.

„V loňském roce dosáhla čistá pozice České republiky vůči rozpočtu EU nejlepšího

výsledku od našeho vstupu do EU. ČR je tak dlouhodobě čistým příjemcem prostředků z

rozpočtu EU. Rekordní rozdíl mezi příjmy a odvody v roce 2013 dosáhl 84,1 mld. Kč a

překročil čistou bilanci za rok 2012 o téměř 11 mld. Kč. Z hlediska vztahu k hrubému

71

domácímu produktu ČR činily celkové příjmy České republiky z rozpočtu EU ve výši 125,7

mld. Kč přibližně 3,2 % HDP ČR, podíl čistých příjmů dosáhl 2,2 % českého HDP.

Klíčovou úlohu v pozitivní bilanci ČR ve vztahu k rozpočtu EU za rok 2013 sehrály příjmy

ze strukturálních fondů a Fondu soudržnosti, které dosáhly celkem 92,5 mld. Kč a tvořily

přes 73 % celkových příjmů ČR z rozpočtu Unie. Další významnou položku příjmů ČR z

evropského rozpočtu představovaly prostředky na Společnou zemědělskou politiku ve výši

31,3 mld. Kč.“(mfcr.cz,2014)

Tabulka 12Pozice ČR v r. 2013 (mfcr.cz,2014)

2013 Mil. € Mil. Kč

Příjmy z rozpočtu EU

Strukturální akce 3 559,45 92 453,27

Strukturální fondy 2 176,53 56 533,25

alokace 2004-06 1,85 48,17

alokace 2007-2013 2 174,68 56 485,08

Fond soudržnosti (CF) 1 382,92 35 920,02

alokace 2004-06 19,88 516,41

alokace 2007-2013 1 363,04 35 403,61

Zemědělství 1 203,00 31 246,77

Tržní operace 14,25 370,09

Přímé platby 818,04 21 247,64

Rozvoj venkova 367,32 9 540,76

Veterinární opatření 1,49 38,69

Rybářství 1,91 49,6

Vnitřní politiky 78,12 2 029,09

Budování institucí -0,03 -0,8

Komunitární programy 78,15 2 029,89

Předvstupní nástroje -0,5 -13,03

Phare 0 0

ISPA (čerpáno jako CF) 0 0

Sapard -0,5 -13,03

Celkové příjmy z rozpočtu EU 4 840,07 125 716,11

Platby do rozpočtu EU

tradiční vlastní zdroje (cla+ dávky z

cukru)

170,63 4 431,88

Zdroj z DPH 197,66 5 134,03

Zdroj z HND * 1 235,68 32 095,43

Celkové platby do rozpočtu EU 1 603,96 41 661,33

72

Čistá pozice vůči rozpočtu EU 3 236,11 84 054,77

Graf 11Vývoj čisté pozice ČR (mfcr.cz,2014)

Otázky a úkoly

Charakterizujte příjmy a výdaje rozpočtu EU.

Popište rozpočtový proces na úrovni EU.

Zjistěte a vysvětlete, co znamená „střednědobý rámec rozpočtu EU“.

Jaká je pozice ČR v rámci přijatých a odvedených peněžních prostředků?

Literatura

Čistá pozice České republiky vůči rozpočtu Evropské unie za rok

2013. Mfcr.cz [online]. 2014 [cit. 2014-11-01]. Dostupné

z: http://www.mfcr.cz/cs/zahranicni-sektor/monitoring/pozice-cr-vuci-rozpoctu-

eu/2013/cista-pozice-ceske-republiky-vuci-rozpoc-17026

Financial Programming and Budget. Ec.europa.eu [online]. 2014 [cit. 2014-11-01].

Dostupné z: http://ec.europa.eu/budget/index_en.cfm

0,00

10 000,00

20 000,00

30 000,00

40 000,00

50 000,00

60 000,00

70 000,00

80 000,00

90 000,00

2008 2009 2010 2011 2012 2013

Čistá pozice vůči rozpočtu EU

http://www.mfcr.cz/cs/zahranicni-sektor/monitoring/pozice-cr-vuci-rozpoctu-eu/2013/cista-pozice-ceske-republiky-vuci-rozpoc-17026

http://www.mfcr.cz/cs/zahranicni-sektor/monitoring/pozice-cr-vuci-rozpoctu-eu/2013/cista-pozice-ceske-republiky-vuci-rozpoc-17026

http://ec.europa.eu/budget/index_en.cfm

73


2007, 364 s. ISBN 978-807-3573-010.

Rozpočet EU. Euroskop.cz [online]. 2014 [cit. 2014-11-01]. Dostupné z:

https://www.euroskop.cz/8877/sekce/rozpocet-eu/

Základní informace. Mfcr.cz [online]. 2013 [cit. 2014-11-01]. Dostupné

z:http://www.mfcr.cz/cs/zahranicni-sektor/hospodareni-eu/zakladni-informace


http://www.mfcr.cz/cs/zahranicni-sektor/hospodareni-eu/zakladni-informace

74

10 SOCIÁLNÍ ZABEZPEČENÍ


Vysvětlit úlohu sociálního zabezpečení.

Definovat prvky a modely sociálního zabezpečení.

Popsat systém sociálního zabezpečení v ČR.

Klíčová slova:

Sociální zabezpečení, Beveridgeovský model, Bismarckův model, sociální pojištění,

sociální podpora, sociální pomoc, dávky.

Sociální zabezpečení je nedílnou součástí systému veřejných financí všech vyspělých

zemí světa a je zabezpečováno především funkcí redistribuční.

Jak uvádí Krebs (2005), pojem „sociální zabezpečení“ je ve světě interpretován rozdílně

a přikládá se mu i různý obsah.

Vždy se však jedná o zásahy státu (veřejné správy), které jsou specifikovány sociální

politikou státu, rozhoduje se o nich veřejnou volbou, zpravidla jsou financovány ze

systému veřejných financí a jsou určeny pro řešení důsledků sociálních událostí a rizik a

za účelem garance sociálních jistot.

Příčinami vzniku systémů sociálního zabezpečení jsou:

Nepříznivé okolnosti, které vedou ke snížení životní úrovně (v důsledku sociálních

událostí a rizik).

Požadavek redistribuce bohatství (účel garance sociálních jistot).

V různých zemích je rovněž odlišně definován okruh případů, na něž se vztahuje sociální

zabezpečení. Zatímco v užším pojetí se sociální zabezpečení omezuje na důchodové

zabezpečení a sociální služby (Krebs, 2005), v širším pojetí je možné zahrnout také:

Ohrožení zdraví a nemoc.

Nezaměstnanost.

Pracovní poškození a invalidita.

Pracovní úraz a nemoci z povolání.

Mateřství.

Rodičovství.

75

Úmrtí živitele ad.

10.1 Sociální kvóta

Stejně jako u příjmových kategorií (viz např. daňová kvóta) lze i v sociální oblasti

poměřovat výdaje na sociální zabezpečení. Využívá se k tomu tzv. sociální kvóta, která se

spočítá jako poměr výdajů na sociální zabezpečení k HDP.

Tab. Daňová a sociální kvóta – vývoj v ČR 2007-2013. Zdroj: VÚPSV, 2014.

10.2 Prvky sociálního zabezpečení

V různých zemích jsou využívány následující prvky sociálního zabezpečení (Ochrana,

Pavel, Vítek, 2010):

Sociální pojištění

◦ povinný či dobrovolný systém

◦ Řeší situace, které s velkou pravděpodobností nastanou

◦ Nárok na čerpání dávek mají ti, kteří se pojistili

Sociální zaopatření /sociální podpora

◦ Dávky jsou vypláceny ze státního rozpočtu

◦ Čerpání dávek není závislé na předchozích odvodech příjemce do systému

◦ Nezkoumají se majetkové poměry příjemce, zpravidla je cílem dávek

zvýšit příjem s cílem zajistit určitý standard

Sociální pomoc

◦ Příjemci jsou lidé, které dosud nezachytil žádný ze stávajících systémů SZ

a nachází se na/pod hranicí chudoby

◦ Dávky jsou adresné

Podnikové zaopatření

◦ Firmy poskytují dávky ze svých prostředků

◦ Buď dobrovolně, nebo jako povinnost ze strany státu

Dobrovolné spoření

◦ Stát podporuje dobrovolné spoření nepřímo – daňovými úlevami či

dotacemi

Ukazatel 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Daňová kvóta - jednoduchá % 19,7 19,5 17,7 18,4 18,6 19,0 19,5

- složená % 34,0 33,6 31,2 32,0 32,6 33,1 33,6

Sociální kvóta % 18,2 18,3 20,2 20,1 20,1 20,4 20,4

76

Podnikové zaopatření a dobrovolné spoření představují prvky, které jsou na pomezí

soukromého a veřejného sociálního zabezpečení. Stát však může tyto prvky podporovat

nepřímými nástroji, např. úlevami z daní či dotacemi a příspěvky.

V každé zemi je tvořen systém sociálního zabezpečení vlastní kombinací prvků, přičemž

výslednou podobu ovlivňují navíc demografické, ekonomické, kulturní a další faktory.

Obecně však můžeme identifikovat dva základní obecné modely sociálního zabezpečení

(Ochrana, Pavel, Vítek, 2010), které jsou charakteristické následujícími znaky:

Klasický model sociálního pojištění (Bismarckovský model)

◦ Jádrem je pojistný systém, sociální ochrana je tedy poskytována jen těm,

kdo do systému přispívali

◦ Výše dávek závislá na předchozích „vkladech“

◦ Vysoký podíl pojistného na sociální zabezpečení na složené daňové kvótě

a vysoké daňové zatížení práce

Klasický model sociální péče (Beveridgeovský model)

◦ Není založen na pojistném systému, systém financován z daňových příjmů

veřejných rozpočtů

◦ Není princip zásluhovosti, dávky zaručují jen „přežití“ příjemců na úrovni

životního minima

◦ Relativně malé sociální výdaje rozpočtů a nižší zatížení práce

Zatímco model založený na sociálním pojištění najdeme především v zemích střední

Evropy (např. ČR, Německo, Rakousko), model založený na sociální péči nalezneme např.

ve Velké Británii.

10.3 Výdaje ze systému sociálního zabezpečení – konstrukce

dávek

Na výdajové straně veřejných rozpočtů jsou poskytovány ze systému sociálního

zabezpečení dávky. Každá dávka je vymezena následujícími komponenty (Krebs, 2005):

Věcný obsah dávky

Osobní rozsah dávky (okruh příjemců)

Výše dávky (rozsah, odstupňování dávek)

Doba poskytování dávky (časový rozsah)

Změny v poskytování dávky

Zánik dávky

77

Z věcného pohledu rozlišujeme (podle Krebs, 2005):

Dávky zásluhové – jsou závislé na výdělku, ne vždy se však musí uplatnit plně princip

ekvivalence (může být např. stanoven strop).

Dávky univerzální (plošné) – jsou poskytovány všem při vzniku nároku, bez ohledu na

výdělek.

Dávky individualizované (adresné) – jsou posuzovány podle určitého kritéria (příjmy

k životnímu minimu) a jsou poskytovány pouze potřebným občanům v individuální výši.

Dávky kombinované (zčásti zásluhové a zčásti univerzální) – je garantována minimální

úroveň dávky, doplněná zásluhovou částí odvíjející se od předchozího výdělku.

10.4 Sociální pojištění a systémy jeho financování

Prvek pojištění se v sociálním zabezpečení uplatňuje především pro zabezpečení případu

stáří, osiření či ovdovění, mateřství a nemoci.

Existují dva způsoby, jak sociální pojištění financovat (Rosen, Gayer, 2010; Ochrana,

Pavel, Vítek, 2010):

1. Průběžný systém financování (PAYGO či Pay-as-you-Go) – z běžných

veřejných příjmů daného rozpočtového roku se financují běžné výdaje na sociální

zabezpečení, je založen na mezigeneračním přerozdělování.

Průběžný systém financování má tu výhodu, že je odolný proti inflaci a jeho správa

je relativně levná. Jeho nevýhody však představují následující okolnosti:

stárnutí obyvatel

potřeba valorizace dávek v důsledku vlivu inflace

růst nákladů institucí

vládní populismus

nízké domácí úspory

2. Fondový systém financování – každý účastník si spoří na vlastním účtu, uložené

prostředky jsou kapitalizovány a přeměněny na dávky v podobě penze nebo jiné

platby. Výhodou tohoto systému je odolnost vůči demografickému vývoji.

Problémem je však inflace a potřeba institucionální a ekonomického zajištění

stability systému (eliminovat rizika např. nelegálního vyvedení prostředků z fondů

či rizika investičního).

Tyto systémy lze navzájem kombinovat a vytvářet tzv. dvou- či třípílířový systém

sociálního (či jen důchodového) pojištění:

Třípilířový systém zahrnuje:

veřejný pilíř (PAY-GO),

povinný soukromý pilíř (fondové financování),

78

dobrovolný soukromý pilíř (fondové financování).

Dvoupilířový systém zahrnuje:

veřejný pilíř (PAY-GO),

dobrovolný soukromý pilíř (fondové financování).

10.5 Sociální zabezpečení v ČR

V České republice byly od 90. let 20. století vytvořeny tři základní pilíře sociálního

zabezpečení – sociální pojištění, státní sociální podpora a sociální pomoc.

10.5.1 Sociální pojištění

Do sociálního pojištění spadají subsystémy důchodového a nemocenského pojištění a

příspěvek na státní politiku zaměstnanosti. Systém je financován z pojistného, které

odvádějí podle podmínek stanovených v zákoně zaměstnanec, zaměstnavatel, osoby

samostatně výdělečně činné a za vybrané pojištěnce stát (osoby vedené v evidenci Úřadu

práce ČR, osoby na rodičovské dovolené, děti atp.).

Důchodový systém ČR upravuje zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění a další

doplňující normy.

Ze základního důchodového pojištění se poskytují tyto důchody (MPSV, 2014):

1. starobní (včetně tzv. předčasného starobního důchodu),

2. invalidní,

3. vdovský a vdovecký,

4. sirotčí.

Důchod se skládá ze dvou složek, a to

ze základní výměry (stanovené pevnou částkou stejnou pro všechny druhy

důchodů bez ohledu na délku doby pojištění a výši výdělků) a

z procentní výměry

Systém nemocenského pojištění je pak určen pro výdělečně činné osoby, které při ztrátě

příjmu v případech tzv. krátkodobých sociálních událostí (dočasné pracovní neschopnosti

z důvodu nemoci nebo úrazu či karantény, ošetřování člena rodiny, těhotenství a mateřství,

péče o dítě) zabezpečuje peněžitými dávkami nemocenského pojištění. Nemocenské

pojištění je upraveno zákonem č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění.

Z nemocenského pojištění se poskytují 4 druhy peněžitých dávek, a to (MPSV, 2014):

79

Nemocenské

Peněžitá pomoc v mateřství

Ošetřovné

Vyrovnávací příspěvek v těhotenství a v mateřství

Následující tabulka uvádí procentní sazby pojistného v roce 2014:

Důchodové

pojištění

Nemocenské

pojištění

Státní politika

zaměstnanosti

Celkem

Zaměstnavatel 21,5 2,3 (3,3) 1,2 25 (26)

Zaměstnanec 6,5 (3,5) 0 0 6,5

OSVČ 28 (25) (2,3)

dobrovolně

(vyměř.základ

min.4000Kč)

1,2 29,2 (26,2)

resp. 30,6

Osoby dobrovolně

důchodově pojištěné

28 (30) - - 28

Pozn. Zaměstnavatel může odvádět 3,3% nemocenského pojištění dobrovolně nebo ze

zákona, zaměstnanec a OSVČ si mohou snížit odvod na důchodové pojištění o 3 % v

případě účasti na důchodovém spoření (II. pilíř) ve výši dalších 2 %.

Zdroj: MPSV, 2014, vlastní zpracování.

10.5.2 Státní sociální podpora

Do tohoto systému spadají takové sociální situace, kdy je nutné osoby, které se dostaly do

těchto situací, podpořit peněžitou dávkou.

Systém státní sociální podpory je v ČR upraven zákonem č. 117/1995 Sb., o státní sociální

podpoře, ve znění pozdějších předpisů. Podle tohoto zákona se poskytují následující

dávky:

přídavek na dítě

rodičovský příspěvek

příspěvek na bydlení

porodné

pohřebné

Tyto dávky jsou poskytovány ze státního rozpočtu a jsou financovány prostřednictvím

daní.

80

10.5.3 Systém pomoci v hmotné nouzi

Pomoc v hmotné nouzi představuje nejnižší stupeň záchytné „sociální sítě“ a je určen pro

ty osoby či rodiny, které nemají „dostatečné příjmy a jejich celkové sociální a majetkové

poměry neumožňují uspokojení základních životních potřeb na úrovni ještě přijatelné pro

společnost. Současně si tyto příjmy nemůže z objektivních důvodů zvýšit (uplatněním

nároků a pohledávek, prodejem nebo využitím majetku) a vyřešit tak svoji nelehkou situaci

vlastním přičiněním.“ (MPSV, 2014)

Pomoc v hmotné nouzi upravuje zákon č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi

Dávkami, kterými se řeší pomoc v hmotné nouzi, jsou (MPSV, 2014):

příspěvek na živobytí

doplatek na bydlení

mimořádná okamžitá pomoc.

Dávky a služby pro osoby se zdravotním postižením

Určeny zákonem č. 329/2011 Sb., o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením.

Poskytovány jsou dávky (MPSV, 2014):

příspěvek na mobilitu

příspěvek na zvláštní pomůcku

průkaz osoby se zdravotním postižením a některé benefity, které z něj

vyplývají (např. vyhrazené místo k sezení ve veřejných dopravních

prostředcích, bezplatnou dopravu MHD, slevy v železniční přepravě,

bezplatnou dopravu vodícího psa ad.)

+

příspěvek na péči (určen osobám, které se při zvládání základních životních potřeb

neobejdou bez pomoci jiných osob)

Jejich výplata je zajištěna na jednom místě, a to v rámci Úřadu práce ČR.

Způsob stanovení stupně závislosti pro účely přiznání příspěvku na péči - posudkoví lékaři

popisují 10 ucelených oblastí každodenního života žadatele.

10.5.4 Sociální služby

Určeny zákonem č. 108/2006 o sociálních službách.

Tři základní oblasti služeb:

Sociální poradenství

Sociální prevence

Sociální péče

81

Sociální služby mohou být poskytovány terénním způsobem (ve vlastní domácnosti),

ambulantním způsobem (poradny, stacionáře, kontaktní centra…) nebo jako pobytové

služby (např. domovy pro seniory, chráněné bydlení ….).

Mezi sociální služby řadíme (MPSV, 2014):

Sociální poradenství

Sociálně zdravotní služby

Sociální rehabilitace

Osobní asistence

Pečovatelská služba

Průvodcovská, předčitatelská a tlumočnická služba

Služby rané péče

Podporované bydlení

Odlehčovací služby

Centra denních služeb

Stacionáře denní a týdenní

Domovy pro osoby se zdravotním postižením

Domovy pro seniory

Azylové domy

Domy na půl cesty

Chráněné bydlení

Kontaktní centra

Telefonická krizová intervence

Krizová pomoc

Nízkoprahová denní centra

Nízkoprahová zařízení pro děti a mládež

Noclehárny

Služby následné péče a doléčovací

Sociálně aktivizační služby pro rodiny s dětmi

Terapeutické komunity

Terénní programy

Následující tabulka uvádí výdaje na základní složky sociálně-zdravotního systému včetně

sociálního zabezpečení v ČR v letech 1990 a 200-2013:

82

Tab: Výdaje na základní složky sociálně-zdravotního systému (1990, 2000-2013). Zdroj: VÚPSV, 2014, vlastní úpravy.

Výdaje na základní složky sociálně-zdravotního systému 1990 - 2013

Social and Health System Expenditure 1990 - 2013

ROK - YEAR 1990 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 *

Položka - Unit

Sociálně-zdravotní systém celkem 112305 425852 461840 499654 529238 545174 574489 614031 664846 702892 761170 761525 769585 783910 790409

Social and health protection system, total

A. Systém sociálního zabezpečení 82253 279017 300540 320731 334083 335904 355715 387221 422911 438372 468462 472490 481817 490275 498817

Social security system expenditure

důchodové zabezpečení 45527 181920 196114 208275 220323 225185 241161 266226 282599 304871 331595 337799 359098 372753 373435

Pensions security benefits

peněžité dávky v nemoci a mateřství 8999 27206 29585 32606 34306 29563 31660 32773 34671 31882 26033 22789 21505 19377 20143

Sickness and maternity benefits

politika zaměstnanosti 0 9102 9277 9875 10858 10968 11219 12609 12666 13192 20032 19527 14166 11355 13960

Unemployment and employment policies expenditure

státní sociální podpora ** 13025 31855 31943 33670 32275 32786 33046 34123 48617 41970 41168 40881 36094 35554 37891

The state social support system

systém dávek soc. péče a soc. služeb 5728 23080 26015 28487 28478 28472 28901 30340 31330 33404 35116 37708 37692 40128 41924

Social care benefits and social services system

jiné *** 8581 136 606 718 743 885 889 1598 2387 2437 3105 3212 3673 3922 3955

Others

náklady na správu systému 393 5718 7000 7100 7100 8045 8839 9552 10641 10616 11413 10574 9589 7186 7509

Administration system expenditure

B. Systém zdravotní péče 30052 146835 161300 178923 195155 209270 218774 226810 241935 264520 292708 289035 287768 293635 291592

Health care system expenditure

* za systém zdravotní péče předběžné údaje - preliminary data for health care system expenditure

** do roku 1995 zahrnuje pouze rodinné přídavky - till 1995 includes family allowances only

*** do roku 1995 zahrnuje podporu státu rodinám (následně převod do systému státní sociální podpory) aj. - till 1995 includes state support for families (consequently transfered to the state social support system)

mil. Kč - mill. Kč

83

Otázky a úkoly

Vysvětlete, proč je nutné mít systém sociálního zabezpečení, jaká rizika pokrývá a

k jaké fiskální funkci se váže.

Popište modely sociálního zabezpečení.

Jakým způsobem mohou být konstruovány dávky sociálního zabezpečení?

Popište systém sociálního zabezpečení v ČR.

Jakým způsobem může být konstruováno sociální pojištění? Jak je konstruováno

v ČR?

Literatura

KREBS, Vojtěch. Sociální Politika. Praha: Wolters Kluwer, 2005, ISBN 978-80-7357-

585-4 2011.

Ministerstvo práce a sociálních věcí – webový portál. Dostupné z: www.mpsv.cz

OCHRANA, František, Jan PAVEL, Leoš VÍTEK et al. Veřejný sektor a veřejné finance.

Financování podnikatelských a nepodnikatelských aktivit. Praha: Grada Publishing, 2010.

261 s. ISBN 978-80-247-3228-2.


2010. ISBN 978-007- 126788-5.

Výzkumný ústav práce a sociálních věcí – webový portál. Dostupné z: www.vupsv.cz

84


85

11 FINANCOVÁNÍ ZDRAVOTNICTVÍ V ČESKÉ REPUBLICE A VE SVĚTĚ


Vysvětlit úlohu odvětví zdravotnictví ve veřejném sektoru.

Popsat způsoby financování zdravotnictví.

Charakterizovat financování zdravotnictví v prostředí ČR.

Charakterizovat podstatu financování zdravotnictví ve vybraných státech.

Klíčová slova:

Zdravotnictví, pojištění, veřejné rozpočty, modely financování.

Zdravotnictví představuje specifický segment veřejného sektoru, kterému je v každé

rozvinuté zemi věnována velké pozornost. Kvalitní zdravotní péče ovlivňuje pozitivně

celou společnost, proto je logické, že systémy zdravotnictví jsou podrobovány neustálým

diskusím, korekcím, regulacím a reformám.

Světová zdravotnická organizace (WHO) rozlišuje několik zásadních oblastí systému

péče o zdraví, které jsou zároveň více či méně propojeny (Barták, 2012):

Řízení a správa systému – vychází z historických tradic a zkušeností každého

státu, nelze tedy vymezit jeden systém, který by byl vhodný pro všechny státy.

Obecně lze však uvést, že by orgány veřejné správy měly přebírat odpovědnost za

otázky zdraví, stanovovat národní zdravotní politiky a strategie v této oblasti

s cílem maximální transparentnosti, spravedlnosti a ekonomické efektivnosti.

Informační systém – systém péče o zdraví může být dobře řízen jen tehdy, mají-

li ti, co o něm rozhodují, k dispozici správné informace.

Financování – jde o základní nástroj zdravotní politiky, jehož cílem je zajištění

univerzálního krytí zdravotních rizik populace prostřednictvím odstranění

finančních bariér dostupnosti a financování prevence. K tomu se váže i předpoklad

dobře nastavené kontroly a auditu.

Lidské zdroje – snaha o citlivost a otevřenost zdravotníků k potřebám občanů a

maximálně spravedlivé a efektivní dosahování co nejlepších výsledků ve zdravotní

péči. Tomu musí odpovídat také zajištění dostatečného množství pracovníků,

systému úhrad, správné druhy stimulace a vytvoření vhodných podmínek pro

spolupráci všech aktérů.

86

Léčiva a zdravotnická technika – zde jde zejména o nalezení rovnováhy mezi

ekonomickými možnostmi a výsledky vědy a výzkumu.

Poskytování služeb – síť primární péče musí být občanům dobře dostupná a musí

být vhodně propojená s dalšími druhy péče, zejm. nemocniční péčí.

Obecně ve vyspělých společnostech platí, že každý jedinec má právo na zdraví, což je

však chápáno jako právo na ochranu zdraví a právo garantovaného přístupu ke

zdravotnickým službám, nikoli závazek společnosti zajistit každému život bez nemoci

(Ochrana, Pavel, Vítek, 2010).

Ochrana, Pavel, Vítek (2010) vymezují dva základní přístupy k vnímání práva na zdraví:

Liberální přístup

o Přístup ke zdravotní péči je výsledkem individálního úsilí a výběru

o Jedinec získá pouze takovou péči, na kterou má peníze

o Zdravotnické služby jsou předmětem svobodné směny

o Cena je určena na trhu

Rovnostářský přístup

o Přístup ke zdravotní péči je výsledkem individuálního úsilí a výběru

o Jedinec získá pouze takovou péči, na kterou má peníze

o Zdravotnické služby jsou předmětem svobodné směny

o Cena je určena na trhu

11.1 Modely systémů zdravotnictví

Na problematiku míry regulace zdravotních systémů ze strany státu existují různé pohledy.

Z tohoto hlediska je možné rozdělit tři základní modely systému zdravotnictví (Ochrana,

Pavel, Vítek, 2010; Šatera 2013):

1. Státní zdravotní systém (Beveridgeův model)

◦ Převyšující či výhradní péče ze strany státních nebo veřejných

poskytovatelů

◦ Financování prostřednictvím daní

◦ Péče zpravidla poskytována zdarma

◦ Omezený prostor pro soukromé praxe

◦ Příklad zemí, kde převažuji prvky tohoto systému: Dánsko, Velká Británie,

Švédsko

87

Tab. XX Výhody a nevýhody Beveridgeova modelu zdravotního systému. Zdroj:

Šatera, 2013.

Výhody Nevýhody

Podpora primární péče Dlouhé čekací doby na některé výkony

Návaznost zdravotnických služeb Nedostatečná péče o vlastní zdraví

Přiměřené náklady na poskytování

zdravotní péče

Závislost systému na daňovém výnosu -

problém v období recese

Podpora rozvoje nových technologií Neexistence tlaku na konkurenční

prostředí

2. Sociálně pojistný model (Bismarckův model)

◦ Založen na regulaci státu

◦ Financování prostřednictvím sociálního pojištění, úhrada zdravotní péče na

základě smluv mezi zdravotními pojišťovnami a poskytovateli zdravotní

péče

◦ Poskytovatelé veřejní i soukromí

◦ Příklad zemí, kde převažuji prvky tohoto systému: Francie, Nizozemí,

Kanada, Japonsko, SRN, ČR

Tab. XX Výhody a nevýhody Bismarckova modelu zdravotního systému. Zdroj: Šatera,

2013.

Výhody Nevýhody

Vysoká dostupnost zdravotní péče Administrativní náklady zdravotních

pojišťoven

Vyhovující síť zdravotnických zařízení

V případě problémů zdravotních

pojišťoven může dojít ke ztížení přístupu

pacientů ke zdravotní péči

Navazující služby zdravotnických zařízení Některé typy zdravotních pojišťoven

působí pouze regionálně

Přiměřené náklady na zdravotní péči Nepřehlednost systému úhrad zdravotní

péče

3. Tržní zdravotní systém (liberální model)

◦ Stát vymezuje jen všeobecné rámcové podmínky

◦ Zdravotní péče není státem garantovaná

◦ Poskytována soukromým sektorem

◦ Financování převážně ze soukromého zdravotního pojištění nebo přímými

úhradami

◦ Příklad zemí, kde převažuji prvky tohoto systému: USA

88

Tab. Výhody a nevýhody liberálního modelu zdravotního systému. Zdroj: Šatera, 2013.

Výhody Nevýhody

Bohatá nabídka kvalitních služeb Nízká dostupnost zdravotní péče

pro nepojištěné či chudé osoby

Podpora rozvoje nových

technologií Nedostatečná preventivní péče

Podpora soutěživosti mezi

poskytovateli zdravotní péče

Nedostatečná návaznost zdravotní

péče

Vysoká efektivnost osvěty

zdravého životného stylu

Vysoké náklady na zdravotní péči

a na administraci systému

Z pohledu uvedených tří systémů je zajímavé srovnání výdajů na zdravotnictví vybraných

států:

Obr. Výdaje na zdravotnictví vybraných států zastupujících jednotlivé modely

zdravotnických systémů (v % HDP, data pro rok 2011 dle OECD). Zdroj: Nekolová, 2014.

11.2 Problém financování zdravotnictví

Ani ve zdravotnictví nefunguje dokonalá konkurence (selhání spočívají především v

asymetrických informacích a omezení konkurence)

Rozdíly spočívají mimo jiné v (Arrow, 1963 in Ochrana, Pavel, Vítek, 2010):

v povaze poptávky

89

v očekávaném chování lékařů

v nejistotě výsledného produktu

v podmínkách nabídky

Rozdíl mezi trhy zdravotní péče a standardními konkurenčními trhy uvádí tabulka XX:

Tab. Rozdíly mezi trhy zdravotní péče a standardními konkurenčními trhy (Zdroj: Stiglitz,

1997; Ochrana, Pavel, Vítek, 2010)

11.3 Financování zdravotnictví

Barták (2012) uvádí následující způsoby financování zdravotnictví, které jsou

kombinovány v jednotlivých systémech zdravotnictví:

Systém přímých úhrad – historicky nejstarší systém, pacient platí za péčei

poskytovateli přímo finančními prostředky, případně pomocí věcného plnění

(např. v rozvojových zemích). Nevýhodou je rozdílná sociální úroveň pacientů.

Financování z daňových výnosů – z daní je financováno poskytování

zdravotnických služeb.

Financování prostřednictvím veřejného zdravotního pojištění – pojištění je

zpravidla povinné pro většinu obyvatel daného státu, příspěvky jsou placeny

zaměstnanci, zaměstnavateli, případně státem, v rámci systému dochází

k přerozdělování podle principu solidarity, pojištění je odvozené od příjmu

pojištěnce.

Soukromé zdravotní pojištění – na základě posouzení zdravotního stavu pacienta

je stanoveno soukromé pojistné a může být poskytováno jak na ziskovém, tak na

neziskovém principu, jeho charakteristikou je (zpravidla) dobrovolnost.

Barták (2010) uvádí následující možné toky peněžních prostředků mezi jednotlivými

subjekty zdravotnických systémů:

Standardní konkurenční trhy Trh ve zdravotnictví

Velké množství prodávajících Omezený počet poskytovatelů (mimo velká města) Zisk, který maximalizují firmy Většina nemocnic je neziskových (absence ziskového motivu) Homogenní komodity Heterogenní komodity Dobře informovaní kupující Neinformovaní kupující Přímé platby spotřebitelů Pacienti obvykle hradí pouze část nákladů přímo

90

Obr. Toky peněz a služeb v rámci zdravotnického systému založeného na veřejném

zdravotním pojištění. Zdroj: Barták, 2010.

Obr. XX Toky peněz a služeb v rámci zdravotnického systému založeného na soukromém

zdravotním pojištění. Zdroj: Barták, 2010.

11.4 Financování zdravotnictví v České republice

V rámci EU neexistuje jednotný systém správy, financování a poskytování zdravotní péče,

toto zůstává v kompetenci jednotlivých států. Česká republika v roce 1992 přešla od

centrálně řízeného systému financování zdravotnictví k vícezdrojovému financování.

Zdravotní systém rámcově vymezen Ústavou ČR: „Každý má právo na ochranu zdraví.

Občané mají na základě veřejného pojištění právo na bezplatnou zdravotní péči a na

zdravotní pomůcky za podmínek, které stanoví zákon“ (Hl. druhá, Článek 31)

Státní správu v ochraně veřejného zdraví vykonávají (Ochrana, Pavel, Vítek, 2010):

91

Ministerstvo zdravotnictví ČR

Krajské hygienické stanice

Ministerstvo obrany ČR

Ministerstvo vnitra ČR.

Strukturu zdravotnického systému v ČR znázorňuje následující obrázek:

Obr. Struktura zdravotnického systému v ČR. Zdroj: Nekolová, 2014 podle Gladkij, 2003.

92

11.4.1 Zdroje financování zdravotní péče v ČR

V České republice plynou prostředky na financování zdravotní péče především ze zdrojů

zdravotních pojišťoven, k dalším zdrojům patří veřejné rozpočty, přímé výdaje

domácností a další zdroje.

Zdroje financování zdravotní péče v ČR (Ochrana, Pavel, Vítek, 2010):

1. Zdravotní pojišťovny

Zdravotní pojišťovny představují instituce, které stát pověřuje výběrem pojistného

na zdravotní pojištění a hrazením zdravotních úkonů poskytovatelům péče.

Zabezpečují financování: ústavní péče (nemocnice, sanatoria), ambulantních

zařízení, léků, nákladů léčení v zahraničí, lázeňské péče, dopravy a záchranné

služby.

Funkce:

o Kontrolní funkce – kontrola kvality a objemu poskytnuté péče, dodržování

smluvních a platebních podmínek.

o Regulační funkce – reguluje množství zdravotnických zařízení počtem

uzavřených smluv s příslušnými zdravotnickými zařízeními.

Zdravotní pojištění je povinné.

V systému existují Všeobecná zdravotní pojišťovna a oborové (resortní,

podnikové) zdravotní pojišťovny

Vazba na státní rozpočet – do zdravotních pojišťoven stát odvádí pojistné za státní

pojištěnce.

Rozpočty zdravotních pojišťoven hradí 94 % veřejných výdajů ve zdravotnictví

(ÚZIS, 2013).

2. Veřejné rozpočty

Doplňkový finanční zdroj

Financování tzv. souvisejících činností (věda a výzkum, vzdělávání pracovníků,

hygiena), které nejsou hrazeny z veřejného zdravotního pojištění. Dále pak provoz

institucí státní zdravotní správy, tj. Ministerstva zdravotnictví ČR, Státního

zdravotního ústavu, Státního ústavu pro kontrolu léčiv, Ústavu zdravotnických

informací a statistiky

Mohou představovat také formu dotací nebo investic.

Financování ošetřovatelské péče poskytované v sociálních zařízeních není

považována za zdravotní péči – z prostředků MPSV a zřizovatelů.

Veřejné rozpočty hradí 6 % výdajů ve zdravotnictví (ÚZIS, 2013)

93

3. Přímé výdaje domácností

Význam postupně roste, přestože v současné době není vytvořen dostatečný

prostor pro přímé platby

Výdaje domácností na zdravotnictví činí 2,8 % celkových výdajů domácností

(ÚZIS, 2013).

V současnosti kryjí soukromé výdaje 15,9 % výdajů ve zdravotnictví (ÚZIS,

2013).

Význam motivace k lepší péči o své zdraví při spoluúhradě nákladů

Kontrola ze strany pacientů („pohlídají“ si poskytnutou péči)

V současnosti kontrola prostřednictvím „výpisů“ z pojišťovny (na žádost, není ze

zákona povinné rozesílat všem pojištěncům)

V současné době mezi přímé výdaje domácností patří:

o příplatky u předepsaných léků,

o plná cena volně prodejných léků,

o prostředky zdravotnické techniky,

o platby za nadstandardní služby stomatologů,

o platby za lázně,

o nadstandardně vybavené pokoje v nemocnicích,

o potvrzení

4. Další zdroje financování

Cestovní zdravotní pojištění

Podniky (závodně-preventivní péče)

Neziskové organizace (ČČK)…

Obr. Vývoj výdajů na zdravotnictví v členění dle zdrojů (2000-2010). Zdroj: Nekolová,

2014.

94

11.5 Modely zdravotnických systémů ve vybraných státech

Nizozemí

Od 2006 jednotný systém zdravotního pojištění, které zahrnuje všechny skupiny

obyvatelstva

Pokud pojištěnci péči nečerpají, mají nárok na vrácení části pojistného

Příspěvek zaměstnavatelů

Německo

Rozdělení kompetencí mezi spolek a spolkové země

Zákonné zdravotní pojištění (134 pojišťoven) – dobrovolné pro osoby s vyšším

příjmem

Soukromé pojištění – dobrovolné, doplňkové pojištění (tito pojištěnci mají

pravidla lepší služby – kratší čekací doby…)

Obr. Počet zdravotních pojišťoven v Německu 1970-2013. Zdroj: de.statista.com, 2013.

95

Rakousko

Povinné veřejné zdravotní pojištění – stanoveno na základě příjmu, na platbách

se podílí zaměstnanci a zaměstnavatelé cca polovinou

Zdravotní péče pak financována PAYGO

Soukromé zdravotní pojištění – jako doplněk

USA

Převažuje soukromé zdravotní pojištění – 80 % pojištěnců, z toho dalších 80

% pojištěno přes své zaměstnavatele

Cca 1000 soukromých zdravotních pojišťoven – každá až 10 zdravotních plánů

– obtížná orientace

Cca 16 % Američanů nemá žádné pojištění (2011)

Původní programy:

◦ Medicare – pro starší 65 let a chronicky nemocné, extrémní zátěž

veřejných rozpočtů

◦ Medicaid – pro chudé, těhotné ženy a práce neschopné občany, zahrnuje

neodkladnou akutní i dlouhodobou péči, očkování

◦ Neodkladná péče – každá osoba na území USA má nárok na neodkladnou

péči, nemocnice nesmí pacienta odmítnout

96

Zdravotnická reforma (Obamacare): povinné ZP, zákaz pojišťovnám odpírat

pojištění již nemocným, dostupnější pojistné.

Potíže – špatně fungující systém pojištění, mnohdy dražší pojistné

Otázky a úkoly

Vysvětlete úlohu zdravotnictví ve veřejném sektoru.

Popište modely zdravotnictví a uveďte příklady států, v niž dominují prvky každého

modelu.

Vysvětlete způsoby financování zdravotnictví.

Popište systém financování zdravotnictví v ČR.

Prozkoumejte úlohu zdravotních pojišťoven v jiném státě, než jsou uvedeny

v poslední podkapitole.

Literatura

BARTÁK, Miroslav. Ekonomika zdraví: Sociální, ekonomické a právní aspekty péče o

zdraví. 1. vyd. Praha : Wolters Kluwer, 2010. 224 s. ISBN 978-80-7357-503-8.

BARTÁK, Miroslav. Mezinárodní srovnávání zdravotnických systémů. Praha: Wolters

Kluwer Česká republika, 2012. 336 s. ISBN: 978-80-7357-984-5.

NEKOLOVÁ, Jana. Současné principy financování zdravotní péče, jejich kvantitativní a

kvalitativní aspekty. UTB FaME, 2014.

OCHRANA, František, Jan PAVEL, Leoš VÍTEK et al. Veřejný sektor a veřejné finance.

Financování podnikatelských a nepodnikatelských aktivit. Praha: Grada Publishing, 2010.

261 s. ISBN 978-80-247-3228-2.

STIGLITZ, Joseph E. Ekonomie veřejného sektoru. Praha: Grada Publishing, 1997. 664

s. ISBN 80-7169-454-1.

ŠATERA Karel, 2013. Zdravotní systémy. Žilina: GEORG (In press), 112 s. ISBN 978-

80-89401-56-7.

Ústav zdravotnických informací a statistiky – webový portál. Dostupné z: www.uzis.cz

http://www.uzis.cz/

97


Documents

Skripta do předmětu Marketing obchodu a služeb · 2015. 11. 3. · 1.2 Veřejný sektor Veřejný sektor tedy ovlivňuje celý život þlověka. Podobně smýšlejí P. M. Jackson