48947319 1 Budzetiranje Jedinica Lokalne Samouprave

7/22/2019 48947319 1 Budzetiranje Jedinica Lokalne Samouprave

1/72

Projekat fnansira Evropska unija

Budetiranje jedinica

lokalne samoupraveu Republici Srbiji


2/72


3/72

Budetiranje jedinica lokalne samouprave

u repuBlici srBiji


4/72

Budetiranje jedinica lokalne samoupraveu repuBlici srBiji

Autor:

Saa Kristi

Za izdavaa:

ExchangE2 Zajednika podrka lokalnim samoupravama

Izdava:

Stalna konferencija gradova i optina

Ova publikacija je izraena uz pomo Evropske unije.

Sadraj ove publikacije je iskljuivo odgovornost programa ExchangE2,projekta jaanja zajednike podrke lokalnim samoupravama u Srbiji,i ni na jedan nain ne oslikava stavove Evropske unije.

Grafki dizajn i tampa:

Kotur i ostali o.d.

Tira:200 primeraka

ISBn: 978-86-82455-75-2

Ova publikacija je takoe postavljena u engleskoj verziji i kao takva semoe preuzeti sa zvaninog sajta Stalne konferencije gradova i opstina

www.skgo.org

www.exchange.org.rs

EXCHANGE2 Zajednika podrka lokalnim samoupravama

Projekat nansira Evropska unija, a sprovodi konzorcijum predvoen GDSI Limited


5/72

predGovor

Analizu Budetiranja jedinica lokalne samouprave je razvio projekat ExchangE2, Zajednika po-drka lokalnim samoupravama. Ovo je jedna od etiri analize u oblasti koje lokalna samouprava uRepublici Srbiji vidi kao ``kljune`` i koje su razvijene i publikovane u okviru projekta.Projekat ExchangE2 Zajednika podrka lokalnim samoupravama, nansira EU, njime rukovodi

Delegacija Evropske komisije u Srbiji preko konzorcijuma predvoenim GDSI Limited (Irska), u sa-radnji sa Stalnom konferencijom gradova i optina u Srbiji (SKGO). Projekat je otpoeo u februaru2008. i trajae 24 meseca. Opti cilj projekta je jaanje kapaciteta SKGO i lokalnih samouprava da bimogli da sprovedu eljene lokalne i regionalne inicijative. Projekat prua podrku SKGO i odabranimoptinama kako bi se realizovali strateki prioriteti lokalnog razvoja putem, izmeu ostalog, jaanjaoptinskih kapaciteta za obavljanje novih nadlenosti.

Kako bi ostvario navedeni cilj, projekat e imati est rezultata:

1. Jaanje struktura Generalnog sekretarijata SKGO i sektorskih odbora;2. Pregled primene zakona u oblasti lokalne samouprave ukljuujui i sektorske analize

u oblastima u kojima lokalne samouprave imaju znaajnije nadlenosti;3. Studija izvodljivosti o osnivanju Fonda za razvoj optina;4. Izrada i/ili dopunjavanje strategija odrivog razvoja lokalnih zajednica

u odabranom broju optina;5. Kreiranje i primena paketa podrke optinama;6. Priprema okvira za primenu sledee faze podrke optinama u okviru IPA 2007.

Ova publikacija je pripremljena kao aktivnost kojom se realizuje Rezultat 2. Pregled primene zakonau oblasti lokalne samouprave u Srbiji kao i druge sektorske analize koje su objavljenje kao posebnepublikacije. On analizira pravni okvir u Srbiji koji ureuje organe lokalne samouprave, njene nad-lenosti i odnos sa centralnim organima vlasti. Pregled daje osnove raspodele nadlenosti izmeu

centralnog i lokalnog nivoa vlasti i identikuje oblasti gde je neophodna posebna podrka (jaanjekapaciteta) u pogledu primene zakona i jaanja kvaliteta pruenih usluga.etiri specine sektorske analize su pripemljene u direktnoj saradnji sa Stalnom konferencijomgradova i optina u oblastima, koje su najvanije za lokalne samouprave u Srbiji. Analize obuhvatajui poseban odeljak o evropskom komunitarnom pravu (EU acqus), tamo gde je to primenljivo, kaoi vane meunarodne standarde u navedenim oblastima lokalne samouprave. U dokumentima suizloene i dobre prakse u nekoliko drava lanica EU, druge najvanije meunarodne prakse kao iiskustva odreenih drava u procesu pristupanja EU. Cilj analiza je da se direktno podri rad sektor-skih odbora SKGO u naporima da razviju sektorske strategije delovanja SKGO i gradova i optinau predmetnim oblastima i da pripreme odgovarajua programska dokumenta kao osnov za budue

delovanje. Ove analize daju detaljniji pregled relevantnih sektorskih zakona i problema u primeni, kaoi specine preporuke za date sektore u oblastima:

1. Budetski sistem lokalne samouprave2. Meuoptinska saradnja3. Komunalne usluge4. Ruralni razvoj

Uz ovu publikaciju, cilj analiza postaje iri: one za ciljnu grupu imaju sve lokalne samouprave u Srbijii streme da pomognu lokalnim ekspertima i zvaninicima u suoavanju sa stratekim ciljevima kao isa svakodnevnim obavezama i zadacima.Ovaj cilj je sada jo vaniji nakon to je u Republici Srbiji

usvojen novi zakon o budetskom sistemu u julu 2009., i nakon to lanstvo u EU postaje sve bliai realnija perspektiva.Ova publikacija je proizvod zajednikog rada i saradnje tima eksperata i nadamo se da e nalazi ipreporuke sadrani u njoj biti korisni svim itaocima.


6/72


7/72

5

Budetiranje jedinica lokalne samoupraveu repuBlici srBiji

s a d r a j

1. u ..............................................................................................................................................5

2. p b rb sb ..................................62.1. Osnove Zakona o budetskom sistemu ..................................................................................62.2. Strukturni elementi budeta ....................................................................................................102.3. Glavni subjekti budetskog procesa .....................................................................................12

3. B .......................................................................133.1. Budetska inicijativa, planiranje, priprema i usvajanje budeta ............................................13

3.2. Izvrenje budeta ..................................................................................................................143.3. Zavrni raun budeta ..........................................................................................................17

4. d b ............................................................................194.1. Osnovni instrumenti budetskog planiranja u Republici Srbiji ..............................................194.2. Glavni strateki dokumenti zemlje koji se odravaju na proces budetskog planiranja jedinicalokalne samouprave u Repubici Srbiji .........................................................................................234.3. Uspostavljanje veze budetskog planiranja sa stratekim upravljanjem zemlje ...................25

5. F z ......................................................265.1. Pravno i organizaciono ustrojstvo trezora lokalne samouprave ...........................................26

5.2. Institucionalni okvir kojim se ureuje funkcionisanje trezora jedinica lokalne samouprave uRepublici Srbiji .............................................................................................................................31

6. F z ...........................................................................................................326.1. Pravni okvir nansijskog izvetavanja jedinica lokalne samouprave u Republici Srbiji ........326.2. Praksa nansijskog izvetavanja namenjenog okruenju .....................................................346.3. Sistem internog izvetavanja jedinica lokalne samouprave u Republici Srbiji ......................35

7. i b ..........................................................................................367.1. Sistem interne kontrole jedinica lokalne samouprave ...........................................................367.2. Pravno ustrojstvo i dosadanja praksa eksterne revizije budeta lokalne samouprave u Re-

publici Srbiji .............................................................................................................................408. u gg b sb ................43

8.1. Zakonske postavke programskog budetiranja u Republici Srbiji ........................................438.2. Reforme na centralnom nivou vlasti .....................................................................................448.3. Praksa budetiranja jedinica lokalne samouprave u Republici Srbiji i analiza mogunosti uvo-enja programskog modela budeta ......................................................................................45

9. o b eu .................................................509.1. EU i meunarodni standardi budetiranja lokalne samouprave ...........................................509.2. Primeri dobre prakse budetiranja lokalne samouprave u EU ..............................................52

10. Z z .........................................................................................56

BIBLIOGRAFIA ................................................................................................................................65


8/72

6


9/72

7

1. uvod

Sistem nansiranja lokalne samouprave mora biti posmatran iz dva aspekta. Prvi aspekt pokazujenam stepen izvrene skalne decentralizacije u zemlji i realnu nansijsku snagu jedinica lokalnesamuprave (u daljem tekstu: JLS). Putem njega dolazimo do odgovora na pitanje da li postoji rav -notea u sistemu aktivnog i pasivnog nansijskog izravnanja izmeu razliitih nivoa vlasti u zemlji

determinisanog ustavno-zakonskim poretkom drave. Bez ove ravnotee nema ni ekonomske, nipolitike samostalnosti lokalnih vlasti, a samim tim ni osnova da mogu valjano realizovati svrhu svogpostojanja. Rasvetljavanje ovog problema pomae nam da istraimo kvalitativnu i kvantitativnu stra-nu ostvarivanja prihoda lokalne samouprave i graenja njihove nansijske snage, sigurnosti i sa-mostalnosti. Meutim, sistem nansiranja ima jo jedan, jako bitan, aspekt svog funkcionisanja, ato je nain upravljanja tako ostvarenim sredstvima. On se realizuje preko posebne institucije javnihnansija koja predstavlja infrastrukturu javne potronje jedne zemlje budetski sistemi budetkaonjegov sutinski element. Dok se prvim aspektom rasvetljava pitanje ulazne strane budeta, drugimanaliziramo njegovu izlaznu komponentu.

Srbija je, donoenjem Zakona o nansiranju lokalne samouprave u 2006. godini, bitno promenila

elemente koji se odnose na:implementaciju delotvornijeg, pravednijeg i transparentno postavljenog1. mehanizma nansij-skog izravnanja JLS,efektivnije korienje2. institucije meubudetskih transfera od strane centralnog nivoa vlasti,pravo3. nauvoenje i ostvarivanjeodreenih izvora prihoda ipravo na njihovu4. neposrednu naplatu i kontrolu, kojim se zapravo zaokruuje koncept skal-ne decentralizacije u zemlji.

Proces iniciranja i realizacije ove reforme pobuivao je interesovanje politiara, strunjaka i javnosti,uopte. Tokom svog vremena njegovog trajanja, nekako u senci, ostalo je pitanje funkcionisanjabudetskog sistema, iako je u ovom domenu javnih nansija zemlje izvrena temeljna reforma 2002.godine. Poto su budeti (u irem smislu rei) JLS integralni element datog sistema Republike Srbije,

jasno je da su se ove promene morale odraziti na njihov svakodnevni rad (Zakon o budetskom siste-mu bio im je ostavio manevarski prostor od dve godine za prilagoavanje, tako da je njegova punaprimena poela od 2004. godine). Analiza posveena ovom aspektu sistema nansiranja lokalnesamouprave bie od velikog znaaja za sve zainteresovane strane koje neposredno uestvuju ilisamo prate odvijanje ovog procesa. Po naem miljenju, dolo je krajnje vreme da se izvri presekpostreformskog stanja i ukae na pravce daljeg razvoja ove oblasti u budunosti.

S obzirom da je re o vrlo sloenom sistemu, predstojea analiza razmatrae njegove najvanijekomponente, i to putem posmatranja:

ureenja elemenata budetskog ciklusa za JLS (planiranje, priprema, izvrenje i kontrola-

budeta);modela i principa budetiranja;-determinanti, procesa i elemenata budetskog planiranja;-trezora kao kljune institucije u procesu realizacije budeta;-mehanizma interne/eksterne kontrole i izvetavanja.-

Pre no to uemo u razradu pojedinih komponenti, ukazaemo na pravni okvir kojim je ureenbudetski sistem Republike Srbije (u daljem tekstu: RS). On e predstavljati mapu po kojoj emo sekretati u toku rada. U zavisnosti od znaaja teme, negde e se sistem posmatrati globalno, a negdepojedinano.1 Poto je Srbija u procesu reformi i njen pravni sistem jo uvek nije zaokruen, bavili

1 Na primer, funkcionisanje trezora predstavlja deo budetskog ciklusa koji se odnosi na izvrenje budeta. Sobzirom da on predstavlja jako vanu i sloenu instituciju javnih nansija zemlje, jasno je da mu se mora posveti-ti posebna panja u istraivanju. Slian odnos uspostavie se i prilikom analize ostalih elemenata budetskogciklusa sa primenom odgovarajuih principa i modela budetiranja koje moraju zauzeti posebno mesto u radu.


10/72

8

smo se i odreenim reenjima koja e biti aktuelna u bliskoj budunosti. Vrili smo predstavljanjesadraja novog Zakona o budetskom sistemu.2 Po naem miljenju, to e dati novi kvalitet ovomradu, jer e posedovati i istorijski kontekst sadrae stara i nova reenja kojim se ureujebudetiranje JLS u RS.3

Iz ove postavke, jasno proizlazi da smo u izboru metodoloke osnove morali insistirati na kvalitativnimelementima koristili smo normativni i dogmatski metod, a na pojedinim mestima, i istorijsko-pravnu

metodu. U ovom domenu, primenjivali smo deduktivni pristup datom problemu. Prilikom istraivanjapostojee prakse budetiranja JLS u RS, koristili smo i induktivni metod. Napravili smo reprezenta-tivni uzorak gradova i optina. Na osnovu rezultata analize njegovih elemenata izvodili smo optekarakteristike sistema. Kontaktirali smo predstavnike visoko razvijenih, srednje razvijenih i nerazvije-nih optina i gradova u Srbiji uzimali smo primere iz prakse budetiranja Zrenjanina, Valjeva, Inije,Smederevske Palanke, ali i nekih optina iz Jablanikog i Pinjskog okruga (koriena su iskustvaMIR 2 Programa Unapreenje i razvoj kapaciteta nansijskih slubi optina Jablanikog i Pinjskogokruga). U tom procesu sluili smo se kvantitativnim elementima metodolokog postupka olienogu vidu strukturirano voenog intervjua i/ili neposrednog uvida istraivaa u postupke i dokumentekojima se obezbeuje funkcionisanje posmatranog sistema.

Vaan doprinos ovog istraivanja ogleda se u oceni postojeeg stanja povodom primene odgovara-juih tehnika budetiranja i mogunosti njihovog konvergiranja naprednijim modelima. Pored analizepostojeeg stanja, istraivali smo mogunost implementacije programskog budeta meu JLS u Sr-biji. U normativnom smislu, on predstavlja sadanjost, a u praktinom tek budunost budetskogsistema Republike. Poto se u ovom segmentu budetskog sistema zemlje vidi znaajno polje zanastavak reforme i pribliavanje dometima razvijenih drava EU, data tema dobila je posebno mestou radu. To se isto odnosi i na deo analize koji je posveen korienju mehanizma interne i eksternekontrole i nansijskog izvetavanja JLS u Republici Srbiji. Na kraju rada, izneemo osnovne pravce ipreporuke kojim posmatrane segmente sistema budetiranja treba dalje graditi u budunosti.

Imajui u vidu gore iznete postavke, odnosno determinacione okvire i ciljeve ovog istraivanja, rad je

sastavljen iz vie tematskih celina. One su postavljene u matricu koja e se kretati na relaciji opte posebno. S obzirom da budetiranje predstavlja zaokruen ciklus i celinu sastavljenu od vie razliitihelemenata, faza i aktivnosti, analiza e logiki pratiti njihov sled i funkciju u sistemu.

2. pravni okvir kojim je determinisanBudetski sistem repuBlike srBije

2.1. o Z b

Sistemski pravni akt koji se regulie budet i budetski proces Republike Srbije predstavlja Zakono budetskom sistemu (u daljem tekstu: ZOBS).4 Njime se obezbeuju i utvruju integritet, osnovnefunkcije, organizacija, struktura, elementi, sistem kontrole, vremenski okviri, principi i ciljevi budet-skog sistema zemlje.

Osnovni budetski ciljevi RS, koji su denisani ZOBS-om, ogledaju se u realizaciji sledeih zahteva zahteva za postizanjem:5

2 Dati zakon donesen je 17. jula 2009. godine S obzirom da imamo relativno ogranien prostor za izlaganje,panju smo zadrali samo na najvanijim reenjima. Razlike koje su vie tehnike, no sutinske prirode, nee-mo posebno navoditi.

3 Mi smo se u ovom radu iskljuivo drali budetskogaspekta novog zakona. On ima i dubju dimenziju koja jedobijena integracijom Zakona o javnim prihodima i javnim rashodima ime je, u ovoj oblasti, postao krovninormativni dokument zemlje.

4 Slubeni glasnik RS, br. 54/09.5 lan 4., ZOBS-a. Ovo je novina u odnosu na stari zakon gde su na svedenijoj ravni bili postulirani ciljevi


11/72

9

ukupne skalne odrivosti i kontrole, koja podrazumeva sprovoenje politika bez znaaj-1.nih izmena u konsolidovanom bilansu sektora drave, uz sveobuhvatnu kontrolu ukupnihbudetskih sredstava, kroz uspostavljanje ogranienja na rashode i izdatke koji su zagaran-tovani zakonom, kako na ukupnom nivou, tako i na nivou korisnika budetskih sredstava;alokacijske ekasnosti koja podrazumeva mogunost uspostavljanja prioriteta unutar bude-2.ta, rasporeivanje sredstava u skladu sa prioritetima Vlade unutar budeta, kao i mogunostprebacivanja sredstava sa starih na nove ili sa manje produktivnih na vie produktivne pri-oritete;tehnike ili operativne ekasnosti koja podrazumeva korienje budetskih sredstava i mo-3.gunost njihove primene sa to niim trokovima.

Prioritetni budetski ciljevi u pripremi i izvrenju budeta su:postizanje makroekonomske stabilnosti;1.odrivi i stabilni ekonomski razvoj zemlje;2.smanjenje nansijskog rizika Republike.3.

Budetski sistem Republike sastavljen iz sledeih elemenata (videti lan 3. ZOBS-a):6

budeta Republike,1.budeta lokalnih vlasti i2.nansijskih planova organizacija obaveznog socijalnog osiguranja.3.

Date institucije dravnog poretka zemlje nose odvijanje budetskog ciklusa zemlje. Prilikom pripremei izvrenja budeta duni su da potuju principe ekasnosti, ekonominosti, efektivnosti, potpunosti,tanosti i jedinstvene budetske klasikacije (videti lan 4. stav 4, ZOBS-a). U principu, integritetbudetskog sistema zemlje obezbeuje se primenom sledeih metodolokih osnova:

zajednike pravne osnove;-principa na kojima se zasniva budetski postupak;-

jedinstvene budetske klasikacije;-jedinstvene budetske dokumentacije za izradu nacrta budeta, srednjoronih i nansijskih-planova;

jedinstvenog sistema budetskog raunovodstva;-jedinstvenih kriterijumima za budetsku kontrolu i reviziju;-mehanizma prenosa statistikih izvetaja i podataka sa jednog nivoa budeta na drugi.-

Logino, date osnove znaajno se odraavaju na proces, sadraj, subjekte i elemente budetiranjaJLS kojim emo se baviti u ovom radu.

Iz denicija Zakona o budetu i Odluke o budetu vidi se da je zakonodavacutvrdio mogunost uvoenja viegodinjeg budetiranja u RS budet bi sedonosio za period od tri skalne godine (videti lan 1, stav 1, taka 1 i 2, i lan46, stav 3, ZOBS-a).7

budetskog sistema zemlje. Videti lan 4. starog Zakona o budetskom sistemu, Slubeni glasnik RS, br.9/2002, 87/2002, 66/2005, 85/2006 i 86/2006.

6 ZOBS uvodi obavezu jednoobrazne primene budetskih pravila i na vanbudetske fondove u kojima drava imaodluujui uticaj na upravljanje i otvara mogunost za precizno utvrivanje kriterijuma vanbudetskih fondovakoji se ukljuuju u opti nivo drave, radi jedinstvenog praenja i izvetavanja (videti lan 1. stav 2).

7 lanom 2. ZOBS-a uvedenu su nove denicije za: korisnike javnih sredstava, javne prihode i primanja, javnerashode i izdatke, sopstvene prihode, budet, centralni nivo drave, opti nivo drave, javni sektor, budetskisucit, odnosno decit, ukupni skalni sucit, odnosno decit, konsolidovani bilans grada, odnosno gradaBeograda, razvojnu pomo Evropske unije, sunansiranje razvojnog programa Evropske unije, sistem upravl-

janja javnim nansijama, sistem izvrenja budeta, konsolidovani izvetaj Republikog zavoda za zdravstvenoosiguranje, srednjoroni okvir rashoda i srednjoroni plan budetskog korisnika. U cilju preciziranja, dopunjenesu denicije za zakon o budetu Republike Srbije, odnosno za odluku o budetu lokalne vlasti, glavnu knjigutrezora, dravnu pomo i programski deo budeta. Denicija dopunskog budeta zamenjena je denicijom re-balansa budeta, koja je u dugogodinjoj upotrebi i prihvatljivija za korisnike budetskih sredstava. Denicija


12/72

10

Zbog problema koji su se javljali u praksi po pitanju privremenog nansiranja u RS, novi ZOBS utvr-uje da se ono moe vriti najvie do jedne etvrtine iznosa planiranih rashoda u budetu prethodneskalne godine, s tim to rasporeeni rashodi u prethodnoj godini po vrstama i namenama ne pred-stavljaju ogranienje (videti lan 46). Izuzetno, period privremenog nansiranja moe se produiti za

jo tri meseca, ako se budet ne donese ni do 15. marta tekue budetske godine. Razlog primeneovog reenja leu u potrebi da se zatiti realizacija Ustavom i zakonom utvrenih nadlenosti Repu-blike Srbije i JLS. Odluku o ulasku u privremeno nansiranje donosi izvrni organ lokalne vlasti.

Vano je napomenuti da ZOBS utvruje obavezu da obrazloenje zakona ili drugog propisa dostav-ljenog Vladi ili nadlenom izvrnom organu lokalnih vlasti mora sadrati procenu nansijskih efekatakoje e imati na budet (lan 48). Data procena mora sadrati podatke o tome da li se predloe-nim zakonom, odnosno drugim propisom, poveavaju ili smanjuju budetska primanja ili izdaci zabudetsku godinu i za naredne dve skalne godine. Ona mora biti sastavljena iz sledeih obaveznihelemenata:

predvianje promena u primanjima i izdacima za budetsku godinu i naredne dve skalne1.godine;predlog obezbeenja sredstava za poveane rashode i izdatke;2.predlog obezbeenja izvora nansiranja za smanjenje prihoda i primanja;3.

saglasnost nadlenih ministarstava, odnosno lokalnog organa uprave nadlenog za nan-4. sije.

U situaciji kada se predlau opta akta (ukljuui i strateka dokumenta) koji proizvode neplanirane ilinegativne nansijske efekte na budet Republike ili JLS, Ministarstvo nansija ili lokalni organ upravenadlean za nansije moe dati negativnu ocenu i uticati na eventualno stopiranje datih procesa.8Zakonom je ureeno i pitanje obima budeta (videti lan 5, ZOBS-a). Budetska primanja i izdacimoraju biti u ravnotei. Pri njihovom iskazivanju, kreatori budeta duni su da:

budetska primanja rasporeuju po izvorima sredstava, a-izdatke po njihovoj pojedinanoj nameni u budetu.-

U procesu izvrenja budeta, treba imati u vidu da se koristi klasino pravilo budetiranja:primanja se iskazuju u ukupno ostvarenim iznosima, a-izdaci u ukupno izvrenim iznosima.-

Znai, naplata prihoda nije ograniena iznosima koji su planirani u budetu. S druge strane, korisnicibudetskih sredstava mogu troiti sredstva (stvarati obaveze i koristiti budetske aproprijacije) doiznosa utvrenih za pojedinu namenu u budetu, odnosno do iznosa aproprijacija utvrenih u okviruprograma. U raunovodstvenom smislu, pri evidentiranju budetskih rashoda koristi segotovinska, e obraunskaosnova. Primena ovih principa u skladu je sa naelima Evropske unije koji suutvreni ugovorom u Mastrihtu.

Vana izmena u novom Zakonu vezana je za bolje denisanje odnosa JLS i organa viih nivoa vlastiu pogledu troenja sredstava meubuetskih transfera koja nisu bila inicijalno planirana u budetuJLS (lan 5, ZOBS-a) - u sluaju da vii nivo vlasti svojim aktom opredeli niem nivou vlasti namen-ska:

sredstva za nadoknadu teta usled elementarnih nepogoda, lokalni organ uprave nadlean-za nansije na osnovu tog akta otvara odgovarajue aproprijacije za izvravanje izdatakapo tom osnovu;transferna sredstva, kao i u sluaju ugovaranja donacije, iji iznosi nisu mogli biti poznati u-postupku donoenja budeta, organ uprave nadlean za nansije na osnovu tog akta otvaraodgovarajue aproprijacije za izvravanje rashoda po tom osnovu.

Ovim reenjem izbegava se potreba pravljenja rebalansa budeta JLS u sluaju ostvarivanja van-redno odobrenih namenskih sredstava od strane viih nivoa vlasti u zemlji. Bolje je denisana i

opteg bilansa je izbrisana. U strukturi Memoranduma o budetu predvien je deo koji se odnosi na konsolido -

vani bilans sektora drave poto su konsolidovani, a ne bruto javni rashodi pravi pokazatelj ukupnih rashodadrave. U skladu sa tim, denicija opteg bilansa na nivou grada zamenjena je denicijom konsolidovanogbilansa grada, odnosno grada Beograda.

8 Ove odredbe se, na odgovarajui nain, primenjuju i na vanbudetske korisnike i jedinice lokalne vlasti. Videtilan 48, stav 5, ZOBS-a.


13/72

11

situacija troenja sopstvenih i namenskih prihoda korisnika budetskih sredstava - u sluaju da kori-snik budetskih sredstava ostvari namenski i sopstveni prihod u veem iznosu od planiranog, organuprave nadlean za nansije po zahtevu tog korisnika moe da uvea odobrene aproprijacije zaizvravanje rashoda iz tih prihoda.

U toku budetske godine moe doi i do izmena i dopuna budeta i nansijskih planova organizacijaobaveznog socijalnog osiguranja (videti lan 47., ZOBS-a). Dati mehanizam pokree se:

ako se u toku skalne godine donese zakon ili drugi propis koji za rezultat ima smanjivanje- planiranih prihoda/primanja ili poveanje planiranih rashoda/izdataka budeta;ako u toku skalne godine doe do smanjenja prihoda/primanja ili poveanja rashoda/izda--taka budeta.

U oba sluaja, budet se uravnoteuje ili uvoenjem novih prihoda/primanja ili smanjenjem planiranihrashoda/izdataka. Dati proces vri se putem korienja insitucije dopunskog budeta ili rebalansa,koji se donosi po postupku za donoenje budeta. Ne moe se doneti zakon ili drugi propis koji pred-via troenje javnih sredstava van budeta.

Ranijim Zakonom bio je propisan budetski rezultat i njegova struktura.9 Budetski rezultat u RS bioje satkan od vie razliitih nivoa njih su inili:

Budetski sucit / budetski decitI. - razlika izmeu ukupnog iznosa tekuih prihoda i prima-nja ostvarenih po osnovu prodaje nenansijske imovine i ukupnog iznosa tekuih rashoda iizdataka za nabavku nenansijske imovine.Primarni sucit / primarni decitII. - budetski sucit, odnosno budetski decit koji je korigo-van za iznos neto kamate (razlike izmeu ukupnog iznosa naplaenih kamata i ukupnogiznosa plaenih kamata).Ukupni skalni rezultatIII. (po Government Finance Statistic Statistika dravnih nansija) -budetski sucit, odnosno budetski decit koji je korigovan za neto razliku izmeu primanjapo osnovu otplate datih kredita i prodaje nansijske imovine i odliva po osnovu datih kreditai nabavke nansijske imovine.Konsolidovani sucit / konsolidovani decitIV. - razlika izmeu konsolidovanih javnih prihoda iprimanja ostvarenih po osnovu prodaje nenansijske imovine i konsolidovanih javnih rasho-da i izdataka za nabavku nenansijske imovine.10

U novom ZOBS-a utvrivanje budetskog rezultata ureeno je na jednostavniji nain.11 On se moeizraziti u vidu:

Budetskog sucita / budetskog decita I. razlika izmeu ukupnog iznosa prihoda i prima-nja ostvarenih po osnovu prodaje nenansijske imovine i ukupnog iznosa rashoda i izdatakaza nabavku nenansijske imovine.Ukupnog skalnog sucita / ukupnog skalnog decitaII. - budetski sucit, odnosno budetskidecit korigovan za transakcije u imovini i obavezama koje su izvrene u cilju sprovoenja

javnih politika.12

Iznos sucita i nain njegovog rasporeivanja, kao i iznos decita i nain njegovog nansiranja utvr-uje se zakonom o budetu RS, odnosno odlukom o budetu lokalne vlasti. Konsolidovani budet iukupni skalni sucti/decit opte drave utvruje se u Memorandumu o budetu RS.

Na kraju, valja pomenuti da, radi potovanja naela javnosti, ZOBS utvruje obavezu objavljivanjabudeta (lan 45). Budet Republike (kao i revidirani Memorandum o budetu i nansijski planoviorganizacija obaveznog socijalnog osiguranja) objavljuju se u Slubenom glasniku RS. Budetilokalnih vlasti objavljuju se u slubenim glasilima lokalnih vlasti.

9 Videti lan 13. starog Zakona o budetskom sistemu.10 Konsolidacija se vri izmeu razliitih nivoa vlasti (Republika, lokalne vlasti i organizacije obaveznog socijal -

nog osiguranja), uz iskljuivanje meusobnih transfera razliitih nivoa vlasti i ukljuivanje doprinosa za soci -jalno osiguranje naplaenih od sektora privrede.

11 lan 30, ZOBS-a.12 Primanja ostvarena privatizacijom imaju tretman nansijske imovine i ukljuuju se u raun nansiranja. Sub -

vencije date u formi kredita ili nabavke nansijske imovine smatraju se rashodima.


14/72

12

Posebno vanu novinu koji donosi ZOBS predstavlja obaveza JLS da upoznaju graane sanacrtom odluke o budetu (lan 42). Time se omoguuje vea otvorenost u radu nosilaca vlastii mogunost da graani mogu uticati na sadraj ovog vanog akta. Datim reenjem uspostav -ljena je i logina veza sa Zakonom o nansiranju lokalne samouprave koji propisuje obavezuda odluke o uvoenju izvornih prihoda moraju biti date na uvid javnosti. Sada su sva kljuna

nansijska akta JLS stavljena pod lupu graana u procesu njihove pripreme i donoenja odstrane predstavnikog organa lokalne samouprave.13

2.2. s b

Pitanje ureenja strukture budeta neraskidivi je deo implementacije prakse budetiranja u pravnisistem svake zemlje. Vrlo je veliki broj reenja koja se mogu pronai u komparativnoj analizi i ona,umnogome, zavise od toga koji je metodski pristup (osnova) upotrebljen u kreiranju sadraja i forme

budeta. Kada je RS u pitanju, uoava se da je budet sastavljen iz dve glavne celine - dela (videtilan 28, ZOBS-a):

Opteg dela.1.Posebnog dela.2.

Svaki deo predstavlja svojevsrni sistem informacija za sebe. U tom smislu, zakonodavac vridodatno propisivanje njihovog sadraja i strukture.

Opti deo budeta obuhvata:raun prihoda i rashoda i neto nabavku nenansijske imovine (razlika prodaje i nabavke-nenansijske imovine) - budetski sucit / decit;

ukupni skalni sucit / ukupni skalni decit;- raun nansiranja,- 14 odnosno predlog za korienje sucita, a u sluaju decita - izvore za

njegovo nansiranje iskazane i kvantikovane pojedinano po vrstama izvora;pregled oekivanih sredstava iz razvojne pomoi Evropske unije;-procenu neophodnih nansijskih sredstava za sunansiranje razvojnih programa nansira--nih iz sredstava razvojne pomoi Evropske unije;procenu ukupnog novog zaduenja, odnosno razduenja Republike Srbije u toku budetske-godine;procenu ukupnog iznosa novih garancija Republike Srbije tokom budetske godine;-opis i procenu poreskih rashoda po osnovu poreskih olakica i umanjenih osnovica;-stalnu i tekuu budetsku rezervu.-

U novom ZOBS-u preuzeta su ili neto bolje razraena reenja kojim se formira struktura op-teg dela budeta, s tim to je dodata obaveza da se ugradi i procena neophodnih nansij-skih sredstava za konansiranje razvojnih programa nansiranih iz sredstava razvojne pomoiEvropske unije. Pored toga, blie je objanjeno na osnovu ega se radi opis i procena poreskihrashoda na osnovu poreskih olakica i umanjenih osnovica.

Poseban deo budeta obuhvata nansijske planove direktnih korisnika budetskih sredstava, pre-ma principu podele vlasti na zakonodavnu, izvrnu i sudsku. Prema prethodnom zakonu, nansijskiplanovi ukljuivali su izdatke direktnog korisnika budetskih sredstava, u skladu sa programskom,ekonomskom i funkcionalnom klasikacijom i klasikacijom prema raunovodstvenim fondovima.15

13 Videti lan 7, stav 2, Zakona o nansiranju lokalne samouprave, Slubeni glasnik RS, br. 62/2006.14Raun nansiranja obuhvata primanja od prodaje nansijske imovine i zaduivanja, te izdatke za nabavku

nansijske imovine i za otplatu kredita i zajmova.15 Videti lan 10, starog Zakona o budetskom sistemu.


15/72

13

Kao i opti deo, poseban deo budeta morao je sadrati:procenjene prihode i primanja i rashode i izdatke za tekuu skalnu godinu;1.planirane prihode i primanja i rashode i izdatke za budetsku godinu;2.procenjene prihode i primanja i rashode i izdatke za naredne dve skalne godine.3.

U novom ZOBS-a (lan 28):nansijski planovi ukljuuju rashode direktnog korisnika budetskih sredstava, u skladu-sa ekonomskom, funkcionalnom i klasikacijom prema izvorima nansiranja;predloeno reenje ne sadri formulaciju kojom se ureuje da opti i posebni deo moraju-imati procenjene prihode/primanja i rashode/izdatke za: a) tekuu skalnu godinu, b) zabudetsku godinu i c) za naredne dve skalne godine.

Posebni deo budeta moe biti iskazan i po programskoj klasikaciji kojom se prikazuju ciljevi, oeki-vani rezultati, aktivnosti i sredstva potrebna za ostvarivanje navedenih ciljeva. Brisanje posebnog,programskog dela budeta predstavlja korak unazad u odnosu na stara reenja koja su ga bilastrukturirala na:16

strateke oblasti;-glavne programe;

- programe;-projekte;-zadatke i aktivnosti javno-pravnog entiteta.-

Novi ZOBS znatno je ublaio primenu programskog naina budetiranja zapravo, njegova punaprimena odloena je tek za 2015. godinu (videti lan 112), ime je proces reformi u ovom segmentuvrenja javnih funkcija izgubio na poletu, znaaju i delotvornosti.

Po pitanju ureenja prihoda/primanja i rashoda/izdataka budeta, novi ZOBS-a ima holistiki (celo-viti) prilaz i svojim sadrajem prosto usisava Zakon o javnim prihodima i javnim rashodima RS.17Zakon je ovom pitanju posvetio poseban deo - II deo Zakona pod nazivom JAVNI PRIHODI I PRI-

MANjA I JAVNI RASHODI I IZDACI. U ovom delu, on se bavi pitanjem:uvoenja javnih prihoda i primanja;-utvrivanja vrsta javnih prihodi i primanja;-raspodele prihoda izmeu razliitih nivoa vlasti u zemlji (pitanjem aktivnog nansijskog izrav--jj, odnosno nansiranjem nadlenosti:

Republike Srbije republikog (centralnog) nivoa vlasti;1.autonomnih pokrajina;2.JLS;3.

nansiranja organizacija obaveznog socijalnog osiguranja;-ureenja javnih rashoda i izdataka.-

Budet se priprema i izvrava na osnovu sistema jedinstvene budetske klasikacije. Kao to smovideli, ona ini vaan integrativni element budetskog sistema zemlje. Struktura budeta zasnovanaje na korienju jednog ili vie naina kojim se vri budetsko klasikovanje. U naoj zemlji, gurirapet oblika (videti lan 29).18

I - Ekonomskom klasikacijomvri se klasikovanje:prihoda i primanja - iskazuju se na osnovu propisa ili ugovora koji odreuju izvore pri --hoda, odnosno primanja;rashoda i izdataka iskazuju se trokovi pojedinanih dobara/usluga i izvrena tran--sferna plaanja.

II - Primenomorganizacione klasikacijeevidentiraju se izdaci po mestu trokova, odnosnokorisnicima budetskih sredstava, sa raspodelom aproprijacija izmeu korisnika.III - Funkcionalna klasikacija iskazuje izdatke po funkcionalnoj nameni za odreenu oblast

16 Videti lan 10, starog Zakona o budetskom sistemu.17 Zakon o javnim prihodima i javnim rashodima, Slubeni glasnik Republike Srbije, br. od 76/91 do 33/2004.18 Treba imati u vidu da Ministarstvo nansija (Ministar) blie ureuje pitanja koja su vezana za budetsku klas -

ikaciju to e se koristiti u budetskom procesu zemlje.


16/72

14

i nezavisna je od organizacije koja tu funkciju sprovodi.IV - Programska klasikacija iskazuje klasikaciju programa korisnika budetskih sredstava (ovo

predstavlja promenu u odnosu na stari zakon koji je insistirao na oznaavanju stratekihoblasti i glavnih programa korisnika budetskih sredstava).

V - Klasikacija rashoda i izdatakaprema izvorima nansiranja iskazuje prihode i primanja, ras-hode i izdatke prema osnovu ostvarenja tih sredstava.

Novi zakon ukida pojam klasikovanja izdataka prema raunovodstvenim fondovima - prevodiga u klasikaciju prema izvorima nansiranja, to je vie u skladu sa duhom srpskog jezika.U starom zakonu, dati pojam bio je denisan na neto iroj osnovi bio je utvren kao na-in klasikovanja koji je u funkciji iskazivanja primanja i izdataka prema potrebama obavljanjaodreenih aktivnosti ili ostvarivanju odreenih ciljeva, u skladu sa posebnim propisima (izdvo-

jeno prikazivanje sredstava dobijenih po osnovu meunarodnih sporazuma ili sredstava oddoplatne potanske marke za odreene humanitarne svrhe, na primer).19

2.3. G b bg

Proces odvijanja budetskog ciklusa u RS zasnovan je na hijerarhijskom ustrojstvu njegovih uesni-ka. Sve faze posmatranog procesa odvijaju se u vertikali, ije su glavni nosioci sledei subjekti usta-novljeni Zakonom o budetskom sistemu: Nadleno telo odgovorno za budet i nansije (Ministarstvonansija ili organ lokalne uprave nadlean za nansije) Direktni budetski korisnici (u daljem tekstu:DBK) Indirektni budetski korisnici (u daljem tekstu: IBK).20 Graki, ona izgleda ovako:21

Budet rs/jls

NADLENO TELO ODGOVORNO ZA BUDET I FINANSIJE(Ministarstvo nansija ili organ lokalne uprave nadlean za nansije)

DBK

IBK

Budetska inicijativa/zahtevi Budetska odobrenja

Grak 1: Prikaz hijerarhijske strukture uesnika budetskog procesa

19 Videti lan 11. starog Zakona o budetskom sistemu.20 Ministar posebnim aktom utvruje spisak direktnih i indirektnih korisnika sredstava budeta Republike Srbije,

odnosno budeta lokalne vlasti, kao i drugih korisnika javnih sredstava koji su ukljueni u sistem konsoli -dovanog rauna trezora. Ukljuivanje ovih korisnika u sistem konsolidovanog rauna trezora je u skladu saGFS standardima i potrebom za konsolidacijom svih sredstava javnog sektora. Na ovaj nain, omoguuje

se kvalitetnije i ekasnije informisanje o odreenim korisnicima javnih sredstava, bolja kontrola i racionalnijetroenje javnih sredstava. Dati spisak objavljuje se u Slubenom glasniku Republike Srbije (videti lan 8.,ZOBS-a).

21 Radi to jednostavnijeg prikaza, organizacije obaveznog socijalnog osiguranja podvedene su u red budetskihkorisnika.


17/72

15

Direktne korisnike budetskih sredstava ine organi i organizacije Republike i lokalnih vlasti. Oni suduni da obrazuju slubu koja priprema i realizuje budet i izvrava zadatke koji se odnose na uprav-ljanje imovinom drave, za koju je odgovoran direktni korisnik.

U novom ZOBS-a, izvreno je preciznije utvrivanje delokruga poslova nansijske slube DBK.Ona treba da priprema: predlog nansijskog plana i zahteve za izvrenje odobrenih aproprija-

cija, sastavlja izvetaj o njihovom izvrenjui obavlja druge poslove utvrene zakonom, drugimpropisom i optim aktom (lan 12, novog ZOBS-a).

DBK su odgovorni za raunovodstvo sopstvenih transakcija, a u okviru svojih ovlaenja i za rauno-vodstvo transakcija indirektnih korisnika budetskih sredstava koji spadaju u njegovu nadlenost.22

Pored direktnih korisnika, u budetskom procesu uestvuju i indirektni korisnici budetskih sredstava.Indirektni korisnici budetskih sredstava su pravosudni organi, budetski fondovi, mesne zajednice,

javna preduzea, fondovi i direkcije osnovani od strane lokalne vlasti koji se nansiraju iz javnihprihoda ija je namena utvrena posebnim zakonom, kao i ustanove osnovane od strane Republike

Srbije, odnosno lokalne vlasti, nad kojima osniva, preko direktnih korisnika budetskih sredstava,vri zakonom utvrena prava u pogledu upravljanja i nansiranja.

Mesne zajednice su zvanino dobile status indirektnog budetskog korisnikaJLS (lan 1, stav 1, taka 8, novog ZOBS-a).

IBK predstavljaju ruke preko kojih se zapravo realizuju neposredni ciljevi politike Vlade i nadlenihorgana lokalne samouprave. Nadleni direktni korisnici, kojima indirektni korisnici gravitiraju, dunisu da ih obaveste o osnovnim ekonomskim pretpostavkama i smernicama za pripremu budeta uijoj se osi nalaze.

Funkcioneri koji rukovode radom direktnih i indirektnih korisnika budetskih sredstava odgovorni suvaljano odvijanje budetskog ciklusa u kome date institucije uestvuju. Pored toga to su duni daispotuju zakonske odredbe u fazi budetske inicijative, planiranja i pripreme budeta, oni su materi-

jalno-krivino odgovorni i za preuzimanje obaveza, njihovu verikaciju, izdavanje naloga za plaanjekoje treba izvriti iz sredstava organa kojim rukovode i izdavanje naloga za uplatu sredstava kojapripadaju budetu. Znai, u fazi izvrenja budeta, rukovodioci korisnika budetskih sredstava odgo-vorni su za zakonitu, namensku, ekonominu i ekasnu upotrebu budetskih aproprijacija.

3. Budetski ciklus jedinica lokalne samouprave

3.1. B , , b

Postupak inicijative, planiranja, pripreme i donoenja budeta JLS u RS odvija se u skladu sa budet-skim kalendarom. Njime se utvruju:

subjekti,-aktivnosti i-krajnji rokovi poetka i zavretka njihovog odvijanja u praksi.-

22 Vlada blie ureuje budetsko raunovodstvo, sistem glavne knjige trezora i nain voenja konsolidova-nog rauna trezora. Ministar ureuje nain voenja raunovodstva budeta i sadraj i nain nansijskogizvetavanja za direktne i indirektne korisnike budetskih sredstava, organizacije obaveznog socijalnogosiguranja i budetske fondove Republike i lokalne vlasti, a moe doneti posebna uputstva o nansijskomizvetavanju za odreene organe dravne uprave.


18/72

16

KALENDAR IZRADE I USVAJANJA BUDETA LOKALNE SAMOUPRAVE U RS23

30. april- ministar nansija (ministar) u saradnji sa organima nadlenim za ekonomski razvoj,priprema Memorandum o budetu, koji sadri podatke o ekonomskoj i skalnoj politici i procenuza budetsku godinu i dve naredne skalne godine;

15. maj- Vlada usvaja Memorandum o budetu;1. jun- ministar dostavlja Memorandum o budetu lokalnim vlastima iorganizacijama obaveznog socijalnog osiguranja;

15. jun- lokalni organ uprave nadlean za nansije izdaje uputstvo za pripremunacrta budeta lokalne vlasti;

1. septembar- direktni korisnici lokalnih budetskih sredstava dostavljaju predlog nansijskogplana lokalnom organu uprave nadlenom za nansije;

15. oktobar - lokalni organ uprave nadlean za nansije dostavlja nacrt budeta nadlenomizvrnom organu lokalne vlasti;

1. novembar- nadleni izvrni organ lokalne vlasti dostavlja predlog budeta lokalnoj skuptinii Ministarstvu nansija RS;

20. decembar- lokalna skuptina donosi budet lokalne vlasti;

25. decembar- lokalni organ uprave nadlean za nansije dostavlja budet lokalne vlasti mi -nistru.

3.2. iz b

Od sistema izvrenja budeta u uslovima funkcionisanja savremenih drava i trinog privreivanja,oekuje se da zadovolji dva kljuna zahteva. On treba da bude:

ekasan radi obezbeenja racionalnog troenja i kontrole upotrebe budetskih sredstava;1.efektivan, radi maksimiziranja postizanja ciljeva javno-pravnog entiteta u praksi.2.

Upravljaki sistem izvrenja budeta morao bi da ukljui sledee podsisteme:distribuciju aproprijacija i nain prenosa sredstava budetskim korisnicima;-stvaranje i plaanje obaveza (naruivanje roba i usluga i/ili dodeljivanje ugovora, odnosno-nain njihovog izmirenja);korienje budetskih rezervi (tekue i stalne);-funkcija trezora i upravljanje gotovinom;-sistem raunovodstvenog/nansijskog izvetavanja;-sistem interne kontrole i revizije;-eksternu reviziju.-

Svi posmatrani elementi ugraeni su u Zakonu o budetskom sistemu RS.24 Lokalni organ uprave

23 U novom ZOBS-u, zadrana je osnova budetskog kalendara. Jedina korekcija izvrena je prilikom odrei-vanja krajnjeg roka za dostavu nansijskih planova DBK - umesto 15. jula, dostavljae ih do 1. septembra.11. Tade promene uraene su u cilju obezbeivanja uslova za izradu to kvalitetnijih predloga nansijskihplanova, odnosno predloga za sredstvima od strane direktnih korisnika budetskih sredstava.U delu kalendaraza centralni nivo vlasti, uvedene su faze koje prethode fazi izrade Memoranduma, a odnose se na utvrivanje

prioritetnih oblasti nansiranja za budetsku i naredne dve skalne godine.24 Videti lanovi 49-71, novog ZOBS-a i 31-51, starog ZOBS-a. Za razliku od starog zakona, novi zakon ure-

uje podelu odgovornosti i nain upravljanja sredstvima za sunansiranje programa razvojne pomoi EU, kaoi sredstvima razvojne pomoi EU, kada su data na upravljanje RS u skladu sa meunarodnim sporazumomizmeu Republike Srbije i Evropske unije (videti lan 68). To e se vriti od strane ministra nansija putem


19/72

17

nadlean za nansije realizuje budet putem donoenja jednomesenih ili viemesenih (najeetromesenih) Planova za izvrenje budeta. U njima su utvrene kvote troenja sredstava po pozici-

jima, odnosno mestima trokova koje se ne smeju probijati tokom planskog perioda.

Plan izvrenja budeta predstavlja pregled planiranih prihoda i primanja direk-tnog korisnika budetskih sredstava prema izvoru nansiranja i pregled plani-ranih rashoda i izdataka.

Prilikom odreivanja kvota lokalni organ uprave nadlean za nansije mora imati u vidu sadraj,ranije dostavljenih, nansijskih planova budetskih korisnika sredstava i likvidne mogunosti bude-ta. Kada pone njihova realizacija, tada se princip akcije i reakcije unutar piramidalnog odnosasubjekata budetskog ciklusa zasniva se na pokretanju inicijative odozdo od IBK (videti Grak 1).Oni kreu u izvrenje budeta tako to alju odreene zahteve za plaanje subjektu koji je na viojlestvici u hijerarhiji od njih. DBK primaju i kontroliu njihove zahteve za plaanje.

DBI i IBK koji donose nansijske planove na osnovu zakona, duni su da svojenansijske planove usklade sa odobrenim aproprijacijama u budetu JLS. Kori-snici budetskih sredstava koji po zakonu nemaju utvrenu obavezu donoenja

nansijskih planova, donose plan za korienje onih aproprijacija za koje obimi namena nije unapred zakonom odreena i to po bliim namenama i aktivno-stima, kako bi se omoguilo praenje ostvarivanja budetskih principa u skladusa odredbama ZOBS-a (videti lan 50., ZOBS-a).25

Prilikom preuzimanja obaveza, DBK i IBK duni su da se pridravaju smernica o rokovima i uslo-vima plaanja, koje je odredio lokalni organ uprave nadlean za nansije. Pravni osnov i iznospreuzetih obaveza, koji proistiu iz izvorne knjigovodstvene dokumentacije, moraju biti potvreniu pismenoj formi pre plaanja obaveze. Svako plaanje iz budeta mora se zasnivati na knjigo-vodstvenoj dokumentaciji. Obaveze koje preuzimaju moraju odgovarati aproprijaciji odobrenoj zabudetsku godinu.26

Po starom ZOBS-u (lan 36), ureenje prinudne naplate bilo je vezano za optereenje aproprijacijabudetskog korisnika - mogla se sprovesti do iznosa 50% ukupnog obima sredstava opredeljenogbudetskom korisniku (na teret njegove aproprijacije). Izvrenje prinudne naplate realizovalo se suk-cesivno, prema dinamici izvrenja budeta (mesene kvote). Po novom ZOBS-u, postupak vrenjaprinudne naplate vezan je za raun izvrenja budeta JLS. U sluaju prinudne naplate ne mogu seteretiti aproprijacije za (videti lan 56):

otplatu duga;-izvravanje rashoda iz sredstava donacija;-sredstva namenjena sunansiranju razvojne pomoi Evropske unije;-sredstva razvojne pomoi Evropske unije.-

Rok za poetak izvrenja takvih reenja je pet dana od dana unosa reenja. Ovim se daje prostor za

izvrenje reenja o prinudnoj naplati, a da se istovremeno ne dovede u pitanje izvravanje Ustavomi zakonom utvrenih nadlenosti lokalne samouprave.

donoenja posebnog pravnog akta (do sada su se sredstva EU koristila tako to se fondovima alociranimza RS upravljalo ili direktno preko administracije Evropske komisije u Briselu ili preko Evropske agencije zarekonstrukciju u Beogradu. Plan je da Srbija ustanovi decentralizovani sistem upravljanja fondovima EU). Utehnikom smislu, novi ZOBS doteruje odreene odredbe radi ekasnijeg sprovoenja budetskih ciljeva(primena EEE principa) u procesu izvrenju budeta. Na primer, u lanu 52., izvreno je preciziranje u nainukorienja budetskih sredstava i sredstava iz drugih izvora - kod korisnika budetskih sredstava, kod koga suza isti rashod planirana i budetska sredstva i sredstva iz drugih izvora, izvravanje rashoda prvo e se vritiiz tih drugih izvora. Vanije novine izneemo u nastavku teksta.

25 Novi ZOBS utvrdio je da se plaanja sa konsolidovanog rauna trezora za realizaciju obaveza drugih korisnika

javnih sredstava koji su ukljueni u sistem konsolidovanog rauna trezora nee vriti, ukoliko nisu dobili sa-glasnost na nansijski plan i ukoliko taj plan nisu dostavili Upravi za trezor (videti lan 58).

26 U lanu 54. novog ZOBS-a, zbog odreenih dilema koje su se javljale u praksi, precizirano je da preuzeteobaveze i sve nansijske obaveze moraju biti izvrene iskljuivo na principu gotovinske osnove sa konsolido-vanog rauna trezora, osim ako je zakonom, odnosno aktom Vlade predvien drugaiji metod.


20/72

18

Novi ZOBS utvruje i to da, po isteku skalne godine, DBK i IBK vraaju ubudet sredstva koja su im preneta u skladu sa odlukom o budetu JLS, a nisuutroena. Lokalni organ uprave nadlean za nansije propisuje nain utvriva-nja iznosa i postupak vraanja neutroenih sredstava (videti lan 59).

U okviru budeta deo planiranih primanja ne mora se rasporediti unapred, ve se moe zadrati naime tekue budetske rezerve. Odluku o upotrebi tekue budetske rezerve donosi izvrni organlokalne vlasti, na predlog lokalnog organa uprave nadlenog za nansije. Sredstva tekue budetskerezerve koriste se za neplanirane svrhe za koje nisu izvrene aproprijacije u budetu ili za svrhe zakoje se u toku godine pokae da aproprijacije nisu bile dovoljne. U budetu se planiraju i sredstvaza stalnu budetsku rezervu, koja se iskazuje kao posebna aproprijacija. Stalna budetska rezervakoristi se za nansiranje rashoda na ime uea JLS u otklanjanju posledica vanrednih okolnosti, kaoto su kao to su zemljotres, poplava, sua, poar, klizita, sneni nanosi, grad, ivotinjske i biljnebolesti, ekoloka katastrofa i druge elementarne nepogode, odnosno drugih vanrednih dogaaja, kojimogu da ugroze ivot i zdravlje ljudi ili prouzrokuju tetu veih razmera. U stalnu budetsku rezervuopredeljuje se najvie do 1,5% ukupnih prihoda za budetsku godinu. Kao i kod tekue budetske

rezerve, odluku o upotrebi sredstava donosi izvrni organ, na predlog lokalnog organa uprave nad -lenog za nansije. Izvetaj o korienju sredstava stalne budetske rezerve dostavlja se lokalnojskuptini, uz zavrni raun budeta.

Treba primetiti da je novim ZOBS-om proiren krug vanrednih okolnosti za ijese otklanjanje mogu koristiti sredstva stalne budetske rezerve re je o pojavi:klizita, snenih nanosa, grada i ivotinjskih i biljnih bolesti(videti lan 70).

Zakon je regulisao i mogunost promene (na vie ili na nie) aproprijacija u toku budetske go-dine. To se moe desiti u sledeim sluajevima (videti lan 61, novog ZOBS-a i lan 41, starog

ZOBS-a):ako u toku godine doe do promene obima poslovanja/ovlaenja budetskog korisnika;1.ako doe do osnivanja novog direktnog korisnika budetskih sredstava;2. 27

uz odobrenje lokalnog organa uprave nadlenog za nansije, DBK moe izvriti preusmera-3.vanje aproprijacija odobrenih na ime odreenog rashoda u iznosu do 5% vrednosti apropri-

jacije za rashod iji se iznos umanjuje.

DBK, uz odobrenje lokalnog organa uprave nadlenog za nansije, moe iz-vriti preusmeravanje sredstava unutar programa u iznosu do 10% vrednostiaproprijacije ija se sredstva umanjuju (lan 61, stav 8, novog ZOBS-a).

U prva dva sluaja nedostajua sredstva e se obezbediti iz tekue budetske rezerve. U sluaju

prestanka postojanja budetskog korisnika ili zbog drugog razloga kojim e se stvoriti viak apro -prijacija u budetu JLS, nesikoriena sredstva e se preneti u tekuu budetsku rezervu. Odluku opromeni aproprijacija donosi izvrni organ lokalne vlasti. Aproprijacije se ne mogu prenositi izmeuzakonodavne i izvrne vlasti.

U sluaju prestanka postojanja budetskog korisnika, sredstva koja se prenesuu tekuu budetsku rezervu mogu se koristiti za namene za koje se inae kori-ste sredstva stalne budetske rezerve (lan 61, stav 4, novog ZOBS-a).

Zakonodavac je predvideo i mogunost sekvestacije budeta. Ako u toku skalne godine doe doturbulencija u izvrenju budeta izvrni organ JLS (na predlog lokalnog organa uprave nadlenog

za nansije) moe obustaviti izvrenje pojedinih budetskih izdataka. Ovaj period ne moe trajatidue od 45 dana.

27 Ako se u toku godine od jednog direktnog korisnika budetskih sredstava obrazuje vie direktnih korisnika,neiskoriena sredstva rasporeena tom korisniku prenose se u tekuu budetsku rezervu i rasporeuju no -voobrazovanim direktnim korisnicima budetskih sredstava.


21/72

19

Privremenom obustavom izvrenja budeta moe se (videti lan 62, novog ZOBS-a i lan 42, sta-rog ZOBS-a):

zaustaviti preuzimanje obaveza;-predloiti produenje ugovornog roka za plaanje;-zaustaviti davanje odobrenja za zakljuenje ugovora;-zaustaviti prenos kvota.-

O ovoj odluci mora se obavesiti skuptina optine ili grada.

Zakonodavac je propisao i mogunost formiranja budetskih fondova (videti lanove 64-67, novogZOBS-a i 44-47 starog ZOBS-a). Budetskim fondom smatra se evidencioni konto u okviru glavneknjige trezora, koji otvara izvrni organ lokalne vlasti, kako bi se pojedina budetska primanja i izdacivodili odvojeno, radi ostvarivanja ciljeva koji su predvieni odreenim propisom ili meunarodnimsporazumom. Pri osnivanju fonda, mora se denisati:

svrha njegovog postojanja;1.vreme za koje se budetski fond osniva;2.koji e lokalni organ uprave biti odgovoran za upravljanje fondom;3.izvori nansiranja budetskog fonda.4.

Po pravilu, budetski fond se nansira iz:

aproprijacija obezbeenih u okviru budeta za tekuu godinu;1.namenskih primanja budeta, koji su denisani kao namenska primanja budetskog fonda;2.primanja koja proistiu iz upravljanja likvidnim sredstvima budetskog fonda.3.

Plaanje na teret budetskog fonda vri se do nivoa sredstava raspoloivih u budetskom fondu, aobaveze se preuzimaju u okviru realno planiranih primanja budetskog fonda. Na kraju tekue godineneiskoriena sredstva sa rauna budetskog fonda prenose se u narednu godinu.U nastavku rada detaljnije emo se baviti centralnom institucijom izvrenja budeta trezorom. Tue se prelamati ostali aspekti posmatrane faze u budetskom ciklusu. Treba imati u vidu da, poredpotrebe da se uredi nain upravljanja sredstvima pomoi Evropske unije, glavni razlozi za donoenjenovog ZOBS-a upravo lee u unapreenju trezorskog naina poslovanja28 i sistema odgovornosti

u troenju javnih sredstava.

3.3. Z b

Predlog zavrnog rauna budeta JLS utvruje nadleni izvrni organ lokalne vlasti i dostavlja gaskuptini na usvajanje. Zavrni raun sadran je od sledeih elemenata:29

bilans stanja;1.bilans prihoda i rashoda;2.izvetaj o izdacima za nabavku nenansijske imovine i primanjima od prodaje nenan-3.sijske imovine;

bilans nansiranja;4.izvetaj o izvrenju budeta, sainjen tako da prikazuje razliku izmeu odobrenih sredstava5.i izvrenja;objanjenje velikih odstupanja izmeu odobrenih sredstava i izvrenja;6.izvetaj o primljenim donacijama i zaduenju na domaem i stranom tritu novca i kapitala7.i izvrenim otplatama dugova;izvetaj o korienju sredstava iz tekue i stalne budetske rezerve;8.izvetaj o garancijama datim u toku skalne godine;9.izvetaj eksterne revizije o prethodno navedenim nansijskim izvetajima;10.izvetaj o izlaznim rezultatima programskog dela budeta;11.

28 Ako se u toku godine od jednog direktnog korisnika budetskih sredstava obrazuje vie direktnih korisnika,neiskoriena sredstva rasporeena tom korisniku prenose se u tekuu budetsku rezervu i rasporeuju no -voobrazovanim direktnim korisnicima budetskih sredstava.

29 Date promene vie e se odraziti na funkcionisanje organa i organizacionih entiteta centralnog nivoa vlasti -prevashodno, Uprave za trezor RS (videti lanove 93-100, ZOBS-a).


22/72

20

detaljan izvetaj o realizaciji sredstava programa i projekata koji se nansiraju iz budeta, a12.odnose se na:

subvencije javnim nenansijskim preduzeima i organizacijama i privatnim-preduzeima;nenansijsku imovinu koja se nansira iz sredstava za realizaciju NIP-a;-troenje namenskih javnih prihoda i sopstvenih prihoda;-korienje sredstava iz odobrenih projektnih zajmova;-

korienje sredstava za nabavku nansijske imovine;-napomene o raunovodstvenim politikama i dodatnim analizama, obrazloenjima i sravnjiva-13.nju stavki izvoda i izvetaja obuhvaenih zavrnim raunom.

Za razliku od starog ZOBS-a (videti lan 65), zavrni raun po novom Zakonumora sadrati detaljan izvetaj o realizaciji sredstava programa i projekata kojise nansiraju iz budeta, a odnose se na: subvencije javnim nenansijskimpreduzeima i organizacijama i privatnim preduzeima, nenansijsku imovinukoja se nansira iz sredstava za realizaciju NIP-a, troenje namenskih javnihprihoda i sopstvenih prihoda, kao i korienje sredstava iz odobrenih projektnihzajmova. Kao novinu, zavrni raun sadri i napomene o raunovodstvenim

politikama i dodatnim analizama, obrazloenjima i sravnjivanju stavki izvoda iizvetaja obuhvaenih zavrnim raunom.

Imajui u vidu zahtev za potovanjem integralnosti budetskog sistema i njihovu ulogu u procesukonsolidacije javnih nansija zemlje, postupak pripreme, sastavljanja i podnoenja zavrnih raunalokalnih vlasti u RS izvrava se prema sledeem kalendaru:

KALENDAR IZRADE I USVAJANjA ZAVRNIH RAUNA BUDETA JLS U RS30

28. februar indirektni korisnici budetskih sredstava pripremaju zavrni raun za prethodnubudetsku godinu i podnose ga nadlenim direktnim korisnicima budetskih sredstava;

31. mart direktni korisnici budetskih sredstava pripremaju godinji izvetaj i podnose lokal-nom organu uprave nadlenom za nansije, a direktni korisnici budetskih sredstava koji usvojoj nadlenosti imaju indirektne korisnike budetskih sredstava kontroliu, sravnjuju podatkeiz njihovih godinjih izvetaja i sastavljaju konsolidovani godinji izvetaj koji podnose lokalnomorganu uprave nadlenom za nansije;

15. maj- lokalni organ uprave nadlean za nansije priprema nacrt odluke o zavrnom raunubudeta lokalne vlasti i podnosi nadlenom izvrnom organu lokalne vlasti;

1. jun- nadleni izvrni organ lokalne vlasti dostavlja lokalnoj skuptini predlog odluke o zavr-

nom raunu budeta lokalne vlasti;15. jun lokalni organ uprave nadlean za nansije podnosi Upravi za trezor odluku o zavr-nom raunu budeta lokalne vlasti usvojenu od strane lokalne skuptine, izuzev lokalnih orga-na uprave nadlenih za poslove nansija gradskih optina u sastavu grada, koji svoje odluke ozavrnim raunima budeta dostavljaju gradu;

1. jul lokalni organ uprave nadlean za poslove nansija grada sastavlja konsolidovani izve-taj grada i podnosi Upravi za trezor.

30 Novi ZOBS-a (lan 78) posebno utvruje kalendar za izradu i usvajanje zavrnih budeta za lokalni nivo vlastiu zemlji.


23/72

21

4. determinante i elementi planiranja Budeta

4.1. o bg rb sb

4.1.1. Memorandum o budetu

Glavne poluge kojima se postulira i razvija proces pripreme i donoenja budeta oliene su u dono-enju dva upravljaka dokumenta:31

Memoranduma o budetu1. (srednjoroni makroekonomski i skalni okvir na osnovu kojegse donose budeti razliitih nivoa vlasti u zemlji i nansijski planovi organizacija obaveznogsocijalnog osiguranja) iUputstva za pripremu budeta.2.

Utvrivanje Memoranduma o budetu (videti sajt Ministarstva nansija RS: http://www.mn.sr.gov.yu)predstavlja inicijalni korak budetskog planiranja u RS. Ovim dokumentom postuliraju se osnoveekonomske i skalne politike zemlje za budetsku godinu i dve naredne skalne godine. Za razliku od

starog ZOBS-a (videti lan 14), u novom zakonu proces izrade Memoranduma je pomeren na 15.mart kada direktni korisnici sredstava budeta RS imaju obavezu da ministarstvu nansija dostavepredloge za utvrivanje prioritetnih oblasti nansiranja za budetsku i naredne dve skalne godine.Vlada RS, na usaglaen predlog ministarstva nansija i posebnog tela Vlade, do 1. aprila, mora utvr-diti prioritetne oblasti nansiranja, ukljuujui i nacionalne investicione prioritete. Nakon toga, do 10.aprila, duna je da organizuje javnu raspravu posveenu ovom pitanju.Ministarstvo nansija, u saradnji sa ministarstvima i institucijama nadlenim za ekonomsku politiku iprivredni sistem, uzimajui u obzir i rezultate javne rasprave, treba da, do kraja aprila tekue budet-ske godine, pripremi Memorandum, kojeg je Vlada duna da usvoji do 15. maja. Nakon toga, ministarnansija donosi Uputstvo za pripremu nacrta budeta Republike (krajnji rok za to je 1. jun), kojim sepraktino realizuje/operacionalizuje dati proces na centralnom nivou vlasti.

Novim zakonskim reenjima, proces pripreme i izrade Memoranduma znatnoje otvoreniji prema budetskim korisnicima i javnosti koji mogu uticati na odabiri krajnji sadraj stratekih smernica zemlje.

Po novom ZOBS-u, Memorandum o budetu sadri:srednjorone projekcije makroekonomskih agregata i indikatora;-srednjorone projekcije skalnih agregata i indikatora;-ciljeve i smernice ekonomske i skalne politike Vlade za srednjoroni period za koji se do --nosi Memorandum;

ostale ekonomske politike i strukturne reforme sa posebnim naglaskom na njihovim skal-- nim implikacijama;konsolidovani budet opte drave;-srednjorone prioritete javnih investicija;-pregled prioritetnih oblasti nansiranja i predloenih novih politika;-srednjoroni okvir rashoda budeta Republike Srbije sa sveobuhvatnim obimom sredstava-rashoda po budetskim korisnicima za budetsku godinu i naredne dve skalne godine;procenu i kvantikaciju skalnih rizika i potencijalnih obaveza;-strategiju za upravljanje javnim dugom Republike Srbije, u periodu za koji se donosi Memo--randum.

31 Ovde se moe dodati i godinjiZakon o budetu RS, ije se odreene odredbe reektuju na kreiranje budetalokalnih vlasti. Meutim, njima se preciziraju vie tehnike stvari - dozvoljeni obim plata u budetima JLS iliskala iznosa na osnovu koje se odreuje vrednost/rang javnih nabavki, na primer.


24/72

22

Novi ZOBS razrauje strukturu i vri dopune u sadraju Memorandumao budetu - dati dokument obuhvata i srednjoroni plan investicija RS, kao isrednjoroni okvir rashoda sa sveobuhvatnim obimima sredstava rashoda pobudetskim korisnicima, u cilju unapreenja planiranja budeta Republike. Ovakvalitativna promena deo je ire reforme koja je vezana upravljanje javnim -nansijama i uvoenje koncepta stratekog menadmenta u javnom sektoru(videti lan 34). Memorandum bi trebao da postane znatno operativniji akt u

procesu budetiranja razliitih nivoa vlasti u zemlji.

Uzimajui u obzir aurirani makroekonomski okvir, Vlada, na predlog ministra nansija, usvaja i re-vidiraniMemorandum o budetu. Rok za to je 1. oktobar tekue budetske godine. Pored prethodnonabrojanih elemenata, revidirani Memorandum sadri i pregled nenamenskih i namenskih transferaiz budeta Republike po svakoj jedinici lokalne samouprave.

4.1.2. Uputstvo za pripremu budeta

Ministarstvo nansija duno je da dostavi JLS Memorandum o budetu najkasnije do 1. juna tekuebudetske godine. Po dobijanju ovog dokumenta, lokalni organ uprave nadlean za nansije treba dauradi Uputstvo za pripremu budeta lokalne vlasti koje e proslediti budetskim korisnicima. Rok zadostavu ovog dokumenta je 15. jun. Uputstvo treba da sadri sledee elemente (videti lan 40):

osnovne ekonomske pretpostavke i smernice za pripremu nacrta budeta lokalne vlasti;1.opis planirane politike lokalnih vlasti;2.procene primanja i izdataka budeta lokalne vlasti za budetsku godinu i naredne dve skal-3.ne godine;obim sredstava koji moe da sadri predlog nansijskog plana direktnog korisnika sredstava4.budeta lokalne vlasti za budetsku godinu, sa projekcijama za naredne dve skalne godi -ne;smernice za pripremu srednjoronih planova direktnih korisnika sredstava budeta lokalnih vlasti;5.

postupak i dinamiku pripreme budeta lokalne vlasti i predloga nansijskih planova direktnih6.korisnika sredstava budeta lokalne vlasti.

Novi ZOBS propisuje da JLS u Uputstvu za izradu budeta moraju izneti i smernice za izradu srednjo-ronih planova DBK-a i da se ukupni vremenski okvir planiranja kree u rasponu 1+2 godine. Timesu stvorene osnove za implementaciju koncepta stratekog upravljanja u budetski ciklus lokalnihvlasti. Meutim, u prelaznim i zavrnim odredbama Zakona, data reformska konstrukcija ODLOENA

je za period od 2011. do 2015. godine.

Srednjoroni plan je sveobuhvatni plan budetskog korisnika koji sadri de-taljnu razradu svih programa, projekata i aktivnosti za budetsku godinu saprojekcijama za naredne dve godine, prema utvrenim srednjoronim ciljevimai prioritetima, koji slui i kao osnova za izradu obrazloenja nansijskog planatog korisnika i izrauje se u skladu sa uputstvom za pripremu budeta.

Na osnovu sadraja Uputstva za pripremu predloga budeta lokalne vlasti, DBK izrauju predlognansijskog plana i dostavljaju lokalnom organu uprave nadlenom za nansije. Shodno praksi cen-tralnog nivoa vlasti, JLS u RS uobiavaju da sadraj predloga nansijskog plana budetskih korisnikamora biti sadran iz sledea tri dela:32

Zahteva za tekue izdatke, sa podacima o postojeim aktivnostima i uslugama direktnog1.korisnika budetskih sredstava.

Zahtev za dodatna sredstva, za tekue aktivnosti koje ne mogu biti usklaene sa ogranie-2. njem sredstava za tekue izdatke, sa predlogom prioriteta, koje treba razmotriti u postupkudonoenja budeta.

32 lan 19, starog ZOBS-a.


25/72

23

Zahtev za osnovna sredstva, za nabavku opreme, dodatna sredstva za kapitalne projekte3.zapoete u prethodnim skalnim godinama i za nove kapitalne projekte, kao prioritete kojetreba razmotriti u postupku donoenja budeta.

Delovi predloga nansijskog plana sastoje se iz pisanog objanjenja i nansijskog zahteva, koji jedat u setu tabela.

Po novom ZOBS-u (lan 37), predlog nansijskog plana treba da obuhvati:rashode i izdatke za trogodinji period, iskazane po budetskoj klasikaciji;-detaljno pisano obrazloenje rashoda i izdataka, kao i izvora nansiranja.-

Delovi predloga nansijskog plana sastoje se iz pisanog objanjenja, koje obu-hvata i obrazloenje, srednjoronu kvantikaciju i procenu efekata novih politi-ka i investicionih prioriteta, na osnovu uputstva za pripremu budeta i srednjo-ronih planova korisnika budetskih sredstava i nansijskog zahteva.

DBK imaju pravo da, u skladu sa smernicama i u rokovima koje propisuje nadlean organ lokal-ne samouprave, trae od IBK-a za koje su odgovorni, da dostave podatke neophodne za izradupredloga njihovog nansijskog plana. IBK su obavezni da pripreme predlog nansijskog plana na

osnovu smernica koje se odnose na budet JLS. Lokalni organ uprave nadlean za nansije moeda trai neposredno od IBK-a podatke o nansiranju korisnika, koji su neophodni za pripremu pred-loga budeta. Predlozi nansijskih planova DBK i IBK moraju biti dostavljeni nadlenom organu kojirukovodi procesom planiranja najkasnije do 1. septembra tekue budetske godine.

Nakon to u datom roku skupi sva potrebna dokumenta i informacije, lokalni organ uprave nadleanza nansije ulazi u proceduru razmatranja zahteva korisnika budetskih sredstava. Ono se vri naosnovu njihove usaglaenosti sa ciljeva lokalne politike utvrene Uputstvom, predloenim obimomnjihovih primanja i izdataka, kao i analizom drugih podataka i objanjenja koji se nalaze u okvirupredloga nansijskog planova.

Lokalni organ uprave nadlean za nansije treba da uradi, a potom i dostavi nacrtbudeta nadle-nom izvrnom organu do 15. oktobra tekue budetske godine. Izvrni organ JLS duan je da utvrdipredlogbudeta i da ga prosledi lokalnoj skuptini (i Ministarstvu nansija?!) najkasnije do 1. novem-bra.33 Po starom ZOBS-u (videti lan 15), predlog budeta JLS, trebalo je da prati:34

plan prodaje nenansijske imovine i osnovnih sredstava;1.predloge odluka potrebnih za izvrenje budeta.2.

Ukoliko nadleni izvrni organ lokalne vlasti ne dostavi predlog budeta lokalnoj skuptini, ona ima pra-vo da samostalno pripremi i donese budet. To mora biti uraeno najkasnije do 20. decembra. Pet danakasnije, lokalni organ uprave nadlean za nansije duan je da dostavi odluku o budetu Ministarstvunansija. Time je, ukratko, opisan redosled i sadraj aktivnosti pripreme i donoenja budeta lokalne

vlasti u RS u svetlu primene starog i analize odredbi novog Zakona o budetskom sistemu.4.1.3. Nacionalni investicioni plan

Starim ZOBS-om bio je utvren vaan dokument koji se reektovao na budetski proces RS u peri-odu od 2006. do 2009. godine - Nacionalni investicioni plan(u daljem tekstu: NIP) NIP je instrumentupravljanja i kontrole procesa realizacije kapitalnih projekata od strane centralnog nivoa vlasti, koji ese odvijati u periodu od 2006. do 2011. godine (videti sajt posveen NIP-u: www.nip.sr.gov.yu). Izvorinansiranja ovog ambicioznog poduhvata obezbeuju se iz:

prihoda od privatizacije,-ostvarenog sucita budeta Republike,-

kredita meunarodnih nansijskih organizacija i- predpristupnih fondova EU (IPA fondovi).-33 Nadleni izvrni organ lokalne vlasti moe da trai od lokalnog organa uprave nadlenog za nansije dodatne

informacije ili objanjenja koja se odnose na nacrt budeta lokalne vlasti.34 Novi ZOBS (lan 32) ne propisuje ovu obavezu.


26/72

24

Opti ciljevi, odnosno namena potronje datih sredstava utvrena je Zakonom. Ona se koriste za:investicije koje podstiu zapoljavanje;-investicije kojima se modernizuje infrastruktura;-dodatno ubrzanje privrednog razvoja;-ravnomerniji regionalni razvoj;-poboljanje standarda stanovnitva, kao i-za druge namene utvrene NIP-om.-

Funkcionisanje NIP-a zasniva se na koncepciji ivotnog ciklusa projekata. Svaki projekat prolazi krozodreene faze:

1. Predlaganje projekta. Projekti se predlau u skladu sa Uputstvom za predlaganje projekata.Pravo na predlaganje projekata imaju nadlena ministarstva, JLS, nevladine organizacije,udruenja graana i sl. Znai, inicijativa polazi odozdo.

2. Selekcija projekata. Prva ltracija projekata odvija se na nivou ministarstva, pri emu suduna da saine dinamiku realizacije projekata u srednjoronom periodu, kao i da izvre pro-cenu njihovih trokova. Koordinaciono telo za NIP Vlade RS, uz tehniku pomo Projektnogcentra Ministarstva nansija, vri evaluaciju, korekciju budeta i konanu selekciju projekata

u okviru Sektorskog plana investicija i donosi odluku o usvajanju. Usvojeni sektorski planoviupuuju se Vladi na odobravanje, nakon ega Vlada usvaja Globalni NIP.3. Planiranje projekata. Svrha ove faze je utvrivanje i auriranje planova koji deniu projektne

aktivnosti. U njoj, projektni tim ima zadatak da pripremi: a) izvetaj o stepenu spremnostiprojekta i b) projektni plan. Izvetaj o stepenu spremnosti sadri spisak zavrene, ali i ne-dostajue dokumentacije, dozvola (posebno graevinskih) i ostalog potrebnog za poetakrealizacije projekta. Projektni plan stvara osnov za sprovoenje i kontrolu projektnih aktivno-sti. ine ga sledee podceline: a) plan aktivnosti i trokova, b) plan javnih nabavki i c) planupravljanja rizicima.

4. Realizacija odobrenih projekata. Projektni centar prosleuje Izvetaje o stepenu spremnostii Projektne planove nadlenom Savetu za upravljanje projektima. Savet za upravljanje pro-

jektima na osnovu dobijene dokumentacije donosi odluku o poetku realizacije projekata.Realizacija projekta obuhvata sledee aktivnosti: a) praenje delokruga poslova, vremena,trokova, angaovanih ljudskih resursa i rizika; b) izvetavanje; c) kontrolu. Rukovodilacprojekta neposredno prati realizaciju projekta i podnosi izvetaje Projektnom centru i nad -lenom Savetu za upravljanje projektima. Savet, na osnovu ovih izvetaja i komunikacijesa Projektnim timom, prati izvravanje projekata iz svog delokruga, daje smernice, donosivane odluke i mesenoizvetava Koordinaciono telo za NIP Vlade RS. Koordinaciono telo,na osnovu dobijenih izvetaja, donosi kljune odluke o daljim aktivnostima i kvartalnoizve-tava Vladu Srbije.

5. Zakljuenje projekta. Nakon realizacije projekta i sagledavanja njegovih postignutih rezulta-

ta u odnosu na planske parametre, projektni tim vri njegovo zakljuivanje. Rukovodilac timaduan je da saini zavri izvetaj, koga dostavlja Savetu za upravljanje projektima. Zavrniizvetaj predstavlja zvanian kraj projekta.

Projekti NIP-a planirali su se kao kapitalni izdaci i inili su sastavni deo budeta RS za jednu godinu.Budetski korisnici bili su duni da u procesu planiranja sredstava urade i Zahtev za dodelu sredstavaiz NIP-a koji se iskazivao po programima, odnosno projektima za jednu ili vie godina (videti lan19, starog ZOBS-a). Pisano objanjenje zahteva za dodelu sredstava iz NIP-a sadralo je sledeeelemente:

naziv korisnika budetskih sredstava koji izvodi program, odnosno projekat;-ifru programa, odnosno projekta;-naziv i opis programa, odnosno projekta sa organizacionom oznakom;-pravni osnov za odreenu strategiju, dugorone ciljeve programa i njihove veze sa ciljevima-iz stratekih dokumenata i glavnih programa;glavne godinje ciljeve programa;-potrebna sredstva za sprovoenje programa, odnosno projekta;-


27/72

25

plan realizacije;-procenu rezultata;-rizike u ostvarivanju programa, odnosno projekta.-

Novim ZOBS-om nije izvreno denisanje NIP-a i normatizacija njegove integracije u budetskisistem zemlje. U starom Zakonu to je bilo nuno uraditi, s obzirom da su se, istovremeno sa uvo-enjem denicija programskog budeta, u godinjem zakonu o budetu opredeljivala i sredstva zaNIP. Ministarstvo nansija RS ocenilo je da su se sada stekli uslovi da se pod sistemskim reenjima,kojima se denie programsko iskazivanje budeta, podrazumevaju i sredstva za realizaciju NIP-a.Umesto toga, u cilju konsolidacije informacija o planiranim javnim investicijama na nivou Republikei blagovremenog obezbeivanja potrebnih sredstava za planirane investicije, novi ZOBS predviaobavezu izrade objedinjenog srednjoronog plana javnih investicija, o ijoj se izradi staraju organikoji u svojoj nadlenosti preteno imaju poslove javnih investicija (videti lan 33). U tom procesu,budetski korisnici nadleni za poslove javnih investicija duni su da utvrde srednjorone prioritete

javnih investicija i dostave ih ministarstvu nansija najkasnije do 15. marta (ministarstvo im dostavljauputstvo o sadraju datih planova). Planovi za sprovoenje srednjoronih prioriteta javnih investicijaizrauju se kao deo nansijskih planova budetskih korisnika. Usvojeni srednjoroni prioriteti javnihinvesticija ukljuuju se u Memorandum o budetu RS.

4.2. G z bg - rb sb

4.2.1. Nacionalna strategija za pristupanje Evropskoj uniji

Po izjavama vodeih politikih partija, rezultatima izbora i odjecima javnog mnjenja u Srbiji, pristupa-nje Evropskoj uniji predstavlja njeno strateko opredeljenje. U tom smislu, Nacionalna strategija zapridruivanje i pristupanje EU predstavlja jedan od najvanijih (ako ne i najvaniji) strateki dokument

zemlje. Osnovni ciljevi strategije ogledaju se u sledeem (videti sajt Vlade RS: http://www.srbija.sr.gov.yu):da se na bazi kriterijuma1. koji su postavljeniProcesom stabilizacije i pridruivanja, kopenha-genkih kreiterijuma i acquis communautaire, odredi ta je potrebno uraditi da bi se usloviza prijem ispunili;da se svim uesnicima u donoenju politikih odluka, kreatorima ekonomske politike i zako-2.nodavnoj vlasti prue potrebni elementi za donoenje propisa i mera, ijim se sprovoenjemmogu ostvariti oni ciljevi koji su sa stanovita EU prihvatljivi za pristupanje EU;da se kroz odreene mere i akcije obezbedi realizacija unutranjih reformi u oblasti funk -3.cionisanja politikih institucija, sprovoenja ekonomskih reformi i reforme pravnog sistemaSrbije, koji bi u potpunosti bio usklaen sa pravom EU;da se prue osnovni ciljevi, smernice i instrumenti privrednog razvoja Srbije u buduim uslo-4.vima koji prate Sporazum o stabilizaciji i pridruivanju, tj. postepenu liberalizaciju trita.

p z . p g g z z z eu, b:

z f g z ( - , f h , z h, z , z gg .),z g z ,-

f -

z bz zz z eu.-

v b sg bz ghg z . k z


28/72

26

g, bg g . n, (), b zz -z. iz sg z b g. u g, b z h/h z hz z b rb jls, b b g b .i g , f g b b k z - eu, z z h

g sb.35

4.2.2. Strategija za smanjenje siromatva

S obzirom da je Srbija tokom devedesetih godina prolog veka znaajno osiromaila, jasno je damora imati plan koji e je voditi ka izbavljenju iz siromatva. Taj opti, dravni plan olien je u Strate-giji za smanjenje siromatva (u daljem tekstu: SSS). Ona je, kao i Strategija za pristupanje EU i NIP,dobila posebno mesto u Memorandumu o budetu. Time je i u budetskom smislu ozvaniena kaostrategija od opteg znaaja za Republiku.SSS je jedan od najbolje napisanih dokumenata ove vrste u zemlji. Ona u sebi sadri presek trenut-nog stanja (uz sve relevantne statistike i druge kvantitativne pokazatelje), ali i glavne strateke prav-ce smanjenja siromatva u Srbiji. SSS-om je analiziran tranzicioni i makroekonomski okvir zemlje (uzprikazana skalna/nansijska ogranienja) u okviru koga se moe kretati tokom njihove realizacije.Glavni strateki pravci postavljeni su na liniji:

poveanja mogunosti za zaposlenje stanovnitva;-

stvaranja ekasnije socijalne zatite;-

poboljanja poloaja penzionera i starih osoba;-

unapreenja sistema zdravstvene zatite koji e biti u funkciji smanjenja siromatva;-

unapreenja sistema obrazovanja koji e biti u funkciji smanjenja siromatva;-

regionalnog razvoja zemlje;-

stvaranja boljih uslova u smislu ivota u urbanim i ruralnim sredinama;-

poboljanja ekoloke zatite i stavljanja u funkciju smanjenja siromatva.-

Iz sadraja SSS vidi se njen opti karakter (videti sajt Vlade RS: http://www.prsp.sr.gov.yu). Ona po-kriva irok spektar aktivnosti drave, tako da u sebe usisava realizaciju brojnih sektorskih strategija.U razradi tri stuba Strategije (dinamian privredni rast, sa naglaskom na otvaranju radnih mesta uprivatnom sektoru + spreavanje pojave novih kategorija siromatva + ekasno sprovoenje posto-

jeih i denisanje novih programa za smanjenje siromatva) pokupljene su i odreene sektorske

strategije (Strategija za smanjenje nezaposlenosti, Strategija razvoja socijalne zatite i Strategijarazvoja poljoprivrede, npr.). Time su stavljene u funkciju realizacije opte strategije zemlje.

Poseban kvalitet SSS ogleda se u tome to ona ima svoj budet. On se ogleda kako u optem - sred-njoronom okviru, tako i u okviru nansiranja prioritetnih aktivnosti. Budet je stavljen u matricu izkoje se mogu videti oblasti i konkretne aktivnosti koje e se nansirati (iznosi su prikazani i u apso -lutnim i u relativnim pokazateljima).

U funkciji postuliranja i realizacije SSS nastao je Tim potpredsednika Vlade koji se bavi ovim pita-njem. Zadatak Tima je da bude centralna jedinica koja e rukovoditi datim procesima i koja e koor-dinirati rad resornih ministarstava, lokalnih vlasti i ostalih uesnika.36

4.2.3. Pregled ostalih strategija Republike Srbije

35 Osnivanje i delokrug poslova Kancelarije utvreno je posebnom uredbom Vlade RS. Videti Uredbu o osnivanjuKancelarije za pridruivanje Evropskoj uniji objavljena je u Slubenom glasniku RS, br. 65/2006.

36 Kao ilustracija rada Tima moe se videti Izvetaj o realizacije Strategije (http://www.prsp.sr.gov.yu).


29/72

27

Pored gore analiziranih strategija, hteli bi i da prikaemo popis ostalih strategija RS. 37 Pod strate-gijom koje ima odreene odlike opteg tipa, mogli bi da podvedemo Strategiju regionalnog razvojaSrbije za period od 2007. do 2012. godine. Ostale su mahom sektorskog karaktera. Meu njima,izabrali smo najvanije.

Nacionalna strategija odrivog razvoja.1.Nacionalna strategija privrednog razvoja Republike Srbije od 2006. do 2012. godine.2.Nacionalna strategija zapoljavanja za period 2005-2010.3.

Strategija podsticanja i razvoja stranih ulaganja.4.Strategija razvoja konkurentnih i inovativnih malih i srednjih preduzea za period od 2008.5.do 2013. godine.Strategija poveanja izvoza Republike Srbije za period od 2008. do 2011. godine.6.Strategija razvoja trgovine Republike Srbije.7.Strategija razvoja poljoprivrede Srbije.8.Strategija razvoja turizma.9.Strategija razvoja informacionog drutva u RS.10.Strategija dugoronog ekonomskog razvoja juga Srbije - optine Preevo, Bujanovac i Med-11.vea.Strategija razvoja strunog obrazovanja u RS.12.

Strategija razvoja zvanine statistike.13. Strategija reforme dravne uprave u Republici Srbiji.14.Nacionalna strategija za borbu protiv korupcije.15.Strategija razvoja interne nansijske kontrole u javnom sektoru u Republici Srbiji.16.Strategija razvoja socijalne zatite.17.Strategija za unapreivanje poloaja Roma u Republici Srbiji.18.Nacionalna strategija za poboljanje poloaja ena i unapreivanje rodne ravnopravnosti.19.Nacionalna strategija za prevenciju i zatitu dece od nasilja.20.Strategija javnog zdravlja Republike Srbije.21.Strategija za borbu protiv droga u Republici Srbiji za period od 2009. do 2013. godine.22.Strategija podsticanja raanja.23.Nacionalna strategija za mlade.24.Strategija razvoja sporta u Republici Srbiji za period od 2009. do 2013. godine.25.

4.3. u z bg z

Memorandum o budetu trebao bi da bude u funkciji dokumenta medijatora stratekih ciljeva unansijske pokazatelje koji e biti sadrani u budetima razliitih nivoa vlasti u zemlji. Meutim, u do-sadanjoj praksi strategije su se, po pravilu, povrinski predstavljale - nije se ilo u njihovu dubinu,odnosno prikazivanje njihovih pojedinanih elemenata, tako da date informacije nisu imale posebnuupotrebnu vrednost u procesu pripreme budeta ni Republike, ni lokalnih vlasti.

Analizirajui sadraj Uputstva za pripremu budeta koji je denisan starim ZOBS-om ne moe sejasno uoiti namera zakonodavca da mu omogui funkciju u procesu stratekog upravljanja. Ona seprozire kroz zahtev da treba da sadri:

osnovne ekonomske pretpostavke i smernice za pripremu budeta Republike, odnosno JLS,-kao iprocenu primanja i izdataka budeta za naredne dve skalne godine .-

S druge strane, strateki dokumenti koji su nastali na republikom nivou vlasti imaju zajedniki ne-dostatak u pogledu determinisanja uloge JLS. Imajui u vidu da opte i pojedinane strategije zemljenastaju na centralistikim osnovama, jasno je i da rezultat mora biti centralistiki. Tamo i gde sepominje uloga lokalnih vlasti, ona je navedena:

bez jasno utvrene mree koordinacije i subordinacije u radu izmeu centralne i lokalne- vlasti;uopteno, bez konkretnih ciljeva i akcija delanja lokalnih vlasti (samo kroz pregled ustavno--

37Sve najvanije strategije mogu se preuzeti sa zvaninog sajta Vlade RS: http://www.srbija.sr.gov.yu.


30/72

28

zakonskih ovlaenja lokalne samouprave);38bez merila i indikatora uspeha;-bez utvrene cene kotanja realizacije ovog procesa- 39 i sl.

Ova okolnost zamagljuje sliku i pasivizuje predstavnike JLS u procesu stratekog upravljanja ze-mljom. Oni nemaju dobar pregled igre ni u procesu kreiranja, niti u procesu implementiranja lokalnihstrategija povodom uspostavljanja njihove korelacije sa strategijama vieg reda. Centralni nivo vlasti

esto daje nejasne signale u tom pogledu. esto i ometa odvijanje budetskog ciklusa JLS. Na pri-mer, proces planiranja NIP-a uveliko se umeao u proces planiranja i pripreme budeta za 2007. i2008. godinu - posebno u delu koordinacije planova, odabira subjekata koji e ih izvravati, smogizbora projekata, dinamike i naina njihove realizacije. Oigledno se urilo sa njegovom realizacijom,tako da su principijelni stavovi o tome kako treba da se odigra budetski ciklus (posebno u deluplaniranja kapitalnih investicija), ovog puta, ostali po strani.

Zanimljivo je istai i to da je Memorandum o budetu davao samo parametre koje se indirektni od-nose na nansiranje JLS (rast BDP-a, nivo projektovane inacije i sl.). Ovaj dokument nije pruaodovoljne informacione osnove za strateki menadment lokalnih vlasti. Jedina informaciona konstan-ta tokom njegovog dosadanjeg ivota u praksi, kojoj se moe dodeliti strateki karakter, odnosi

se na insistiranje centralne vlasti na smanjivanju tekue budetske potronje u budetima JLS radiostavljanja prostora za rast investicione!

Od 2007. godine, u revidiranomMemorandumu uvedena je nova funkcija koja je vana za nansira-nje i upravljanje JLS - raspodela namenskih transfera iz budeta Republike. Nadleno ministarstvo,odnosno posebna republika organizacija utvruje ukupnu visinu namenskog transfera i kriterijumeza njegovu raspodelu po pojedinim JLS, kao i dinamiku prenosa sredstava. Kao sredstva NIP-a, iona mogu imati strateki karakter. Pri koncipiranju ovog reenja, preputena je prilika da navedenipodaci budu sastavni deo prolenog Memoranduma o budetu i da budu dostavljeni JLS na poet-ku budetskog planiranja. Time bi se poveala predvidljivost i transparentnost posmatranog sistema.Proces planiranja u okviru ovog segmenta, davao bi jo bolje rezultate, ako bi se uveli principi viego-dinjeg budetiranja i jasnija pravila raspodele budetskih sredstava. Time bi se stvorili uslovi da JLSmogu u irem vremenskom horizontu planirati svoje strateke/kapitalne projekte i izvore sredstavaza njihovu realizaciju.

5. Funkcije i elementi treZora jedinica lokalne samouprave

5.1. p gz z

5.1.1. Funkcije trezora

Savremena teorija i praksa imaju dosta muka da deniu trezor. Vrlo je teko obuhvatiti i objasniti svenjegove funkcije. Pored standardne funkcije dravnog blagajnika, pojavljuju se i poslovi koji su vezaniza operacije na tritu kapitala bilo radi obezbeenja ravnotee prihoda i rashoda, bilo radi kapitalnognansiranja ili plasiranja vika budetskih sredstava, na primer. Meutim, nema sumnje da je re oinstituciji javnih nansija zemlje preko koje se obavljaju sva budetska primanja i izvravaju svi budet-ski rashodi, to se ini putem jedinstvenog, konsolidovanog rauna trezora (u daljem tekstu: KRT). Nataj nain trezor ostvaruje vanu ulogu u efektivnom upravljanju budetskim sredstvim. Ovo pogotovovai za cash-ow menadment.

38 ak su negde napravljene i materijalne greke. Na strani 63, SSS, naznaeno je da obezbeivanje infrastruk-

ture i objekata u osnovnom obrazovanju predstavljaju nove nadlenosti lokalne samouprave. (Strategija semoe nai na: http://www.prsp.sr.gov.yu.).

39 Bez obzira to je u SSS determinisan budet realizacije strategije, on nije uraen po principu podele trokovaizmeu razliitih nivoa vlasi. Svi rashodi dati su kumulativno, tako da je jako teko utvrditi koliko e JLS kotatiimplementacija ovog stratekog dokumenta.


31/72

29

Kao i u starom zakonu, novim ZOBS-om je posebno postuliran trezor lokalne vlasti.40 Ova institu-cija duna je da obavlja sledee funkcije u budetskom sistemu zemlje:

Finansijsko planiranje, koje obuhvata:1.projekcije i praenje priliva na KRT lokalne vlasti i zahteve za izvravanje izdataka;denisanje tromesenih i mesenih kvota preuzetih obaveza i plaanja.

Upravljanje sredstvima na KRT-u lokalne vlasti na koji se uplauju prihodi i sa kojeg se vre2.plaanja iz budeta, koje obuhvata:

upravljanje likvidnou;upravljanje nansijskim sredstvima.upravljanje primanjima od zaduivanja.

Budetsko raunovodstvo i izvetavanje, koje obuhvata:3.obradu plaanja i evidentiranje prihoda;voenje poslovnih knjiga;nansijsko izvetavanje;pripremu i izradu svih izvetaja i izradu zavrnog rauna budeta lokalne vlasti, kao iizradu konsolidovanog izvetaja budeta grada.

Kontrolu rashoda, koja obuhvata upravljanje procesima odobravanja preuzimanja obaveza i4.odobravanje plaanja na teret budetskih sredstava.

Praenje kretanja mase zarada u javnim preduzeima na nivou tog trezora i dostavljanje5. izvetaja nadl

Documents

48947319 1 Budzetiranje Jedinica Lokalne Samouprave