Saksbehandlingskurs –kommunale helse- og omsorgstjenester

Noen rammer/begrepsavklaringer

• Kommunens saksbehandling

• Regler i forvaltningsloven og pasient- og brukerrettighetsloven

– Formelle krav til fremgangsmåte ved utøvelse av offentlig myndighet

• Virkningen av saksbehandlingsfeil

– Vedtaket er likevel gyldig hvis feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold, forvaltningsloven § 41

• Kommunens rettsanvendelse

– «Rettsanvendelsesskjønn»

• Hvordan lovbestemmelser tolkes og anvendes

• Virkningen av rettsanvendelsesfeil

– Vedtaket er likevel gyldig hvis feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold

• Kommunens «frie skjønn»

– Forvaltningsskjønn

• «Rest-kompetanse»

• Det «frie skjønn» er ikke helt fritt – kan overprøves hvis skjønnsutøvelsen er (åpenbart) urimelig

– Skille mellom helsetjenester og omsorgstjenester

Hvem kan søke om helse- og omsorgstjenester?

• Den som har tjenestebehovet: pasient/bruker

• Foreldre eller andre med foreldreansvar til mindreårige barn (barn under 16 år)

• Verge – beror på vergemandatet

• Advokat eller annen fullmektig jf. fvl.§ 12

Formkrav til søknad?

• Ingen formelle formkrav

• Søknadsskjema?

• Kommunen plikter i nødvendig og forsvarlig omfang å følge opp de opplysningene de blir kjent med

Saksbehandlingstid og foreløpig svar

• Fvl. § 11 a

Forvaltningsorganet skal forberede og avgjøre saken «uten ugrunnet opphold».

tredje ledd:

«I saker som gjelder enkeltvedtak, skal det gis foreløpig svar etter annet ledd dersom en henvendelse ikke kan besvares i løpet av en måned etter at den er mottatt.»

CASE Den 02.09.17 søkte Peder Ås kommunen om omsorgsstønad og støttekontakt for sin sønn. Han viser til at hans 23 år gamle sønn er hjemmeboende og at han har diagnosen autisme. Sønnen arbeider på Jobbhuset i regi av kommunen på dagtid, men er ellers hjemme. Han liker å se på filmer på natten. Dette medfører at Peder Ås er mye våken på natt og prøver å veilede sin sønn i at en god døgnrytme er viktig for god helse. Sønnen er mye ensom og har ingen andre å være med.

Hvordan skal søknaden behandles?

Utredning/kartlegging

• Fvl.§ 17

• Kommunen har plikt til å påse at saker er så godt opplyst som mulig for enkeltvedtak treffes

• Det må sikres at det foreligger tilstrekkelige opplysninger til at saken kan vurderes og avgjøres på en faglig forsvarlig måte

Medvirkning/informasjon

• Pasient og brukers rett til medvirkning ved gjennomføring av helse- og omsorgstjenester jf. Pbrl.§§3-1

• Tjenestetilbudet skal «så langt som mulig» utformes i samarbeid med pasient og bruker

• Det skal legges stor vekt på hva pasienten/brukeren mener

• Medvirkningens form skal tilpasses den enkeltes evne til å gi og motta informasjon

Nærmeste pårørendes rett til medvirkning/informasjon

• Dersom pasienten ikke har samtykkekompetanse, har nærmeste pårørende rett til å medvirke sammen med pasienten jf. pbrl. § 3-1 (3)

• Informasjon når pasienten er mindreårig, jf. pbrl.§ 3-4

CASE del 1

Kommunen har avtalt hjemmebesøk med bruker, men da kommunen ringer på døren åpnes det ikke opp. Det ringes på flere ganger. Kommunen har kun søknad og en IPLOS- kartlegging fra 2015 å forholde seg til. Saksbehandler går tilbake på kontoret og fatter vedtak på bakgrunn av «tilgjengelige opplysninger.»

CASE del 2

Kommunen prøver gjentatte ganger å komme på hjemmebesøk hos bruker for å få kartlagt hvilket behov han har, men bruker ønsker ikke å la kommunen komme inn. Stiller saken seg annerledes nå?

Revurdering av vedtak

• Fvl. § 35

- Omgjøring er en ny sak – forvaltningslovens og pasient- og brukerrettighetslovens saksbehandlingskrav gjelder

- Det innebærer bl.a. at en part har krav på forhåndsvarsel og rett til å uttale seg. I tillegg gjelder Pbrl. regler om informasjon, medvirkning, samtykke og klage.

Revurdering av vedtak

Endringer til gunst for parten

• Kommunen kan når som helst gjøre endringer til gunst for parten, jf. fvl.§ 35 første ledd bokstav a

• Om en endring er til gunst eller ugunst er ikke alltid klart – pasientens/brukerens opplevelse av endringen må legges til grunn ved vurderingen jf. pbrl. § 3-1.

Endringer til ugunst for parten

• Utgangspunktet: en begrenset adgang, jf. fvl.§ 35 første ledd

• Tidsbegrenset vedtak – snever adgang

– Pasient/brukers berettigede forventning

• Vedtak som ikke er tidsbegrenset – vid adgang

Vedtak som ikke er tidsbegrenset

• Et løpende vedtak kan likevel omgjøres til ugunst dersom dette «følger av lov, av vedtaket selv eller av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper» jf. § 35 siste ledd

• Fortolkningsuttalelse fra lovavdelingen

Oppsummert

• Kommunen trenger ikke sette:

– Revurderingsdato eller gyldighetsdato i vedtak som ikke er ment å være tidsbegrensede

– Fvl.§ 35 gjelder ikke etter at vedtak er utløpt

Vedtak og enkeltvedtak

• Definert i forvaltningsloven § 2

• Avgjørelse under utøving av offentlig myndighet

• Enkeltvedtak: gjelder rettigheter/plikter til bestemte personer

Når fattes det enkeltvedtak?

• Forvaltningslovens anvendelse på kommunale helse- og omsorgstjenester er regulert/avgrenset

– Pbrl. § 2-7 og hol. § 2-2

• Hovedregel: forvaltningslovens regler om enkeltvedtak gjelder ikke

• Forvaltningsloven gjelder likevel for tjenester etter hol. §§ 3-2 (1) nr. 6 bokstav a-c, 3-6 og 3-8 som forventes å vare lenger enn to uker

Saksbehandlingsregler for enkeltvedtak

• Forvaltningsloven kapittel V

• Formkrav/skriftlighetskrav

– Innebærer at tjenester ikke kan tilbys muntlig

• Krav om begrunnelse

• Opplysninger om klage og innsyn

• Opplysninger om oppsettende virkning/utsatt iverksettelse når aktuelt

Nærmere om begrunnelse

3 hovedelementer i begrunnelsen, forvaltningsloven § 25

– Reglene vedtaket bygger på

– De faktiske forhold – saksfremstilling

– De hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn

• Begrunnelsen må

– gjøre det mulig for parten å kunne forstå grunnlaget for avgjørelsen

– gjøre det mulig for parten og klageinstansen (Fylkesmannen) å vurdere om kommunens rettsanvendelse er korrekt

• Det må konkretiseres hva som gis av tjenester, i hvilket omfang og til hvilken tid

• Vedtaket må være forutsigbart for bruker/pasient, samtidig som det bør være fleksibelt – vanskelig i praksis?

CASE

«Det innvilges følgende tjenester:

Omsorgsstønad 26,4 %

Avlastning etter behov ved tilgjengelig avlastningsbolig

Praktisk bistand i form av støvsuging én gang per uke, hjelp til kveldsstell og av-/påkledning»

Utsatt iverksettelse/oppsettende virkning

• Forvaltningsloven § 42

• Utsatt iverksettelse/oppsettende virkning betyr at vedtaket ikke iverksettes før klagefristen er ute eller at klagen er avgjort

• Det skal opplyses om adgangen til å be om utsatt iverksettelse når vedtaket kan tenkes gjennomført til skade for parten før klagesaken er avgjort

• Anmodning om utsatt iverksettelse kan fremmes både for kommunen og for Fylkesmannen

– Kommunen bør ta stilling til spørsmålet først

• Avgjørelse vedrørende utsatt iverksettelse skal begrunnes, men er ikke et enkeltvedtak og kan ikke påklages

• NB: selve klagen skal ikke realitetsbehandles, dvs. at det her ikke skal vurderes om klager får medhold i klagen eller ikke

Rettsanvendelse – ulike rettighets- og pliktbestemmelser (et utvalg)

• Pasient- og brukerrettighetsloven (rett)

– § 2-1 a, rett til nødvendig hjelp fra kommunens helse- og omsorgstjeneste

– § 2-1 d, rett til BPA

– § 2-1 e, rett til opphold i sykehjem mv.

– (§ 2-8), tiltak for å lette omsorgsbyrden overfor pårørende

• Helse- og omsorgstjenesteloven (plikt)

– § 3-2, kommunens ansvar for helse- og omsorgstjenester

– § 3-2 a, kommunens ansvar for tilbud om opphold i sykehjem mv.

– § 3-6, kommunens ansvar overfor pårørende

– § 3-8, BPA

– § 4-1, kommunens plikt til å tilby/yte forsvarlige tjenester

Rett til BPA• Pbrl. § 2-1 d, rettighet fra 01.01.15

• Pbrl.§ 2-1 a andre ledd må vurderes først

• Selv om vilkårene er oppfylt må det også være forsvarlig å organisere tjenestene som BPA

– Kommunen har bevisbyrden ved påstand om at en BPA-organisering ikke er forsvarlig

• Kommunen skal ha et tilbud om BPA også til de som ikke oppfyller vilkårene i § 2-1 d, jf. hol. § 3-8

– Hører da til kommunens frie skjønn

Rett til opphold i sykehjem eller tilsvarende bolig særskilt tilrettelagt for heldøgns tjenester

• Pbrl. § 2-1 e, rettighet fra 01.07.17

• Realitetsendring?

• Kommunen skal ha forskrift med egne kriterier

• Pasient/bruker som med forsvarlig hjelp kan bo hjemme i påvente av langtidsopphold, men som oppfyller kommunens kriterier, har rett på vedtak og til å stå på venteliste, jf. hol. § 3-2 a

Kommunens ansvar overfor pårørende

• Hol. § 3-6, trådte i kraft 01.10.17

«Til personer med særlig tyngende omsorgsarbeid skal kommunen tilby nødvendig pårørendestøtte blant annet i form av:

1. opplæring og veiledning

2. avlastningstiltak

3. omsorgsstønad»

• Opplæring og veiledning

– Formålet er å gi pårørende støtte i sin situasjon

– Rettet mot utføringen av det særlig tyngende omsorgsarbeidet og arbeidets innvirkning på pårørendes egen helse- og livssituasjon

• Avlastningstiltak

– Flyttet fra hol. § 3-2 (1) nr. 6

– Tydeliggjøring av at avlastning skal ivareta omsorgsyters/pårørendes behov

• Omsorgsstønad

– Nytt navn, ellers ingen realitetsendringer

Tiltak ved særlig tyngende omsorgsoppgaver

• Pbrl. § 2-8

• De som har et særlig tyngende omsorgsarbeid kan kreve at kommunen treffer vedtak for å lette omsorgsbyrden

• Gir ingen materielle rettigheter

• Ses i sammenheng med nye hol. § 3-6

Rett til helse- og omsorgstjenester fra kommunen

• Pasient og bruker har rett til nødvendige helse-og omsorgstjenester fra kommunen

• Pasient og bruker har rett til et verdigtjenestetilbud

Pbrl. §2-1a

Kommunens ansvar for helse-og omsorgstjenester

Kommunen skal sørge for at personer som oppholder seg i kommunen, tilbys nødvendige helse- og omsorgstjenester

Helse- og omsorgstjenesteloven §3-1

Hvilke krav stiller lovverket til tjenestene som tilbys/ytes?

Helse- og omsorgstjenester som tilbys eller ytes etter loven her skal være forsvarlige. Kommunen skal tilrettelegge tjenestene slik at:

a) den enkelte pasient eller bruker gis et helhetlig og koordinert helse- og omsorgstilbud

b) den enkelte pasient eller bruker gis et verdigtjenestetilbud

c) helse- og omsorgstjenesten og personell som utfører tjenestene blir i stand til å overholde sine lovpålagte plikter og

d) tilstrekkelig fagkompetanse sikres i tjenestene

Helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1

Faglig forsvarlighet

• Kravet om forsvarlighet er en rettslig standard. Det innebærer at innholdet bestemmes av normer utenfor loven: god praksis

- anerkjent fagkunnskap

- faglige retningslinjer

- allmenngyldige samfunnsetiske normer

• Det innebærer at forsvarlighetskravet endrer seg i takt med utviklingen

Kommunens ansvar […] innebærer plikt til å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten, slik at tjenestens omfang og innhold er i samsvar med krav fastsatt i lov eller forskrift

(Helse- og omsorgstjenesteloven §3-1)

Kommunens frie skjønn

Kommunens handlingsrom er over forsvarlighetskravets minstenivå.

Tjenestene som ytes må:

holde tilfredsstillende kvalitet

ytes i tide

i tilstrekkelig omfang

Under det forsvarlige minstenivå

Kommunen må tilby tjenester

Det forsvarlige minstenivå

Kommunens frie skjønn

CaseDame 75 år søker om korttidsplass på sykehjemmet for sin ektefelle. Han har diabetes type I og demens. Han er mye våken om natten og har begynt å vandre litt rundt i huset. Kona er i fin form, men begynner å bli sliten av å hele tiden passe på ektefellen. Men kona ønsker at han skal bo hjemme så lenge som mulig. Det er vanskelig for henne å få handlet mat og andre nødvendige ærender. Hun syntes det hadde vært godt med et pusterom av og til og søker derfor om korttidsplass på sykehjemmet. Hvordan vil du som kommunens saksbehandler vurdere søknaden?

Funn fra landsomfattende tilsyn i 2010

• Pårørendes behov for avlastning ble ikke utredet

• Standardiserte vurderinger

• Mangelfulle vedtak og uklarheter om klagemuligheter

«I de fleste vedtakene der det ble tildelt spesifisert

korttids- eller avlastningsperiode fantes ingen

opplysninger om hvorfor kommunen mener at den

innvilgede ytelsen dekket behovet på en forsvarlig

måte.»

E-læring

http://kurs.helsedirektoratet.no/saksbehandling-kommunale-helse-og-omsorgstjenester/

Veileder for saksbehandling av tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven §§ 3-2 første ledd nr. 6, 3-6 og 3-8

https://helsedirektoratet.no/retningslinjer/veileder-for-saksbehandling-av-tjenester-etter-helse-og-omsorgstjenesteloven#om-veilederen

Hvem kan klage

• Pbrl.§ 7-2 (1) «Pasient eller bruker eller dennes representant (…), kan klage til Fylkesmannen.»

• Pasient/brukerens representant er den som har fullmakt til å klage på pasientens eller brukerens vegne (…) eller som har samtykkekompetanse etter kap.4

• Fullmektig som ikke er advokat, skal legge frem skriftlig fullmakt.

• Nærmeste pårørende ikke selvstendig klagerett

Et særskilt spørsmål: Har nærmeste pårørende klagerett når pasienten er over 18 år og

mangler samtykkekompetanse?

Helse- og omsorgsdepartementets brev av 23.06.17

• Noen avklaringer:

• Pasienten/brukers nærmeste pårørende har ikke selvstendig klagerett etter § 7-2

• Fullmakt

• Bidra til å oppnevne verge etter reglene i vergemålsloven

• Fvl.§ 35

Er de formelle krav til klagen overholdt?

• Klagens form, jf. pbrl.§ 7-3

• Klagens innhold, jf. pbrl. § 7-3

• Klagefrist, jf. pbrl. §7-5

• Hva gjør kommunen hvis et eller flere av de formelle kravene til klage ikke er oppfylt/overholdt?

• Form/innhold: Retting – kort frist

• Fristoversittelse: Fristoppreisning

• Avvisning avslag

• Fvl.§ 33 andre ledd

– Underinstansen skal avvise klagen dersom vilkårene for å behandle den ikke foreligger

• Klagens innhold skal ikke behandles

Skal klagen behandles

eller avvises?

Vedtak

KLAGE

Realitetsbehandling Avvisning

Oversendelse

til FM

Klage på vedtak om avvisning

• Vedtak om avvisning er et enkeltvedtak, jf. fvl.§ 28

• Klagen sendes til den som har truffet enkeltvedtaket

• Fylkesmannen skal behandle klagen, dvs. om vilkårene for avvisning foreligger, jf. § 34

Kommunens klagebehandling

• Fvl. § 33

• Kommunen må foreta de undersøkelser klagen gir grunn til

• Kommunen skal oversende «sakens dokumenter» til Fylkesmannen så snart saken er «tilrettelagt»

• Kommunen skal sende kopi av oversendelsesbrev til klageren/dennes representant

Oversendelse av klagen til Fylkesmannen

• Det gis ikke medhold i klagen/vedtaket opprettholdes Oversendelse til FM

• Det gis delvis medhold i klagen Nytt vedtak

fattes - avklares om klagen skal oversendes FM

• Det gis medhold i klagen Nytt vedtak fattes

– saken avsluttes hos kommunen

KLAGE

Realitetsbehandling

Medhold Delvis

medholdIkke medhold

Oversende FM

Oversendelse til FM,

må avklares med

klager

Nytt vedtak

Avsluttes i

kommunen

Nytt vedtak

Fylkesmannens klagebehandling

• Vurderer om vilkårene for å behandle klagen foreligger

– Selv om kommunen allerede har vurdert dette

– Ikke bundet av kommunens vurdering

• Vurderer klagen/saken på «nå-tidspunktet»

– Selvstendig plikt til å opplyse saken tilstrekkelig

• Alle klagesaker som tas til behandling behandles av jurist og helsefaglig

• Utgangspunkt: kan prøve alle sider av saken

– Faktum, saksbehandling, rettsanvendelse og det frie skjønn

– Utgangspunkt i klagen

• Begrenset av hensynet til det kommunale selvstyret ved prøving av det frie skjønn, pbrl. § 7-6

– Helsetjenester: Fylkesmannen kan overprøve kommunens frie skjønn dersom skjønnsutøvelsen er urimelig

– Omsorgstjenester: Fylkesmannen kan overprøve kommunens frie skjønn dersom skjønnsutøvelsen er åpenbart urimelig

• Fylkesmannen kan treffe nytt vedtak i saken eller oppheve det og sende saken tilbake til kommunen for ny behandling

– Stadfeste, oppheve, omgjøre

– Kan som hovedregel ikke endre vedtaket til skade for klager

• Bør omgjøre fremfor å oppheve

– Hensyn til klagers interesse i å få avgjort saken

– Begrenses av det kommunale selvstyret og at kommunen ofte er nærmest til å vurdere hvilke tjenester som skal/bør tilbys

• Ved omgjøring må kommunen gi de tjenester som tilkjennes i Fylkesmannens vedtak

– Kommunen har imidlertid adgang til å revurdere tjenestetilbudet og fatte nytt vedtak ved endrede omstendigheter

Statistikk

• Antall saker hittil i år: 115

– Stadfestet: 64 (56 %)

– Opphevet: 44 (38 %)

– Omgjort: 7 (6 %)

– Gjennomsnitt på landsbasis:

• Stadfestet: 63 %

• Opphevet: 19 %

• Omgjort: 18 %

• Bare to embeter har hatt flere klagesaker

• Bare ett embete har omgjort færre saker prosentmessig

• Store variasjoner i Buskerud

– Totalt 21 kommuner

• Hittil i år har vi fått klagesaker fra 14 kommuner

– 8 av disse kommunene har 3 eller færre saker

– Over halvparten av de 115 klagesakene kommer fra 3 kommuner