Zlatko Brnjas bacc.jav.upr.

REGIONALIZACIJA JEDINICA LOKALNE SAMOUPRAVE

REPUBLIKE HRVATSKE

1. UVOD

Tema ovog završnog rada je regionalizacija jedinica lokalne i područne samouprave u

Republici Hrvatskoj. U prvome poglavlju, objasniti će se pojmovi regionalizacije i

racionalizacije lokalne samouprave, načini na koje treba pristupiti lokalnoj samoupravi ako se

žele postići kvalitetni i učinkoviti rezultati zadovoljavanja potreba svojih građana. U drugome

dijelu rada pozabavit ću se regionalizacijom europskih gradova i njihovom lokalnom

samoupravom te napraviti komparaciju sa lokalnom samoupravom Republike Hrvatske i

pravnim dokumentima regionalizacije Europske unije, nakon čega ću napraviti komparativnu

usporedbu lokalne samouprave pojedinih Europskih država (Njemačke, Italije, Austrije itd.). U

četvrtom dijelu rada, opisat ću pojam spajanja lokalnih jedinica (tzv „amalgamiranje“). Nadalje

u ovome dijelu opisati ću načine na koje pojedine europske države održavaju tradiciju

rascjepkanosti lokalnih jedinica i čak povećavaju svoje jedinice, isto tako opisati ću europske

države koje zagovaraju tradiciju okrupnjivanja svojih jedinica i načine na koji provode istu, te

tako jačaju njihov samoupravni djelokrug. Pojasniti ću i specifičnosti teritorijalne podjele, te

odstupanje od europskih tradicija na Hrvatskome primjeru.

2. REGIONALIZACIJA JEDINICA LOKALNE I PODRUČNE

SAMOUPRAVE U REPUBLICI HRVATSKOJ

U Republici Hrvatskoj i diljem svijeta zastupljen je pojam regionalizacije ali mnogo ljudi u uopće

ne zna što zapravo znači taj pojam i zašto je vezan uz modernu lokalnu samoupravu. „Regionalizacija“1

prije svega označava političku dimenziju u kojoj je izraženo nastojanje jačanja političkoga potencijala

regionalnih jedinca u strukturi podjele državne vlasti. A to su regionalna predstavnička i izvršna tijela

(gradska/županijska/općinska vijeća, te gradonačelnik, općinski načelnik, župan) sastavljena od

neposredno izabranih predstavnika građana, preko kojih građani ostvaruju svoje pravo na regionalnu

samoupravu. Regionalizam predstavlja svojevrsno ideološko usmjerenje koje je temelj jačanja regionalne

razine vlasti kao izvjesnoj protuteži središnjoj vlasti. To je proces koji je uvijek iniciran odozdo i izraz je

nastojanja da regionalne jedinice imaju što veću kontrolu nad cjelokupnim društvenim, političkim i

drugim procesima na određenome području. Regionalna samouprava podrazumijeva postojanje javnih

tijela s bitnim stupnjem samouprave neposredno ispod središnje vlasti. „Regionalna samouprava

uključuje pravo i obvezu regije da upravlja značajnim dijelom javnih poslova od regionalnoga značenja

uz vlastitu odgovornost za njihovo obavljanje i dobrobit građana“2. Prilikom raspodijele poslova između

razina treba poštivati jedno od najvažnijih načela Europske povelje o Lokalnoj samoupravi a to je načelo

supsidijarnosti koje zahtijeva traženje najprikladnije razine obavljanja javnih poslova koja je najbliža

građanima. Odnos regije i središnje vlasti jedan je od ključnih faktora koji utječu na život i razvitak te

regije, te bi najbolje bilo za pojedinu regiju da se njezina vlast poklapa sa vlasti na državnoj razini, kako

bi regija imala stopostotnu podršku centralne vlasti. Također, regionalne jedinice se nastoje izboriti za

veće ovlasti u donošenju zakona i općih akata, veći i snažniji udio u ukupnoj strukturi financiranja,

donošenja zakona, općih akata i sl.

1

Poslovi koji imaju naglašenu regionalnu dimenziju trebaju biti u nadležnosti regionalnih vlasti, a svaka

odluka koja utječe na položaj regionalne samouprave, posebno u pogledu pitanja o financijskim i

zakonodavnim ovlastima, treba biti donesena uz suglasnost regija na koje se takva odluka odnosi. Ono što

karakterizira jednu regiju je kultura ljudi koji u njoj žive, njihova povezanost, pa ponekad čak i zajednički

jezik. Nesumnjivo je da regionalizam kao ideološko opredjeljenje i regionalna samouprava kao njegov

pravni i politički izražaj primarno označavaju političke procese i konstantnu političku borbu za vlast

između regija i središnje vlasti. Na kraju iz svega toga proizlazi da središnja i regionalna vlast moraju

zajedno surađivati kao partneri kako bi se konstantno mogao razvijati život u dotičnoj zemlji.

1 Đulebić V.: Regionalizam i regionalna samouprava, Hrvatska javna uprava, 2006, br 1. str 160.

2 loc.cit.

2.1. Pravni okvir regionalizacije

Tijekom posljednjih godina odrađen je veliki posao što se tiče zakonskoga usklađivanja

hrvatskoga zakonodavstva sa Europskim. Pošto su u 2012. godini bili parlamentarni izbori ovu Vladu

čeka do sada najteži posao što se tiče temeljite reforme javne uprave. Posebice onoga dijela kojega

nazivamo „javnim sektorom“ i javnim službama. Najveći problem javne uprave, koji je jedan od glavnih

generatora i gospodarske i političke nestabilnosti, jesu javna poduzeća ili preciznije, trgovačka društva u

vlasništvu države; njihova je vrijednost golema, ali se s njima neracionalno upravlja, pa umjesto da isti

budu pokretači razvoja društva, oni postaju jedan od ključnih problema društva. Da bi se osigurao novi

gospodarski rast i razvitak Hrvatske, bit će nužno napraviti korjenite promjene upravo u ovom segmentu,

te postaviti ovaj dio javne uprave na zdrave temelje. Što se tiče zakonskoga prilagođavanja Europskoj

uniji Vlada Republike Hrvatske je donijela zakon o plaćama koji prema nekim stručnjacima ne vodi

dovoljno računa o autonomiji jedinica lokalne samouprave, a koja počiva na odredbama Europske povelje

o lokalnoj samoupravi čija je potpisnica i Republika Hrvatska.

Po svojoj prirodi, Povelja je međunarodni sporazum i samim time ima nad-zakonsku pravnu

snagu. Regionalizacija mogla bi osigurati ravnopravan položaj današnjeg područja od posebne državne

skrbi, jer bi tako formirane regije imale upravne i materijalne kapacitete koji bi osigurali korištenje

fondova EU-a, a posebno onih sredstava koja su namijenjena regionalnom razvoju i smanjivanju

gospodarskih razlika između regija. Time bi se odgovornost za gospodarski uravnotežen razvoj u velikoj

mjeri prebacila sa središnje vlasti na regionalne vlasti, a i regionalna bi vlast bila bliža građanima, možda

čak i odgovornija nego je to sada slučaj, u situaciji kada većinom javnih resursa raspolaže središnja

državna vlast, pa se čelnici na lokalnoj razini često opravdavaju da nemaju dovoljan utjecaj na Vladu

kako bi promicali svoje programe.

2.2. Statička regionalizacija

Osnovu teritorijalne administrativne podjele u Europskoj uniji čine tzv. NUTS regije

(Nomenklatura prostornih jedinica za statistiku)3 što je hijerarhijski sustav za identifikaciju i klasifikaciju

prostornih jedinica za potrebe službene statistike u zemljama članicama Europske unije. Ove teritorijalne

jedinice definirane su zbog statičkih razloga pa zato nisu nužno i službene administrativno – teritorijalne

jedinice, no one su iznimno važne s obzirom na infrastrukturu i mogućnost korištenja sredstava iz

različitih fondova Europske unije. Regionalna politika Europske unije je koncipirana tako da se za

određene ciljeve i intervencije koriste sredstva iz različitih izvora za različite razine NUTS regija. Sa

nacionalnoga aspekta nije svejedno kako će se napraviti administrativno – teritorijalna podjela jer o tome

može ovisiti i količina sredstava za koja se može kandidirati u fondovima Europske unije.

Jedan od presudnih kriterija definiranja regije je broj stanovnika:“NUTS 1: 3-7 milijuna

stanovnika, NUTS 2: 800,000 – 3 000,000 stanovnika, NUTS 3: 150,000 – 800,000 stanovnika“4 .

2

Svaka država dobiva abecedni kod te je podijeljena na statičke jedinice koje su strukturirane na tri

razine. U Europskoj uniji postoji najviše NUTS 3 regija a najmanje NUTS 1 što je i vrlo lako predvidivo.

Prostorna relevantnost politike ovakvom podjelom prelazi nadležnost autonomne odgovornosti pojedinih

regija u znatno većem opsegu nego kao je nacionalni protekcionizam bio elementom djelovanja radi

zaštite i izjednačavanja. „Postojeća administrativna podjela RH odgovara kriterijima statičke podjele na

razinama NUTS 1 (cijela Hrvatska), NUTS 2 (sjeverozapadna, središnja i istočna, panonska i jadranska

Hrvatska), NUTS 3 (županije).“5 Podjelom se nastoji izdvojiti i održati homogenost pojedinog prostora na

temelju fizičko – zemljopisnih, povijesno – kulturnih, ekonomskih te političkih kriterija jer se

klasifikacija statističkih regija utvrđuje prema NUTS metodologiji propisanoj u Uredbi EZ br, 1059/2003.

Nakon pristupanja Europskoj uniji ta se klasifikacija i službeno prihvaća kao NUTS regije nove zemlje

članice te države članice ne mogu mijenjati postojeću klasifikaciju sljedeće tri godine. U tom kontekstu a

sukladno obvezi iz sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju koji je na snazi između RH i država članica

Europske unije, navedene tri regije predstavljaju prijedlog teritorijalnih jedinica koje su usklađene s

europskim statičkim standardima (površna u km2, ukupan broj stanovnika, gustoća naseljenosti, BDP –u,

vrijednosti ostvarenih investicija, investicije po broju stanovnika)6. Republika Hrvatska je podijeljena u

statičke regije koje mogu biti dobra osnova i za definiranje ekonomskih donosno političkih regija, pri

čemu je za njih potrebno definirati ekonomske razlike odnosno utvrditi da li se radi o konvergentnim ili

divergentnim regijama te razviti suvremeni pristup regionalnom razvitku u cjelini.

2.3. Politička regionalizacija

Republiku Hrvatsku treba drugačije teritorijalno organizirati u odnosu na trenutnu podjelu na

županije i općine, ali ne kako bi se ostvarile uštede u financijskom smislu, nego da bi regionalizacijom

jedinice lokalne samouprave imale više izgleda da ostvare svoju svrhu, da budu pokretači i organizatori

lokalnoga razvoja i života, uz veće ovlasti i više novca. Da bi se to ostvarilo RH bi umjesto 20 županija i

Grad Zagreba trebala imati pet velikih regija, umjesto 429 općina imati 150 općina ( ili najviše 300), pri

čemu bi naglasak trebao biti na njihovom ekonomskom i društvenom razvoju. Trenutno sve zajedno

jedinice lokalne samouprave troše tek 12% ukupnih proračunskih prihoda, a taj bi postotak trebao iznositi

25%. Sadašnja struktura lokalne samouprave je previše složena, neprestano mijenjana, neracionalna je i

nedovoljno učinkovita, uz izrazito centralistički način upravljanja. Predložena regionalizacija predstavlja

politički vrlo delikatno pitanje, prvenstveno zato što bi ukidanje sadašnjeg ustroja izazvalo negodovanje

među građanima biračima, osobito u „Dalmaciji, koja je novu dimenziju kampanilizma dobila tijekom

proteklih sedamnaest godina od osnivanja četiri županije na području od Velebita do Prevlake“7. Teško je

očekivati da će većina stanovnika i njihovih izabranih predstavnika u dalmatinskim županijama podržati

čak i neformalne prijedloge da se ponovno okupe u jednoj upravnoj regiji kakva je do raspada bivše

3 Šutić B. Državno i političko uređenje Republike Hrvatske sveučilišna naklada 2011. godine str. 177.

4 loc. cit.

države bila Zajednica općina Splita, koja je obuhvaćala upravno područje tih četiri županije, bez Općine

Gračac i Grada Paga. Dalmacija je u to vrijeme imala 24 općine a danas ima 100 i 32 grada.

3

2.4. Racionalizacija jedinica lokalne samouprave Republike Hrvatske

Na ovu temu rađeni su brojni radovi i sazivani razni okrugli stolovi i tribine uglednih Hrvatskih

znanstvenika i stručnjaka lokalne samouprave. U medijima je naširoko zatupljeno i propagirano mišljenje

da je racionalizacija lokalne samouprave čisto smanjenje troškova, iz čega proizlazi da je racionalizacija

lokalne samouprave smanjenje troškova lokalne samouprave u javnim potrošnjama. Prema ovome

stajalištu bilo bi najlakše da se lokalna samouprava jednostavno ukine no međutim, racionalizacija

lokalne samouprave prvenstveno znači učiniti lokalnu samoupravu maksimalno učinkovitom i da istinski

služi onoj svrsi za koju je osnovana - da pojednostavi život ljudima koji žive u njoj. Svrha lokalne

samouprave razlikuje se od države do države, što znači da jedno rješenje racionalizacije lokane

samouprave Austrije, Grčke ili bilo koje druge države ne znači nužno da će njihov princip racionalizacije

biti primjenjiv u Hrvatskoj, te je na svakoj pojedinoj zemlji na tome da sama utvrdi što uistinu želi od

svoje lokalne samouprave. U pogledu racionalizacije lokalne samouprave treba postupiti isto kao sa

poduzećem, jer lokalna samouprava je u dosta segmenata slična poduzeću; ako želimo da lokalna

samouprava funkcionira sa maksimalnom isplativošću trebaju ljudi u njoj postupati kao da vode svoje

vlastito poduzeće što nažalost je rijetko slučaj. „Profesor Koprić navodi nezadovoljstvo

redukcionističkom koncepcijom lokalne samouprave uvriježenom u javnosti da lokalnu samoupravu čine

samo gradovi i općine a ponekad i županije, pritom zanemarujući da lokalna samouprava ima više

dimenzija.“8 U Hrvatskoj postoje tri statičke regije koje su morale biti formirane zbog pridruživanja

Europskoj Uniji. To su: „ Sjeverozapadna, Istočna i Srednja, i Jadranska Hrvatska“9 koje bi također

trebale pridonijeti racionalizaciji lokalne samouprave. 4

7 ibid. str. 181.

8 Vijesti, Tribina: Regionalizacija lokalne samouprave RH, HRVATSKA JAVNA UPRAVA god. 2010. br, 1 str. 272.

9 ibid. str. 273.

Regije nemaju istu ulogu kao općine, gradovi i županije, nisu jedinice samouprave te nemaju

političkih tijela koje bi birali sami građani. No stupanjem na snagu Zakona o regionalnom razvoju 29.

prosinca 2009. godine predviđeno je osnivanje jednog novoga organa, „Partnerskoga vijeća“10

koje bi

moglo biti zametak buduće autonomne institucionalne strukture regija. Partnersko će se vijeće sastojati od

predstavnika državne uprave, županija i jedinica lokalne samouprave, gradskih subjekata, znanstvene

zajednice, socijalnih partnera i organizacija civilnoga društva s područja statističke regije. Ono nije

predstavničko tijelo građana, nego predstavništvo interesenata regionalne politike te predstavlja početak

stvaranja organa na razini statičkih regija. U pogledu racionalizacije treba računati da malo duže rokove i

treba odustati od očekivanja da je moguća velika ušteda „preko noći“. Što se tiče racionalizacije Hrvatske

lokalne samouprave jedinice bi trebalo svesti na 150, te bi trebalo odustati od umjetnoga razlikovanja

općine i grada. Razlike u pravnome statusu postoje, ali su vrlo male, a uostalom povećanjem prosječne

veličine temeljnih jedinica razlikovanje seoskih i gradskih jedinica ionako bi izgubio smisao. Što se tiče

mjesne samouprave trebalo bi ju zadržati ali i zakonom propisati kriterije za njezino osnivanje. Županije

bi se mogle zadržati kao oblik decentralizirane državne uprave odnosno jedinica u okviru kojih bi se

nadzirala lokalna samouprava. Koprić ističe da uz prethodno navedene prijedloge još da treba:“ proširiti

financijski kapacitet lokalnih jedinica (cilj je u pet godina dostići 25% rashoda države) omogućiti da

jedinice lokalne samouprave preuzimaju ovlasti zajamčene Ustavom, u lokalnim izborima osigurati

predstavništvo građana i većinskim izborima načelnika upravo na području sada postojećih lokalnih

jedinica i županija, čime će one zadržati identitet i političko predstavništvo, utemeljiti agencije za lokalne

službenike koja bi na jednostavan način vodila natječajne postupke i uopće pomagala u upravljanju i

razvoju ljudskog potencijala, utemeljiti jedinstveni informacijski sustav lokalne samouprave radi

sustavnog i stalnoga prikupljanja podataka, reorganizirati državnu upravu na razini ispod središnje te

započeti s prenošenjem obavljanja pojedinih poslova državne uprave na lokalne i regionalne samoupravne

jedinice. Potrebo nam je ojačati lokalne jedinice kako bi se mogla prikupiti dostatna sredstava za njezin

razvoj i funkcioniranje.5

10

loc. cit.

3. KOMPARATIVNI PREGLED REGIONALNE ORGANIZACIJE LOKALNIH

JEDINICA POJEDINIH DRŽAVA EUROPSKE UNIJE

3.1. Europska pravna legislativa regionalizacije

Europsku pravnu legislativu čine dokumenti doneseni tijekom zadnjih dvadesetak godina 20.

stoljeća. Proces je započeo 1985. godine usvajanjem Europske povelje o lokalnoj samoupravi, koja je

postala međunarodno prihvaćeni dokument u svim demokratskim pravnim poredcima. Međutim treba još

istaknuti i sljedeće dokumente: „Povelja zajednice o regionalizaciji iz 1988, Deklaracija o regionalizmu u

Europi 1996., Nacrt Europske povelje o regionalnoj samoupravi iz 1996., i najnovije odredbe Ustavnoga

ugovora Europe iz 2004., koji se dotiču pitanja regija, regionalne politike, i načela supsidijarnosti“11

. Neki

od ovih dokumenata su osvojeni dok neki još uvijek imaju status nacrta i traže postizanje konsenzusa i

dodatno usuglašavanje prije konačnog usvajanja kao što je Nacrt europske povelje o regionalnoj

samoupravi. Regionalizam najsnažnije promovira deklaracija o regionalizmu u Europi i nacrt Europske

povelje o regionalnoj samoupravi. Ta dva dokumenta najbliže su po svome sadržaju i načelima koja su

ugrađena u njihove odredbe u pogledu institucionalnih rješenja, financijske autonomije, prava na sudsku

zaštitu regija. Deklaracija o regionalizmu je vrlo ambiciozan politički dokument čija je snaga prije svega

političke, a ne pravne prirode. Nacrt europske povelje o regionalnoj samoupravi još uvijek je nacrtni

dokument koji treba dodatno usuglasiti u okviru Vijeća Europe. Od svih analiziranih dokumenata najviše

pažnje zasigurno zaslužuju Ustavni ugovor o Europi i nacrt Europske povelje o regionalnoj samoupravi.

Ako i kad stupe na snagu, trebali bi biti pravi temelji uređenja i razvoja i ideje regionalizma u Europi. Za

snažniji razvoj i prihvaćanje ideje regionalizma u pojedinim zemljama potrebno je prihvaćanje nekoliko

temeljnih načela na kojima ta ideja počiva (načelo autonomije regije, načelo političke decentralizacije i

supsidijarnosti, načelo financijske autonomije regije, načelo solidarnosti i financijskog izjednačavanja,

načelo uzajamnoga poštivanja i suradnje, načelo poštivanja i uzajamnoga povjerenja u odnosima s

jedinicama lokalne samouprave, 6

načelo slobode djelovanja regije na međunarodnoj razini, načelo promicanja prekogranične suradnje,

načelo više stupanjskog upravljanja).

Prihvaćanjem tih načela značajno bi se stabilizirao položaj regija u nacionalnim političkim i upravno

pravnim sustavima te osigurao značajniji utjecaj regija na procese europskoga odlučivanja. To bi dodatno

potaknulo institucionaliziranje već postojeće prakse prema kojoj je regionalna razina organizacija državne

vlasti postala nezaobilazan subjekt u stvaranju javnih politika na razini tijela Europske unije, ali i u

zemljama članicama.

11

Vedran Đ. op. cit. str. 164. – 175.

3.2. Tijela, financiranje i nadzor nad jedinicama lokalne samouprave

3.2.1. Tijela jedinice lokalne samouprave

Lokalno predstavničko tijelo Republike Italije je općinsko vijeće. Članovi vijeća su vijećnici koji

se biraju na lokalnim izborima i općinski načelnik. Mandat vijećnika traje pet godina. Njihova je dužnost

počasna, no imaju pravo na naknadu troškova. Rad vijeća je uređen poslovnikom koji donosi samo vijeće

samo većinskom većinom. U općinama koje imaju više od 15.000 stanovnika mogu biti osnovna i razna

radna tijela i komisije vijeća. Talijanske općine same propisuju koji će broj glasova biti potreban za

donošenje odluka. Jedina zakonska odredba je ona prema kojoj sjednice vijeća mora biti nazočno barem

tri člana ne računajući načelnika. Radom vijeća upravlja njegov predsjednik. U manjim općinama tu

dužnost obavlja načelnik. Najvažniji zadatci su: donošenje statuta, završnoga računa, sklapanje sporazum

i sl. Izvršna tijela jesu općinski odbor i općinski načelnik. Općinski odbor sastoji se od parnoga broja

članova te načelnika, broj se određuje statutom. Članove odbora može birati sam načelnik. U općinama s

više od 15.000 stanovnika može za člana biti imenovana i osoba koja nije izabrana u vijeću. Član odbora

ne može ujedno biti i član vijeća. Mandat im traje pet godina te ne mogu biti uzastopno izabrani više od

dva mandata. Jedina isključiva nadležnost odbora je donošenje pravilnika o radu lokalnih službi i ureda.

Općinski je načelnik neposredno izabran izvršnih funkcionara lokalne jedinice. Bira se na vrijeme

od pet godina te ne može biti uzastopno izabran na više od dva mandata. Što se tiče upravnih tijela na čelu

pojedinih službi odnosno ureda nalaze se vodeći funkcionari koje imenuje načelnik. U općinama s više od

15.000 stanovnika načelnik može imenovati generalnog upravitelja njegova zadaća je koordinacija rada

svih lokalnih služba radi ostvarivanja ciljeva koje odredilo vijeće. Njegov mandat traje najviše do kraja

mandata načelnika koji ga je imenovao. Svaka općina ima općinskoga tajnika, njega imenuje načelnik

birajući ga s popisa Autonomne agencije za upravljanje registrom općinskih i provincijskih tajnika. On

prvenstveno koordinira rad upravnih službi i ureda, nadzire rad vodećih upravnih funkcionara, ali pomaže

i drugima lokalnim tijelima. Općinski tajnik sudjeluje na sjednicama vijeća i odbora te daje savjete,

stavlja nacrte ugovora i sl.

U Republici Austriji upravna tijela u svim lokanim jedinicama organizirana su slično te obično

obuhvaćaju: ured pročelnika municipalne uprave, financijski odjel, odjel za prostorno planiranje i

graditeljsko i dr. Na čelu čitavoga upravnoga aparata je rukovodeći službenik koji ima profesionalni

status. Jedinice s manjim brojem zaposlenika nemaju upravni aparat diferenciran po odjelima. Zakonska

regulacija pravnoga položaja lokalnih službenika u nadležnosti je zemlje. Premda one imaju razmjerno

slične propise, koji ipak svi zajedno slijede primjer saveznoga zakonodavstva. Općenito se smatra da su

uvjeti službe za službenike zemlja i lokalnih samoupravnih jedinica bolji od onih za službenike savezne

države. Između različitih razina vlasti gotovo da i nema mobilnosti službenika. Premda uvjete obavljanja

službe formalno određuje država ipak svake godine pregovara o plaćama i to na sve tri razine vlasti.

Lokane službenike predstavlja njihov sindikat. Službenici se klasificiraju u četiri skupine prema stupnju

obrazovanja.

U Republici Finskoj lokalni upravni aparat najčešće vodi općinski odnosno gradski menadžer,

kao profesionalni zaposlenik lokalne jedinice, premda je zakonom omogućeno da ga vodi politički

imenovani načelnik. No gotovo svi menadžeri su bili članovi političkih stranaka. Niti jedan voditelj

upravnoga aparata nije politički imenovan premda je stupanj politizacije formalno profesionalnog

menadžerskog mjesta i dalje vrlo visok.

U Saveznoj Republici Njemačkoj tijekom 1990 –ih godina prošlog stoljeća u svim su zemljama

uvedeni neposredni demokratski postupci u sustav lokalne predstavničke demokracije. To uključuje

neposredan izbor općinskog načelnika i predsjednika okruga, obvezujući lokalni referendum te

mogućnost opoziva čelnika jedinice putem lokalnog referenduma. Uz Švicarsku koju smatramo

kolijevkom neposredne demokracije te Italiju koja je zakonom iz 1990. uvela neposredni izbor čelnika,

Njemačka se u provođenju neposredne demokracije svrstava u vrh europskih zemalja.

3.2.2. Financiranje jedinica lokalne samouprave

Ustavi i Zakoni svih zemalja jamče svima lokalnim jedinicama financijsku autonomiju koja im

omogućuje obavljanje svih lokalnih poslova. Prihodi lokalnih poslova: Vlastiti prihodi (porezi prirezi i

dr.), zajednički prihodi koje općina može sudjelovati u regionalnim državnim porezima, državne i

regionalne dotacije koje uzimaju u obzir broj stanovnika pojedine općine, teritorij, socijalno ekonomsko

stanje isl., u Republici Austriji poreze mogu ubirati sve razine vlasti (savezna, zemaljska i lokalna) s time

da su neki porezi zajednički za sve tri razine. U ukupnim javnim rashodima lokane vlasti sudjeluju s oko

17%, dok udio u zemaljskim oko 11.6%. Jedan od dobrih primjera kako lokalna jedinica može dodatno

zarađivati je ta da u Austriji općine grade svoje zgrade i iznajmljuju ih ljudima. Jedinice imaju također

pravo na određeni postotak iz državnoga proračuna, kao i mogućnost financijske pomoći slabijim

jedinicama.

3.3. Primjeri regionalizacije Europskih država

3.3.1. Republika Italija

Republika Italija ubraja se u srednje velike europske države. Po unutarnjem ustroju riječ je o

unitarnoj državi s jakom regionalnom samoupravom. Osnovne jedinice lokalne samouprave Italije su

općine. Ona je lokalna jedinica koja predstavlja vlastitu zajednicu, brine se o njezinim interesima i

razvoju, po njihovom zakonu nekima jedinicama može se dodijeliti status grada, međutim time se ne

mijenja njihove nadležnosti i ne razlikuju ni po čemu od nadležnosti ostalih općina, kao primjer može biti

da glavni grad Rim ima status općine. U vođenje metropolitanskih gradova nastoji se prevladati problem

različite urbanizacije i industrijalizacije pojedinih dijelova zemlje te se želi najrazvijenijima općinama i

njihovim okolnim područjima dati provincijske ovlasti. Ukupan broj općina je 8.102 dok je oscilacija

veličine i broja stanovnika pojedinih općina enorman. Tako najveća općina Rim ima „2.547.677“12

stanovnika a najmanja samo 32. Površinom najveća općina ima 1.507 km2

a najmanja 0.1 km2.

Geografski gledajući razvijeni sjever ima veći broj malih općina a nerazvijeni jug velike i mnogoljudne

općine. Talijanski sustav lokalne samouprave je trostupanjski13

. Taj sustav čine, već spomenute općine, te

samoupravne jedinice drugoga stupnja – provincije i metropolitanski gradovi, te treći stupanj koji čine

regije. Provincija je lokalna jedinica između regije i općine, koja predstavlja vlastitu zajednicu brine se o

njezinim interesima te potiče njezin razvoj. Provincija se sastoji od određenog broja općina te se može

nalaziti samo u sustavu jedne regije. One obavljaju financijske i stručno zahtjevne poslove koje općine ne

mogu osigurati. Sadašnji broj provincija je 107 i u blagome je porastu. Talijanski zakon poznaje devet

metropolitanskih područja te dopušta da se unutar tih metropolitanskih područja osnuju metropolitanski

gradovi. Oni su lokalne jedinice koje se sastoje od općine središta metropolitanskog područja povezane

uskim ekonomskim, kulturnim i socijalnim vezama. 7

No još uvijek nije uspostavljen ni jedan metropolitanski grad. Regije su najviše samoupravne jedinice.

Ima ih oko 20 što je brojčano usporedivo sa našim županijama. Međutim razlikuju se od običnih regija

kojih ima ukupno 15, te regije s posebnim statusom kojih ima 5. Tri regije poseban su status stekle radi

zaštite nacionalnih manjina, dok su Sicilija i Sardinija taj status stekle zbog svoje teritorijalne odvojenosti

i različitog načina upravljanja nakon Drugoga svjetskog rata. Regije su zakonodavno, financijsko i

upravno samostalne i imaju značajne ovlasti nad provincijama i općinama.

Ustav i zakon Italije navodi načelo supsidijarnosti kao temeljno načelo pri podjeli poslova između

središnje države, regija, provincija i općina. Općini pripadaju sve upravne funkcije i svi poslovi koji se

odnose na stanovništvo i područje općine, poslovi koji se odnose na stanovništvo i područje općine, te

poslovi i zadatci u osnovnim područjima socijalnih službi, uređenja i korištenja prostora te ekonomskog

razvoja. Poslovi samoupravnoga djelokruga u talijanskom Zakonu nisu nabrojene, čak niti primjerice, već

se primjenom načela supsidijarnosti takvim smatraju svi poslovi kojima se neposredno zadovoljavaju

potrebe lokalnog stanovništva. Presumpcija je na strani lokalnih jedinica te su one ovlaštene obavljati sve

12

Manojlović R Lokalna samouprava u Republici Italiji, HVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 2008. br. 4. str. 1089. 13

loc.cit.

poslove, osim onih koji su im izričito isključeni. Vlastiti poslovi općine su: osnovno i srednje školstvo,

komunalne službe, izdavanje građevinskih dozvola, održavanje lokalnih cesta i sl. Zakon ne razlikuje

izričito poslove fakultativnog i obligatornog djelokruga, već svaka općina sama na svome području

organizira obavljanje onih poslova za koje smatra da su potrebni za zadovoljavanje potreba lokalne

samouprave. U skladu sa monotipskim načelom sve općine imaju jednake nadležnosti, bez obzira na to je

li riječ o gradskim ili ruralnim općinama.

Zbog postojanja izrazito velikih gradskih općina moraju se osnovati decentralizirane jedinice

mjesne samouprave koje će obavljati lokalne poslove koje će im povjeriti općina, zakon stimulira

povezivanje općina radi zajedničkog kvalitetnijeg i ekonomičnijeg obavljanja lokalnih poslova. Prenesene

poslove može prenijeti središnja država isto kao u Hrvatskoj, ali i regija putem vlastitoga zakonodavstva.

Ako država ili regija općini osigura dovoljno financijskih sredstava može općini prenijeti i druge poslove.

3.3.2. Republika Austrija

Austrija je federacija devet zemalja (Wien, Niederstarreich, Oberosterreich, Steiermark, Karnten,

Triol, Salzburg, Burgenland, Vorarlberg)14

. Na lokalnoj razini postoji 2.357 samoupravnih jedinica sa

prosječnim brojem stanovnika 3.400. čak 599 jedinica ima 3.000 stanovnika. Ukupni broj naselja je

17.394, što znači da jedna samoupravna jedinica obuhvaća prosječno nešto više od sedam naselja. Beč

ima dvostruki status zemlje i lokalne jedinice, a sastoji se od 23 naselja. Teritorijalna struktura je dosta

rascjepkana, sa prevladavajućim malim ili srednjim velikim jedinicama što otvara puno prostora suradnji

među jedinicama, koju potpomažu i savezna i zemaljska vlada. Najveći gradovi (njih 15) imaju status

upravnih okruga te se brinu i za obavljanje poslova državne uprave na okružnoj razini. Premda je lokalna

samouprava u osnovnim crtama regulirana saveznim austrijskim Ustavom, preostala su pitanja ostavljena

regulaciji pojedinih zemalja. Krug poslova lokalnih jedinica sastoji se od samoupravnih poslova, kao i

poslova delegiranih sa savezne i zemaljske razine. Lokalne zajednice imaju zajedno oko 40,000 izabranih

političkih dužnosnika, kao i oko 73.300 profesionalnih zaposlenika. U Austriji se u lokalne službenike i

ubrajaju i službenici socijalnih službi i zdravstva. Noviji podatci Odjela za ekonomske i socijalne poslove

pokazuju da je u Austriji došlo do smanjenja broja zaposlenih na saveznoj razini, dok je broj zaposlenih

na zemaljskoj razini porastao. To je posljedica strukturnih promjena kojima su određene kategorije

zaposlenika izašle iz javnoga sektora. Službenici uživaju apsolutnu zaštitu od mogućnosti otpuštanja.

Novijim reformama nastoji se status javnih službenika približiti statusu zaposlenika u privatnome sektoru. 8

14

Koprić I. Lokalna samouprava i lokalni službenički sustav u Austriji i Finskoj HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god.

2009. br. 3 str. 663.

3.3.3. Republika Finska

Finska je vrlo decentralizirana unitarna država s tri razine vlasti: središnja, regionalna i

lokalna. Prema regionalizaciji Finska se dijeli na tri predijelno- fizionamske cjeline: Finska

Laponija Jezerska Finska i Finsko primorje15

. Ovakva regionalizacija odgovara regionalizaciji

ovog prostora i po smjeru pružanja države. Laponija odgovara regiji Sjeverna Finska, Jezerska

Finska odgovara regiji Južna Finska, a regija Finsko Primorje odgovara regiji Baltička obala.

Regionalna razina tek se u novije vrijeme nastoji formirati kao samouprava, tako da praktično

glavnu ulogu imaju središnja država i lokalne jedinice. Broj jedinica je 431, što je dosta manje

kad se usporedi Hrvatska i Finska koja ima više stanovnika ali i manje jedinica nego Hrvatska.

Prosječan broj stanovnika je nešto preko 12.000. Svega osamdeset posto općina ima manje od

2.000 stanovnika, dok su najbrojnije općine u kategoriji između dvije i šest tisuća. Poslovi

lokalnih jedinica su vrlo značajni i opsežni te je za njihovo obavljanje potrebno dosta novca i

ljudskoga potencijala. Ti su poslovi: zdravstvo, socijalna skrb, obrazovanje, skrb o djeci i

starijima, održavanje i izgradnja infrastrukture, opskrba pitkom vodom i različitim oblicima

energije, zbrinjavanje otpada, uređivanje okoliša i sl.169

Premda su jedinice razmjerno velike (spadaju u red srednje veličine po veličini europskih

zajednica), nemaju dovoljno kapaciteta da same obavljanju tako značajne poslove, zbog čega je

izražena kultura međuopćinske suradnje. Prvi čvršći organizacijski oblik suradnje s posebnom

pravnom osobnošću osnovan je još 1930 godine; danas tih tijela ima 203i to najviše u području

organizacije zdravstva, obrazovanja i socijalne skrbi. U strukturi lokalnih službenika veći dio

pripada službenicima u različitim zdravstvenim, socijalnim, obrazovnim i kulturnim te drugim

ustanovama. Svega 4,5%17

je zaposleno u javnim radovima i isto toliko u komunalnim službama.

15

ibid. str. 665. 16

loc. cit. 17

loc. cit. 18

ibid. 666.

3,7%18

je zaposleno u administraciji. U strukturi lokalnih rashoda čak 53% čine personalni

izdatci od čega se više od četvrtine odnosi na plaće a ostatak na druge personalne troškove.

Lokalni upravni aparat najčešće vodi općinski odnosno gradski menadžer, kao

profesionalni zaposlenik lokalne jedinice, premda je zakonom omogućeno da ga vodi politički

imenovani načelnik. No gotovo svi menadžeri su bili članovi političkih stranaka. Niti jedan

voditelj upravnoga aparata nije politički imenovan premda je stupanj politizacije formalno

profesionalnog menadžerskog mjesta i dalje vrlo visok.

3.3.4. Savezna Republika Njemačka

Njemačka po svojoj površini i broju stanovnika spada u skupinu velikih zemalja. Ustavom i 1949.

godine uređena je kao savezna država u kojoj je vlast organizirana na dvije razine, saveznoj i

zemaljskoj19

, dok su općine i okruzi konstitutivni dijelovi zemalja. Na saveznoj razini kreiraju se javne

politike i zakonodavstvo, dok se provedba tih politika odvija na razini zemalja, a osobito na razini lokalne

samouprave. Lokalna samouprava u Njemačkoj nastala je za vrijeme Pruske, pravo na lokalnu

samoupravu je zajamčeno10

temeljnim zakonom (Ustav) a ostvaruje se preko zemaljskih, regionalnih i

lokalnih predstavničkih tijela koja su sastavljena od članova izabranih na temelju neposrednog jednakog i

općeg biračkoga prava. Sve tri razine vlasti imaju velik stupanj autonomije zbog čega se Njemačka nije

morala baviti pitanjima decentralizacije kao druge zemlje. Nakon reintegracije SR Njemačka sastoji se od

16 saveznih jedinca odnosno 13 zemalja i 3 grada koji imaju položaj zemalja (Berlin, Bremen,

Hamburg)20

. Savezne jedinice imaju gotovo potpunu autonomiju u reguliranju lokalne samouprave te

samostalno uređuju temeljne institucionalne parametre za djelovanje lokalne samouprave. S obzirom na

različitu povijesnu tradiciju postoji velika razina u veličini i broju stanovnika zemalja. Unatoč velikoj

populaciji i prostornoj razlici, teritorijalna organizacija njemačke lokalne samouprave pokazuje vrlo visok

stupanj uniformiranosti.

Lokalna samouprava organizirana je tradicionalno u dva stupnja. Osnovne jedinice lokalne

samouprave su općine kojih ima 13.400, no i u Njemačkoj je proveden proces okrupnjivanja lokalnih

jedinica.

19

G. Marčetić, T. Galjević: Lokalna samouprava u Njemačkoj i Francuskoj HRVASTSKA JAVNA UPRAVA god.

2010. br. 1 str. 68. 20

loc. cit.

Cilj reforme je bio jačanje upravnih kapaciteta općina kako bi i one uspješno i učinkovito mogle

provoditi brojne zadaće iz svoga djelokruga sukladno politici političke i upravne decentralizacije. Općine

se nalaze u sustavu 343 zemaljska okruga21

, koju su ujedno i drugostupanjske samoupravne jedinice i

administrativne jedinice zemaljske uprave. Veći gradovi imaju status okružnih gradova, a ima ih 117. Oni

obavljaju poslove iz djelokruga općina i okruga te su izravno pod nadzorom zemaljske vlasti i uprave.

Postoje i izvjesna odstupanja od dvostupanjskih struktura lokalne samouprave. Glavna odstupanja u

smjeru jednostupanjske organizacije su tri najveća grada koji imaju status federalnih jedinica. Bremen i

Hamburg objedinjuju na razini grada funkcije zemaljske uprave i lokalne samouprave te su zbog

decentralizacije podijeljeni na gradske kotare.

Berlin je podijeljen na 12 upravnih kotareva teritorijalnom reformom iz 2001.22

, Hamburg kao

drugi najveći grad podijeljen je na 7 kotara. Njihova tijela nisu samostalna već su podložna nadzoru

središnjih organa, a gradski im parlament odobrava proračunska sredstva. Nešto je drugačija situacija s

trećim gradom Bremenom, koji zapravo obuhvaća dva okružna grada, Bremen i Bremenheven23

ali je i

ovdje lokalna samouprava organizirana u jednom stupnju. U zemljama koje imaju više od 20 okruga i

okružnih gradova zemaljske vlasti formirale su svoje regionalne administrativne jedinice preko kojih

provode nadzor nad lokalnim samoupravama. Pravo lokalnih jedinica da samostalno odlučuju o

unutarnjoj organizaciji i modernizaciji smatra se temeljnim obilježjem autonomije lokalnih jedinca, što u

velikoj mjeri isključuje mogućnost uplitanja i utjecaja savezne i zemaljske razine na organizaciju i

poslove lokalne samouprave. 11

Organizacijski razvoj lokalne samouprave počiva na bottom – up pristupu te je vrlo velik, za

razliku od uniformno oblikovanih poslova i organizacije središnje razine. Dualizam funkcija lokalne

samouprave obilježje je njemačke ( i austrijske ) upravne funkcije pa, uz vlastite poslove, općine i okruzi

obavljaju i poslove koji su im preneseni s državne razine, više od 75% 24

saveznog i zemaljskog

zakonodavstva upućuju na važnost koju lokalna samouprava ima u Njemačkoj.12

Izuzmemo li visoko decentraliziranu Švedsku, lokalna samouprava u Njemačkoj ima znatno veću

ulogu od lokalne samouprave bilo koje druge zemlje kontinentalne Europe. Odnosi između lokalnih

samoupravnih tijela i njihovih zemalja vrlo su bliski što je rezultat činjenice da su gradovi, općine i okruzi

konstituirani elementi zemalja koji su neposredno integrirani u upravni sustav zemlje. Njemačke općine

imaju dugotrajnu tradiciju međusobne suradnje i povezivanja u asocijacije radi obavljanja službi od

zajedničkoga interesa. Udruživanje je dobrovoljno iako je u određenim poslovima prenesenog djelokruga

propisano zakonom.

21

ibid. 69. 22

loc. cit. 23

ibid. 70

24

loc. cit. 25

ibid. str. 71.

Općenito gledano, savezna razina marginalno je uključena u pružanje javnih usluga građanima,

što u značajnoj mjeri smanjuje potrebu provođenja upravnih reformi na saveznoj razini. Zemlje su

odgovorne za obrazovanje, policiju, poreznu upravnu te sudstvo, što stvara pritisak na njihove proračune

te potrebu za reformama lokalne samouprave. Takvo okomito i vodoravno teritorijalno usitnjavanje u

provođenju reformi stvorilo je specifičan reformski model razdvojenog inkrementalizma25

, a lokalne

vlasti učinilo ključnim faktorom u provođenju reformi. Zbog navedenih njemačkih specifičnosti –

umjerene veličine javnoga sektora, visoke stope decentralizacije te osiguranja socijalnih usluga kroz

nevladine neprofitne ustanove 1980-ih godina prošlog stoljeća nisu provodile reforme javnoga sektora

pod utjecajem novoga javnoga menadžmenta. Rasprave o modernizaciju uprave pod utjecajem novoga

javnoga menadžmenta započele su 1990-ih godina.

Novi model upravljanja uključio je proračune po projektima, decentralizirano upravljanje

sredstvima, kontrolu rezultata i troškovno računovodstvo, čime se željelo ojačati lokalne financije.

Bilo je prihvatljivo političkim strankama i sindikatima, koji su u njima vidjeli manje zlo od

privatizacije, a i struka se pozitivno očitovala o modelu. Nakon početnoga oduševljenja novim modelom

pojavili su se mnogobrojni praktični problemi, od kojih je među važnijima nedostatak stručnih ljudi za

provođenje reforme.

Uz to, prevelik je teret odgovornosti na neposredno izabranim načelnicima od kojih ovisi kako će

se i u kojoj mjeri reforme zaista i provoditi. U Njemačkome sustavu koji karakterizira supsidijarnost,

vertikalna podjela izvršnih ovlasti te mnogobrojne mogućnosti sastavljanja veta, vrlo je vjerojatno da će

inovacije javnoga upravljanja i dalje partnerstvo biti bottom – up proces, a da će njegove glavne

pokretačke snage i dalje biti lokalne jedinice. Modernizacija koja se provodi na takav način iziskuje

mnogo vremena, što u globalnom natjecateljskom svijetu gdje promjene moraju biti brze i učinkovite

može biti nedostatak, s druge strane to je i određena prednost, jer zemlje i lokalne jedinice stvaraju mnogo

različitih rješenja koja se mogu iskušati u praksi te će u konačnici opstati samo ona koja pokazuje najbolje

rezultate.

4.VELIČINA LOKALNIH JEDINICA EUROPSKE UNIJE I HRVATSKE

NEDOUMICE

4.1. Proces spajanja (amalgamiranja) lokalnih jedinica u europskim zemljama

U novije vrijeme u zemljama EU sve više dolazi do izražaja proces spajanja, lokalnih jedinica, s

ciljem da se suzbiju usitnjenost osnovnih jedinca lokalne samouprave tako da se na području čitave

zemlje stvori raster podjednako velikih i razvijenih lokalnih jedinica. Država inicira takav proces, ali je i

pri tome važna i volja stanovnika. Pojedine se lokalne jedinice stoga uglavnom dobrovoljno uključuju u

tu akciju, pa proces teče bezbolno. Upozorava se na četiri načela koja utječu na spajanje lokalnih jedinica

:efikasnost, demokratičnost, raspodjela, razvoj26

. To su razlozi da i u politipski strukturiranoj lokalnoj

samoupravi sve više dolazi do izražaja tendencija prema amalgamiranju postojećih lokalnih jedinica tako

da se ukidaju ili spajaju većima, gospodarski jače razvijenima jedinicama, gradovima. Proces

amalgamiranja započeo je u načelu 1950. i 60. – ih godina prošlog stoljeća te zahvatio sve europske

države. Švedska je svoju reformu lokalne samouprave započela 1940 – ih godina pri čemu je depopulacija

seoskih općina i malih gradova snažno utjecala na početak reformi. Reforma se temeljila na dvije faze, u

prvoj u kojoj se pod utjecajem države širi djelokrug lokalnih poslova, a time i opterećenje lokalnih

jedinica, te drugoj koja je postavila tezu da svi građani budu u jednakom položaju u odnosu prema

lokalnim službama. Tako je u Švedskoj konačno nestala potreba za razlikovanjem primarnih jedinica na

gradove, gradske i seoske distrikte te je konačno stvoren jedinstven tip lokalnih jedinica – općina. Na

regionalnoj razini postoji dva tipa jedinica (okrug s jačim ovlastima te 21 okružni administrativni

odbor)27

. 13

U Bugarskoj se ovaj proces počeo odvijati 1959. godine. Bugarska je dvostruko smanjila broj

seoskih općina povećavši broj drugostupanjskih jedinica. U novije se vrijeme nastoji povećati broj općina

i tako smanjiti veliki broj njihovih stanovnika, ali se upozorava da bi moglo doći do sukoba stanovništva.

Kao što vidimo svaka država provodi ovaj proces na svoj način i kako je za nju pogodno, bitno je da uredi

zakonski okvir spajanja jedinica a drugo prepusti stanovnicima lokalnih jedinica što predstavlja

najosjetljiviji dio amalgamiranja.

26

Pavić Ž. Veličina lokalnih jedinica – europske tendencije i hrvatske nedoumice HRVATSKA JAVNA UPRAVA

god. 2010. br. 1 str 85. 27

loc. cit.

4.2. Tendencija povećanja broja lokalnih jedinica

Dok su pojedine zemlje diljem Europe smanjivale broj svojih jedinica, neke zemlje su nastojale

povećati i usitniti svoje lokalne jedinica. Primjer takve zemlje je Slovenija, koja je tijekom posljednjih

četrdesetak godina broj općina i lokalnih jedinica u stalnome porastu, točnije za 131%28

. Valja

napomenuti da je u Sloveniji nakon osamostaljenja primijenjen jedan stupanj lokalne samouprave, željelo

se odmah poduzeti promjene koje bi sustav slovenske samouprave što više približile europskom modelu.

Intenzivna priprema za proces harmonizacije započela je 1990 – ih godina; iste godine Skupština

Republike Slovenije osnovala je radnu grupu za pripremu zakona o eksperimentalnoj općini, no to se

nikada nije realiziralo. Prilikom pripreme referenduma za formiranje općina donesene su stručne podloge

koje su pružile dva modela za određivanje općina. Jedan model koji predviđa formiranje 163 općine sa

minimalno 5000 stanovnika, a drugi 239 općina s minimalnim brojem od 3000 stanovnika. Vlada je

nakon provedenog referenduma predložila osnivanje 147 općina. Zakon je predviđao četiri modaliteta za

utvrđivanje područja općina:

1. spajanje dvaju ili više susjednih općina;

2. podjela općine na dvije ili više općina;

3. izdvajanje dijela općine ili dijelova susjednih općina u novu općinu, te

4. izdvajanje dijela općine i priključenje susjednoj općini29

. 14

Općine Slovenije spadaju u male općine do 5000 stanovnika, a ima ih dosta i sa 2000 stanovnika.

Mađarska je također jedna od država koja je povećala broj svojih jedinica za nešto više od sto posto, a

prosječan broj stanovnika iznosi oko 3000. Češka je također povećala broj svojih jedinica na gotovo 51%.

4.3. Očuvanje tradicije male lokalne jedinice

Država koju karakteriziraju mali broj stanovnika po pojedinim jedinicama je specifičan za razvoj

francuske države i njezinih teritorijalnih jedinica. Broj odnosno veličina francuskih općina praktično su se

malo mijenjale još od predrevolucionarnih dana30

. Samo su dva problema uvjetovala strukturu francuske

lokalne uprave: dilema uniformiranosti ili razlučivosti lokalnih jedinca te problem autonomije lokalne

razine prema središnjoj razini. U Francuskoj se jedinice dijele na ruralne i gradske; gradske jedinice imaju

svoja predstavnička i izvršna tijela, za razliku od općina koje se ne smatraju lokalnim jedinicama u

pravom smislu riječi. Gradovi su u početku imali pravo na vlastito upravljanje, ali su jake nadzorne

ovlasti niz pojedinaca koje je imenovao kraj i koji su kralju odgovarali i tako ograničili gradsku

autonomiju. Nadalje revolucija je uvela jaku decentralizaciju u vertikalnim odnosima, samostalni izbor

svih lokalnih tijela. Sustav lokalne samouprave Francuske pokazuje veliku rascjepkanost odnosno velik

broj malih financijski slabih jedinica koje nisu sposobne same sebe financirati i zadovoljavati potrebe

svojih stanovnika. Francuska ima oko 32.554 općina, 99 departmana i 26 regija31

. Zanimljivo je i to što

28

ibid. str. 96. 29

ibid. str 97

postoje općina i koje nemaju stanovnika!, oko 32,000 općina ima manje 2,000 stanovnika, a čak 11,000

općina ima samo 200 stanovnika, a samo 2% ima 10,000 stanovnika što čini polovinu stanovništva. Dakle

Francusku karakteriziraju male općina sa najviše 5.000 stanovnika, to se može objasniti činjenicom što u

ovu kategoriju spadaju i gradovi, stoga se i prosječan broj stanovnika općina vrlo jako razlikuje ovisno o

veličini kategoriji. 15

Male općine postoje i u Austriji pa se i ovdje javlja ideja o teritorijalnom restrukturiranju lokalne

razine. Planira se da bi lokalne jedinice trebale imati gradsko naselje, liječnika, osnovnu školu i sl.

Pokazalo se da tim uvjetima velika većina općina ne udovoljava pa se stoga smatra da bi trebalo povećati

područje lokalnih jedinica i dostići u prosjeku od najmanje 1.500 stanovnika. Slovačka je također jedna

od tih zemalja, ali ona je između 1990 i 2004. godine reformirala svoju lokalnu samoupravu iako još

uvijek ima općina sa prosječno 1.800 stanovnika.

4.4. Odstupanje od europske tradicije - hrvatski primjer

Hrvatska je posljednjih šezdesetak godina u pogledu teritorijalnog ustroja prošla kroz nekoliko

sasvim različitih razdoblja. U bivšoj Jugoslaviji počelo se s izrazito malim lokalnim jedinicama. Prema

popisu stanovništva iz 1991. vidljivo je da neovisna Hrvatska naslijedila izrazito velik broj općina u

kojima se broj stanovnika kretao od najveće (Split 207.147) do najmanje (Lastovo 1.228), te po površini

najveće Požege pa do najmanje Lastovo. Velike općine obuhvaćaju 949.319 stanovnika i 6 općina, što

čini četvrtinu ukupne tadašnje populacije Hrvatske, male općine prije svega dvije, broje 5.583 stanovnika

što je 0,1% populacije i imaju u prosjeku 2.791 stanovnika32

. Tadašnje su općine Hrvatske vrlo velike, u

prosjeku jedna općina ima 38.307 stanovnika33

ako se ne uzima u obzir Grad Zagreb. Prvi zakon o

lokalnoj samoupravi donesen je 1992. godine. Iste godine donesen je i Zakon o područjima županija,

gradova i općina čime je završila prva faza u stvaranju lokalnog sustava upravljanja. Tada su provedene

vrlo radikalne reforme u pogledu broja i veličine lokalnih jedinica, kako općina tako i gradova. Broj

općina je nakon 1992. godine naglo porastao na 100 na 418 i do sada je njihov broj narastao na 429, što

je imalo posljedicu smanjenja prosječnoga broja stanovnika po jedinici. 16

30

ibid. str. 102. 31

loc. cit. 32

ibid. str. 107. 33

ibid. 110.

Iako su odgovarajući zakoni doneseni u kratkom roku nakon stjecanja nezavisnosti i premda su

postojala očekivanja da će biti zakoni duljeg vijeka trajanja, to se, međutim, nije obistinilo. Promjene su

ubrzo započele. Između 2001. i 2003. formirane su četiri nove općine koje su se izdvojile iz sastava grada

(Pribislavec iz sustava Čakovca, Bilice iz Šibenika, a Kolan iz grada Paga)34

. Šest novih općina formirano

je 2006. (Funtana i Tar-Varbrig u Istarskoj županiji, Lopar u Primorsko – goranskoj, Vris u Zadarskoj,

Tribunj u Šibensko – kninskoj te Štitar u Vukovarsko – srijemskoj županiji). Zbroj stanovnika tih općina

je oko 10.000. Budući da je u Hrvatskoj odabrana varijanta malih općina, zakonodavac je morao neka

pitanja iz sasvim praktičnih razloga riješiti u skladu s tom činjenicom. Prema prijašnjim odredbama

Zakona u lokalnoj (regionalnoj) samoupravi, općine koje su imale do 3000 stanovnika nisu birale svoja

poglavarstva, a u tim općinama ustrojeni su jedinstveni upravni odjeli za obavljanje poslova iz njihova

samoupravnoga djelokruga. U Hrvatskoj se dakle i na području koje obuhvaća samo jedno naselje pa su

dosada osnovane takve 42 općine, raspoređene u deset županija. Osnivanje lokalnih jedinica po načelu

jedno naselje – jedna općina djelomično postoji u Francuskoj, Švicarskoj i Grčkoj, a prihvatile su ga i

Češka i Slovačka. U Hrvatskoj od 42 takve općine njih pola ima manje od 2000 stanovnika. Kako bi se

kvalitetno upravljalo lokalnim jedinicama u Republici Hrvatskoj trebalo bi se pristupiti vođenju lokalne

samouprave kao vođenju poduzeća. U tom kontekstu javlja se pojam „Organizacijski razvoj“ - proces

osmišljen u svrhu promjene i poboljšanja bilo kojeg aspekta organizacije na koji utječe dosta elemenata

kao: organizacijska struktura, sustav nagrada i poticaja, upravljanje, vodstvo, timski rad i suradnja, ljudski

potencijali. Model organizacijskog razvoja je proces u kojem se definiraju ključni organizacijski problem

u lokalnoj samoupravi i odgovaraju intervenciji za njihovo rješavanje. Model nudi korake u vođenju

procesa organizacijskoga razvoja. Cilj modela je razviti organizaciju s visokim stupnjem kvalitete rada,

organizaciju koja ima jasno definiran smjer, djelotvorno vodstvo, jasno definirane uloge, odgovornosti te

visoko motivirane djelatnike koji izvršavaju svoje poslovene obveze, uspješno surađuju s gradskim

vijećem i postižu rezultate koji poboljšavaju kvalitetu života svojih građana. 17

Moderna lokalna samouprava zahtjeva brzo i efikasno obavljanje poslova, uz što manje trošenje

sredstava za obavljanje dotičnih poslova te ostvarivanje racionalnijeg, kvalitetnijeg i učinkovitijeg rada,

poboljšanje dostupnosti, brzine, kvalitete i cijene usluga koje jedinice lokalne samouprave pružaju

građanima, jačanje administrativnog i financijskog kapaciteta i autonomije jedinica lokalne i područne

(regionalne) samouprave, širenje poslova iz samoupravnog djelokruga jedinice lokalne i područne

(regionalne) samouprave, jačanje samostalnosti lokalne i područne (regionalne) samouprave u planiranju,

financiranju usluga u skladu s načelom supsidijarnosti, stvaranje pretpostavki za prenošenje određenih

poslova iz nadležnosti središnje državne uprave na jedinicama lokalne i područne (regionalne)

samouprave, poboljšanje suradnje i koordinacije središnje državne uprave i lokalne i područne

(regionalne) samouprave u planiranju i provedbi projekata lokalnoga i regionalnoga značenja. Kao što

vidimo lokalna samouprava je dosta slična organizaciji poduzeća i upravljanju ali lokalna samouprava

ipak nije poduzeće već mora biti jednako učinkovita kao poduzeće da bi mogla opstati i obavljati poslove

od vitalne važnosti za postojanje i život lokalne jedinice. Iskustva iz modernih tj. razvijenih zemalja

34

ibid. str. 115.

pokazuju da organizacijski model može znatno pridonijeti učinkovitosti organizacije lokalnih jedinica.

Međutim, na čelu hrvatskih lokalnih jedinica često se nalaze ljudi bez potrebnih upravljačkih vještina i

iskustava. Pojedini teoretičari ističu faktore koji su utjecali na razvoj lokalne samouprave u Hrvatskoj

(metode rada naslijeđene iz prijašnjih sustava, neučinkovite organizacijske strukture i procese, službenike

koji nikad nisu radili u organizaciji koja ima dobro vodstvo, službenici koji nisu bili izloženi modernom

načinu organizacije). Moderna lokalna samouprava je ključna sastavnica pravnoga i političkoga sustava

svake države. Ona ostvaruje pravo građana na sudjelovanju u upravljanju javnim poslovima, što

predstavlja načelo na kojemu počivaju moderne demokratske države.

Od lokalne i područne (regionalne) samouprave očekuje se da bolje od središnjih tijela državne

uprave prepoznaje potrebe i interese stanovnika (javne usluge, gospodarstvo, i ostale potrebe svojih

građana). I na kraju je važno naglasiti da je organizacija svake pojedine lokalne samouprave različita i

specifična ovisno o državi, odnosno da ona organizacijska jedinica koja postoji u Austriji nije nužno bitna

ili će pridonijeti poboljšanju funkcioniranja Hrvatske ili bilo koje duge države. Pojedine jedinice/uredi

moraju biti formirani za pojedinu zemlju te zadovoljavati potrebe svojih građana, čime je uz kvalitetno

rukovođenje i upravljanje uspjeh neizostavan.

4.5. Neke specifičnosti teritorijalne podjele

Prilikom procesa amalgamiranja lokalnih jedinica sve se više uzima u obzir međuovisnost

njihovih područja i akcijskog radijusa pojedinih lokalnih službi. Mnoge takve službe na lokalnoj razini

pokazuju tendenciju rasta kako po opsegu tako i po stupnju njihove službenosti pa se kod njih pojavljuju

težnja za transformacijom u veće komunalne sustave. Takvi suprakomunalni35

sustavi ograničeni su samo

vlastitim tehničkim kapacitetima koji se s razvojem također intenzivno povećavaju, te se traži

racionalizacija njihove organizacije i djelovanja. Stoga se može govoriti o procesu dekomnalizacije,

delokalizacije, suprakomunalizacije36

. Ni male ni velike lokalne jedinice više ne mogu izdržati, ni u

tehničkom ni u financijskom smislu, teret obavljanja sve složenijih komunalnih službi. Problem se u

praksi rješava na dva načina. Odabire se varijanta da se sve lokalne službe i njihovi poslovi integriraju na

istom lokalnom području po načelu razne službe – isti teritorij37

ili druga varijanta, da se svaka služba

organizira na svom vlastitom području koje joj optimalno odgovara za obavljanje njezine djelatnosti,

dakle po načelu jedna služba jedno područje18

35

ibid. str. 118. 36

ibid. str. 119. 37

loc. cit.

Prva varijanta uzima u obzir tradiciju, tj. povijesno nasljeđe, političke težnje da građani mogu što

lakše utjecati na tijela svoje lokalne jedinice zbog njihove lakše dostupnosti te razlozi ekonomičnosti.

Druga varijanta specijalne jedinice, upućuje na veću efikasnost svake pojedine službe s obzirom na

njezinu važnost u određenom trenutku i u određenom vremenu. Mnoge zemlje koriste broj stanovnika

kako bi utvrdile uspješnost i racionalno obavljanje svojih poslova. Isto se tako Engleskoj u nekim

istraživanjima utvrdilo da je pozitivno korelirana učinkovitost pojedine službe i njen teritorij, zapravo

njezin akcijski radijus. Kod obrazovanja se utvrdilo da se najlošiji rezultati postižu kod službi s manje od

200 tisuća stanovnika a maksimalna učinkovitost sa 350 – 500 tisuća stanovnika. Problem veličine dakle

rješava se tako da se određeni krug poslova, koji osnovne lokalne jedinice ne mogu ekonomično obavljati,

prenosi na veće jedinice drugoga stupnja odnosno na regionalnu razinu. I u drugim europskim zemljama

dovodi se u vezu broj stanovnika i krug poslova koje osnovne lokalne jedinice moraju obavljati. U

anglosaksonskim zemljama primjenjuje se druga varijanta tj. formiraju se posebne jedinice, specijalni

distrikti za obavljanje najčešće komunalnih poslova, osobito u gradovima: opskrba vodom, električna

energija, plin. U Europi takvo rješenje primjenjuje Švicarska sa svojim građanskim, crkvenim i školskim

općinama. U prilog specijalnim tijelima navode se argumenti da su ista pokazala određenu efikasnost u

pogledu poslova koje obavljaju. Prednost im je u tome što mogu vrlo elastično utvrđivati svoj teritorijalni

opseg pa stoga nisu vezana za teritorijalne, administrativne granice lokalnih upravnih jedinica općeg tipa.

Takva se tijela u načelu i stvaraju u onim slučajevima kad je za obavljanje njihovih aktivnosti potrebno

mobilizirati velika novčana sredstva koja nadilaze mogućnosti pojedinih lokalnih jedinica. Specijalni

distrikti pokazali su se u primjeni vrlo elastičnim i lako prilagodljivim organizacijskim oblicima na

promjene i reorganizacije, što opet nije kod jedinica općega tipa. Njihova najveća mana vidi se u tome što

ona narušavaju načela tradicionalne lokalne samouprave i demokratskih političkih procesa na lokalnoj

razini jer ih osniva središnja država te ona nadzire njihov rad.

Poseban problem javlja se u vezi s tendencijom globalizacije, mondijalizcije38

u svijetu, koja će

vjerojatno nametnuti i neku novu problematiku lokalne samouprave. Proces globalizacije na lokalnoj

razini mogao bi djelovati kao jedan od novih oblika identifikacije lokalnoga stanovništva s „njihovim

lokalnim i regionalnim zajednicama“39

. Što se tiče lokalne samouprave Pusić navodi da će se dosadašnje

tendencije: rast zahtjeva i očekivanja prema lokalnim službama i povećanje sredstava za njihovo

obrazovanje, uklapanje lokalnih službi u translokalne funkcionalne sustave te autonomizacija lokalnih

službi prema višim upravnim razinama zbog smanjivanja utjecaja države tijekom procesa globalizacije.

Čini se da upravo proces translokalizacije, delokalizacije odnosno supralokalizacije40

pridonosi uklapanju

lokalnih struktura u šire, naddržavne asocijacije, integracije, institucije. Ti su procesi uvelike pripomogli

u razvijanju i ostvarivanju ideje o onome što se danas naziva globalizacija. Sav taj europsko – svjetski

pokret mogao bi, sa stajališta lokalne samouprave, imati reperkusiju i na veličinu lokalne jedinice. Pitanje

hoće li lokalne jedinice tendirati povećanju svog teritorija zbog povećanja poslova i troškova za njihovo

obavljanje ili će pak one ostati u onim granicama koje lokalnom stanovništvu pružaju tradicionalnu

bliskost i povezanost unutar poznatih granica svojih lokalnih zajednica. Dilema velike ili male osnovne

lokalne jedinice čini se još uvijek ostaje, barem zasad, iako postoji opći, svjetski trend prema stalnom

povećanju njihovih područja i njihova područja i njihove populacije. Čini se da se prolem izbora velikih

ili malih jedinica u praksi rješava na različite načine. Istraživanja su pokazala da financijski faktor ne

govori u prilog velikim loklanim jedinicama kao i to da teritorijalno velike zemlje ne moraju imati i

velike lokalne jedinice (Francuska). No usprkos tome, sasvim je izvjesno da se u proteklih šezdesetak

godina u mnogim europskim zemljama išlo prema povećanju osnovnih lokalnih jedinca kroz proces

spajanja malih loklanih jedinica i stvaranja većih. 19

Taj se proces prvesntveno odvijao na temelju dobrovoljnoga, sporazumnog odlučivanja pojedinih

lokalnih jedinica, a država se koristila prisilom samo kad takvi dobrovoljni procesi nisu uspjeli. Reforma

lokalne samouprave velik je, zahtjevan i složen upravno – politički proces koji traži jasno određenje i

spremnost da se pristupi njegovoj realizaciji. Proces restrukturiranja (haamonizacije) hrvatske lokalne

samouprave morao bi početi s utvrđivanjem jasnih ciljeva koji se dugoročno žele postići (politički,

upravni, ekonomski, regionalni, europski) pritom treba uzeti u obzir sadašnje stanje koje karakterizira

veliki broj malih općina. Velike strukturne promjene zahtijevaju i odgovarajuća materijalna sredstva koja

moraju biti usklađena s postavljenim ciljevima te pravodobno osigurana kako se čitava akcija konačno ne

bi provela polovično. Poznato je iz teorije organizacije da svaka promjena organizacijske strukture ima

svoje negativne učinke. S jedne strane ona znači utrošak radnoga vremena onih općinskih službenika koji

su aktivno uključeni u proces i, s druge strane, uzrokuje strah i nelagodu onih zaposlenika koji su

obuhvaćeni reorganizacijom. Metode rada u takvim složenim sistemskim akcijama vrlo su različite i

zahtjevaju suradnju i koordinaciju niza institucija i stručnjaka vrlo različitih profila. Na kraju potrebno je

odrediti neke kriterije uspješnosti cijelovitog pothvata, po kojima će se utvrditi je su li konačni rezultati

reforme u skladu s početno postavljenim ciljevima odnosno je li riječ o uspješnom/neuspješnom ishodu

reforme. Recesija i ekonomska kriza koja je zahvatila i Hrvatsku nametnula je aktualno pitanje troškova

funkcioniranja čitavoga državnoga sustava koji su preveliki. Takvo stanje dovelo je u pitanje i kvalitetu

ustrojstva hrvatske lokalne samouprave koja je ocijenjena kao izrazito rascjepkana, fragmentirana, skupa,

neefikasna, i ustrojem neusklađena sa europskim procesima smanjenja broja lokalnih jedinica. Hitnost

stukturnih promjena, koja se sve češće i sve glasnije preporučuje u našim političkim krugovima, mogla bi

rezultirati još jednim promašajem i općim razočaranjem. Građani dosita imaju „sveto pravo“41

na lokalnu

samoupravu, ali njihova trenutačna euforija u kojoj oni mogu olako osnivati nove općine može s ubrzo

pokazati kontraproduktivnom i destalilizirajućom za cjelokupni lokalni ustroj. Reforma se danas više ne

može provoditi s poznatom floskulom „preustrojavanja u hodu“ bez jasnoga teorijskog i stručnog

projekta, bez provedenih empirijskih istraživačkih pothvata. 20

38

ibid. str. 121. 39

loc. cit. 40

ibid. str. 122.

41

ibid. str. 126.

5. ZAKLJUČAK

Regionalizacija nije izričito nužna za razvitak lokalne samouprave, zato što pripajanjem jedne

jedinice drugoj ili stvaranje regija u koje će se svrstati pojedine jedinice samouprave ne donosi neki

izričiti prosperitet te jedinice, no opet postoji iznimka, naravno ona jedinica koja slabo stoji kada se

pripoji dobrostojećoj jedinici će financijski prosperirati, dok paralelno dobrostojeća jedinica gubi.

Nadalje, kada se govori o regionalizaciji pojavljuje se problem političke vlasti, jer ako je na nacionalnoj

razini politička vlast različita od političke vlasti u regiji dolazi do trzavica i regija neće možda dobivati

onoliko sredstava koliko bi dobivala da je vlast ujednačena. Što se tiče hrvatskih jedinica lokalne i

područne samouprave i njihovog približavanja jedinicama EU u organizacijskom smislu, problem je u

načinu na koji se jedinicama upravlja jer se na čelu lokalnih jedinica često nalaze ljudi koji su vođeni

vlastitim interesima ili nemaju adekvatno obrazovanje i znanje što se tiče lokalnih poslova i vođenja

lokalne jedinice. Smatram da će se to u budućnosti promijeniti jer Europska Unija zahtjeva visoke

standarde i stručnost ljudi kako bi ljudi živjeli zadovoljno u svojim jedinicama što bi trebao biti temeljni i

jedini cilj kojemu treba težiti pojedina jedinica samouprave.

LITERATURA

1. Đulebić, V.: Regionalizam i regionalna samouprava, Hrvatska javna uprava (HJU), 2006.

2. Marčetić, G., Galjević, T.: Lokalna samouprava u Njemačkoj i Francuskoj, HJU, 2010.

3. Manojlović, R.: Lokalna samouprava u Republici Italiji HJU, 2008.

4. Pavić, Ž.: Veličina lokalnih jedinica – europske tendencije i hrvatske nedoumice HJU god. 2010.

5. Priručnik za organizacijski razvoj u lokalnoj samoupravi, USAID CROATIA, 2006

6. Tribina: Regionalizacija lokalne samouprave RH, HRVATSKA JAVNA UPRAVA, 2010.

7. Šutić, B.: Državno i političko uređenje Republike Hrvatske, Hrvatska sveučilišna naklada, 2011.